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EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DEL CENTRO DE COMERCIO INTERNACIONAL (ITC)
INFORME FINAL
SAANA CONSULTING
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte del Centro de Comercio Internacional, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.
La redacción de este informe no ha sido revisada en sus aspectos formales por el Centro de Comercio Internacional.
Evaluación independiente del Centro de Comercio Internacional (ITC)
Informe final
29 de mayo de 2014
Bernard Wood, jefe de equipo
Julia Betts
Tom Pengelly
Marie-Jo Char
Joachim Eissler
Immaculee Habiyambere
Cissy Kirambaire
Bui Thi Thu Huong
Ilmari Soininen
Dominic Wall
Elena De Besi
Evaluación independiente del ITC - Informe final ii
Índice
Índice .................................................................................................................................... ii
Lista de anexos del Informe final ........................................................................................... v
Lista de recuadros, figuras y tablas ...................................................................................... vi
Lista de abreviaturas ........................................................................................................... viii
Resumen ejecutivo .............................................................................................................. xii
Introducción ...................................................................................................................... xii
Metodología y limitaciones ............................................................................................... xii
Contexto: Descripción del ITC, de su trabajo y su función dentro de la Ayuda para el Comercio ......................................................................................................................... xiii
Organización y gestión del ITC, y cambios desde 2006 .................................................. xiv
Desempeño y resultados del ITC desde 2006 ................................................................. xvi
Resumen de hallazgos, pruebas aportadas y recomendaciones ..................................... xix
Recomendaciones específicas ...................................................................................... xxvi
1. Introducción ................................................................................................................... 1
2. Organización y gestión del ITC, y cambios desde 2006 ................................................. 4
2.1 ¿Cuál es el entorno favorecedor del ITC para el desempeño organizativo y cómo ha cambiado desde 2006? (A) ................................................................................................ 5
2.1.1 Gobierno y rendición de cuentas corporativas (A1) .......................................... 5
2.1.2 Entorno institucional en Ginebra (A2) ............................................................ 11
2.1.3 Posición actual y perspectivas del ITC dentro de la Ayuda para el Comercio a nivel mundial (A3) ........................................................................................................ 13
2.2 ¿Cómo ha cambiado la capacidad organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz desde 2006? (B) ...................................................................... 19
2.2.1 Liderazgo estratégico (B1) ............................................................................. 19
2.2.2 Estructura organizativa y utilización de las capacidades (B2) ........................ 25
2.2.3 Recursos humanos (B3) ................................................................................ 29
2.2.4 Sistemas de gestión financiera (B4) ............................................................... 34
2.2.5 Infraestructura de tecnología e información del ITC (B5) ............................... 35
2.2.6 Gestión de proyectos y programas (B6) ......................................................... 37
2.2.7 Gestión de procesos (B7) .............................................................................. 47
2.2.8 Vínculos con otras organizaciones (B8) ......................................................... 48
2.3 ¿Cómo de sólida es la motivación organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (C) ................................................... 55
2.3.1 Visión y misión (C1) ....................................................................................... 55
2.3.2 Costumbres e incentivos (C2) ........................................................................ 57
2.4 ¿Cómo de sólido es el desempeño organizativo del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (D) .................................... 58
2.4.1 Eficacia (D1) .................................................................................................. 58
Evaluación independiente del ITC - Informe final iii
2.4.2 Eficiencia (D2) ............................................................................................... 65
2.4.3 Pertinencia (D3) ............................................................................................. 67
2.4.4 Viabilidad financiera (D4) ............................................................................... 69
2.5 Puntuaciones globales de la Evaluación en referencia a cuestiones de organización y gestión ..................................................................................................... 71
3. Desempeño y resultados del ITC desde 2006 .............................................................. 73
3.1 Introducción .......................................................................................................... 73
3.2 Desempeño global de la cartera del ITC ............................................................... 74
3.2.1 Distribución del gasto en los proyectos .......................................................... 74
3.2.2 Patrones y tendencias en materia de financiación ......................................... 77
3.3 Contraste de los hallazgos indicativos y los objetivos estratégicos ....................... 79
3.3.1 Fortalecimiento de las IAC ............................................................................. 79
3.3.2 Apoyo a las empresas ................................................................................... 80
3.3.3 Inclusión y sostenibilidad ............................................................................... 81
3.3.4 Mejora de las políticas ................................................................................... 81
3.3.5 Concienciación .............................................................................................. 82
3.4 Contraste de los resultados con los indicadores y problemas de la matriz ............ 82
3.4.1 Selección apropiada de países/actividades/prestatarios ................................ 86
3.4.2 Diseño riguroso y adaptable (incluyendo las bases para una GBR, que integra igualdad de género, reducción de la pobreza y sostenibilidad ambiental) .................... 88
3.4.3 Capacidad adecuada de ejecución y eficiencia en el uso de los recursos: a tiempo y en el momento de la entrega de fondos ......................................................... 91
3.4.4 Eficacia en la ejecución y conocimientos sobre rentabilidad .......................... 93
3.4.5 Supervisión y pruebas de los resultados y las posibles contribuciones al impacto, incluyendo los ODM pertinentes .................................................................... 94
3.4.6 Eficacia de la coordinación y cooperación con otros agentes, nacionales e internacionales (valor añadido al programa de APC) ................................................. 100
3.4.7 Logros destacables, innovaciones, cuestiones de sostenibilidad, mejoras de la calidad o usos adicionales de las herramientas existentes ........................................ 105
3.4.8 Implicaciones para el tamaño y la duración de los proyectos del ITC, previsión y obstáculos para los proyectos grandes ................................................................... 108
3.4.9 Principales problemas y limitaciones ........................................................... 111
3.4.10 Puntos fuertes, principales lecciones y potencial del ITC ............................. 115
4. Conclusiones, recomendaciones y opciones para futuras direcciones ....................... 118
4.1 Introducción ........................................................................................................ 118
4.2 Descripción del ITC y de su trabajo .................................................................... 118
4.3 Principales conclusiones ..................................................................................... 121
4.3.1 Desempeño y resultados ............................................................................. 121
4.3.2 Organización y gestión ................................................................................ 123
4.3.3 Principales conclusiones integradas ............................................................ 124
Evaluación independiente del ITC - Informe final iv
4.4 Recomendaciones y opciones para futuras direcciones ...................................... 126
5. Matrices de la Evaluación .......................................................................................... 130
5.1 Matriz 1 - Evaluación de la organización y la gestión del ITC y los cambios desde 2006…........................................................................................................................... 130
5.2 Matriz 2 - Evaluación del progreso operativo y de los resultados del ITC desde 2006…........................................................................................................................... 140
Evaluación independiente del ITC - Informe final v
Lista de anexos del Informe final
Anexo I: Resultados de las encuestas del personal
Anexo II Resultados de las encuestas del GCM
Anexo III: Resultados de la encuesta general de las partes interesadas
Anexo IV: Resumen de los hallazgos de la Evaluación de 2006
Anexo V: Enfoque y metodología de la Evaluación
Anexo VI: Informe inicial
Anexo VII: Comentarios de las partes interesadas y respuestas del equipo de evaluación, mayo de 2014
Anexo VIII: Ejemplos de contribución del ITC a los resultados obtenidos
Evaluación independiente del ITC - Informe final vi
Lista de recuadros, figuras y tablas
Recuadro 1: Panorama general de la metodología para la evaluación independiente........... 2
Recuadro 2: Resultados de las encuestas del GCM ............................................................. 7
Recuadro 3: Ejemplos de la carga que supone la rendición de cuentas para el ITC ............. 8
Recuadro 4: El ITC y el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio ....................................... 18
Recuadro 5: Terminología relacionada con los resultados de la ONU ................................. 23
Recuadro 6: Resultados de las encuestas del personal del ITC en referencia a la capacidad de los recursos humanos .................................................................................................... 33
Recuadro 7: Ejemplos de asociaciones del ITC entre 2006 y 2012 ..................................... 49
Figura 1: Acuerdos de gobierno y rendición de cuentas del ITC ........................................... 6
Figura 2: Los objetivos estratégicos del ITC y la Ayuda para el Comercio .......................... 15
Figura 3: Trabajo conjunto: ITC, OMC y UNCTAD .............................................................. 52
Figura 4: Gasto en los proyectos del ITC por nivel de proyecto (2006-2012) ...................... 75
Figura 5: Proyectos del ITC activos por tipo (2006-2012) .................................................... 75
Figura 6: Proyectos del ITC activos por región (2006-2012)................................................ 76
Figura 7: Gasto extrapresupuestario del ITC (neto) por región (2006-2012) ....................... 76
Figura 8: Gasto extrapresupuestario por objetivos estratégicos (2011-2012) ...................... 77
Figura 9: Gasto total (neto) de los recursos PO y RE (2006 y 2012) ................................... 77
Figura 10: Comparación de recursos extrapresupuestarios entre la Ventanilla 1 y la Ventanilla 2 ......................................................................................................................... 79
Tabla 1: "Empleados" del ITC (siguiendo estrictamente la definición de las Naciones Unidas) y fuerza laboral total en la sede .......................................................................................... 26
Tabla 2: Misión, valores y enfoque estratégico del ITC ....................................................... 55
Tabla 3: Indicadores de los logros alcanzados, 2011 .......................................................... 59
Tabla 4: Escala de puntuación ............................................................................................ 71
Tabla 5: Puntuaciones globales para la organización y gestión .......................................... 71
Tabla 6: Cartera de proyectos del ITC por tamaño/nivel ..................................................... 74
Tabla 7: Principales 10 contribuidores a la Ventanilla 1 ($EE.UU. 000) .............................. 78
Tabla 8: Principales 10 contribuyentes a la Ventanilla 2 ($EE.UU. 000) .............................. 78
Tabla 9: Escala de puntuación global .................................................................................. 83
Tabla 10: Puntuaciones globales para el desempeño y los resultados desde 2006 ............ 83
Tabla 11: Selección de países ............................................................................................ 86
Tabla 12: La ejecución ........................................................................................................ 91
Tabla 13: Factores que afectan a la ejecución .................................................................... 92
Tabla 14: Pruebas sobre las percepciones del impacto ...................................................... 95
Tabla 15: Encuesta a los gerentes de proyecto sobre las evaluaciones tras un evento .... 100
Evaluación independiente del ITC - Informe final vii
Tabla 16: Coordinación/cooperación ................................................................................. 101
Evaluación independiente del ITC - Informe final viii
Lista de abreviaturas
AAACP Programa de apoyo a los productos básicos agrícolas de todos los países ACP
ACCESS! Programa para el acceso de las mujeres empresarias africanas al comercio internacional
ACP África, el Caribe y el Pacífico
AFC Acuerdo sobre Facilitación del Comercio
AGNU Asamblea General de las Naciones Unidas
ALC América Latina y el Caribe
AOC África Occidental y Central
AOM África Oriental y Meridional
AP Asia y el Pacífico
APC Ayuda para el Comercio
APEX Agencia de promoción de exportaciones
APPCC Análisis de peligros y de puntos críticos de control
ASS África Subsahariana
ATPC Centro Africano de Política Comercial
B2B Empresa a empresa
BAD Banco Africano de Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIR Business Information Review (Examen de la Información Comercial)
BLSC Centro de servicios para el fomento de las exportaciones del sector del cuero de Bangladesh
BM Banco Mundial
BRIC Brasil, Rusia, India, China
CARIFORUM El Foro del Caribe para los países de África, el Caribe y el Pacífico
CBI Centro de Fomento de las Importaciones de los Países en Desarrollo
CCITF Comité Consultivo del Fondo Fiduciario del ITC
CEDEAO Comunidad Económica de los Estados de África Occidental
CEDEP Programa de ampliación y diversificación de la exportaciones en Camboya
CEMAC Comunidad Económica y Monetaria del África Central
CEP Comité de Evaluación de Proyectos
CEPA Comisión Económica de las Naciones Unidas para África
CEPE Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa
CER Comunidad económica regional
CFI Corporación Financiera Internacional
CGS Comité de gestión superior
CHF Franco suizo
CICDS Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible
CIDA Organismo Canadiense para el Desarrollo Internacional
CIID Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
COMESA Mercado Común de África Oriental y Meridional
CPC Comité de Programas y Coordinación
CRM Gestión de las relaciones con el cliente
Evaluación independiente del ITC - Informe final ix
DAFO Debilidades, amenazas, fuerzas y oportunidades
DBIS División de Apoyo a las Empresas e Instituciones (ITC)
DCP División de Programas de Países (ITC)
DEA Directora Ejecutiva Adjunta
DMD División de Desarrollo de los Mercados (ITC)
DPC Documento de Programa Consolidado
DPS División de Apoyo a los Programas (ITC)
EC Competitividad Empresarial (DBIS)
EDIC Estudio de diagnóstico sobre la integración comercial
EE Entorno Empresarial (DBIS)
EE. UU. Estados Unidos
EMU Unidad de Evaluación y Supervisión
EnACT Mejora de la capacidad comercial de los Estados Árabes
EOAC Europa Oriental y Asia Central
FANFC Fondo para la aplicación de normas y el fomento del comercio
FCLC Consejo Agropecuario de Fiji
FFI Fondo Fiduciario del ITC
GBR Gestión basada en los resultados
GCM Grupo Consultivo Mixto (ITC)
GF Gestión Financiera
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional
GTAP Proyecto de análisis del comercio mundial
IAC Instituciones de apoyo al comercio
IC Inteligencia comercial
IED Inversiones extranjeras directas
IPSAS Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público
ISO Organización Internacional de Normalización
ITC Centro de Comercio Internacional
IWCA International Women’s Coffee Alliance
JIU Unidad de Inspección Conjunta
JJE Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación
MAG Grupo de Acción de la Dirección
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
MI Marco Integrado
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MIM Marco Integrado Mejorado
MINT México, Indonesia, Nigeria y Turquía
MNA Medidas no arancelarias
NAMC Consejo Nacional de Comercialización de Productos Agropecuarios de Sudáfrica
NAPD Evaluación de necesidades y desarrollo de proyectos
NCAM Normalización, garantía de la calidad, acreditación y metrología
NTF Fondo Fiduciario de los Países Bajos
Evaluación independiente del ITC - Informe final x
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ODE/CGS Oficina de la Directora Ejecutiva/Comité de Gestión Superior
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OLAC Oficina para Latinoamérica y el Caribe
OMAN Oriente Medio y África del Norte
OMC Organización Mundial del Comercio
OMPI Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
ONG Organización no gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
ONUDI Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
OPC Organización de promoción del comercio
OSSI Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas
PACCIA / PACT Programa para la Creación de Capacidad Comercial en África
PACIR Programa de apoyo al comercio y a la integración regional
PCTP Programa de Comunidades Pobres y Comercio
PCU Unidad de Coordinación del Programa
PDSL Países en desarrollo sin litoral
PEID Pequeños Estados Insulares en Desarrollo
PGC Proceso de gestión de cambios
PIB Producto Interior Bruto
PMA Países menos adelantados
PNUAD Plan de las Naciones Unidas de Asistencia para el Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PO Presupuesto ordinario
PQAG Grupo de Control de Calidad de los Proyectos
PRPE Programa de Reducción de la Pobreza
PSC Gastos de apoyo a los programas
PYME Pequeñas y medianas empresas
RCAP Revisión cuadrienal amplia de la política de las Naciones Unidas
RDC República Democrática del Congo
RE Recursos extrapresupuestarios
RRHH Recursos humanos
RU Reino Unido
S&E Seguimiento y Evaluación
SADC Comunidad de África Meridional para el Desarrollo
SC Competitividad Sectorial
SCLP Programa de Desarrollo Logístico y Cadena de Suministro
SECO Secretaría de Estado de Economía (Suiza)
SIIG Sistema Integrado de Información de Gestión
SMF-GCS Sistema modular de formación sobre la gestión de la cadena de suministro
SPPG Desempeño y gestión de la planificación estratégica
SWSP Proyecto para el sector de la seda
Evaluación independiente del ITC - Informe final xi
TDB Junta de Comercio y Desarrollo
TEP Programa de Comercio y Medio Ambiente
TFPS Estrategia para el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio
TRTA Asistencia técnica en materia de comercio
TS Sección de Fortalecimiento de las Instituciones de apoyo al comercio (DBIS)
UE Unión Europea
UEMOA Unión Económica y Monetaria del África Occidental
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
UNEG Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas
UNFRR Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VFM Rentabilidad
WEDF Foro Mundial para el Desarrollo de las Exportaciones
$EE.UU. Dólares de los Estados Unidos
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xii
RESUMEN EJECUTIVO
Introducción
RE1. El presente es el resumen ejecutivo del informe de una evaluación independiente realizada al Centro de Comercio Internacional (ITC). El Centro, que celebra su 50 aniversario en 2014, es la agencia conjunta de la Organización Mundial del Comercio y las Naciones Unidas. Su objetivo es que las empresas de los países en desarrollo sean más competitivas en el mercado global, lo que acelera el desarrollo económico sostenible y ayuda a conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. La misión del ITC es propiciar el éxito de las exportaciones de las pequeñas empresas conectando a las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo y a las economías en transición con el sistema de comercio mundial. El ITC otorga especial importancia a la puesta en marcha de proyectos en los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral, los pequeños Estados insulares en desarrollo y el África subsahariana.
RE2. En 2013 se encargó que se llevara a cabo una evaluación del tipo "informe de progreso simplificado" que tuviera tres objetivos claros: examinar los cambios producidos en el ITC desde 2006 (momento en el que se revelaron los resultados de una evaluación conjunta de mucha más amplitud); evaluar los resultados del trabajo del ITC durante el periodo 2006-2012; y proponer orientaciones para la dirección de la Organización para los próximos años. Una parte importante del ejercicio es evaluar al ITC dentro del cambiante contexto global de la Ayuda para el Comercio y la asistencia técnica en materia de comercio. Estas dos cuestiones se tratan en una sección especial del informe (2.1.3).
Metodología y limitaciones
RE3. La evaluación de los cambios en la organización y gestión se llevó a cabo aplicando un marco aceptado para la evaluación organizativa, mientras que su desempeño y resultados se evaluaron según la pertinencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad y el impacto de sus actividades en base a una serie de preguntas especificadas en la evaluación. En este informe de síntesis se han analizado, validado y reunido los resultados de las dos vertientes siguiendo los enfoques acordados en la evaluación inicial. Asimismo, aplicamos los acuerdos acordados para que el gestor de la evaluación pueda llevar a cabo la garantía de calidad (para una información más detallada véase el anexo "Planes de metodología y ejecución").
RE4. La meta es que el informe de la evaluación no solo sea simple, sino que sea útil para los beneficiarios, las partes interesadas y los empleados del ITC. Se adapta de forma realista y pragmática a las oportunidades, capacidades y limitaciones de la organización y aplica criterios de evaluación y hace propuestas sin abandonar el terreno de lo posible.
RE5. Como un informe autónomo, sin suplementos de estudios de caso o temáticos, es de vital importancia que el informe presente de forma clara las vertientes de las pruebas recogidas y analizadas. Esto se lleva a cabo en los dos capítulos principales que tratan sobre la organización y gestión, y el desempeño y los resultados del ITC. En la última sección de la evaluación encontramos un resumen de las conclusiones basadas en los hallazgos detallados de los capítulos anteriores, que dan respuesta a los objetivos de la evaluación. En consonancia con el tercer objetivo que pretende servir de guía para las futuras direcciones del Centro, el informe concluye con una serie de recomendaciones estratégicas importantes, a fin de que sean consideradas por los gobernadores y gestores del ITC. Asimismo, a lo largo del texto se subrayan conclusiones y recomendaciones específicas adicionales.
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xiii
RE6. En el caso de esta evaluación, es esencial destacar sus limitaciones, que están enumeradas en las secciones pertinentes y descritas en la sección y en el anexo sobre metodología. En este apartado cabe señalar que la base de información que hemos podido obtener de las actividades del ITC durante gran parte del periodo de evaluación (especialmente en referencia a aquellas actividades llevadas a cabo con anterioridad a los últimos dos años) era incompleta en el mejor de los casos, y que encontrar y entrevistar a los clientes actuales y potenciales del ITC, especialmente a los exportadores, resultó ser imposible en la mayoría de los casos. El informe hace referencia a posibles explicaciones y sugiere medidas (algunas ya adoptadas por el Centro) que ayudarán a evitar estos problemas en sus propias operaciones.
RE7. A pesar de señalar estas importantes limitaciones, el informe presenta sus hallazgos, precedidos por esta advertencia general, acompañados por puntuaciones inusuales y explícitas que el equipo ha otorgado en base a la fiabilidad de las pruebas obtenidas y a la confianza con la que se pueden evaluar los hallazgos. Cabe destacar que la evaluación solo ha podido puntuar la confianza como alta en el caso del área de los cambios de organización y gestión; la mayoría de las áreas restantes han obtenido puntuaciones máximas de suficiente. Esto, por su parte, hace indispensable que las conclusiones y recomendaciones de cada uno de estos hallazgos se traten con precaución.
Contexto: Descripción del ITC, de su trabajo y su función dentro de la Ayuda para el Comercio
RE8. El Centro de Comercio Internacional es peculiar en muchos sentidos. Se trata de una organización pequeña, dentro de los estándares multilaterales, con una estructura de gobierno compleja y un modelo de prestación poco convencional, pero con una misión bastante enfocada que es ofrecer apoyo práctico al comercio a los países en desarrollo, especialmente a través de las pequeñas y medianas empresas. En el momento de su fundación, hace 50 años, el ITC era considerado como un pequeño centro pionero en utilizar el comercio para el desarrollo. Sin embargo, tras haberse reconocido la importancia estratégica de esta área para el desarrollo, ahora se encuentra rodeado de organizaciones y programas mucho más amplios, y respaldados económicamente. Sin embargo, esta evaluación independiente ha podido confirmar que la gran mayoría de los que han conocido y han tenido la oportunidad de comparar las actividades llevadas a cabo por el ITC en un gran número de países durante los últimos seis años, han quedado impresionados por la pertinencia, calidad y aplicación de sus conocimientos. Verdaderamente puede presumir de ser la única organización "100% centrada en la Ayuda para el Comercio", que además cuenta con recursos importantes y únicos.
RE9. No obstante, las pocas personas que conocen el trabajo del ITC se encuentran muy dispersas, ya que sus actividades también lo han estado. El Centro tiene dificultades para hacer frente a las crecientes necesidades de los mucho más de cien países que son aptos para ser beneficiarios. Solo está presente en unos pocos, y de forma intermitente, y no es capaz de responder a muchas peticiones de ayuda necesarias. Esta situación no es sostenible si el ITC desea llevar a cabo su misión de forma eficaz.
RE10. Durante el periodo comprendido entre el 2006 y el 2012, las pruebas de la evaluación (recogidas en un número considerable de países, regiones y grupos beneficiarios) revelan que las principales líneas de negocio del ITC se basan en algunos productos y servicios sólidos existentes, y que han desarrollado, adaptado y centrado su atención en una serie de áreas nuevas. Se ha producido un avance real a la hora de agrupar de forma conceptual las múltiples líneas de negocio de un modo que organiza de forma más clara y lógica los objetivos del ITC. No obstante, tanto este marco como el desglose de los diferentes grupos de clientes del ITC sigue sin ser de gran ayuda a la hora de comprender y dirigir los tipos, las dimensiones o los
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xiv
instrumentos de las intervenciones del ITC, así como entender cuál es su influencia. Al igual que ocurrió en 2006, identificar, enumerar y categorizar todos los proyectos que el ITC ha llevado a cabo durante este periodo continúa siendo extremadamente complicado y cuestionable. Esta situación tiene grandes implicaciones sobre la habilidad del ITC para "vender" sus productos y maximizar su eficacia.
RE11. En general, el ITC cuenta con medios poco sistemáticos y con un alcance limitado para vincular el suministro de sus servicios con la demanda de los mismos en posibles países receptores. Aún no dispone de un catálogo que integre todos los productos y servicios que ofrece. Tampoco cuenta con un enfoque específico para evaluar las necesidades a nivel de producto o de país y región, aunque este último se encuentra en fase de prueba. Desde 2006, los proyectos del ITC se han implementado de forma oportunista, siguiendo una forma imperfecta de mercado que permitió aprovechar aquellos contextos en los que los contactos, las iniciativas políticas y especialmente las posibilidades de financiación por parte de los donantes hicieron posible hacer avanzar sus proyectos. Este efecto de dispersión ha surgido porque los servicios que ofrece el ITC son demasiado escasos para satisfacer todas las necesidades (incluso las demandas firmes) de una manera sistemática, en parte porque las principales divisiones geográficas no tienen la capacidad para identificarlas y deben tomar precauciones para no crear expectativas a los beneficiarios que luego no se podrán cumplir.
RE12. A fin de comprender bien esta situación, se debe subrayar que los productos y servicios técnicos del ITC componen, de forma desproporcionada, los elementos principales de organización y programación del trabajo del ITC. Sistemas no convencionales de "programación de países" (con la evaluación de necesidades asociada), como los que se encuentran en agencias de desarrollo más grandes, solo serían factibles para el ITC en unos pocos países o subregiones. Este tipo de programación se ha probado en un pequeño número de casos durante este periodo y los resultados se han reflejado en los hallazgos de esta evaluación. Como dato positivo, el hallazgo general del proceso de asignación de proyectos, determinado mayoritariamente por la disponibilidad de los productos del ITC y la financiación de los donantes, muestra que no se han dado numerosos casos en los que la evaluación haya descubierto que los proyectos del Centro se han destinado a lugares inapropiados, a pesar de que quizá no fueran los más necesitados o prometedores. La evaluación reveló que los planificadores de proyectos del ITC, a pesar de utilizar productos o servicios "estándares", normalmente llevan a cabo al menos evaluaciones informales de las necesidades a través de consultas previas con los asociados y los futuros beneficiarios y que están dispuestos a adaptar sus enfoques siempre que sea necesario.
Organización y gestión del ITC, y cambios desde 2006
RE13. En el capítulo 2 se estudia este gran componente de la evaluación. El informe siguió estrictamente el marco de evaluación y análisis organizativo contemplado en la matriz 1 del informe inicial. Basándose en la extensiva investigación documental, se realizaron más de 60 entrevistas confidenciales específicas, que generaron evaluaciones fundamentadas de un gran número de perspectivas y abrieron el camino para acceder a datos internos adicionales. Aquí, estas fuentes de datos se combinan y triangulan con los datos de las encuestas y evaluaciones operativas de la evaluación, incluidas las encuestas especiales a los miembros del GCM/CCITF sobre cuestiones de gobernanza y rendición de cuentas, así como una encuesta actualizada del personal del ITC.
RE14. A lo largo de las distintas secciones del informe se verá que muchos de estos problemas de organización y gestión están conectados entre sí y con el desarrollo del diseño y la entrega de los programas. La ventaja de seguir cuidadosamente la secuencia de preguntas y subpreguntas especificadas en la matriz de la evaluación es
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xv
que se garantiza una cobertura sistemática. La desventaja son algunos solapamientos o repeticiones que, por otra parte, también ocurrirían si se hubiese seguido cualquier otro tipo de estructura. En la mayoría de los casos importantes se ofrecen referencias cruzadas.
RE15. En referencia al segundo objetivo de la evaluación, evaluar los cambios del ITC desde 2006, la matriz de la evaluación, adaptada de un conocido modelo para la evaluación organizativa, sirvió de guía para llevar a cabo una evaluación estructurada de las cuatro principales dimensiones, esto es: el entorno facilitador para el desempeño organizativo en el ITC; la capacidad organizativa del Centro para llevar a cabo su mandato; la motivación organizativa; y el desempeño organizativo (vinculado estrechamente con el otro capítulo sobre pruebas del informe). Este marco, con un conjunto estructurado de subtemas e indicadores, permitió realizar una evaluación detallada que se detalla en el capítulo 2.1
RE16. Entre las extensas categorías de la evaluación, el entorno favorecedor para el trabajo del ITC y su motivación organizativa han resultado ser relativamente fuertes, tanto en términos de aptitud como en lo que se refiere a un cambio positivo desde 2006. El resto de áreas ha obtenido resultados más variados, aunque generalmente positivos. Estas áreas se ubican dentro de la capacidad organizativa y el desempeño organizativo, y este último se analiza de forma exhaustiva en la sección de pruebas del capítulo 3 que trata sobre desempeño y resultados. A pesar de que los indicadores y temas individuales son de distintas categoría e importancia, cabe destacar que la evaluación ha encontrado que desde 2006 se ha producido un "cambio positivo" en 23 de los 29 temas e indicadores existentes, que cinco mostraron "poco o ningún cambio", y uno de ellos un "cambio importante". Ninguno de estos criterios muestra indicios de regresión. Es justo e importante señalar que tanto aquí como en muchos otros puntos, la mejoría se ha visto acelerada durante el último tramo del periodo de evaluación, específicamente desde 2011-2012.
RE17. A pesar de que en esta sección la evaluación muestra resultados generalmente positivos en referencia al cambio producido durante este periodo, no es motivo de satisfacción si consideramos también las puntuaciones sobre la "aptitud actual" del ITC para cada una de estas áreas. Aquí las puntuaciones fueron "suficiente" en 13 de los 29 criterios; "bueno" en seis; "muy insuficiente" en tres; "insuficiente" en cuatro; "suficiente/insuficiente" en dos; "excelente" en uno y "suficiente/bueno" en otro. De todas las áreas evaluadas, tanto en referencia a la aptitud como a los cambios producidos desde 2006, la más débil resultó ser la viabilidad financiera del Centro. Las más fuertes fueron las relaciones con los clientes a corto plazo, así como su visión y misión.2
RE18. Las puntuaciones particulares de la evaluación pueden ser y serán debatidas. No obstante, la imagen general de la organización y gestión del ITC muestra un progreso significativo desde 2006 que, por otro lado, partía de una base poco sólida3, por lo que se requieren cambios adicionales considerables. Es importante señalar que aunque las mejoras se centran en el Centro en sí y las responsabilidades recaen sobre su Directora, los gestores y empleados, la evaluación ha recogido pruebas que muestran cómo y cuándo los gobernadores, miembros, simpatizantes e instituciones originarias
1 Se incluyeron cuadros sintéticos y puntuaciones en el borrador del informe con el objetivo de reunir un conjunto manejable y claro de valoraciones de los múltiples frentes analizados en esta evaluación pormenorizada. Las puntuaciones son un método para destilar las valoraciones, pero aumentan el riesgo de sobresimplificación y deben ser, por tanto, interpretadas con cautela. La tabla 5 del informe proporciona las puntuaciones que resumen el estado actual del ITC y de los cambios desde 2006 en los indicadores organizativos y de gestión, junto con la puntuación explícita sobre la fortaleza de las pruebas de la evaluación en cada área. 2 La puntuación media del equipo sobre la fortaleza de las pruebas o nivel de confianza en estos hallazgos fue de 3,58, que se encuentra entre "media" y "alta". 3 Como se documentó en la evaluación conjunta de 2006.
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xvi
deben desempeñar funciones importantes y asumir responsabilidades para continuar con dicho mejoramiento.
Desempeño y resultados del ITC desde 2006
RE19. Esta importante sección del informe de evaluación está dedicada al segundo objetivo de la evaluación general: "apoyar la rendición de cuentas de cara a las organizaciones matrices, donantes y países beneficiarios del ITC, mostrando los resultados y el impacto de las actividades del ITC desde 2006". Según lo acordado en el informe inicial de la evaluación, esta evaluación del desempeño y de los resultados se ha realizado siguiendo las preguntas, cuestiones e indicadores de la evaluación, los métodos de recopilación de datos, así como las principales fuentes y métodos de análisis establecidos en la matriz 2 para la evaluación. Tal y como estaba planeado, los principales avances exigieron una extensa labor de revisión y análisis documental; numerosas rondas de consultas y entrevistas para comprender, categorizar y documentar las actividades del ITC; estudios de cartera a diferentes niveles; misiones nacionales de "convalidación sobre el terreno" en seis países (junto con dos misiones "virtuales"); y encuestas dirigidas a varios grupos de partes interesadas del ITC.
RE20. La revisión de la cartera adoptó un enfoque de "embudo". En la parte más ancha del embudo, la revisión de la cartera completa, realizada a través de investigaciones documentales y estadísticas, así como consultas con la sede en cuestión, trazó perfiles completos de toda la cartera de "proyectos" del ITC llevados a cabo en este periodo (casi 800), así como patrones y tendencias en materia de financiación, uso, distribución y disponibilidad de información de los productos. En la parte intermedia del embudo, el equipo realizó informes de trabajo detallados sobre una muestra representativa formada por 56 proyectos nacionales, regionales y globales, que se encontraban activos durante la evaluación en 24 países seleccionados de forma independiente (véase el Anexo V para consultar una lista de países y proyectos). Finalmente, entre las 24 carteras de países, y aun siguiendo la misma estructura, los "estudios de caso" nacionales (distribuidos tanto entre regiones como entre tipos de programas) sirvieron para generar conclusiones, en la parte más estrecha del embudo, que se basaron de forma más profunda en las experiencias concretas de los proyectos y de sus beneficiarios previstos dentro del contexto de sus propios países.
RE21. El anexo metodológico del informe proporciona información detallada y extensa sobre el diseño y la puesta en marcha de la metodología. No obstante, es importante señalar una variación sustancial en el orden que sigue la matriz con respecto al orden de presentación de los resultados en este informe. El plan original de organizar las evaluaciones operativas alrededor de los objetivos estratégicos y de los grupos de clientes pertinentes del ITC resultó ser poco realista, ya que de las pruebas sólidas halladas pocas eran lo suficientemente específicas para estas distintas vertientes de trabajo del ITC, por lo que no se pudo utilizar como marco fiable y útil para presentar los hallazgos de la evaluación. 4
RE22. Por ello, los hallazgos son, como norma, conclusiones de alcance general que se aplican a la cartera total del ITC, a las carteras de muestra y misiones nacionales en su conjunto. En cambio, los hallazgos sobre objetivos estratégicos específicos y líneas de productos son lo suficientemente robustos. Sin embargo, basándose en sus pruebas, la evaluación realizó otro análisis indicativo del desempeño durante este periodo, en relación con los objetivos estratégicos aplicados por el ITC de forma más reciente (véase la sección 3.3 del informe). Además, aquí la evaluación ofrece un breve análisis de los importantes productos de inteligencia comercial del ITC, los llamados "bienes
4 Se han utilizado estas categorías para la planificación y los procesos de información del ITC solamente en los dos años anteriores, y no es posible reconstruir una imagen coherente con retrospectiva.
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xvii
públicos mundiales", que no se analizaron en los estudios de cartera o de misiones nacionales.
RE23. Desempeño global de la cartera del ITC: Este trato mayoritariamente cuantitativo, que tiene en cuenta todos los datos disponibles, define los patrones durante este periodo en términos de la distribución del gasto de los proyectos del ITC, por tamaño de proyecto, por tipo (nacional, global o regional), por región, por objetivo estratégico, por corriente de ingreso (PO y RE, y recursos de la ventanilla 1 y ventanilla 2), así como por contribuciones de financiación voluntarias. En gran parte de estas áreas las tendencias para el periodo 2006-2012 prácticamente no se han alterado. Tras un incremento inicial experimentado en 2006-2007 en el nivel de la ventanilla 1 de fondos voluntarios no asignados, el nivel se ha mantenido. Cabe destacar que durante este periodo han disminuido los gastos en la región Asia-Pacífico y han aumentado en el África subsahariana y en los Estados Árabes. También es importante señalar que el patrón de los fondos voluntarios asignados dobla el nivel de la ayuda recibida no asignada para tal fin. Las evaluaciones cualitativas de lo hallado en la cartera se obtuvieron a partir de los análisis de cartera del muestrario regional y de las misiones nacionales.
RE24. Contraste del desempeño y los resultados con los indicadores y problemas de la matriz: Al igual que en el análisis sobre la organización y gestión, las preguntas, las cuestiones y los indicadores individuales de la matriz siguen un orden de importancia diferente y además se clasifican de forma distinta por diferentes observadores. No obstante, la visión general ofrece una evaluación global del estado actual del desempeño y de los resultados del Centro, así como de los cambios realizados desde 2006. 5 La aptitud actual del ITC se puntúa como "suficiente" en 8 de 26 puntos; "buena" en cinco; "suficiente/buena" en tres; "insuficiente/suficiente" en tres; "insuficiente" en cuatro; "excelente", "muy insuficiente" y "no sabe" en un punto respectivamente. En cuanto al cambio desde 2006, se encontró un "cambio positivo" en 11 puntos; "poco o ningún cambio" en siete; "no sabe" en seis; y "cambio positivo importante" y "combinado" en un punto respectivamente. Ninguno de estos puntos muestra indicios de regresión. Es justo e importante señalar que tanto aquí como en muchos otros puntos, la mejoría se ha visto acelerada durante el último tramo del periodo de evaluación, específicamente desde 2011-2012. Además, hay que destacar que la base de pruebas que respalda estos análisis fue puntuada como menos sólida que la de los análisis de organización y gestión: la puntuación media recibida (2,45) se encuentra a mitad de camino entre "baja" y "media".
RE25. La conclusión central de la evaluación con respecto a los resultados del ITC entre 2006 y 2012 es que el Centro, a pesar de sus limitados recursos y las fuertes limitaciones internas y externas, ha sido capaz de seguir ofreciendo servicios de alta calidad que son pertinentes y receptivos, eficaces y relativamente eficientes. En términos de resultados, las actividades han alcanzado los resultados de capacitación inmediatos previstos, con una clara perspectiva, en la mayoría de los casos, de contribuir a alcanzar objetivos de mayor nivel. En un número sustancial de casos se trata de intervenciones que han generado beneficios directos en materia de desarrollo. La otra cara de la conclusión revela que el nivel general de los medios disponibles del ITC restringe fuertemente el uso de estos valiosos recursos por parte de los países en desarrollo, lo que reduce su eficiencia, contribuye a generar distorsiones en la
5 A fin de presentar de una forma manejable el panorama resultante del voluminoso análisis, y a pesar de las limitaciones de datos, la Evaluación filtró y destiló sus hallazgos, mostrados en el cuadro 10, y añadió puntuaciones generales sobre el desempeño y los resultados de las actividades del ITC, junto con una valoración del progreso realizado en los últimos seis años. Todas esas puntuaciones deben ir acompañadas de una nota general para evitar interpretaciones sobresimplificadas y cada hallazgo viene acompañado de puntuaciones explícitas e inusuales dadas por el equipo sobre la fortaleza de las pruebas y la confianza con las que se pueden evaluar.
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xviii
organización y en sus resultados, y claramente pone en riesgo la sostenibilidad de muchas de las mejores contribuciones que ha sido capaz de generar. La realidad es que gran parte de los programas operativos del ITC viven en la precariedad y se enfrentan a un nivel de inseguridad que hace imposible que se aproveche todo su potencial y se lleven a cabo siguiendo las buenas prácticas que los miembros del ITC exigen a la organización.
RE26. Esto no quiere decir que el ITC deba convertirse en otra extensa agencia internacional más que gaste enormes cantidades de dinero, un fenómeno que podría estar perjudicando los beneficios en materia de desarrollo de gran parte de la ayuda orientada al comercio de hoy en día. De hecho, parte de la credibilidad y fortaleza particular del ITC ha sido su enfoque práctico y realista, así como su sentido de la disciplina frente a la escasez de recursos, la dominante realidad del día a día de sus clientes, compuestos por pequeñas y medianas empresas, especialmente en los países en desarrollo. Sin embargo, la máxima "lo pequeño es hermoso" puede interpretarse de diferentes modos. Este definitivamente ha sido el caso del ITC, donde los que apoyan al Centro le han proporcionado recursos demasiado escasos teniendo en cuenta el trabajo que quieren que se realice, y, en algunos casos, bajo términos que distraen y se desvían del desempeño deseado, y bajo limitaciones que conllevan costes burocráticos, restricciones y retrasos excesivos.
RE27. Este punto no sugiere que las mejoras necesarias vayan a ser simples o que se puedan realizar solamente por aquellos que respaldan al ITC económicamente. Existen límites inevitables, presiones conflictivas y elecciones difíciles a los que el ITC deberá enfrentarse durante su próxima etapa de evolución. Tanto los gestores y empleados del ITC como sus gobernadores y simpatizantes deberán esforzarse por alcanzar el mejor rendimiento del Centro que ha obtenido una puntuación de excelente en la gestión, rendición de cuentas y en la profesionalidad disciplinada.
RE28. Con los cambios realizados durante el periodo de evaluación, los que se están realizando, su desempeño y el creciente interés mundial por la asistencia técnica en materia de comercio, el ITC está bien posicionado para asumir funciones más amplias dentro de su campo.
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Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xxvi
Recomendaciones específicas
RE30. Párrafo 44. Principales proveedores de APC y el ITC. A menudo, podría parecer que tendría sentido para los principales financiadores comerciales, aquellos con grandes soportes físicos, acudir a un proveedor de asistencia técnica multilateral fiable y con demostrados resultados como lo es el ITC dentro de su campo de aptitudes especiales, en lugar de intentar replicar o gestionar ellos mismos estas pericias. Sin embargo, esto no solo depende de que el ITC sea capaz de definir claramente y ofrecer de forma eficaz los servicios que ofrece en concordancia con sus objetivos estratégicos, sino también de la receptividad que estos grandes proveedores tienen para recurrir con mayor frecuencia a estos recursos de la comunidad internacional en calidad de "contratista o subcontratista", así como de la habilidad del ITC para satisfacer dichas demandas. Si se logra convencer de esto a los países miembros del ITC y a las agencias, también estará en sus manos promocionar y respaldar estos vínculos de forma proactiva.
RE31. Párrafo 61. Dar cuerpo a las teorías de cambio del ITC. La planificación estratégica y el marco lógico corporativo deben reflejar teorías convincentes y fiables (cadena de resultados) en referencia a los objetivos corporativos, y desglosar claramente los resultados esperados, los modos de conseguirlos, las suposiciones y los riesgos. El personal involucrado deberá aplicar esto en su propio trabajo.
RE32. Párrafo 62. Optimización de la terminología de los resultados. La Evaluación recomienda al ITC que cambie la terminología y las medidas empleadas en los resultados a fin de centrarse en los "productos finales" y especialmente en los "efectos directos" de sus intervenciones, así como en sus contribuciones a los "objetivos", como se definen el sistema de las Naciones Unidas. Estas son más pertinentes, realistas y útiles que las definiciones de la OCDE/DAC, especialmente cuando se trata de "impactos" creíbles del desarrollo de capacidad para el comercio. Otras agencias llegarán a esta conclusión y el ITC podría ser pionero en realizar este cambio. Teniendo en cuenta el estado actual de desarrollo del sistema del ITC, este cambio parece ser bastante factible y dará sus frutos al ofrecer un sistema más creíble y útil.
RE33. Párrafo 67. Un sistema de resultados útil. Al igual que cualquier otra organización que desee orientar su dirección a los resultados, debe encontrar el equilibrio y mostrar en qué áreas el sistema ha demostrado ser un conjunto útil de herramientas para toda la organización y sus partes interesadas, y no un accesorio caro sin mucho que ofrecer. La dificultad de demostrarlo recae sobre los diseñadores del sistema, así como sobre el equipo de gestión de la organización que deben exigir su uso.
RE34. Párrafo 81. Organización y financiación interna. La lista de problemas identificados, en particular relacionados con mandatos y responsabilidades poco transparentes y la constante presión de tener que generar nuevos meses de trabajo para los programas y la utilización del personal extrapresupuestario, merece recibir una atención especial por parte de los gestores y miembros del Centro. En este sentido, a pesar de que no exista una forma sencilla de evaluar la productividad relativa de las distintas partes de la estructura, los recursos que utilizan y su contribución para con la misión general del ITC6, la existencia de recursos limitados sugiere que este seguirá siendo uno de los problemas principales para un continuo escrutinio y mejora.
RE35. Párrafo 105. Conexión de los sistemas de gestión. El sistema individual de gestión del ciclo de los proyectos debe vincularse con plataformas asociadas para compartir información o hacerla accesible, así como con sistemas acordados para el almacenamiento de los documentos, a fin de respaldar plenamente una función integral
6 Por ejemplo, las comparaciones simples del gasto total de las diferentes ramas del proyecto daría una imagen completamente distorsionada.
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xxvii
de planificación, seguimiento, presentación de informes y gestión del conocimiento. El personal del ITC deberá alimentar y aprovechar todo el potencial de este sistema para poder obtener mejores resultados y mejorar la rendición de cuentas.
RE37. Párrafo 133. Sistemas adaptados y sencillos. Una organización como el ITC debe disponer de un sistema de gestión del ciclo de los proyectos sencillo, simple y útil que ayude a minimizar la burocracia y mantener su capacidad de respuesta y flexibilidad. Por ejemplo, el grado de detalle de los sistemas de seguimiento de los proyectos se debe calibrar con la dimensión y complejidad del proyecto en cuestión y centrarse más en las herramientas críticas y objetivos intermedios, en el diseño y lanzamiento, en los objetivos de progreso acordados, así como en el cierre y seguimiento.
RE38. Párrafo 133. Proporcionar sostenibilidad. Sin exagerar las ambiciones y el potencial de sus proyectos (especialmente en el caso de los pequeños) para lograr resultados en materia de desarrollo, las cuestiones relativas a cómo promover la sostenibilidad y llevar a cabo su seguimiento se deberán incorporar desde el comienzo en el diseño de los proyectos y en el presupuesto, y calcular y ser reconocidas como elementos esenciales del trabajo del personal del ITC. A la hora de diseñar los proyectos, deberán existir desde un primer momento acuerdos (responsabilidades, recursos, tiempo) que garanticen un seguimiento, así como revisiones regulares de los beneficios generados por el proyecto. Es obvio que esto generará costes adicionales pero los simpatizantes del ITC tienen que comprender que sin su existencia se desperdicia gran parte del trabajo realizado y por realizar.
RE39. Párrafos 148-151. Sistemas de evaluación. Se necesita una mayor coordinación entre las divisiones y la unidad corporativa de evaluación para maximizar el valor y la eficiencia de las autoevaluaciones de los programas (incluidas las revisiones trimestrales, los informes elaborados al fin de los proyectos, los "estudios de impacto", etc.). El ITC debe diseñar planes y herramientas de evaluación corporativa relevantes a fin de proporcionar una cobertura adecuada, elaborar una estrategia de evaluación sólida y respaldar una cultura de evaluación que fomente el aprendizaje. Las demandas de financiación y flujos de trabajo del ITC deben respetar el tiempo necesario para llevar a cabo estas buenas prácticas de evaluación. Será importante que el ITC ponga en práctica las normas del Grupo de evaluación de las Naciones Unidas: "garantizar que la evaluación forme parte de las funciones de gobierno y gerencia de la organización" y "facilitar un proceso de evaluación independiente e imparcial, garantizando que la función de evaluación se lleve a cabo de manera independiente de otras funciones gerenciales. El jefe/a de la unidad de evaluación deberá reportar directamente al órgano de gobierno de la organización o al jefe/a de ésta para garantizar que la evaluación sea independiente e imparcial y no dependa de otras funciones gerenciales".7
RE40. Párrafo 178. Contactos cruciales del ITC. Crear y mantener el sistema de gestión de las relaciones con los clientes (CRM) del Centro no es un obstáculo administrativo. Sin embargo, es de vital importancia para el futuro del ITC y para prácticamente todas sus actividades individuales. Esta cuestión no es solo de interés para los gestores del ITC, también deberían preocuparse por ella al menos los gestores de proyectos individuales que deberán tomarse el tiempo oportuno, invertir los esfuerzos necesarios y utilizar el sistema de CRM para poder ofrecer un seguimiento sistemático y una mayor sostenibilidad de las contribuciones del ITC. También concierne a los miembros y simpatizantes del ITC, quienes deberán invertir el tiempo y esfuerzo necesarios para que este trabajo meticuloso pero esencial beneficie a todos.
RE41. Párrafo 185. Información equilibrada y creíble de los resultados. La comunicación eficaz de la visión y misión del ITC se debe respaldar con información
7 http://www.unevaluation.org/papersandpubs/documentdetail.jsp?doc_id=22
Evaluación Independiente del ITC - Informe final - Resumen ejecutivo xxviii
creíble y fácilmente accesible sobre los resultados obtenidos en todos los programas y no solo sobre algunas "historias de éxito" escogidas.
RE43. Párrafo 217. Facilitar una evaluación eficaz. Además de cambiar las líneas de presentación de informes de la evaluación para garantizar su total independencia, el ITC deberá aplicar la buenas prácticas que figuran a continuación: (a) Garantizar la existencia de datos financieros adecuados sobre los programas y proyectos para llevar a cabo una evaluación apropiada; (c) Aclarar las respectivas responsabilidades y los vínculos complementarios entre las funciones de evaluación y el seguimiento de los proyectos; (d) Optimizar los estándares y las prácticas de autoevaluación; (e) Proporcionar un sólido apoyo corporativo para la difusión y el seguimiento de los resultados de la evaluación, así como de su aplicación para el aprendizaje y los sistemas de gestión del conocimiento.
RE44. Párrafo 263. Prevenir la dependencia de la Ayuda para el Comercio. Todos los proveedores de Ayuda para el Comercio, y en especial los que más gastos generan, comparten la responsabilidad de evitar reforzar el apoyo de tipo sector público a las IAC, sino asentar sus raíces en el sector privado y ampliar la financiación que reciben de este. Como mínimo, la norma debería ser un reparto creíble de los costes del apoyo exterior.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 1
1. INTRODUCCIÓN
1. Este es el informe de una evaluación independiente realizada al Centro de Comercio Internacional (ITC). El Centro, que celebra su 50 aniversario en 2014, es la agencia conjunta de la Organización Mundial del Comercio y las Naciones Unidas. Su objetivo es que las empresas en países en desarrollo sean más competitivas en el mercado global, acelerando el desarrollo económico sostenible y ayudando a conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. La misión del ITC es propiciar el éxito de las exportaciones de las pequeñas empresas conectando a las pequeñas y medianas empresas (PYME) de los países en desarrollo y las economías en transición con el sistema de comercio mundial. El ITC otorga especial importancia a la puesta en marcha de proyectos en los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral, los pequeños Estados insulares en desarrollo y el África subsahariana. 8 En 2013 se encargó que se llevara a cabo una evaluación del tipo "informe de progreso simplificado" que tuviera tres objetivos claros: examinar los cambios producidos en el ITC desde 2006 (momento en el que se revelaron los resultados de una evaluación conjunta de mucha más amplitud); evaluar los resultados del trabajo del ITC durante el periodo 2006-2012; y proponer orientaciones9 para la dirección de la Organización para los próximos años. Una parte importante del ejercicio es evaluar al ITC dentro del cambiante contexto global de la Ayuda para el Comercio y la asistencia técnica en materia de comercio. Estas dos cuestiones se tratan en una sección especial del informe (2.1.3).
2. Metodología, estructura y limitaciones. Las principales líneas de la metodología de la evaluación se enumeran en el Recuadro 1 y se explican en detalle en el anexo V. En pocas palabras, la evaluación de los cambios en la organización y gestión se llevó a cabo aplicando un marco aceptado para la evaluación organizativa, mientras que su desempeño y resultados se evaluaron según la pertinencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad y el impacto de sus actividades utilizando una serie de preguntas especificadas en la evaluación. En este Informe de síntesis se han analizado, validado y reunido los resultados de las dos vertientes siguiendo los enfoques acordados en la evaluación inicial. La meta es que el informe de la evaluación no solo sea simple, sino que sea útil para los beneficiarios, las partes interesadas y los empleados del ITC. Se adapta de forma realista y pragmática a las oportunidades, capacidades y limitaciones de la organización y aplica criterios de evaluación y propuestas sin abandonar el terreno de lo posible. La estructura del informe está vinculada de forma directa con los objetivos descritos anteriormente. Inmediatamente tras el capítulo introductorio encontramos el capítulo 2, titulado "Organización y gestión del ITC, y cambios desde 2006", en el que se analizan los cambios producidos en el ITC desde 2006. En el capítulo 3, titulado "Desempeño y resultados del ITC desde 2006", se analizan los resultados del trabajo que el ITC ha realizado entre los años 2006 y 2012. Finalmente, el capítulo 4, titulado "Recomendaciones y opciones para futuras direcciones", recoge las conclusiones de estos capítulos analíticos y cumple con el tercer objetivo asignado de proponer futuras direcciones apropiadas para la Organización. El resumen ejecutivo revela los elementos principales del Informe; los materiales de apoyo claves se pueden encontrar en los anexos.
8 Para más información institucional, vea http://www.intracen.org/itc/about/#sthash.ERt75v2H.dpuf 9 En términos de objetivos, la evaluación cubre el periodo 2006 a 2012, ambos incluidos, y la mayor parte de la cobertura y análisis de los proyectos corresponde a dicho periodo. Sin embargo, debido a que las misiones nacionales tuvieron lugar en enero y febrero de 2014 e incluyeron un buen número de proyectos en curso, hubiera resultado artificial y, de hecho, imposible cortar la cobertura a finales de 2012, por lo que se actualizó tanto como la información disponible lo permitió. En el frente sobre la organización y gestión, la cobertura se extendió hasta noviembre de 2013, cuando se completaron las entrevistas y la recopilación de datos general en Ginebra.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 2
3. Lamentablemente, en el caso de esta evaluación es de vital importancia destacar sus limitaciones. Estas se enumeran en los capítulos pertinentes que figuran a continuación y se explican en detalle tanto en el recuadro como en el anexo que tratan sobre la metodología. En esta sección cabe señalar que la base de información que hemos podido obtener de las actividades del ITC durante gran parte del periodo de evaluación (especialmente en referencia a aquellas actividades llevadas a cabo con anterioridad a los últimos dos años) era incompleta, en el mejor de los casos, y que encontrar y entrevistar a los clientes actuales y potenciales del ITC, especialmente a los exportadores, resultó ser imposible en la mayoría de los casos. El Informe hace referencia a posibles explicaciones y sugiere medidas (algunas ya adoptadas por el Centro) que ayudarán a evitar estos problemas en sus propias operaciones. A pesar de señalar estas importantes limitaciones, el informe presenta sus hallazgos, precedidos por esta advertencia general, acompañados por puntuaciones inusuales y explícitas para este tipo de evaluaciones o informes, que el equipo les ha otorgado en base a la fiabilidad de las pruebas obtenidas y a la confianza con la que se pueden evaluar los hallazgos. Cabe destacar que la evaluación solo ha podido puntuar la confianza como alta en el caso del área de los cambios de organización y gestión. La mayoría de las áreas restantes han obtenido puntuaciones máximas de "media". Esto, por su parte, hace indispensable que las conclusiones y recomendaciones de cada uno de estos hallazgos se traten con precaución.
