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Este documento forma parte del Seminario "Los desafíos de la política pública", dentro del módulo "La evaluación de las políticas públicas". El tema se aborda desde una perspectiva integral, como una competencia estratégica para mejorar el diseño y la implementación de programas y políticas públicas.
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SEMINARIO
“Los desafíos de la evaluación de políticas públicas; una
aproximación a partir del análisis de casos”
Módulo: La evaluación de las políticas públicas
Temática a desarrollar: Evaluación de políticas y programas públicos:
desafíos en Argentina
Especialista a cargo: Paula Nazarena AMAYA
Correo electrónico: [email protected]
MENDOZA
Agosto – Octubre 2015
1- Presentación
En este documento nos proponemos aproximarnos al tema evaluación de políticas y programas
públicos en Argentina desde una perspectiva integral, como una competencia estratégica para
mejorar los procesos de diseño e implementación de las políticas y programas públicos.
La evaluación es quizás, el momento menos abordado en los ámbitos de estudio y análisis de
políticas, y contradictoriamente el más relacionado con la capacidad de mejorarlas. Por lo tanto,
la producción de conocimiento acerca de la evaluación, puede ser relevante frente al desafío de
promover intervenciones públicas socialmente efectivas y pertinentes.
Por otro lado, la evaluación ha sido tratada desde visiones diferentes a la que compartiremos
en este artículo y en muchos casos, al escuchar la referencia “evaluar una política” nos
remitimos a procesos externos a las instituciones, con una aparente desvinculación de la
política, apelando principalmente a cuestiones relacionadas con la eficacia o eficiencia de los
procesos.
Consideramos que la evaluación de políticas y programas debe profundizar su sentido integral
de valoración de las intervenciones estatales si se pretende aportar con ella, a la construcción
de instituciones mejor preparadas para asumir la transformación social que nuestro continente
necesita.
Por lo tanto decir cuántas y qué actividades se realizaron, relatar si los recursos han sido
adecuadamente utilizados o si las iniciativas se han ajustado a derecho son resultados acotados
en un proceso de evaluación. Entendemos que es posible tener en cuenta un sentido mucho
más profundo y desafiante de la misma, haciendo foco principalmente en la trascendencia social
que el programa o política evaluada adquiere.
Esta perspectiva integral de la evaluación puede resultar importante en el contexto social y
estatal latinoamericano y argentino, marcado por una necesidad de protagonismo del Estado en
el liderazgo social. En un proceso político de crecimiento de la intervención pública a través de
políticas que intentan reducir la pobreza, mejorar las condiciones de empleo y la inclusión
educativa, entre otros grandes objetivos políticos que todavía quedan pendientes a pesar de las
mejoras producidas en varios países en los últimos 10 años.
En la segunda parte del documento compartiremos algunas reflexiones acerca del “estado de
arte” de la evaluación en Argentina, sobre todo en lo que respecta a las condiciones necesarias
para fortalecer la práctica de la evaluación.
Pensar, proponer y poner en marcha prácticas de evaluación desde una perspectiva integral,
implica articular de manera progresiva estas iniciativas con las formas, realidades y desafíos
existentes en otros ámbitos de la gestión de las políticas.
Indudablemente, tanto las formas de planificación y la elaboración del presupuesto como las
políticas de empleo público, la gestión del desarrollo o el uso de las tics, entre otras cuestiones,
inciden y son determinadas por las perspectivas de evaluación que se ponen en marcha.
En este documento que da inicio al primer módulo del seminario, pretendemos presentar los
principales lineamientos conceptuales y reflexivos sobre nuestro contexto estatal en relación al
desafío de profundizar la práctica de la evaluación de políticas y programas desde una
perspectiva integral.
A partir de estas reflexiones, se propone poner luego en relación con la evaluación integral a las
diferentes temáticas que serán desarrolladas en el seminario.
2- Referencias conceptuales sobre la evaluación integral de las políticas y programas
públicos
En estas primeras páginas nos proponemos explicar el marco conceptual que sostiene una
perspectiva de la evaluación como un desafío de valoración social (por lo tanto participativa)
integral de las políticas y programas.
Debido a una cuestión de espacio y objetivos de este artículo, no desarrollaremos en
profundidad las características de lo que llamamos “modelo integral de evaluación”. No
obstante, hacemos referencia a que este trabajo forma parte de una investigación más amplia,
donde sí se abordan más profundamente cuestiones referidas a este enfoque1.
La evaluación de las políticas y programas públicos forma parte del ciclo de las políticas, y es así
desarrollada por las diferentes teorías que explican este complejo proceso social.
Imbricada en los valores y principios de la política aparece como una posible estrategia que
puede colaborar en la mejora los procesos de toma de decisión e intervenciones públicas, ante
el desafío y voluntad de abordar las situaciones sociales en busca de criterios de equidad e
inclusión.
