learning and development - consultancy - research EIPA 2017

European Institute of Public Administration - Institut européen d’administration publique

PRAVNI SISTEM EU: EU KAO POSEBAN PRAVNI SUBJEKAT

IZVORI PRAVA EU I TIPOLOGIJA PRAVNIH INSTRUMENATA

ODNOS IZMEĐU PRAVA EU I NACIONALNOG ZAKONODAVSTVA

Juan Diego Ramírez-Cárdenas Díaz, viši predavač, EIPA Luksemburg

EIPA 2017

EU KAO POSEBAN PRAVNI SUBJEKAT

EIPA 2017

UVOD

KAKO DA SE DEFINIŠE EVROPSKA UNIJA?

KOJE SU SPECIFIČNE KARAKTERISTIKE EU?

EIPA 2017

RAZUMEVANJE SUŠTINE EU Zašto je teško definisati EU?

Koja vrsta pravne organizacije / sistema je EU?

Teško je dati odgovor na ovo pitanje iz više

razloga:

1.EU nikada nije nastojala da jasno opiše svoj pravni

karakter

2.EU jeste i uvek će biti u konstantnoj tranziciji

3.EU je veoma složen, višestran sistem

4.EU je jedinstvena na mnogo načina

Stoga, EU nije organizacije poput neke druge

ustanovljene vrste organizacije. Ona je

organizacija sui generis

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: Da li je EU država?

Mnoge i razne definicije Države

Ključne karakteristike:

- Teritorija

- Stanovništvo

- Suverenitet / monopol vlasti

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: Da li je EU država?

Da li EU ima ova tri elementa?

Teritorija EU? čl. 52 Ug. o EU i čl. 355 Ug. o

funkcionisanju EU

Stanovništvo EU? (građanstvo EU, čl. 20 – 25 Ug.

o funkcionisanju EU)

Vlada EU?

Suverenitet EU? Da li EU ima izvorne nadležnosti?

(Ug. o EU: Treaty on European Union; Ug. o funkc. EU: Treaty on the Functioning of the

European Union)

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?

Raznovrsnost i broj međunarodnih (državnih)

organizacija

Pojam međunarodne organizacije:

“Subjekti u kojima se dobrovoljno okupljaju

predstavnici nacionalnih država iz razloga

uzajamne koristi”

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?

Elementi sličnosti:

- EU je dobrovoljno udruženje Država

- Ograničena vlastita sredstva i poreski

kapaciteti

- Smanjena ovlašćenja u pogledu izvršenja

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?

Elementi razlike:

- Katalog nadležnosti EU

- Složene i razvijene institucionalne strukture

- Ovlašćenja u pogledu autonomnog odlučivanja iz kojeg

proizlaze pravno obavezujući instrumenti

- U slučaju kolizije, pravo EU ima prvenstvo nad

nacionalnim pravom

- Pojedinci su takođe podređeni pravu EU

- Izvršavanje politika EU kroz nadležnost Suda pravde EU

EIPA 2017

Autonomni pravni

poredak

Direktna merodavnost

Primat prava EU

Nije “klasična” međunarodna

organizacija:

Primena putem nacionalne

mere

DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?

Nacional ni pravni okvir

Međunarodni instrument

National implementation act)

Pravo EU

EIPA 2017

DEFINISANJE EU: do sad nezabeležen subjekat

EU = sui generis politički i pravni subjekat

Odluka nemačkog ustavnog suda, Staatenverbund,

12/9/93

EU = Udruženje država

Udruženje u okviru kojeg je jedan broj zemalja članica odlučio da objedini

niz nadležnosti, prihvatajući da u tim oblastima:

(a) odluke mogu biti donete na osnovu većine,

(b) i da se te odluke absorbuju u nacionalne pravne sisteme bez daljih

formalnosti,

(c) i da imaju prednost u odnosu na potencijalno kontradiktorne

nacionalne mere

EIPA 2017

SPECIFIČNE OSOBINE EU: Osnivačke vrednosti

čl. 2 Ug. o EU

“Unija se temelji na vrednostima poštovanja

ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije,

jednakosti, vladavine prava i poštovanja

ljudskih prava, uključujući prava pripadnika

manjina. Ove vrednosti su zajedničke zemljama

članicama u društvu u kojem prevladava

pluralizam, nediskriminacija, tolerancija,

pravda, solidarnost i jednakost između žena i

muškaraca.”