Recuadro 1: Panorama general de la metodología para la evaluación independiente
El informe inicial para la evaluación que se acordó incluía una descripción del enfoque y de la metodología que se debía seguir. Durante el proceso, se entregaron dos informes de progreso al director de la Unidad de Evaluación y Supervisión (EMU) del ITC, que también complementan este breve resumen (véase el anexo V). El diagrama que figura a continuación refleja los principales pilares de la metodología.
Generalmente los pilares se aplicaron como se había planificado. Como parte de la fase inicial, el equipo evaluó las condiciones previas para llevar a cabo una evaluación integral. La lista original de posibles preguntas de evaluación que figuraban en los términos de
Evaluación independiente del ITC - Informe final 3
referencia tuvo que ser revisada. Los problemas encontrados fueron documentados y debatidos durante la fase inicial, y las preguntas se volvieron a estructurar, refinar y enfocar a través de consultas realizadas en las misiones iniciales a Ginebra, y se confirmaron en el informe inicial, que se aceptó formalmente como guía para el proceso. A fin de cubrir los dos objetivos especificados para la evaluación (aparte de servir como guía con miras al futuro) se utilizaron dos matrices de evaluación: la matriz 1 sobre la organización y gestión (véase la sección 5.1) y la matriz 2 sobre el progreso y los resultados operativos (véase la sección 5.2). Aplicadas de forma paralela y luego reintegradas en la fase de síntesis, estas dos matrices sirvieron de marco central para la evaluación. Entre los pilares nombrados más arriba, a la matriz 2 se le aplicaron los pasos de la revisión de la cartera. El marco adaptado para el estudio de la organización y gestión resultó ser eficaz, teniendo en cuenta que se había pedido un "informe de progreso simplificado" que no requería un estudio exhaustivo de estas dos áreas. Como marco, el equipo adaptó la herramienta de evaluación organizativa del CIID, lo que se puede observar en las preguntas de la matriz 1. Por otra parte, los desafíos que presentaba la evaluación del desempeño y los resultados operativos de las actividades del ITC aplicando los criterios de evaluación aceptados resultaron ser incluso más duros de lo esperado. La escasez de datos sobre los principales hitos de los proyectos y de la gestión del ciclo de los proyectos, especialmente de los primeros años, se documenta en el informe. Debido a la importancia que tiene para el propio Centro, la escasez ha quedado reflejada directamente en las conclusiones y recomendaciones. Por todo lo anterior, el plan original de organizar la evaluación operativa alrededor de los objetivos estratégicos y de los grupos de clientes pertinentes del ITC resultó ser poco realista. Tras finalizar las matrices de la evaluación, el equipo comenzó a revisar de forma sistemática los documentos organizativos clave (planes estratégicos, informes anuales, etc.), los documentos de los proyectos (propuestas, informes de progreso, etc.), así como de otros materiales de referencia. En el componente del progreso y de los resultados operativos, el equipo añadió una técnica de "guion gráfico de proyectos" durante las primeras entrevistas con el personal encargado de los programas a fin de complementar la revisión inicial de los documentos y aclarar el funcionamiento distintivo de los proyectos del ITC. La revisión de la cartera del componente operativo adoptó un enfoque de "embudo". En la parte más ancha del embudo, la revisión de la cartera completa, realizada a través de investigaciones documentales y estadísticas y consultas con la sede en cuestión, trazó perfiles completos de toda la cartera de "proyectos" del ITC llevados a cabo en este periodo (casi 800), así como patrones y tendencias en materia de financiación, uso, distribución y disponibilidad de información de los productos. En la parte intermedia del embudo, el equipo realizó informes de trabajo detallados sobre una muestra representativa de 56 proyectos nacionales, regionales y globales, que se encontraban activos durante la evaluación en 24 países seleccionados de forma independiente (véase el anexo V para consultar una lista de países y proyectos). Finalmente, entre las 24 carteras de países, y aun siguiendo la misma estructura, los "estudios de caso" nacionales (distribuidos tanto entre regiones como entre tipos de programas) sirvieron para generar conclusiones, en la parte más estrecha del embudo, que se basen de forma más profunda en las experiencias concretas de los proyectos y de sus beneficiarios previstos dentro del contexto de sus propios países. Se llevaron a cabo seis de las siete misiones planificadas (Camboya, Côte d'Ivoire, Etiopía, Senegal, Tanzanía y Túnez). Debido a una serie de desafíos especiales, se llevaron a cabo dos misiones "virtuales" (en Haití y Uruguay) en lugar de las misiones físicas que se habían planeado. Las misiones nacionales (seis físicas y dos virtuales) resultaron ser incluso más importantes de lo esperado, ya que se convirtieron en el principal medio de consulta de los beneficiarios y asociados sobre el terreno. Guiadas por instrumentos estándar, estas misiones incluyeron entrevistas con interlocutores informados o grupos de discusión que incluyeron a 182 representantes de Gobiernos, IAC, grupos beneficiarios, donantes, organizaciones de la sociedad civil, así como otros observadores informados sobre el terreno. Sus hallazgos se incorporaron en ocho informes internos sobre misiones
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nacionales. De forma paralela, el equipo utilizó entrevistas llevadas a cabo en la sede y encuestas específicas para triangular los hallazgos. Por otra parte, llevó a cabo siete misiones individuales a Ginebra donde trabajó con más de 150 miembros del personal, gestores, interesados y asociados a través de entrevistas estructuradas y grupos de discusión, todas ellas desarrolladas alrededor de las matrices de la evaluación. Asimismo, se realizaron numerosas sesiones introductorias sobre la evaluación con el Comité Directivo, actuales y antiguos presidentes del GCM, misiones permanentes de los países desarrollados en Ginebra, así como participantes de la Semana en Ginebra de países sin misión permanente, además de una sesión abierta en la que se invitó a todo el personal. A los miembros del GCM, empleados y clientes del ITC se les entregaron tres encuestas específicas, en varios idiomas, incluida una entrevista especial con preguntas referentes a la gobernanza y organización. El índice de respuesta a las encuestas ha sido verdaderamente decepcionante, especialmente en el caso de la última. No obstante, las respuestas del personal y del GCM fueron informativas, como se refleja en el informe y en los anexos I y II. Las entrevistas de clientes del ITC, pensadas para obtener información de un grupo más amplio de asociados y beneficiarios, actuales o potenciales, no pudieron entregarse a sus destinatarios a pesar de los esfuerzos combinados del equipo de evaluación y del personal del ITC. La razón primordial es que el ITC no cuenta con una base central de información sobre dichos contactos, aunque se está esforzando por conseguirlo, ni tampoco había perspectivas de crear una base en el momento de la evaluación más allá de las extremadamente útiles 182 entrevistas directas llevadas a cabo en las misiones nacionales. Este problema de mantener contactos, vital tanto para el Centro como para la evaluación, se aborda en las conclusiones y recomendaciones de la evaluación. Los últimos pasos de la metodología durante la elaboración del borrador se centraron en incluir los hallazgos emergentes a fin de reunir las diversas corrientes de pruebas de los pasos anteriores. El equipo verificó y reunió los hallazgos de todos los datos de entrada y materiales complementarios, y redactó el informe de síntesis orientado a las políticas, cubriendo de forma sistemática los objetivos de la evaluación, las preguntas acordadas y los criterios especificados (pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad). Tras la entrega del informe inicial, la EMU realizó una misión de evaluación de calidad a la sede del equipo a mediados de abril. El informe de la misión expresó satisfacción con: i) el alcance de la evaluación, ii) la calidad del diseño, de los datos y del análisis, iii) la calidad de las conclusiones y recomendaciones, y iv) la sinceridad e imparcialidad del informe inicial. Asimismo, se propuso el refuerzo de una serie de áreas. Durante la fase de consultas y validación, las partes interesadas entregaron un total de 239 comentarios, preguntas y sugerencias. Cada una recibió una respuesta por parte del equipo y se realizaron revisiones y cambios en el texto donde era necesario. La recopilación de todos los comentarios y sus respuestas supone una parte importante del informe de evaluación para consultas actuales y futuras (véase el anexo VII).
2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL ITC, Y CAMBIOS DESDE 2006
4. Este importante componente de la Evaluación y del Informe se ha elaborado siguiendo estrictamente el marco de evaluación y análisis organizativo contemplado en la Matriz 1 del Informe inicial (incluido en la sección 5.1). Basándose en la extensiva investigación documental, se realizaron más de 60 entrevistas confidenciales específicas, que generaron evaluaciones fundamentadas de un gran número de perspectivas y abrieron el camino para acceder a datos internos adicionales. Aquí, estas fuentes de datos se combinan y triangulan con los datos de las encuestas y evaluaciones operativas de la Evaluación, incluidas las encuestas especiales a los miembros del GCM/CCITF sobre cuestiones de gobernanza y rendición de cuentas, así como una encuesta actualizada del personal del ITC. Las entrevistas individuales no se pueden citar como fuentes y
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gran parte de la documentación interna es de carácter informal. No obstante, se citan las principales fuentes, y todas las preguntas surgidas durante el proceso de revisión del Informe inicial han obtenido respuestas individuales por parte del equipo.
5. A lo largo de las distintas secciones del Informe se verá que muchos de los problemas de organización y gestión están conectados entre sí, y con el desarrollo del diseño y la entrega de los programas. La ventaja de seguir cuidadosamente la secuencia de preguntas y subpreguntas especificadas en la matriz de la evaluación es que garantiza una cobertura sistemática. La desventaja son algunos solapamientos o repeticiones que, por otra parte, también ocurrirían si se hubiese seguido cualquier otro tipo de estructura. En la mayoría de los casos importantes se ofrecen referencias cruzadas. Al aplicar estos dos enfoques (organización y gestión, y desempeño y resultados) a algunos de los problemas del ITC, el Informe de Evaluación puede beneficiarse de contar tanto con la perspectiva descendente o de la sede, como con la perspectiva de una muestra de proyectos y países individuales. Como bien se sabe, en los programas internacionales de desarrollo, esas perspectivas, la formal y sistémica, así como la práctica y operacional, a menudo son diferentes, al igual que la forma en la que trabajan, y algunas de esas diferencias están reflejadas en el presente documento.
6. A fin de reunir estos complejos y exhaustivos análisis y hallazgos de una manera coherente y accesible, al final de este capítulo podrá encontrar un cuadro sinóptico de las clasificaciones globales de la Evaluación para los problemas de Organización y gestión, que ofrece las puntuaciones que la Evaluación ha otorgado a la aptitud actual del Centro, a los cambios realizados desde 2006, así como a la solidez de las pruebas para el análisis de cada área. Más adelante, se ofrece un cuadro sinóptico similar para los hallazgos en materia de desempeño y resultados, y algunas de las diferencias descritas en el párrafo anterior se podrán ver en clasificaciones relacionadas.
2.1 ¿Cuál es el entorno favorecedor del ITC para el desempeño organizativo y cómo ha cambiado desde 2006? (A)
2.1.1 Gobierno y rendición de cuentas corporativas (A1)
7. Se han producido pocos cambios en materia de gobernanza y rendición de cuentas externas en el ITC desde 2006, así como en las principales preocupaciones halladas en la evaluación realizada ese año que están en conocimiento de las partes interesadas del Centro. Las propuestas de crear un organismo de gobierno o una estructura de comité ejecutivo convencionales se han paralizado debido a las dificultades de lograr consenso a la hora de elaborar una fórmula apropiada de representación. Consecuentemente, como encontró el GCM en 2008, "el Comité Consultivo continúa siendo el organismo de supervisión de las contribuciones voluntarias del Fondo Fiduciario del ITC, mientras que el GCM sigue siendo el organismo encargado de la formulación de políticas del ITC", sujetos a la ratificación formal, que no siempre es automática, por parte de la Junta de Comercio y Desarrollo (TDB), el Consejo General (CG) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU). Esto deja al ITC con un conjunto de acuerdos de gobierno y rendición de cuentas de inusual complejidad y difícil manejo, especialmente para una Organización pequeña, que ya existía en 2006, como se refleja en la figura 1 que encontrará a continuación.
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Figura 1: Acuerdos de gobierno y rendición de cuentas del ITC
* Asume una función parcial.
** Esto se entiende como una función formal a través del ejercicio de CPC de las Naciones Unidas, no relacionado directamente con la operación verdadera de los programas.
8. Más allá de estos primeros intentos de reforma, no constan indicios de ninguna presión sostenida o renovada por parte de los miembros o gestores del ITC de llevar a cabo las propuestas de reforma, aparentemente debido en parte a la preocupación existente de que llevar estos asuntos a un nivel multilateral podría empeorar la situación más que mejorarla. Con el fin de comprobar las posiciones de las partes interesadas con respecto al gobierno y la rendición de cuentas del ITC, la evaluación realizó una encuesta especial a los países y a las organizaciones miembros representadas en el GCM y el Comité Consultivo del Fondo Fiduciario del ITC (CCITF), las estructuras de consejo y gobierno del ITC. Los participantes no expresaron ninguna insatisfacción importante (véase el recuadro 2 y el anexo II).
Funciones/problemas
OMC UNCTAD ONU Nueva York
Grupo cónsul-
tivo mixto CCITF
Funciones de consulta/supervisión de los recursos humanos
X (Secc.)
X (Secc.)
X (Secc.)
Complementos/consultas de las funciones/programas (también con otras organizaciones internacionales, regionales y nacionales)
X (Secc.)
X (Secc.)
X** X
Forma parte del Comité de Supervisión del ITC X X
Rendición de cuentas del ITC para la programación estratégica/presentación de informes estratégicos
X X X X
Responsabilidades financieras del ITC X X
Responsabilidades reglamentarias y auditoriales del ITC X*
X (OSSI y
Auditores externos/JIU)
Vigilancia del tipo "organismo de gobierno"
X (Revi-sión
del CG de la OMC)
X (Revisión
de la TBD)
X (CPC al 5to Comité a la
AGNU)
X X
Mecanismos de reclamaciones y respuestas X
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Recuadro 2: Resultados de las encuestas del GCM
• En total se recibieron 22 respuestas de miembros del GCM y del CCITF. En las encuestas, además de la Comisión Europea (CE), se registraron 16 países de cinco regiones: Europa Occidental, América del Norte, América Latina y el Caribe, África, y Asia-Pacífico. De estos, 12 países más la CE eran países donantes y cuatro países eran Estados beneficiarios.
• La mayoría de los encuestados del GCM puntuaron de forma positiva las estructuras de presentación de informes y rendición de cuentas del ITC cuando se les presentó una serie de funciones y responsabilidades. Por ejemplo, casi el 80% de los encuestados dio una nota "buena" o "muy buena" al cumplimiento del ITC con su mandato y a la comunicación transparente con sus partes interesadas. Entre las excepciones encontramos una gran insatisfacción por los planes de información, el desempeño y los resultados en el marco de los canales de financiación, así como la gestión interna. Al preguntar si el ITC "evita un conflicto de intereses", más de la mitad de los encuestados declaró no poder ofrecer una opinión y poco menos de una cuarta parte le otorgó una nota "buena" o "muy buena".
• Entre los comentarios de los encuestados, la mitad afirmó que la estructura de gobierno del ITC era "demasiado complicada" y "compleja". Asimismo, otro comentario señaló que existe "demasiada omisión" en algunos casos, lo que a menudo obstaculiza la transparencia.
• Cuando se les pidió que puntuaran la eficacia y eficiencia de los distintos organismos de vigilancia del ITC, la mayoría de los encuestados otorgó una puntuación positiva a los miembros del GCM/CCITF en todas las preguntas. En cuanto a la OMC, a la TDB y al 5º Comité de CPC, un tercio o más no pudo ofrecer una respuesta concreta y eligió la opción "no sabe".
• En los comentarios, dos encuestados consideraron el estado de la transparencia en relación con los nombramientos como insuficiente. Además, otros dos encuestados consideran que el GCM y el CCITF son grupos políticos estáticos que carecen de "interacción" y "poder de toma de decisiones" con respecto al ITC.
• En el área de la gestión del ITC, las respuestas fueron extremadamente positivas: cada uno de los requisitos por los que se preguntó, 15 en total, recibió una puntuación "buena" o "muy buena" en al menos un 62% de los casos.
• En los comentarios, una tercera parte declaró haber percibido mejoras recientes en la gestión del ITC. Uno de los comentarios señaló que "los gestores, incluida la Directora Ejecutiva, son muy accesibles, consideran las recomendaciones y sugerencias” y que es fácil trabajar con ellos.
9. Junto con los resultados de las entrevistas de los representantes de las instituciones matrices del ITC y de su gestión, las respuestas (y comentarios de los miembros) muestran que a pesar de que existan preocupaciones en cuanto a la complejidad de gobierno, que a menudo resulta duplicativa y pesada, el sistema no se considera lo suficientemente disfuncional como para justificar los posibles riesgos de desmantelarlo y volver a diseñarlo. Los vínculos institucionales del ITC con las Naciones Unidas y la OMC parecen seguir siendo igual de importantes para la legitimidad de su misión y de sus operaciones como lo eran cuando se creó el Centro, a pesar de que los vínculos con la ONU en Nueva York sean distantes, formales y más bien orientados al control, y algunas funciones limitadas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) sean complicadas debido a diferencias "culturales" y conflictos de intereses entre las organizaciones. La OMC, responsable de la mitad del presupuesto ordinario del ITC, parece comprender mejor y confiar más en el trabajo y en la misión
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del Centro, aunque también depende, en cierto grado, de la supervisión y garantía de procedimiento de las Naciones Unidas.
10. Considerando los complejos sistemas de gobierno y rendición de cuentas descritos anteriormente, el ITC se enfrenta a numerosas formas y líneas de rendición de cuentas que deben cumplir múltiples funciones y requisitos tanto internos como externos. Al ser tratado como una organización de las Naciones Unidas, el Centro se encuentra sujeto a una supervisión intensa de las múltiples líneas de rendición de cuentas de las Naciones Unidas, que no solo afectan al 50% del presupuesto ordinario proporcionado por asignaciones de la Asamblea General sino que se controla prácticamente cualquier aspecto de las operaciones del Centro, con una serie de autoridades asignadas para ello y, en el mejor de los casos, unas pocas adaptaciones10 debido a su tamaño y requisitos de operación particulares.
Recuadro 3: Ejemplos de la carga que supone la rendición de cuentas para el ITC
• El presupuesto ordinario del ITC debe ser aprobado tanto por la OMC como por la AGNU y sus respectivos subsidiarios.
• Solo para las Naciones Unidas, la preparación del marco estratégico del ITC implica: colaborar con el ITC y con asociados en Ginebra durante la presentación; colaborar con la División de Programas, Planificación y Presupuesto en Nueva York que se encarga de la revisión; presentación al GCM; revisión por el Comité del Programa y de la Coordinación (CPC) de las Naciones Unidas; y revisión por el 5to Comité (Estados Miembros) que transmite el documento a la Asamblea General (AG) para su aprobación.
11. Es posible que esta compleja red de rendición de cuentas se requiera para respaldar la credibilidad de la organización a través de distintos defensores o para aturdir y debilitar la verdadera rendición de cuentas. La evaluación, así como la encuesta realizada a las partes interesadas en el gobierno del ITC, no ha encontrado efectos concluyentes positivos ni negativos a parte de los importantes costes adicionales ocasionados por el tiempo y esfuerzos invertidos en los múltiples informes en respuesta a las distintas programaciones y los diferentes requisitos. Estas múltiples líneas de presentación de informes permiten que todas las partes interesadas, que a veces son las mismas pero desempeñando funciones diferentes, reciban informes formales completos y puedan, así, hacer preguntas y sugerencias cuando lo estimen oportuno.
12. Los resultados del análisis de la evaluación muestran que la situación actual del ITC es una combinación extraña entre gobernanza excesiva y gobernanza insuficiente para una institución con características y necesidades tan particulares como esta. La gobernanza excesiva se evidencia en la carga burocrática ya que obliga al ITC y a sus partes interesadas a presentar sus informes por duplicado, y en los procedimientos, las normas y los organismos de supervisión de las Naciones Unidas, que a menudo son pesados y se aplican a una organización pequeña, que responde y está orientada al sector privado11. Se deben reconocer los costes administrativos (tiempo y dinero) a la hora de
10 El equipo entendió en un principio que el ITC gozaba de algunas delegaciones y derogaciones particulares pero la administración del ITC, mientras se comentaban las adaptaciones del borrador del informe de la evaluación, confirmó de forma categórica que "el ITC está firmemente obligado por los reglamentos financieros y de personal de las Naciones Unidas." Vea la nota a pie de página XXX para ver el comentario extensivo sobre los reglamentos de personal y las políticas de recursos humanos. 11 Los servicios administrativos del ITC han rebatido este hallazgo del equipo de evaluación, mientras que otros miembros del personal y asociados lo han documentado desde sus perspectivas, tal y como se indica en este análisis.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 9
considerar el uso eficaz del presupuesto ordinario del ITC. Asimismo, creemos que el centro cuenta con una gobernanza insuficiente en el sentido de que no cuenta con un órgano de gobierno cohesivo, representativo y dedicado, cuyos miembros estén bien informados y comprometidos con la misión y el trabajo de la organización y, en especial, con ofrecer asesoramiento estratégico y apoyo extrapresupuestario fiable, que es esencial para que el ITC pueda ofrecer programas estratégicos y eficaces. Por otra parte, a través de los análisis de las operaciones y la gestión, hallamos que durante el periodo analizado, y aún a día de hoy, la habilidad del ITC de ser estratégico y dar respuesta a las demandas se ve afectada por la insuficiente e impredecible financiación que recibe, especialmente en lo que se refiere a fondos a largo plazo que no han sido asignados a un uso particular. Esto ha conducido a que se produzca una reacción en cadena de serias dificultades en la gestión y, a menudo, enormes presiones para adoptar una programación con un enfoque oportunista impulsado por la oferta de fondos.
13. En términos prácticos, la evaluación ha hallado que los foros más importantes de supervisión integral especializada del ITC son el GCM y el CCITF. Esto se debe en parte a que desde 2006 hacen hincapié en adoptar un enfoque más sólido que se base en los resultados e informe sobre los impactos. Además, estos grupos tienen el potencial de ofrecer la dirección estratégica que el ITC necesita. Por otra parte, el arsenal completo de sistemas, normas y procedimientos de las Naciones Unidas que se aplican al ITC cubre con creces el restos de preocupaciones referentes a la rendición de cuentas, a nivel corporativo e incluso de proyecto, aunque ello suponga unos costes administrativos considerables, retrasos y a veces una reducción de la eficacia.
14. En este momento, durante los largos intervalos entre las reuniones plenarias de gobierno, unos pocos representantes de países donantes en Ginebra que ofrecen recursos no asignados o asignados y algunos representantes de posibles países beneficiarios del ITC especialmente comprometidos con el Centro proporcionan apoyo a los programas y orientación de forma informal a pesar de no estar entre los principales beneficiarios. El nivel y perfil de las respuestas a la encuesta especial de la evaluación es consistente con este patrón y ambos sugieren una necesidad extrema de ampliar y reforzar la participación de los miembros, especialmente aquellos de los países beneficiarios.
15. Mientras que este tipo de limitaciones no son para nada únicas en el mundo de las instituciones multilaterales, la evaluación estima que tienen serias implicaciones para el ITC y recomienda que se considere elaborar una serie de pasos correctivos factibles. Ninguno de ellos implicaría un cambio institucional radical pero sí requieren cierto grado de innovación y unas prácticas flexibles, especialmente en lo que se refiere a los sistemas y a la mentalidad de las Naciones Unidas, que se adapten a una organización más pequeña y orientada al sector privado como el ITC.
Rendición de cuentas interna, de los proyectos y de los programas
16. La rendición de cuentas interna del ITC es rigorosa y sigue meticulosamente los sistemas de las Naciones Unidas. No obstante, el ITC se ha esforzado mucho por que se delegue la autoridad siempre que sea posible, principalmente al Director de la División de Apoyo a los Programas. Por ejemplo, el Comité de subvenciones del ITC solo tiene que revisar aquellas subvenciones que superen los $EE.UU. 50.000. Al mismo tiempo, las líneas de rendición de cuentas a menudo se han aturdido. Algunos ejemplos: la responsabilidad del presupuesto de los proyectos individuales recaía, hasta 2013, sobre la Sección de finanzas del ITC en lugar de recaer sobre los Gestores de proyectos, incluso durante la fase de desarrollo de los proyectos, y hasta hace poco no se utilizaba un sistema apropiado para la gestión del rendimiento del personal; esto ha cambiado con el nuevo sistema ePAS.
17. Asimismo, existen pruebas de que las normativas administrativas y jurídicas que surgen de los requisitos de rendición de cuentas de las Naciones Unidas suponen un
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impedimento para la eficiencia y eficacia (y desmoralizan al personal), ya que desvían unos esfuerzos excesivos del personal debido al gran trabajo que implican. Mientras que la rendición de cuentas interna (como el seguimiento minucioso de cada gasto o ajuste) puede ratificar un tipo de credibilidad, no se guía por un enfoque maduro a la gestión de riesgos, especialmente teniendo en cuenta el pequeño tamaño y los limitados medios del ITC, así como el carácter empresarial de gran parte de su trabajo. De hecho, parece que a la hora de considerar o llevar a cabo actividades, en lugar de pensar acerca de los numerosos méritos del trabajo en sí, surge la pregunta de si cumplirá con los sistemas de las Naciones Unidas.
18. La responsabilidad formal de rendir cuentas para la financiación del presupuesto ordinario de los principales costes administrativos y la capacidad de gestión del ITC (y sus bienes públicos mundiales) está cubierta por los sistemas de programas, presupuestos, presentación de informes y supervisión de las Naciones Unidas y la OMC. A pesar de que la rendición de cuentas de los resultados sea amplia, al igual que ocurre con otras presentaciones de informes de las Naciones Unidas, el ITC ha ido mejorando en esta área durante el periodo de evaluación. El Centro ha optimizado los mecanismos corporativos rindiendo cuentas al público interesado a través de informes anuales, que por lo general son informativos y fáciles de leer, como parte de un programa de comunicación corporativa que cada vez cuenta con más fondos, es más profesional y visible para las audiencias claves.
19. Conclusión específica: Para comprender la rendición de cuentas operativa del ITC, no podemos dejar de subrayar que la gran mayoría de los programas y proyectos de este periodo han sido financiados por "recursos extrapresupuestarios" o "contribuciones voluntarias" del Fondo Fiduciario del ITC (FFI). El FFI consiste en dos categorías de fondos conocidas como "ventanillas". La ventanilla 1 consiste en contribuciones de donantes "no asignadas para un uso particular" o "asignadas en cierto grado", mientras que la ventanilla 2 se compone de contribuciones bilaterales para programas o proyectos específicos, así como de ingresos obtenidos a través de los fondos rotatorios. Esta distribución variada de los fondos se describe en más detalle en la sección 3.2, donde también se habla sobre las contribuciones de los donantes individuales a cada una de las ventanillas. El CCITF proporciona el foro para la rendición de cuentas de estas contribuciones voluntarias, así como oportunidades para movilizar los compromisos, proponer programas integrales y para reportar sobre sus progresos y resultados.
20. Los fondos de la ventanilla 1 se han obtenido a nivel corporativo y se gestionan, programan y asignan, en gran parte, a nivel de la Oficina de la Directora Ejecutiva (ODE) y del Comité de Gestión Superior (CGS). Las actividades de obtención de fondos y presentación de informes para los proyectos de la ventanilla 2 se han llevado a cabo a nivel de división o sección, con grados variados de supervisión y coordinación de la ODE/CGS. Las contribuciones del FFI para la ventanilla 1 han sido cubiertas por los mecanismos de rendición de cuenta generales del ITC, incluido su propio marco de resultados, y supervisadas de forma colectiva por un foro especial del CCITF. Los beneficiarios, las agencias ejecutivas y los empleados del ITC opinan que a veces es más eficiente trabajar con estos sistemas, sin añadir niveles adicionales de rendición de cuentas de los donantes individuales a nivel de proyecto. La evaluación estima que esto añade más niveles de trabajo a la ventanilla 2. Como se puede ver en la sección 3.2, los donantes de la ventanilla 1 proceden de 15 países, y 11 de ellos no es la primera vez que realizan donaciones. La Encuesta sobre Gobernanza y Rendición de Cuentas de la evaluación, así como el resultados de otras entrevistas, han revelado que existe cierto grado de preocupación en cuanto a una insuficiencia de "repartición de la carga" de la financiación no asignada y una necesidad de atención especial y mejora de las directrices y de la planificación de la ventanilla 1, así como de la presentación de informes para dicha ventanilla.
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21. La misma proporción (23%) del pequeño grupo de interlocutores de la encuesta del GCM, principalmente donantes, calificó la información que se proporciona a los miembros del GCM/CCITF con una nota mala o muy mala con respecto al desempeño y a los resultados del presupuesto ordinario, de la ventanilla 1 y de la ventanilla 2, así como a las políticas, prácticas y los costes de gestión internos.
22. En el caso de los proyectos asignados (financiados por la ventanilla 2), la rendición de cuentas de los donantes ha sido intensa en la mayoría de los casos, a menudo incluyendo el diseño del marco de registros, la supervisión, la presentación de informes financieros y las evaluaciones. Es evidente que los niveles de escrutinio son altos, a veces tanto sobre el terreno como en la sede, y existe una gran demanda de presentación de informes individuales, como ha quedado reflejado a través de distintas demandas de marcos de registros, informes de donantes, etc. La evaluación encontró que alrededor de dos tercios de los proyectos y de otras misiones nacionales de la cartera eran financiados, al menos en parte, por la ventanilla 2, donde la implicación de los donantes de proyectos se podía evaluar en diferentes niveles. En prácticamente todos estos casos, la participación del donante era alta (en algunos casos incluso era el motor principal) a la hora de generar la idea y el diseño del proyecto, aunque no en el caso de los programas globales como las medidas no arancelarias (MNA). Además, en la mayoría de los casos los requisitos de programación y presentación de informes de los donantes individuales también implican niveles de trabajo adicionales y, en algunos casos minoritarios, problemas serios de falta de flexibilidad para el ITC, las agencias ejecutoras y/o los beneficiarios.
23. No obstante, lo más importante es que la evaluación de la rendición de cuentas del ITC para las actividades financiadas por voluntarios vaya más allá de las cuestiones de requisitos de rendición de cuentas y presentación de informes adicionales, y del trabajo adicional que suponen, que son importantes pero relativamente casuales. El mayor interés está relacionado con la habilidad estratégica del Centro para establecer una dirección coherente y enfocada a los resultados, junto con sus órganos de gestión, cuando en realidad gran parte de su financiación (a menudo fuera de ciclo) ya viene con diferentes énfasis estratégicos que distorsionan la orientación a los resultados a largo plazo que realmente se necesita.
2.1.2 Entorno institucional en Ginebra (A2)
24. El establecimiento de la sede del ITC en Ginebra ofrece a la organización una ubicación internacional bien conectada, cerca de la OMC y la UNCTAD, que son los organismos especializados en comercio y desarrollo de las Naciones Unidas. Junto a estas agencias y sus respectivos miembros y actividades asociadas, el ITC forma parte del centro del comercio y desarrollo, así como de los programas de APC de Ginebra, y está rodeado de un grupo de centros de estudio, asociaciones y agentes no gubernamentales de esta área. La ubicación geográfica establece el entorno adecuado para el diálogo regular y la participación de las diferentes instituciones con sus miembros, una cooperación y coordinación activa en algunos casos, y en general contribuye a la coherencia del "Consenso de Ginebra" sobre el comercio para el desarrollo de forma menos controvertida que en el caso de su homónimo en Washington.
25. No obstante, la evaluación ha hallado que incluso con las ventajas que ofrece la ubicación del ITC, el Centro tiene importantes dificultades para mantener una relación estrecha con sus miembros beneficiarios. Al igual que en el caso de los Gobiernos de sus donantes o de los miembros no beneficiarios, muchos países en desarrollo cuentan con una representación bastante sólida en Ginebra, centrados, principalmente, en el trabajo con la OMC. Al mismo tiempo, muchos tienen apuro por adoptar una posición de interés prolongado en el ITC, especialmente cuando solo es capaz de estar activo en una minoría de países a la vez y está presente de forma intermitente en otros. El equipo (y los servicios del propio ITC) se encontraron con este problema al contactar a las
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misiones para informarles de la evaluación, hacer que participaran en ella e intentar conseguir información e insumos de las partes interesadas clave de sus países. Las encuestas también recibieron una respuesta mínima de los representantes de los gobiernos beneficiarios, a pesar de que todos fueron invitados y se les enviaran recordatorios. De forma realista, el ITC probablemente no pueda aspirar al nivel de participación de los Gobiernos beneficiarios que existe en las grandes agencias de financiación para el desarrollo. Si bien tampoco es capaz de desplegar una representación nacional en un gran número de países, es esencial que pueda crear y mantener sus propias redes "activas" de los contactos principales de los países, a la vez que mantener las misiones de Ginebra lo más informadas e involucradas posible.
26. El ITC se ha esforzado mucho por aprovechar las claras oportunidades que presenta la ubicación de Ginebra como centro de organizaciones de las Naciones Unidas en términos de ganancia en eficiencia práctica, como el uso del Centro Internacional de Cálculos Electrónicos y relacionarse con asociados ubicados en Ginebra para obtener mejores precios de las aerolíneas, dado el volumen de sus viajes.
27. Por otro lado, esta ubicación también presenta algunos inconvenientes. La distancia de las Naciones Unidas y de sus operaciones en Nueva York genera costes adicionales y retos a la hora de trabajar con ellos, especialmente para las pequeñas organizaciones que no pueden permitirse realizar inversiones importantes en estas relaciones. Ginebra es una ubicación cara y está bastante lejos de la mayoría de los países en desarrollo a los que sirve el ITC. Al mismo tiempo, las posibilidades de descentralizar los modos de operación siempre han estado limitadas debido al tamaño y presupuesto del Centro, además de su organización primaria centrada más en los servicios técnicos que en los programas geográficos.
28. La evaluación no ha encontrado pruebas de que el único intento de descentralización (desde 2008), el establecimiento de una oficina regional en México, haya aportado beneficios significativos a los países que debía servir o al ITC como institución, a pesar de que siga generando importantes costes. Debemos resaltar que aunque esta iniciativa fue presentada en su momento como "piloto" para una posible descentralización más amplia, sus razones, funciones, objetivos y medidas de éxitos se definieron de forma muy vaga en la documentación que recibió el equipo de evaluación y no se ha podido encontrar documentación alguna sobre resultados útiles.
29. Aunque la oficina de México es el único intento de descentralización registrado durante este periodo, existen varios ejemplos de aplicación de unidades de apoyo o personal para los proyectos sobre el terreno en un gran número de programas del ITC, y muchos se encuentran en las muestras de programas nacionales y proyectos de la evaluación. La evaluación ha analizado estos mecanismos y en qué modo la ubicación centralizada del ITC puede afectar a la pertinencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad e impacto potencial de su trabajo.
30. En cinco de las seis misiones nacionales físicas de la evaluación, y en prácticamente todos los informes de proyecto donde se preguntó sobre este tema, se identificó la falta o limitación de presencia continua del ITC sobre el terreno como una limitación para su trabajo. Curiosamente, los principales problemas identificados eran la pertinencia, efectividad, sostenibilidad y el impacto del trabajo del ITC, más que su eficiencia.
31. En términos de pertinencia, la falta de una presencia continua sobre el terreno ha reducido la visibilidad del Centro para encontrar clientes y asociados potenciales sobre el terreno, así como su habilidad de seguir de forma cercana el desarrollo nacional en el ámbito en cuestión y aportar sus contribuciones cuando surja la oportunidad. En este aspecto, el Centro claramente se encuentra en una situación de desventaja, tanto en relación con la competencia como a la hora de responder de manera oportuna a las necesidades nacionales y a la financiación internacional para la APC gestionada sobre el terreno. Por otra parte, cabe destacar que en base al trabajo que el ITC ha realizado sobre el terreno en este periodo, de dos grupos de encuestados tan solo una pequeña
Evaluación independiente del ITC - Informe final 13
minoría calificó el "conocimiento del ITC sobre el país" de forma negativa cuando se les preguntó sobre el cumplimiento de los objetivos del proyecto o sobre el "entendimiento actualizado de las condiciones nacionales y locales". A algunos empleados de las oficinas nacionales del ITC parece preocuparles este asunto. Asimismo, la evaluación encontró otros pocos ejemplos de deficiencias en este aspecto. Prácticamente todos los beneficiarios y asociados sobre el terreno sabían con quién debían tratar en el ITC y cómo ponerse en contacto con ellos, y declararon que la accesibilidad y el apoyo de los especialistas técnicos del ITC habían satisfecho las necesidades del proyecto. Por tanto, de alguna forma, los empleados y consultores del ITC han seguido desarrollando su trabajo de una forma pertinente y eficaz cuando se les ha necesitado.
32. En el tema de la falta de una presencia continuada, la eficiencia no parece ser una preocupación importante. Una vez más, las misiones, los estudios de cartera, las entrevistas y las encuestas reflejaron que la distancia física del personal del ITC en Ginebra no era un problema para la operación de los proyectos, aunque, una vez más, algunos empleados del ITC sí que parecen preocupados por ello. En términos de costes, la gran mayoría de los encuestados no había visto un desglose detallado de los presupuestos para los proyectos (un hallazgo importante en sí); sin embargo, el equipo de evaluación no estima que la rentabilidad se vea reducida por la falta de presencia sobre el terreno, cuando se compara con alternativas realistas. Nuestra amplia experiencia comparativa con otras agencias prueba que el despliegue de personal sobre el terreno es caro y a menudo genera retos adicionales para la coordinación y las líneas de autoridad. Esto sería un problema especialmente para una agencia especializada y técnica como el ITC, que posiblemente no pueda desplegar personal, y mucho menos expertos técnicos, a todos los países beneficiarios o quizá ni siquiera a todas las regiones. Además, la presencia sobre el terreno no lo cambia todo, como ha descubierto la evaluación durante sus misiones a dos países con programas del ITC bastante diferentes, Camboya y Côte d'Ivoire, donde se han desplegado unidades de apoyo a proyectos bastante sólidos durante estos últimos años. Si bien es cierto que tienen algunos beneficios prácticos para los beneficiarios y para el propio ITC, las principales líneas de trabajo de comunicación y cooperación siguen estando entre los asociados institucionales y los beneficiarios nacionales, el servicio técnico se trata directamente en Ginebra y estos vínculos no funcionan de forma diferente que en otros sitios. Asimismo, incluso con esta gran experiencia sobre el terreno, seguimos encontrando los mismos problemas en referencia a la baja visibilidad e influencia del ITC y, aún más importante, al seguimiento y a la sostenibilidad de las contribuciones del Centro.
33. Conclusión específica: La evaluación ha identificado la falta de habilidad actual del ITC para garantizar un seguimiento, y por tanto la sostenibilidad de sus contribuciones, como uno de los desafíos más importantes a los que se enfrenta la organización a la hora de cumplir con su mandato. Sus causas y consecuencias se tratan en varias áreas de este informe. Teniendo en cuenta todos los elementos, basta con decir que la evaluación estima que la centralización del ITC en Ginebra o la falta de personal sobre el terreno no son factores críticos, y que cualquier descentralización realista no ofrecería un remedio importante, teniendo en cuenta los recursos del ITC.
2.1.3 Posición actual y perspectivas del ITC dentro de la Ayuda para el Comercio a nivel mundial (A3)
34. Hace cincuenta años, y durante varias décadas después, el ITC fue uno de los pioneros dentro del amplio campo de la "ayuda para el comercio", que utilizó la asistencia internacional para ayudar a mejorar el desempeño comercial de los países menos desarrollados y de los países con ingresos medios. Durante más de una década, este campo ha ido recibiendo cada vez más atención y recursos. Esto se debe a un consenso sobre el potencial del comercio, de los mercados y del sector privado para generar crecimiento y reducir la pobreza que alcanza tal magnitud que los programas de
Evaluación independiente del ITC - Informe final 14
prácticamente todos los proveedores de ayuda y una ayuda de entre $EE.UU. 30.000 y 40.000 millones se destinan anualmente a perseguir estos objetivos. En este contexto, la posición del ITC, como una agencia de asistencia técnica que canaliza unos $EE.UU. 80 millones anuales, parece, a primera vista, minúscula y muy alejada de la posición líder que ocupaba antes. Sin embargo, esta imagen superficial debe ser examinada cuidadosamente tanto en el marco del océano de la "ayuda para el comercio" como del aparentemente pequeño pez que es el ITC.
35. La "iniciativa Ayuda para el Comercio (APC)", una iniciativa internacional más formalizada presentada oficialmente por la OMC en 2005 en la Conferencia Ministerial de Hong Kong, pretendía reforzar y armonizar la ayuda global para el desarrollo del comercio. La iniciativa se centró en fortalecer tanto la demanda de ayuda para el comercio como el suministro (la respuesta de los donantes a nivel nacional, regional y global) con un enfoque especial en apoyar el desarrollo de la APC en los países menos adelantados, así como en algunas áreas específicas. La iniciativa de APC también marcó seis categorías o áreas para la actividad de la ayuda para el comercio: regulaciones y políticas comerciales; desarrollo comercial; infraestructura relacionada con el comercio; creación de capacidad productiva; ajustes relacionados con el comercio; y otras necesidades relacionadas con el comercio.
36. Los foros y las publicaciones del Examen Global de la Ayuda para el Comercio, organizados cada dos años por la OMC y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sirven para supervisar las acciones internacionales, mantener el ímpetu y mejorar la eficacia de los esfuerzos de la APC. La revisión de estos exámenes y de otros estudios clave proporciona la base para una perspectiva sobre la posición actual y las perspectivas del ITC dentro de esta enorme industria de la ayuda para el comercio. No obstante, teniendo en cuenta que actualmente cerca de un tercio de la asistencia oficial para el desarrollo se cuenta como ayuda para el comercio ($EE.UU. 220.000 millones desde 2005), se necesitan parámetros más significativos para poner al ITC en perspectiva.
37. De hecho, incluso con las estadísticas tan imprecisas disponibles, cuando la ayuda para el comercio se desglosa en estas seis categorías, se puede aclarar en cierto grado tanto el volumen como los nichos de los diferentes proveedores. Un porcentaje aplastante de lo que se califica como ayuda para el comercio entra dentro de las amplias categorías de "infraestructura relacionada con el comercio" (52%) y "creación de capacidad productiva" (45%). El ITC no desempeña ninguna función, ni tiene capacidad para hacerlo, en las inversiones de capital físico para las categorías "infraestructura relacionada con el comercio" o "ajustes relacionados con el comercio". El desembolso del Centro va dirigido a la categoría "creación de capacidad productiva", pero su contribución obviamente supone una proporción bastante pequeña del total. Desafortunadamente, las definiciones y los informes sobre asistencia técnica en materia de comercio (TRTA) son también bastante vagos, pero incluso esta participación del ITC, mucho más pequeña y no monetaria, es cuantitativamente modesta. Sin embargo, a este nivel es cada vez más posible, y significante, realizar evaluaciones más cualitativas.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 15
Figura 2: Los objetivos estratégicos del ITC y la Ayuda para el Comercio12
38. Desde que la APC se convirtió en el centro de atención a nivel internacional, el ITC ha
dejado claro que su trabajo significa "100% ayuda para el comercio". Esta afirmación, junto con la historia pionera del ITC, se traduce en una transparencia de propósitos única que experimentan todos los proveedores. La evaluación ha encontrado un gran reconocimiento de este rasgo a través de los análisis y las encuestas de proyectos y países. No solo eso, los hallazgos de la evaluación reflejan un reconocimiento generalizado de que la "marca" del ITC incluye una comprensión, un conocimiento y un pragmatismo especiales, una capacidad real para tratar con los agentes del sector privado, especialmente las PYME, así como una excelencia técnica en sus servicios. Además, ha encontrado que la "posición de mercado" del ITC también se basa en estos puntos fuertes:
• Su distinguida función a la hora de ofrecer inteligencia comercial básica, con capacidad para la innovación;
• Su trabajo probado con las instituciones de apoyo al comercio, como potenciales facilitadores clave para las PYME;
• Una serie de productos y servicios de capacitación y desarrollo comercial para formuladores de políticas, IAC y empresas;
• Su creciente experiencia en respaldar la integración del comercio a nivel regional y subregional.
39. El ITC ofrece una sucesión de innovaciones oportunas que han atraído la atención global mostrando posibilidades de comercio y desarrollo, entre ellas la más destacada ha sido la iniciativa "Moda ética", los esfuerzos por conseguir el empoderamiento de las mujeres en el comercio y vincularlas con compradores internacionales, y, además, el contacto directo con las empresas para identificar medidas no arancelarias específicas que afectan al comercio. Sin embargo, a pesar de estas fortalezas, el ITC continúa siendo un segmento relativamente pequeño de este enorme "mercado" mundial de la TRTA que crece día a día. El número de agentes que están actualmente sobre el terreno figura en la tercera edición de la "Guía de recursos sobre el refuerzo de las capacidades comerciales" de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
12 Plan operativo del ITC 2010-2013
Evaluación independiente del ITC - Informe final 16
Industrial. Se trata de una recopilación de servicios bilaterales y multilaterales de asistencia técnica relacionada con el comercio. 13 La edición de 2013 describe 42 programas multilaterales e interagenciales, así como 36 bilaterales, en base a una docena de programas, servicios y actividades.
40. Entre los proveedores multilaterales más grandes, la OMC y la UNCTAD cuentan con programas especializados de ayuda técnica en sus respectivas áreas de mandato, que generalmente siguen una división lógica de trabajo entre ellas y el ITC. La ONUDI también se ha convertido en un actor importante aprovechando los vínculos comerciales de su mandato y experiencia en el desarrollo industrial. A pesar de que a veces trabaja de forma paralela o incluso solapada con el ITC, se ha asociado con el Centro y ha contribuido de forma financiera a sus actividades. Mientras que tan solo cerca del 15% de los gastos de la ONUDI en las actividades de cooperación técnica en 2012 recaían en el área de la creación de capacidad comercial, aparentemente la Organización ha sido capaz de sacar provecho de los programas más amplios para la energía y el medio ambiente, y las actividades industriales, para desplegar una red de 29 oficinas nacionales y regionales por todo el mundo y, por tanto, movilizar recursos para la creación de capacidad comercial y cumplir con este objetivo.
41. Dentro de su mandato global de desarrollo, el Grupo del Banco Mundial se posiciona como el proveedor individual más grande de APC. En su primera estrategia comercial en 2011 el banco identificó cuatro áreas prioritarias: i) Competitividad y diversificación comercial; ii) Facilitación comercial, logísticas de transporte y financiación comercial; iii) Apoyo para el acceso al mercado y cooperación comercial internacional; y iv) Gestión de los colapsos y promoción de una inclusión mayor. Los bancos de desarrollo regionales y muchas otras organizaciones multilaterales ahora también ofrecen APC en concordancia con sus estrategias globales y sus mandatos. Este es también el caso de la Unión Europea (UE) y la mayoría de las agencias bilaterales importantes, siendo Japón, los Estados Unidos y Alemania los mayores contribuidores.
42. Para todos estos contribuidores de gran escala, la mayor parte de sus gastos se destina a ampliar los "soportes físicos" de la APC, lo que claramente también genera gastos sustanciales en asistencia técnica relacionada con el comercio. No obstante, estos contribuidores han hecho muy poco uso de los servicios especializados que ofrece el ITC. Como se muestra en la sección 3.2, de todos estos grandes proveedores de APC, tan solo Alemania y los EE. UU. han contribuido de forma importante con las ventanillas de financiación voluntaria del ITC. Por otra parte, Suecia, Noruega, Finlandia, Irlanda y Canadá han contribuido de forma significativa con la ventanilla 1, y las contribuciones asignadas más notables a la ventanilla 2 proceden de Canadá, la UE, Suiza, el Reino Unido y los Países Bajos. Al examinar el amplio conjunto del resto de proveedores de TRTA desde la perspectiva del ITC, llama la atención que quizá solo exista un proveedor comparable o "competidor" que esté especializado de forma similar en la cooperación técnica dentro del campo de la promoción de las exportaciones: el Centro de Fomento de las Importaciones de los Países en Desarrollo (CBI) financiado principalmente por el Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos14. El CBI
13 Disponible en: http://www.unido.org/tcbresourceguide2013.html 14 Otro posible elemento con el que se pueden hacer comparaciones, aunque no esté enfocado completamente al comercio, es el Centro para el Desarrollo de la Empresa (CDE), con sede en Bruselas, y creado en 1977 como institución conjunta de la ACP para la promoción del sector privado. Sabiendo que podrían extraerse lecciones de la experiencia del CDE para compararlas con el caso que nos atañe, el equipo de evaluación realizó numerosas peticiones durante más de dos meses con el fin de obtener una copia de una evaluación sustancial realizada en 2011 por la UE sobre el CDE, que por aquél entonces ofrecía un número de servicios equiparable al ITC. El CDE finalmente denegó la petición, ya que consideraba que aquel documento era privado, aunque la CE proporcionó una copia dos días antes de la entrega del presente informe final. Obviamente, no se pudo realizar una evaluación comparativa rigurosa, en especial teniendo en cuenta que aparentemente hubo problemas de envergadura en el CDE que el informe solo menta, que se han realizado grandes cambios desde entonces y que las diferencias entre ambas organizaciones son tan importantes como lo son sus elementos
Evaluación independiente del ITC - Informe final 17
cuenta con aproximadamente una cuarta parte del presupuesto anual del ITC y se centra en promocionar las exportaciones a los mercados europeos. También cabe destacar que el CBI y el ITC han sido colaboradores estrechos en un amplio programa llevado a cabo entre 2009 y 2013, a través de un fondo fiduciario proporcionado por el Gobierno de los Países Bajos. Una evaluación del Fondo Fiduciario de los Países Bajos (NTF II) realizada en 2013 halló lo siguiente: "Dentro del contexto de los programas del NTF, el CBI y el ITC han sido y serán contemplados como asociados que se complementan" y "en términos de gobierno, la asociación CBI/ITC estuvo bien coordinada e hizo posible que se tomaran decisiones eficaces y eficientes".
43. Si este ejemplo significativo muestra el potencial que tiene una cooperación fructífera entre distintas agencias con misiones tan similares, deberían existir muchos más proveedores grandes de APC que busquen las competencias especializadas del ITC. La exitosa y creciente experiencia del ITC a la hora de trabajar con el MIM y el FANFC, que han sido diseñados específicamente para encontrar las mejores competencias posibles en lugar de crear capacidad interna, son también excelentes ejemplos. Uno de los principales temas del segundo Examen Global de la Ayuda para el Comercio realizado en 2009 se centró en la naturaleza complementaria de los soportes físicos y lógicos del comercio. La conferencia hizo hincapié en que el soporte físico, como las infraestructuras, y en especial las carreteras y los puertos, eran importantes, pero que igual de importantes eran las infraestructuras de servicios, también conocidas como soporte lógico. Estos programas abarcan la formación y la capacitación de instituciones y de empresas en todo lo relacionado con los estándares, las normas de origen y los procedimientos aduaneros, además de información comercial y el modo de descubrir las oportunidades que brindan los mercados, requisitos todos ellos para obtener el máximo provecho del soporte físico del comercio.
44. Conclusión específica: Basándose en los hallazgos de los puntos fuertes indiscutibles del ITC en varias de estas áreas, así como en el panorama de la APC descrito anteriormente, la evaluación estima que el ITC tiene el potencial para realizar contribuciones más amplias y profundas a los esfuerzos globales de la Ayuda para el Comercio. Recomendación específica: A menudo, podría parecer que tendría sentido que los principales financiadores comerciales, aquellos con grandes soportes físicos, acudieran a un proveedor de asistencia técnica multilateral fiable y con resultados demostrables como lo es el ITC dentro de su campo de aptitudes especiales, en lugar de intentar replicar o gestionar ellos mismos estas pericias. Sin embargo, esto no solo depende de que el ITC sea capaz de definir claramente y ofrecer de forma eficaz los servicios que ofrece en concordancia con sus objetivos estratégicos, sino también de la receptividad que estos grandes proveedores tienen para recurrir con mayor frecuencia a estos recursos de la comunidad internacional en calidad de "contratista o subcontratista", así como de la habilidad del ITC de satisfacer dichas demandas. Si se logra convencer de esto a los países miembros del ITC y a las agencias, también estará en sus manos promocionar y respaldar estos vínculos de forma proactiva.
El ITC y el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio
45. Uno de los mayores acontecimientos recientes con repercusiones para el ITC es que, tras más de nueve años de negociaciones, los miembros de la OMC por fin han llegado a un consenso acerca del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio en la Conferencia Ministerial de Bali en diciembre de 2013, como parte del "Paquete de Bali". Según los
comparables. Pero un rápido análisis del informe sugiere algunas comparaciones y contrastes interesantes en la forma en que estas dos instituciones han trabajado para abordar algunos desafíos comparables como los gastos generales, el enfoque relativo en actividades y resultados, y la descentralización. Vea la evaluación del Centro para el Desarrollo de la Empresa, Informe Final, Volumen I: Informe principal, septiembre de 2011, Evaluación para la Comisión Europea por ADE Consortium.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 18
cálculos del Peterson Institute, este acuerdo podría aumentar el PIB mundial en $EE.UU. 960.000 millones y generar 21 millones de puestos de trabajo.15
Recuadro 4: El ITC y el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio
La facilitación de comercio ha sido, a grandes rasgos, uno de los puntos de enfoque centrales del trabajo del ITC durante el periodo de la evaluación. El nuevo acuerdo y su amplia base de apoyo ofrecen un enorme potencial para las futuras contribuciones del Centro, especialmente para ayudar, durante los próximos años, a las PYME de los países en desarrollo a comprender y utilizar las nuevas normas para expandir sus exportaciones. El ITC ya contaba con una Estrategia para el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (2012-2015), así como con "Soluciones para la facilitación del comercio", 16 cuyo objetivo es incrementar la competitividad del sector privado creando capacidad de exportación, reduciendo los costes de las transacciones comerciales y profundizando la integración regional a través de medidas de facilitación del comercio. También cabe destacar su programa de medidas no arancelarias, aplicado ya en 33 países, que pretende aumentar la transparencia y ayudar a los países a comprender mejor los obstáculos al comercio a los que tiene que hacer frente la comunidad empresarial.17 Desde luego que el ITC estaba preparado para la conclusión del Acuerdo. El informe "Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC: Una guía de negocios para los países en desarrollo" fue publicado por el ITC en seis idiomas tan solo una semana después de la firma del Acuerdo, y su objetivo es ayudar a las comunidades empresariales de los países en desarrollo a comprender y beneficiarse de las disposiciones. De forma incluso más reciente, el ITC y la UNCTAD han firmado un memorándum de entendimiento que reafirma su colaboración en la facilitación del comercio, que ofrecerá una oportunidad para que los donantes y otros asociados para el desarrollo puedan demostrar su compromiso para con la puesta en práctica de una reforma mundial de facilitación del comercio trabajando con la UNCTAD y el ITC. Las agencias colaborarán con otras organizaciones y con el sector privado a fin de potenciar la puesta en marcha del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC.18 El nuevo Acuerdo se basa en años de esfuerzos de los países en desarrollo y apoyo de los donantes. Se espera que ambos se expandan de forma considerable, tanto para cubrir los costes capitales, como los gastos de operación para facilitar el comercio en muchos países. Según un representante comercial de los EE. UU. que ayudó a negociar el acuerdo: "Creo que la "atracción" está ahí, y los recursos también, el reto es coordinar estos recursos y coordinar a los donantes".19 Una vez más, si se pueden cumplir estas demandas y el ITC puede movilizar sus suministros y comercializarlos de forma eficaz, hay potencial para una expansión importante en lo que se refiere al suministro de sus servicios a países y regiones.