La perspectiva de evaluación que nos interesa se basa en una visión integral de las políticas (no
solo valorando eficacia y eficiencia sino también pertinencia y oportunidad) expresando su
esencia “política”, es decir, fundada en valores y principios sobre el desarrollo social pretendido
y poniendo el foco de atención en la valoración colectiva (participativa) de los resultados y
trascendencias sociales de las decisiones e intervenciones públicas.
En este marco proponemos la siguiente definición de evaluación: La evaluación integral de
políticas y programas públicos es una práctica de construcción, análisis y
comunicación de información para mejorar tanto los procesos como los resultados de
las decisiones e intervenciones del Estado. Implica una reflexión social compleja y
participativa que incluye el intercambio crítico y propositivo sobre los cursos de acción.
El foco principal de atención de la evaluación se centra en la identificación, valoración
y socialización de los resultados construidos por las políticas y programas, en términos
de cambios sociales producidos en las condiciones de vida de la población2.
Esta explicación refleja un intento de abordar la temática desde la complejidad político – social
que la misma implica, ligada a la toma de decisiones sobre la gestión de las políticas, basada en
1 Se puede consultar Amaya, P. (2014). “El proceso de evaluación del programa Conectar Igualdad en Argentina como
referencia innovadora de una iniciativa interinstitucional y participativa” Centro Latinoamericano de Administración y Desarrollo (CLAD) Serie Documentos Debate No. 20- XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. "La Innovación en la Gestión Pública". Ensayos Ganadores 2014. 2 Definición elaborada por la autora de este trabajo en el marco de su tesis doctoral, sobre otras definiciones,
consolidando el sentido integral de la evaluación.
el propósito de mejora de la intervención estatal y, sobre todo, relacionando esta mejora con la
transformación social posible y positiva para los sectores mayoritarios.
En los años de incidencia de las propuestas surgidas en el denominado “consenso de
Washington” en América Latina, ha prevalecido en los desarrollos teóricos y en las sugerencias
de prácticas de la evaluación, su relación con la rendición de cuentas (proceso a través del cual
los responsables de las políticas y la administración misma exponen ante los organismos
creados a tal fin y quizás antes sectores más amplios de la sociedad, los resultados alcanzados a
través de la implementación de las acciones de gestión), el aporte a la transparencia de la
información pública y el control sobre el accionar público.
Aquí y ahora la evaluación es planteada como un proceso social complejo superior a un
mecanismo de rendición de cuentas, poniendo el foco en la mejora de la acción estatal que esta
disciplina puede promover en ciertos contextos.
Entendiendo a la “mejora” de la gestión estatal como las decisiones y acciones que se
implementan en la administración pública, provocando mejores niveles de calidad de vida de la
población, a través de la intervención del Estado en la resolución de determinadas
problemáticas sociales.
Este desarrollo sobre la evaluación surge del recorrido que la teoría y la práctica misma han
realizado en los últimos años en América Latina. La reflexión acerca de la utilidad de la
evaluación de políticas no es novedosa. La preocupación sobre el “para qué” de la evaluación
en los entornos políticos, de gobierno y de gestión ha sido siempre una parte constitutiva de la
materia3.
Este debate se acentúa a lo largo de la década del 80, profundizándose la reflexión acerca de la
utilidad de la evaluación y su inserción en el contexto político y organizativo4.
En su obra, Wholey se refiere a la evaluación como una respuesta a la necesidad de los
directivos y gestores públicos de evaluar sus programas con el objetivo de encontrar maneras de
gestionarlos mejor5.
La prioridad para Wholey estaba en la gestión de los programas. La evaluación debería servir
para facilitar mejoras evidentes en la gestión, rendimiento y resultados de los programas de la
administración (1983).
En últimos 30 años las intervenciones públicas se han vuelto cada vez más complejas, de la
mano de la complejidad que caracteriza a nuestras sociedades y a sus problemas. Con esta
realidad las formas de evaluación también se fueron diversificando y evolucionaron tanto los
debates y discusiones teóricas como las prácticas concretas de evaluación de las políticas y
programas.
3 Bustelo Ruesta, M. (2001). La evaluación de las políticas públicas de igualdad de género de los gobiernos central y
autonómicos en España: 1995 – 1999. MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR. Universidad Complutense. Madrid ISBN: 84-669-2285-7 4 Las citas sobre Wholey fueron tomadas de Ballart, X. (2010). Modelos teóricos para la práctica de la evaluación de
programas. Publicado en: Q. Brugué y J.Subirats (eds.) Lecturas de gestión pública, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996 Páginas 321‐352; ISBN: 84‐340‐0907‐2 5 Wholey, J.S. (1983). Evaluation and Effective Public Management. Boston:Little Brown.
Una de las reflexiones que ha promovido un avance en el desarrollo conceptual de la evaluación
en las últimas décadas, es su comprensión como una práctica que va más allá de la aplicación de
una serie de metodologías para la búsqueda de información sobre los programas públicos. La
evaluación vista en relación con la política, sumergida en el complejo mosaico de las decisiones
políticas.