EIPA 2017

POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Osnivačke vrednosti

Uticaj na proširenje poštovanje ovih

vrednosti, preduslov za otvaranje pregovora o

pristupanju

čl. 49 (1) Ug. o EU:

“Svaka evropska zemlja koja poštuje vrednosti

na koje se poziva član 2 i koja je posvećena

njihovom unapređenju, može se prijaviti za

članstvo u EU”

EIPA 2017

POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Ciljevi

čl. 3 EU

Posebni ciljevi

Oblast slobode,

bezbednosti i pravde

čl. 3(2) EU

Unutrašnje tržište

čl. 3(3) EU

Ekonomska i

monetarna Unija

čl.3(4) EU

Vrednosti i interesi

Unije u širem svetu

čl.3(5) EU

Prevashodni cilj Unije:

Čl. 3(1) EU: unapređenje mira, njegovih vrednosti i dobrobiti

njenih naroda

EIPA 2017

SPECIFIČNE OSOBINE EU: Nadležnosti

3 kategorije definisane Ugovorima:

Unija ima isključivu

nadležnost u pogledu donošenja i usvajanja zakonski obavezujućih akata, kada je to predviđeno Ugovorima ili zakonodavnim aktom Unije.

Isključiva nadležnost – čl. 3 Ug. o funkc. EU

Zemlje članice ne mogu vršiti svoje nadležnosti u oblastima gde to čini Unija.

Zajedničke nadležnosti – čl. 4

Ug. o funkc. EU

Isključiva nadležnost zemalja članica. U tim oblastima, Unija može preduzeti postupke u cilju podrške, koordinacije ili dopune postupaka zemalja članica

Pomoćne nadležnosti – čl. 5&6

Ug. o funkc. EU

Supsidijarnost

Nadležnosti pripadaju… EU ZČ

EIPA 2017

JUDICIAL REVIEW IN THE EU

Who is responsible of judicial review in the EU?

What type of sanctions are envisaged in case of

breach of a EU provision? Compare the EU

system to:

- Traditional system in Public International Law

- Judicial review in Federal systems: is there such a thing

as “European Courts” in Member States of the EU?

EIPA 2017

POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Jedinstveni institucionalni okvir

Deo šesti Ugovora o funkcionisanju Evropske unije u

potpunosti je posvećen “Institucionalnim i

finansijskim odredbama”

Postoji 7 evropskih institucija (čl. 13 Ug. o EU):

-Evropski parlament

-Evropski savet

-Savet

-Komisija

-Sud pravde Evropske unije

-Evropska centralna banka

-Revizorski sud

Budžet EU

EIPA 2017

IZVORI PRAVA EU

EIPA 2017

HIJERARHIJA NORMI

NACIONALNE EVROPSKA UNIJA

Ustav

Ug. o EU + Ug. o funkc. EU

i Opšti principi

Izvršni akti (Vlada) Uredbe,Direktive i Odluke

Sprovedbeni akti

Delegirani akti Drugo

PRIMARNO

PRAVO

SEKUNDARNO

PRAVO

Zakonodavni akti

Podzakonski akti

(Uglavnom, sekundarno sprovedbeno

zakonodavstvo ili izvršni akti)

Zakonodavni akti EU:

Uredbe, Direktive

i Odluke

(Savet + EP)

(Okvirni-) zakoni

(Parlament)

Međunarodni ugovori

Izvršni akti EU

(Komisija:

EIPA 2017

Pisani primarni izvori

Osnivački ugovori

Ugovori o izmenama i dopunama

Pristupni ugovori

Protokoli i aneksi priloženi Ugovorima

EU Povelja o osnovnim pravima

PRIMARNO PRAVO

EIPA 2017 - www.eipa.eu ©

OSNIVAČKI UGOVORI I UGOVORI O IZMENAMA I DOPUNAMA

Ugovor o osnivanju

Evropske zajednice za

ugalj i čelik

Ugovor o osnivanju

Evropske ekonomske

zajednice

Ugovor o osnivanju

Evropske zajednice

za atomsku energiju

Pariski ugovor Istekao 2002.

Ugovor o

Evropskoj uniji

Ugovor o osnivanju

Evropske ekonomske

zajednice

Ugovor

iz Nice

Jedinstveni

evropski akt

Ugovor iz

Amsterdama

Ugovor iz

Lisabona

Ugovor o

Evropskoj uniji

Ugovor o

funkcionisanju

Evropske unije

Ugovor o osnivanju

Evropske zajednice za

atomsku energiju

Ugovor iz Mastrihta

Osnivački

ugovori

Izmena i dopuna Ugovora

EIPA 2017

UGOVORI, PROTOKOLI I ANEKSI

Dva Ugovora jednake vrednosti:

- Ugovor o Evropskoj uniji (Ug. o EU) - 55 članova

- Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (Ug. o funkc. EU) -

358 članova

37 Protokola, 2 Aneksa

Protokoli i aneksi uz Ugovore sačinjavaju sastavni deo

istih (Član 51 Ug. o EU)

65 Deklaracije

Smatra se da nisu pravno obavezujuće, međutim, često

ih koristi Sud pravde EU radi tumačenja sekundarnog

prava

Primarno

zakonodavstvo

Primarno

zakonodavstvo

EIPA 2017

Sadržaj Ugovora o Evropskoj uniji

Naslov I Zajedničke odredbe

Naslov

II

Odredbe o demokratskim principima

Naslov

III

Odredbe o institucijama

Naslov

IV

Odredbe o unapređenoj saradnji

Naslov

V

Odredbe o spoljnom delovanju Unije i

konkretne odredbe o Zajedničkoj politici u

oblasti spoljne politike i bezbednosti (CFSP)

Naslov

VI

Zaključne odredbe

EIPA 2017

Sadržaj Ugovora o funkcionisanju EU

Deo prvi Načela

Deo drugi Nediskriminacija i građanstvo EU

Deo treći Politike i unutrašnje delovanje Unije

Deo četvrti Pridruživanje prekomorskih zemalja i teritorija

Deo peti Spoljno delovanje Unije

Deo šesti Institucionalne i budžetske odredbe

Deo sedmi Zaključne odredbe

EIPA 2017

UGOVORI O PRISTUPANJU

1972 - UK, IE, DK

1979 - ELL

1985 - ES, PT

1994 - AT, SE, FI

2003 - CY, CZ, EE, HU, LT, LV, MT, PL, SK, SL

2005 - RO, BG

2012 - HR (Godine naznačavaju datum potpisivanja ugovora o pristupanju, a ne

datum ulaska odgovarajućih zemalja u EU)

EIPA 2017

The EU charter of fundamental rights

Binding for all the EU's activities

54 articles under 6 titles:

4 Dignity4 Freedoms4 Equality 4 Solidarity

4 Citizens' rights4 Justice

EIPA 2017

ORGANIZACIJA PRIMARNOG ZAKONODAVSTVA

Ug. o EU

Ug. o

funkc. EU

CHARTER

EVROPSKA UNIJA. Primarno

zakonodavstvo

Tri temeljna teksta iste pravne vrednosti: Ugovor o EU (Ug. o EU)

Ugovor o funkcionisanju EU (Ug. o funkc.

EU)

Povelja (van ugovora ali konkretnim pozivanjem na nju u čl. 6(1) Ug. o EU,

daje joj se vrednost primarnog

zakonodavstva)

EIPA 2017

Sekundarno zakonodavstvo se sastoji iz akata

usvojenih od strane evropskih institucija

Evropske institucije vrše ovlašćenja / nadležnosti

koje su prenete na njih shodno Ugovorima (‘pravni

osnov’). Rezultat ovog postupka su sekundarni

zakonski akti

Dve vrste:

- Zakonodavni akti (uvek obavezujući)

- Podzakonski akti (obavezujući ili neobavezujući)

SEKUNDARNO ZAKONODAVSTVO

EIPA 2017

PRAVNI OSNOV ZAKONODAVNIH I PODZAKONSKIH AKATA

U članovima Ugovora utvrđena su pitanja koja mogu biti regulisana zakonodavstvom (ne postoje opšte nadležnosti u celoj oblasti politike)

Za svaku oblast politike, u odgovarajućem članu Ugovora utvrđen je:

Za podzakonska akta, pravni osnov je utvrđen u posebnim članovima

Spisak pravnih osnova i procedura: http://ec.europa.eu/codecision/docs/legal_bases_en.pdf

delokrug nadležnopsti EU

vrsta pravnog instrumenta/

mera

procedura i glasački mehanizam

pravni osnov

s

EIPA 2017

VRSTE SEKUNDARNIH PRAVNIH AKATA

Zakonodavni akti

Podzakonski akti

- Delegirani akti

- Sprovedbeni akti

Vrsta akta utvrđena na osnovu pravnog osnova u Ugovorima

Ako u Ugovorima to nije definisano, zakonodavac može da bira.

Institucije će se opredeliti u zavisnosti od slučaja, us kladu sa

principima proporcionalnosti.