15 Hufbauer y Schott. “Payoff from the World Trade Agenda 2013.” Instituto Peterson para la economía internacional. 16 ITC: Transporte transfronterizo de bienes (http://www.intracen.org/itc/apoyo-al-comercio/transporte-transfronterizo-de-bienes/) 17 ITC: Medidas no arancelarias (http://www.intracen.org/itc/analisis-mercados/medidas-no-arancelarias/encuestas-empresariales-sobre-mnas/) 18 Asociación UNCTAD-ITC sobre la facilitación del comercio (4 de marzo de 2014) 19 Dawn Shackleford, citado en "Walk the talk: Donor commitments on WTO trade deal"(DEVEX, 30 de enero de 2014)
Evaluación independiente del ITC - Informe final 19
2.2 ¿Cómo ha cambiado la capacidad organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz desde 2006? (B)
2.2.1 Liderazgo estratégico (B1)
46. La evaluación del ITC de 2006 centró sus "recomendaciones clave" en las necesidades de "reformas institucionales y de gestión clave" y de "un reforzamiento de los procesos clave de gestión". Para apoyar estas recomendaciones, presentó un extenso conjunto de lo que consideraba deficiencias serias, acompañado de una propuesta de soluciones extremadamente ambiciosas. Durante el mismo periodo, a través de auditorías y exámenes llevados a cabo por los órganos de supervisión, se detectaron deficiencias en la planificación estratégica y gestión del ITC.
47. La gestión del ITC, nueva por aquel entonces, se tomó las críticas muy en serio y rápidamente llevó a cabo un amplio conjunto de cambios en la planificación y el funcionamiento internos, que eran considerados esenciales para reforzar su credibilidad de cara al exterior, así como para mejorar su eficacia y eficiencia. Muchos cambios se basaron en las 34 recomendaciones de la evaluación y se creó un Equipo Transitorio cuyo trabajo era establecer prioridades entre ellas. La primera de las recomendaciones para las operaciones del ITC solicitaba un "cambio de la estrategia de gestión" 20 , principalmente para garantizar que el personal del ITC siempre estuviera debidamente informado e involucrado durante el periodo de cambio y participara en el desarrollo y la puesta en práctica de esta reorientación estratégica. Lo que en el Centro se conoció como "proceso de gestión de cambios" se entendió como una inclusión tanto de los propios intentos de cambio como de la participación del personal en estos cambios. Finalmente, fue objeto de gran controversia interna y de una auditoría externa. La propia historia, y el hecho de que existen interpretaciones distintas de ella, se debe tener presente al evaluar el desempeño y los cambios realizados durante el periodo, sin embargo, este informe no se centra en el proceso como tal.
48. Al menos un tercio de las recomendaciones reflejaban temas importantes y el programa de cambios hizo hincapié en el refuerzo de la coherencia organizativa y operativa del ITC (que era una organización "fragmentada"), así como en las mejoras de los sistemas de gestión general y en la creación de una gestión más orientada a los resultados. Con el apoyo de contribuciones extrapresupuestarias especiales, se hizo énfasis en fortalecer la Oficina de la Directora Ejecutiva y la función de planificación estratégica, centrándose en la gestión basada en los resultados (GBR), otorgando a la Sección de Planificación Estratégica, Desempeño y Gobernanza un papel más importante y más recursos.
49. Las iniciativas de planificación estratégica resultaron en el primer plan estratégico de cuatro años del ITC en 2009 (con un sucesor en 2010). Fue un paso importante para el ITC, ya que el plan definía una visión clara y establecía unos objetivos para un periodo de varios años, lo que ayudaba a maximizar su eficacia y eficiencia organizativa. No obstante, al igual que las deficiencias técnicas mencionadas anteriormente, los resultados corporativos que contenía aún no se habían conectado con las propuestas de
20 "Con un gran cambio inminente en el personal de gestión debido a jubilaciones, el ITC necesita desarrollar una cuidadosa estrategia de gestión del cambio para crear unos valores comunes para la organización, es decir, que comparta todo el personal de todos los niveles, y para fortalecer los procesos formales de las funciones de gestión clave". El informe amplió en esta nota: "La gestión del cambio tiene diversas definiciones en los campos que van desde la tecnología de la información hasta la gestión estratégica. En este contexto, el término se refiere a un proceso para garantizar que el personal de todos los niveles está informado e involucrado de forma continua durante un periodo de gestión u otros cambios significativos que se produzcan en la organización, incluyendo la participación en el desarrollo y ejecución de una reorientación estratégica". Evaluación conjunta del ITC, Volumen de Síntesis, p. xviii.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 20
proyectos de entonces. Además, el plan contenía poca planificación futura en términos de presupuestos que, además, tampoco estaba conectada con los resultados.
50. Reconociendo que la planificación estratégica, las operaciones y el proceso presupuestario no estaban sincronizados, el objetivo del proceso de cambios posterior a 2009 era alinear la planificación corporativa, la programación y el proceso presupuestario.
51. El primer problema era que los objetivos del Marco Estratégico de las Naciones Unidas para el bienio en cuestión (2010-2011, 2012-2013) también se habían desconectado de la planificación de proyectos, lo que resultó en que el ITC tuviera que declarar resultados que en algunos casos superaban el rendimiento esperado y en otros no lo alcanzaban. Esto se abordó en 2012, y los resultados corporativos preparados para el bienio 2014-2015 se orientaron, por primera vez, a los cálculos de los gestores de proyecto sobre los resultados y presupuestos futuros. Por tanto, el presupuesto y los resultados esperados establecidos en el marco estratégico para este bienio se basan en cálculos actuales y futuros del volumen de actividades para el periodo. A pesar de que este proceso llegó demasiado tarde para el Plan Estratégico 2012-2015, se pretende que el Plan Estratégico sucesor adopte este mismo modelo.
52. Además, el proceso de cambio incluyó esfuerzos por revisar el papel del Comité de Gestión Superior, que antes se centraba en los asuntos operativos y en la aprobación de proyectos, sin importar su tamaño. Se buscaba un enfoque más estratégico a la hora de planificar y desarrollar estrategias. De acuerdo con el personal y los miembros del CGS, gran parte de este trabajo sigue en progreso a día de hoy, ya que prácticamente todos los proyectos aún tienen que ser aprobados por el CGS, por ejemplo, sin importar su tamaño, aunque hay constancia de que el Grupo de Control de Calidad de los Proyectos (suspendido a finales de 2013) y el Comité de Evaluación de Proyectos influyeron mucho en estas decisiones. Cabe destacar, por ejemplo, que a partir del 1 de enero de 2014 los proyectos inferiores a $EE.UU. 300.000 podían ser aprobados por el Comité de Evaluación de Proyectos (CEP). A fin de respaldar una eficacia organizativa superior a la hora de aplicar una perspectiva que tenga en cuenta los Objetivos de Desarrollo del Milenio al trabajo del ITC, nuevos esfuerzos se centraron en orientar y evaluar mejor los beneficios socioeconómicos de los proyectos del Centro.
53. En resumen, las iniciativas de cambio reflejaron esfuerzos (con un liderazgo más centralizado) por establecer inicialmente un marco coherente en torno a diversas actividades, que iría seguido de una mayor orientación de dichas actividades a los resultados. Pretendía introducir un modelo más proactivo y estratégico de planificación estratégica, que se diferenciara del modelo reactivo y de gestión de crisis anterior. Finalmente, el argumento para recaudar fondos de 2013 fue un intento de completar la plena integración del proceso de planificación estratégica. Como se desarrolla en la sección D4 más adelante, el argumento para recaudar fondos estableció, a través de una serie de programas intencionados que respaldan el logro de los objetivos estratégicos del ITC, un mecanismo para que los donantes pudieran contribuir con iniciativas cuyos resultados buscados, contenido temático y acciones programáticas se describían por adelantado. Esto pretendía que los donantes pudieran dirigir sus contribuciones a las actividades del ITC en línea con sus propios objetivos estratégicos y proporcionar al Centro un modelo de recaudación de fondos potencialmente predecible. El argumento para recaudar fondos reflejó otro paso clave en el cambio de un modelo reactivo a uno proactivo, esto es, introducir la recaudación de fondos en el ciclo de planificación, desarrollo de estrategias y programación. Un enfoque amplificado, adoptado en diciembre de 2013, contiene los elementos sistemáticos y proactivos clave.
54. Los informes y las entrevistas del GCM indicaron que estos aspectos del amplio programa de cambios desde 2006 han facilitado la creación de credibilidad y eficacia organizativa, ya que el ITC ha respondido de forma demostrable a las demandas de los
Evaluación independiente del ITC - Informe final 21
donantes y beneficiarios por obtener una visión y misión claras, así como una mayor orientación a los resultados con un enfoque más firme en el impacto.
55. Entre los asuntos clave que aún quedan por resolver en el área de la planificación estratégica, encontramos:
• ¿Hasta qué punto se puede poner en práctica este enfoque proactivo? El éxito, o cualquier otro resultado, del argumento para recaudar fondos modificado será la prueba decisiva para cerrar el ciclo del modelo de planificación estratégica, pero todo esto depende de que los donantes estén dispuestos a realizar compromisos a largo plazo y por adelantado.
• Aunque se hayan realizado esfuerzos por incorporar una orientación a los resultados de forma estratégica, a nivel operativo estos se han dirigido mayormente a los requisitos de cumplimiento formales, en lugar de dirigirlos a utilizar un enfoque de gestión basada en los resultados a la hora de llevar a cabo el trabajo diario del ITC. Este desafío se analiza más adelante.
56. En términos de objetivos organizativos, los objetivos clave de la dirección estratégica desde 2006 han sido:
• Dejar claro que el ITC es una agencia para el desarrollo que se centra en reducir la pobreza y avanzar los ODM;
• Responder a la creciente demanda por un "enfoque en los resultados" y demostrar los resultados para el desarrollo de su trabajo; y
• Orientar los esfuerzos del ITC especialmente a los países menos adelantados y al África subsahariana.
57. Una visión y misión más claras, así como una "oferta única" para el ITC se articularon por primera vez en 2007, en parte como una respuesta de la gestión al desafío de superar el carácter fragmentado de la organización hallado en la evaluación previa21. La declaración actual, rectificada ligeramente en 2007, es: "La misión del ITC es promover el desarrollo económico y contribuir a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los países en desarrollo y en las economías en transición, a través del desarrollo del comercio y de los negocios internacionales". Esta declaración de misión está claramente alineada con el mandato del ITC de apoyar el desarrollo de la capacidad de exportación a nivel nacional, con la visión de mejorar el comercio internacional y transfronterizo, y finalmente contribuir a reducir la pobreza. Proporciona un marco global donde se pueden alinear los programas y proyectos financiados del ITC.
58. Una mayor planificación estratégica se ha contemplado, correctamente, como una necesidad para obtener una mayor orientación a los resultados, aunque también se necesita para cubrir la necesidad de tener unos presupuestos anticipados más claros. En los Informes Anuales de 2007 y 2008 se introdujeron algunas declaraciones de progreso relativas al Marco Estratégico de las Naciones Unidas. Luego, los Planes Estratégicos del ITC para 2009-2012 y 2010-2013 fueron el primer intento de redacción de documentos coherentes de planificación estratégica para un periodo de varios años, que serían respaldados por los Documentos de Programa Consolidados y Planes Operativos. El Plan Estratégico 2010-2013 estableció tres objetivos estratégicos:
i. Reforzar la competitividad internacional de las empresas a través de la formación y el apoyo del ITC;
ii. Aumentar la capacidad de las instituciones de apoyo al comercio a fin de respaldar a las empresas; y
21 El lema "Exportaciones para un Desarrollo Sostenible" condensa la misión del ITC en una sola frase junto a su visión como "socio en el desarrollo para el éxito de las exportaciones".
Evaluación independiente del ITC - Informe final 22
iii. Fortalecer la integración del sector empresarial en la economía mundial a través de una ayuda mejorada a los formuladores de políticas.
59. A pesar de que el Plan Estratégico 2010-2013 proporcionó algunos indicadores de resultados para cada una de las tres categorías, esto es, adquisición de conocimiento, creación de competencias e impacto multiplicador, el caso es que estos a) no estaban alineados con los objetivos estratégicos corporativos globales y, b) en muchos casos, eran más insumos que indicadores de resultados22. El Plan Estratégico 2010-2013 no contaba con todo lo necesario para establecer una teoría del cambio que fuera global: ¿qué cambios se esperaban (resultados)?, ¿en qué niveles (resultados-efecto directo-impacto)?; ¿cómo pensaba alcanzarlos (modos)?, y ¿qué suposiciones contenían esta lógica?
60. El Plan Estratégico 2012-2015 revisó y actualizó este plan anterior. Establece cuatro objetivos corporativos:
i. Aumentar la disponibilidad y utilización de la inteligencia comercial;
ii. Mejorar las instituciones y políticas de apoyo al comercio en beneficio de las empresas exportadoras;
iii. Reforzar la capacidad de exportación de las empresas para que respondan a las oportunidades del mercado; e
iv. Incorporar la inclusión y la sostenibilidad en las políticas de promoción del comercio y desarrollo de las exportaciones.
61. Junto con la importante adición del objetivo iv, estos objetivos tienen una mayor orientación a los resultados y un mayor enfoque en estos, que sus antecesores. De forma similar que ocurría con su antecesor, a pesar del análisis contextual que establece las razones del compromiso del ITC, el Plan Estratégico 2012-2015 sigue sin aplicar un enfoque claro de "teoría de cambio" a estos objetivos. Aclara logros importantes, que tienen relevancia con las intenciones estratégicas, y el documento de marcos de registro 2014-2015 proporciona indicadores de logros para los objetivos corporativos, pero el documento del Plan Estratégico no contiene un desglose claro de los resultados esperados, de los modos de alcanzarlos o de las suposiciones que se puedan esperar. La mayoría de los productos y servicios, de cierta antigüedad, del ITC podrían encajar en estos objetivos globales; sin embargo, gran parte del personal del Centro no ve una necesidad extrema de reforzar estos vínculos. Recomendación específica: La planificación estratégica y el marco de registro corporativo deben reflejar teorías convincentes y fiables (cadena de resultados) en referencia a los objetivos corporativos y desglosar claramente los resultados esperados, los modos de conseguirlos, las suposiciones y los riesgos. El personal involucrado deberá aplicar esto en su propio trabajo.
62. El sistema de resultados corporativos (más adelante) ha avanzado en este aspecto desde 2012 e incluye un desglose claro de los resultados y efectos directos, así como de los indicadores asociados. Los documentos básicos de proyecto recientes muestran vínculos con los objetivos corporativos globales que deben cumplir y, a veces, incluso una asignación de recursos cuando existe más de un objetivo. En respuesta a la presión por demostrar las contribuciones de los resultados de desarrollo, el ITC ha tenido problemas para definir el término "impacto" y, en 2013, realizó un ejercicio para comprender y definir lo que significa el impacto para el ITC y medirlo en la medida de lo posible. En diálogo con el equipo de evaluación sobre una investigación más amplia y buenas prácticas en esta área, este ejercicio se ha refinado para reducir la tentación de realizar peticiones excesivas y, además, está progresando en paralelo con la evaluación.
22 Por ejemplo, los indicadores 11 y 12: "los individuos proporcionan formación y/o servicios de asesoramiento" y "las organizaciones forman y asesoran respectivamente".
Evaluación independiente del ITC - Informe final 23
63. En relación con las expectativas de los resultados en general, el análisis de la cartera de proyectos y de las misiones nacionales de la evaluación discrepa con algunas de las expectativas de la evaluación de 2006, con algunos requisitos de las partes interesadas y con algunas de las llamativas "historias de éxito" del ITC. La terminología aplicada a la hora de gestionar los resultados de desarrollo a veces se han utilizado y entendido de forma diferente dentro del ITC y de sus organismos de gobierno. La evaluación ha hallado que en la gran mayoría de las muestras de proyectos examinadas y presenciadas, casi todas las contribuciones a los resultados atribuibles al ITC están, y solo pueden ser, destinadas a lo que el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas define como los niveles de "Resultados", "Efectos directos" y "Objetivos", y no al "Impacto". La lectura de estas definiciones (véase el recuadro 5 más abajo) muestra que este tipo de contribuciones, más que reflejar una deficiencia de propósito, pueden ser fundamentos sustanciosos y críticos para lograr el impacto de desarrollo que se quería conseguir, y es posible que esto ocurra en algunas de las creaciones de capacidad para el comercio del ITC. Recomendación específica: La evaluación recomienda al ITC que cambie la terminología y las medidas empleadas en los resultados a fin de centrarse en los "productos finales" y especialmente en los "efectos directos" de sus intervenciones, así como en sus contribuciones a los "objetivos" como lo define el sistema de las Naciones Unidas. Estas son más pertinentes, realistas y útiles que las definiciones de la OCDE/DAC, especialmente cuando se trata de "impactos" creíbles del desarrollo de capacidad para el comercio. Otras agencias llegarán a esta conclusión y el ITC podría ser pionero en realizar este cambio. Teniendo en cuenta el estado actual de desarrollo del sistema del ITC, este cambio parece ser bastante factible y dará sus frutos al ofrecer un sistema más creíble y útil.
Recuadro 5: Terminología relacionada con los resultados de la ONU23
Los productos finales son los cambios en las habilidades o competencias de los individuos o instituciones, o la disponibilidad de nuevos productos o servicios que resultan de la finalización de actividades dentro de una intervención para el desarrollo dentro del control de la organización. Se logran con los recursos proporcionados y dentro del tiempo especificado. Los resultados representan los cambios en la capacidad institucional y de comportamiento de las condiciones de desarrollo que ocurren entre la finalización de los productos y el logro de los objetivos. Un objetivo es un resultado final deseado o esperado que ocurre como consecuencia, al menos en parte, de una intervención o actividad. Es el objetivo principal que asegurará la capacitación nacional a la cual las intervenciones para el desarrollo deben contribuir. El impacto implica cambios en las vidas de las personas. Esto puede incluir cambios en el conocimiento, las competencias, el comportamiento, la salud o condición de vida de niños, adultos, familias completas o incluso comunidades. Dichos cambios son efectos positivos o negativos a largo plazo en un grupo identificable de personas que resultan de las intervenciones para el desarrollo, de forma directa o indirecta, intencionada o no intencionada. Estos efectos pueden ser económicos, socioculturales, institucionales, medioambientales, tecnológicos o de otro tipo.
64. El ITC está bien posicionado entre las agencias de cooperación para el desarrollo para demostrar haber conseguido unos resultados claros, pero también es vulnerable debido a las expectativas poco realistas. La posible cadena de causalidad entre algunas de sus actividades e insumos de capacitación y los beneficios para el desarrollo resultantes a
23 PNUD, Manual de Gestión Basada en Resultados, 2011, pp. 7-8
Evaluación independiente del ITC - Informe final 24
veces pueden ser muy directos y cortos. Por tanto, explicado de forma simple, ayudar a un exportador a participar en una feria comercial podría tener como resultado firmar contratos de venta allí mismo, lo que resultaría en un aumento de sus ganancias y generaría empleo. Sin embargo, esta recompensa no tiene por qué prolongarse en el tiempo. Algunos tipos de formación e investigaciones que se pueden encontrar en el mercado pueden llevar a estas recompensas de forma igualmente rápida. No obstante, en la mayoría de los casos las contribuciones de creación de capacidad del ITC, especialmente a la hora de trabajar con formuladores de políticas u organizaciones de apoyo al comercio, son menos directas y prolongadas, pero en las muestras evaluadas muchas de ella siguen siendo esenciales para generar exportaciones futuras.
65. En referencia a la "orientación a los resultados" del ITC, si bien es cierto, como halló la evaluación de 2006, que la mayoría de los empleados ya llevan mucho tiempo trabajando con un enfoque basado en los productos y proyectos, gran parte de sus intervenciones se podrían vincular rápidamente con las ambiciones de niveles superiores y con la dirección estratégica, que ahora están siendo articuladas de manera más clara. Esto no quiere decir que no sea importante para el éxito y el apoyo de la organización contar con los medios necesarios para definir, medir y representar el desempeño global. Contar con una dirección e información estratégica eficaz es incluso más esencial para todos cuando se tienen que tomar decisiones restrictivas.
66. Conclusión específica: La evaluación considera que esta mayor atención por parte de la gestión a la dirección estratégica y a los resultados durante este periodo, ha generado progreso, y que el ITC está en una buena posición para ir más allá. Sin embargo, el sistema de gestión basado en los resultados aún no está arraigado en toda la Organización. Muchos miembros del personal creen que esta superestructura política se encuentra aún en un nivel teórico y que solo atiende a la burocracia corporativa y a las demandas externas.
67. Esto probablemente sea una resistencia lógica al cambio, en parte porque se cree que el sistema tan solo toca su trabajo para añadir un conjunto amplio de demandas de planificación y presentación de informes, en lugar de ayudarles de forma práctica a realizar su trabajo, proporcionándoles, por ejemplo, información relevante y de fácil acceso. Recomendación específica: Al igual que cualquier otra organización que desee orientarse a los resultados, es necesario encontrar un equilibrio y mostrar en qué áreas el sistema ha demostrado ser un conjunto útil de herramientas para toda la organización y sus partes interesadas, y no un accesorio caro sin mucho que ofrecer. La dificultad de demostrarlo recae sobre los diseñadores del sistema, así como sobre los gestores superiores que deben exigir su uso.
68. En términos de identificación y utilización de las "ventajas comparativas" del ITC, el limitado proceso de planificación estratégica que existía hasta después de 2006, así como el tiempo empleado para gestionarlo e integrarlo, significó que hasta 2009 había una gran desconexión entre los objetivos estratégicos del ITC y su actividad operativa. La práctica operativa se organizaba, y no de manera muy firme, alrededor de 17 líneas de negocios individuales. En combinación con las deficiencias en los sistemas de gestión del conocimiento (analizados más abajo), esto significó que el proceso de planificación estratégica no podía definir, capturar o interpretar de forma adecuada la ventaja comparativa del ITC, y mucho menos utilizarla de forma estratégica para maximizar los resultados.
69. El proceso de desarrollo para el primer Plan Estratégico 2009-2012 trajo consigo algunas evaluaciones de la ventaja comparativa del ITC, así como de los potenciales puntos de entrada para la generación de resultados. Esto en parte se basaba en un análisis de las principales capacidades del Centro y, por consiguiente, de su ventaja comparativa. A su vez, se llevó a cabo una reorganización de las actividades, alrededor de cinco competencias claves o líneas de negocio: estrategia de exportación, política comercial y empresarial, refuerzo de las instituciones de apoyo al comercio y del entorno
Evaluación independiente del ITC - Informe final 25
empresarial, inteligencia comercial y competitividad de exportación. Sin embargo, estas áreas aún no estaban orientadas plenamente a los objetivos estratégicos globales.
70. El Plan Estratégico sucesor, para 2012-2015, establece, en parte, una definición más clara de la ventaja comparativa del ITC en una sección titulada "El ITC y el programa de Ayuda para el Comercio". En esta sección se explica la función que desarrolla la APC a la hora de apoyar el desarrollo de capacidades de mercado y acceso al mercado y, por tanto, el desarrollo social y económico, así como la función del ITC dentro del programa de APC, incluido su papel como la única organización "100% centrada en la Ayuda para el Comercio". No obstante, la definición de la ventaja comparativa se orienta a las actividades actuales del ITC como, por ejemplo, su asociación con el Marco Integrado Mejorado, el Banco Mundial o algunas instituciones de las Naciones Unidas, así como su compromiso con las iniciativas regionales de integración económica . No analiza de forma sustancial las brechas en el entorno de la Ayuda para el Comercio, ni tampoco en qué áreas el ITC podría complementar de manera muy útil las iniciativas existentes.
71. Asimismo, el Plan Estratégico 2012-2015 estableció algunas líneas de negocio claras. Por ejemplo, en el marco del objetivo estratégico de mejorar la inteligencia comercial, las áreas clave se incluyen dentro de "Inteligencia comercial como bien público mundial" y "Una mejor comprensión de las mujeres y el comercio". Estas corresponden con áreas operativas claras. Además, están conectadas, aunque no plenamente, con un análisis contextual previo en el Plan Estratégico (a pesar de que los vínculos ascendentes en los términos de los resultados de las líneas de negocio no se aclaran debidamente). Por tanto, estas nuevas líneas de negocio ofrecen una explicación adicional de la ventaja comparativa del ITC. Al mismo tiempo, se han puesto en marcha sistemas internos para realizar actualizaciones más frecuentes de los cambios organizativos, las mejoras y las oportunidades estratégicas identificadas. En este caso, los principales motores han sido el CGS y el Grupo de Acción de la Dirección. Estas actualizaciones internas han permitido identificar, a nivel de los gestores y líderes, la ventaja comparativa del ITC en relación con las necesidades y oportunidades emergentes en este campo. Por otra parte, teniendo en cuenta la necesidad constante de conectar los puntos fuertes del ITC con los recursos de financiación voluntarios disponibles, ni los análisis estratégicos ni la coordinación interna tienen por qué extenderse necesariamente a la utilización de la ventaja comparativa, como reflejan los patrones del trabajo operativo.
2.2.2 Estructura organizativa y utilización de las capacidades (B2)
72. En términos de diseño organizativo, el ITC ha experimentado una reorganización importante desde la evaluación de 2006. En 2008 se desarrolló una nueva estructura organizativa, reforzada por un ambicioso programa de desarrollo organizativo que formaba parte del Plan Operativo de 2010. Entre los cambios encontramos la elaboración de medidas adicionales para reforzar la ODE más allá de la incorporación de las funciones de planificación estratégica y gestión de los resultados24, y la definición de la función de las secciones geográficas, además de expectativas para un CGS más sólido y estratégico. La responsabilidad operativa se transfirió a los directores de división, y algunas funciones técnicas se fusionaron para crear nuevas secciones como, por ejemplo, la sección de Competitividad Empresarial. Se estableció un Grupo para los Programas Amplios a fin de dar más peso a la coordinación de este tipo de programas y, además, inicialmente se alojaba en la ODE por esa misma razón.
24 Específicamente, el grupo de Comunicaciones, de Seguimiento y Evaluación y de Movilización de recursos y Asociación fueron fortalecidos y movidos a la ODE. Las funciones de secretaría del CGS, GCM, CCITF, supervisión de la OMC/UNCTAD y la presentación de informes del Marco Estratégico de las Naciones Unidas fueron vinculados a la ODE.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 26
73. En referencia a las responsabilidades del personal superior, mientras que antes la Directora Ejecutiva Adjunta (DEA) actuaba como Oficial Principal de Operaciones, esta función se evaluó como demasiado onerosa como para recaer sobre una sola persona. Por consiguiente, se creó el nuevo cargo de Director de División, y la función de la DEA pasó a centrarse en la coordinación y supervisión. Las descripciones de los trabajos del nivel P5 también se volvieron a definir para reflejar las líneas de negocio, así como los puestos en los que más del 50% de su contenido había cambiado.
74. Evaluar los cambios en la solidez y distribución total de los recursos humanos en el ITC entre 2005 y 2013 ha resultado ser más complejo de lo esperado. La administración del ITC se centra en lo que define estrictamente como "personal" (cuyo significado específico figura en el Reglamento y Estatuto del Personal de la Naciones Unidas). El equipo de evaluación, consciente de que gran parte del trabajo es desarrollado por empleados que pertenecen a otra categoría (como contratistas, consultores e pasantes), ha intentado comparar la fuerza laboral completa, al menos de la sede de Ginebra. La única fuente disponible, aunque imperfecta, para calcular el número que se esconde tras la fuerza laboral total es el directorio interno, que se actualiza de forma regular y al que la evaluación de 2006 también tuvo que recurrir. Los cambios en la distribución total del "personal" y de la fuerza laboral entre 2006 y 2012 se resumen en la tabla 1 que figura a continuación. El fortalecimiento de la dirección central y de la reorganización descrito en esta sección resultó en una serie de cambios importantes de personal en diferentes secciones del ITC desde 2006, a pesar de que resulta difícil hacer demasiadas comparaciones debido a las nuevas unidades y a sus respectivas responsabilidades. Según estos cálculos, la proporción de "personal" de la fuerza laboral total de la sede ha aumentado de un 62% a un 75% durante este periodo, y ahora oscila entre un 63% y un 93% en las diferentes Divisiones.
Tabla 1: "Empleados" del ITC (siguiendo estrictamente la definición de las Naciones Unidas) y fuerza laboral total en la sede25
División Personal Fuerza laboral (sede)
2005 2013 2005 2013
DBIS 129
(Dpto. de operaciones)
49 242
(Dpto. de operaciones)
57
DCP 55 87
DMD 74 106
DPS 51 69 64 74
ODE 25 29 24 44
Total 205 276 330 368
75. La ODE incluye la oficina de la Directora Ejecutiva/Ejecutiva Adjunta, la de Comunicaciones, así como la de Desempeño y Gestión de la Planificación Estratégica (SPPG). Aquí, la dotación de personal ha aumentado significativamente desde 2005, especialmente en la oficina de Comunicaciones, en la de SPPG, así como en la sección
25 Base de datos SIIG, 31 de diciembre de 2013 e Intranet del ITC - Lista: 20/11/2004 Posiciones del personal: distribución de todo el personal residente en Ginebra, incluido el personal permanente, personal contratado, consultores y pasantes. El recuento realizado a principios de 2014 se realizó a partir del mismo directorio interno.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 27
de Recursos Humanos de la DPS. Por otra parte, algunas funciones se realizan con un número mínimo de recursos humanos. las relaciones con los Miembros y la recaudación de fondos, por ejemplo, cuentan con tan solo una persona que trabaje a tiempo completo.26
76. El ITC ha dotado a sus secciones geográficas (DCP) con 87 personas (55 de ellas clasificadas como "personal"), que son las encargadas de tratar con los oficiales técnicos de las secciones pertinentes sobre asuntos como el desarrollo, el diseño y la puesta en práctica de los proyectos.27 No obstante, el personal del ITC, tanto de las secciones geográficas como de las técnicas, ha podido percibir una falta de claridad en sus respectivas funciones y se replantean el valor que algunas secciones demasiado amplias podrían añadir, por ejemplo, en el caso de los conocimientos contextuales o los contactos en los que, a menudo, han surgido casos de duplicaciones.28 Al ver las listas de proyectos, tampoco queda claro por qué la gestión de algunos proyectos se lleva a cabo en las secciones geográficas y la de otros proyectos similares en las secciones técnicas. Además, durante las entrevistas nadie supo darnos una razón para ello. Asimismo, surgen preguntas similares sobre el uso de modelos de trabajo basados en un único proyecto y modelos de trabajo multidisciplinarios basados en un país. En algunos países, con múltiples proyectos activos a la vez, la falta de coherencia entre los proyectos ha resultado en un enfoque no conectado, por ejemplo, en las misiones nacionales realizadas por el personal donde un representante nacional se queja en Ginebra sobre visitas simultáneas que imponen demandas no necesarias sobre las partes interesadas nacionales.
77. Conclusión específica: En general, la distribución de capacidad dentro del ITC ha mejorado desde 2008, pero sigue sin ser óptima. El equilibrio que existe entre las capacidades en las diferentes secciones debería ser revisado. Además, en lo que se refiere a la participación a nivel de país, deberían revisarse las funciones y responsabilidades a fin de ofrecer un mayor apoyo a la eficiencia y eficacia organizativa, y reducir las cargas sobre las partes interesadas.
78. Las estructuras organizativas no funcionan de forma independiente de otras variables clave en la gestión estratégica, y la evaluación ha hallado que quizá algunos de estos cambios han ayudado a aliviar los problemas identificados en 2006 y anteriormente, pero no los han eliminado definitivamente. La evaluación ha encontrado pruebas de varios factores importantes y relacionados entre sí en el trabajo:
i. El tema crítico de la fragmentación organizativa en el ITC se ha reducido, pero no resuelto. Su trasfondo es el carácter técnico basado en los productos que existe en gran parte del trabajo del ITC, que tiende a crear productos y programas con el sello de la unidad en cuestión. Esta tendencia se ve acentuada cuando la mayoría de las unidades se ven forzadas a competir por los fondos extrapresupuestarios para todas sus actividades, y esto con un personal más que limitado. Ante estas grandes fuerzas centrífugas, incluso una participación corporativa medianamente exitosa y una campaña para promocionar una misión más unificada supone una gran batalla que, además, se puede ver obstaculizada rápidamente por los competidores.
26 La administración del ITC indica que están autorizadas dos posiciones. 27 El personal del ITC indicó al equipo que "Hay solo diez gerentes de país en la DCP, además de dos jefes y el coordinador del MIM (más una oficina regional en México) que realizan todas las funciones relacionadas. La mayor parte del resto del personal se encarga de la ejecución de los proyectos". 28 Este asunto se presenta posiblemente debido a la amplitud del ámbito de aplicación de las tareas asignadas a los oficiales de la DCP. El número de trabajadores que realiza las funciones de gerente de país en las diferentes regiones es dos para OEECA y OAP, y cuatro para África, con una media de 11 países cada uno. Aunque el ITC no pueda asegurar los recursos suficientes para justificar programas nacionales por sí mismo, la toma de decisiones claras sobre el ámbito de aplicación ayudaría a maximizar la eficiencia.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 28
ii. Con esta presión, es difícil mantener la confianza en la rigurosidad y legitimidad de las decisiones de asignación de la organización. Durante este periodo, el ITC ha tenido que enfrentarse a rápidos cambios organizativos, acompañados de una concentración del poder y de los recursos en la dirección y las funciones de apoyo de la ODE y la administración (que algunos empleados de las divisiones operativas creen que ha afectado a su alcance y a sus medios para actuar) y, de un conflicto abierto y cierto faccionalismo en distintos niveles, incluso en el CGS.
iii. Mientras que el hecho de que las ideas para proyectos provengan de fuentes múltiples es una ventaja creativa, los desafíos que presenta la compleja gestión del ITC (especialmente en el caso de los proyectos multidisciplinarios) son incluso más abrumadores que en el resto de organizaciones para el desarrollo. Las respectivas funciones y autoridades, así como la rendición de cuentas de las secciones técnicas y geográficas en el desarrollo, en el diseño o en la gestión de los proyectos y en la garantía de calidad a menudo se tienen que averiguar de forma individual para cada caso29, y esto lleva a confusiones, conflictos, retrasos y pérdidas de eficacia y eficiencia en muchos casos.
iv. Sin una habilidad para organizar los programas regionales o nacionales, las funciones, las capacidades y la influencia de las distintas secciones geográficas no quedan claras, ni siquiera permiten medir las variaciones entre las diferentes regiones y programas con los que trabajan. Esto ocurre sobre todo porque, en la mayoría de los casos, las secciones técnicas realizan y gestionan en gran parte sus propias intervenciones.
v. La limitada delegación de autoridad de gestión y rendición de cuentas a un número importante de gestores, especialmente en relación con la financiación de los proyectos, es anticuada e incómoda de manejar, ya sea debido a los inadecuados sistemas o a una cultura de financiación "microgestionada".
vi. Quizá por la falta de recursos, la corriente global de prioridades intersectoriales, como la igualdad de género y la sostenibilidad medioambiental, se ha extendido a las capacidades de los programas especializados de "Mujeres y Comercio" y "Comercio para el Desarrollo Sostenible", en lugar de contar con su propia estructura específica.
vii. La orientación al producto de la mayoría del trabajo hace posible que se puedan compartir temáticas especializadas, así como conocimientos y compromisos sectoriales entre distintos países o regiones. Se podría y debería hacer más por maximizar el valor del amplio conocimiento y esfuerzo del ITC, por ejemplo, a través de redes más sistemáticas de conocimiento. 30 Sin embargo, esto dependería de que el personal tuviera el tiempo y la dedicación para desarrollar este tipo de capacitación interna, que no existe en el modelo de financiación actual que requiere que el personal encargado de los fondos extrapresupuestarios continuamente justifique sus funciones para recibir financiación.
viii. La lógica original y que aún se aplica a algunas estructuras, componentes de productos y líneas de presentación de informes no es clara. Si las líneas de presentación de informes se expandieran o suspendieran, no quedaría claro cómo se revisarían o redefinirían las estructuras relevantes.
79. A la vez que destacamos estos desafíos estructurales internos, también debemos reconocer que, basándonos en las misiones nacionales de la evaluación, la mayoría de
29 Apoyado por una investigación interna realizada por la DBIS. 30 Investigación realizada por la DBIS en 2012 y entrevistas.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 29
ellos pasan desapercibidos entre los beneficiarios y asociados. Esto refleja la profesionalidad y orientación a las actividades del personal del ITC.
80. En general, la evaluación no tiene pruebas suficientes para evaluar si la distribución de actividades y la carga de trabajo dentro del ITC ha mejorado desde 2008, pero el equilibrio de las capacidades en las distintas secciones merecería ser revisado por la gestión. El examen debería centrarse en revisar las funciones y responsabilidades relacionadas con los compromisos a nivel nacional a fin de respaldar la eficacia y eficiencia de la Organización y reducir las cargas sobre los beneficiarios y asociados.
81. Desde luego que no existe tal cosa como una estructura perfecta, se necesitan ajustes y adaptaciones continuas, y las reorganizaciones a gran escala suelen venir acompañadas de una interrupción importante antes de que llegue la estabilidad. Recomendación específica: La lista de problemas identificados, relacionados especialmente con exigencias y responsabilidades poco transparentes, así como la constante presión de tener que organizar cuándo se utilizarán los distintos proyectos y el personal extrapresupuestario en los programas, merece recibir una atención especial por partes de los gestores y miembros del Centro. En este sentido, a pesar de que no exista una forma sencilla de evaluar la productividad relativa de las distintas partes de la estructura, los recursos que utilizan y su contribución para con la misión general del ITC31, la existencia de recursos limitados sugieren que esto seguirá siendo uno de los problemas principales para un escrutinio y una mejora continuada.
2.2.3 Recursos humanos (B3)
82. Los procesos de gestión de los recursos humanos del ITC se rigen por el Reglamento y el Estatuto de las Naciones Unidas, y la mayoría también aplica otras prácticas de las Naciones Unidas. El Centro delega parte de la autoridad y no dispone de una aplicación formal de límites geográficos (aparentemente para compensar el hecho de que normalmente el personal del ITC no tiene derecho a presentarse como candidato para solicitar un puesto en la Secretaría de las Naciones Unidas). Sin embargo, sí que existen normas que limitan la duración del trabajo de los consultores. Debido a la relación del ITC con sus organizaciones matrices, los representantes de la OMC y la UNCTAD aún forman parte de algunos paneles de selección del Centro, aunque desde noviembre de 2011 lo hacen como miembros sin derecho a voto. (Véase el comentario a pie de página de la administración del ITC para obtener más información y matices en referencia a estos puntos.)32
31 Por ejemplo, las comparaciones simples del gasto total de las diferentes ramas del proyecto daría una imagen completamente distorsionada. 32 Comentario de la Administración del ITC: "El párrafo [en el borrador del informe] es incorrecto y no describe con exactitud el marco legal del ITC. Como órgano subsidiario conjunto de las Naciones Unidas (a través del UNCTAD) y la OMC, el ITC está firmemente obligado por los reglamentos financieros y de personal de las Naciones Unidas. Sin embargo, la amplia delegación de autoridad del ITC le ofrece un alto grado de autonomía con respecto a las funciones sobre recursos humanos. Las políticas de recursos humanos promulgadas por la Secretaría de las Naciones Unidas no se aplican, por defecto, en el ITC en virtud de la sección 2.3 del ST/SGB/2009/4, que indica lo siguiente: "Las disposiciones administrativas no serán de aplicación en los fondos, órganos y programas de las Naciones Unidas administrados de forma separada, a no ser que se indique en ellas lo contrario, o a menos que los fondos, órganos y programas hayan aceptado expresamente su aplicabilidad". El resultado de este marco es que el ITC goza de una amplia autoridad para establecer las políticas sobre RRHH. Como ya se ha dicho, es importante indicar que el ITC no tiene la autoridad para derogar ninguna de las reglas o regulaciones sobre personal de las Naciones Unidas, y que estas deben ejecutarse por completo. A pesar de la considerable delegación de autoridad, desde el 2011, el ITC ha seguido un principio explícito de alineación de sus políticas de RRHH con las de la Secretaría de las Naciones Unidas tanto como sea posible. Las políticas sobre RRHH del ITC se redactan normalmente en referencia a las provisiones de la Secretaría sobre el mismo tema y son a menudo sustancialmente idénticas. Las diferencias residen en los casos en los que hay alguna necesidad operativa. Cualquier enmienda queda sujeta a una revisión de la alta dirección (y la revisión del Comité Consultivo Mixto, cuando fuere necesario). Los miembros del personal son seleccionados para posiciones y no para puestos, y la fuente de financiación durante el contrato del miembro del personal
Evaluación independiente del ITC - Informe final 30
83. Tras haber identificado rigidez en la gestión de los recursos humanos en la evaluación de 2006 33, durante el periodo de la evaluación se han realizado auditorías e informes centrados en algunos problemas específicos. Por ejemplo, ha habido muchos puestos sin ocupar (un 38% en 201034), un índice alto de movimiento del personal y una gestión mediocre del desempeño. Durante el periodo posterior a la evaluación, el ITC ha ido mejorando de forma gradual la profesionalidad en materia de gestión de los recursos humanos. Entre los cambios encontramos:
• El reposicionamiento de la función de RR. HH. de presentar informes al CGS desde 2010 (inicialmente de forma mensual pero de forma trimestral tras recibir recomendaciones de la OSSI de reducir los informes demasiado detallados), lo que proporciona una base más sólida para que la gestión pueda controlar los problemas de los recursos humanos.
• Se ha puesto en práctica una estrategia para la selección y contratación de personal.
• Desde 2008 se aplica un enfoque basado en las competencias a la gestión del desempeño (aunque nuestros hallazgos sugieren que este enfoque aún no se
puede cambiar. La transferencia lateral entre dos puestos con diferentes fuentes de financiación se enmarca dentro de las atribuciones del Director Ejecutivo. Esto sigue las políticas y los procedimientos de las Naciones Unidas, y por tanto no es una desviación de las mismas. La distinción entre las diferentes fuentes de financiación fue eliminada con la promulgación del Estatuto del Personal y el Reglamento del Personal de las Naciones Unidas, que entró en vigor el 1 de julio de 2009. La información sobre los representantes de la OMC y el UNCTAD es incorrecta y no describe con exactitud el estatus y el papel de dichos representantes en los Órganos de Revisión del ITC ni tampoco refleja fielmente el mandato de dichos órganos. Además, y esto es importante, no existe un sistema de ascensos en el ITC. [Corregido] No existen los ascensos según el Estatuto del Personal y el Reglamento del Personal de las Naciones Unidas, por los cuales los procesos de contratación de duración determinada que incluyan ascensos deben pasar por un proceso competitivo completo que incluye la revisión del Órgano de Revisión Central. El 1 de noviembre de 2011 (no en 2012 como se indicó en el borrador del informe), [Corregido] el ITC introdujo una nueva política de selección de personal (ITC/EDB/2011/02) y una política sobre los Órganos Centrales de Revisión (ITC/EDB/2011/04). El mandato de los comités de selección del ITC fue revisado y alineado con el Estatuto del Personal y el Reglamento del Personal de las Naciones Unidas y la política de las Naciones Unidas. Los Órganos Centrales de Revisión fueron establecidos con el fin de revisar y proporcionar asesoramiento al Director Ejecutivo sobre las recomendaciones para la selección de personal para puestos con duración de un año o superior. La Junta Central de Exámenes (niveles P-5 y D-1). El Comité Central de Exámenes (niveles P1 a P4). El Panel Central de Exámenes (niveles G-5 y G-6). Cuando o la Junta Central de Exámenes o el Comité Central de Exámenes revisa o aconseja sobre las recomendaciones para la selección de personal para puestos financiados con cargo al presupuesto ordinario, los representantes de la UNCTAD/OMC ocupan su lugar en los paneles respectivos como miembros sin voto. El ITC no está sujeto a cuota geográfica alguna en lo que respecta a la contratación. Además del comentario general anterior, es necesario tener en cuenta que el Director Ejecutivo, según el Estatuto del Personal y el Reglamento del Personal de las Naciones Unidas tiene el derecho de transferir cualquier miembro del personal, sin importar la fuente de financiación de su puesto, a otro puesto del mismo nivel. Ningún miembro de las Naciones Unidas tiene el derecho "normal" de ser transferido dentro de las Naciones Unidas. Según la Secretaría de las Naciones Unidas, los miembros del personal son considerados candidatos "internos" en las selecciones competitivas. Las personas contratadas por el ITC solo pueden trabajar dentro del ITC, por lo que son considerados como "candidatos externos" en los procesos de selección dentro de la Secretaría de las Naciones Unidas. Existen ciertas excepciones a esto, generalmente definidas por la Secretaría. 33 La sección relevante de la evaluación del 2006 encontró que la moral y el compromiso del personal del ITC era bueno, y algo más bajo en el personal de servicios generales. Se indicó que la Sección de Recursos Humanos disponía de una buena dotación de personal para desempeñar un papel administrativo. La gestión de la información sobre los empleados, y especialmente del cuerpo de consultores, muy usado y eficiente, fue insuficiente desde un enfoque estratégico de RR. HH., y no hay pruebas de un pensamiento estratégico sobre la gestión de los RR. HH. dentro de la Organización. El personal directivo tenía una relativa carencia de experiencia técnica. No se mencionaron las tasas de vacantes. "El Sistema Común de las Naciones Unidas es visto dentro de la Organización como una barrera significativa que previene que se produzcan ciertos cambios en el ITC. De hecho, la gerencia del ITC cree sin duda alguna que lo es. Puede que haya un valor psicológico significativo en las políticas de Gestión de Recursos Humanos en el ITC que refleje la naturaleza de la organización y que la dirija hacia el enfoque de RR. HH. de la Organización Mundial del Comercio (OMC)". Vea también la evaluación del riesgo de la OSSI, 2007; Informes anuales. 34 Informe anual 2010.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 31
aplica plenamente en la práctica y que no se ha vinculado con las estrategias de desarrollo profesional).
• La introducción de un nuevo proceso de gestión del desempeño del personal en línea en 2013, aplicando las normas y estándares de las Naciones Unidas.
• Una nueva "Estrategia de personal para 2014-2016", centrada en cinco objetivos: encontrar, atraer y contratar a los mejores profesionales para el ITC a nivel mundial; fomentar la excelencia en las esferas del liderazgo y la dirección del personal; ayudar al personal en la mejora continua de sus aptitudes profesionales y rendimiento; ofrecer al personal del ITC un entorno profesional variado y propicio; y desarrollar procesos de recursos humanos eficientes, transparentes y con capacidad de respuesta que potencien la realización de las actividades del Centro.
84. Los cambios realizados hasta el momento han contribuido a:
• Reducir el índice de puestos vacantes (hasta un 25% en 2011 y un 10% en diciembre de 2013).35
• Un desempeño mixto entre géneros: gran equilibrio entre mujeres y hombres en los diferentes puestos (pero una proporción mucho menor de mujeres en los niveles superiores de gestión; tan solo un 13% de los cargos de la categoría P5 son desempeñados por mujeres).36
• De forma similar, existe gran equilibrio entre personal procedente de países en desarrollo y de países menos adelantados (en marzo de 2013, un 37,7% procedía de países menos adelantados).37
85. El desarrollo y la finalización de las políticas de selección y contratación ha sido difícil y motivo de disputas durante el periodo 2008-2012. Las decisiones de la gestión del ITC se han presentado ante la Unidad de Evaluación de las Naciones Unidas o el Tribunal de Disputas de las Naciones Unidas en 21 ocasiones. Finalmente, cada una de estas decisiones se resolvieron a favor del ITC.38
86. La selección y contratación no han sido claras: la asignación de puestos financiados por el presupuesto ordinario puede ser un proceso laborioso y muy largo. 39 En consecuencia, y dado el corto plazo de tiempo para algunas corrientes de financiación, existe cierta motivación por parte de los gestores de contratar a consultores.
87. La gestión de los puestos o los consultores del fondo extrapresupuestario no predecible, del que dependen la gran mayoría de los programas del ITC, ha limitado de forma importante la eficiencia y eficacia estratégicas del ITC, así como las contribuciones sostenibles a los resultados en materia de desarrollo. En julio de 2013 el personal del ITC ascendía a 297. De estos, 167 miembros del personal recibieron contratos de duración determinada, 77 contratos permanentes, 23 contratos "temporales" y los 30 restantes no hemos podido categorizarlos ya que los datos recibidos no eran claros.40
35 Informe anual 2011 y comentario del ITC. Los datos disponibles (a junio de 2013) indican que se realizaron 21 procesos de selección en los seis primeros meses de 2013, cantidad en línea con los 49 realizados en todo el año 2012. (Informe mensual de RR. HH. del 30 de junio de 2013). 36 Ibídem. 37 Ibídem. 38 Anexo al informe 2012/10 de la Dependencia Común de Inspección sobre: Las relaciones de gestión de personal en las agencias especializadas de las Naciones Unidas y el sistema común: Nota específica sobre SMR en el Centro de Comercio Internacional (ITC). 39 En ocasiones la situación se agrava debido a la mayor planificación necesaria para que la OMC y la UNCTAD formen parte de las juntas de contratación. 40 Datos internos de RR. HH., válidos a fecha de 31 de julio de 2013.
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En este número no se incluyen los consultores; durante la primera mitad de 2013 se contrató a 385 consultores41, mientras que en 2012 se contrató a 708 en total.42
88. En consecuencia, el peso recae sobre los contratos de duración determinada y los contratos de consultoría. En el caso de los primeros, en muchos casos se financian sus meses de trabajo a través de los proyectos financiados, a menudo, con cortos intervalos de tiempo, debido a que los compromisos de financiación y los gastos reales son impredecibles. Este problema preocupa a muchos gestores del ITC, como quedó reflejado en las entrevistas, quienes opinan que consume demasiado tiempo y energía. Asimismo, el personal de todos los niveles se queja de ineficiencia e injusticias en términos de seguridad, progreso y oportunidades de desarrollo profesional. Tampoco cabe duda de que la división contribuye a generar altos índices de puestos sin ocupar y movimientos de personal, así como inseguridad laboral que hace que resulte difícil atraer o retener personal, que puede encontrar mayor seguridad o mejores oportunidades en otros sitios, ya sea dentro o fuera del sistema de las Naciones Unidas.
89. Las funciones y condiciones del personal presupuestario y extrapresupuestario no están vinculadas de forma clara con los requisitos de personal del ITC. No existe una relación clara entre la naturaleza de los puestos de presupuesto ordinario (PO)/recursos extrapresupuestarios (RE) y su importancia estratégica. 43 El modelo de financiación reactivo, una vez más, ha sido uno de los factores que más ha contribuido a esto.
90. Más allá del problema de la dotación de personal extrapresupuestario, la dotación de recursos humanos del ITC está muy influenciada por los complejos sistemas y controles de las Naciones Unidas que siente que debe seguir. Veamos dos ejemplos evidentes:
• Debido en parte a las limitaciones del Sistema Integrado de Información de Gestión, para la mayoría de los programas grandes se ha tenido que contratar a un gestor de proyectos individual, en parte para gestionar la parte financiera del proyecto, lo que ha supuesto un gasto estimado de $EE.UU. 140.000 anuales. El ITC cuenta con 8-9 de estos proyectos, lo que genera un coste anual superior al millón de dólares para la organización.
• En el caso de los contratos de consultoría, la normativa de las Naciones Unidas prohíbe extenderlos más allá de los 24 meses, lo que significa que el ITC no puede ofrecer una continuidad de asistencia técnica proporcionada por especialistas para los proyectos a largo plazo en los que no se puede prever un trabajo continuado para cada mes, pero en los que la duración total del trabajo exceda los 24 meses.44
91. Por último, la documentación de la gestión de los consultores, a menudo, se ha descrito como una deficiencia dentro del sistema de recursos humanos del ITC, desde la evaluación de 2006 hasta hoy. Por ejemplo, el Informe de la Junta de Auditores de las Naciones Unidas de 2012 decía que durante ese bienio los consultores habían recibido una suma de $EE.UU. 23 millones. Sin embargo, no existe ninguna base sistemática para identificar a dichos consultores (como un fichero o una base datos de posibles
41 Informe mensual de RRHH del 30 de junio de 2013. 42 Informe anual 2012. 43 En otras palabras, la evaluación no vio indicios de ninguna estrategia o plan que especificara la diferencia estratégica entre las tareas y su duración esperada con respecto a las asignaciones presupuestarias (que se espera que sean a largo plazo y en cierto sentido el núcleo de la organización y los recursos) o extrapresupuestarios (que se espera que sean a corto plazo y más relacionados a un proyecto específico. Si de hecho esta estrategia existe, o las presunciones presentadas son inválidas, sería importante que el ITC lo clarificara en las respuestas de la gerencia a la evaluación. 44 La gerencia del ITC realizó el siguiente comentario sobre el borrador del informe: "Parece que la evaluación sugiere que el ITC tiene la posibilidad de no seguir los sistemas y controles de las Naciones Unidas. Pues bien, no podemos. Como órgano subsidiario mixto de las Naciones Unidas (a través del UNCTAD), el ITC está firmemente obligado por los reglamentos financieros y de personal de las Naciones Unidas y debe aplicar los sistemas y controles de las Naciones Unidas. Por favor, elimínelo".