En esta línea de trabajo encontramos la segunda etapa de la obra de Carol Weiss6, quien
enfatiza la importancia del contexto político y organizativo en la evaluación de programas
públicos.
Weiss advierte en determinado momento las dificultades políticas y organizativas que presenta
la evaluación para producir resultados que sean efectivamente utilizados. La autora describe el
pesimismo y la decepción que producen los resultados de la primera oleada de evaluaciones en
los años setenta. “Incluso utilizando los métodos más sofisticados se tiende a encontrar éxitos marginales. Por
otra parte los datos recogidos por la evaluación parecen no tener ningún efecto en las decisiones presupuestarias o
sobre la expansión o reducción de un programa”7.
Weiss destaca la incidencia que el contexto político tiene en la utilización de los resultados en
las evaluaciones de los programas.
En la actualidad, siguen abiertas y en construcción las discusiones acerca de la relación de la
evaluación con la calidad de las políticas públicas, de las cuestiones sociales relacionadas con la
práctica evaluativa, de las implicancias que los enfoques del Estado, la política y la
administración guardan con esta disciplina. Siendo todavía importante explicitar el sentido de la
evaluación, otorgando esta definición el valor social que la misma puede desarrollar.
La evaluación, su relación con la mejora de la gestión pública y el rol del Estado.
Carlos Vilas afirma que las implicaciones ideológicas no son datos externos a la hechura de las
políticas, sino que inciden en ellas de manera determinante8.
La falta de conectores entre las diferentes áreas de la administración pública, el tamaño, la
diversidad y superposición de tareas de las organizaciones burocráticas, la falta de
profesionalización del empleo público obstaculizan una gestión con mayor impacto social.
Pero el análisis de las “deficiencias” de la administración desde una perspectiva integral, implica
expresar y explicar que las organizaciones públicas de hoy, son expresiones históricas producto
de las decisiones e imaginarios sociales sobre el Estado, la política y a su vez el vínculo entre
ambas con la sociedad.
Las acciones y decisiones tomadas en el proceso de formulación, implementación y evaluación
de una política pública obedecen a un paraguas de mayor alcance, construido por objetivos
políticos que responden a una visión sobre el Estado, el desarrollo, la sociedad y los
componentes asociados.
6 Weiss, C. H. (1998). Evaluation, second edition, por Editorial: Prentice-Hall, Inc.
7 Weiss, C. H. (1987). Evaluation social programs: What Have We learned? Society, Inc.
8 Vilas, C. “Después del Neoliberalismo: Estado y procesos políticos en América Latina” Colección Planificación y Políticas
Públicas Ediciones UNLa. Lanús Marzo de 2011. Página 111
La administración es uno de los componentes del sistema político directamente influenciado
por los devenires históricos y complejas relaciones existentes entre los elementos que lo
conforman.
En este sentido, las “deudas” del Estado en la resolución de las necesidades de los sectores más
amplios de la sociedad (empleo, educación, salud, bienestar social, estabilidad económica, etc.)
no se refieren única ni principalmente a una “incapacidad” de la administración, sino que se
expresan como una consecuencia de un modelo de Estado que ha predominado en la historia
reciente de muchos países de América Latina, donde la agenda de las decisiones y acciones no
se encontró sustentada en la política como medio de construcción de un Estado integrador de
las necesidades sociales, sino en los objetivos de grupos minoritarios de poder dominantes.
Particularmente para la evaluación, esta relación de determinación entre las nociones valorativas
sobre el Estado y la temática en sí, nos llevan a pensar en la evaluación desde una perspectiva
integral, teniendo en cuenta que:
a- El desarrollo de esta perspectiva integral de la evaluación cobra sentido impulsada por
la necesidad de un Estado que lidere acciones políticas tendientes a lograr mayores
niveles de calidad de vida en los diferentes sectores de la sociedad, sobre todo en los
que sufren necesidades más urgentes.
b- El desarrollo de los sistemas de evaluación debe contemplar las características e
idiosincrasia del sistema político en general y no de la administración pública en
particular: sistema electoral, relación de la sociedad civil y de los grupos de poder con el
Estado, funcionamiento de los partidos políticos, entre otros componentes.
c- La práctica integral de la evaluación está tamizada por nociones sobre desarrollo social,
y éstas influyen en el sentido y la valoración de la eficacia, eficiencia, oportunidad y
pertinencia de las políticas.
d- Las propuestas de mejora de los procesos de toma de decisión e intervención estatal
dependerán de los objetivos político – estratégicos de los gobiernos en un momento
determinado. Por lo tanto la evaluación integral se piensa “en sintonía” con los sentidos
estratégicos del Estado (u horizontes sociales deseados y viables).