Nema hijerarhije između različitih vrsta akata (uredbi, direktiva i

odluka).

usvojeni kao: - Uredbe - Direktive - Odluke

EIPA 2017

Opšta primena, nisu upućene nikome konkretno Obavezujuće u celosti Usvojene u cilju unifikacije Direktno merodavne u svim zemljama članicama: nisu

potrebne mere za transpoziciju Zemlje članice moraju usvojiti mere (pravne,

institucionalne, ljudske i budžetske resurse) na osnovu

kojih se omogućava primena i izvršenje

Zemlje članice ne smeju da vrše opstrukciju direktne

merodavnosti uredbi – potrebno prilagođavanje postojećih

zakona i prakse

UREDBE

EIPA 2017

Upućene zemljama članicama i obavezujuće za njih

Obavezujuće su u pogledu rezultata koji treba da se postigne

Usvojene u cilju harmonizacijr (prilagođavanja) zakona zemalja članica

Zemlje članice moraju sprovesti direktive, tj. 1) transpoziciju, 2) nacionalne sprovedbene mere 3) administrativne kapacitete i kapacitete za izvršenje Prilagođeno zakonodavstvo mora se primenjivati i izvršavati u

skladu sa Direktivom

Kašnjenje, pogrešno sprovođenje ili nesprovođenje može imati

konsekvence (direktno dejstvo, odgovornost države, postupak zbog povrede zakona…)

DIREKTIVE

EIPA 2017

Dvojna priroda odluka:

- Ponekad nisu upućene nikome konkretno i predstavljaju akta opšte

merodavnosti. (Koriste se za osnivanje organa ili tela EU,

naimenovanje lica na određene položaje ili uspostavljanje određenih

procedura u EU) - Ponekad, odluke se upućuju konkretnim licima ili zemljama članicama.

U tom slučaju, one su obavezujuće samo za te adresate. • Ako su upućene zemljama članicama, imaju karakter

zakonodavnog akta

• Ako su upućene licima, imaju karakter izvršnog akta (veoma

često u oblasti politike konkurencije u EU, tj. Komisija donosi

odluku da izrekne novčanu kaznu Microsoft-u zbog zloupotrebe

dominantnog položaja)

ODLUKE

EIPA 2017

VREMENSKI OKVIR ZAKONODAVNIH AKATA EU

odlučivanje

usvajanje

objava

vacatio

legis

norma:

20 dana

stupanje na snagu

transpozicija, sprovođenje

rok

ZČ obaveštava EK

izveštaji EK

EIPA 2017

NEPISANI IZVORI PRAVA

Sudska praksa: Presude Suda pravde EU (vidi Oblast 3 ovog

programa obuke / Sesiju 6 u Zajedničkom planu rada)

Opšti principi prava EU:

- Oni se smatraju Primarnim zakonodavstvom EU

- Proističu iz različitih izvora: Ustavno pravo zemlje članice, međunarodno javno pravo, itd.

- Primeri:

- Princip jednakosti / nediskriminacije

- Princip pravne sigurnosti

- Princip legitimnih očekivanja

- Princip proporcionalnosti

- Princip supsidijarnosti

EIPA 2017

ODNOS IZMEĐU PRAVA EU I NACIONALNOG

PRAVA

EIPA 2017

UVOD, PITANJA U CILJU ISTRAŽIVANJA

2 ključna pitanja:

Kako se rešavaju konflikti između nacionalnog prava i

prava EU?

U kojoj meri i pod kojim uslovima fizička lica mogu da

se pozivaju na pravo EU u odnosu na javna tela ili

druga lica, pred nacionalnim sudovima?

EIPA 2017

Primat

EIPA 2017

PRIMAT PRAVA EU

obimna oblast primene prava EU

kolizija:

nacionalno pravo pravo EU

pitanje:

koje pravo ima prednost?

EIPA 2017

PRIMAT PRAVA EU

Po vašem mišljenju, primat prava EU znači da…

A- …samo Ugovori o EU imaju prednost u odnosu na nacionalno pravo

B- ...svaka obavezujuća norma EU (ugovor, direktiva, uredba, odluka, itd.) ima prednost u odnosu na odredbu nacionalnog zakona

C- ...svaka obavezujuća norma EU ima prednost u odnosu na nacionalno pravo sa izuzetkom nacionalnog ustava

EIPA 2017

PRIMAT PRAVA EU

Dakle, svaka norma EU po svojoj vrednosti ima prednost u odnosu na nacionalnu normu, čak i ako je ova potonja kasnijeg datuma od EU norme

Ako je nacionalno zakonodavstvo sastavljeno tako da se čini nemogućim da bude tumačeno na način koji je u skladu sa obavezujućim pravom EU, primat koji ima pravo EU primorava nacionalnog sudiju da odbije da primeni to nacionalno zakonodavstvo, odnosno, da ga ne primeni.

Međutim, nacionalni sud nije u obavezi da neki neusklađen nacionalni zakon stavi van snage, da ga poništi ili oglasi nepostojećim.