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candidatos) y tampoco un método para evaluar su desempeño. El ITC ha reconocido que esto debe abordarse y su Mapa de Riesgos de 2013 establece planes para: a) desarrollar un plan de trabajo modernizado y b) maximizar los controles de calidad y las evaluaciones de desempeño, especialmente porque algunos de los consultores del ITC tienen contratos que alcanzan los dos años de duración. Asimismo, en 2013 se desarrolló y probó una nueva herramienta de gestión en línea que permite hacer un seguimiento de la contratación y del desempeño, que finalmente se puso en práctica a principios de 2014. Independientemente de estas preocupaciones formales, los análisis de la muestra de proyectos y de las misiones nacionales de la evaluación han mostrado que existe una satisfacción general con el proceso de selección actual (con gran participación de los beneficiarios y contratación de consultores nacionales y regionales), así como con la calidad y el desempeño de los consultores del ITC.45 Por otra parte, la evaluación de 2006 halló que el ITC no pagaba en demasía a sus consultores. Este hallazgo estaba respaldado por las quejas de los consultores nacionales e internacionales entrevistados que declararon que las tarifas del ITC no eran competitivas; incluso un gestor de una IAC las calificó como "miserables".
Recuadro 6: Resultados de las encuestas del personal del ITC en referencia a la capacidad de los recursos humanos
La encuesta que el equipo de evaluación realizó a todo el personal puede hacer algunas aclaraciones sobre las perspectivas del propio personal del ITC respecto a la situación de los recursos humanos y la relación entre la gestión y el personal. Sin embargo, es cierto que el índice de respuesta fue más bien bajo. Los resultados se pueden encontrar en el anexo 1. Cabe destacar que se invitó a todo el personal del ITC a completar la misma encuesta general que habían completado el resto de partes interesadas.
92. En términos de la relación entre la gestión y el personal durante el periodo 2006-2012, a pesar de los esfuerzos en materia de comunicación y participación del personal, hay pruebas sólidas de que durante el proceso de gestión de cambios surgieron tensiones y resistencias por parte del personal.46 La evaluación ha encontrado diversas perspectivas sobre los verdaderos motivos de disputa y dónde se podrían haber generado durante el estresante proceso de cambio. Lo que es indiscutible es que las emociones han estado a flor de piel en muchas ocasiones y que la confianza entre el personal y los gestores (así como entre los propios gestores) se ha visto perjudicada, al menos hasta hace poco. Especialmente, el Consejo del Personal ha cuestionado muchas de las decisiones de los gestores durante este periodo. Pese a estos problemas, que claramente han empeorado el entorno laboral y dificultado algunas decisiones importantes, la evaluación cuenta con las pruebas de los resultados logrados que indican que la gran mayoría del personal ha seguido desarrollando su trabajo de manera comprometida y profesional.
93. El nombramiento de la nueva Directora Ejecutiva a finales de 2013 proporcionó una oportunidad para revitalizar la relación entre el personal y la gestión, así como para crear nuevos niveles de confianza interna en la planificación estratégica y gestión del Centro. Con la nueva Directora, los entrevistados señalaron que al entorno era "más
45 En un ejemplo sobre desempeño insuficiente en un programa nacional, el problema surgió porque la PNUD, como agente delegado de contratación en el país, insistió en añadir candidatos de su sistema de listas que resultaron no ser adecuados para los puestos. 46 Reflejado, por ejemplo, en las actas y registros de las reuniones del Comité Consultivo Conjunto y el Consejo del Personal, así como en el anexo específico del informe 2012/10 de la Dependencia Común de Inspección con el nombre: Relaciones de la gestión del personal en las agencias especializadas de las Naciones Unidas y el sistema común. Nota específica sobre SMR en el comercio internacional.
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calmado y optimista", y el Consejo del Personal y el Comité Consultivo Mixto opinaban lo mismo.
94. Conclusión específica: El Centro se encuentra en un periodo de mayor estabilidad, lo que ofrece una base para una mejora sostenible de la relación entre el personal y la gestión. No obstante, esta estabilidad depende directamente de poder solucionar o al menos mejorar el problema general de la falta de previsibilidad de la financiación para los programas. En relación con esto, el Centro debe reconocer la necesidad de aplicar una mayor flexibilidad a la hora de utilizar los inapropiados y poco manejables sistemas inspirados en aquellos de las Naciones Unidas. Una mejora en estas áreas permitiría al Centro alejarse de lo que ahora es el equivalente funcional a un sistema de castas, en lo que se refiere al estado de los empleados, que no está vinculado a la estrategia, productividad o al desempeño. Un sistema claro, justo y transparente, así como una comunicación continua de la función de gestión de los recursos humanos, serán necesarios para asegurar la confianza necesaria y una relación laboral calmada entre el personal y los gestores.
2.2.4 Sistemas de gestión financiera (B4)
95. La evaluación de 2006, así como una "auditoría de riesgo" llevada a cabo por la Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas (OSSI), concluyeron que la gestión financiera del ITC necesitaba ser revisada. Además, en 2007 la OSSI calificó los sistemas de contabilidad y presentación de informes financieros del ITC como "de riesgo medio"47. Desde 2006, los cambios han dado como resultado un sistema más robusto y proactivo. En el año 2012 se produjeron grandes cambios (detallados más adelante). Destaca el establecimiento de un marco presupuestario claro para ese año (aunque no plenamente conectado con la planificación de proyectos, lo que dio como resultado variaciones de la prestación prevista). El examen de mitad de periodo 2012-2013 del presupuesto ordinario fue presentado al Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos de la OMC. El Informe Anual 2012 menciona que en ese año el nivel de obligaciones no liquidadas de los años anteriores había disminuido, lo que refleja una gestión financiera más ajustada. También se introdujeron los exámenes trimestrales del desempeño para respaldar el seguimiento de los ingresos de las ventanillas 1 y 2.
96. En 2013, por primera vez, las previsiones financieras del año se alinearon con los presupuestos para los proyectos, asegurando, así, no solo un mayor énfasis en la planificación futura sino una clara conexión entre la planificación de proyectos y el marco financiero corporativo. Esto ha sido elogiado por el GCM (aunque se debería mencionar que el GCM no examina de forma exhaustiva el presupuesto del ITC).
97. Conclusión específica: Uno de los principales problemas de los acuerdos financieros del ITC es la previsibilidad. Mientras que la previsibilidad de la ventanilla 1 es bastante estable, las contribuciones a la ventanilla 2 varían de forma considerable, tanto en términos de volumen como de plazos, y también en términos de "grado de asignación", que es la restricción para seleccionar dónde se utilizará dicha contribución y otras condiciones sujetas a ella. Esta variación limita las opciones del ITC para desplegar los recursos de forma que se maximice la eficacia.
98. Por otro lado, el ITC quiere implementar las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS), así como el Umoja, el nuevo sistema de las Naciones Unidas para la planificación de recursos operativos (ERP), que se está implantando en toda la Organización y sustituirá al actual Sistema Integrado de Información de Gestión
47 Estas puntuaciones abreviadas son correctas, pero la interpretación de lo que pueden realmente significar en términos prácticos requiere examinar los criterios y el desempeño comparativo de una muestra relevante de organizaciones, cosa que la mayoría de los lectores no hará.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 35
(SIIG), que data de comienzos de los años noventa. La implantación del sistema Umoja en las oficinas de las Naciones Unidas en Ginebra, incluido el ITC, está prevista para julio de 2015. La fecha de implementación para la adopción de las IPSAS será 2014, fecha en la que se realizará un primer conjunto de estados financieros conformes a dichas normas. Planificar, preparar e implementar este tipo de cambios en el sistema financiero obviamente es una tarea costosa y perturbadora para una organización pequeña como el ITC, y será importante que la gestión y los miembros del Centro vigilen y documenten tanto los costes de ajuste como las mejoras empresariales esperadas.
99. Delegación de autoridad en el amparo de las normas de las Naciones Unidas: Al estar sujeto a las normas y reglamentos de las Naciones Unidas, el ITC ha conseguido cierto nivel de delegación financiera. Según el acuerdo, el Director de la DPS es quien asume esta responsabilidad. El ITC ha querido maximizar la flexibilidad donde había margen para hacerlo, como, por ejemplo, mediante una exención de los procedimientos alrededor del Comité de Subvenciones, donde el Director de División puede autorizar subvenciones menores de $EE.UU. 30.000. Si la subvención se encuentra entre $EE.UU. 30.000 y $EE.UU. 50.000, será el Director de la DPS quien pueda autorizarla. Las subvenciones mayores a esta última cantidad podrán ser autorizadas por el Director de la DPS siempre que reciba una recomendación positiva por parte del Comité de Subvenciones. No obstante, los sistemas corporativos, las auditorías y los desplazamientos deben seguir los procedimientos de las Naciones Unidas.
100. La Evaluación ha encontrado pruebas sólidas de normas y reglamentos, algunos prescritos por las Naciones Unidas y otros autoimpuestos, que impiden que se realicen unas prácticas empresariales que serían más adecuadas para el ITC. Veamos algunos ejemplos prácticos:
• La exigencia de que el ITC tenga que presentar y defender sus propuestas presupuestarias en cuatro foros diferentes, dos en Ginebra y dos en Nueva York.
• La normativa que hace referencia a la asignación de los puestos financiados por el presupuesto ordinario, que puede ser muy onerosa y duradera.
• Los detallados e inflexibles requisitos de rendición de cuentas y permisos para los ajustes presupuestarios o los desplazamientos por misiones, por ejemplo.
101. La prohibición de contratar a consultores por un periodo superior a los 24 meses. Todo esto resulta en tensiones entre el modelo empresarial y operativo del ITC, y las normas y reglamentos de las Naciones Unidas, así como el tipo de administración por el que se rige. Esto ha contribuido a una cultura y a unas prácticas de evasión de riesgos, cuando lo ideal es una gestión de riesgos adecuada a los requisitos del ITC. Se requieren prácticas más apropiadas donde se empodere a los gestores de proyectos y estos asuman responsabilidades en materia de decisiones de gestión financiera.
102. Dada la importancia de la ayuda para el comercio, reconocida a nivel mundial, y la prioridad establecida por las Naciones Unidas de profundizar la colaboración con el sector privado, el ITC debe estar preparado para documentar y reivindicar sus necesidades empresariales, y para asegurar la flexibilidad donde sea necesario.
2.2.5 Infraestructura de tecnología e información del ITC (B5)
103. La infraestructura de información es una parte clave de la eficiencia organizativa, especialmente en lo que se refiere a los proyectos y a la gestión del conocimiento. Las instalaciones tecnológicas del ITC han sido uno de sus puntos débiles. En 2009, el propio ITC las calificó como "caóticas y reactivas". Sin embargo, desde 2009 el ITC ha desarrollado capacidades en esta área. La hoja de ruta estratégica 2009-2012 ("Information-2-Export") reconoció que durante las pasadas décadas el ITC como conjunto no había sacado provecho de los avances de la tecnología de la información y que había seguido un enfoque de inversión más bien disperso en las iniciativas
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tecnológicas. Tras esto, el ITC se puso en marcha para actualizar sus sistemas tecnológicos internos a fin de aumentar la eficiencia y conectar los flujos de trabajo. Entre muchos otros cambios que se han producido en el ITC encontramos los siguientes: actualizaciones de su portal de proyectos; un sistema de gestión de contenido web; bases de datos; un sistema de gestión de las relaciones con los clientes; y una intranet. De forma externa, esto ha permitido que el ITC se presente con más fuerza a los donantes y a las comunidades de beneficiarios.
104. Un nuevo Plan Estratégico para 2014-2017 también establece prioridades para el futuro, que incluyen un modelo basado en los programas (que asegure un flujo de trabajo consistente desde el diseño del proyecto hasta la presentación del informe de resultados). La gestión del conocimiento es también un área clave, ya que el gran movimiento de personal del ITC resulta en considerables pérdidas de información, y actualmente no existe una central para almacenar esta información. Las brechas actuales en el sistema se reflejan en las deficiencias de la conectividad interna, por ejemplo, la página de buenas prácticas es muy limitada (y aparentemente poco utilizada) y la información contenida en el servidor compartido no es accesible para todo el personal48, debido a que está organizado de acuerdo con los sistemas internos de funciones/unidades individuales. Esto ha generado un sistema de archivos que: a) no es accesible en toda la organización, b) no es sistemático, y c) su contenido es muy variado.
105. Como se documenta de forma extensa en la sección de metodología y en los análisis operativos de este informe de evaluación, durante la fase de recopilación de datos para este ejercicio, el equipo vivió en primera persona la falta de recursos y las cuantitativas limitaciones en los registros y sistemas de información del Centro, mientras intentaba documentar tanto los ciclos y el desempeño de los proyectos como cuestiones y tendencias más amplias. El sistema del portal de proyectos original, diseñado por aquel entonces para hacer un seguimiento de las transacciones financieras, ha servido más bien poco como una base para los sistemas de gestión de la información, necesarios tanto a nivel de organización como a nivel individual para que el personal y los gestores puedan seguir, planificar y presentar informes según sea necesario. Lo que el ITC pretende hacer ahora es unificar el proceso de gestión del ciclo de los proyectos en un único flujo de trabajo, lo que debería respaldar la coordinación de esta función clave. El sistema individual de gestión del ciclo de los proyectos deberá vincularse con plataformas asociadas para compartir información o hacerla accesible, así como con sistemas acordados para el almacenamiento de los documentos a fin de respaldar plenamente una función integral de planificación, seguimiento, presentación de informes y gestión del conocimiento. Especialmente por la naturaleza del trabajo del ITC, así como por la carga de trabajo, será de vital importancia que, a medida que este trabajo avance, todas las partes del sistema sean útiles y fáciles de utilizar para el personal del ITC, que deberá proporcionar y aplicar la información contenida. Además, el personal deberá tomarse el tiempo necesario para alimentar y utilizar el sistema, a fin de conseguir unos resultados y una rendición de cuentas mejores. Las mejoras realizadas y las que quedan por realizar están claras, aunque aún no se pueden establecer plazos firmes para lograr los objetivos deseados del sistema. Recomendación específica: El sistema individual de gestión del ciclo de los proyectos debe vincularse con plataformas asociadas para compartir información o hacerla accesible, así como con sistemas acordados para el almacenamiento de los documentos a fin de respaldar plenamente una función integral de planificación, seguimiento, presentación de informes y gestión del conocimiento. El personal del ITC deberá alimentar y aprovechar todo el potencial de este sistema para poder obtener mejores resultados y mejorar la rendición de cuentas.
48 La administración del ITC no está de acuerdo con este punto e indicó que "todo el personal puede acceder al archivo para su consulta a través del servidor H://".
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2.2.6 Gestión de proyectos y programas (B6)
Identificación y diseño de proyectos
106. Diferentes revisiones, incluida la evaluación de 2006, han encontrado deficiencias en los procesos de identificación y diseño de proyectos. En concreto, la fragmentación de los productos y servicios del ITC, la falta de una lógica clara en las intervenciones de los proyectos, la ausencia de un enfoque orientado a los resultados, un seguimiento y una evaluación mediocres, y unos diseños demasiado ambiciosos. La evaluación de 2006 propuso dos medidas interconectadas que reforzarían la identificación y el diseño de los proyectos: una evaluación de las necesidades más sistemática y más proyectos nacionales. Tras examinar otros seis años de experiencias, esta evaluación ha encontrado pruebas convincentes de que ninguna de estas dos medidas ayudaría a alcanzar los resultados esperados.
107. La innovación del Documento de Programa Consolidado después de 2006 trató de reducir la fragmentación e incrementar la coherencia. Los proyectos se organizaron según los grupos de clientes y las regiones. En 2007, el ITC comenzó a probar un enfoque nacional piloto en cinco países, estableciendo la base para una solución corporativa coordinada y única.49 Esto incluía las Áreas Prioritarias de Acción, un marco lógico y vínculos claros entre los proyectos y programas en curso. El proceso de planificación estratégica trazó vínculos entre el proceso de identificación de proyectos y los ODM reflejados en los marcos de resultados corporativos, fomentando, así, la orientación de los proyectos a estos objetivos globales.
108. Asimismo, en 2007 se desarrolló el enfoque de la gestión del ciclo de los proyectos como parte del Proceso de gestión de cambios. Esto comenzó despacio, pero empezó a ganar potencia a partir de 2009. El proceso del diseño de proyectos se revisó en profundidad y se dio un enfoque más sistemático a la gestión del ciclo de los proyectos. Se estableció el Grupo de Control de Calidad de los Proyectos (PQAG), compuesto por gestores de las secciones técnicas y geográficas, cuyo fin era mejorar la calidad de los diseños. Desde 2009 todos los diseños tienen que ser revisados por el PQAG antes de pasar por el CGS para su aprobación. Las lecciones aprendidas son evidentes y se reflejan en el aumento del número de proyectos que cumple con la norma requerida. También se hizo hincapié en un ciclo de proyecto más largo para aquellos proyectos que duren hasta 5-6 años.
109. Por otra parte, desde 2009 también se desarrollan plantillas de proyectos para propuestas que incorporan requisitos de presentación de informes. Además, los diseñadores de proyectos recibieron formación.50 En 2012, se actualizó la herramienta de buenas prácticas para la implementación de proyectos y se contrató a un Oficial de Control de Calidad de los Proyectos que se centrara en la aplicación de las buenas prácticas durante la fase de diseño del proyecto. También en 2012, el ITC formó un Comité de Evaluación de Proyectos (CEP), compuesto por gestores del ITC, que se encargaban de alinear los objetivos corporativos y las maneras en las que las recomendaciones del PQAG se aplicaban en el diseño. El CEP lleva a cabo análisis exhaustivos del diseño del proyecto, de los comentarios y del diseño del marco lógico. Los proyectos presupuestados en más de $EE.UU. 200.000 debían ser aprobados por el PQAG y por el CEP antes de llegar al CGS.
110. No obstante, una auditoría de los procesos de gestión de los programas, llevada a cabo en 2013 por la OSSI, destacó la necesidad de acelerar los procesos de aprobación. La auditoría analizó nueve proyectos y declaró que se necesitaron alrededor de 122 días para aprobar los planes de proyectos (desde la aprobación del CGS de la idea
49 Informe sobre gestión del cambio de 2009. 50 Informe de la auditoría de 2010/2011.
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hasta su aprobación del plan). La auditoría destacó que "la supervisión del tiempo es la clave para garantizar que los proyectos estén alineados con los objetivos esperados y puestos en marcha utilizando los recursos de forma eficaz y eficiente".
111. El ITC respondió rápidamente con una herramienta de seguimiento de proyectos, que permitía hacer un seguimiento comparando el progreso con la puesta en marcha de las actividades y obligaba a que en los diseños de los proyectos se aclarara la planificación de la implementación y del gasto, así como los riesgos y los pasos para mitigarlos.51 A finales de 2013, se decidió eliminar el PQAG del proceso de aprobación, recayendo toda la responsabilidad de mejorar la calidad de los proyectos sobre el CEP.
112. Aun así, quedan desafíos. El resumen de 2012 de las evaluaciones del ITC halló lo siguiente: análisis mediocres de los riesgos en el diseño de los proyectos; una falta de funciones/visiones claras, que es un obstáculo para la eficiencia y la orientación estratégica; procesos lentos de arranque; y análisis mediocres de las necesidades del diseño. Además, el informe de la Junta de Auditores de 2012 destacó un riesgo de revisiones inconsistentes de diferentes proyectos (las revisiones homólogas no están estandarizadas); un nivel de detalle insuficiente en los planes de proyectos para supervisar adecuadamente el progreso de los proyectos y la consecución de los objetivos (se recomienda el uso del diagrama de Gantt que establece el tiempo previsto para cada tarea); y una falta de repartición clara de responsabilidades entre los diferentes participantes. Una presentación que se hizo para el Grupo de Acción de la Dirección en 2012 citó tres obstáculos que impiden realizar diseños sólidos: un posicionamiento del ITC poco claro/inconsistente; información aleatoria sobre las oportunidades de financiación; y funciones y responsabilidades poco claras en las relaciones entre el personal y los donantes, que resultan en confusiones a la hora de buscar fondos.
113. Con miras al futuro, el Plan Estratégico del ITC para 2012-2015 identifica la "priorización de la calidad en la gestión de los proyectos y programas" como una intención estratégica: "Durante los próximos dos años (2012-2013), el objetivo del ITC es dar más prioridad a las mejoras en materia de valor (calidad) que a la expansión de su cartera. El ITC tiene que completar su camino hacia la gestión de proyectos grandes, y solo puede conseguirlo mejorando la calidad del diseño y de la gestión de sus proyectos". El Centro es consciente de los desafíos y pretende hacerles frente con una respuesta global.
114. En términos de dimensiones de los proyectos identificados y diseñados, ha existido un cambio gradual en el tamaño de los proyectos del ITC desde 2006. Antes de esa fecha, la cartera de proyectos estaba formada, mayoritariamente, por una serie de iniciativas discretas y de pequeña escala, donde muchas de ellas hacían uso de productos globales o genéricos, como se destacó en la evaluación de 2006.
115. Tanto los gestores como las partes interesadas externas del ITC sentían que era necesario aumentar las dimensiones de los proyectos para: a) ofrecer prestaciones para la estrategia a largo plazo del ITC que estén alineadas con las tendencias globales/los requisitos de los donantes, y b) generar resultados para la TRTA. A partir de 2008 se han realizado optimizaciones importantes. El informe del Banco de África (BOA) de 2008-2009 señaló que se habían puesto en marcha proyectos más amplios en 11 países y tres regiones. Se refería al Programa para la Creación de Capacidad Comercial en África, al programa Mejora de la capacidad comercial de los Estados Árabes y a los programas del Fondo Fiduciario de los Países Bajos. El cambió se reflejó en el Plan Operativo para 2009, que reforzó el compromiso del ITC de incrementar la escala de su prestación de asistencia técnica en materia de comercio, a través de proyectos y programas más amplios. Esto se vinculó con una mejora del acceso a los bienes
51 Informe anual 2012.
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públicos mundiales del ITC. Además, se declaró que los proyectos ya no se desarrollaban y ponían en marcha de forma aislada, sino que se concebían como proyectos "piloto" de aprendizaje o componentes de programas más amplios a nivel mundial, regional o nacional.
116. En 2009, se calculó que, de unos gastos totales de $EE.UU. 35 millones, la proporción que el Centro asignaría a los programas más amplios superaría los $EE.UU. 9 millones. Entre las iniciativas encontramos el Programa para la Creación de Capacidad Comercial en África (PACT II), el CBI NTF II, el programa Mejora de la capacidad comercial de los Estados Árabes (EnACT), el Programa de Desarrollo Logístico y Cadena de Suministro para la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC SCM), el Comercio para el Desarrollo Sostenible (T4SD), el Programa de apoyo a los productos básicos agrícolas de todos los países ACP (AAACP), la Agencia para la Promoción de las Exportaciones de Brasil (APEX) y el Sistema modular de formación sobre la gestión de la cadena de suministro (SMF-GCS). Los análisis de los Planes Operativos de 2010 y 2011 muestran que esta tendencia ha continuado:
• 2010: se calculó que, de unos gastos totales (brutos) de $EE.UU. 40 millones, la proporción asignada a los proyectos más amplios sería de alrededor de $EE.UU. 16 millones (40%).
• 2011: se calculó que, de unos gastos extrapresupuestarios (brutos) de $EE.UU. 44 millones, la proporción asignada a los proyectos más amplios sería de alrededor de $EE.UU. 22 millones (50%).
• En 2012, la proporción de proyectos grandes de la cartera del ITC de 2012 disminuyó al 41% y en aquel año finalizaron varios proyectos de gran escala. Entre ellos, el Programa de apoyo a los productos básicos agrícolas de todos los países ACP, el proyecto de las industrias creativas del CARIFORUM y el Programa de Desarrollo Logístico y Cadena de Suministro (SCLP). Además, estaba programado que en 2013 concluyeran los siguientes programas: PACT II, EnACT, SMF-GCS y NTF II.
117. Anticipándose a estas conclusiones, al menos en un nivel estratégico, el ITC citó los siguientes dos objetivos en su Plan Operativo para 2012:
i. Consolidación de logros en lo que queda de proyecto y un enfoque en la ejecución de productos y actividades que tienen impacto.
ii. Preparación y marketing de programas sucesores en estrecha colaboración con IAC asociadas, gobiernos beneficiarios y donantes.
118. Debido a estas conclusiones, en 2013 tan solo cerca de un 36% de la cartera de proyectos se componía de programas amplios. Esta ha sido la proporción más baja desde 2009 y se entendió como una fase transitoria entre los programas que finalizaron en 2012 y la pausa antes de comenzar a implementar los nuevos proyectos en 2012 y 2013. Entre estos nuevos programas encontramos el PACT III, el NTF III, Mujeres y Comercio II, MNA II y SMF-GCS II.
119. De acuerdo con los datos internos que ha obtenido el equipo de evaluación, de 70 proyectos activos a finales de 2013, 8 contaban con presupuestos inferiores a $EE.UU. 430.000, 9 oscilaban entre los $EE.UU. 300.000 y los $EE.UU. 500.000, 12 entre $EE.UU. 500.000 y $EE.UU. 1 millón, y 41 superaban el millón. Esto refleja un importante progreso en materia de dimensiones.
120. Además del problema del tamaño de los programas, también encontramos el de la duración. Mientras que la duración media de los proyectos del ITC era de 2,9 años en 2009, en 2010 aumentó a 3,3 debido, principalmente, a la puesta en marcha de programas de gran escala. En 2010, el 46% de los proyectos del ITC duraban 3 años o más, y en 2013 este porcentaje superó el 50%.
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121. El énfasis puesto en crear programas más amplios también generó una serie de demandas para el ITC en materia de diseño, desarrollo y ejecución de proyectos, y había una especial preocupación en relación con la gestión de riesgos. Esto fue reconocido por la gestión del Centro y se abordó en parte mediante el establecimiento de una unidad especial en la Oficina de la Directora Ejecutiva en 2010, que se encargaría de desarrollar metodologías para gestionar los programas y proyectos grandes, al menos durante las primeras etapas. El objetivo de este grupo era desarrollar metodologías para gestionar los programas y proyectos grandes, así como otorgar visibilidad e importancia a estos, y por tanto permitir que la gestión del ITC pudiera extraer lecciones de la prestación de este tipo de proyectos. Las grandes y diversas demandas de la "gestión de cambios" puestas en el tiempo de este personal clave produjeron que el grupo tuviera que disolverse. Cada uno volvió a su división operativa con la esperanza de que poder divulgar e incorporar las buenas prácticas de gestión de los proyectos en sus respectivas divisiones.
122. Asimismo, en 2012 el personal recibió formación en diseño de proyectos orientados a los resultados. Esta no era específica para programas grandes, pero se extendió a todo el personal por encima del nivel P2. En 2012, se formó a 40 miembros del personal y los 40 que recibieron formación en 2011 asistieron a un curso de reciclaje. Además, en 2012 se actualizó la herramienta de "buenas prácticas" para la ejecución de proyectos, de nuevo, no específica para proyectos grandes. El 60% de los gestores de proyectos también recibió formación en igualdad de géneros en 2012.
123. Durante el ciclo de vida de la primera generación de proyectos grandes (2008-2013), el ITC inició y desarrolló un conjunto de prácticas y procedimientos internos que eran necesarios para asegurar una gestión y entrega eficaz de los proyectos. La auditoría de la OSSI en 2013 identificó lo siguiente:
• Metodologías y herramientas de gestión basada en los resultados (parte del énfasis más amplio detallado más abajo);
• Formación en gestión de proyectos para gestores de proyectos y equipos de proyectos;
• Un herramienta de gestión de las relaciones con los clientes en línea; automatización e integración de una herramienta de presentación de informes sobre resultados corporativos;
• Una arquitectura integrada de presentación de informes en línea para las partes interesadas externas;
• Una metodología de evaluación de las necesidades nacionales; procedimientos, órganos y personal de revisión de aseguramiento de la calidad;
• Prácticas de planificación y seguimiento estratégico corporativas y una rendición de cuentas financieras mejorada mediante la optimización de la trazabilidad de los fondos y los controles de gestión financiera;
• El ITC se ha esforzado por extraer lecciones de los proyectos grandes. Los argumentos para recaudar fondos de 2013 destacaron algunas de estas lecciones:
• Participación de las partes interesadas locales en el diseño del programa, la complementación y el compromiso financiero de sus homólogos a la hora de la entrega;
• Participación de los donantes en el diseño del proyecto, la supervisión de la gestión y el aseguramiento de la calidad;
• Un modelo de generación de crecimiento basado en la rentabilidad de los consultores locales, los bajos costes de las transacciones y economía de escala;
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• Un proceso de aprendizaje continuo respaldado por las lecciones aprendidas de las evaluaciones independientes trimestrales;
• Colaboración cercana con las IAC asociadas, los gobiernos beneficiarios y los donantes en el diseño de las fases siguientes de los programas.
124. Conclusión específica: En resumen, durante estos últimos cinco años el ITC ha ganado experiencia en lo que se refiere a diseñar proyectos más amplios, y se ha esforzado por crear capacidad interna de diseño y prestaciones, así como por aprender las lecciones de las experiencias. Siguen existiendo barreras en materia de capacidad, y la caída de los fondos de 2012-2013 apunta a un enfoque estratégico poco preparado para anticipar la finalización de los proyectos grandes y la planificación y financiación de proyectos sucesores. En el momento de la redacción de este informe, en marzo de 2014, el sitio web del ITC anunciaba ocho proyectos y programas amplios, pero no queda claro si todos están operativos o si algunos están pendientes de ser renovados o extendidos52. Por otra parte, esta evaluación opina que aumentar el tamaño de los proyectos no tiene por qué constituir un objetivo predominante en sí, pero que se debe tener en cuenta en el cálculo previo de las necesidades de prioridades estratégicas, así como en las capacidades y los puntos fuertes del ITC. Basándonos en las pruebas halladas durante este periodo, un énfasis más apropiado sería una mayor "agrupación" de los fondos y de la gestión general de las líneas de productos y proyectos eficaces de los programas regionales amplios o programas temáticos de prioridad estratégica.
Gestión del ciclo de los proyectos
125. Mientras que se han realizado esfuerzos importantes por mejorar los procesos de identificación y diseño de proyectos del ITC, la gestión del ciclo de los proyectos ha sido, y continua siendo en 2013, uno de los puntos débiles del sistema interno del ITC. Muchas revisiones/auditorías/evaluaciones externas lo han identificado, tanto a nivel corporativo como a nivel de proyecto, como un punto que requiere mejora.
126. Hemos encontrado las siguientes indicaciones de preocupación:
i. Una auditoría de la OSSI de 2007 identificó "la gestión de los programas y proyectos" como un riesgo moderado, e identificó una estructura de gestión de proyectos poco clara y una coordinación problemática entre las secciones.
ii. Otra auditoría que la OSSI realizó de un proyecto en Uganda en 2010, halló que los controles clave relacionados con la gestión del ciclo de los proyectos y programas necesitaban ser mejorados.
iii. El Informe del BOA de 2012 indicaba que el ITC debía adoptar una metodología de gestión de proyectos reconocida. Entre las deficiencias específicas identificadas, para las que se proporcionaron recomendaciones, encontramos:
a. La necesidad de preparar los planes de negocio, las definiciones y los documentos de planificación para los proyectos como documentos individuales.
b. Una falta de procedimientos para realizar un escrutinio de todos los cambios importantes en la documentación clave de la gestión de proyectos.
c. La necesidad de establecer una lista de verificación estándar con la cual el PQAG pueda revisar los proyectos.
52 Los programas listados son: Industrias creativas del Cariforum, EnACT, Iniciativa de Moda Ética, NTF II, MNA, PACT II, Comercio y Medio Ambiente, Mujeres y Comercio, y PACIR.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 42
d. Una falta de claridad en cuanto a cómo se vigilan, gestionan y controlan los programas, y en lo que se refiere a las responsabilidades específicas de los asociados.
127. Estas preocupaciones también se repitieron en 2012 en la síntesis de las evaluaciones de ese año del ITC: "La ausencia de un enfoque cohesivo del ciclo completo de planificación de proyectos y programas hace que muchas de las deficiencias citadas se encuentren en los hallazgos de las evaluaciones". Entre las preocupaciones más importantes encontramos:
• Una gestión incoherente de las prestaciones durante todo el ciclo del proyecto, incluido el seguimiento y la coordinación con otras agencias.
• La falta de planes de comunicación.
• Una gestión de riesgos mediocre.
128. Tras las preocupaciones que encontramos en la auditoría del programa de Uganda en 2010, en 2013 la OSSI llevó a cabo una auditoría centrada específicamente en la gestión de los proyectos y programas. Destacó algunas mejoras, lo que otorgó a la gestión de proyectos una nota parcialmente satisfactoria. El principal cambio positivo observado relacionado con la gestión de proyectos fue la creación de un mecanismo que garantizara una colaboración interna eficiente de las actividades de los proyectos y vigilaba la autoridad delegada para aprobar subvenciones de cantidades inferiores a los $EE.UU. 30.000.
129. Entre las principales áreas pendientes encontramos:
• La necesidad de reforzar el seguimiento del estado de los proyectos.
• La necesidad de aclarar la responsabilidad para la finalización.
• La necesidad de aclarar las funciones de los oficiales de la DCP y de la sección técnica a la hora de ejecutar el proyecto.
• La unificación de los sistemas de TI para la gestión de proyectos. La plataforma de GBR se ha integrado en el Portal de Proyectos desde una perspectiva de usuario, mientras que el "Portal de Diseño de los Proyectos" y el Portal de Proyectos no se han integrado.
130. La auditoría de la OSSI del NTF II en 2012 también identificó deficiencias en el ciclo de los proyectos, tanto a nivel de organización como a nivel de proyecto, en las siguientes áreas: selección de asociados, seguimiento y evaluación de los asociados, seguimiento de la ejecución de los proyectos y procedimientos para cambiar el contenido de los proyectos. Cuestiones similares figuraban en una evaluación del proyecto en 2013.
131. A su vez, en 2013 la oficina de SPPG inició una revisión del ciclo completo del proyecto, con el objetivo de crear una visión compartida de continua mejora de la gestión de proyectos. Entre los cambios principales encontramos:
• La elaboración de una hoja de control de cambios que exige explicaciones para los cambios en el presupuesto, en los resultados previstos, etc.
• Utilización de una herramienta de seguimiento de los proyectos que permite comparar el progreso con las actividades de ejecución, las listas de comprobación, la programación, los riesgos y las medidas de mitigación.
• Un sistema de GBR más amplio para capturar los resultados.
132. No obstante, en términos globales los entrevistados coincidían en que la mayoría del esfuerzo se había invertido en mejorar los diseños de los proyectos, y que se debía trabajar por armonizar los procesos del diseño y de la gestión del ciclo de los proyectos, así como por alinear las normas de calidad.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 43
133. En los análisis de proyectos y en las misiones nacionales de la evaluación, se han hallado pruebas confirmadas de la deficiencia de la gestión identificada por otros durante el periodo en cuestión, así como señales de cierta mejora durante los últimos años. Además, cabe destacar que, menos en dos casos, las preocupaciones por esta deficiencia no se dirigían a la prestación de productos y servicios sino más bien a las áreas del control y a la rendición de cuentas. A pesar de que los requisitos esenciales de estas dos áreas son vitales para la gestión estratégica y la credibilidad, intentar pasar de la situación actual a un sistema extremadamente complejo será un colapso garantizado. Recomendación específica: Una organización como el ITC debe disponer de un sistema de gestión del ciclo de los proyectos sencillo, simple y útil que ayude a minimizar la burocracia y mantener su capacidad de respuesta y flexibilidad. Por ejemplo, el grado de detalle de los sistemas de localización de los proyectos se debe calibrar con la dimensión y complejidad del proyecto en cuestión, y centrarse más en las herramientas críticas y objetivos intermedios, en el diseño y lanzamiento, en los objetivos de progreso acordados, así como en el cierre y seguimiento. Conclusión específica: En general, las preocupaciones más sustanciales halladas en los análisis de la evaluación están relacionadas con la sostenibilidad de las valiosas contribuciones de los proyectos del ITC, y con la manera en que el ITC y sus partes interesadas pueden aprender de ellas. Recomendación específica: Sin exagerar las ambiciones y el potencial de sus proyectos (especialmente en el caso de los pequeños) para lograr resultados en materia de desarrollo, desde el comienzo se deberá incorporar en el diseño de los proyectos y en el presupuesto, y calcular y ser reconocidos como elementos esenciales del trabajo del personal del ITC, las cuestiones relativas a cómo promover la sostenibilidad y llevar a cabo su seguimiento. A la hora de diseñar los proyectos, desde el comienzo deberán existir acuerdos (responsabilidades, recursos, tiempo) que garanticen un seguimiento, así como unas revisiones regulares, de los beneficios generados por el proyecto. Es obvio que esto generará costes adicionales, pero los simpatizantes del ITC tienen que comprender que sin su existencia se desperdicia gran parte del trabajo realizado y por realizar.
Identificación y mitigación de riesgos
134. A nivel corporativo, el ITC está cubierto por un sistema de vigilancia global de las Naciones Unidas para la identificación de riesgos a través del BOA y la OSSI, en el que tiene que invertir gran atención y muchos recursos para poder responder a sus requisitos y cumplir con ellos. No obstante, al aplicar estos procesos a nivel de proyecto, varias auditorías y exámenes externos realizados durante el periodo de evaluación han notado puntos débiles en la gestión y mitigación de riesgos del sistema.
135. En la auditoría de la OSSI de 2007, la gestión de riesgos fue identificada como una deficiencia importante. Este mismo problema se volvió a resaltar en la auditoría que llevó a cabo del proyecto NTF II para Uganda. En 2012, el informe del BOA sobre el ITC subrayó que los planes de negocio presentaban claros riesgos y que, en muchos casos, no existían planes de mitigación. "Los documentos de iniciación de los proyectos no dejaban claro si los Gestores de Proyecto habían integrado medidas de mitigación de riesgos en la estrategias del proyecto y en el plan de trabajo". La opinión del BOA es que no existe una asignación de responsabilidades clara para poner en práctica las medidas de mitigación de riesgo cuando se ha identificado uno.53
136. Esta necesidad de sistemas de gestión y mitigación de riesgos también fue identificada a través de una encuesta realizada a los gestores de proyecto del ITC en 2013, que señalaron la necesidad de desarrollar un enfoque estructurado a la gestión de riesgos.
53 La síntesis de las evaluaciones indica lo mismo.
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137. A pesar de que la documentación para el diseño de proyectos (así como los requisitos del CEP y PQAG) requiere identificar los riesgos, estos normalmente se reflejan a nivel táctico/operativo. Los riesgos importantes, como aquellos relacionados con el entorno político o de gestión, o la política económica, no se suelen abordar. Asimismo, los informes de evaluación indican que los sistemas de gestión de riesgos activos son limitados y que, en algunos casos, el desempeño de los proyectos se ha visto afectado por dicha razón.
Capacidad de adaptación
138. Teniendo en cuenta los entornos desafiantes e inestables en los que, a menudo, se desarrollan los proyectos y programas del ITC, la capacidad de adaptación es clave para obtener resultados. Los análisis de las muestras de proyectos y países que se han realizado durante la evaluación, así como otras evaluaciones similares, destacan la flexibilidad, disposición y capacidad de los gestores de proyecto y expertos del ITC para adaptarse a circunstancias cambiantes. Sin embargo, esto contrasta con una habilidad más limitada a nivel corporativo debido a los sistemas y a las prácticas regulatorias, por ejemplo, poder recurrir solo a los sistemas de contratación de la PNUD en este campo. En algunos casos, los requisitos de los sistemas de los donantes también han limitado la flexibilidad del ITC.
139. Además, mientras la adaptación a nivel de proyecto ha sido en su mayoría adecuada, en parte debido a las deficiencias en la gestión de proyectos a las que se han hecho referencia antes, el ITC no siempre ha sido consciente de los cambios que sufrían los proyectos a nivel corporativo. Como resultado, los gestores han recibido poca información actualizada sobre el desempeño institucional a nivel de ejecución y, por ello, los resultados con respecto a los objetivos han sido muy variados. Algunos ejemplos importantes se encuentran en los gastos esperados en contraste con los presupuestos propuestos para los programas (como ocurrió en 2012 debido a la finalización de varios proyectos) y en contraste con los resultados (p. ej., los objetivos establecidos en los marcos estratégicos).
140. Con el fin de cambiar esto, en 2013 se realizaron esfuerzos para llevar a cabo una adaptación sistemática, a través de la introducción de una herramienta de petición de cambios que los gestores de proyectos deben completar cuando ocurren cambios importantes en la ejecución, el presupuesto, etc. Esta herramienta hace posible que los gestores del ITC obtengan información a tiempo real sobre los gastos, el cumplimiento de los objetivos u otras dimensiones de control o información sobre la gestión.
141. Si bien es cierto que la herramienta ofrece un control institucional mucho más firme sobre las prestaciones reales, la hoja de petición de cambios se describió al equipo como pesada y restrictiva para el uso por parte de los gestores de proyectos. Es posible que desde entonces el personal ya se sienta cómodo con este sistema y que todos los miembros del personal conozcan y acepten los requisitos mínimos para rellenar esta hoja. El personal del ITC también ha declarado que el proceso de control de cambios solo se aplica para el presupuesto total del proyecto. Los ajustes de los presupuestos anuales se realizan siguiendo un proceso mucho más simple: la SPPG presenta todos los ajustes en conjunto al CGS para su aprobación.
Sistemas de seguimiento y evaluación de los proyectos
142. Al comienzo del periodo de evaluación, y durante los primeros años, el ITC y las partes interesadas externas estaban preocupadas por los sistemas de seguimiento y evaluación de los proyectos, y esto también se reflejaba en los procesos de supervisión. A principios de 2007, una auditoría de la OSSI informó sobre inconsistencias en los indicadores de resultados de los proyectos y programas, así como sobre deficiencias en los procesos de seguimiento y evaluación de los proyectos. A finales de 2007, los
Evaluación independiente del ITC - Informe final 45
delegados del GCM pidieron un mayor esfuerzo por fortalecer estos elementos para fomentar una presentación de los resultados donde reine la transparencia y la rendición de cuentas.
143. A partir de 2010-2011, cuando los esfuerzos por construir sistemas de resultados en el ITC comenzaron a coger fuerza, aumentó también el énfasis en el seguimiento y la evaluación. La llegada del sistema de GBR en 2012 fomentó la función de seguimiento, por la cual los indicadores corporativos debían integrarse en los diseños de los proyectos y los gestores de proyecto debían presentar un informe trimestral de los resultados obtenidos.
144. En lo que se refiere a la presentación de informes sobre los resultados, el cambio ha sido lento. La síntesis de las evaluaciones de 2012 encontró que generalmente se prestaba poca atención y había poca disciplina a la hora de presentar informes sobre los resultados. Entre las cuestiones más destacadas encontramos problemas con los datos, información limitada sobre el desempeño, así como una ejecución deficiente del seguimiento y la evaluación sobre el terreno (incluida la falta de participación de los asociados locales).
145. Los análisis de esta evaluación apuntan hacia un hallazgo similar, incluso dadas las limitaciones de focalizar y presentar resultados más allá del nivel del rendimiento del trabajo de cooperación al desarrollo. No obstante, en lugar de simplemente documentar los límites del progreso realizado y las deficiencias restantes, la evaluación ha intentado ofrecer posibles explicaciones y establecer expectativas realistas para que el seguimiento y la presentación de informes del ITC sean satisfactorios. Un primer requisito debería ser una especificación adecuada de los resultados esperados: para resultar creíbles, atraer suficiente atención hacia los informes y, especialmente, involucrar a los asociados locales, los resultados esperados deben ser plausibles y medibles, y el tiempo y esfuerzo invertidos en medirlos debe ser proporcional a los intereses en juego. En otras palabras, es razonable esperar que un proyecto pequeño (desde la perspectiva del personal y de los beneficiarios del ITC) utilice marcos de resultados muy sencillos y al menos realice un seguimiento mínimo de los resultados. En este aspecto, la evaluación detectó muchos ejemplos exitosos, pero otros eran deficientes. Da igual lo pequeño que sea un proyecto, es imposible realizar un seguimiento y una presentación de informes adecuados si no se consideran, desde el principio, el tiempo y los recursos necesarios y no se tienen expectativas realistas. Para poder avanzar y medir los resultados y las posibles contribuciones al desarrollo en la mayoría de las intervenciones de gran escala del ITC, los planes de proyectos, presupuestos y planes de trabajo del personal deberían incluir medidas para mantener el contacto con los beneficiarios y las misiones de seguimiento.
146. En lo que se refiere a la evaluación, desde 2006 todos los presupuestos propuestos para los programas hacen referencia a la evaluación y se centran especialmente en la autoevaluación. A nivel corporativo, y teniendo en cuenta los hallazgos de la evaluación de 2006, la función de evaluación del ITC se expandió como parte del proceso de gestión de cambios, se creó un nuevo puesto P4, y la función pasó a ser competencia de la SPPG (información adicional más adelante). Hacia el final del periodo de evaluación, esto ha cobrado impulso. Por ejemplo, el ITC apunta que todos los programas grandes de Competitividad Sectorial se han sometido al menos a una evaluación, ya sea a una autoevaluación o a una evaluación independiente, durante los últimos dos años. Esto no era así en 2006.
147. El ITC ha puesto todo su empeño por integrar una cultura de evaluaciones a sus proyectos. El presupuesto propuesto para los programas en 2012-2013, por ejemplo, establece que "las autoevaluaciones temáticas discrecionales y planificadas incluyen los programas del ITC, el trabajo en regiones o países específicos, herramientas y metodologías, políticas y estrategias, así como proceso analíticos internos... El tiempo dedicado por el personal a las autoevaluaciones se estima en 60 meses de trabajo, 48
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de los cuales están incluidos en el presupuesto ordinario". También se ha invertido cierto esfuerzo en circunscribir las asignaciones presupuestarias para las evaluaciones. Por ejemplo, el borrador de la actualización de la Política para las Evaluaciones de 2013, aún no aprobado por el CGS, especifica que entre el 3% y el 5% de los presupuestos para los programas se deben asignar a las evaluaciones, y las directrices sobre los presupuestos para las evaluaciones de proyectos también se estipulan en las plantillas de diseño de los proyectos. La revisión de los documentos de los proyectos y las entrevistas realizadas durante esta evaluación revelan que las autoevaluaciones aún no están muy extendidas.
148. Además, existen pruebas de líneas de autoridad poco claras en las evaluaciones de los proyectos, especialmente cuando hay varias partes interesadas involucradas (donantes, oficiales y la EMU). La evaluación también ha encontrado ejemplos donde la evaluación del proyecto se ha iniciado sin el conocimiento de la EMU o se ha llevado a cabo por donantes u oficiales con poca o ninguna consulta previa. Considerando los limitados medios del ITC, queda claro que las evaluaciones externas, incluidas aquellas encargadas por los donantes y aquellas que se centran específicamente en los proyectos grandes de larga duración, constituyen un aspecto muy importante de la responsabilidad y del aprendizaje evaluativos del ITC. Una buena coordinación con la EMU en lo que se refiere al diseño, a la cobertura y al uso de los productos, maximizará el valor de los productos para todos. Recomendación específica: Se necesita una mayor coordinación entre las divisiones y la unidad corporativa de evaluación para maximizar el valor y la eficiencia de las autoevaluaciones de los programas (incluidas las revisiones trimestrales, los informes elaborados cuando concluyen los proyectos, los "estudios de impacto", etc.).
149. Los informes del GCM continúan expresando preocupación sobre la habilidad del ITC para medir su eficacia a nivel nacional. En el informe de 2012, los representantes de los países miembros hicieron hincapié en que "el ITC debe seguir esforzándose por aumentar la transparencia y mejorar la medición del impacto". La auditoría del BOA resaltó que había una ausencia general de análisis del impacto cualitativo de los proyectos sobre comercio internacional del ITC, aunque no quedan claras cuáles deberían ser las expectativas a este nivel.
150. En resumen, en lo referente a las áreas del seguimiento y la evaluación, de esta evaluación se desprende que el ITC puede y debe esforzarse más por optimizar los avances hasta ahora limitados que se realizaron en el periodo 2006-2012. Una organización pequeña pero compleja como esta debería aspirar a disponer de sistemas "suficientes", que apliquen unas prácticas racionales y sean factibles y útiles para los beneficiarios, las partes interesadas y el personal del ITC. Debido a que las contribuciones de los proyectos del ITC siempre estarán muy diseminadas y florecerán en momentos diferentes, las evaluaciones de síntesis independientes serán de vital importancia. No obstante, también se necesitan planes y herramientas de evaluación realistas para respaldar la popularización de una cultura de evaluación realista para el aprendizaje dentro del ITC y la ejecución y utilización de una estrategia de evaluación sólida. Las demandas de financiación y flujos de trabajo del ITC deben respetar el tiempo necesario para llevar a cabo estas buenas prácticas de evaluación. Recomendación específica: El ITC debe diseñar planes y herramientas de evaluación corporativa relevantes, a fin de proporcionar una cobertura adecuada, elaborar una estrategia de evaluación sólida y respaldar una cultura de evaluación que fomente el aprendizaje. Las demandas de financiación y flujos de trabajo del ITC deben respetar el tiempo necesario para llevar a cabo estas buenas prácticas de evaluación.
151. Una vez que esta cobertura mínima y esencial esté garantizada, los responsables de las funciones de supervisión y evaluación del ITC deberían estar bien posicionados para compartir sus resultados y limitaciones con los órganos de gobierno y con los organismos de inspección externos. Recomendación específica: Será importante que el ITC ponga en práctica las normas del Grupo de evaluación de las Naciones Unidas:
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"garantizar que la evaluación forme parte de las funciones de gobierno y gerencia de la organización" y "facilitar un proceso de evaluación independiente e imparcial, garantizando que la función de evaluación se realice de manera independiente de otras funciones gerenciales. El jefe/a de la unidad de evaluación deberá reportar directamente al órgano de gobierno de la organización o al jefe/a de ésta para garantizar que la evaluación sea independiente e imparcial y no dependa de otras funciones gerenciales".54
2.2.7 Gestión de procesos (B7)
152. A nivel corporativo, la toma de decisiones interna ha recaído sobre todo en el CGS (formado por los altos cargos y los directores de las divisiones) y, a nivel de proyecto, en los jefes de las secciones. En el caso de los proyectos más grandes, la responsabilidad recae en los gestores de los programas. Las decisiones y políticas claves eran compartidas, por ejemplo, a través de las minutas del CGS. La creación del Grupo de Acción de la Dirección (MAG) en 2009, un foro de gestores de nivel medio presidido por la Directora Ejecutiva Adjunta, tenía por objeto servir como un mecanismo clave para proporcionar información y decisiones en ambas direcciones (ascendente y descendente). Los participantes agradecen la formación de este nuevo grupo55 y han mencionado que ha servido más como un foro para compartir información (y para sesiones de presentación de ideas entre compañeros) que para tomar decisiones.
153. La evaluación halló que las minutas del CGS durante este periodo indicaban que las reuniones a menudo incluían debates y toma de decisiones de larga duración, que a nivel de división es normal que ocurran (por ejemplo a la hora de aprobar proyectos relativamente pequeños). Las entrevistas con los miembros del CGS insinuaron que algunas decisiones se podrían desarrollar más y que ya existen indicaciones de que con el nuevo equipo de gestión hay más disciplina y programas y debates más centralizados.
Procesos de comunicación interna
154. En el contexto específico del "proceso de gestión de cambios" (PGC), cuyo objetivo era que el personal formara parte de la gran transición después de 2006, 100 de las 138 respuestas a una encuesta de la OSSI realizada en 2011 indicaban que el personal no estaba de acuerdo o estaba muy en desacuerdo con la siguiente afirmación: "El personal del ITC se siente involucrado en el logro de los objetivos del PGC mediante la retroalimentación y las contribuciones".
155. Teniendo en cuenta la insatisfacción que siente el personal con el PGC y que existe una prioridad de comunicaciones externas (contactar con el GCM o con audiencias externas), la comunicación interna ha sido un área que ha recibido mucha atención por parte del ITC en los últimos años.
156. Ya se habían realizado algunos esfuerzos anteriormente (por ejemplo, los desayunos corporativos o las reuniones abiertas desde 2007); no obstante, no se consideraron exitosos. Estos eventos se suspendieron y las sesiones de los gestores intermedios se desvincularon de las reuniones del CGS, ya que no tenían una jurisdicción clara y no actuaban como un foro para la toma de decisiones.
157. En la encuesta de la OSSI sobre la Gestión del Cambio de 2011, 97 de los 136 participantes no estaban de acuerdo o estaban muy en desacuerdo con la siguiente declaración: "La estructura organizativa creada a raíz del proceso de gestión de cambios facilita el flujo de información por todo el ITC".
54 http://www.unevaluation.org/papersandpubs/documentdetail.jsp?doc_id=22 55 entrevistas
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158. El personal se ha sentido muy insatisfecho con la comunicación interna en varias ocasiones durante este periodo, pero señala una mejora importante durante los últimos años. La encuesta externa realizada por Dalberg en 2011 y publicada en 2012 y otra encuesta con las mismas preguntas que se integró en la evaluación a principios de 2014 halló que:
• El 43% de los encuestados estaba ligeramente en desacuerdo, no estaba de acuerdo o estaba muy en desacuerdo con la siguiente declaración: "Me siento satisfecho con la información que he recibido sobre lo que ocurre en mi división". En 2014 este porcentaje descendió al 17%.
• El 44% estaba ligeramente en desacuerdo, /no estaba de acuerdo o estaba muy en desacuerdo con la siguiente declaración: "Me siento satisfecho con la información que he recibido sobre lo que ocurre en mi división", pero en su mayoría se trataba de personal profesional y no de miembros de la gestión, que expresaron un mayor grado de satisfacción. En 2014 este porcentaje descendió al 12%.