Estos “tópicos” o primeras declaraciones descriptivas y situacionales de la evaluación integral
de las políticas y programas necesitan ser desarrollados, logrando una descripción teórica y
prescriptiva acerca de qué significa y cómo pueden llevarse a la práctica evaluaciones integrales
de políticas y programas. Este desarrollo no se presenta en este artículo por una cuestión de
espacio, pero formará parte del desarrollo del seminario.
3- Estado de situación de la evaluación, desafíos y condiciones necesarias para
profundizar su práctica en Argentina.
Las reflexiones presentes en este apartado son producto de un estudio diagnóstico realizado en
base a 25 entrevistas a “actores claves” de la gestión pública, la planificación y la evaluación de
las políticas en Argentina, a nivel nacional, en el año 20149.
Las personas entrevistadas tienen una trayectoria destacada ya sea en función de sus
responsabilidades ejercidas en el ámbito de la gestión (a cargo de áreas de planificación, gestión
pública, fortalecimiento institucional, capacitación, recursos humanos, entre otras) y / o debido
a sus antecedentes académicos y de producción teórica (autores de documentos de referencia
local y regional, directores de maestrías y especializaciones en la temática, docentes e
investigadores de universidades públicas argentinas).
Las áreas a las cuales hicieron referencia las personas fueron, entre otras: Jefatura de Gabinete
de Ministros, Ministerio de Planificación e infraestructura, Ministerio de Ciencia y Tecnología,
ANSES, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Industria, Ministerio de Agricultura,
Ministerio de Educación, Universidades Nacionales, Honorable Cámara de Diputados de la
Nación.
Las entrevistas fueron semi estructuradas y se realizaron entre los meses de octubre de 2014 y
marzo de 2015. Se efectuaron diferentes preguntas abiertas referidas a la evaluación, su
significado, las experiencias llevadas a cabo recientemente en Argentina, las condiciones
necesarias para promover la evaluación, entre otras.
Nos permitimos sumar reflexiones propias del equipo investigador que llevó a cabo el trabajo,
con el propósito de aportar a un debate acerca de la cuestión. Compartimos entonces las
respuestas de las personas entrevistadas, su síntesis.
a. Reflexión sobre el concepto de evaluación ¿Qué significa evaluar?
Hubo coincidencias a la hora de proponer una definición de evaluación por parte de las
personas entrevistadas.
“Evaluar es realizar una mirada, una revisión, un análisis crítico sobre un programa o una política”.
“Ese análisis debe tener un uso, debe ser material para la reflexión y la toma de decisiones sobre ese programa o
política, de lo contrario, pierde sentido”.
“Esa reflexión producto de la evaluación, además tiene que generar un cambio en la situación, política o
programa evaluado”.
“El mismo proceso de la evaluación es aprendizaje, es aprendizaje y ganancia para las instituciones públicas y
la ciudadanía, al generar una “memoria” de lo realizado”.
9 Este estudio ha sido parte de un “mapa diagnóstico de la evaluación” llevado a cabo por la red EvaluAR, que también ha
tomado como casos algunas provincias, entre ellas Mendoza, cuyos resultados trataremos en el seminario.
“Evaluar promueve un conocimiento sobre las políticas y su implementación. Implica conocer como salieron las
cosas ¿Para qué? Para mejorar la intervención pública. La evaluación sirve para determinar que funcionó y que
no en la implementación de una política”.
“Si la finalidad de la planificación del desempeño de las políticas públicas es dar respuesta o satisfacer alguna
problemática de la sociedad, las evaluaciones deben aportar el balance de lo realizado en ese sentido, deben
proponer una mirada integral de lo sucedido”.
“La evaluación implica valorar de forma articulada, de forma integral, lo hecho”.
Encontramos coincidencia en que evaluar es sistematizar, valorar, es analizar, es aprender. De
acuerdo a las personas entrevistadas, la evaluación debe estar relacionada con la mejora y la
toma de decisiones en el ámbito público. La evaluación debe ser integral y articulada. Evaluar es
reflexionar sobre lo hecho.
Es importante el énfasis respecto de la “utilidad” de la evaluación. De acuerdo a la mayoría de
las respuestas, la evaluación se encuentra relacionada con la reflexión para aprender, para tomar
decisiones que mejoren las políticas.
No se relaciona a la evaluación única ni principalmente con la rendición de cuentas, con la
transparencia, con el control de gestión, sino que se la vincula sobre todo con el aprendizaje y la
toma de decisiones.
Esta tendencia en las respuestas resulta muy importante, porque pueda dar cuenta de una
maduración de las percepciones y posturas acerca de la centralidad que la evaluación puede
tener como oportunidad de reflexión, balances y mejoras "sustanciales sobre los resultados de
las políticas" en detrimento de una perspectiva de "control externo sobre las formas de acción
estatal".
b. Algunas experiencias reconocidas: las fortalezas de la evaluación a nivel nacional
No todas las personas entrevistadas enunciaron conocer experiencias de evaluación realizadas
en los últimos años. Algunas de ellas afirmaron saber que existen, pero no conocerlas.