(cf. Cases C-10-22/97, IN.CO.GE. ‘90)

Ovaj primat je merodavan bez obzira na prirodu ili status naconalnog zakonodavstva o kojem je reč (ustav, akt, dekret ili nalog) i zakonodavstva EU (ugovor, uredba, direktiva ili odluka)

(cf. Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft )

EIPA 2017

Direktno dejstvo

EIPA 2017

DIREKTNO DEJSTVO PRAVA EU

Ugovori EU ne sadrže nikakvo opšte pravilo o dejstvu

zakonskih odredbi EU

Princip direktnog dejstva uveo je Sud pravde EU u

predmetu Van Gend en Loos, koji je predstavljao

prekretnicu,

Ugovori EU su više od nekog sporazuma kojim se samo utvrđuju uzajamne obaveze između zemalja ugovornica

Takođe se daju prava pojedincima, koja proističu ne samo onda kada su izričito data na osnovu Ugovora, već i iz obaveza koje Ugovori utvrđuju na jasno definisan način u pogledu lica i zemalja članicama i insitucija EU.

EIPA 2017

USLOVI U POGLEDU DIREKTNOG DEJSTVA

Problem:

- Neki Ugovori su sačinjeni u opštem smislu i

- Nije predviđeno da svi budu direktno primenjivani od

strane nacionalnih sudova

Rešenje:

Sud pravde je ustanovio kriterijum direktnog dejstva

(od tada je prečišćen)

U suštini, odredba mora biti ‘samoizvršna’, tj.:

Da ima za cilj davanje prava licima

Dovoljno jasna i precizna

Bezuslovna

EIPA 2017

Kriterijumi usaglašavanja odredbi prava EU?

Direktiva o državljanstvu

čl. 6.1. Državljani Unije imaju pravo boravka na teritoriji druge

zemlje članice na rok od 3 meseca bez ikakvih uslova ili

formalnosti izuzev uslova da se poseduje valjan identifikacioni

dokument ili pasoš.

Direktiva o uslugama

čl. 5.1. ZČ je dužna da ispita procedure i formalnosti

merodavne za pristup nekoj uslužnoj delatnosti i njenom

korišćenju. U slučaju kada procedure i formalnosti koje se

razmatraju na osnovu ovog stava nisu dovoljno jednostavne,

zemlja članica je dužna da ih pojednostavi.

DIREKTNO DEJSTVO PRAVA EU: PRIMER

EIPA 2017

Direct effect imposes to judges to read national law in conformity with EU law

Sudije Moraju nastojati da obezbede tumačenje

nacionalnog zakona u skladu sa pravom EU

(‘indirektno dejstvo’)

- Predmet 106/89 Marleasing

Ako nacionalni zakon nije u skladu sa pravom

EU, sudije moraju odbaciti nacionalni zakon

- Predmet 148/78 Ratti

DIREKTNO DEJSTVO I NACIONALNI SUDIJA

EIPA 2017

Odgovornost države

EIPA 2017

Odgovornost države

Šta ako...

pravo EU

Zemlja članica

nije ispunila svoje zakonske

obaveze na osnovu zakona EU

pojedinac pretrpi npr. nije izvršena transpozicija

gubitak ili štetu direktive

Može li pojedinac da se poziva na pravo EU? Da traži

nadoknadu od zemlje članice koja nije izvšila svoju

zakonsku obavezu?

EIPA 2017

Proističe iz činjenice da su zemlje članice dužne da obezbede tačnu primenu prava EU

Nastupa onda kada zemlja članica Evropske unije prekrši pravo EU , a kao ishod toga, građanin EU pretrpi gubitak ili štetu. Efekat odgovornosti države je da se može naplatiti odšteta za pretrpljenu štetu.

Država snosni odgovornost za nepoštovanje zakona EU

Francovich and Bonifaci v Republic of Italy

(Predmeti C-6 i 9/90)

DEFINICIJA ODGOVORNOSTI DRŽAVE

EIPA 2017

Sud je utvrdio kriterijume za utvrđivanje odgovornosti države kao što sledi:

1. Cilj zakona EU koji je prekršen mora da bude da se pojedincima odobravaju prava

2. Prekršaj mora biti dovoljno težak

3. Mora postojati direktna uzročno-posledična veza između kršenja zakona od strane zemlje članice i pretrpljene štete.

USLOVI U POGLEDU ODGOVORNOSTI DRŽAVE

EIPA 2017

Biće nam drago da pomognemo Juan Diego Ramírez-Cárdenas Díaz d.ramirez_cardenas@eipa.eu

Imate li pitanja?