159. Teniendo en cuenta estas preocupaciones, en 2013 la sección de Comunicación del ITC dio mucha importancia a la comunicación interna en sus actividades y planificaciones. El lanzamiento de la Estrategia de Comunicación Interna en febrero de ese mismo año llevó a la implementación del boletín electrónico mensual. Se volvieron a introducir las reuniones abiertas para fomentar la comunicación en ambas direcciones. La Estrategia contiene un análisis detallado de los comentarios del personal sobre la comunicación interna56 y refleja un cambio claro de un modelo reactivo a un modelo proactivo de diseminación de la información pertinente a nivel interno.
160. Las entrevistas de finales de 2013 también hallaron un optimismo prudente aunque renovado entre el personal en lo que se refiere a las comunicaciones internas. El personal informó que con la nueva gestión existe mayor apertura y ya no hay una cultura de culpar a los demás.
2.2.8 Vínculos con otras organizaciones (B8)
Función de las asociaciones, las empresas mixtas y las redes
161. La evaluación de 2006 identificó la necesidad de aclarar las asociaciones con las organizaciones matrices (OMC y UNCTAD) y de buscar nuevas oportunidades de asociación a fin de maximizar los resultados y hacerlos más sostenibles. A su vez, la auditoría de la OSSI de 2007 vio la necesidad de aclarar las relaciones con la OMC y la UNCTAD para maximizar la eficiencia y eficacia.
162. Como consecuencia, en 2007 se creó el Grupo de Recursos y Asociaciones como parte del proceso de gestión de cambios. El objetivo principal del grupo era desarrollar asociaciones estratégicas y mejorar la capacidad del ITC para movilizar recursos adicionales. No obstante, estos esfuerzos finalmente disminuyeron debido a las demás presiones existentes sobre el proceso de gestión de cambios.
163. Una Iniciativa sobre Asociaciones Estratégicas, también parte del proceso de gestión de cambios de 2007, se centró en:
• La colaboración pasada y actual del ITC con otras agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas, y la exploración de nuevas oportunidades de asociación.
• El análisis de la función del ITC en los procesos "Una ONU".
• La propuesta de medios para aumentar la visibilidad del ITC dentro del sistema de las Naciones Unidas mediante la participación en el programa Una ONU, la
56 Estrategia interna de comunicaciones, 2013
Evaluación independiente del ITC - Informe final 49
colaboración, pasada y actual, del ITC con otras agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas, y la exploración de nuevas oportunidades de asociación.57
Recuadro 7: Ejemplos de asociaciones del ITC entre 2006 y 2012
En respuesta a una sugerencia del Centro, el equipo ha añadido en este informe final una lista de los colaboradores y las asociaciones del ITC durante este periodo, excepto las colaboraciones/asociaciones con sus beneficiarios. A pesar de no ser exhaustivos, los siguientes ejemplos, extraídos de informes anuales y otros documentos del ITC, proporcionan una visión general de los vínculos laborales del Centro. Sistema de las Naciones Unidas/Organizaciones internacionales Desde 2006, el ITC ha multiplicado su relación laboral con distintas agencias del sistema de las Naciones Unidas. Algunos ejemplos: programas conjuntos ejecutados con la ONUDI y la OMPI en Bangladesh, Pakistán, Sri Lanka y África Oriental; la colaboración entre la OMPI y el ITC en el contexto del Foro del Caribe destinada a evaluar el potencial de exportación de los productos de las industrias creativas de los países caribeños; la colaboración con la ONUDI y la WCU en el programa PACIR, financiado por la UE, en Côte d’Ivoire (2010-2014); la colaboración con la UNCTAD, la ONUDI y la OIT en 2010 para mejorar las oportunidades de ingresos de los grupos desfavorecidos en Vietnam (donde también participaba la FAO); y en 2012, en el marco del grupo SECO-MIM, colaboración en un programa destinado a reducir la pobreza a través de exportaciones en la República Democrática Popular Lao y la República Unida de Tanzanía. De gran importancia para mejorar la coherencia de todo el sistema y la sinergia entre las organizaciones con diferentes áreas de interés fue el lanzamiento en 2007 del programa interregional y multisectorial financiado por la UE y destinado a todos los productos básicos agrícolas del ACP, que fue puesto en marcha en conjunto por la UNCTAD, la FAO, la ONUDI y el FCPB. En el marco del Programa Especial de las Naciones Unidas para las Economías de Asia Central (SPECA), el ITC aseguró en 2010 la participación y contribución del sector privado de cinco países asiáticos durante la primera Conferencia Ministerial para la hoja de ruta de APC, en estrecha colaboración con la CEPE, el PNUD y la CIFC entre otros. El ITC también reforzó su colaboración con distintas comisiones regionales de las Naciones Unidas, particularmente a través de la firma de un memorándum de entendimiento con la CEPA (2006) y con la Unión Africana (2007). Además, entre otras, encontramos la asociación con la ISO y el Banco Mundial, principalmente en las áreas de acceso al comercio y a datos de mercado para los países en desarrollo, a través de la creación de la aplicación "World Integrated Trade Solution/Market Access Map" (WITS/MAcMap) en 2010. Organizaciones bilaterales y regionales El ITC ha reforzado gradualmente la colaboración con las agencias de desarrollo bilaterales y organizaciones nacionales, a menudo yendo más allá de la típica relación donante-agencia ejecutadora. La asociación con el CBI, ya bien consolidada, ha crecido desde 2009 tras el lanzamiento del NTF II y la colaboración en el desarrollo de la nueva plataforma de inteligencia de mercado del CBI, que ha conducido a la incorporación de los datos de TradeMap y de la herramienta ASQ (Answers and Solutions to Market Intelligence Questions) a la plataforma en 2012. Otras áreas de colaboración incluyen: compartir conocimientos y experiencias en la gestión de programas grandes y establecimiento de sistemas eficaces para la medición del impacto, y, en el marco del programa Comercio para un desarrollo sostenible, incluir evaluaciones comparativas, guías para la toma de decisiones para exportadores y capacitación en materia de normas. El ITC ha colaborado en numerosas ocasiones con el DFID en programas grandes como Mujeres y Comercio o el programa sobre MNA. Otras asociaciones incluyen: la GIZ, en el marco del programa sobre biodiversidad en Perú (2011); la SECO, en el marco de la agrupación SECO-MIM; AusAid, a través de intervenciones
57 Revisión del Informe sobre la gestión del cambio 2006
Evaluación independiente del ITC - Informe final 50
regionales en la región Asia-Pacífico en 2009 y 2010, centradas, entre otros, en las mujeres empresarias de los países insulares del Pacífico, y en colaboración con el Banco Mundial y la CFI. Canadá ha respaldado varios programas importantes como el programa "Mejora de la capacidad comercial de los Estados Árabes" (EnAct) en cinco países árabes, así como el PACT II (lanzado en 2008), un programa más extenso del ITC que condujo al desarrollo de asociaciones con las comunidades económicas regionales clave para mejorar el comercio intra e interregional. Además, el PACT II es importante porque aceleró el desarrollo del Consejo Empresarial COMESA, activó un diálogo entre los sectores público y privado con IAC clave de la región, y estableció la base para colaboraciones adicionales entre el ITC y las organizaciones económicas regionales en África (entre otras, la CEDEAO y la CEEAC). En el contexto de las asociaciones importantes con organizaciones/agrupaciones económicas regionales, en 2008 el ITC firmó un memorándum de entendimiento con la recientemente creada Corporación Internacional Islámica para la Financiación del Comercio (IITFC), con el objetivo de optimizar el comercio entre los países árabes centrándose en las áreas de financiación comercial, capacitación para la exportación, información comercial y promoción entre los miembros de la Organización de la Conferencia Islámica. En el área del comercio y las finanzas también encontramos colaboraciones con el Banco Islámico de Desarrollo en 2007 y entre la Asociación de las Instituciones Financieras de Desarrollo del Asia y el Pacífico (ADFIAP) y el Instituto Internacional para el Comercio y el Desarrollo en Bangkok en 2010.
164. A la hora de evaluar los logros en materia de asociaciones de este periodo, es vital recordar que, por definición, para crear asociaciones más sólidas es necesario que las partes interesadas estén abiertas a ello, tengan la capacidad suficiente y compartan información e intereses mutuos. Los tipos de asociación que se creen vendrán determinados por estos factores. Se debe reconocer que en el caso de muchas asociaciones potenciales, los beneficios de asociarse se dejan de lado por una serie de intereses institucionales establecidos o por la ignorancia mutua, especialmente en situaciones donde hay una gran competencia por recursos escasos.
165. No obstante, el campo de la asistencia técnica relacionada con el comercio es quizá el único campo donde se han creado mecanismos que fomentan las asociaciones, como el Marco Integrado Mejorado (MIM) para la asistencia técnica relacionada con el comercio para los países menos adelantados o el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (FANFC), ambos sistemas formados por varios miembros y auspiciados por la OMC. Estas iniciativas, sobre todo el MIM, llevan un gran trabajo detrás y fomentan las asociaciones en sus campos. Sus miembros son grandes agencias y donantes importantes, y secretarías especiales de menor tamaño son responsables de trabajar de forma independiente con los países asociados a fin de garantizar los servicios que mejor se adapten a sus necesidades. Dado el crecimiento y la consolidación de estos mecanismos durante el periodo de evaluación, es importante destacar que el ITC ha sido un asociado activo y muy apreciado durante ese periodo y, a día de hoy, ha implementado proyectos de nivel 2 en el marco del MIM en seis países, y ha puesto en marcha el FANFC otros cinco 58 . La evaluación cree que estas asociaciones, junto con su trabajo en el marco de la ventanilla 1, son quizá la prueba más objetiva de la habilidad que tiene el Centro para contribuir en este campo cuando no hay programas institucionales competidores o que les repriman.
166. Las asociaciones con otras organizaciones internacionales (véase el recuadro 7) y agencias donantes han estado motivadas, principalmente, por proyectos específicos, donde el ITC ha llevado a cabo funciones principales o secundarias. Entre estas asociaciones encontramos: el PNUD, la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), la ONUDI, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
58 Investigación documental y entrevistas a grupos focales estructurados con las secretarías del MIM y de FANFC.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 51
Ambiente (PNUMA), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (CEPA), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE), ONU Mujeres y el Banco Mundial, un gran número de donantes que apoyan o no al CCITF (en algunos casos sin vínculos financieros), algunas asociaciones profesionales, instituciones académicas y otros grupos. Cabe destacar que el ITC trabaja con todos estos asociados en el programa posterior a 2015.
167. En relación con las agencias, los fondos y los programas de las Naciones Unidas, la revisión de los proyectos y de las muestras de países que se ha llevado a cabo durante la evaluación incorpora diversos ejemplos de proyectos del ITC, incluida la participación activa con este tipo de instituciones.
168. En la mayoría de casos, se acudía al ITC a través de un Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) para que proporcionara componentes especializados de proyectos multifacéticos, o bien el Centro trabajaba en paralelo con otras agencias de las Naciones Unidas en proyectos relacionados con cierto grado de comunicación y coordinación. El ITC es miembro de la Junta de Jefes Ejecutivos (JJE) del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación, una agrupación de varias agencias que trabajan en las áreas del comercio y la capacidad productiva. Sin embargo, la falta de presencia del Centro sobre el terreno, y quizá en Nueva York, parece limitar su visibilidad y sus posibilidades de "comercialización" a la hora de concebir y diseñar los proyectos entre varias agencias. A pesar de no perder la esperanza de que se aplique el enfoque armónico "Una ONU", el Centro suele quedarse sin participar en la actividad. Por norma general, también parece que este tipo de proyectos son bastante modestos y que al ITC no le saldría rentable competir por participar en ellos en comparación con otras oportunidades donde las experiencias del Centro están más solicitadas y son más reconocidas.
169. La relación especial del ITC con la OMC y la UNCTAD durante este periodo refleja tanto las dimensiones de su función "paternal" y de supervisión continua original como su relación de "compañeros", ya que las tres agencias internacionales de comercio están ubicadas en Ginebra. El informe del BOA de 2008-2009 hizo hincapié en aclarar y definir la asociación del ITC con estas organizaciones. El Secretario General de la UNCTAD y el Director General de la OMC se reunieron con la Directora Ejecutiva y los oficiales superiores del ITC para decidir de común acuerdo las prioridades a corto y medio plazo. (En el Banco Mundial tuvo lugar un ejercicio similar que permitió alcanzar acuerdos sobre los objetivos).
170. Durante este periodo las principales áreas de colaboración entre estas agencias han sido las siguientes:
• Consulta y cooperación en el área del programa de la Ayuda para el Comercio, incluidos intercambios en los niveles más altos, enfocados recientemente sobre todo en la implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC.
• Aportaciones regulares al trabajo del ITC por parte de los altos cargos y gestores de la OMC y la UNCTAD, a través de su participación en áreas clave de gestión y programación, en el comité de supervisión del ITC y en algunos grupos especiales sobre contratación de personal.
• Colaboración para realizar un seguimiento del progreso hacia la consecución de los ODM-8 (asociación para el desarrollo). El seguimiento ha sido diseñado para ofrecer datos en materia de indicadores de acceso al mercado para los PMA.
• Cooperación en el trabajo sobre MNA: Antes de 2010, la UNCTAD, la OMC y el ITC diseñaron conjuntamente la nueva clasificación internacional para las MNA en el marco de un Equipo de Apoyo Interinstitucional (MAST), formado por ocho organizaciones internacionales. Asimismo, el ITC y la UNCTAD realizaron conjuntamente encuestas piloto que sirvieron para probar y refinar la clasificación. Desde 2010, la UNCTAD y el ITC colaboran en la recopilación de datos sobre MNA,
Evaluación independiente del ITC - Informe final 52
que están disponibles en la base de datos MacMap del ITC y la base de datos TRAINS de la UNCTAD.
• Coproducción de perfiles arancelarios del mundo.
• Un memorándum de entendimiento firmado por la UNCTAD, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAD) en 2011 para proporcionar acceso a datos de mercado a través de la herramienta Market Access Map del ITC y la Solución Comercial Integrada del Banco Mundial.
• Un programa conjunto entre la OMC y el ITC para la capacitación comercial de los PMA en proceso de adhesión.
• El programa Empretec y el Instituto Virtual de la UNCTAD (178 beneficiarios en 2011, 124 beneficiarios formados en 2012).
• Contribuciones al Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP)
• Trabajo conjunto sobre la Organización Internacional de Normalización.
171. La OMC y la UNCTAD tienen programas especializados de asistencia técnica en sus áreas de actividad que, por lo general, siguen una división lógica del trabajo del ITC, de acuerdo con sus principales funciones y clientes, como se representa en el típico esquema de los informes anuales del ITC (ver figura 3). Como se indicó en 2006, es inevitable que algunas áreas se solapen, especialmente cuando el trabajo práctico del ITC para apoyar las exportaciones lleva a tomar decisiones políticas importantes. La evaluación estima que las instituciones deberían tener la habilidad de gestionar estos frentes de forma productiva. En casos puntuales, el ITC y la UNCTAD, que se ven obligados a depender de la movilización de recursos para llevar a cabo sus proyectos de asistencia técnica, tienen que competir por conseguir dichos recursos. La conclusión de la evaluación es que cierta competencia transparente es saludable, al igual que ocurre con el comercio, y ofrece opciones de calidad y buen precio a los beneficiarios y donantes.
Figura 3: Trabajo conjunto: ITC, OMC y UNCTAD
172. Otras alianzas estratégicas actuales en diferentes niveles, que se detallan en otras partes de este informe, son:
• Las relaciones donantes que van desde el nivel estratégico, con una participación a nivel del GCM, hasta el nivel de proyecto dentro de la ventanilla 2 y de la ventanilla 1 para un nivel de programa más amplio.
• La red única de asociación del ITC con las IAC, que se revisó en 2007 y ayudó a sentar las bases para un ejercicio de colaboración posterior en materia de evaluación comparativa y mejora del rendimiento de las Organizaciones de Promoción del Comercio (OPC) que, aunque se prolongó, finalmente gozaba de gran reconocimiento.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 53
• Hasta la fecha, el diálogo y el compromiso a nivel nacional se han centrado principalmente en un nivel de asignación de los gastos de los proyectos 59 , incluyendo informes anuales y otros documentos públicos que citan ejemplos de asociaciones formadas a través de proyectos como, por ejemplo, el Consejo de Desarrollo de la Horticultura de Tanzanía. Esto necesariamente ha generado cierta superposición y duplicación en el diálogo, así como un enfoque que se centra en la asignación de gastos de los proyectos en vez de un enfoque estratégico. El ITC ha reconocido este asunto como una limitación y está tratando de cambiar el diálogo y desarrollar una estrategia a nivel nacional. El ejercicio de evaluación de las necesidades y formulación de proyectos (NAPD) en los países piloto es un punto de partida, y también un intento de combinar en un único marco las diversas herramientas analíticas y de diagnóstico del ITC.
• Las asociaciones con las comunidades económicas regionales también han ganado importancia dentro del programa del ITC. El informe anual de 2011 enfatiza estas asociaciones, por ejemplo, a través de iniciativas a gran escala, tales como el PACT II, cuyo examen de mitad de periodo reveló que ha "fortalecido la capacidad de las comunidades económicas regionales (CER) para apoyar el desarrollo empresarial y las instituciones de apoyo al comercio (IAC)". En términos más generales, a nivel regional, el informe anual de 2012 también destaca el fortalecimiento de las alianzas intersectoriales que apoyan a la industria del cuero y a los consejos de negocios en el área del Mercado Común de África Oriental y Meridional (COMESA). Sin embargo, parece que no hay un enfoque estratégico institucional definido sobre cómo/dónde/por qué el ITC debería trabajar con las comunidades económicas regionales, sobre cuáles son los puntos de partida, y si los enfoques deben ser diferentes (y cómo) según las regiones.
Relaciones con el cliente
173. Desde hace mucho tiempo el ITC ha comprendido la necesidad de sistematizar y mantener un registro de sus clientes. En 2007, se puso en marcha un sistema de gestión de las relaciones con los clientes que, debido a otras prioridades, se paralizó al poco tiempo.60 Entre julio y diciembre de 2009, se celebraron reuniones de evaluación de las necesidades con el personal del ITC y en 2010 se llevó a cabo el trabajo preparativo.61
174. Hubo un parón hasta 2011, cuando se firmó un contrato y se normalizaron, categorizaron y trasladaron los primeros 50.000 contactos de 40 bases de datos internas al nuevo sistema de gestión de las relaciones con los clientes (CRM). En 2012, se inició la segunda fase, donde se añadieron 30.000 contactos adicionales, y se llevó a cabo una primera sesión de formación sobre la gestión del sistema para el personal.62 El despliegue completo se realizó en 2013, con una segunda sesión de formación, y se programó el sistema para integrar los datos en el portal de evaluación comparativa, en el portal de GBR y en el calendario de eventos. El sistema de CRM se lanzó oficialmente en julio de 2013.
175. La base de datos de clientes, el CRM, registra datos de tres áreas: gestión de eventos, informes institucionales e integración de datos (esto incluye el registro de informes de datos para los informes institucionales, incluida la GBR, el IMDIS y las contribuciones en especie). En 2013, el coste de la base de datos para el ITC fue de
59 Una de las excepciones más importantes es Côte d'Ivoire, donde la responsabilidad del ITC en el PACIR, un programa integrado de apoyo al comercio financiado por la UE, ha permitido probar un enfoque más integrado en el que se han usado la mayor parte de sus productos y servicios. 60 Informe sobre gestión del cambio de 2009 61 Informe de progresos de CRM del 2013/Plan para 2014 62 Informe de progresos de CRM del 2013/Plan para 2014
Evaluación independiente del ITC - Informe final 54
$EE.UU 150.000, y la dirección se ha comprometido a invertir esta cantidad anualmente. En 2014, el énfasis está en el desarrollo de una infraestructura de apoyo viable (como la asistencia técnica, el mantenimiento o los puntos focales de la sección CRM), así como en el despliegue con éxito de una nueva interfaz en febrero de 2014.
176. Actualmente, la base de datos contiene las direcciones y la información de contacto de cerca de 80.000 contactos del ITC, especialmente a nivel nacional. Los datos se pueden analizar en varias áreas para favorecer el contacto y la colaboración con beneficiarios a nivel nacional. El sistema claramente tiene un gran potencial, siempre y cuando sea bien utilizado y sistematizado, en particular para apoyar la racionalización del contacto con los beneficiarios. Sin embargo, no es obligatorio que el personal inserte los registros al volver de las misiones nacionales, y el mismo personal ha indicado que la información que contiene está claramente obsoleta. Asimismo, opinan que el sistema supone una exigencia relativamente alta para los gestores de proyectos, que ya se enfrentan a pesadas cargas administrativas. Mientras se resuelvan estos problemas, se invierte un gran esfuerzo en mantener la credibilidad y utilidad del sistema para que continúe existiendo.
177. La propia evaluación ha tenido que hacer uso, y por tanto ha podido probar, el sistema de CRM a principios de este año, como un recurso lógico para encontrar antiguos clientes y contactos del ITC para invitarles a participar en la encuesta evaluación. En parte, el equipo también utilizó esta fuente con la esperanza de encontrar los datos que faltaban de los antiguos beneficiarios tras realizar una búsqueda en los registros de los proyectos y en los datos de las misiones nacionales. Mientras que la oficina del ITC encargada del CRM, la EMU, así como el resto de oficinas han estado muy cooperativas y han hecho esfuerzos considerables para garantizar que el sistema funcione para este propósito, las preocupaciones del personal mencionadas anteriormente se confirmaron y se halló que no se trataba de un recurso útil para este fin. La información previa a 2012 es incompleta, está incorrectamente clasificada y un poco dispersa. La experiencia ha demostrado que será necesario realizar un gran esfuerzo para preparar y lograr que el personal se esfuerce por crear un "círculo virtuoso" que alimente la base de datos de forma constante con información de alta calidad, que será lo que justifique su uso y el suministro continuo de información actualizada.
178. En la reunión del GCM de 2012, Pascal Lamy declaró que "la ventaja comparativa del ITC, es decir, su extensa red de productores, proveedores y empresarios, se puede utilizar para recopilar más información, y de mejor calidad, sobre las restricciones a las que se enfrentan las PYME y las acciones prioritarias que deben adoptarse para integrarlas mejor en las cadenas de suministro". 63 Una conclusión central de esta evaluación es que, dadas las características distintivas de las actividades del ITC, y en particular, la especial relación que tiene con las IAC y los exportadores, uno de los activos más esenciales del ITC debe ser contar con una base de trabajo más eficiente para acceder a estos contactos. Recomendación específica: Crear y mantener el sistema de gestión de las relaciones con los clientes (CRM) del Centro no es una carga administrativa, al contrario, es de vital importancia para el futuro del ITC y para prácticamente todas sus actividades individuales. Esta cuestión no es solo de interés para los gestores, también deberían preocuparse por ella al menos los gestores de proyectos individuales que deberán tomarse el tiempo necesario, realizar el esfuerzo y utilizar el sistema de CRM para poder ofrecer un seguimiento sistemático y una mayor sostenibilidad de las contribuciones del ITC. También concierne a los miembros y simpatizantes del ITC, quienes deberán invertir tiempo y esfuerzo para que este trabajo meticuloso pero esencial beneficie a todos.
63 Informe del 2012 del Grupo consultivo mixto p.6.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 55
2.3 ¿Cómo de sólida es la motivación organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (C)
2.3.1 Visión y misión (C1)
Visión y claridad de propósitos
179. El ITC no contaba con una visión y misión claramente articuladas hasta después de la evaluación de 2006, que halló que el ITC se componía de "la suma de sus partes". Por lo tanto, gran parte de los esfuerzos de los directivos del ITC en 2007 se centraron en desarrollar la visión de la organización: "El asociado para el desarrollo en pro del éxito de las exportaciones". Asimismo, se desarrolló una marca asociada: "Exportaciones para un Desarrollo Sostenible".
180. La declaración de la misión actual, los valores y el enfoque estratégico del ITC es clara, concisa y se vincula con su mandato de la siguiente manera:64
Tabla 2: Misión, valores y enfoque estratégico del ITC
Misión
El ITC propicia el éxito de las exportaciones de pequeñas empresas de países en desarrollo y en transición mediante soluciones sostenibles e integradoras para el fomento del comercio que ofrece al sector privado, las instituciones de apoyo al comercio y los responsables de la formulación de políticas.
Valores Visión, integridad, excelencia, pragmatismo y capacidad de respuesta.
Enfoque estratégico De uno a uno a muchos.
181. El Plan Estratégico para 2009-2012 refleja la importancia de transmitir esta visión fuera de la organización: «La mejora de la comunicación va a jugar un papel cada vez más importante en la ejecución de los proyectos y en la concienciación sobre la experiencia del ITC y de sus contrapartes. La tarea principal de una nueva unidad será apoyar a las divisiones para dar vida a nuestra marca "Exportaciones para un desarrollo sostenible"».
182. Consecuentemente, los esfuerzos del ITC durante estos últimos años se han centrado mucho en la comunicación, y especialmente en su visión y marca "Exportaciones para un Desarrollo Sostenible". Como parte del proceso de transición tras la evaluación de 2006, se realizó un informe de marketing y comunicaciones (a partir de un análisis de las debilidades, amenazas, fuerzas y oportunidades (DAFO) llevado a cabo por consultores). Por otro lado, se reestructuró la unidad de Comunicación. Las funciones del sitio web y de producción, por ejemplo, pasaron a ser responsabilidad de esta unidad y se creó un puesto de editor con una nueva función. Se pusieron a disposición los fondos del presupuesto ordinario y algunos fondos extrapresupuestarios de apoyo.
64 Informe sobre gestión del cambio de 2009.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 56
183. La estrategia de comunicación de 2007 se centró en reagrupar las funciones de promoción, desarrollo estratégico y comunicación en un único equipo, y en construir una plataforma de comunicación sólida que integrara el sitio web, los eventos, las publicaciones, las conferencias y las relaciones públicas. Entre los resultados se incluyen:65
• El desarrollo de una estrategia web en 2009, con el programa de desarrollo web de tres años asociado que comenzó en 2009.
• La calidad de los informes anuales ha mejorado en términos de comunicación. Los informes de 2007-2013 se centran claramente en las "buenas historias" y se basan en los objetivos.
• Se hizo especial hincapié en los eventos de comunicación de alto nivel (una prioridad de la anterior Directora Ejecutiva).
• Se han lanzado seis nuevos sitios web, así como una versión optimizada del sitio web del ITC para dispositivos móviles (lo que incrementó las visitas en un 45% en 2012).
• Además, ahora también se utiliza Twitter, Facebook y LinkedIn.
• En 2013 se publicaron siete libros y 21 documentos técnicos, y se escribieron más de 300 artículos y comunicados de prensa (tres veces más que en 2011).
• Cada semana se publican entre 3 y 4 noticias en el sitio web.
• Sacar el máximo partido al potencial de comunicación de las innovaciones que han renovado la atención a nivel internacional sobre las posibilidades para el comercio y el desarrollo, especialmente la Iniciativa Moda Ética, los esfuerzos relacionados para crear conciencia y promover más oportunidades para las mujeres en el comercio, y su trabajo pionero directamente con las empresas para identificar las medidas no arancelarias específicas que afectan al comercio.
184. La sección de Comunicación y Eventos cuenta con un personal suficiente y competente, formado por 15 personas a finales de 2013, aunque dependa del apoyo de recursos vulnerables, es decir, de fondos extrapresupuestarios, personal temporal y consultores. Asimismo, hasta 2014 no se designó a un jefe para esta sección (tras haber creado la sección como parte del proceso de gestión de cambios). Todos los materiales de comunicación elaborados y revisados por el equipo son de alta calidad y reflejan claramente la visión y misión del ITC. Por tanto, se está promoviendo de forma eficaz y profesional la imagen de una organización con una visión y una misión coherentes, que es más que "la suma de sus partes", al menos en el plano institucional. Además, los nuevos argumentos para recaudar fondos también son más eficaces a la hora de comunicar la visión y misión del ITC a sus donantes actuales y potenciales.
185. No obstante, los resultados de una mejor transmisión de la visión y misión del ITC pueden estar limitados por el hecho de que no exista ningún conjunto estándar de la oferta de productos/servicios del ITC ni dentro ni fuera de la organización. Además, los expertos del ITC tienen dificultad para seguir el ritmo de los proyectos, ya que el apoyo que reciben nos les da la capacidad suficiente para apoyar a más clientes potenciales por lo que necesitarían más fondos para los proyectos. Actualmente, los beneficiarios y asociados no pueden ver la lista de servicios del ITC en su sitio web ni acceder a ella a través de su personal. El personal tampoco puede comunicar adecuadamente a sus asociados lo que ofrece el Centro o cómo sería el apoyo. En su muestra de proyectos y programas, la evaluación encontró varios ejemplos de consultas e incluso solicitudes concretas de asistencia al ITC que no han obtenido respuesta. Por tanto, el riesgo es que la eficacia de la comunicación de la visión y misión se vea obstaculizada por la falta
65 Información proporcionada por la sección de Comunicaciones, noviembre de 2013.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 57
de información sustancial de fácil acceso o la capacidad de seguimiento, y que el ITC se considere un buen comunicador pero limitado en términos de prestaciones. Recomendación específica: La comunicación eficaz de la visión y misión del ITC se debe respaldar con información creíble y fácilmente disponible sobre los resultados obtenidos en todos los programas y no solo sobre algunas "historias de éxito" escogidas.
186. En cuanto al personal del ITC, de acuerdo con la encuesta de personal66 realizada en 2012, el 74% del personal estaba ligeramente de acuerdo, estaba de acuerdo o totalmente de acuerdo con la siguiente declaración: "los objetivos del ITC están claramente definidos", coincidiendo todos en la claridad de la visión y misión del ITC, pero expresando preocupación por a) la relación tangible con su trabajo a nivel de proyecto y b) el escaso conocimiento y la falta de credibilidad en los “valores” del ITC, que muchos creen que no se reflejan en el comportamiento de los gestores hacia el personal. En comparación, en 2014 el porcentaje de personal "de acuerdo/totalmente de acuerdo" asciende a un 85%.67
2.3.2 Costumbres e incentivos (C2)
187. Durante la evaluación, los participantes de la investigación y las entrevistas identificaron características, incentivos y aspectos clave de la cultura organizativa del ITC, que se exponen en las siguientes secciones.
188. Una cultura pragmática en la que las acciones tienen más peso que el aprendizaje o el desarrollo de las capacidades a largo plazo. En general, los beneficiarios mostraron su satisfacción con la experiencia técnica y el apoyo a los proyectos del ITC, pero a menudo tuvieron la sensación de que este no proporcionó el apoyo necesario después de los proyectos. Algunos entrevistados se preguntaron en qué medida el ITC valora, incentiva e impulsa el capital intelectual, en particular, en la relación con el ambiente mundial de cambio de la Ayuda para el Comercio. Se citó el ejemplo positivo de los "centros intelectuales", que son grupos de trabajo sobre la competitividad de las PYME formados por ocho jefes de sección pero, en conjunto, el personal y los interlocutores externos indicaron que tenían la sensación de que la movilización y el gasto de dinero están mejor valorados que la creación y el despliegue de capital intelectual a largo plazo.
189. Una cultura de asignación de los gastos a los proyectos, en la que se han realizado grandes esfuerzos para sobrepasar una forma de trabajo "artesanal" a través de reformas institucionales, pero en la que las prácticas operativas van por detrás de las reformas institucionales de alto nivel. Mientras que el cambio hacia la ejecución de mayores programas refleja, a ojos de la mayoría, una trayectoria positiva, el proyecto sigue siendo la principal "unidad de análisis".
190. Una cultura donde se les da prioridad a los aspectos financieros. Una gran parte del personal creía que los principales incentivos a nivel de proyecto estaban centrados en gran medida en las finanzas, particularmente en la atracción y gasto de recursos. Muchos trabajadores expresaron sus preocupaciones sobre el hecho de que el personal y las secciones sean juzgadas por la movilización de los donantes, ya que con ello se limita la voluntad de los gerentes de reconocer y asumir riesgos.
191. Una cultura basada en el cumplimiento y reacia a los riesgos. Muchos empleados pensaban que, debido en gran medida a su identidad como parte de las Naciones Unidas y la anterior cultura de gestión, la institución no había proporcionado
66 Dalberg, 2012 67 Vea también la sección "Eficacia" más abajo sobre la GBR en la que se habla sobre la orientación de la dirección y sistemas internos estratégicos hacia la visión del ITC.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 58
en los últimos años un ambiente seguro y de apoyo en el que tomar y gestionar riesgos, que por otro lado encajarían bien en el ITC debido a la naturaleza de su trabajo. La cultura organizativa se caracterizaba por aplicar la norma, más que por favorecer riesgos razonables y proporcionar salvaguardias para ello.
192. Una cultura de comunicación externa. La comunicación de un mensaje poderoso forma parte del modus operandi del ITC, en parte debido al ambiente competitivo que se vive en el seno de la asistencia técnica en materia de comercio. Es necesario asociar este hecho con ofertas de servicios definidos e identificables a los beneficiarios, que son accesibles, y con la obtención de resultados significativos claros y demostrables.
193. Una cultura cerrada. Algunos interlocutores externos tenían el sentimiento de que a pesar de sus "mensajes astutos", el ITC era en realidad una institución muy cerrada, si se compara con la UNCTAD o la OMC. Se citaron como ejemplos la ausencia de puntos de contacto individuales definidos para las misiones, la falta de una lista de productos y servicios clara y fácilmente accesible, y la falta de transparencia en las misiones nacionales, que en ocasiones se ejecutan sin el conocimiento de los representantes pertinentes en Ginebra, lo que significa que estos no pueden unirse al diálogo con las partes interesadas en los países.
2.4 ¿Cómo de sólido es el desempeño organizativo del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (D)
194. Claramente, muchos de los temas abordados en esta sección de la matriz también se han tratado de forma extensiva junto con otros temas relacionados con la organización y la gestión, y en particular en los capítulos en los que se presentan las pruebas recopiladas en los análisis de las carteras de proyectos de muestra y misiones nacionales. No obstante, es de gran ayuda una síntesis de estas cuestiones a nivel institucional.
2.4.1 Eficacia (D1)
Calidad y papel del marco de resultados institucionales
195. La arquitectura de resultados y los sistemas del ITC han acaparado una gran parte de los esfuerzos desde el 2008, tras los hallazgos de la evaluación del 2006 en la que se pedía al ITC pasar de un sistema de ejecución fragmentado a un modelo más coherente que buscara ser "más que la suma de varias partes". Aun así, el cambio empezó a cobrar impulso a nivel institucional desde 2011 en adelante.
196. Como ocurre en todos los programas de las Naciones Unidas, el ITC debe preparar sus marcos estratégicos para cada bienio de la ONU con dos años de antelación, para que puedan ser revisados después por el CPC de las Naciones Unidas y la Quinta Comisión de la AGNU en Nueva York. Dentro de este marco, el ITC elabora sus marcos de resultados, reflejados especialmente en sus planes estratégicos, sobre los que se consulta al GCM. Por ejemplo, los Indicadores Corporativos 2011-2013 se prepararon en 2009 y se dividieron en tres grupos que reflejaban los resultados principales de los proyectos y programas del ITC en el periodo. Se envió la siguiente ronda de indicadores corporativos (2014-2016) al GCM en el verano de 2012, y al CPC en otoño del mismo año. Los nuevos indicadores para el bienio 2016-2017 fueron enviados a principios de 2014.
197. El sistema bienal de las Naciones Unidas ha presentado dificultades para el ITC debido al lapso de tiempo entre el desarrollo de los indicadores y de los objetivos, y las inevitables variaciones en la financiación. La financiación del ITC se produce a menudo con poco tiempo de aviso, con lo que su entrega no está sincronizada con los objetivos
Evaluación independiente del ITC - Informe final 59
citados en el Marco Estratégico. Esto ha resultado en variaciones significativas en el logro de los objetivos planteados. Por ejemplo, observemos el informe anual de 2011:
Tabla 3: Indicadores de los logros alcanzados, 2011
Indicador de logro alcanzado Objetivo
2010-2011 Logro
Aumento del número de IAC que han mejorado su calificación en el Plan de evaluación comparativa de las IAC a través del apoyo proporcionado por el ITC.
18 137
Aumento del número de empresas que ya están preparadas para exportar gracias a las actividades de formación del ITC en esta materia, impartidas directa o indirectamente.
990 1700
Aumento del número de redes nacionales que han generado actividades relacionadas con el sistema multilateral del comercio con apoyo del ITC para dar a conocer a los responsables políticos las necesidades de las empresas y crear un entorno propicio para la actividad económica.
294 113
198. Sumado a los problemas de validación y definición, esto ha dado lugar a varias preocupaciones sobre el rigor de los resultados recopilados.68
199. A partir las evaluaciones de 2006 y las sucesivas peticiones del GCM para fortalecer la orientación hacia los resultados, el ITC empezó en 2009 a modificar sus objetivos e indicadores corporativos como parte de su cambio hacia dicha orientación. Los objetivos e indicadores del periodo 2009/2010 son el reflejo de una orientación hacia la presentación de informes a nivel de producto, en oposición a los insumos, aunque el Plan Estratégico 2010-2013 hacía énfasis en "una presentación de informes anual orientada hacia los productos" como objetivo de la organización más que una orientación hacia los resultados en sí.
200. Sin embargo, la presión ejercida por el GCM ha sido constante, con varias reuniones desde el 2008 en las que se ha pedido una mayor orientación hacia los resultados. El ITC respondió de manera proactiva al ejecutar un plan en 2011 para alinear los productos a nivel de proyecto con el marco lógico corporativo del Plan Estratégico. Esto resultó en una alineación de los productos, efectos directos e indicadores, con lo que el conjunto de todos estos elementos nivelaban un marco lógico institucional.69 El Plan Operativo de 2011 reflejaba este cambio al señalar que "la profundización de la cultura de la GBR y las nuevas herramientas de seguimiento del desempeño" son una de las tres prioridades operacionales.
201. En esta misma línea, el Plan Estratégico 2012-2015 establece "el logro de una GBR a nivel institucional" como prioridad estratégica para mejorar la eficiencia institucional e indica (Parte IV) un cambio hacia un enfoque de marco lógico institucional que estará
68 Como se indicó en correos electrónicos internos y entrevistas. 69 Informe anual de 2011.
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operativo en el bienio 2014/2015. También señala que la "orientación hacia los resultados y el impacto" es una medida esencial en la ejecución de los programas.
202. Para llevar esto a la práctica, el Plan Estratégico 2012-2015 contempla una primera fase de ejecución, midiendo los resultados según cada uno de los cuatro objetivos institucionales (aunque el compromiso sobre la presentación de informes afectaba solo a los tres primeros objetivos).70 A pesar de los defectos en la lógica de los resultados descrita arriba, como por ejemplo el vínculo de los indicadores con los objetivos, el marco lógico institucional de 2014-2015 constituyó un primer paso en la consecución de un enfoque a nivel institucional hacia la presentación de informes sobre los resultados.
203. Además, antes de 2012, la planificación a nivel de división estaba basada en los proyectos y se había separado en gran medida del proceso de planificación institucional. Se desarrolló una serie de planes colectivos puntuales sin intenciones claras ni compromiso presupuestario. Los planes tampoco tenían una conexión lateral o vertical.
204. Se desarrollaron los "cuadros lógicos de sección" en 2011 para definir los productos (servicios) y los efectos directos que cada sección técnica proporcionaría para poner en marcha el cuadro estratégico institucional del ITC. Estos constituyeron los cimientos del sistema de GBR y forman un elemento clave del servicio en línea del ITC para la supervisión de los resultados de desarrollo a nivel de proyecto. En consecuencia, los planes de sección se desarrollaron en 2013. Los planes fueron desarrollados como herramientas de planificación para establecer objetivos, estrategias, gastos, recursos, hitos y riesgos para el bienio 2014-2015 (con planes a nivel de división aunando los planes subyacentes de las secciones). Se alinearon entonces todos los proyectos de asistencia técnica en materia de comercio a los planes de sección, estableciendo una conexión evidente entre los objetivos a nivel de proyecto y los objetivos a nivel institucional, algo que previamente se tenía como un vínculo pendiente. Como resultado, los objetivos para el bienio 2014-2015 se integraron mucho mejor en el programa previsto, aunque aún con las subsistentes dificultades de financiación tardía.
205. El importante esfuerzo realizado desde 2011 para definir el impacto constituye un último aspecto de mejora de los resultados a nivel institucional. Aunque esto fue impulsado en gran parte debido a las peticiones del GCM, ya se había reconocido internamente como una debilidad antes de las intervenciones del GCM. El informe del BOA de 2012, por ejemplo, indicó la necesidad de que el ITC prosiguiera sus esfuerzos en el establecimiento de unos indicadores con los que evaluar el impacto de sus acciones en el comercio mundial y alinear sus logros previstos con los recursos destinados a tal efecto.
206. En relación a la igualdad de género, se intentó integrarla en el Plan Estratégico 2012-2015 y el marco lógico institucional asociado, aunque sobre todo desde el punto de vista de la disgregación. En indicadores como "mejora de la disponibilidad y uso de la inteligencia comercial" se incluyen medidas para garantizar la accesibilidad a hombres y mujeres y proporcionar inteligencia comercial desglosada por géneros. El indicador "mejora de las instituciones y políticas de apoyo al comercio" incluye medidas que hagan un énfasis especial en la priorización a los servicios de las IAC que contemplen la igualdad de género. El indicador "maximización del impacto del ITC en la competitividad de las empresas y el rendimiento de las exportaciones" integra medidas que incluyen sistemáticamente la adopción de enfoques de asistencia técnica en materia de comercio que beneficien a los negocios dirigidos por mujeres y a los sectores con un número elevado de mujeres trabajadoras y otras ventajas económicas para estas. Los indicadores corporativos de 2012-2015 piden un desglose por géneros (lo que constituye en sí un paso adelante para el ITC).
70 "El comercio sostenible e inclusivo" (el cuarto objetivo) estaba limitado a perfeccionar la medición de los datos de referencia y los resultados (debido a los requisitos de recursos, las capacidades de S&E, las dificultades para la atribución, etc., ya citados).
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207. Conclusión específica: En general, el ITC ha realizado grandes esfuerzos para mejorar la calidad y la pertinencia de su cuadro institucional de resultados en los últimos años y para asegurarse de que refleja tanto la reserva de proyectos y asuntos como la igualdad de género. Aunque aún quedan ciertas debilidades técnicas, y como se detalla más abajo, no existe en el ITC una "cultura de resultados" completa, la organización ha realizado grandes esfuerzos para responder al GCM y a otras solicitudes en pro de una mejor definición, uso y calidad de los resultados.
Sistema de GBR y supervisión/presentación de informes sobre los resultados
208. Los sistemas de gestión basada en los resultados del ITC han sido objeto de críticas desde 2006. Una auditoría de la OSSI en 2007 advirtió de la existencia de políticas y procedimientos operativos de "alto riesgo" debido en gran parte a que "los informes para los programas con financiación extrapresupuestaria están basados en consideraciones financieras más que en los programas en sí". En la auditoría también se indicó que los programas tienen indicadores de desempeño que no son fáciles de medir, son poco realistas y potencialmente irrelevantes para los efectos directos o el impacto deseados. "[Existe] un alto nivel de dependencia en los asociados para determinar el éxito a nivel del usuario final".
209. El informe del GCM de 2008 y el informe preliminar de 2009 también reflejan esta preocupación: comentan que mientras que la introducción de la gestión basada en los resultados (GBR) tuvo una buena valoración, algunos delegados creyeron que aún había una ingente cantidad de trabajo por hacer. Se sugirió trabajar en el establecimiento de unos datos de referencia definidos para medir el cumplimiento, la evaluación previa de las necesidades, los indicadores verificables y los vínculos entre "los resultados, los efectos directos y los impactos en el desarrollo". Esta preocupación sobre la fiabilidad de los resultados también surgió un año después, en el Comité de Evaluación Conjunto. Podemos ver en correos electrónicos de entonces las preocupaciones del personal sobre informes contradictorios y las consecuentes preocupaciones sobre la credibilidad del ITC.71
210. Se ha puesto en marcha un gran esfuerzo institucional para fortalecer la GBR en el ITC desde 2011. Se creó un equipo de proyecto en enero de 2012 para trabajar en la arquitectura en línea, desarrollar materiales de formación y ejecutar un plan de formación para el sistema GBR del ITC. Entre las medidas principales encontramos las siguientes:
• El desarrollo del "portal GBR", vinculado al portal de proyectos, que proporciona la principal arquitectura de presentación de informes en línea de la GBR.
• Para finales de 2012 ya se había formado a 60 miembros del personal con el objetivo de formar al personal más relevante antes de finales de 2013.
• Se analizaron todos los proyectos para comprobar la pertinencia y robustez de los efectos directos y los resultados.
• El personal del ITC dispone ahora de un módulo y un glosario en la intranet en los que se indica cómo vincular los resultados de un proyecto, cómo editar los indicadores de resultados, cómo vincular los efectos directos de un proyecto, cómo seleccionar y editar los indicadores de resultados, y cómo presentar informes de proyectos.
• En diciembre de 2012, se nombró un miembro del personal para trabajar expresamente en el mantenimiento del sistema de GBR.
71 Entre los ejemplos citados por el personal se incluyen preocupaciones por las reclamaciones sobre el "impacto" del programa de moda ética.
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• En marzo de 2013 se pusieron a disposición de los miembros del CCITF las páginas de resultados en materia de desarrollo del ITC y, tras recibir sus comentarios, se permitió el acceso al público general y se anunció en el sitio web del ITC en agosto de 2013.
211. No hay dudas de que el sistema es más robusto pero, como veremos a continuación, aún hay preocupaciones sobre su ejecución:
• Muchos miembros del personal encuentran que el sistema actual es muy oneroso y "pesado" en particular para los proyectos a pequeña escala.72
• El vínculo entre el diseño de proyectos y el portal de proyectos es aún muy débil, aunque esto es algo que se está abordando en la actualidad.
• El personal tiene preguntas sobre el grado en el que el sistema de GBR afecta en realidad a los resultados, ya que muchos de los resultados de los programas del ITC son de hecho intangibles o indirectos (como los logros en materia de políticas relacionados con el diálogo, la creación de relaciones y la apertura de espacios para las reformas legislativas). Algunos miembros del personal temen que el sistema de GBR sea una herramienta más enfocada al cumplimiento institucional que a la gestión de proyectos.
• Existen espirales de reacciones débiles del sistema de GBR en las secciones y el aprendizaje. Además, el sistema parece operar en un relativo vacío en términos de evaluación y aprendizaje institucionales.
212. Conclusión específica: En términos generales, en 2013 el sistema de GBR del ITC estaba aún en obras: la aplicación de los datos generados a partir de la GBR en la programación ha sido limitada, con una tendencia a centrarse en los datos más que en el uso, y con espirales de reacciones poco claras del sistema de GBR a las secciones/en el aprendizaje.73 La valoración de la evaluación a partir de sus revisiones de las carteras de proyectos confirman tanto los avances realizados como los pasos prácticos y formales que aún hay que dar. Desde las perspectivas del proyecto y el terreno, la principal necesidad es un sistema de resultados que dé acceso a un conjunto de herramientas útil y factible para el conjunto de la organización y sus partes interesadas, y no solo un complemento caro o un fin en sí mismo.
La calidad y el papel del sistema de evaluación
213. El sistema de evaluación del ITC ha tenido un papel significativo en el desarrollo de los mecanismos de rendición de cuentas de la institución desde 2006. Tal y como se recomendó en la evaluación de 2006, se ha dotado de un nuevo puesto P4 a la función de la evaluación74 y se ha incluido bajo la línea de presentación de informes del SPPG, aunque con la intención de que opere como una función independiente, como se recomendó en dicha evaluación. La política de evaluación fue desarrollada en 2008 y presenta un enfoque claro y robusto, generalmente en línea con las buenas prácticas internacionales. La unidad también fue la responsable de la presentación de informes para el IMDIS.
214. No obstante, debido a la existencia de otras líneas de trabajo y la presión de otras actividades75, la función no tenía todo el personal necesario y ni estuvo completamente operativa hasta 2012. El progreso fue rápido una vez que todo el personal estaba
72 Entrevistas. 73 Reconocido en las reflexiones del antiguo Director Ejecutivo. 74 Redesignado como responsable completo para la evaluación en 2012. 75 Por ejemplo, el informe anual de 2010 encuentra que debido a la reasignación de recursos en 2010 a la GBR y a la gestión de grandes proyectos, el trabajo en las evaluaciones no se completó como estaba planeado.
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contratado.76 Se desarrolló un plan de trabajo claro para el periodo 2012/2013, aunque los criterios de selección de programas para la evaluación no estaban completamente definidos y no eran explícitos, y los costes para las evaluaciones parecían relativamente bajos.77 Se crearon también guías y plantillas para apoyar el desarrollo de los términos de referencia y se aprobó un presupuesto de $EE.UU 211.931,48 en el año 2012. Se realizó un informe anual de evaluación en 2012 que agrupaba las lecciones aprendidas provenientes de las evaluaciones individuales de programas realizadas durante todo el año.
215. En 2011 y 2012, se realizaron evaluaciones en los siguientes programas: EnACT; PACT II; Programa sobre Comercio, cambio climático y medio ambiente; Programa sobre la expansión del comercio interregional entre la Unión Económica y Monetaria del África Central (CEMAC), la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMOA) y los países francófonos del Mekong (OIF); Foro Mundial para el Desarrollo de las Exportaciones; y Programa sobre Comunidades Pobres y Comercio. En el año 2013, se realizaron evaluaciones sobre la función de la estrategia de exportación del ITC y el programa NTF-II.
216. Aunque la función de evaluación genera una serie de evaluaciones robustas y útiles y las sintetiza apropiadamente para su uso institucional, no está aún completamente desarrollada. Específicamente:
• Desde junio de 2013, el jefe de la EMU rinde cuentas ante el jefe del SPPG, no a la Directora Ejecutiva, como ocurría anteriormente y como requieren los estándares de los Grupos de Evaluación de las Naciones Unidas sobre el mantenimiento de la independencia de las evaluaciones.
• Las evaluaciones a menudo no pueden valorar la rentabilidad o la eficiencia debido a la ausencia de datos financieros. Los datos financieros están disponibles, pero no están adaptados a los resultados (el presupuesto no se basa en los resultados) y, a menudo, los costes del presupuesto regular no están disponibles.78
• El vínculo entre las funciones de seguimiento y evaluación no está claro en la actualidad. La EMU era hasta 2013 la responsable de la presentación de informes para el IMDIS y de la creación del informe sobre el desempeño de los programas, una responsabilidad que perdió en diciembre de 2012. Estas conexiones no han vuelto a crearse, con una ausencia de bucles de reacciones y complementariedades difusas en sus respectivos papeles de apoyo a la rendición de cuentas institucional.
• Muchos de los componentes de la función de evaluación están en funcionamiento, pero en ocasiones no están completamente sistematizados, como por ejemplo la selección de programas para la evaluación. No obstante, se menciona el uso de las mejores prácticas y aprendizaje.
• La síntesis anual de evaluaciones tiene un mayor potencial de uso para el aprendizaje institucional y la mejora de los programas, pero parece que el personal de la Dirección no ha extendido su uso, ni se han tenido en cuenta o difundido sus lecciones.
• No se ha clarificado el papel de la EMU en la gestión del conocimiento y aprendizaje de lecciones, con lo que los vínculos entre la evaluación y el aprendizaje son muy débiles (por ejemplo, una herramienta web).
76 Oficial de evaluación y supervisión financiado mediante el presupuesto ordinario (P3), nombrado en 2012. Se publicó una vacante para Oficial de evaluación y supervisión (P2) financiada mediante recursos extrapresupuestarios, y fue cubierta en 2014. 77 Plan de trabajo de EMU de 2012 78 Un problema común para las agencias.
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217. Se ha realizado el borrador de una política de evaluación revisada, pero esta no ha sido presentada formalmente al CGS para su aprobación. En parte esto puede deberse a la falta de claridad en la financiación de los papeles de evaluación propuestos a nivel de divisiones. No obstante, la política actual necesita una actualización, en particular la articulación de vínculos más claros con los sistemas de supervisión y gestión del conocimiento del ITC. Recomendación específica: Además de cambiar las líneas de presentación de informes de la función de la evaluación para garantizar su independencia real y percibida, el ITC necesitará aplicar las buenas prácticas que figuran a continuación:
i. Asegurar la existencia de datos financieros adecuados sobre los programas y proyectos para llevar a cabo una evaluación apropiada.
ii. Aclarar las respectivas responsabilidades y los vínculos complementarios entre las funciones de evaluación y el seguimiento de los proyectos.
iii. Optimizar los estándares y las prácticas de autoevaluación.
iv. Proporcionar un sólido apoyo corporativo para la difusión y el seguimiento de los resultados de la evaluación, así como de su aplicación en el aprendizaje y los sistemas de gestión del conocimiento.
Gestión del conocimiento
218. En su auditoría, el OSSI ya indicó el alto riesgo que suponía la falta de un sistema institucional formal de gestión del conocimiento: "La ausencia de un sistema formal de información de gestión de programas o proyectos puede hacer que los proyectos tengan menos visibilidad ya que dificulta que el personal operativo esté al corriente de los proyectos del ITC". La auditoría sobre la gestión de proyectos en 2013 puso de manifiesto que se habían realizado pocos progresos al respecto desde 2007. "Es necesario fortalecer las prácticas de intercambio de conocimientos... La falta de informes de finalización de proyectos limitó el potencial del intercambio de conocimientos, incluyendo la recopilación y revisión de las lecciones aprendidas y las buenas prácticas".
219. Otros informes y auditorías también identifican una laguna en la recopilación sistemática y en el intercambio de conocimientos y buenas prácticas79. Una encuesta realizada en 2003 a gerentes de proyectos también identificó una laguna en la necesidad de desarrollar un sistema para la captación y la difusión de conocimientos en todo el ciclo del proyecto.80
220. Sin embargo, se han realizado pocos progresos. En la actualidad solo existe la página web "Buenas prácticas", pero está relativamente inactiva y no se ha proporcionado orientación al personal sobre cómo identificar, recopilar y difundir las lecciones aprendidas. El equipo de la evaluación tuvo gran dificultad para acceder a los archivos compartidos desde varias divisiones, aunque la administración del ITC indica que el acceso a este tipo de archivos no supone ningún problema a nivel interno.81
221. Aunque no se ha desarrollado o planeado una estrategia de gestión del conocimiento, la Estrategia de TI 2014-17 está encaminada al diseño y el desarrollo de una arquitectura de información que permita el almacenamiento de información basándose en salas de “trabajo colectivo”, orientadas a la organización, que se centren en información comercial crítica sobre las prácticas profesionales organizativas y el diseño y desarrollo de un motor de búsqueda institucional para hacer la información más accesible y evitar el almacenamiento de la información en múltiples repositorios.