Este dato es llamativo por diferentes cuestiones. En primer lugar, porque todas las personas
entrevistadas tienen una reconocida trayectoria en temas de gestión de políticas públicas y han
sido protagonistas de los cambios ocurridos en los últimos años en el Estado Nacional. Por lo
tanto, la respuesta puede estar diciéndonos que dentro del conjunto de saberes, referencias,
prácticas, conocimientos relacionados con la planificación, las iniciativas de fortalecimiento
institucional, los desafíos, los modelos de gestión pública, la evaluación es un tema que todavía
no ha tomado un lugar destacado.
Esta idea surge debido a que, aún las personas que han sido participes de cambios
institucionales importantes a nivel nacional y las destacadas por sus producciones teóricas con
incidencia en la formación de los y las profesionales de la gestión y las políticas públicas, han
contestado que poco saben o conocen en materia de experiencias de evaluación llevadas a
cabo.
Este es un tema trascendental para la materia. Y nos permite reflexionar sobre la siguiente
probable hipótesis: “La evaluación no ocupa todavía un lugar preponderante ni siquiera
en la agenda de los ámbitos dedicados a la promoción y el estudio de las mejoras,
fortalecimiento e innovación estatal”.
En segundo lugar, este dato nos lleva a pensar que, o las experiencias de evaluación no son
todavía frecuentes a nivel nacional o han sido poco difundidas y socializadas.
Entendemos que suceden las dos cosas. Por un lado, en materia de mejora del accionar estatal,
las prácticas de evaluación no forman parte de las experiencias más destacadas llevadas a cabo
en los últimos años. Esto nos puede llevar a una segunda probable hipótesis: “Resulta
necesario promover con mayor énfasis la puesta en marcha de experiencias de
evaluación de políticas y programas públicos a nivel nacional en Argentina”.
Pero además, las experiencias de evaluación que sí han existido, no suelen conocerse de forma
extendida ni siquiera en los ámbitos dedicados a proponer la mejora de las instituciones.
Por lo tanto, podemos inferir que: “Las experiencias de evaluación llevadas a cabo en la
administración pública nacional, no han sido socializadas de forma extendida, y por lo
tanto sería importante poner más empeño en difundirlas”.
Ahora proponemos recorrer las respuestas de las personas entrevistadas, que son muy valiosas
para debatir sobre estas hipótesis y caracterizan las prácticas de evaluación conocidas.
Observamos referencias, experiencias y prácticas de evaluación conocidas por las personas
entrevistadas. Se destaca la existencia de evaluaciones sectoriales y los diferentes intentos que el
gobierno nacional realiza para avanzar hacia la conformación de un sistema integrado de
evaluación, aunque se advierte que esto todavía no ha sido posible.
Refieren a evaluaciones provenientes del Programa Asignación Universal por Hijo (AUH), el
Plan Conectar Igualdad, las evaluaciones del Ministerio de Ciencia y Técnica, las evaluaciones
de calidad, las evaluaciones de los programas educativos (sobre el Programa FINES, sobre los
bachilleratos populares, por tomar sólo dos ejemplos).
Se enuncian las iniciativas de evaluación de diferentes programas en conjunto entre ministerios
y universidades nacionales, como ejemplos se relatan las evaluaciones de los programas
sociales "Argentina Trabaja" y "Ellas Hacen" o aquellas llevadas a cabo en SIEMPRO.
Se hace referencia a la iniciativa de la Jefatura de Gabinete en el año 2013. En la actualidad se
nombran intentos desde la Subsecretaría de Evaluación Presupuestaria, junto con Jefatura de
Gabinete y Coordinación Administrativa y la Secretaría de Hacienda para la construcción de un
programa de evaluación nacional.
Aún así, coinciden las personas entrevistadas, en que el mayor desafío es lograr un
sistema integral a nivel nacional de planificación y evaluación de políticas y programas
públicos.
Las instituciones donde se reconocen experiencias y evaluación llevadas a cabo son: ANSES,
Ministerio de Economía, Ministerio de Salud, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio
de Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Educación, INAP (Instituto Nacional
de Administración Pública).
Se destaca que sí hay experiencias interesantes a nivel de programas y proyectos. Se nombran
las siguientes:
•Las evaluaciones que ANSES realiza sobre diferentes programas, entre ellos la AUH y el
Programa Conectar Igualdad.
•Las evaluaciones de CONEAU sobre las universidades.
•Las evaluaciones institucionales, el seguimiento y monitoreo en el Ministerio de Ciencia y
Técnica.
•La evaluación de los programas sociales “Ellas Hacen” y “Argentina Trabaja” en La Plata,
coordinadas por la Pro Secretaría de Políticas Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
Se hace notar que, a diferencia de los años 90 cuando se registró quizás un mayor número de
experiencias sectoriales de evaluación (Siempro, monitoreo de planes del Ministerio de Trabajo,
de Salud, Sigen, AGN), ahora existe un proceso progresivo de integración vertical de prácticas
evaluativas. Sin embargo, no existe articulación entre las diferentes evaluaciones.
c. Los impulsos recientes: las oportunidades de la evaluación a nivel nacional
Las respuestas a esta pregunta se dividen en tres grupos. El primero y el más numeroso
responde que sí se han extendido las prácticas evaluativas. El segundo, expresa no saber o
no conocer si se han extendido, en relación a que no todas las personas entrevistadas
conocían las experiencias llevadas a cabo. Un número menor de entrevistados, entiende que no
se han extendido las experiencias de evaluación en los últimos años en Argentina, aunque
consideran que se advierte una mayor complejidad en el tratamiento del tema.
Todos asumen que existe una revalorización de la evaluación pese a que todavía no se
vislumbran acuerdos difundidos sobre su importancia. Resaltan que es más explícita hoy en día
la relación de la evaluación con la mejora de la calidad de las políticas.
Lentamente, el Estado va incorporando estos procesos e institucionalizando espacios de
evaluación.
Quienes afirman que se extendieron hacen referencia a los intentos de crear una Agencia de
Evaluación, a los esfuerzos promovidos por la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), al
propio Programa de Evaluación de Políticas, que la Jefatura ha impulsado.
Se nombra el impulso de la JGM en la idea de una “sociedad de gobierno abierto”, la
incorporación del E-GOV como favorecedor de la evaluación presupuestaria y de las políticas
públicas o el programa de metas estratégicas de la JGM.
Se enuncia que todavía no existe una instancia de evaluación de la integralidad de las políticas
sino que, por el contrario, todas corresponden a políticas, programas o procesos
intermedios.
Se advierte que quizás, acercándonos a la finalización de un periodo de gestión, se den las
condiciones propicias para avanzar más en materia de evaluación.
“Si los avances en planificación han sido experimentales, reales pero no sistemáticos, tenemos que decir que en
evaluación, los avances son todavía menos formalizados. Las preocupaciones por la evaluación son tardías, y
tienen que ver con los avances a pasos lentos en planificación. Ahora que el espacio de la planificación empieza a
recuperarse y tomar forma, podemos empezar a pensar en la evaluación, pero todavía hay una deuda con el
fortalecimiento del espacio de planificación y evaluación. Argentina tiene una deuda pendiente, ligada a la
coyuntura, antes se impidió el pensamiento a mediano y largo plazo”.
Quienes consideran que no se han extendido las prácticas de evaluación como tal, sostienen
que en los noventa circulaban más evaluaciones. Y agregan que hoy resulta necesario desarrollar
nuevas formas de evaluación, con miradas más relacionadas con nuestros modelos de Estado,
con los objetivos estratégicos, más “nacional y popular”. Se resalta la importancia de involucrar
al ciudadano y establecer una mirada integral sobre la gestión de estas políticas.
“Necesitamos contar con mapas que nos orienten, saber hacia donde tenemos que ir en función de los objetivos”.
d. Evaluación y calidad de las políticas públicas
En este aspecto, la respuesta afirmativa fue contundente. Existe una relación entre evaluación y
calidad. Se entiende que, si no se articulan planificación, gestión de procesos y evaluación, no se
pueden sistematizar los resultados de las políticas en términos sociales o de mejora de las
condiciones de vida.
La evaluación es considerada una estrategia útil para orientar el sentido, hacia dónde deben
direccionarse las decisiones en función de los resultados alcanzados y para mirar de forma
integral y articulada las políticas y sus resultados.
Así, es compartida la afirmación de que la evaluación se encuentra relacionada e incide en la
calidad institucional. Los entrevistados coinciden en que el proceso de planificación de
políticas debería realizarse de manera más integral, y generar a su vez mayores condiciones para
mejorar su consistencia. La calidad y legalidad de los procesos, y la solvencia de los sistemas de
trabajo, son importantes en términos de implementación, pero la calidad institucional estaría
sustentada en los buenos resultados, y éstos sólo pueden considerarse y valorarse a través de la
evaluación de políticas y programas.
En definitiva, de acuerdo a la opinión de las personas entrevistadas, no se puede concebir la
planificación sin la evaluación. Es la relación entre conocimiento y acción. Es necesario
integrar y articular planificación, gestión y evaluación. Además de incidir en la calidad
institucional en términos de resultados, la evaluación integrada a la planificación ordena los
diferentes aspectos de la gestión, por ejemplo, el desempeño de las personas.
La posibilidad de que estas estrategias tengan sentido depende de los liderazgos y los equipos de
gestión. La política es el motor de las capacidades de gobierno, que puede redundar en la
calidad institucional.
La evaluación es central para obtener información en tiempo real y de primera mano de
posibles desviaciones. Permite mejorarlas sin ninguna duda, genera conocimiento, análisis
crítico, proceso de reflexión, agrega valor. El tema central radica en cómo se lo utilice. La
evaluación forma, mejora los diseños, mejora las practicas. Muchas veces no se llega al diseño,
pero sí a las prácticas.