79 Análisis de las evaluaciones realizadas en 2012; Informe del auditor para el bienio 2011-2012 80 Taller sobre la Gestión del ciclo de vida de los proyectos en 2013 81 "Todo el personal puede acceder al archivo para su consulta a través del disco H://".
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222. Sin embargo, no se ha acompañado esta propuesta de una estrategia de gestión del conocimiento robusta y avalada por el CGS, lo que significa que, en lo concerniente al sistema de GBR, aunque la arquitectura esté desarrollada, los mecanismos y sistemas institucionales de acceso, almacenamiento e intercambio de conocimientos no están todavía en funcionamiento.82
2.4.2 Eficiencia (D2)
Sistemas financieros de rendición de cuentas e información
223. El ITC sigue el Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas (UNFRR), y la presentación de informes financieros y de contabilidad es objeto de auditorías anuales por parte de la Junta de Auditores. Se utilizan cartas administrativas y recomendaciones para abordar las debilidades identificadas en el control.
224. La auditoría del OSSI de 2007 identificó los sistemas de gestión financiera del ITC como "de alto riesgo". En consecuencia, el Plan Estratégico 2010-2013 se propuso mejorar los sistemas de gestión financiera para proporcionar a las partes interesadas, y en particular a los donantes, una mayor confianza. El Plan Estratégico reconoció que el ITC opera en un ambiente financiero complejo, con financiación proveniente de diversas fuentes, con diversos plazos y diferentes condiciones. En este contexto, el ITC se compromete a "tomar medidas para mejorar las previsiones financieras, la gestión del flujo de caja y el control presupuestario de los proyectos, y a aplicar las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) a más tardar en 2014". De un modo específico, se compromete a:
• Mejorar sus previsiones financieras y su gestión del flujo de caja a fin de mejorar la planificación a largo plazo.
• Realizar estudios de los costes de las actividades del ITC para poder determinar de forma precisa los costes asociados a los resultados planeados sobre la base de los recursos disponibles.
• Continuar mejorando los procesos de gestión financiera con un enfoque equilibrado de delegación de funciones a las secciones y gestores de proyectos, a la vez que se intensifican los procedimientos de presentación de informes y seguimiento.83
225. Las medidas llevadas a cabo hasta ahora son las siguientes:
• Esfuerzos para realizar una gestión fuerte del presupuesto en 2013, creando una previsión financiera de la institución a partir de la previsión de los presupuestos de los proyectos.
• Establecimiento de un programa (en 2008-2009) para mejorar la eficiencia de los procesos administrativos del ITC.
• Ejecución de un proyecto de transparencia de los costes (iniciado en 2010 y finalizado dentro de la DPS en 2012 como proyecto piloto, con el objetivo de apoyar la eficiencia en el ahorro). La iniciativa para la transparencia en los costes fue extendida a la sección Comunicación y Eventos en noviembre de 2013.
82 La administración del ITC indica que las preocupaciones por la gestión del conocimiento se han reflejado de manera prominente en la estrategia de revitalización de la intranet, realizada por la sección de Comunicaciones en 2013. 83 Plan Estratégico 2010-2013.
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226. El informe del BOA de 2008 identificó lo que juzgó como debilidades continuas en los sistemas financieros del ITC. Entre ellos incluía la falta de progreso por parte del ITC en la reorganización de su método de operaciones y en la adaptación de sus procedimientos administrativos y de contabilidad para hacerlos compatibles con el uso de las IPSAS; las deficiencias en el procesamiento automático del SIIG de final de año; el insuficiente esfuerzo para incrementar el nivel de la reserva operacional; la necesidad de desarrollar una política para la valoración de las obligaciones en concepto de licencia; la falta de un plan para la financiación de las obligaciones por terminación del servicio; la creación de vínculos entre los recursos presupuestarios y los resultados; y la gestión de los registros de inventario sobre el terreno y los bienes no fungibles. El informe del BOA de 2012 para el bienio 2010-2011 indica que se ha producido un progreso en los puntos débiles indicados en el informe de 2010 (bienio 2008-2009): de nueve recomendaciones, tres fueron ejecutadas completamente, cuatro de forma parcial y dos no fueron ejecutadas. Las recomendaciones relevantes para los sistemas financieros que se ejecutaron parcialmente fueron: analizar el impacto de la ejecución de las IPSAS en los procedimientos administrativos y financieros; proseguir los esfuerzos para incrementar el nivel de la reserva operacional hasta que se alcance el nivel prescrito; y considerar maneras de crear vínculos entre los recursos presupuestarios y los resultados. Las recomendaciones no ejecutadas fueron las siguientes: revisar su política para la valoración de las obligaciones en concepto de licencia en su ejecución de las IPSAS y desarrollar un plan para la financiación de las obligaciones por terminación del servicio para su consideración y aprobación por parte de la Asamblea General y el Consejo General de la OMC. Estos asuntos han sido reconocidos por el ITC, y en el Registro de Riesgos de 2013 se establece un conjunto de acciones específicas, ya en curso, para abordarlos.
227. Aunque el ITC ha realizado progresos en la mejora de sus sistemas financieros, y en particular en su pronóstico financiero y de presupuesto, aún hay un gran margen de mejora.
228. Los análisis han identificado otros esfuerzos realizados por el ITC para mejorar la eficiencia interna, entre los que podemos destacar los siguientes:
• Viajes: Como resultado de diversos esfuerzos, entre los que se incluyen la negociación de los pasajes aéreos con las mayores compañías aéreas de forma conjunta con todas las organizaciones con base en Ginebra, el ITC ahorró más de CHF 970.000 en 2012.84 En otra evaluación supervisada sobre los viajes a los mayores eventos del ITC en 2012 (WEDF/WTPO), los ahorros ascendieron a CHF 154.000 gracias a la compra anticipada de billetes.
• Tecnología de la información: La nueva estrategia sobre la tecnología de la información pretende mejorar la eficiencia a través de una serie de acciones, a saber:
• un sistema de gestión de proyectos integrado que reduce las necesidades de apoyo, de mantenimiento y de actualizaciones (una plataforma única);
• una reducción de los tiempos de ejecución para incluir los cambios a la lógica comercial en los procesos del ciclo de vida de los programas/proyectos;
84 Informe trimestral de los servicios centrales, División de Apoyo a los Programas, 27 de febrero de 2013. Sin embargo, el mismo informe indica que el ahorro potencial al comprar billetes más de 16 días antes no se ha conseguido ya que el 71% de los billetes se compran en los 15 días antes de la salida. El CGS elaboró entonces una directiva para el cumplimiento completo.
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• La integración de SharePoint en el portal de programas/proyectos de gestión de las relaciones con el cliente con el objetivo de crear un repositorio de documentos unificado;
• La realización de esfuerzos para automatizar muchos de los pequeños procesos administrativos como el registro de bajas y la gestión de los activos, o la entrada y salida del personal.
2.4.3 Pertinencia (D3)
Aplicación de los marcos de desarrollo clave (ODM, prioridades nacionales)
229. La evaluación de 2006 recomendó que el ITC tuviera en cuenta de manera explícita los ODM en el diseño y la ejecución de sus proyectos para apoyar la adaptación de sus programas a un programa de reducción de la pobreza. En el 2007, el GCM reforzó esta petición y urgió al ITC a "[Incorporar] los ODM en sus actividades". Pedía la inclusión de más referencias a los ODM en sus medidas, en particular en relación a la igualdad de género, medio ambiente y reducción de la pobreza.85
230. El ITC respondió a esta llamada en sus documentos clave de estrategia y de planificación. El presupuesto propuesto para programas para el periodo 2010-2011 (preparado dos años antes del bienio de la ONU, por tanto en 2007-2008) indica claramente que " el ITC concuerda con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en particular con la meta 12 del Objetivo 8 en la que se pide un mayor desarrollo de un sistema comercial y financiero abierto, basado en reglas, predecible y no discriminatorio". Asimismo, indica que el ITC también aborda los Objetivos 1, 3 y 7 y aseguró que durante el bienio 2010-2011 las actividades del ITC: a) se dirigirían a grupos vulnerables, especialmente a las comunidades pobres (Objetivo 1); b) estarían compartidas por mujeres y hombres (Objetivo 3); y c) apoyarían la preservación del medio ambiente (Objetivo 7). Esta adaptación más explícita de las actividades a los ODM estuvo acompañada de propuestas de acción específicas para el bienio, entre las que se encontraban la búsqueda de enfoques innovadores para conectar a los productores pobres, en particular a las mujeres, con las cadenas de valor mundiales y los mercados internacionales.
231. El Plan Estratégico para 2009-2012 continuó esta trayectoria y puso énfasis en las acciones del ITC para reducir la pobreza, empoderar a la mujer y preservar el medio ambiente, haciendo referencia expresamente a los OMD como nuevo marco de orientación. Por otro lado, no incluyó ninguna referencia a los ODM o a la reducción de la pobreza en su marco lógico institucional para el periodo 2014-2015. No obstante, la utilización de los ODM como "filtro rector", al menos a nivel estratégico, fue perfeccionada en los planes específicos operacionales, con los del 2011, que indican que, por ejemplo, mientras que todo el trabajo del ITC se desarrolla de acuerdo a la Declaración del Milenio y concuerda con el programa de la Ayuda para el Comercio, algunos proyectos y programas apuntan a ODM específicos, por ejemplo, a los objetivos relacionados con la reducción de la pobreza, las mujeres, el medio ambiente y el desarrollo de un sistema de comercio abierto, basado en normas, predecible y no discriminatorio. En 2011, el programa de trabajo del ITC incluía la distribución de $EE.UU. 13,3 millones destinados a esos ODM específicos. La sostenibilidad ambiental se convirtió en un tema de gran relevancia a partir del periodo 2012-2013, como quedó reflejado, por ejemplo, en un indicador del marco lógico institucional de 2014-2015 del número de instituciones y empresas que “informan de una sostenibilidad ambiental mejorada en sus operaciones relacionadas con la exportación como resultado de la asistencia del ITC”.
85 Informe sobre la reunión del Grupo consultivo mixto 2007
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232. Desde un punto de vista geográfico, el GCM fijó en 2007 un objetivo en el que se indicaba que el 50% de los programas nacionales del ITC debían ejecutarse en beneficio de los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo. El ITC respondió de forma positiva a esta directriz con la creación de cinco secciones regionales que proporcionan información y análisis contextuales para apoyar en la identificación y el diseño de los proyectos y para identificar, diseñar y ejecutar los proyectos ellas mismas. Para 2010 el ITC había sobrepasado el objetivo del 50%(según el presupuesto propuesto para los programas del 2012-2013) y había logrado ejecutar el 55% de sus programas en las tres categorías de beneficiarios mencionados anteriormente.
233. El Plan Operacional de 2013 continuó con esta tendencia, con el mismo compromiso de centrarse en los países menos adelantados (PMA), países en desarrollo sin litoral (PDSN), pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) y África subsahariana (ASS). El 58% de la ejecución planeada del conjunto de los proyectos incluidos en la Ventanilla 1 y de los proyectos en curso de la Ventanilla 2 estaban centrados exclusivamente en estos países prioritarios, siendo la excepción a estos los bienes públicos mundiales y los proyectos de desarrollo organizativo interno. El 56% de la reserva de proyectos de la Ventanilla 2 estaba enfocado exclusivamente en los PMA, PDSN, PEID y ASS.
234. A finales de 2013, el ITC adoptó un enfoque proactivo para definir su papel en la Agenda de Desarrollo Después de 2015. Se convirtió en miembro del Equipo de Tareas del Sistema de las Naciones Unidas sobre la Agenda para el Desarrollo Después de 2015 y del Equipo de Apoyo Técnico al Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El ITC dirige un grupo de trabajo para elaborar los indicadores relacionados con el comercio como elementos que contribuyen al proceso posterior a 2015 y organiza de forma conjunta con la UNCTAD y la OMC los "Diálogos de Ginebra" sobre la Agenda para el Desarrollo Después de 2015 que facilita el diálogo entre varias partes interesadas sobre la situación posterior a 2015.
235. En términos de necesidades de los clientes, desde 2007, el ITC realiza anualmente una encuesta a clientes, con un número de respuestas variable, entre 1000 (en 2011) y 2500 (en 2009). Aunque la representatividad de los entrevistados y el rigor de las preguntas de evaluación parece cuestionable, particularmente en los últimos años, el análisis de los resultados indica que se ha identificado y puesto énfasis en un gran número de necesidades del trabajo del ITC, a saber: apoyo a la formación y el desarrollo de las capacidades en áreas como la estrategia de exportación; la entrada al mercado y la inteligencia comercial; la inteligencia específica de mercado; la información detallada sobre mercados; el programa sobre PYME; la información específica sectorial; el apoyo a la calidad, conformidad y las compras; el apoyo a las estrategias sectoriales; el aprendizaje a distancia; y la información sobre los servicios del ITC.
236. Sin embargo, estas encuestas pertenecen a la DMD y no está clara la forma en la que se incluye esta información generada en el desarrollo de productos o en el aprendizaje institucional a partir de las experiencias. Tampoco se sabe cómo se discute sobre ello a nivel institucional más allá del actual resumen del informe anual.
237. Más recientemente, la auditoría de la OSSI del 2013 sobre la gestión de los proyectos ha indicado la existencia de debilidades en la coordinación de los proyectos del ITC en los países beneficiarios con otras agencias de las Naciones Unidas. Habiendo reconocido esto previamente como un problema, el ITC estableció en 2013 un proceso piloto sobre Evaluación de las Necesidades y Formulación de Proyectos (NAPD), como medio para la adopción de un enfoque proactivo en materia de estrategia y planificación en los niveles de país y región. Para finales de 2013, se habían desarrollado nueve proyectos a nivel de país y tres grandes programas a nivel regional a través del marco NAPD, con compromisos de los donantes por valor de $EE.UU. 25 millones.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 69
238. Este nuevo enfoque se basa en el Plan de Asistencia de las Naciones Unidas de Asistencia al Desarrollo (PNUAD/MANUD) que permite identificar las necesidades y los puntos de entrada con antelación para favorecer la identificación de las respuestas adecuadas y garantizar una respuesta racionalizada. Mientras que este enfoque tiene el riesgo de aumentar las expectativas de los beneficiarios del ITC, promete una mejor coherencia y una mejora de la eficiencia a nivel de país.
2.4.4 Viabilidad financiera (D4)
239. Como se indicó anteriormente, el trabajo del ITC es posible gracias a tres fuentes de financiación: el presupuesto ordinario (PO), los gastos de apoyo a los programas (PSC) y los recursos extrapresupuestarios (RE). Los fondos extrapresupuestarios son activados por el Fondo Fiduciario del ITC. Casi el 50% del gasto total del ITC depende de los recursos extrapresupuestarios y, debido a esta gran dependencia, el ITC opera en un ambiente interno y externo de gran competencia.
240. Antes del Plan Estratégico 2012-2015, y en particular en la Ventanilla 2, los esfuerzos de recaudación de fondos del ITC se producían de forma puntual, y a menudo en el contexto individual de cada sección 86 Los gerentes de proyectos buscaban financiación a la vez que planificaban las actividades, y los donantes (o donantes principales) se identificaban cuando las propuestas de proyectos se enviaban para su aprobación. Mientras que los jefes de sección estaban al corriente de las iniciativas institucionales de recaudación de fondos gracias al Grupo Consultivo de Gestión, algunas unidades habían elaborado sus propias estrategias de recaudación de fondos y no las habían compartido con el CGS.87 No se habían establecido directivas o requisitos para que las divisiones o secciones individuales desarrollaran y compartieran sus estrategias de recaudación de fondos. Una nota preparada para esta evaluación indica lo siguiente: "La práctica actual revela la existencia de incoherencias entre los muchos canales que los gerentes de proyectos usan para solicitar donantes para proyectos específicos, y el enfoque más coordinado que se necesita a nivel institucional". La nota indica igualmente que la mala comunicación en el ITC ha llevado en ocasiones a la aparición de conflictos de intereses en el nivel sectorial de la gestión de proyectos. Los donantes potenciales se han quejado también de numerosas peticiones descoordinadas.
241. En consecuencia, el ITC no disponía de un mecanismo en el que se incluyera toda la información sobre todas las iniciativas de recaudación de fondos, lo que llevó a una falta de coordinación, supervisión y seguimiento. El Plan Estratégico 2012-2015 reconoció esta laguna y estableció "la mejora de la gestión de la cartera de proyectos y de la gestión financiera plurianual" como una prioridad estratégica para la Organización. Más específicamente, pidió que se elaborara una estrategia de recaudación de fondos que fijara los objetivos con los principales donantes tradicionales y estableciera metas sobre nuevos donantes potenciales. Se desarrolló, por tanto, una nueva estrategia de recaudación de fondos durante 2012, pero no fue respaldada por el CGS. La auditoría de 2013 de la OSSI sobre la gestión de proyectos en 2013 también indicó que el ITC se había comprometido a elaborar una estrategia de recaudación de fondos para 2014, pero que faltaba un plan de trabajo para su desarrollo y no había formalizado el enfoque para integrar las evaluaciones de las necesidades y las iniciativas de recaudación de fondos actuales.
242. Al mismo tiempo, y después de 2011, un año récord en gastos, el ITC elaboró un ambicioso plan operativo para 2012 con un objetivo inicial de gastos que se elevaba
86Nota preparada por Relaciones Externas para una reunión con el equipo de evaluación el 15 de noviembre de 2013. 87 Ibídem; Auditoría de OSSI sobre la gestión de proyectos 2013.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 70
hasta los $EE.UU. 48 millones (brutos).88 Sin embargo, no se puso en marcha ninguna estrategia para apoyar este plan, y el seguimiento del gasto a principios de 2012 mostró que, debido a la finalización de numerosos grandes proyectos, el objetivo posiblemente no se cumpliría. En consecuencia, el objetivo de gasto se redujo en el GCM de mayo de 2012 hasta los $EE.UU. 41 millones (brutos), lo que significó una disminución del 15% respecto del objetivo inicial.
243. En consecuencia, en 2013, el ITC presentó argumentos para recaudar fondos. Estos argumentos quedaron plasmados en los documentos oficiales del GCM en mayo de 2013, reemplazando oficialmente al DPC en el diálogo con los donantes. Los documentos fueron diseñados como "un punto de partida pragmático para las comunicaciones con los donantes sobre las oportunidades de elaboración de proyectos a gran escala y de la financiación de múltiples donantes". 89 Los argumentos para recaudar fondos especifican iniciativas, periodos de tiempo, presupuesto, beneficiarios, resultados esperados y enfoque previsto del programa, y las razones para el apoyo a los donantes.
244. La edición de noviembre de 2013 ("Asociaciones de Ayuda para el Comercio; Trabajar con el ITC en 2014-2017") incluye 27 proyectos y programas, con un valor combinado de $EE.UU. 200 millones y agrupados en 6 zonas "de impacto", correspondiendo cinco de ellas a las prioridades estratégicas del ITC como se indicó en el Plan Estratégico 2014-2017 (inteligencia comercial y de mercado para la competitividad de las PYME, conexión con las cadenas de valor, fortalecimiento de las instituciones de apoyo a la inversión y el comercio, promoción e incorporación del comercio inclusivo y verde, y asociaciones público-privadas). Se incluyó una sexta área sobre integración regional en respuesta a la prioridad citada por el GCM en el cuarto Examen Mundial de la Ayuda para el Comercio.
245. Con esto se intenta que el ITC pase de un modelo ampliamente puntual y reactivo, que no ha estado gestionado de una forma coherente, a un modelo más proactivo donde se creen los fondos comunes para los grandes programas con antelación. Se trata de un cambio fundamental: un modelo orientado al futuro que busca doblar la asistencia técnica en materia de comercio del ITC en el periodo 2013-2017, lo que implica un aumento anual del 20% de la financiación extrapresupuestaria. Se espera conseguir este aumento a través de "evaluaciones de las necesidades más sólidas y pertenecientes a los países, uso común de los recursos para los grandes programas plurianuales y un enfoque adaptado para movilizar los donantes tradicionales y no tradicionales".90 Se celebrará también una conferencia anual de donantes a partir de 2014.
246. Con el fin de apoyar la gestión de la recaudación de fondos, el SPPG prevé desarrollar mecanismos para apoyar el registro detallado de iniciativas de recaudación, que serán revisados trimestralmente, y con promesas de contribución sobre objetivos que se integrarán en los exámenes trimestrales del desempeño, junto a las ganancias actuales de las Ventanillas 1 y 2.
247. Los argumentos para recaudar fondos también establecen como objetivo los "nuevos" donantes del ITC –los filántropos y los BRIC, como China e India– y prevén asociaciones con empresas multinacionales y fundaciones empresariales. El equipo de la evaluación ha buscado posibilidades para que el ITC diversifique y refuerce sus fuentes de financiación y recomienda buscar contribuciones de contrapartida cada vez que sea posible sin que el ITC se excluya a sí mismo del mercado por la existencia de proveedores de ayuda menos exigentes. La ventaja es una mayor apropiación del
88 Nota a la Revisión del desempeño del CGS, septiembre de 2012. 89 Nota preparada para una reunión con el equipo de evaluación, 15 de noviembre de 2013. 90 Ibídem.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 71
asociado, así como un moderado aumento de los recursos. En referencia al hecho de que el ITC cobre por el uso de sus servicios de bases de datos, la evaluación no realizó un estudio completo, pero no tenía razones para cuestionar las siete ventajas citadas para la propuesta "herramientas gratuitas para todos" en la presentación de la "estrategia MAR para la sostenibilidad financiera, el marketing y las comunicaciones" en enero de 2013.
248. No obstante, a pesar de este cambio significativo, la sección de recaudación de fondos del ITC sigue careciendo de recursos suficientes a pesar de su gran importancia en la sostenibilidad y niveles de recursos futuros. En el momento de la redacción del presente informe, una sola persona, que también ocupaba el puesto de secretaría del GCM, el CGS y otros organismos, se encargaba de desempeñaba esta función. Al parecer, se ha autorizado la creación de otros dos puestos.
2.5 Puntuaciones globales de la Evaluación en referencia a cuestiones de organización y gestión
Tabla 4: Escala de puntuación Indicador Escala de puntuación
Puntuación del estado actual Excelente Bueno Suficiente Insuficiente Muy
insuficiente
No es posible dar una
respuesta
Cambio evaluado desde 2006
Mayormente positivo Positivo
Poco o ningún cambio
Regresión Gran regresión
No es posible dar una
respuesta
Fortaleza de las pruebas/Escala de clasificación de la confianza
Muy alta {5}
Alta {4}
Media {3}
Baja {2}
Muy baja {1}
-
Tabla 5: Puntuaciones globales para la organización y gestión
Indicador de la matriz/problema Puntuación del estado
actual
Cambio desde 2006
Fortaleza de las pruebas
¿Cuál es el entorno favorecedor del ITC para el desempeño organizativo y cómo ha cambiado desde 2006? (A)
Gobierno y rendición de cuentas corporativa (A1) Suficiente Poco o ningún
cambio 4
Rendición de cuentas interna, de los proyectos y de los programas Suficiente Positivo 4
Entorno institucional en Ginebra (A2) Bueno Poco o ningún cambio 4
Posición actual y perspectivas del ITC dentro de la Ayuda para el Comercio a nivel mundial (A3)
Bueno Positivo 4
¿Cómo ha cambiado la capacidad organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz desde 2006?
(B)
Evaluación independiente del ITC - Informe final 72
Liderazgo estratégico (B1) Bueno Positivo 4
Estructura organizativa y utilización de las capacidades (B2) Suficiente Positivo 3
Recursos humanos (B3) Suficiente Positivo 3
Sistemas de gestión financiera (B4) Suficiente/Bueno Positivo 3
Infraestructura de tecnología e información del ITC (B5) Suficiente Positivo 4
Gestión de proyectos y programas (B6)
Identificación y diseño de proyectos Insuficiente/Suficiente Positivo 4
Gestión del ciclo de los proyectos Insuficiente Positivo 4
Identificación y mitigación de riesgos Insuficiente Positivo 3
Capacidad de adaptación Bueno Positivo 4
Sistemas de seguimiento y evaluación de los proyectos Insuficiente Positivo 4
Gestión de procesos (B7) Suficiente Positivo 4
Procesos de comunicación interna Suficiente Positivo 4
Vínculos con otras organizaciones (B8) Bueno Positivo 4
Función de las asociaciones, las empresas mixtas y las redes Suficiente Poco o ningún
cambio 3
Relaciones con el cliente
Excelente a corto plazo.
Muy insuficiente a largo plazo.
Positivo 3
¿Cómo de sólida es la motivación organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (C)
Visión y misión (C1) Bueno Mayormente positivo 4
Visión y claridad de propósitos Suficiente Positivo 4
Costumbres e incentivos (C2) Insuficiente Poco o ningún cambio 3
¿Cómo de sólido es el desempeño organizativo del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (D)
Eficacia (D1) Véase el
capitulo sobre desempeño
Calidad y papel del marco de resultados institucionales Suficiente Positivo 4
Sistema GBR y supervisión/presentación informes sobre los resultados
Insuficiente/Suficiente Positivo 4
La calidad y el papel del sistema de evaluación Suficiente Positivo 4
Evaluación independiente del ITC - Informe final 73
Gestión del conocimiento Muy insuficiente Positivo 4
Eficiencia (D2) Véase el
capitulo sobre desempeño
Sistemas financieros de rendición de cuentas e información Suficiente Positivo 3
Pertinencia (D3) Véase el
capitulo sobre desempeño
Aplicación de los marcos de desarrollo clave (ODM, prioridades nacionales) Suficiente Positiva
Véase el capitulo sobre desempeño
Viabilidad financiera (D4) Muy insuficiente
Poco o ningún cambio 3
3. DESEMPEÑO Y RESULTADOS DEL ITC DESDE 2006
3.1 Introducción
249. Esta importante sección del Informe de Evaluación está dedicada al segundo objetivo de la evaluación general: "Apoyar la rendición de cuentas de cara a las organizaciones matrices, donantes y países beneficiarios del ITC, mostrando los resultados y el impacto de las actividades del ITC desde 2006". Según lo acordado en el informe inicial de la evaluación, esta evaluación del desempeño y los resultados se ha realizado siguiendo las preguntas, cuestiones e indicadores de la evaluación, y los métodos de recopilación de datos, así como las fuentes principales y métodos de análisis establecidos en la matriz 2 para la evaluación (ver sección 5.2). Tal y como estaba planeado, los principales avances exigieron una extensa labor de revisión y análisis documental; numerosas rondas de consultas y entrevistas (más de las inicialmente planeadas) para comprender, categorizar y documentar las actividades del ITC; estudios de cartera a diferentes niveles; misiones nacionales de "convalidación sobre el terreno" en seis países (junto con dos misiones "virtuales"); y encuestas dirigidas a varios grupos de partes interesadas del ITC. Cabe volver a señalar aquí, al principio del otro capítulo principal de análisis, que al aplicar los principios primordiales; es decir, el desempeño y los resultados, y la organización y la gestión, a algunos de los mismos asuntos en el ITC, el informe de evaluación obtiene la perspectiva de una muestra de países individuales y proyectos, así como la perspectiva descendente o de la sede. Como bien se sabe, en los programas internacionales de desarrollo, esas perspectivas, la formal y la sistémica, así como la práctica y la operacional, a menudo son diferentes, al igual que la forma en la que trabajan. Algunas de esas diferencias están reflejadas en el presente documento.
250. El anexo metodológico del informe proporciona información detallada y extensa sobre el diseño y la puesta en marcha de la metodología. No obstante, es importante señalar una variación sustancial en el orden que sigue la matriz con respecto a la presentación de los resultados en este informe. El objetivo de la evaluación era "fomentar y evaluar" la emergente orientación hacia los resultados del ITC91 mediante la aplicación de la estructura de los objetivos estratégicos y de los grupos de clientes en la organización de las evaluaciones operacionales según las preguntas clave recogidas en
91 Informe inicial, p.10.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 74
la matriz 2. No obstante, en el transcurso de la recopilación de datos, se hizo evidente que solo unas pocas de las pruebas sólidas disponibles trataban específicamente sobre esas diferentes corrientes de trabajo del ITC como para que este informe se convirtiera en un marco útil y fiable que presentara los resultados de la evaluación. 92 Estas categorías para la planificación y procesos de información del ITC se han utilizado solamente en los dos años anteriores, por lo que no es posible reconstruir una imagen coherente con retrospectiva.
251. Los hallazgos que se muestran en detalle a continuación son, como norma, conclusiones intersectoriales que se aplican a la cartera general del ITC, a las carteras de muestra y a las misiones nacionales en su conjunto. Además, se destacan los hallazgos relacionados con objetivos estratégicos y líneas de productos específicas cuando son lo suficientemente robustos.
3.2 Desempeño global de la cartera del ITC
3.2.1 Distribución del gasto en los proyectos
252. La gestión de la sistematización y análisis de la cartera del ITC en "esta parte más ancha del embudo" constituyó uno de los retos más difíciles en la fase de recopilación de datos. El "portal de proyectos" interno del ITC resultó muy completo. En él se listan todas las operaciones de gastos ejecutadas y se proporcionan detalles adicionales como fechas, fuentes y cantidad de financiación, etc. Para el periodo 2006 a 2013, esta lista recogía unas 786 "operaciones". Con la reducción de esta lista al excluir los 117 proyectos activos después de 2012, así como otros 34 proyectos que carecían de datos suficientes como para poder juzgar sus años de actividad, el equipo de evaluación elaboró un análisis de tendencias de los 635 proyectos restantes (ver tabla 6).
Tabla 6: Cartera de proyectos del ITC por tamaño/nivel Nivel del proyecto Presupuesto/gasto
< $EE.UU. 200.000
$EE.UU. 200.000 - 1.000.000
> $EE.UU. 1.000.000 Total
Mundial 158 104 47 309
Regional 52 23 7 82
Nacionales 154 80 10 244
Total 364 207 64 635
253. Estas tendencias deben tomarse solo a modo indicativo dado el número significativo de problemas identificados en la manera en que se registran los proyectos en el sistema. Por ejemplo, en algunos proyectos regionales o mundiales se habían seleccionado todos los países posibles (en ocasiones decenas de ellos) sin indicar claramente las operaciones nacionales específicas. El equipo de evaluación, por lo tanto, tuvo que tomar decisiones al respecto.
254. Según los datos recogidos del portal de proyectos, el gasto total en los 635 proyectos realizados en el periodo 2006-2012 ascendió a $EE.UU. 315 millones. Tal y como se indica en la figura 4 más adelante, la mayor parte de este gasto fue destinado a proyectos pequeños; es decir, a aquellos cuyo presupuesto estaba por debajo de $EE.UU 200.000. Naturalmente, los proyectos nacionales tendieron a ser más pequeños,
92 Dicho enfoque podría haber dejado numerosas lagunas y mostrar un panorama general incoherente por la falta de pruebas.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 75
mientras que los regionales y mundiales, debido a su tamaño, se llevaron una mayor parte del presupuesto.
Figura 4: Gasto en los proyectos del ITC por nivel de proyecto (2006-2012)
255. En cualquiera de los años analizados, podemos encontrar los datos de unos 200
proyectos activos, con un mínimo de 179 en el año 2008 y un máximo de 229 en el año 2009 (ver figura 5). De estos, casi la mitad fueron marcados como proyectos "mundiales", aunque este dato debe interpretarse con cautela dados los problemas citados anteriormente. Si nos centramos en la distribución de los proyectos por región (ver figura 6), podemos detectar tendencias interesantes. Por ejemplo, el número de proyectos activos en la región Asia-Pacífico ha descendido significativamente desde un máximo de 41 en 2006 hasta tan solo 15 en 2008 y 2012. Del mismo modo, parece que el número de proyectos activos en África Occidental y Central alcanzó su nivel máximo en 2008 y 2009, pero se encuentra en continuo descenso desde entonces. Si nos centramos en el gasto extrapresupuestario (neto) por región indicado en los informes anuales, esta tendencia está completamente confirmada (ver figura 7). De un modo muy interesante, el gasto en los Estados Árabes ha crecido del 5%-7% en el periodo de 2006-2009, a un 13%-16% en el periodo 2010-2012 (en gran medida debido al lanzamiento del programa EnACT, valorado en $EE.UU. 8,4 millones).
Figura 5: Proyectos del ITC activos por tipo (2006-2012)
51%
63%
63%
57%
34%
28%
33%
33%
15%
9%
4%
10%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Porcentaje de proyectos por categoría de gasto de la cartera de proyectos
Niv
el d
el p
roye
cto
< $EE.UU. 200.000 $EE.UU. 200.000 - 1.000.000 > $EE.UU. 1.000.000
0
50
100
150
200
250
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Núm
ero
de p
roye
ctos
Año
Mundial Regional Nacionales Total
Evaluación independiente del ITC - Informe final 76
Figura 6: Proyectos del ITC activos por región (2006-2012)
Figura 7: Gasto extrapresupuestario del ITC (neto) por región (2006-2012)
256. Teniendo en cuenta las limitaciones en la presentación de informes y el hecho de
que muchos proyectos/programas cubren varios objetivos estratégicos/grupos de clientes, fue difícil evaluar las tendencias en las cinco prioridades estratégicas (o tres grupos de clientes principales) de una forma exhaustiva. Desde 2011, los informes anuales categorizan los proyectos basándose en las prioridades estratégicas y proporcionan las cifras de gasto extrapresupuestario por prioridad estratégica (ver figura 8). No está claro cómo se obtienen esas cifras, aunque el equipo de evaluación las toma como indicativas.
0
20
40
60
80
100
120
140
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Núm
ero
de p
roye
ctos
Año
África Asia-Pacífico
Países árabes Europa Oriental y Asia Central
América Latina y Caribe Mundial
42%
46%
46%
59%
59%
60%
53%
6%
5%
7%
7%
13%
13%
16%
34%
28%
30%
17%
15%
12%
15%
11%
10%
6%
6%
5%
4%
6%
8%
11%
10%
10%
8%
11%
10%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Porcentaje del gasto total extrapresupuestario (neto) África Subsahariana Estados árabesAsia-Pacífico Europa Oriental y Asia CentralAmérica Latina y Caribe
Evaluación independiente del ITC - Informe final 77
Figura 8: Gasto extrapresupuestario por objetivos estratégicos (2011-2012)
3.2.2 Patrones y tendencias en materia de financiación
257. En el periodo que abarcó la evaluación, aproximadamente el 50,5% del gasto total del ITC, excluyendo los gastos de apoyo a los programas (PSC), fue financiado a través de contribuciones extrapresupuestarias, y el 49,5% restante procedió de las contribuciones presupuestarias regulares de la ONU/OMC, con una ligera variación del +/- 3% con el paso de los años.
Figura 9: Gasto total (neto) de los recursos PO y RE (2006 y 2012)
258. En términos de los recursos extrapresupuestarios, las tablas 7 y 8 proporcionan información detallada sobre los 10 mayores contribuidores a cada ventanilla en el periodo de evaluación. En la Ventanilla 1, contribuciones no asignadas para un uso particular o asignadas en condiciones favorables, los países nórdicos han sido los mayores contribuidores en el periodo que nos atañe, aportando $EE.UU. 59 millones de los $EE.UU. 90 millones totales, de los que Alemania proporcionó $EE.UU. 14 millones. En la Ventanilla 2, contribuciones para proyectos o programas específicos e ingresos obtenidos a través de fondos rotatorios, Canadá, la UE, Suiza y los Países Bajos han sido los contribuidores más significativos, al aportar una cifra combinada de $EE.UU. 97 millones del total de $EE.UU. 168 millones.
15%
16%
11%
10%
29%
24%
22%
22%
17%
20%
6%
8%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2011
2012
Porcentaje del gasto extrapresupuestario
Concienciación Política de mejoramientoFortalecimiento de las IAC Apoyo a las empresasInclusión y sostenibilidad Eficiencia institucional
0102030405060708090
100
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Millo
nes
de $
EE.U
U.
Gastos ordinarios totales Gastos extrapresupuestarios totalesCostos de apoyo a los programas Gasto total (neto)
Evaluación independiente del ITC - Informe final 78
Tabla 7: Principales 10 contribuidores a la Ventanilla 1 ($EE.UU. 000)
País 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Porcentaje
del total 1 Suecia 591 1.571 3.102 4.209 4.248 4.544 - 18.264 20,4%
2 Noruega 407 566 3.832 3.701 2.465 2.754 2.012 15.737 17,5%
3 Dinamarca 1.442 2.074 2.395 2.633 2.298 2.460 2.374 15.675 17,5%
4 Alemania - - 3.110 2.721 2.535 2.718 2.484 13.568 15,1%
5 Finlandia 370 377 1.265 2.158 2.177 2.571 - 8.918 9,9%
6 Irlanda 185 629 1.399 1.356 999 1.284 1.119 7.082 7,9%
7 Canadá 628 817 93 760 931 964 949 5.141 5,7%
8 Nueva Zelanda - - 193 146 180 - 2.754 3.273 3,6%
9 Países Bajos - - 699 - - - - 699 0,8%
10 Reino Unido - - 596 - - - - 596 0,7%
Resto 74 252 357 70 - - - 753 0,3%
Tabla 8: Principales 10 contribuyentes a la Ventanilla 2 ($EE.UU. 000)
País 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Porcentaje del total
1 Canadá 1.245 925 1.980 10.566 6.180 7.005 1.244 29.146 17,3%
2 UE 4.142 3.703 295 2.992 5.937 6.470 5.026 28.566 16,9%
3 Suiza / SECO 3.881 4.047 2.443 2.247 2.716 3.880 1.279 20.492 12,1%
4 Países Bajos 2.291 3.268 3.619 3.970 - 1.181 4.127 18.456 10,9%
5 PNUD93 2,152 16.380 1.145 1.742 1.715 1.232 1.667 11.291 6,7%
6 Reino Unido 629 301 - 3.465 3.255 1.871 9.521 5,6%
7 Alemania 3.258 2.883 305 356 329 499 814 8.444 5,0%
8 Suecia 560 2.772 60 - - - 4.413 7.805 4,6%
9 Francia 578 724 1.053 - 323 210 89 2.977 1,8%
10 Noruega 1.693 1.173 - - - - - 2.866 1.7%
Resto 4.054 5.528 4.847 4.188 3.164 3.199 4.225 29.205 17,3%
259. La proporción de recursos extrapresupuestarios netos entre la Ventanilla 1 y la
Ventanilla 2 durante el periodo evaluado es aproximadamente de 1:2, con una variación significativa a lo largo de los años, siendo la Ventanilla 2 la que más porcentaje de los recursos presupuestarios recibe desde el 2008, tal y como se puede observar en la figura 10.
93 Incluye el MI de la PNUD y Una ONU.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 79
Figura 10: Comparación de recursos extrapresupuestarios entre la Ventanilla 1 y la Ventanilla 294
3.3 Contraste de los hallazgos indicativos y los objetivos estratégicos
260. Ya se han señalado más arriba las limitaciones para analizar y evaluar los resultados del ITC en relación con sus objetivos estratégicos y sus grupos de clientes objetivo. A pesar de esas limitaciones, y teniendo en cuenta que para muchos usuarios de la evaluación será importante saber cómo ha sido el desempeño relativo del ITC en relación con sus objetivos estratégicos, el equipo de evaluación ha reunido todos los documentos analizados y las conclusiones sumativas y los ha cotejado con estos objetivos teniendo en cuenta las pruebas disponibles y los análisis mostrados más abajo. Estas generalizaciones necesitan de una lectura pormenorizada de las pruebas y una comparación con los indicadores de la matriz y los problemas.
3.3.1 Fortalecimiento de las IAC
261. La evaluación, basada en sus propios ejemplos y en los análisis realizados por la sede, ha llevado a cabo, con un nivel medio de confianza, una evaluación global en esta área de gran importancia, alto gasto y amplia aplicación del trabajo del Centro. Además, sigue siendo un instrumento altamente relevante y razonablemente eficiente para el Centro, así como lo es la Ayuda para el Comercio Internacional, que le permite apoyar al sector de la exportación en los países y ayudar directamente a las empresas exportadoras.
262. La eficacia del Centro es variable, ya que depende en gran medida de la receptividad y dinamismo de las Instituciones de Apoyo al Comercio (IAC) asociadas, pero es evidente que el ITC está siendo más selectivo y está más enfocado al desarrollo. Prueba de ello es el Programa de Evaluación Comparativa, que está empezando a mostrar una influencia estructurada. En términos de "impacto", los proyectos en esta
94 Se produjo un incremento inicial del mercado en el periodo 2006-2007 en el nivel de financiación voluntaria no asignada en la Ventanilla 1 y alcanzó un nivel que se ha mantenido desde entonces.
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Millo
nes
de $
EE.U
U.
Año
Total Ventanilla 1 Total Ventanilla 2 Recursos extrapresupuestarios totales
Evaluación independiente del ITC - Informe final 80
área tienen como objetivo la consecución de unos resultados y productos de medio alcance que "representan cambios en las capacidades institucionales y comportamentales con respecto a las condiciones de desarrollo" para cumplir sus objetivos de desarrollo. Por definición, el apoyo a las IAC supone, por supuesto, que estas no puedan reclamar como propios los impactos de desarrollo directos; es decir, los cambios en la vida de las personas, pero de ninguna manera se les resta su gran importancia. Por otra parte, en la muestra de la evaluación, la sostenibilidad de las contribuciones a dichas instituciones asociadas es por lo general algo baja, aunque se encontraron ejemplos algo más alentadores. Esta baja puntuación refleja que un buen número de esas instituciones tienen unos vínculos menos fuertes con las comunidades de exportadores con las que trabajan (e insumos financieros provenientes de estas también bajos) y que están por ello desarrollando una dependencia mayor de los proyectos de asistencia extranjeros. Con sus escasos medios, es raro que el ITC sea por sí mismo una causa mayor de dependencia, pero tiene que trabajar en este contexto.
263. Recomendación específica: Todos los proveedores de Ayuda para el Comercio, y en especial los que más gastos generan, comparten la responsabilidad de evitar reforzar el apoyo del sector público a las IAC y fortalecer sus raíces en el sector privado y la financiación que reciben de este. Como mínimo, la norma debería establecer un reparto creíble de los costes del apoyo exterior.
3.3.2 Apoyo a las empresas
264. La evaluación encontró pruebas abundantes y crecientes sobre la importancia de las actividades del ITC en el apoyo a los exportadores, incluyendo un amplio abanico de servicios y productos. También hay pruebas sobre el amplio reconocimiento internacional de esta relevancia en los círculos bien informados. Dicha relevancia está confirmada por la relativa fortaleza del estilo de las operaciones del Centro en su trabajo con el sector privado y sus redes de contactos de exportadores, al menos en comparación con otros proveedores de asistencia técnica en materia de comercio.
265. Sin embargo, la evaluación encontró que a día de hoy, estas fortalezas no están firmemente ancladas en el área de la asistencia técnica en materia de comercio, un área abarrotada y altamente competitiva. Los servicios del ITC necesitan deshacerse de cargas y estandarizaciones excesivas, y sistematizarse, adaptarse y recortarse cuando sea necesario, así como adaptarse al mercado para responder a una demanda potencial mucho más amplia. Para ello, necesita disponer de un "espacio vital", por lo que es necesario asegurar una financiación más estable que la situación actual de precariedad que ha prevalecido durante el periodo de la evaluación. En segundo lugar, la evaluación descubrió que la red de contactos empresariales del ITC no está tan actualizada ni es tan accesible o útil como debería para mantener y construir este activo. Este asunto, junto con el trabajo actual y de gran importancia que se está realizando para mejorar el sistema de gestión de las relaciones con los clientes del Centro, se trata en diversos puntos de este informe.
266. En cuanto a la valoración de la eficacia, la eficiencia, los impactos y la sostenibilidad del apoyo del ITC a las empresas en particular, la evaluación mostró que las pruebas disponibles eran extremadamente débiles, especialmente hasta 2011, cuando los resultados empezaron a estar más sistematizados. Ha sido posible, y tentador, basarse en las abundantes pruebas, anecdóticas en su mayoría, sobre interesantes y exitosos eventos de formación, ferias de comercio, y reuniones empresa a empresa entre otras, para contar una historia positiva sobre relaciones públicas. Pero dicha aproximación no hubiera sido suficiente para que el ITC mantuviera y fortaleciera su propia marca en sus áreas de especialización. En términos de eficiencia, será esencial continuar con la frugalidad operativa y los gastos compartidos en estos programas. Además, será necesario reconocer y aceptar que este trabajo no es barato, especialmente cuando se tienen en cuenta los costos a fondo perdido, como se debe hacer. Con respecto a la
Evaluación independiente del ITC - Informe final 81
sostenibilidad, hay pruebas de muchos compromisos únicos, con poco o ningún seguimiento o capacidad para ello. Además, la actualización y uso del sistema de gestión de las relaciones con los clientes, así como el tiempo y el espacio para "acompañar" a los clientes del ITC durante un recorrido razonable será de gran importancia.
3.3.3 Inclusión y sostenibilidad
267. Aunque la inclusión social y la sostenibilidad ambiental fueron añadidas explícitamente a los objetivos estratégicos del ITC una vez empezado el periodo de evaluación, su pertinencia, particularmente en lo relacionado al papel de la mujer en el comercio, fue fuertemente reconocida y puesta en práctica por el ITC al principio del periodo. Este énfasis reflejó una preocupación política por añadir los Objetivos de Desarrollo del Milenio al trabajo del ITC, como se pidió en la evaluación de 2006. Además de ello, hay una convicción evidente del papel crítico y potencial de la mujer en el comercio desde el punto de vista económico y equitativo. Estas políticas fueron adoptadas por el ITC en una serie de proyectos en diferentes niveles centrados en el papel de la mujer en el comercio, incluyendo grandes proyectos mundiales, como el Programa de Comunidades Pobres y Comercio o la Iniciativa de Moda Ética. En otra dimensión de la inclusión social, el ITC ha realizado proyectos centrados en el papel de los jóvenes.
268. Los problemas ambientales tienen una alta y creciente importancia en el comercio, como queda patente en los productos específicos. Encontrará pruebas sobre la eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad de estos proyectos en la sección 3.4 más abajo. El centro emprendió acciones para que se incluyeran las consideraciones de género y ambientales en todo el trabajo del ITC. El progreso en dichos frentes aparece reflejado en la sección 2. Conclusión específica: En esta pequeña conclusión, cabría destacar que se han realizado progresos sustanciales en las áreas de mujer y comercio, y comercio y sostenibilidad ambiental, al crear las bases para unas contribuciones más creíbles y necesarias. Con respecto a las otras áreas, el mayor reto es encontrar los medios necesarios para construir esas bases y asegurar la sostenibilidad de los beneficios pasados y futuros. La "Integración" en el ITC puede beneficiarse de un clima general de receptividad comparativa en el Centro y entre sus partidarios y servir de modelo si puede plasmar en un enfoque práctico adaptado a las necesidades y recursos del ITC.
3.3.4 Mejora de las políticas
269. En el periodo que abarca la evaluación, la relevancia del trabajo del ITC en el apoyo a los formuladores de políticas ha sido muy alta, con una demanda particularmente intensa de apoyo para la preparación de estrategias de exportación y la preparación, negociación y la puesta en marcha de los requisitos de acceso a la OMC en muchos países. Las actividades relevantes del ITC en el área de la facilitación del comercio son muy activas y se espera que crezcan en número tras la conferencia de Bali. Las pruebas disponibles sobre la eficacia, eficiencia e impacto de esas actividades están mezcladas, pero la evaluación dispuso de otras pruebas de evaluación y lecturas directas de sus propios análisis de cartera y misiones nacionales. Para el apoyo a la formulación de estrategias de exportación, por ejemplo, el ITC ha desarrollado y ejecutado una valiosa metodología participativa con un alto compromiso por parte del sector privado y la sociedad civil, y adaptada a las necesidades de cada país. Tras el análisis de las diferentes formas de apoyo en los procesos de acceso a la OMC y la ejecución de políticas, emergió un panorama mucho más mezclado de las pruebas de la evaluación, con un alto grado de satisfacción por el apoyo brindado en cuatro de los países en los que se trabajó, pero con ciertas dudas sobre otros dos países en los que el trabajo se
Evaluación independiente del ITC - Informe final 82
realizó en áreas en las que el ITC tenía una ventaja comparativa. 95 En cuanto a la sostenibilidad, gran parte del trabajo realizado en estas áreas es, por definición, de transición, y no debería depender a largo plazo del apoyo externo. Sin embargo, está claro que uno de los objetivos del ITC debería ser trabajar en la mejora de esta situación.
3.3.5 Concienciación
270. El trabajo del ITC para alcanzar este objetivo consiste principalmente en el uso de sus "bienes públicos mundiales" y el acceso y desarrollo de una caja de herramientas de inteligencia comercial. Para ello, produce, analiza y divulga datos comerciales y formación sobre su uso, ayuda a los países a entender a través de su programa sobre MNA los obstáculos al comercio no arancelarios a los que se tienen que enfrentar sus sectores comerciales, y "estimula el debate sobre asuntos comerciales".
271. La evaluación ha podido examinar las dos primeras funciones en cierta profundidad y ha encontrado que ambas son de gran eficacia y relevancia. En el caso de las herramientas de inteligencia comercial, los hallazgos fueron documentados utilizando estadísticas creíbles de usuarios y resultados de varias encuestas realizadas a usuarios y participantes en cursos de formación, y se corroboraron a través de varias muestras de testimonios directos recogidos por el equipo de evaluación. Además, hay pruebas sólidas sobre la voluntad del ITC de continuar trabajando en la mejora e innovación del diseño, ámbito de la aplicación y usos de estas herramientas. La sección Comunicaciones ha trabajado conjuntamente con otras divisiones y secciones para promover la concienciación de la asistencia técnica del ITC y los servicios de asesoramiento, incluyendo la inteligencia comercial. El programa sobre MNA, también mejorado y perfeccionado, comenzó en 2010 como la herramienta pionera en diagnosticar y documentar estos importantes obstáculos y ha probado ser altamente efectivo y tener una gran demanda.
272. Conclusión específica: La evaluación del impacto general a partir de las actividades de concienciación es excepcionalmente difícil, pero es evidente que estos productos proporcionan beneficios a los exportadores y ayudan en la toma de decisiones y los debates sobre políticas. La evaluación arroja confianza en estas herramientas de inteligencia comercial y considera apropiada su gran dependencia sobre el presupuesto ordinario dado el lugar que ocupan en el arsenal del ITC. Asimismo, proporciona garantías sobre la sostenibilidad de las herramientas. La sostenibilidad del trabajo sobre MNA es alta a medio plazo dada la demanda y la satisfacción inicial con los resultados. A largo plazo, dependerá, por supuesto, de la relevancia del servicio y la posibilidad del ITC de contribuir al seguimiento de los diagnósticos.
3.4 Contraste de los resultados con los indicadores y problemas de la matriz
273. De manera general, al igual que se ha dejado claro en el capítulo inicial del informe, el anexo metodológico y los informes periódicos sobre el progreso, la evaluación se ha enfrentado a enormes deficiencias en la disponibilidad, organización y coherencia de los datos facilitados por diversas fuentes y personas entrevistadas del ITC en el periodo que cubre la evaluación. No obstante, hay que indicar que se han producido grandes mejoras en el tratamiento de los datos internos en los pasados 2 a 3 años. En el Informe
95 En la consideración de estos hallazgos, es importante indicar que los roles del ITC en el apoyo a la participación del sector privado en los procesos de adhesión en esta área son diferentes y en algunas ocasiones puede que entren en juego intereses y perspectivas opuestas.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 83
se han documentado, diagnosticado y sugerido maneras en las que el ITC puede solucionar estos problemas en el futuro.
274. No obstante, es importante volver a indicar que a pesar de las limitaciones en la disponibilidad de los datos, el equipo de evaluación está preparado para presentar los siguientes hallazgos sobre el desempeño y los resultados de las actividades del ITC junto con una evaluación sobre el progreso realizado en los pasados seis años. Todas las pruebas vienen precedidas de esta nota general y cada hallazgo viene acompañado por puntuaciones explícitas e inusuales, realizadas por el equipo, sobre la fortaleza de las pruebas y el nivel de confianza. En algunos casos, el informe incluirá áreas en las que no se produjo ningún hallazgo.