Para que la evaluación tenga incidencia en la calidad institucional, es necesario planificarla. El
diseño y el para qué de la evaluación, quiénes usarán la información, cómo se va a difundir,
quiénes van a participar de la evaluación. En el ámbito de los tipos de actores, se propone
diferenciar aquellos que agregan legitimidad al proceso de evaluación, de aquellos que resultan
centrales para valorar en sí la política o programa en cuestión.
La evaluación es importante en el marco de una definición de calidad institucional que ponga el
foco en los resultados sociales más que en los procesos o las formas.
e. Desafíos y condiciones necesarias para profundizar el desarrollo de sistemas y/o
iniciativas de evaluación de políticas públicas
Las respuestas a estas preguntas han sido más que interesantes, y seguramente se constituyan en
una fuente de reflexión en los diferentes ámbitos que se relacionan con la evaluación de
políticas y programas públicos. Debido a la riqueza que presenta cada opinión, hemos decidido
presentarlas tal como fueron expresadas, para luego proponer una serie de reflexiones finales a
modo de cierre de este capítulo.
¿Qué hace falta para profundizar el desarrollo de sistemas y / o iniciativas de evaluación en Argentina de
acuerdo a la opinión de las personas entrevistadas?
•Fuertes liderazgos políticos y de fortalecimiento de los equipos de gestión. Comunicación y
expresión clara de los objetivos. La diferencia la hace lo político, los liderazgos y las
competencias de los equipos de gestión.
•Instalar la discusión sobre la evaluación en los ámbitos de construcción política, para que
los futuros gobiernos posean mejores herramientas para evaluar.
•Hacer crecer su presencia en la agenda de políticas públicas. A partir de esto se empezará a
valorar negativamente su ausencia. Tienen que mostrarse los resultados de realizar evaluaciones,
de forma tal que cada vez más se instale como preocupación.
•Revisar la noción de resultados, dado que en los sistemas presidencialistas no hay
incentivos para perseguir ni presentar resultados a largo plazo. Se necesitan mostrar resultados
rápidos, utilizables dentro del período del mandato.
•Compromiso de los actores políticos, acompañamiento en el proceso de planificación,
control y evaluación en todo momento del sector político, con la necesaria capacitación.
•Fortalecer la capacidad burocrática como condición para el desarrollo sustantivo de los
procesos de evaluación.
•Conocer y comprender la agregación de valor que constituye el proceso de construcción de
políticas públicas. No se conoce el proceso presupuestario cuando en realidad debiera ser el
parámetro de cualquier evaluación. Hay que perfeccionar un sistema de información financiera.
Existe muy poca información sobre indicadores y serios problemas en los registros
administrativos. Esto es muy necesario para generar evaluación, disponibilidad de información
y conocimiento de los procesos.
•Que los funcionarios valoren los interrogantes acerca de lo que están haciendo, y que
todos construyan una cuota de “humildad” para poder decirse a sí mismos (no hace falta
decirlo públicamente) qué cosas son necesarias mejorar.
•Promover la creación de un sistema de evaluación centrado en el poder ejecutivo, en los
resultados en términos políticos, no en función de la transparencia.
•Incluir la noción de evaluación acompañando todo el proceso de diseño, ejecución, y los
resultados logrados, no sólo al final.
•Fortalecer la articulación normativa entre presupuesto, planificación y gestión (para
resultados). En este sentido se vislumbran progresos, por ejemplo el Ministerio de Agricultura
tiene Plan Estratégico, lo mismo sucede con Trabajo y Turismo. Crear un sistema integrado de
plan, presupuesto y evaluación. Este sistema focaliza y ubica dentro de las áreas de gobierno a
aquellos aspectos que necesariamente se interrelacionan.
•Que los equipos de gestión participen de las evaluaciones, que se realicen conjuntamente.
Esa es una de las claves importantes para lograr cambios. Si la evaluación no produce cambios,
no sirve. La evaluación debe contar con la participación de los equipos propios de las
instituciones.
•Disminuir el miedo a mirarse y reflejar debilidades.
•Asignar recursos a la tarea de evaluar.
Otras sugerencias han sido: Prever la evaluación dentro de las estructuras estatales, construir
propuestas de evaluación “más viables”, diseñar herramientas atractivas sobre la evaluación,
con peso sobre lo procesal y mucho más ligado a lo político, formar profesionales en
evaluación.
4- Reflexiones acerca de la evaluación en Argentina
Las entrevistas realizadas nos permiten aproximarnos a una serie de reflexiones acerca del
diagnóstico y de los desafíos en materia de evaluación, a nivel nacional en el Estado Argentino.
Respecto del sistema político
En primer lugar, resulta necesario relacionar cuestiones vinculadas con el funcionamiento del
sistema político y los incentivos que éste propone (o no) a la práctica evaluativa lideradas por
los responsables de implementar las políticas y programas. La primera cuestión que surge es el
desfasaje de tiempos entre el interés político, marcado por los premios y castigos (electorales)
en materia de permanencia, y los tiempos en los cuales las políticas y los programas pueden ser
evaluados arrojando datos significativos para el desarrollo a mediano plazo y sus efectos en
términos sociales “los resultados se van a ver más allá de los periodos electorales”.
Este aspecto no es excluyente de Argentina y resulta de extrema importancia a la evaluación.
Esta cuestión no se presenta como positiva o negativa, simplemente es un dato necesario a
tener en cuenta, ya que no apoya al fortalecimiento de prácticas de evaluación.
Con lo cual, podemos plantear como primera hipótesis de reflexión la siguiente idea:
Resulta importante tener en cuenta el desfasaje entre “tiempos electorales” y / o
“tiempos de permanencia en los cargos políticos” y los “tiempos de evaluación para
visualizar resultados sociales de las políticas” a la hora de diseñar estrategias de
sostenimiento de la evaluación.
Respecto de las organizaciones públicas
Se advierte que las organizaciones públicas, sus integrantes, su historia, sus prácticas están
escasamente imbuidas de una cultura que tienda a la evaluación. No forma parte de la cultura
institucional, según las personas entrevistadas y la evaluación no es constitutiva del común de
las instituciones. Por lo tanto, en este ámbito queda mucho camino por recorrer. En primer
lugar, identificando las causas de esta característica, desde un abordaje interdisciplinario que
contemple la cuestión desde la complejidad que implica.
Podemos afirmar una segunda hipótesis referida a que parece necesario profundizar en
primer lugar la comprensión de las instituciones públicas argentinas del Estado
Nacional, estableciendo las causas para explicar el escaso desarrollo de la cultura de la
evaluación en la administración, si este existiera, y el análisis de las principales
estrategias disponibles para poder promover mayores niveles de compromiso
institucional con la temática.
Evaluación “externa”, evaluación “interna”…
Hubo importantes referencias valorativas positivas a la evaluación “interna”. Varias personas
coinciden en que, si se trata de evaluaciones que intenten promover el aprendizaje y la mejora
de las políticas y programas, éstas tienen que ser internas, contando con la más extensa
participación de los actores que conforman la institución. Consideran que ante el propósito
transformador de la evaluación, las evaluaciones externas tienen un valor relativo, no funcionan
o funcionan en menor medida como insumo para la mejora de la implementación de las
políticas.
Por lo tanto, podemos inferir que, el mayor potencial de la evaluación consiste en
involucrar activamente a las personas que conforman la institución evaluada, lo cual no
indica que la evaluación deba ser “interna” o “externa”, pero sí, debe ser liderada y
participada hacia el interior de la institución, aunque metodológicamente pueda ser
ayudada por otras personas o instituciones, como pueden ser las universidades
públicas.
En el mismo sentido, se reflexionó sobre el rol del evaluador. Se destacó que éste tiene que ser
un acompañante de los procesos de evaluación. La complejidad de la gestión impide que
alguien externo pueda valorarla íntegramente. El evaluador debe ser un facilitador para que
los actores que están en la gestión puedan sistematizar, valorar, analizar. Desde afuera no se
puede comprender totalmente una política, un programa o una institución.
Sistematización de experiencias
Algunas personas refieren a que siempre se realizan evaluaciones en la gestión, aunque sea con
escasos niveles de sistematización. Es necesario sistematizar estas experiencias para pensarlas
en cualquier proceso de diseño de política pública. Si se fortalecieran las instancias de
articulación, sistematización y socialización de las experiencias, se aumentarían positivamente la
viabilidad, eficacia y pertinencia de las políticas.
Por lo tanto, podemos pensar que un desafío interesante resultaría emprender iniciativas
de sistematización, análisis y socialización de experiencias de evaluación con el
propósito de profundizar el material disponible para la reflexión y el aprendizaje de
personas e instituciones que quizás estén interesados en llevar a cabo experiencias de
evaluación.
Socialización y difusión de los resultados de las evaluaciones
Hay además una reflexión sobre las cuestiones vinculadas a la comunicación de los resultados
de la evaluación, ante la necesidad quizás, de distinguir la producción de información con la
socialización de la misma.
Se advierte un interés particular en debatir estas cuestiones, ya que algunos entrevistados
asocian el escaso desarrollo de la evaluación con el “miedo” a ser “juzgados” o mostrarse
débiles frente a los otros.
Dado que este es un tema sensible, quizás resultara interesante promover algún espacio de
reflexión conjunto respecto de las estrategias de comunicación de los resultados de la
evaluación.
Fortalecimiento de las redes de evaluación e instancias de intercambio
Se advierte un crecimiento de los ámbitos de debate y formación pero esta cuestión aparece
como importante a la hora de promover más y mejores prácticas de evaluación.
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