Tabla 9: Escala de puntuación global Indicador Escala de puntuación
Puntuación del estado actual Excelente Bueno Suficiente Insufi-
ciente
Muy insufi-ciente
No es posible dar una
respuesta
Cambio evaluado desde 2006
Mayor-mente
positivo Positivo
Poco o ningún cambio
Regre-sión
Gran regresión
No es posible dar una
respuesta
Fortaleza de las pruebas/Escala de clasificación de la confianza
Muy alta {5}
Alta {4}
Media {3}
Baja {2}
Muy baja {1}
-
Tabla 10: Puntuaciones globales para el desempeño y los resultados desde 2006
Indicador de la matriz/problema Criterios de evaluación
Puntuación del estado
actual
Cambio desde 2006
Fortaleza de las
pruebas/ confianza
1 Selección apropiada de países/actividades/prestatarios Pertinencia
Selección de países - Suficiente
Poco o ningún cambio
3
Identificación y selección del proyecto - Suficiente
Poco o ningún cambio
3
Evaluaciones de las necesidades de los proyectos - Insuficiente
Poco o ningún cambio
2
2 Diseño riguroso y adaptable (incluyendo las bases para una GBR, que integra igualdad de géneros, reducción de la pobreza y sostenibilidad ambiental)
Eficacia
Capacidad de respuesta - Bueno Positivo 3
Evaluación independiente del ITC - Informe final 84
Procesos de diseño y herramientas - Suficiente Positivo 3
Objetivos intersectoriales - Insuficiente/Suficiente Positivo 3
3 Capacidad adecuada para la ejecución y eficiencia en el uso de los recursos; a tiempo, en el momento de la entrega de los fondos
Eficacia Eficiencia
Uso eficiente de los recursos Eficiencia Suficiente
Poco o ningún cambio
2
4 Eficacia en la ejecución y conocimientos sobre rentabilidad Eficacia Suficiente/
Bueno
Poco o ningún cambio
2
5 Supervisión y pruebas de los resultados/posibles contribuciones al impacto, incluyendo los ODM pertinentes
Eficacia Impacto
Insuficiente/Suficiente Positivo 3
GBR, marcos lógicos y seguimiento - Insuficiente/
Suficiente Positivo 3
Seguimiento - Insuficiente Positivo 3
Evaluaciones del seguimiento - Muy
insuficientes
Poco o ningún cambio
3
Evaluación independiente y de los donantes Suficiente Positivo 3
Evaluaciones propias (descentralizadas) Insuficiente
No es posible dar
una respuesta
2
6 Eficacia de la coordinación y/o cooperación con otros agentes, nacionales e internacionales (valor añadido al programa de APC)
Eficacia de las pruebas Eficiencia
Valor añadido a la APC - Excelente Mayormen-te positivo 3
Interno: dentro del ITC
-
Suficiente Positivo 3
Con asociados del proyecto/beneficiarios - Bueno Positivo 3
Con donantes copatrocinadores (si hubiere) - Bueno Positivo 3
Con otros proveedores de Ayuda para el Comercio o donantes - Suficiente
Poco o ningún cambio
2
Evaluación independiente del ITC - Informe final 85
7 Logros destacables, innovaciones, cuestiones de sostenibilidad, mejoras de la calidad o usos adicionales de las herramientas existentes
Eficacia de las pruebas
Impacto
Evaluación total sobre proyectos de muestra para alcanzar los objetivos - Suficiente/
Bueno
No es posible dar
una respuesta
1
Logros destacables en muestras de proyectos, innovaciones, sostenibilidad, mejoras de la calidad o usos adicionales de las herramientas existentes
- Bueno
No es posible dar
una respuesta
2
Específicos para los formuladores de políticas - Suficiente/
Bueno
No es posible dar
una respuesta
2
Específicos para las IAC - Bueno Positivo 2
Específicos para las empresas
- Suficiente
No es posible dar
una respuesta
1
8 Implicaciones para el tamaño y la duración de los proyectos del ITC, previsión y obstáculos para los proyectos grandes
Eficacia Eficiencia
Tamaño de los proyectos
-
No es posible dar
una respuesta
Mixto 2
Duración de los proyectos
- Insuficiente
No es posible dar
una respuesta
2
275. Los hallazgos mostrados provienen en su mayoría de evaluaciones de proyectos de las carteras regionales de muestra en los 24 países indicados en la siguiente tabla. La muestra pormenorizada de proyectos analizados está disponible en el anexo IV junto con el proceso seguido para la creación de dicha muestra. Estos estudios de carteras fueron analizados en profundidad y validados por los hallazgos de los estudios de las seis misiones nacionales y las dos misiones virtuales en los ocho países marcados con asteriscos. Se ha añadido más información sobre los resultados del estudio donde fue necesario. Las referencias a los proyectos y los países en el texto son ilustrativas y en ningún caso exhaustivas, a no ser que se indique lo contrario.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 86
Tabla 11: Selección de países
Región País
Región País
1
África (Oriental y Meridional)
Etiopía* 13
AP
Bangladesh
2 Kenya 14 Camboya*
3 Malawi 15 Fiji
4 Sudáfrica 16
ALC
Haití**
5 Tanzanía* 17 Perú
6 Uganda 18 Uruguay**
7
África (Occidental y Central)
Benin 19 Estados Árabes
Egipto
8 Cabo Verde 20 Jordania
9 Rep. Dem. del Congo 21 Túnez*
10 Côte d'Ivoire* 22
EOAC
Albania
11 Malí 23 Tayikistán
12 Senegal* 24 Kirguistán
*Países en los que se realizaron misiones **Países en los que se realizaron misiones virtuales
3.4.1 Selección apropiada de países/actividades/prestatarios
276. Estas cuestiones están enfocadas en la pertinencia de las actividades del ITC y las preguntas de apoyo para evaluar de la fortaleza de los insumos de los beneficiarios, los procesos de evaluación de las necesidades y la influencia que tiene la disponibilidad de financiación.
Selección de países
277. La selección de países para los proyectos del ITC no se realiza de forma sistemática, sino que es el resultado de una combinación cambiante de estudios de caso e influencias en materia de políticas por ejemplo, selección general de los grupos prioritarios del ITC, análisis de patrones de actividades previas, peticiones de contactos y beneficiarios del ITC, y especificaciones de los donantes, especialmente en los casos en los que las contribuciones se asignan según una región geográfica específica. No se han encontrado pruebas sobre la realización de evaluaciones sistemáticas de las necesidades antes de proceder con la selección de países en los que ejecutar los proyectos nacionales, aunque se están realizando varios procesos menos formales en la ejecución de proyectos regionales y mundiales.
Identificación y selección del proyecto
278. En cinco de los seis países analizados en mayor profundidad, las necesidades y prioridades de desarrollo abordadas por la Asistencia técnica en materia de comercio (TRTA) en general, y por el ITC en particular, fueron clasificadas como "prioridades y necesidades máximas para el desarrollo" o como "prioridades y necesidades importantes". Etiopía resultó ser la única excepción, especialmente en lo concerniente al apoyo relacionado con el comercio a los formuladores de políticas, que fue clasificado dentro de la categoría "prioridades no importantes y necesidades".
Evaluación independiente del ITC - Informe final 87
279. Más del 80% de los proyectos examinados fueron clasificados como "alineados con estrategias nacionales/instituciones de beneficiarios", aunque esta clasificación es muy amplia. En muchos de los casos estudiados, sin embargo, los proyectos fueron identificados directamente a través de los sectores nacionales o de las estrategias de exportación, como por ejemplo en Uganda, o a través de prioridades ya identificadas en el marco del MI/MIM, comoen Bangladesh, Camboya, Haití, Malawi, Malí y Senegal.
280. Tras analizar las carteras de proyectos, se ha hecho patente la participación de los beneficiarios en las fases de identificación y selección en dos tercios de los proyectos. Los expertos y los oficiales del ITC estuvieron involucrados en las etapas iniciales de todos los casos estudiados. En la cartera de misiones nacionales, no existe un patrón fijo (y a menudo existen incluso diferentes perspectivas) sobre la persona que tomó la iniciativa en los proyectos. Las pruebas muestran que la iniciativa y el ímpetu inicial provinieron de las diferentes secciones de producto del ITC, peticiones de los beneficiarios y donantes, o una combinación de dos o tres de los actores mencionados.
281. En particular, algunos de los programas más grandes de la muestra, como el Programa de Apoyo para la Integración Comercial y Regional (PACIR), el AAACP, las industrias creativas del Cariforum, la red africana del ITC, el PACT II, y el programa ACCESS (Acceso de las mujeres empresarias africanas al comercio internacional), fueron iniciados por los donantes copatrocinadores como parte de sus programas mundiales y después desarrollados por medio de un proceso colaborativo e iterativo con el ITC y los beneficiarios en países individuales o instituciones.
282. También se encontraron otras excepciones que siguen el patrón de iniciativa mixta más general. Uno de ellos fue Camboya, donde todos los proyectos analizados se iniciaron y desarrollaron a petición del beneficiario, el Ministerio de Industria y Comercio. Uno de los proyectos, sin embargo, fue iniciado y desarrollado conjuntamente por el donante y el ITC. Podemos encontrar otro tipo de excepción en el caso de la Iniciativa Moda Ética, donde la idea inicial y el plan de negocios del proyecto vinieron de la mano de un experto de la industria de la moda y se basaron en la identificación de la demanda de mercado de productos de moda éticos por parte de la industria que realizó.
Evaluación de las necesidades de los proyectos
283. En general, se ha recopilado información sobre una gran variedad de "evaluaciones de las necesidades". Entre las necesidades detectadas, se encuentran las siguientes: los preproyectos o fases específicas en tres de los países examinados (financiados por el mismo donante y patrocinador: la Secretaría de Estado de Economía de Suiza, SECO); el cumplimiento de las necesidades específicas identificadas por el Estudio de diagnóstico sobre la Integración Comercial (EDIC) o las estrategias de exportación nacionales en nueve de los casos estudiados; las consultas extensivas con las partes interesadas, documentadas en muchos casos; o las consultas más centradas en prácticamente todo el resto de las áreas. Como se verá en las últimas secciones (con la posible salvedad de una subactividad ya documentada en Etiopía), la evaluación no encontró en la muestra analizada ningún caso en el que las pruebas apuntaran a que un proyecto del ITC fuera innecesario. Al mismo tiempo, el nivel de prioridad de los proyectos es más difuso y en la muestra de evaluación se incluían casos en los que las actividades sectoriales seleccionadas estaban establecidas certeramente como de alta prioridad, mientras que la prioridad de otras era dudosa.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 88
3.4.2 Diseño riguroso y adaptable (incluyendo las bases para una GBR, que integra igualdad de género, reducción de la pobreza y sostenibilidad ambiental)
Capacidad de respuesta
284. En general, hay pruebas que muestran la participación de varias partes interesadas en la mayoría de los proyectos incluidos en la muestra tanto en las etapas iniciales o de desarrollo como en otras etapas posteriores. Sin embargo, dada la limitación de la documentación e información disponible, no se han encontrado muchas pruebas de ello en los proyectos antiguos.
285. En los proyectos ejecutados en Perú, por ejemplo, se realizaron consultas extensivas en diferentes regiones del país. En Uruguay, por su parte, las partes interesadas participaron en las actividades de elaboración de los programas desde la etapa inicial. La Misión de Uruguay en Ginebra, por su parte estuvo muy implicada. Como se indica en la revisión de mitad de periodo del programa PACT II, varias redes del sector privado y el sector público, entre las que se encuentran organismos regionales del sector privado, redes regionales de negocios de mujeres y asociaciones del sector, además de sus secciones nacionales e instituciones asociadas, estuvieron involucradas en todos los niveles del programa. Con respecto al programa Mujeres y Café, el documento del proyecto especificaba que solamente la IWCA (International Women's Coffee Alliance) podría estar involucrada en el diseño y debate sobre todos los componentes de la Fase II del proyecto. La gestión del programa EnACT, basada en el uso del Comité Directivo de EnACT, se diseñó para permitir que los beneficiarios tuvieran un rol más tangible en la definición de los objetivos del programa.
286. En un proyecto integrado ejecutado en Kirguistán se utilizaron diversos enfoques para asegurar que los beneficiarios estuvieran involucrados y comprometidos de una forma efectiva. En el trabajo sectorial, se encontraron las empresas gracias al boca a boca y a la publicidad, y las firmas que participaron tuvieron que compartir los gastos, por lo que se produjo un proceso de "selección natural" en la creación del interés y la confianza por parte de las empresas seleccionadas.
Procesos de diseño y herramientas
287. Hay pruebas sobre el uso de una gran variedad de herramientas y procesos en todos los proyectos incluidos en la muestra. Como ejemplo podemos citar el proyecto NTFII Bangladesh, en el que el CBI y el ITC emprendieron una misión conjunta para realizar un estudio de viabilidad en el que se desarrolló un análisis del Marco lógico en la fase de resultados. Se realizó, además, una evaluación de las necesidades y un análisis de los problemas, así como de las debilidades, amenazas, fuerzas y oportunidades. Para el proyecto sobre horticultura en Tanzanía se emplearon las plantillas de proyecto del ITC en el diseño del programa y se puso énfasis en la vinculación del sistema de GBR del ITC con el sistema de gestión de resultados para el MANUD. El proyecto sobre los servicios agrícolas en Fiji incluyó el uso de una gran variedad de herramientas para el diseño del análisis de la evaluación de las necesidades de componentes, el análisis de las cadenas de valor y la identificación de las partes involucradas para diseñar las actividades para este componente. En uno de los proyectos realizados en Uruguay se utilizó la herramienta Business Information Review (BIR), desarrollada por el ITC y empleada también en otros proyectos de naturaleza y objetivos similares.
288. Los programas mayores tuvieron por lo general procesos de diseño más largos, como por ejemplo el PACT II, valorado en $EE.UU. 20 millones. En la revisión de mitad de periodo se indicó lo siguiente: "[...] se realizaron consultas entre todas las partes interesadas, incluyendo oficiales gubernamentales, organizaciones empresariales y dueños de PYME en cada país en el que se lanzó el programa PACCIA/PACT. A
Evaluación independiente del ITC - Informe final 89
continuación se realizaron análisis detallados y en profundidad sobre las necesidades que tenía cada país para alcanzar sus objetivos de desarrollo a través del comercio, y se realizaron evaluaciones sobre las necesidades específicas de los dueños de pequeñas y medianas empresas en términos de desarrollo de su capacidad de exportación". Otro ejemplo, el programa EnACT, incluyó un proceso amplio de diseño, que incluía consultas con las partes implicadas en cada país. Los documentos del proyecto dejan ver que el diseño del proyecto fue muy flexible, adaptable e iterativo, algo necesario debido a la agitación política que afecta a los países del EnAct desde principios de 2011.
289. Todos los proyectos examinados en las seis misiones nacionales estaban basados en un proceso de diseño útil e incluían consultas con los beneficiarios y varias partes interesadas (como en Etiopía). En el proyecto del enfoque sobre la cadena de valor de los textiles (fases de diseño y desarrollo) en Túnez, además de las entrevistas y reuniones con el Ministerio de Comercio y las IAC clave, se realizó una encuesta a unas 120 PYME del sector textil que sirvió como punto de partida para el diseño del proyecto. A menudo, el proceso de diseño se basa en estudios anteriores de evaluación de necesidades, marcos de desarrollo o programas o proyectos anteriores satisfactorios. Por ejemplo, el proyecto para el desarrollo del turismo de la comunidad en Senegal se diseñó según el Marco Integrado Mejorado; el Proyecto II para el sector de la seda y el Proyecto Seda de Alto Valor fueron diseñados a partir del Programa de Reducción de la Pobreza a través de las Exportaciones (PRPE) y de la Estrategia nacional sobre la seda elaborada en 2006 y modificada en 2009. El desarrollo de proyecto del PACTII y Access II, por su parte, se realizaron a partir de las anteriores iniciativas PACT y Access!, a las que se sumó el trabajo preparatorio extensivo y consultas adicionales con las tres comunidades económicas regionales involucradas, reflejando así un énfasis mejorado en la integración regional.
Objetivos intersectoriales
290. En la fase de diseño, se tuvieron en cuenta las cuestiones intersectoriales para establecer grados en las carteras de muestra y en los programas de las misiones nacionales, y los resultados fueron los siguientes:
• Unos pocos proyectos estaban muy orientados hacia la reducción de la pobreza y la consecución de la igualdad de género o la sostenibilidad ambiental.
• Un gran número de proyectos versaban sobre la promoción comercial, con una integración explícita de estos objetivos en el diseño.
• Un grupo similar de proyectos (incluyendo algún gran proyecto), en los que se hizo referencia a posibles y esperados efectos positivos en estas áreas, pero en los que se esperaba que estos se produjeran tras producirse los beneficios económicos del comercio.
• Unos pocos proyectos en los que no se incluía información alguna sobre la toma en consideración de estos factores.96
291. Teniendo en cuenta los diferentes objetivos, fecha, y tamaño de estos proyectos, no tendría significado alguno clasificar estas categorías, sino que sería mejor trazar los diferentes patrones con ejemplos y comprobar las tendencias. Hay pruebas sólidas, en particular en la cartera de misiones nacionales, de que se tuvieron en cuenta la reducción de la pobreza y, en menor medida, la igualdad de género, en la etapa de
96 Como se ha indicado en otras ocasiones, el ITC, como muchas otras agencias para el desarrollo, no tiene claro cómo canalizar de una forma efectiva los objetivos intersectoriales en su trabajo, sin contar los proyectos con un objetivo específico, y está luchando específicamente por la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 90
diseño, aunque solo fuera de forma indirecta. No obstante, la inclusión de las preocupaciones sobre la sostenibilidad ambiental en la fase de diseño no fue sólida o consistente entre los diferentes países.
292. En varios proyectos, se observaron progresos reales enfocados en la consecución de los ODM, como por ejemplo el Programa de Comunidades Pobres y Comercio, que trata de alcanzar varios ODM clave, ya que fomentará una alianza global para el desarrollo (ODM 8) que contribuirá a reducir sustancialmente los niveles de pobreza extrema (ODM 1) y empoderará a las mujeres empresarias (ODM 3), a la vez que contribuirá en la consecución de un mejor medio ambiente (ODM 7). El programa tiene por objeto apoyar a las mujeres empresarias.
293. La reducción de la pobreza constituyó un objetivo primordial en los proyectos realizados en Camboya (por ejemplo, el apoyo a las comunidades pobres productoras de seda), en Túnez (con el desarrollo empresarial y la generación de empleo en regiones menos adelantadas) y en Côte d’Ivoire y Tanzanía. Sin embargo, la pobreza se trató implícita e indirectamente en el gran proyecto de facilitación del comercio en Côte d’Ivoire. En Senegal, el desarrollo del proyecto siguió a la Estrategia de Crecimiento Acelerada, que se basa en la reducción de la pobreza y la creación de riqueza. En Etiopía, se consideró que la liberalización del sector de los servicios, recogida en el proyecto de la OMC, estaba en línea con la estrategia para la reducción de la pobreza en el país. PACT II y un subprograma orientado a la igualdad de género, Access! II, tenían como objetivo la reducción de la pobreza a través del aumento de la capacidad exportadora de los agricultores y productores de los sectores textil y del cuero. En algunos proyectos, como en Malawi o Sudáfrica, hay pruebas de que los requisitos del MANUD estaban directamente conectados con la reducción de la pobreza. En Perú, el objetivo de la reducción de la pobreza se hizo evidente en la selección de una de las regiones más pobres del país para la ejecución de los proyectos.
294. Aunque la reducción de la pobreza y la utilización de una perspectiva de género estaban entre los objetivos del programa EnAct y el enfoque para el fortalecimiento de la cadena de valor textil en Túnez (fases de diseño y desarrollo), los encuestados valoraron en su mayoría estos asuntos intersectoriales como "suficientes". Parece ser que los grandes proveedores de asistencia técnica en materia de comercio son más conocidos en estos aspectos, en particular el Banco Mundial, la GIZ de la UE, el BAD y la ONUDI.
295. La utilización de una perspectiva de género en el diseño del proyecto en Camboya fue positiva. No obstante, en los otros países analizados, las pruebas recogidas sugieren que la perspectiva de género en el diseño del proyecto funciona solo en los casos en los que los proyectos están dirigidos específicamente a las mujeres, como los proyectos de Access! II, ejecutados en 19 países del África subsahariana, y el proyecto sobre empresas comerciales de mujeres en Perú. Hay algunas pruebas de la promoción de oportunidades para mujeres en el diseño de otros proyectos en Senegal; no así en Côte d'Ivoire, en la que hubo muy pocos. Para el enfoque sobre el fortalecimiento de la cadena de valor textil en Túnez (fases de diseño y desarrollo), el empleo juvenil constituyó un factor de gran importancia, ya que en este proyecto se tuvieron en cuenta los nuevos retos económicos a los que tiene que hacer frente el país, sobre todo en materia de empleo, después de los recientes cambios políticos. El programa de inteligencia comercial de Uruguay incluía la juventud y el género como criterios en el proceso de selección de los participantes de la formación.
296. A parte de los proyectos específicos del ITC sobre desarrollo sostenible que se examinaron, se consideró de forma indirecta la sostenibilidad ambiental en la mayor parte de los proyectos recogidos en la muestra, con excepciones como el diseño del proyecto sobre el mango en Haití. Se observó que los proyectos financiados por el Organismo Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) habían solicitado la presentación de un estudio sobre el impacto medioambiental.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 91
3.4.3 Capacidad adecuada de ejecución y eficiencia en el uso de los recursos: a tiempo y en el momento de la entrega de fondos
297. En esta área de la evaluación, centrada principalmente en la eficiencia de las operaciones del ITC, el informe se basa en pruebas bastante sólidas provenientes de cuestionarios sobre los proyectos y las entrevistas realizadas en las misiones nacionales.
298. Puntualidad. No siempre es fácil poner una fecha de inicio a un proyecto que aún está ideándose o medir el tiempo que se tardará hasta su ejecución, pero, en general, la estimación media se sitúa en torno al año, aunque se pueden observar variaciones significativas en la muestra. No es sorprendente que se tarde menos tiempo en lanzar los proyectos más pequeños y menos complejos, ya que los proyectos con múltiples facetas necesitan más tiempo. Unos pocos proyectos sufrieron retrasos debido a problemas con la financiación (como por ejemplo el SADC SCM), problemas organizativos de los beneficiarios (hay dos claros ejemplos de ello) o una combinación de factores (en uno de los casos debido al proceso de Gestión del cambio del ITC). Como ejemplos de proyectos rápidos, podemos citar el NTF II en Bangladesh y el de las industrias creativas del Cariforum, así como varios proyectos independientes de un solo producto. En cuanto a los proyectos individuales, 41 entrevistados, en su gran mayoría gerentes de proyectos, puntuaron la eficiencia, es decir, los resultados obtenidos teniendo en cuenta el tiempo y el esfuerzo empleado. Las conclusiones fueron las siguientes: 17% de los casos obtuvieron una calificación de “excelente”, 44% “buena”, 17% “suficiente” y 12% “insuficiente”.
299. Se realizó otra encuesta, esta vez utilizando una muestra más amplia y variada de personas y misiones nacionales, sobre la eficiencia y la flexibilidad de la ejecución y otros factores clave que afectan a los resultados. Las conclusiones fueron las siguientes:
Uso eficiente de los recursos
Tabla 12: La ejecución
Sí No
No es posible dar
una respuesta
Número de proyectos
Puntuales 61% 36% 2% 44
Dentro del presupuesto 80% 7% 13% 44
Flexibles 92% 3% 3% 39
300. Se consideró que la ejecución total de los proyectos del ITC se mantuvo dentro del presupuesto en cinco de los seis países examinados. En el sexto país se obtuvieron resultados contradictorios. En dos casos, los encuestados indicaron que el ITC no realizó todos los pagos del proyecto. Por ejemplo, se indicó que una IAC no recibió el reembolso esperado por parte del ITC, aunque el equipo de evaluación no está en posición de confirmar una reclamación de esa índole. En otro caso, en una misión nacional, los acuerdos de ejecución y financiación no siguieron el diseño inicial de proyecto, con lo que las comunidades beneficiarias nunca recibieron la financiación para las actividades locales. Durante el periodo de la presente evaluación, el proyecto no estaba aún cerrado.
301. Con solo un número pequeño de encuestados, las respuestas sobre la puntualidad en la ejecución de los proyectos en las misiones nacionales son contradictorias. En Tanzanía, Côte d’Ivoire y Camboya la puntualidad fue valorada como negativa; en
Evaluación independiente del ITC - Informe final 92
Túnez y Etiopía, positiva; y en Senegal se produjo un empate entre las respuestas positivas y negativas obtenidas. Sin embargo, los retrasos en el inicio o la ejecución de algunos proyectos no siempre fueron responsabilidad del ITC. En el caso del PACT II, por ejemplo, se cambió constantemente la programación de las actividades del proyecto, y esto se debió al gran tamaño de la cadena de gestión del programa que iba desde el ITC hasta los países beneficiarios. Por otro lado, la inestabilidad política en algunos países árabes retrasó la ejecución del programa EnACT nueve meses, pero aun así, la gestión del ITC hizo que el programa EnACT mantuviera su impulso. En Côte d'Ivoire, todos los proyectos duraron más tiempo del especificado en los memorandos de entendimiento debido a las crisis políticas y militares en el país pero, a pesar de ello, el ITC fue mucho más lento que otras agencias en retomar sus operaciones.
302. Excepto en Etiopía, las pruebas provenientes de los informes nacionales sugieren que la gestión de proyectos del ITC fue flexible en lo relativo al diseño, presupuesto y programación cuando era necesario.
Tabla 13: Factores que afectan a la ejecución
Proyectos afectados por: Positivo Negativo
No es posible dar una
respuesta
Número de proyectos
Conocimientos técnicos disponibles 90% 10% 41
Conocimiento del país 76% 5% 19% 41
Dinero disponible para viajes y otros gastos 73% 5% 22% 41
Personal de apoyo suficiente 64% 21% 15% 42
Compromiso por parte del cliente 70% 18% 12% 40
Capacidades del cliente 66% 20% 14% 41
Negociaciones internas 62% 21% 17% 39
Compras externas o contratación 51% 16% 33% 37
303. La gestión de proyectos del ITC fue considerada "buena" en los seis países examinados. En Etiopía, Senegal y Camboya, la gestión y la comunicación fueron puntuadas como satisfactorias y la entrega de los fondos se produjo en el tiempo previsto.
304. En los países examinados, el desempeño del ITC fue evaluado como “suficiente” y “bueno” en los indicadores relativos a la capacidad de ejecución. A saber: "Tiempo entre la concepción del proyecto y su ejecución", "Procesos administrativos", "Compras y contratación", "Toma de decisiones", "Duración de los proyectos", y "Desembolso del presupuesto suficiente y puntual". Sobre los dos últimos indicadores, hubo mucha preocupación por un buen número de casos en los que los presupuestos eran demasiado bajos y la duración del proyecto demasiado corta como para alcanzar los resultados deseados. En Etiopía y Camboya, el desempeño en estos puntos fue considerado “bueno”, mientras que en Côte d'Ivoire y Túnez se consideró “suficiente”. En Tanzanía, aunque se produjeron ciertos retrasos para empezar los proyectos, estos fueron relativamente menores que los de otros donantes. Por regla general, los proyectos que sufrieron retrasos al principio tuvieron una duración mayor para compensar el tiempo perdido. En referencia a la financiación y los objetivos propuestos, la visión general es que aún consiguiendo la financiación necesaria para alcanzarlos, esta sería menor de lo que se necesitaría para crear un impacto. Esta situación es
Evaluación independiente del ITC - Informe final 93
debida también a la naturaleza y duración de algunos proyectos, como por ejemplo en Senegal, donde los entrevistados indicaron que la formación y el periodo de familiarización con las herramientas del ITC no eran suficientes para poder promocionar las exportaciones.
305. El ITC tiene una presencia física limitada o inexistente en la mayor parte de los países pero, a pesar de ello, su conocimiento de los países y sus conocimientos técnicos obtuvieron puntuaciones altas y el personal del ITC fue valorado como accesible y comprensivo en todos los países y proyectos examinados, con dos voces críticas en Senegal. Por otro lado, esta falta de presencia en el país fue percibida como una forma de no dar continuidad a los proyectos realizados y de no desarrollar otros nuevos.
3.4.4 Eficacia en la ejecución y conocimientos sobre rentabilidad
306. Por lo general, la eficacia en la ejecución fue considerada buena en todos los países examinados y obtuvo una fuerte retroalimentación positiva en proyectos específicos, tanto regionales como nacionales. La ejecución de muy pocos proyectos fue calificada como ineficaz. Sin embargo, a pesar de las evaluaciones positivas constantes en la consecución de los objetivos marcados, la valoración de los entrevistados en materia de rentabilidad en los proyectos del ITC presenta una imagen menos positiva, si no confusa y contradictoria.
307. El estudio de la cartera, orientado en gran medida a la valoración de los gerentes de proyectos y los análisis documentales sobre este tema, obtuvo los siguientes resultados en 32 proyectos: 17% se consideraron “excelente”, 53% “bueno”, 6% “suficiente” y 1% “insuficiente”.
308. Cabe mencionar que el cuestionario usado para el examen de esta cartera definía explícitamente el término rentabilidad como "la utilización económica, eficiente y eficaz de los recursos para alcanzar los objetivos deseados en comparación con otras posibles alternativas".
309. Por otra parte, en las misiones nacionales, los entrevistados calificaron la rentabilidad de los proyectos del ITC de "pobre" y "suficiente" en Camboya, "suficiente" en Senegal y Túnez, y entre "suficiente" y "buena" en Etiopía, Tanzanía y Côte d'Ivoire.97 Las lecturas más negativas están en línea con las respuestas ofrecidas sobre el porcentaje del gasto de los proyectos que llega a los beneficiarios después de restar los gastos generales internacionales, y que fue de "pobre" y "suficiente en Camboya, Côte d'Ivoire y Túnez, "pobre" en Senegal, "suficiente" en Tanzanía y solo en Etiopía "buena". Al analizar los comentarios sobre esas respuestas, encontramos que los temas más recurrentes son las críticas al gran porcentaje del presupuesto destinado al pago de las tarifas de consultoría internacional y los gastos de viajes, incluyendo los costes que supone que el personal del ITC trabaje en los proyectos desde Ginebra.
310. No está claro hasta qué punto se tuvo en cuenta la definición específica de rentabilidad en muchas de las respuestas en este ámbito. 98 Tampoco está claro si detrás de estas percepciones hay respuestas realmente fundamentadas, ya que la evaluación revela que los datos financieros sobre los presupuestos y los gastos de los proyectos del ITC son, por lo general, desconocidos a ojos de los asociados y beneficiarios, y que existe una falta de información sobre el coste de posibles alternativas. Las tarifas de consultoría internacional del ITC no son más altas que las de
97 Es importante subrayar que estas fueron las percepciones de los entrevistados y que, a menudo, estos tienen acceso a una información financiera limitada. Cabe señalar también que estas percepciones no fueron desglosadas por proyectos individuales. 98 En aras de brevedad, no se indicó la definición en los instrumentos sobre el terreno.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 94
otras agencias igualmente preparadas, incluso probablemente son más bajas. 99 Es difícil la comparación con los costes y beneficios relativos de otras agencias que disponen de personal de campo (cuyos costes, según muchos entrevistados, son más bajos), ya que estos dependen, por ejemplo, de las funciones realizadas. La evaluación ha encontrado pruebas en las misiones de campo que indican que el ITC contrata servicios de consultoría locales siempre y cuando estos están disponibles, como ocurrió por ejemplo en el programa EnACT. Teniendo en cuenta todas las misiones realizadas por el ITC, el informe anual de 2012 indica que en dicho año el 64% de los expertos empleados provenía de países en desarrollo y transición (tanto en términos de misiones como de meses de trabajo).100
311. En retrospectiva, el diseño del cuestionario de la evaluación sobre "el porcentaje de gasto en proyectos que llega a los beneficiarios después de restar los gastos generales internacionales” quizás estuvo mal formulado, lo que se descubrió por primera vez cuando se detectaron dificultades para traducir el cuestionario. Las preguntas reflejaban preocupación, como ocurre con cualquier tipo de asistencia al desarrollo, por que la mayor cantidad posible de beneficios llegara a los beneficiarios y no se perdieran por el camino. Las preguntas no tuvieron suficientemente en consideración que el ITC es explícita y principalmente un proveedor de servicios especializados, más que de financiación, con cantidades mínimas de dinero destinadas a hacer que los beneficiarios de la asistencia técnica participen.
312. En resumen, las pruebas poco concluyentes de la evaluación sobre una cuestión tan importante como es la rentabilidad del dinero advierten de la forma en que se puede emplear e interpretar este concepto en la evaluación de un proveedor internacional de asistencia técnica como es el caso del ITC. Para el ITC, lo destacable sigue siendo que varias de las partes interesadas, aunque reconocen su experiencia y eficacia, perciben al ITC como un "donante" que proporciona menos ayuda que otros, amén de ser un proveedor de servicios caro. Durante la evaluación se recopilaron algunos datos sobre los gastos de estructura y otros costes de las evaluaciones de programas/proyectos (vea "Ejemplos de gastos de estructura en los proyectos del ITC", página 70 del anexo VII). Sin embargo, se debe hacer un uso cuidadoso de los datos sobre gastos de estructura, consultoría y otros insumos utilizados para evaluar la rentabilidad del dinero y tener en cuenta que los datos disponibles están fragmentados.
3.4.5 Supervisión y pruebas de los resultados y las posibles contribuciones al impacto, incluyendo los ODM pertinentes
313. En algunas de las preguntas sobre este importante conjunto de temas, la evaluación también encontró diferencias significativas de perspectiva entre la sede y el trabajo de campo, o entre el ITC y sus clientes respecto de las pruebas sobre el impacto, y especialmente sobre la sostenibilidad. A partir de las evaluaciones de los proyectos ejecutados desde 2006 e incluidos en la cartera de la evaluación, en las entrevistas en la sede del ITC y durante la revisión de los documentos se hizo una pregunta acerca de las pruebas del impacto de los proyectos en relación con los objetivos de desarrollo clave, cuyos resultados se muestran a continuación.
99 Como se sugirió en la evaluación de 2006. 100 Informe anual del ITC, p. 105
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Tabla 14: Pruebas sobre las percepciones del impacto
Pruebas creíbles en los proyectos Sí No
No es posible dar
una respuesta
Número de proyectos
Impacto económico 23% 32% 45% 44
Impacto social 18% 34% 48% 44
Impacto ambiental 7% 31% 62% 42
Sostenibilidad 42% 18% 40% 45
314. Estos hallazgos en la sede, cotejados con los resultados provenientes de las misiones sobre el terreno realizadas durante la evaluación, reflejan muchos temas de gran importancia.
315. El hecho de que el mayor porcentaje de respuestas en todos menos en uno de los casos se dé en la categoría "no es posible dar una respuesta" constituye un resultado fiable que indica dos realidades. En primer lugar, que es muy temprano para dar una opinión al respecto y tener pruebas fiables sobre el impacto de muchos proyectos de ayuda técnica en materia de comercio y, en segundo lugar, que el ITC no dispone de medios lo suficientemente desarrollados para realizar un seguimiento.
316. Teniendo en cuenta los puntos mencionados más arriba, la evaluación revela que estas indicaciones sobre impactos económicos y sociales significativos de los proyectos del ITC son positivas y fiables. La afirmación de que el impacto ambiental es mucho más bajo es también acertada, ya que este objetivo fue incluido en el trabajo del ITC recientemente y, aparte de los proyectos dedicados a ello, la cadena de efectos esperada está aún menos definida que el impacto en materia económica y social. Por supuesto, los hallazgos negativos en estos puntos son algo difícil de interpretar, ya que pueden significar que no hay impacto, que no hay pruebas fiables sobre ello, o ambas cosas.
317. Lo que es aún más difícil de interpretar, además de las lecturas de la evaluación sobre las misiones sobre el terreno, es la fuerza de los hallazgos de la sede en los que se confirman los beneficios de101 los proyectos del ITC. Esto contrasta con la lectura general de la evaluación desde la perspectiva del terreno, detallada más abajo, que indica que la sostenibilidad no está asegurada en la mayor parte de los proyectos. En un análisis más profundo, la evaluación encuentra que este contraste es un reflejo importante de las diferentes formas en las que puede verse esta cuestión según el punto de vista de la sede o de las misiones sobre el terreno. Desde la perspectiva de la sede, esta cuestión puede interpretarse con el siguiente significado: "¿este proyecto ha producido beneficios duraderos?", cuya respuesta se espera que sea positiva en la mayor parte de los casos. Desde una perspectiva sobre el terreno, la evaluación comprobó que la pregunta se interpretó con el significado de "¿se ha percibido un número suficiente de ventajas esperadas para el proyecto o se han tomado medidas para hacer un seguimiento de los resultados, como para poder afirmar que los resultados esperados serán sostenibles?”. Conclusión específica: En términos de duración del proyecto, el hallazgo de las misiones sobre el terreno reflejo especial preocupación por que los proyectos finalizaran muy pronto y no hubiera suficiente o
101 En retrospectiva, y a la luz de las pruebas divergentes al respecto, la Evaluación cree que hubiera sido deseable haber incluido definiciones más precisas sobre estos asuntos, pero no hubiera sido posible en una evaluación integral como la presente. Por supuesto, es muy importante señalar que el carácter de los servicios del ITC es altamente variado, por lo que las definiciones sobre los beneficios sostenibles hubieran variado también.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 96
ningún seguimiento de los mismos para proteger y consolidar los logros alcanzados en el desarrollo del comercio, un trabajo que por naturaleza requiere de una visión a largo plazo.
318. Es importante indicar que, aunque la pregunta no estaba formulada en estos términos, la evaluación no encontró prueba alguna sobre impactos negativos en las actividades del ITC.
319. Por su parte, todos estos puntos subrayan la importancia que tiene que el ITC disponga de los mejores sistemas posibles para realizar el seguimiento, medir y demostrar unos resultados creíbles de su trabajo. La evaluación se centró en el progreso del ITC en esos frentes en todas las secciones de la revisión de desempeño desde 2006. A continuación, se resumen los fallos y ejemplos más significativos de las pruebas manejadas por la evaluación.
320. Impacto económico y social: En generanl, los entrevistados en las misiones sobre el terreno tenían percepciones positivas (como en el caso de Senegal), creían que era demasiado pronto para tener una opinión al respecto (como en el caso de Tanzanía y Côte d'Ivoire), calificaban el impacto de positivo o indicaban que era demasiado pronto para dar una opinión (en Etiopía y Camboya); o lo consideraban suficiente o indicaban que era demasiado pronto para dar una opinión (Túnez). Los resultados en los países en los que se ejecutaron misiones virtuales también difieren: en Haití, la valoración de las contribuciones claras en las capacidades a largo plazo en las áreas económica, social y ambiental fueron entre insuficiente y muy insuficiente; en Uruguay, por otra parte, la asistencia del ITC fue valorada como positiva o muy positiva en las capacidades a largo plazo del país en las áreas económica, social y ambiental y se indicó que los proyectos realizados contribuyeron positivamente a las áreas mencionadas. En caso de Senegal, hay algunas pruebas sobre un claro impacto económico directo, con un rápido incremento de las ventas de las PYME que se beneficiaron de los viajes para el desarrollo empresarial a Europa y América. En el caso de Etiopía, los vínculos de mercado fueron creados en el marco de los programas PACT, Access!, y Mujeres y Comercio. Con la excepción de Camboya, donde todos los entrevistados respondieron positivamente, no es posible extraer una percepción homogénea del impacto social (incluyendo los cambios en las relaciones de género) de los proyectos del ITC en los países examinados. En Tanzanía y Côte d'Ivoire, todos los entrevistados dijeron que era demasiado pronto para decir algo firmemente al respecto, y en Senegal se encontraron pocas pruebas. En Etiopía, los entrevistados involucrados en los proyectos PACT II y Access! II valoraron el impacto social como "positivo" mientras que un entrevistado involucrado en el proyecto de Adhesión a la OMC indicó que aún era muy pronto para tener una opinión clara al respecto. En Túnez, los entrevistados valoraron el impacto social entre "suficiente" e "insuficiente" o indicaron que era imposible contestar, ya que había transcurrido muy poco tiempo desde la finalización del proyecto o debido a que la escala e influencia de los proyectos del ITC en el país era limitada.
321. Impacto ambiental: Excluyendo los proyectos centrados en el medio ambiente, no se han encontrado pruebas sobre un impacto ambiental en los casos de Etiopía, Camboya, Tanzanía y Haití, o no se puede evaluar dicho impacto debido al corto lapso de tiempo desde la finalización del proyecto, como en Côte d'Ivoire, Senegal o Túnez. En el caso de Uruguay, como se indica más arriba, hay alguna prueba de que puedan producirse beneficios, probablemente a largo plazo.
322. La sostenibilidad de los beneficios de los proyectos: La lectura general de la evaluación es que sobre el terreno, la sostenibilidad no está asegurada en la mayor parte de los proyectos. Entre las razones citadas se incluyen la falta de estrategias nacionales en las que se puedan anclar y desarrollar iniciativas preparatorias a corto o largo plazo y, en la mayor parte de los casos, también se destaca la falta de provisión por parte del ITC para realizar un seguimiento, evaluar y ayudar a mantener los
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beneficios conseguidos. Algunos creen (citado en Camboya) que los beneficios de los proyectos del ITC son muy difíciles de mantener debido a los altos costes del ITC en sí. En Senegal, las empresas apreciaron mucho los servicios proporcionados durante la ejecución de los proyectos hace algunos años. Sin embargo, expresaron la necesidad de una comprobación regular por parte del ITC a fin de consolidar los logros y desarrollar nuevas direcciones estratégicas para mejorar el comercio. En Uruguay, hay pruebas más recientes sobre una gran sostenibilidad: las partes interesadas y los beneficiarios clave usan y mantienen la plataforma para la inteligencia comercial y, además, el instituto de formación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay está reproduciendo el curso de formación del ITC. En Camboya, la limitada financiación del proyecto para la realización de actividades en las comunidades objetivo y el seguimiento redujeron el potencial de sostenibilidad de los proyectos.
GBR, marcos lógicos y seguimiento
323. Globalmente, las reacciones sobre el sistema de GBR del ITC fueron muy limitadas. Para muchos, este sistema no fue relevante, ya que no se puso en marcha hasta 2012, cuando muchos de los proyectos recogidos en la cartera de muestra ya habían finalizado. Además, muchos entrevistados no pertenecientes al ITC simplemente desconocían su existencia.
324. De las pocas reacciones que se pudieron obtener (18) sobre el sistema de GBR del ITC en los proyectos, las puntuaciones, sin contar los N/S, fueron las siguientes: 17% “excelente”, 55% “bueno”, 22% “suficiente” y 6% “insuficiente”. En Perú, la evaluación descubrió que el sistema de GBR es un proceso significativo del ITC, pero los indicadores de los efectos directos corporativos y de los proyectos necesitan estar mejor alineados y definidos. En el nivel meso (el nivel de las IAC), los indicadores están mejor definidos.
325. Con respecto a la utilidad del marco lógico en los proyectos, se obtuvieron las siguientes puntuaciones (28): 11% “excelente”, 54% “bueno”, 29% “suficiente”, 7% “insuficiente” (sin contar las respuestas N/S).
326. En todas las misiones nacionales, el marco lógico, los indicadores y el seguimiento y la presentación de informes actuales están valorados en general como “buenos”, con la excepción de Uruguay, donde se puntuó el tiempo y esfuerzo para el seguimiento y la presentación de informes entre “suficiente” e “insuficiente”. En Côte d'Ivoire y Etiopía fueron valorados como "buenos" y "excelentes", mientras que en Túnez no se compartió el marco lógico con los beneficiarios o no estaba lo suficientemente claro para ellos. En Tanzanía, se compartió el marco lógico con el primer nivel de beneficiarios, mientras que el segundo nivel dependió de la capacidad del anterior para compartir y clarificar este tipo de información. La presentación de informes en algunos proyectos fue regular, aunque en algunos casos no se especificó la frecuencia con la que se habían realizado. El seguimiento se realizó con cierta regularidad en Tanzanía, Túnez, Senegal y Etiopía, aunque la mayor parte de los entrevistados no conocía en detalle las modalidades. En Etiopía, se subrayó que era intrínsecamente difícil de cuantificar el punto de partida y los resultados de los proyectos, de esta forma, aunque el marco lógico y los mecanismos de presentación de informes están en funcionamiento, es difícil de evaluar el proyecto. En Côte d'Ivoire, el proyecto dominante siguió el marco lógico pactado con la UE y un comité directivo de alto nivel realizó un seguimiento del mismo. En Túnez, los proyectos fueron supervisados de cerca según los requisitos de los donantes (por ejemplo, el EnACT, que fue subvencionado por la CIDA, y el proyecto sobre la mejora de la capacidad de exportación de los productores tunecinos, subvencionado por la SECO). La situación en Camboya no está clara. En Uruguay, en un proyecto más pequeño y centrado en un solo objetivo, los indicadores proporcionados en el documento del proyecto inicial fueron útiles para realizar un seguimiento de la ejecución del proyecto.
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327. Entre los asuntos relacionados y adicionales registrados podemos encontrar: insuficiente claridad y articulación (Benin); falta de datos de referencia, indicaciones vagas y factores políticos no tenidos en cuenta (Perú); complejidad en la alineación de los marcos de trabajo del ITC con los de los donantes (Kirguistán y programa sobre las MNA); tiempo insuficiente para desarrollar un marco de trabajo sobre Seguimiento y Evaluación (S&E) y apoyar el seguimiento y la presentación de informes regulares bajo una situación de presión por crisis (República Democrática del Congo). Como nota positiva, según el informe de la evaluación externa del programa en Bangladesh NTF II, la calidad de los datos de seguimiento e información recogidos desde 2011 mejoraron desde que se desarrolló el sistema de GBR. Además, recomienda que "la presentación de informes sobre los resultados debería realizarse a través del marco de GBR, con una supervisión de cerca por parte de la gerencia".
328. Teniendo en cuenta los marcos lógicos y sistemas de S&E de los proyectos y programas, que incluyen los sistemas de los donantes en algunos casos, se pusieron en marcha diferentes mecanismos de supervisión y presentación de informes según el tamaño de los proyectos. Se puso en marcha la presentaron de informes regulares y detallados a los comités directivos mixtos, como por ejemplo el EnACT, el programa de mejora de la capacidad de exportación de los productores tunecinos, el PACIR, y el programa sobre horticultura de Tanzanía. En el caso de algunos proyectos en Sudáfrica, la presentación de informes fue mensual o quincenal. En los proyectos en Haití y Kirguistán, los acuerdos de supervisión fueron más informales y menos frecuentes. Además, en algunos casos no estaba clara la forma en la que se iban a supervisar los resultados y repercusiones, como en un caso en Camboya. Algunos donantes tuvieron una influencia sustancial en las exigencias sobre la presentación de informes (por ejemplo, los proyectos financiados por la CIDA y la UE, tuvieron, por lo general, unos marcos de información y S&E claros, como por ejemplo el PACIR, el EnAct y los programas en Fiji).
329. En el caso de algunos proyectos menos supervisados, probablemente fuera el resultado de un equilibrio entre los recursos totales destinados a las actividades principales del proyecto y los necesarios para el proceso de S&E; sin embargo, algunos confiaron en las evaluaciones. En un proyecto en Senegal, la combinación de una alta rotación de las personas que gestionaban el proyecto, la nula participación de personas locales y la desconexión con el campo limitaron la presentación de informes puntuales y la supervisión, y es probable que estos problemas no fueran los únicos.
330. La iniciativa Moda Ética va más allá de las labores de supervisión convencionales, ya que en ella se presentan informes sobre la evaluación del impacto social gracias a una nueva metodología desarrollada por el propio programa. El ITC indica que este protocolo de "Desempeño, Cumplimiento, Supervisión y Evaluación" permite que la iniciativa supervise, evalúe y proporcione información sobre el cumplimiento de los estándares de trabajo justos y el impacto que la iniciativa está teniendo en las personas y sus comunidades. Los dos ejemplos obtenidos por el equipo de evaluación documentan los resultados a corto plazo de las órdenes de exportación individuales que se han completado.
Valoraciones del seguimiento y evaluaciones
331. En cerca de dos tercios de los proyectos examinados, la evaluación encontró pocas o ninguna prueba de que el ITC destinara recursos o hubiera hecho planes para llevar a cabo un seguimiento de los proyectos una vez finalizados, como tampoco halló estrategias de sostenibilidad/salida para los mismos. Además, no se encontraron los informes de finalización de muchos proyectos. Esta situación se repitió en todas las misiones nacionales excepto en Túnez y parcialmente en Camboya. En Senegal, Uruguay y Côte d'Ivoire, los acuerdos de seguimiento fueron valorados como insuficientes o muy insuficientes. En Senegal, se sigue realizando un seguimiento del
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MIM debido a que se está formulando un nuevo proyecto sobre la cadena de valor del mango, aunque el CBI está realizando un proyecto para el seguimiento de la actividad en la misma cadena de valor dentro del programa NTF II. Los entrevistados en Túnez reconocieron la habilidad del ITC en el seguimiento de los proyectos.
332. Los programas más grandes suelen tener revisiones de mitad de periodo y evaluaciones, como el PACT II, el EnACT y el NTF. Los programas financiados por la UE también requieren estas evaluaciones, pero aparentemente se enfocan más en seguir unas rutinas estrictas de cierre de presupuestos y calendarios que en realizar las evaluaciones sobre el seguimiento. La evaluación del proyecto de industrias creativas de Cariforum se realizará en 2014, pero no se han asignado fondos para evaluaciones del seguimiento.
333. El NTF II sigue un modelo muy interesante que incluye una primera evaluación sobre la rendición de cuentas y la gobernanza/gestión (2013), y una segunda evaluación con el objetivo de medir el impacto a los dos años (2014/2015).
334. En algunos de estos casos, la evaluación sirve para comprobar la viabilidad y el enfoque de las labores de seguimiento o del programa sucesor. El programa AAACP incluyó un programa adicional de seguimiento llamado "Desarrollo del proyecto - Capitalización de los resultados del programa AAACP", valorado en $EE.UU. 45.000, que abarca tanto el desarrollo del décimo proyecto sobre el algodón del EDF, como la creación de un informe separado en el que se extraen las conclusiones y lecciones aprendidas, también incluidas en el informe y la evaluación finales con la UE. En algunos casos, como por ejemplo en Asia Central y en Túnez, se indica que el mantenimiento de las relaciones con los beneficiarios y los donantes, y su evidente satisfacción, han llevado a la realización de actividades de seguimiento. Mucho más típico fue encontrar en un proyecto ejecutado en Sudáfrica las siguientes opiniones: "No se destinó presupuesto para ello", "No había estrategia de salida, y "Sin embargo, se recomendó a los expertos nacionales locales y la [institución] que realizaran un seguimiento con los granjeros". En el caso de dos proyectos, uno en Egipto y otro en Túnez, solo se completaron las primeras fases (Fase 1) debido a la falta de financiación / aprobación de la ejecución de las fases siguientes. En particular, en el caso de la asociación HP-ITC para la aceleración de microempresas, en Egipto, los fondos sobrantes fueron devueltos al donante, y en general los entrevistados consideraron que este proyecto carecía de ambición y de medidas complementarias dirigidas a los beneficiarios tras la finalización del mismo.
335. Con respecto a los pequeños talleres de formación y otras actividades basadas en eventos, la evaluación encontró ejemplos de cuestionarios de evaluación que se repartieron tras las reuniones de varios proyectos y comprobó si su administración y uso constituyen una práctica generalizada. Se envió una pequeña encuesta a 79 gerentes de proyectos y se les pidió que enviaran ejemplos de los cuestionarios usados en los proyectos. Solo se recibieron 25 respuestas. La tabla 15 resume las respuestas cuantitativas, complementadas con respuestas exhaustivas a las preguntas abiertas, y se incluye cómo hacer uso de los resultados. Seis oficiales respondieron a la petición de proporcionar un total de 12 formularios de evaluación de muestra o cuestionarios que se hubieran usado.
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Tabla 15: Encuesta a los gerentes de proyecto sobre las evaluaciones tras un evento
Siempre Casi
siempre A veces Nunca
En talleres, seminarios y jornadas de formación, ¿recoge usted ahora (después de 2006) las reacciones de los participantes al final del evento?
71% 21% 7% 0%
¿Hubiera hecho esto antes de 2006? 43% 21% 36% 0%
¿Hace usted un resumen de las respuestas y/o reacciones? 86% 14% 0% 0%
¿Conserva los nombres y la información de contacto de los participantes? 71% 14% 14% 0%
336. Es posible que los participantes que enviaron su información voluntariamente hayan aplicado estas herramientas en mayor medida que el resto. Pero la evaluación encontró que esta información era suficiente para demostrar que hay al menos algunos miembros de la plantilla que realizan buenas prácticas en el ITC para asegurar y usar de forma sistemática las reacciones en procesos de formación a corto plazo, talleres, reuniones empresa a empresa y similares, incluyendo la conservación y seguimiento de los contactos. Sin intentar estandarizar en demasía instrumentos o enfoques, el ITC dispone de elementos, material de aprendizaje y recursos clave para este tipo de seguimiento inmediato de las actividades. Esto podría incrementarse considerablemente y tener un efecto muy positivo sin tener que realizar grandes inversiones de tiempo o dinero.
337. En relación con los proyectos más grandes que se examinaron, en el marco del programa Moda Ética del Programa de Comunidades Pobres y Comercio en Haití, se han realizado nueve seminarios o talleres hasta la fecha. Antes y después de cada toma de decisión, se realiza una pequeña evaluación del impacto con el fin de recopilar datos sobre los estándares de vida, ingresos, problemas sociales, estatus de género, salud de la comunidad, higiene, problemas ambientales, o la capacidad para pagar los gastos médicos y la educación de los hijos. Varios inspectores independientes evaluaron el cambio. Por su lado, en el proyecto sobre el comercio para un desarrollo sostenible en Perú, no se realizó la evaluación del seguimiento después de finalizar el proyecto, aunque se realizaron tres talleres de formación, tras los cuales los participantes completaron una hoja de evaluación. No existe, sin embargo, un procedimiento estandarizado para preguntar a los participantes más adelante (por ejemplo, 3-6 meses más tarde) qué harían con la información o conocimientos adquiridos durante los talleres de formación y qué cambios han realizado desde entonces.
3.4.6 Eficacia de la coordinación y cooperación con otros agentes, nacionales e internacionales (valor añadido al programa de APC)
338. La valoración de la evaluación sobre la coordinación y cooperación del ITC con otros actores comenzó al añadir estas dimensiones clave al propio ITC, tras los hallazgos de la evaluación de 2006, en la que se indicaba el carácter fragmentado del Centro y también se reconocía que las secciones técnicas y geográficas individuales mantenían muchas de sus relaciones exteriores de forma separada.
339. Sobre esas cuestiones no parece haber mayores incoherencias entre la perspectiva vertical, proveniente de la evaluación de los documentos y la realización de entrevistas en la sede del ITC (tal y como viene recogido en la tabla 16), y los hallazgos provenientes de las misiones nacionales de la evaluación, mostrados a continuación.
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340. La coordinación interna fue puntuada de forma muy positiva (89% “excelente” o “buena”), pero en la lectura de este porcentaje se debería tener en cuenta que algunos proyectos de una sola disciplina no requieren mucha coordinación interna, ya que están dirigidos básicamente por una sola sección, por lo que la puntuación de proyectos complejos y multidisciplinarios sería algo menos optimista. No obstante, a pesar de que las pruebas muestran tensiones inevitables respecto de responsabilidades, liderazgo, niveles de financiación, etc., el panorama de la coordinación en el periodo 2006-2012 está lejos de presentar el aspecto atomizado y semicaótico que se podría haber detectado en la evaluación de 2006. Los retos especiales del ITC sobre la gestión de las matrices con escasos recursos todavía son evidentes. También lo son los roles y las capacidades (aún inciertos) de algunas secciones geográficas, así como las incertidumbres sobre cómo el ITC puede gestionar mejor los proyectos grandes. Salvo algunas excepciones, es importante mencionar que las dificultades de coordinación interna en Ginebra rara vez fueron registradas por los asociados y beneficiarios del ITC sobre el terreno.
341. Con respecto a la colaboración y cooperación entre el ITC y sus partes interesadas y asociados clave en las misiones nacionales estudiadas por la evaluación, las puntuaciones medias fueron buenas o entre buenas y excelentes, excepto en Tanzanía, donde la puntuación media estuvo entre insuficiente y suficiente, como se indica más abajo.
Tabla 16: Coordinación/cooperación102
Excelentes Buenas (Excelentes + Buenas) Suficientes Insufi-
cientes Número de respuestas
A nivel interno (dentro del ITC) 37% 53% (89%) 11% 0% 38
Con asociados del proyecto / beneficiarios
37% 45% (82%) 11% 8% 38
Con donantes copatrocinadores (si hubiere)
32% 58% (90%) 6% 3% 31
Con otros proveedores de Ayuda para el Comercio o donantes
20% 44% (64%) 32% 4% 25
A nivel interno (dentro del ITC)
342. A modo de ilustración de los retos especiales en la coordinación de grandes proyectos multidisciplinarios, se indicó que el PACT II fue especialmente dificultoso debido a las dimensiones adicionales de trabajar con los principales beneficiarios y colaboradores externos en las Comunidades Económicas Regionales. Una sucesión de cambios en el liderazgo y el personal complicó la coordinación realizada por la sección geográfica. Además, en el programa EnACT, hay una percepción de falta de visibilidad interna total, ya que las secciones técnicas solo están al corriente de las actividades en las que están involucradas y, por lo tanto, es imposible crear sinergias. Entre las preocupaciones relacionadas con el programa se puede destacar la "falta de
102 Como prueba sobre la representatividad de la muestra, en los 33 proyectos incluidos en la cartera de muestra con respuestas sobre este punto, se calificó la cooperación y/o coordinación en relación a otros proyectos del ITC, como fácil o muy fácil en dos tercios de los proyectos, o difícil en un tercio.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 102
comunicación", la ausencia de acuerdos formales de desempeño entre las secciones técnicas y la Unidad de Coordinación del Programa, y la consiguiente falta de implicación interna en el EnACT. En uno de los proyectos ejecutados en Tanzanía, los intereses y peticiones divergentes crearon un enfoque fracturado que hizo que la inclusión de insumos en el campo fuera difícil. Por otro lado, las pruebas muestran que cuando los proyectos multidisciplinarios funcionan bien, algunas oficinas nacionales pueden desempeñar un papel importante en la coordinación y promoción de sinergias. Por ejemplo, los proyectos de Perú se beneficiaron de una buena cooperación entre secciones (la oficina para América Latina y el Caribe, OLAC; Competitividad Sectorial, SC; Competitividad Empresarial, EC; y las IAC). Al menos en parte debido a los requisitos de lengua, parece que la sección geográfica ha desempeñado un papel más fuerte y exitoso en la coordinación de los proyectos en Europa Oriental y Asia Central.
343. En otro interesante hallazgo sobre la colaboración y cooperación interna se identificaron dos importantes y nuevas líneas de producto del ITC que necesitan mucho más conocimiento interno, como base para la defensa y marketing externo. Sobre las MNA se subrayó que "es muy importante que los oficiales en el país conozcan la herramienta (encuesta sobre MNA) y también entiendan su funcionamiento y su forma de ejecución para que sean capaces de hablar a sus contactos en sus respectivos países sobre ella (aspecto relativo al marketing). Necesitan sentirse cómodos con ella y también ser capaces de explicársela a alguien que nunca antes haya oído hablar sobre la encuesta sobre MNA". Con respecto al Comercio para el Desarrollo Sostenible (T4SD), se indicó lo siguiente: "La comunicación en el ITC es clave, y es de suma importancia que el personal de otras secciones (tanto geográficas o técnicas como de productos) tenga conocimientos sobre la herramienta y su uso, beneficios clave, etc. Aún creemos que muchos de los oficiales del ITC no son lo suficientemente conscientes de lo que ofrecemos (en este caso, Standard Map) y por ello pensamos que sería una muy buena idea organizar también formación para el personal del ITC. En el caso de Perú, por ejemplo, la sección OLAC conocía la herramienta y pudo hablar sobre ella con el cliente, quien finalmente la pidió".
Con asociados del proyecto/beneficiarios
344. A continuación presentamos algunos ejemplos de lecturas positivas encontradas en las diferentes regiones y tipos de proyecto. Uruguay señaló que "la relación de trabajo entre la Sección de la OLAC y las secciones técnicas en el ITC" era “excelente” y comentó se encuentran en buenas relaciones con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional de Formación. Además, el papel proactivo de la Misión de Uruguay en Ginebra podría servir de ejemplo para otros países sobre cómo interactuar con el ITC. En el proyecto sobre la financiación de las PYME en la RDC, el ministro de PYMEaplaudió el proyecto y aceptó el reto de defenderlo y contribuir a su ampliación. Las IAC, los bancos y las instituciones financieras, así como otras organizaciones de APC, cooperaron de igual manera. Dentro de la PNUD, la cooperación fue buena pero fue tensa debido a las presiones financieras. En el proyecto en Bangladesh NTF II, se puso de relieve la fuerte red de la que dispone el ITC así como su saber hacer en las relaciones empresa a empresa. En Benin, en el contexto del trabajo con el MIM, los objetivos y las actividades que ejecutó el ITC para este proyecto encajaban a la perfección con los ámbitos de conocimiento (la oferta, el entorno empresarial y la entrada en el mercado) y con los niveles de intervención del ITC (en este proyecto en concreto, a nivel de empresa e institución (nivel IAC)). Cuatro de las secciones del ITC (EC, SC, Información comercial (IC) y IAC) trabajaron de forma conjunta en la ejecución del proyecto. La evaluación dispone de pruebas en las que se muestra que el beneficiario está satisfecho con el enfoque adaptado del ITC y la calidad y puntualidad de los productos del proyecto. Uno de los retos a los que se enfrenta el ITC es el establecimiento de asociaciones con actores clave como la Cámara de Comercio. En Perú, mientras tanto, las pruebas muestran que el Programa de Comercio y Medio
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Ambiente ha llevado al establecimiento de una relación de trabajo constructiva con PROMPERU.
345. Por otro lado, la coordinación con los asociados del proyecto y los beneficiarios puede ser extremadamente difícil, tanto que puede hacer que los proyectos se paralicen. En Haití, la cooperación con las autoridades públicas fue valorada como suficiente o insuficiente. Por ejemplo, en el desarrollo del proyecto para el Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Comercio, se ejecutó el EDIC del Ministerio y se aportaron conocimientos para el desarrollo del proyecto, pero el Ministerio aún no lo ha validado, a pesar de los esfuerzos de seguimiento realizados por el ITC durante meses. En Haití, no se dieron varios factores cruciales para el éxito de la asistencia técnica en materia de comercio en general y la cooperación y coordinación con los formuladores de políticas en particular. Entre ellos podemos incluir la falta en el país de personal o contactos de referencia con los conocimientos necesarios sobre la complejidad de la infraestructura institucional haitiana y el contexto general del país; la competición con otros donantes más grandes que centraron la atención de los homólogos haitianos en detrimento de los proyectos del ITC; y la difícil comunicación y coordinación con un consultor nacional a cargo de la coordinación de un proyecto, que complicó las relaciones oficiales. Como ya se ha indicado, en el PACT II, el trabajo efectivo con las Comunidades Económicas Regionales fue un factor que complicó la situación. En Senegal, la colaboración anterior entre el Gobierno y el ITC se desvaneció debido a la falta de capacidad de respuesta por parte de unas autoridades y empresas poco proactivas y una presencia discontinua por parte del ITC. Una de las asociaciones entrevistadas indicó que intentó que el ITC la incluyera en una lista de distribución de correo electrónico sin éxito.
Con donantes copatrocinadores (si los hubiere)
346. La evaluación no ha encontrado pruebas sobre problemas serios en la coordinación y cooperación con el amplio rango de donantes incluido en la muestra, con lo que se corrobora la puntuación positiva general indicada más arriba. Las respuestas en la encuesta oficial de los miembros del Grupo Consultivo Mixto (GCM) confirman este panorama desde el punto de vista del donante. Sin embargo, esta lectura también tiene en cuenta el interés especial, aunque con un menor compromiso por proyecto, de los donantes que no asignan un uso particular a los fondos proporcionados de la Ventanilla 1, así como la gran preocupación por la creación de confianza que han mostrado varios donantes sobre la necesidad de que el ITC siga mejorando la presentación de planes, el desempeño, los resultados a través de todos sus canales de financiación y su gestión interna. Este hallazgo se produce a pesar de todas las presiones y complicaciones normales que siempre surgen en los programas y proyectos internacionales de desarrollo. Los desafíos identificados con mayor frecuencia en estas colaboraciones suelen estar relacionados con el engranaje del calendario, la gestión basada en los resultados y los requisitos de presentación de informes, además de la necesidad de coordinar de una forma más efectiva algunas evaluaciones. En Benin (así como en otros países), la elección del ITC de trabajar en proyectos relacionados con el MIM ha hecho que aumente la credibilidad y competencia del Centro y ha reforzado su posicionamiento dentro del país. Cabe destacar el hecho de que el ITC es el responsable de la ejecución de los proyectos de nivel 2 del MIM, por un valor total de $EE.UU. 11,7 millones, aunque solo uno, en Camboya, se encuentre dentro de la muestra analizada durante la evaluación. Para el proyecto NTF en Bangaldesh, el ITC se asoció estratégicamente con el Centro de Fomento de las Importaciones de los Países en Desarrollo (CPI) y quiere replicar este tipo de asociación en otras áreas. Como se ha indicado, el Programa de Comercio y Medio Ambiente (TEP) se asoció con la SECO y el GIZ en Perú para garantizar un enfoque articulado en el apoyo a la promoción comercial efectiva de los productos basados en la biodiversidad.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 104
Con ayuda de otros proveedores de Ayuda para el Comercio o donantes
347. La tabla 16 más arriba muestra unos índices de respuesta más bajos y ligeramente menos positivos, pero en ningún caso negativos, sobre la puntuación relativa a la colaboración y cooperación del ITC con los donantes y proveedores de ayuda en materia de comercio. Esto está en consonancia con las pruebas provenientes de las misiones nacionales. El panorama general que emerge es el de la existencia de grandes operaciones paralelas llevadas a cabo por los proveedores en los países, bien colaborando de forma ocasional, bien compitiendo directamente, aunque lo más normal es que cada uno opere en su propia esfera de especialización, con pocas referencias o conocimientos sobre los trabajos realizados por los otros. Las estructuras y procesos para la coordinación y armonización de la ayuda recogidos en la Declaración de París no fueron destacaron por lo general en la asistencia técnica en materia de comercio en los países incluidos en la muestra; sin embargo, los MIM y las estructuras de facilitación nacionales de los donantes en algunos PMA pueden desempeñar sin problema ese papele, y en Camboya, el Ministerio responsable ejerce un gran control y liderazgo nacionales.
348. Parece que la situación es similar para los grandes proveedores de financiación para la Ayuda para el Comercio, con una tendencia a ejecutar proyectos completos en los que proporcionan una gran ayuda financiera y asistencia técnica, o bien interna, o bien contratada, cuando es necesario. Existen excepciones importantes, que recurren a otros recursos internacionales especializados, como ocurre en programas nacionales y regionales ejecutados por la UE, Canadá, Suiza y otros; sin embargo, esta no es una práctica muy extendida entre la mayor parte de estos grandes donantes. Además, en este panorama de la Ayuda para el Comercio todavía compartimentalizado, el ITC, con sus áreas de especialización y su falta de presencia en el país, tiene una menor visibilidad que otros proveedores, y en ocasiones se le conoce y se solicitan sus servicios, incluso para compromisos de alto nivel, a través de contactos y recomendaciones fortuitas.
349. Tras analizar los hallazgos de las misiones nacionales, se ha encontrado que los riesgos de duplicación o competición del ITC con otros proveedores de asistencia técnica en materia de comercio son altos en Tanzanía, Túnez y Etiopía, y muy altos en Haití. A continuación se indicarán hallazgos específicos en esta área provenientes de los análisis de carteras y misiones nacionales: en Fiji, la coordinación se ha convertido en un desafío ya que el ITC está ejecutando solo un componente de un proyecto marco mayor y se está desarrollando un gran número de proyectos de desarrollo en los sectores de la agroalimentación. En Côte d'Ivoire, por su parte, la cooperación paralela dentro del mismo proyecto marco de la UE ha funcionado bien con la Organización Mundial de Aduanas y razonablemente bien con la ONUDI.
350. En Cariforum, el ITC también creó vínculos útiles con la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) al trabajar en sus áreas complementarias. En Benin, la consecución de un alineamiento entre las actividades del ITC y otros proyectos o programas de asistencia técnica en materia de comercio ejecutados por otras agencias (bilaterales: particularmente Francia, Alemania, los Países Bajos y Bélgica; multilaterales; y de organizaciones no gubernamentales) constituye un verdadero desafío. En Tanzanía, las posibilidades de duplicación de los esfuerzos aumentaron debido a la ausencia física del ITC en el país, aunque la cooperación entre los proveedores de asistencia técnica en materia de comercio mejoró mucho en los últimos años. Los entrevistados en Haití indicaron que la asistencia técnica en materia de comercio en el país está duplicándose o se encuentra en situación de competencia y existe poca cooperación y coordinación a pesar de la presencia de un grupo de coordinación de los donantes en el país. Parece que los esfuerzos del ITC han notado y sufrido la presencia de donantes mucho mayores que captan la atención de sus homólogos locales (sector público u otras partes interesadas o beneficiarios), lo que
Evaluación independiente del ITC - Informe final 105
afecta a la calidad de la ejecución de los proyectos y a sus posibles impactos. Por ejemplo, cuando se puso en marcha el proyecto de exportación de frutas tropicales, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) comenzó un proyecto similar con un presupuesto diez veces mayor, desviando así la atención que los homólogos locales tenían en el trabajo del ITC. En Camboya, hay pruebas claras de la cooperación satisfactoria de proveedores de asistencia técnica en materia de comercio bajo la coordinación del Ministerio de Comercio. Antes del Estudio de Diagnóstico sobre la Integración Comercial (EDIC) en 2007, todos los proveedores de asistencia técnica en materia de comercio trabajaban de forma separada, pero el EDIC empoderó a los beneficiarios para que tomaran la iniciativa de dar ideas de proyectos y articular así las peticiones para realizar intervenciones de desarrollo sistemáticas y articuladas, con lo que se creó un gran potencial para la creación de sinergias. En Etiopía, la coordinación es muy limitada, incluso cuando los proveedores de asistencia en materia de comercio son conscientes de las acciones de los otros proveedores (por ejemplo, las intervenciones del ITC y del Centro de Políticas Comerciales de África (ATPC) en la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) no se habían programado para la creación de sinergias) e incluso a pesar de las peticiones duplicadas por parte del Gobierno por financiar el mismo proyecto.
3.4.7 Logros destacables, innovaciones, cuestiones de sostenibilidad, mejoras de la calidad o usos adicionales de las herramientas existentes
Valoración general sobre proyectos de muestra en la realización de los objetivos
351. Referencia: En el cuestionario sobre los proyectos realizado por la evaluación se pedía una valoración general del desempeño general de cada proyecto en la consecución de sus objetivos. A través de la presentación de informes y seguimientos formales, y a menudo haciendo uso de anécdotas y comentarios sobre su reputación, se constató que muchos proyectos están aún activos, dependiendo de su tamaño y carácter. De este modo, fue posible compilar la puntuación dada a 34 proyectos. Los resultados del cuestionario fueron los siguientes:
352. 21% excelente (7 proyectos), 68% bueno (23 proyectos), 6% suficiente (2 proyectos), 6% insuficiente (2 proyectos) - (34 respuestas disponibles)
Logros destacables en muestras de proyectos, innovaciones, sostenibilidad, mejoras de la calidad o usos adicionales de las herramientas existentes
353. La evaluación lanzó una pregunta abierta sobre estos temas y recopiló numerosos ejemplos como respuesta, que el equipo valoró como fiables tras el análisis de las pruebas. Dada su naturaleza, los ejemplos se presentan en forma de lista en la que se nombran los países y los proyectos, sin consolidar o añadir más datos.103
• Camboya: Desde el programa de Reducción de la Pobreza a través de las Exportaciones hasta el proyecto I y II para el sector de la seda pasando por el Programa para la Diversificación y Expansión de las Exportaciones de Camboya (CEDEP), el diseño de nuevos proyectos se ha basado en los anteriores con el fin de mejorar la calidad de varios aspectos de los proyectos.
• EnACT en Jordania: El Observatorio Nacional del Comercio como nueva herramienta. Diseño, calidad y embalaje de productos mejorados. Inicio de un
103 Nota: Se añadieron algunos comentarios de gran importancia a las respuestas de la encuesta, en particular a las realizadas por los miembros del grupo consultivo mixto y el personal, y se tuvieron en cuenta a la hora de redactar el borrador. Los comentarios a los que se hace referencia fueron examinados para garantizar la confidencialidad prometida.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 106
nuevo enfoque en temas y mercados. El enfoque orientado a la demanda de la Unidad de Coordinación del Programa ayudó a impulsar el EnACT y pasar de un ritmo lento a otro muy rápido en la ejecución del mismo.
• Túnez: Creación de una red de inteligencia comercial y económica en el país. Varios consultores locales desarrollan estrategias sectoriales basándose en la metodología del ITC.
• Côte d'Ivoire: Una combinación distintiva de excelencia técnica y metodologías participativas con un evidente respeto por los asociados y beneficiarios.
• Perú: Provisión de una solución integral y completa a medida de las necesidades de las PYME exportadoras de una manera sostenible (inclusión en los niveles macro, meso y micro) y participación de las IAC. Buena flexibilidad, buen uso de los recursos y conocimientos locales, establecimiento de redes de expertos e instituciones con quien trabajar durante la ejecución de los proyectos.
• Uruguay: Sostenibilidad. La reproducción del curso de formación por parte del Instituto Nacional de Formación del Ministerio de Relaciones Exteriores. El ITC ha desarrollado el vínculo entre el instituto de formación y la plataforma de información comercial desarrollada para el Ministerio de Relaciones Exteriores en el contexto de otro proyecto realizado en el país (vínculo y sinergia de dos proyectos). La inclusión de un seminario web fue un buen ejemplo para otros proyectos similares en el futuro próximo.
• AAACP: Se hacen muchas referencias positivas al estilo del ITC en los procesos de programación participativos del desarrollo de la cadena de valor del sector. La participación de cinco grandes organizaciones internacionales con áreas específicas de conocimiento en el programa AAACP constituyó un enfoque innovador que permite la ejecución de actividades conjuntas y complementarias y el intercambio de información dentro del mismo programa marco.
• PACT II: Se notifican buenas prácticas en la revisión de mitad de periodo, página 52. • Apertura al cambio y disposición para incorporar actividades relevantes dentro y fuera del programa. • Enfoque de análisis del sector y de la cadena de valor. • Enfoque de capacitación de los capacitadores: Las competencias profesionales arraigan en las regiones y son transferidas inmediatamente donde se necesita • Promoción de una cultura de resultados • Incorporación de género • Alineación con las prioridades de los socios estratégicos
• Programa de Comunidades Pobres y Comercio: Al “romper el hielo” en el campo de la reducción de la pobreza, se permitió que los beneficiarios obtuvieran unos mayores beneficios gracias a su propio trabajo, y con un nivel de autoestima claramente mayor. Se proporcionó la infraestructura necesaria para que el sector informal se convirtiera en formal, creando así un puente en la cadena de valor. Además, este sector, al contrario de lo llegó a ser, ahora es de bajo riesgo". Se ha enfocado el proyecto al mercado, y su mayor innovación fue trabajar con el sector informal y crear la iniciativa Moda Ética.
• Comercio para el Desarrollo Sostenible en Perú: Logros notables en el proyecto, a saber: 1) contenido de la herramienta (el conocimiento sobre los estándares y su inclusión en la base de datos es de gran importancia para Perú), 2) acceso a la base de datos centralizada por primera vez (en comparación con su situación anterior en la que toda la información estaba desperdigada), 3) los datos están organizados de una forma fácil de usar y analizar.
• Mujeres y café: Como parte del programa Mujeres y Comercio, la Plataforma Mundial desarrollada por el ITC sirve como canal para vincular las mujeres y el café en la cadena mundial de suministros.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 107
• En Etiopía, se percibió el ITC como la mejor organización que proporciona apoyo en la asistencia técnica en materia de comercio en diferentes proyectos, debido a su enfoque único en las mujeres y sus herramientas innovadoras para la investigación de mercado.
• Camboya: Reconocimiento de la competitividad de los conocimientos del ITC, especialmente en el análisis de la cadena de valor, la investigación del mercado y el establecimiento de los vínculos empresariales, por lo que se debería priorizar esas partes de la cadena de valor antes que apoyar la producción.
• La valoración por parte de Haití de la consideración del género y la reducción de la pobreza en el diseño y ejecución de sus proyectos fue buena.
Específicos para los formuladores de políticas
• SADC SCM en Sudáfrica: El proyecto creó vínculos entre los agricultores y la Junta de control de la exportación de productos perecederos y el Departamento de Comercio e Industria. Estas instituciones pueden ofrecer apoyo adicional a los agricultores una vez finalice el proyecto. Se crearon los puestos de consultor de la cadena de suministro y asesor nacional con el objetivo de proporcionar apoyo continuo a los agricultores. El National Agricultural Marketing Council (NAMC) de Sudáfrica fue un actor clave en el proyecto y proporcionará apoyo continuado a los agricultores.
• MNA: Aprendizaje a partir de una encuesta sobre MNA en Uruguay con el objetivo de mejorar la metodología y los procesos de creación de muestras y definir los términos de referencia de los consultores locales. Se han tenido en cuenta las compañías de encuestas locales para las encuestas posteriores realizadas en otros países.
• Côte d’Ivoire y Túnez: Papeles clave en el apoyo a la formulación de estrategias de exportación en los procesos consultivos con un compromiso político sostenible y de primer nivel, y un diálogo efectivo entre los sectores público y privado.
Específicos para las IAC
• Normalización, garantía de la calidad, acreditación y metrología (NCAM) en Malawi: Uno de los mayores logros de este programa fue la creación de las bases del interés y participación de las empresas más importantes de Malawi en la adopción de los estándares internacionales. El proyecto concienció considerablemente a diversas instituciones, en particular a la Oficina de Normalización de Malawi, sobre la importancia de los organismos de evaluación de la conformidad (ISO 9001) en el apoyo a los exportadores para que estos demuestren el cumplimiento de los requisitos de mercado a un precio razonable y dentro de un periodo de tiempo lógico. El proyecto tomó medidas para el establecimiento de sistemas de gestión de la calidad (ISO 9001) y de la seguridad de los alimentos basada en la estrategia HACCP, contribuyendo de esta forma a la mejora de la calidad total, la seguridad de los alimentos y la higiene de la producción local de alimentos con importantes oportunidades de exportación.
• Benin: Se ha logrado el establecimiento del sistema de información comercial dirigido a fortalecer y hacer más efectiva/eficiente la acción de las IAC en su labor de apoyo a las PYME. Es de extrema importancia el establecimiento de una sola agencia para la exportación y la promoción de las inversiones en Benin, tal y como propuso el ITC, con el fin de hacer frente a la confusión y la falta de una división clara de responsabilidades y papeles que caracteriza a las IAC en Benin.
• RDC: Se prestó apoyo a los mayores centros de arbitraje de la República Democrática del Congo y se les ofreció instrumentos y materiales legales para la
Evaluación independiente del ITC - Informe final 108
práctica del arbitraje y la mediación. Las actividades continuaron cuando acabó el proyecto.
• Côte d'Ivoire: Pequeño, impresionante e innovador subcomponente del PACIR para la formación sobre la mediación y el apoyo.
• Agencia de desarrollo de las exportaciones de Mali: Creación de la Agencia APEX y contratación del personal.
• Cuero de Bangladesh: El Centro de Servicios para el Fomento de las Exportaciones del Sector del Cuero de Bangladesh es la primera institución en el país que puede proporcionar un servicio de pruebas de calidad para los productos hechos en piel, que hasta ahora se habían realizado en Hong Kong e India.
• Fiji: Creación y puesta en funcionamiento de una nueva IAC (el Consejo de Agricultura y Ganadería de Fiji). Formación y certificación de los profesionales de la seguridad alimentaria del Ministerio de Sanidad. Creación y puesta en funcionamiento de cuatro (de un total de ocho) aplicaciones telefónicas. Creación de la figura de consejeros sobre seguridad alimentaria y acceso a la financiación.
• Kirguistán: Desmantelamiento del monopolio de la oficina de acreditación de normas. ISO 9000. Las empresas textiles beneficiarias aumentaron su productividad en un 40%-50% y se fortalecieron los conocimientos nacionales. Diseño propio de instalaciones gracias a sus propios conocimientos. Asistencia a ferias de comercio más exigentes.
• Túnez: Adopción por parte de las IAC del enfoque del ITC de desarrollo y diversificación de los mercados, ejecutado en el marco del proyecto de Mejora de la capacidad de exportación de los productores tunecinos.
Específicos para las empresas
• Etiopía: Sostenibilidad. Gracias a sus nuevas funciones, las estaciones de cata de café se han posicionado mejor dentro de la industria del café en Etiopía y han asegurado su sostenibilidad. Los compradores de café pagan por el servicio de clasificación, con lo que se consiguen ingresos para el personal y se sufragan gastos.
• Finanzas de las PYME de la RDC: La mayor innovación en el proyecto fue la combinación de los servicios del ITC con los de los proveedores de servicios locales (consejeros comerciales y financieros), con lo que se proporcionó una intervención integral en las PYME. El proyecto ya se encuentra finalizado, pero las actividades continúan a pequeña escala.
3.4.8 Implicaciones para el tamaño y la duración de los proyectos del ITC, previsión y obstáculos para los proyectos grandes
354. La evaluación no obtuvo un gran número de resultados relacionados directamente con las cuestiones de escala. En cuanto a la cuestión específica sobre el potencial del ITC para aumentar sus actividades, los análisis de las misiones nacionales llegaron a unas conclusiones con bastantes matices.
355. Cuatro de los análisis de país mostraron que los proyectos analizados deberían continuarse y ampliarse (Camboya, Etiopía, Senegal y Tanzanía). Sin embargo, en la evaluación de Camboya se indicó específicamente que es necesario rediseñar cualquier proyecto que se continúe para asegurar que los beneficios son más sostenibles. Esta misma preocupación es evidente también en otros análisis de país, con la posible excepción de Uruguay.
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356. El análisis de Túnez indica que el ITC necesitaría desarrollar mejor los vínculos con otros donantes o agencias de la ONU y mejorar los medios para conseguir financiación antes de comprometerse a realizar proyectos mayores.
357. Los informes de Etiopía y Túnez subrayan la necesidad de que el ITC disponga de una mayor capacidad en el país, por medio de una mayor presencia general y de gerentes de proyectos más fuertes. Se ve la falta de centros de operaciones nacionales como un obstáculo a la ampliación de los proyectos.
358. Basándose en los proyectos ejecutados en el país, el análisis de Uruguay sugiere que se deberían ampliar los futuros proyectos, aunque ello depende del presupuesto disponible.
359. Teniendo en cuenta los registros en Haití hasta la fecha, la ampliación de los proyectos no resulta prioritaria, ya que es necesario asegurar primero el compromiso efectivo y sostenible de los asociados y los beneficiarios haitianos. Los hallazgos sugieren que, en general, el país dispone de demasiada ayuda (en la que el ITC no es un factor muy importante) y que hay una gran descoordinación y falta de medios para gestionarla o absorberla.
360. Cuando se preguntó si el ITC tenía la capacidad para ejecutar programas nacionales de varios años de duración, la respuesta fue positiva en cuatro de los análisis de país. Sin embargo, se indicó que el ITC necesitaría crear capacidad para llevarlos a cabo eficazmente, según su sugerencia, profundizando y desarrollando su presencia en el país y fomentando su capacidad financiera. En todos los informes nacionales se indicó que la falta de una financiación fija y la dependencia a corto plazo del apoyo de los donantes al proyecto constituían un obstáculo en la ejecución de proyectos más largos y a largo plazo, y contribuían a que el ITC se centrara en proyectos a pequeña escala y centrados en segmentos de ayuda muy definidos.
361. Sin embargo, en Côte d'Ivoire, en el único caso en el que el ITC ha ejecutado durante años un proyecto a gran escala, de larga duración y multidisciplinar (un programa nacional integrado en el campo de conocimiento del Centro), los efectos en el rendimiento tras haber ampliado el proyecto están lejos de ser positivos. La falta de presencia en el país no ha supuesto una limitación, ya que esta función ha sido adoptada por la Oficina de Coordinación Nacional del PACIR, que realizó labores de apoyo específicas en la Oficina para África de la sede. No obstante, el programa tiene que hacer frente a las mismas limitaciones sobre los compromisos de financiación prefijados y la incapacidad para anclar y mantener los beneficios de las actividades más allá de la fecha en la que finaliza el proyecto.
362. La evaluación, yendo más allá de los análisis de las misiones nacionales y fijándose en los registros y perspectivas de los proyectos grandes del ITC, dispuso de suficiente material para proceder con la evaluación de las actividades de los grandes proyectos recientemente ejecutados en los países incluidos en la muestra. Además, se organizaron charlas informativas sobre los proyectos llevados a cabo en todos menos en uno de los países, con lo que se completó la información disponible. De hecho, la perspectiva ascendente y basada en los países que se emplea en los grandes proyectos, junto con la cobertura más profunda que proporciona el PACIR como único gran proyecto en un solo país, ha sido de gran utilidad para la comprobación de los hechos sobre el terreno. En base a este examen, la evaluación encontró que las contribuciones del ITC en grandes proyectos han traído consigo sustanciosos beneficios, aunque aún esté presente el problema relativo al tamaño. En todos los casos se han encontrado pruebas de las lecciones de grandes proyectos que figuran en los argumentos que el ITC presentó en 2013. A saber:
i. "Participación de las partes interesadas locales en el diseño del programa, la ejecución conjunta y el compromiso financiero de los homólogos a la hora de la entrega;
Evaluación independiente del ITC - Informe final 110
v. Participación de los donantes en el diseño del proyecto, la supervisión de la gestión y el aseguramiento de la calidad;
vi. Un modelo de generación de crecimiento basado en la rentabilidad de los consultores locales, los bajos costes de las transacciones y la economía de escala;
vii. Un proceso de aprendizaje continuo respaldado por las lecciones aprendidas en las evaluaciones independientes de mitad de periodo; y
viii. Colaboración cercana con las IAC asociadas, los gobiernos beneficiarios y los donantes en el diseño de las fases siguientes de los programas".
363. Si las analizamos detenidamente, la mayor parte de estas ventajas puede llegar con un proyecto o programa más largo, y un enfoque menos penoso y apresurado para realizar intervenciones de gran calidad que consigan beneficios a largo plazo. El ITC necesita fortalecer estos atributos en todo el abanico de proyectos, y de hecho no será capaz de mantener correctamente grandes proyectos financiados de manera separada si fuerza a los servicios de asesoramiento que participan en los proyectos largos a continuar trabajando con unos presupuestos mínimos. Si los proyectos grandes no están orientados hacia la misión, los objetivos estratégicos y las prioridades del ITC, es muy posible que cambien el rumbo del Centro. La evaluación no obtuvo hallazgos claros de los acuerdos de gestión para grandes proyectos en el periodo analizado. Tampoco se obtuvo ningún dato sobre las diferencias entre ellos, y se constató que la mayoría de los proyectos están dirigidos por las principales secciones técnicas. La evaluación no ha encontrado pruebas sobre grandes problemas, salvo el periodo en el que hubo una interrupción en la dotación de personal en una de las secciones de gestión. No obstante, cabe preguntarse si es ventajoso que el ITC despliegue sus capacidades especiales de gestión y experiencia en la gestión de proyectos mayores para complementar y, en algunos aspectos, permitir que los servicios técnicos se centren en sus fortalezas especiales.
364. A continuación se indican otros hallazgos significativos sobre el tamaño y la duración de los proyectos del ITC:104
• Malawi: En lo referido al fortalecimiento de los laboratorios, la duración del proyecto es de vital importancia, ya que un laboratorio necesita entre 5 y 10 años para conseguir la acreditación. Por ello, es importante asegurar que el proyecto tenga la duración adecuada, un compromiso firme por parte del gobierno de que va a apoyar la intervención y tener en cuenta de antemano la gran capacidad de absorción del canal.
• SADC SCM: El proyecto tenía como objetivo los agricultores emergentes que ya estaban comercializando sus productos (a pesar de los retos). Estos agricultores estaban mucho más entusiasmados y ya tenían cierta capacidad de producción y comercialización de sus productos, con lo que se consiguió que la aceptación fuera más fácil y rápida.
• Camboya: Si se analizan los proyectos en retrospectiva, sería posible ahora empezar un proyecto a mayor escala. Un total de entre 29 y 39 grupos de tejedores constituyen una parte demasiado pequeña de toda la comunidad de tejedores en Camboya. También se organizarían más actividades de capacitación para el Ministerio de Comercio.
104 Nota: Se añadieron algunos comentarios de gran importancia a las respuestas de la encuesta, en particular las realizadas por los miembros del grupo consultivo mixto y el personal, y se tuvieron en cuenta a la hora de redactar el borrador. Tras examinar detenidamente dichos comentarios con el fin de garantizar la confidencialidad, el equipo de evaluación preparará una lista no atribuida de los comentarios disponibles, y la presentará, o bien junto con la evaluación final, o bien como un seguimiento de esta.
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• Centro Egipcio de Comercialización: El proyecto necesitaba mayores desembolsos, y menos metas. El mecanismo presupuestario por el cual se produce el desembolso de fondos a la institución en base a la realización de demasiadas actividades o al alcance de metas causó retrasos en la ejecución del proyecto y supuso una carga administrativa excesiva.
• Haití: Es necesario prestar más atención a la fase de diseño para evitar el establecimiento de objetivos demasiado ambiciosos, dado el presupuesto existente o los desafíos que se puedan presentar, y para evitar solapamientos y duplicaciones obvias (proyectos ejecutados en el mismo sector, como en el caso del cultivo del mango, por ejemplo).
• Perú: Este proyecto, relativamente pequeño, puede usarse como base para desarrollar un proyecto de seguimiento mayor y a largo plazo en el país y conseguir así un impacto real sobre el terreno.
• Cariforum: Dado el corto periodo de ejecución, es recomendable centrarse solamente en uno de los tres componentes del proyecto. Es necesario buscar nuevas oportunidades de mercado en el proyecto y realizar una evaluación del impacto y del seguimiento para aprender de lo que se ha hecho y lo que no para mejorar así los productos y servicios ofrecidos por el ITC.
• PACT II ACCESS: Es imprescindible que la dirección haga un esfuerzo e inicie un diálogo regular con las partes interesadas y su personal directivo con el fin de movilizar fondos para la ejecución de los programas y proyectos ya diseñados. La demanda es muy alta y el ITC necesita capitalizar los logros e innovar en los procesos y los contenidos.
3.4.9 Principales problemas y limitaciones
365. La evaluación lanzó varias preguntas abiertas sobre estos temas y recopiló numerosos ejemplos como respuesta, que el equipo valoró como fiables tras analizar las pruebas conectadas y útiles. Dada la naturaleza de estos ejemplos, se presentan en forma de lista en la que se nombran los países y los proyectos (manteniendo la confidencialidad lo máximo posible) sin consolidar o añadir más datos. Aunque inevitablemente existe un solapamiento y repetición en las respuestas, estas no han sido editadas cuando pueden servir en más de un tema.105
Principales lecciones sobre limitaciones o problemas
366. En todas las misiones nacionales y en muchos otros casos:
i. El ITC, junto con sus servicios, éxitos y nombre comercial son muy poco conocidos en los países en desarrollo como para que se soliciten sus servicios cuando sea necesario. Puede que algunos expertos en agencias de comercio e inversión en dichos países los conozcan, pero los presidentes, primeros ministros, ministros de comercio e inversión no los conocen muy bien. En algunos casos, incluso los máximos responsables de varias agencias donantes en el país nunca han oído sobre el ITC. La creación de su imagen en las altas esferas del país, entre líderes, ministros, embajadores y jefes de agencias de desarrollo de la cooperación, tanto en las capitales mundiales como en los
105 Nota: Se añadieron algunos comentarios de gran importancia a las respuestas de la encuesta, en particular las realizadas por los miembros del grupo consultivo mixto y el personal, y se tuvieron en cuenta a la hora de redactar el borrador. Tras examinar detenidamente dichos comentarios con el fin de garantizar la confidencialidad, el equipo de evaluación preparará una lista no atribuida de los comentarios disponibles, y la presentará bien junto con la evaluación final, bien como un seguimiento de esta.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 112
países en desarrollo, es de gran importancia para las perspectivas a largo plazo del ITC.
ii. Dadas sus limitaciones en cuanto a recursos en los países individuales, el ITC podría construir su capacidad local en los países en desarrollo mediante el mantenimiento de un pequeño equipo repartido en centros regionales clave en África, Asia y el Caribe, quizás dentro de comunidades económicas regionales o bancos regionales de desarrollo. Esto podría hacer que el conocimiento sobre el ITC se ampliara y alcanzara a actores locales en la formulación de políticas comerciales y la promoción de la exportación y al mismo tiempo haría que el ITC controlara mejor la realidad sobre el terreno en los países en desarrollo.
iii. La inversión es un elemento muy importante en la mejora de las perspectivas sobre las oportunidades de exportación mejoradas de los países en desarrollo. El ITC debería sopesar una asociación con el UNCTAD y otras agencias con el objetivo de mejorar el flujo de las inversiones extranjeras directas hacia y entre los países en desarrollo.
• Kenya NTF II: La gestión proactiva de los riesgos podría haber ayudado a definir unas medidas de mitigación prácticas y realistas con las que se podría haber vuelto a encarrilar el proyecto. Es necesario reconocer de manera temprana los asuntos críticos que tienen un impacto directo en la obtención de resultados, así como la toma de acciones correctivas inmediatas. Ocurrieron demasiados acontecimientos que hicieron que la ejecución del proyecto estuviera en riesgo. Un reconocimiento temprano de este tipo de anomalías podría haber ayudado a ajustar el proyecto, su marco lógico y el marco de GBR para centrarse así en resultados específicos alcanzables durante el periodo de tiempo disponible.
• Malawi: Periodos de tiempo adecuados Como se ha indicado anteriormente, son necesarios de 5 a 10 años en alcanzar los objetivos.
• SADC SCM: Gestionar las expectativas y centrarse en lo alcanzable.
• Uganda NTF II: Es necesaria la flexibilidad de los donantes. La falta de flexibilidad por parte de los donantes del NTF II en lo referido a la transferencia de los saldos no gastados en el año tuvo una repercusión en los logros, ya que algunas de las actividades no pudieron ejecutarse debido al retraso registrado al comienzo del proyecto.
• RDC: Evitar la dependencia total en la financiación fija del proyecto. La incapacidad por parte del ITC de mantener las actividades necesarias y los beneficios lleva a que se tenga la imagen de que el ITC no cumple con las expectativas.
• RDC: Es necesario el apoyo del sistema de las Naciones Unidas en la gestión del conflicto. Las Naciones Unidas y las autoridades locales hubieran podido salvar el proyecto, que hubiera tenido un impacto positivo en las vidas de muchas personas.
• Senegal: El ITC necesita mejorar su trabajo en los países francófonos.
• NTF II Bangladesh: Los procedimientos y los requisitos de documentación pueden ser muy pesados. El informe de la evaluación recomendó que, cuando sea posible, se use el MdE como medio para canalizar los fondos hacia los proyectos sobre el terreno en vez de recurrir a las oficinas de la PNUD, ya que los MdE tienen una mayor duración y permiten manejar los fondos de una forma más eficiente a nivel nacional.
• Camboya: En dos proyectos, se indicó que las capacidades de los asociados fueron las mayores limitaciones. En una sociedad en la que las relaciones personales tienen un gran papel en el ámbito laboral, la toma de decisiones es en ocasiones difícil y la corrupción presenta un riesgo muy elevado. Los proyectos a
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largo plazo requieren un compromiso a largo plazo: la dependencia del ITC de la financiación y la falta de representación en los países se presentan como las mayores desventajas en comparación con los otros proveedores de asistencia técnica en materia de comercio.
• Túnez: El enfoque hacia los resultados también implica una selección cuidadosa de los beneficiarios de la ayuda. La evaluación encontró que la participación del sector privado podría haber mejorado la efectividad de los proyectos del ITC.
• Haití: Es de vital importancia seleccionar buenos consultores nacionales y no subestimar los retos de la ejecución de los proyectos en países con una estructura y capacidad institucionales muy débiles, especialmente en situaciones de crisis o posteriores a una crisis.
• Perú: Los esfuerzos piloto realizados por el ITC para estructurar su evaluación de las necesidades y las actividades de diseño de los proyectos ayudará a ejecutar este tipo de proyectos de una forma más eficiente en el futuro.
• Programa de Comunidades Pobres y Comercio en Haití: Dada la situación actual del país, es de extrema importancia la presencia sobre el terreno y la disposición de buenos consultores locales con un buen conocimiento de las instituciones clave y los beneficiarios finales. En la actualidad, la coordinación y cooperación de los donantes es insuficiente y hay una competencia dañina entre los donantes. Además, las empresas (en el sector formal o informal) no están acostumbradas a trabajar de forma conjunta. Es necesario, por tanto, superar este enfoque individual cuando se trabaja con otras empresas para cumplir así con las órdenes regionales o internacionales.
Posibles mejores alternativas
367. Se recibieron muchas respuestas de gran importancia a la pregunta: "¿De qué otra forma trataría de alcanzar los objetivos de este proyecto a día de hoy?".
• Etiopía: El ITC no trataría de alcanzar los objetivos de una forma diferente. Están comprometidos a continuar proporcionando apoyo si el sector privado sigue pidiéndoselo.
• Etiopía: Contrataría a una persona local para comunicarse con los beneficiarios personalmente.
• SADC SCM: Proporcionaría un periodo de ejecución de los proyectos más largo y más seguimiento físico con los beneficiarios y las instituciones asociadas.
• Uganda NTF II: Se aseguraría de que se realizara una evaluación de las necesidades antes del diseño.
• Benin: Trabajaría directamente con las PYME locales: menos talleres y más orientación y enfoques basados en el "aprendizaje mediante la práctica".
• RDC: Movilizaría la financiación en manos del ITC y haría que se llevaran a cabo las actividades planeadas.
• RDC: En las condiciones actuales, se producen cortes en el trabajo diario rutinario, por lo que establecería un diálogo regular de alto nivel con el objetivo de detectar los conflictos o el fracaso del proyecto.
• Bangladesh: Respecto al proyecto sobre el centro de servicios para el fomento de las exportaciones del sector del cuero, en vez de crear una nueva estructura/institución en el seno del sistema gubernamental, el proyecto debería apoyar la creación de una institución conjuntamente con el sector privado y externalizar algunos servicios hacia dicho sector. Côte d'Ivoire: De parte de los
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oficiales, no contarían con el gobierno para continuar este trabajo. Se debería permitir que las instituciones del sector privado asumieran esta carga.
• Bangladesh: La automatización del vínculo con las 40 empresas beneficiarias sería de gran ayuda.
• Túnez: Se enfocaría en los conocimientos técnicos nacionales/regionales (haría un mayor uso de los mismos) para ayudar y mejorar la sostenibilidad, se centraría en las prioridades nacionales y adoptaría un enfoque orientado al mercado.
• Kirguistán: Se enfocaría más en ayudar a cambiar la mentalidad de los actores del sector privado.
• Haití: Establecería unos objetivos menos ambiciosos, lucharía contra el solapamiento y la duplicación.
• Perú: Se anticiparía al potencial para desarrollar un proyecto mayor, y permanecería dentro del país y del sector durante más tiempo para alcanzar y ver un impacto real sobre el terreno.
• Perú: Tendría un contacto más directo con las PYME como parte de este proyecto para garantizar que se prestan los servicios de una forma apropiada. El ITC no fue el responsable del componente relacionado directamente con las PYME.
• Perú: Se debería incluir una partida del presupuesto destinada a realizar una evaluación del impacto, para aprender de las experiencias, innovar y realizar una contabilidad de los resultados y los gastos.
• Uruguay: Resolvería cualquier problema contractual de manera más rápida para evitar que un asociado operativo esté esperando la respuesta del ITC. Incluiría una partida presupuestaria en la fase de diseño del proyecto que permitiera una evaluación del seguimiento (por ejemplo, con consultores externos).
• AAACP: Trabajaría en un protocolo de colaboración detallado entre las secciones del ITC involucradas. Habría que centrarse solo en un cierto número de países asociados, realizando un seguimiento especialmente con aquellos que han mostrado un mayor compromiso y pertenencia (parcialmente el caso del décimo proyecto del algodón del Fondo Europeo). Además, el componente de la cooperación Sur-Sur debería expandirse, contando con más asociados para esta cooperación, que a la vez son los mayores mercados para el algodón africano.
• Cariforum: Dado el corto periodo de ejecución, es recomendable centrarse solamente en uno de los tres componentes del proyecto. Sería necesario buscar nuevas oportunidades de mercado en el proyecto. Propone realizar una evaluación del impacto y del seguimiento para aprender de lo que se ha hecho y lo que falta por hacer con el objetivo de mejorar los productos y servicios ofrecidos por el ITC.
• PACT II ACCESS: Movilizaría la financiación para ejecutar los programas ya desarrollados para capitalizar los logros y responder a una mayor demanda.
• Moda Ética del Programa de Comunidades Pobres y Comercio: Se propone comenzar de inmediato con la empresa social, en vez de ir al organismo de las Naciones Unidas e involucrar a la industria en un marco laboral justo desde el principio a través de un proyecto piloto. Además, se debería incluir a los inversores del sector privado.
• En seis de los siete análisis de las misiones nacionales, se cita la falta de participación por parte del ITC como un punto débil, y se incide en los vínculos con los asociados y en la presencia en el país, lo que implica que sería necesaria dicha presencia. La experiencia en Côte d'Ivoire, y en parte en Camboya, sugiere que la presencia en el país no es una varita mágica con la que se logra alcanzar todos los objetivos sobre el terreno.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 115
• Específicamente, los análisis de Haití y Uruguay apuntan a la necesidad de asignar un presupuesto determinado para las actividades de seguimiento una vez que se complete el proyecto. Esto es consistente con los hallazgos en las misiones sobre las preocupaciones por la realización, el seguimiento y el apoyo a la sostenibilidad de los proyectos.
• La necesidad de superar la falta de financiación independiente y la dependencia inmediata en los donantes fue subrayada en todos los análisis de país como una barrera en los tipos de proyectos y sus escalas, lo que lleva a la realización de proyectos de pequeña envergadura y la naturaleza sectorial del ITC.
• El ITC tendría que construir su capacidad para ejecutar proyectos a largo plazo (más de dos o tres años) de una forma eficiente.
3.4.10 Puntos fuertes, principales lecciones y potencial del ITC
Líneas generales
368. En respuesta a la pregunta sobre si el ITC ha demostrado ser la agencia que mejor proporciona los servicios requeridos, casi todos los cuestionarios sobre el proyecto indicaron que la adaptación de los proyectos era una ventaja comparativa frente a otros proveedores de asistencia técnica en materia de comercio.
• Programa de Comunidades Pobres y Comercio: Solo el ITC podría haber llevado a cabo este tipo de proyecto. Al ser un puente entre la OMC y la ONU, el ITC es un proveedor único, ya que se centra en la reducción de la pobreza a través del comercio.
• Egipto: Sí. Ventaja comparativa: El ITC es la única agencia o institución que proporciona tales productos o servicios (en especial las soluciones electrónicas).
• Kirguistán: Sí. El ITC goza de una ventaja competitiva en los estados exsoviéticos, en los que dispone de un gran número de consultores. Otros donantes u organizaciones no se centran en las actividades de las PYME en la región.
• En general, la evaluación no consiguió recopilar una muestra adecuada de respuestas que evaluaran explícitamente el rendimiento relativo del ITC sobre inteligencia comercial, apoyo a los formuladores de políticas, fortalecimiento de las IAC y apoyo a las PYME exportadoras con el fin de respaldar los hallazgos cuantificados a tal fin.
• Todos los análisis de las misiones y la gran mayoría de los informes de revisión de proyectos destacaron los conocimientos técnicos como una de las fortalezas particulares del ITC.
• En Tanzanía, los análisis subrayaron que las fortalezas del ITC lo diferencian de otros grandes donantes: los procedimientos son "menos engorrosos" y más flexibles si los comparamos con otros donantes y la Organización apoya a sectores que son "olvidados" por otros.
• Entre el resto de fortalezas mencionadas podemos encontrar las siguientes: la base de datos relativos a la exportación para la investigación (Camboya), la capacidad de lidiar con el sector privado y su metodología respetuosa (Côte d'Ivoire), las herramientas de análisis de mercados (Etiopía), la gran innovación (Senegal), el uso de consultores locales y regionales en la medida de lo posible (Tanzanía) y los productos sostenibles (Túnez).
• Los análisis de Uruguay indicaron que la fortaleza de la Organización es su imparcialidad. En términos de potencial, el informe indicó que los entrevistados tenían la convicción de que el ITC se convertiría en "una agencia asociada de
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cooperación para el desarrollo a largo plazo", con capacidad para ejecutar programas de varios años de duración, o en una agencia multilateral que proporcionaría servicios especializados. Además, algunos entrevistados creen que el ITC podría formar alianzas estratégicas con otros proveedores de asistencia técnica en materia de comercio para "ofrecer un enfoque integral hacia el comercio y el desarrollo del sector privado".
• Los entrevistados del Grupo Consultivo Mixto indicaron su percepción sobre las fortalezas del ITC: 1) conocimiento técnico y habilidades de asesoramiento sobre políticas comerciales o la promoción de las exportaciones y 2) personal profesional y comprometido con los objetivos generales del ITC. "Los programas del ITC son excelentes. Asociación con el sector privado. Las herramientas informáticas [son buenas]". "El ITC está fuertemente enfocado al desarrollo del sector privado, especialmente hacia las PYME, gracias a la capacitación comercial a través de una capacidad productiva mayor".
• En términos de lecciones clave, cuatro de las misiones recomiendan que el ITC desarrolle unos vínculos más profundos con los países con los que trabaja, ya sea a través de una mayor presencia local (Tanzanía) o por medio de un fortalecimiento de los vínculos con los beneficiarios y las partes interesadas nacionales o locales (Côte d'Ivoire, Túnez y Etiopía).
• Un gran número de misiones y análisis de países estuvieron de acuerdo en que el ITC tiene mucho potencial para trabajar en asociación con otros proveedores en ciertas áreas de relevancia.
• En Etiopía, los análisis muestran que el ITC experimenta problemas debido a proyectos pilotos continuos. Para solucionar este problema, se recomienda que el ITC amplíe sus proyectos y se enfoque más en la ejecución de los mismos.
• Se sugirió que el ITC emprendiera iniciativas para desarrollar vínculos y trabajo con agencias nacionales de promoción del comercio de países desarrollados. Estas agencias están dispuestas a impulsar el comercio bilateral entre su propio país y varios países en desarrollo. Es posible que el ITC pueda trabajar y obtener financiación de esas agencias, por ejemplo, haciendo uso de sus herramientas de análisis comercial.
• Con respecto a la puntuación que se le daría a la calidad de la gestión del ITC de sus propios proyectos, cuatro informes indicaron que era "buena" o "excelente".
• Las puntuaciones positivas sobre los conocimientos técnicos, conocimiento del país, herramientas y cursos de formación del ITC de la mayoría de los análisis sugieren que los conocimientos técnicos generales de la Organización están bien valorados.
• En cuanto al elemento organizativo y administrativo del ITC, las puntuaciones fueron más variadas, aunque en la mayor parte de los informes fueron positivos.
• Algunos miembros del Grupo Consultivo Mixto y del personal dieron su opinión y señalaron los siguientes desafíos:
• "Mayor colaboración sobre el terreno con donantes bilaterales en una serie de actividades adicionales a la formación. Potencial de nuevas fuentes de financiación para dichos proyectos. Potencial para trabajar en la capacitación, por ejemplo, ayudando a facilitar la promoción de la facilitación del comercio en países como parte de asociaciones comerciales o empresariales. La excelencia del ITC en la formación podría ser útil para el despliegue de la facilitación del comercio. Podría colaborar con otra organización en el diseño y despliegue de la formación. Podría buscar una forma de colaborar con la CEPE para diseñar un taller en el que se aplique la herramienta de ejecución de la facilitación del
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comercio de la CEPE para seleccionar los países. Ver más esfuerzos en la cadena de suministros y asociaciones con empresas privadas. La Plataforma mundial de acción para la contratación selectiva enfocada en las mujeres es un buen ejemplo de ello. Se puede hacer más".
• "1) El ITC podría asociarse con grandes exportadores y empresas en el país, no solo con las PYME. 2) Las nuevas fuentes de financiación podrían ser: i) las organizaciones multilaterales; ii) los países en desarrollo avanzados (como los BRIC y los MINT); iii) las instituciones filantrópicas [como Warren Buffet, Gates, Rockefeller, Rothschild]; iv) algunas contribuciones financieras y en especie provenientes de los gobiernos receptores; v) compañías del sector privado del comercio de la OCDE en países en desarrollo [asociaciones público-privadas]. 3) Oportunidades de ampliación: Ampliar aquellos programas y proyectos que hayan obtenido resultados de desarrollo y hayan tenido o puedan tener un impacto catalítico en las políticas y programas nacionales, y buenas oportunidades para dejar resultados sostenibles tras el paso del ITC. 4) Más asociaciones con comunidades económicas regionales (por ejemplo, CAO, SADC, CEDEAO) y con bancos regionales de desarrollo”.
• "Mayor enfoque en las evaluaciones de las necesidades y proyectos de desarrollo en colaboración con los asociados en los proyectos".
• "Más demanda sobre el fortalecimiento de las IAC; más formación en general; inteligencia o datos comerciales; más trabajo en los servicios; más compromiso directo con los asociados en los países (incluyendo la coordinación con otros donantes)".
• "Alcanzar el compromiso de destinar al menos el 50% del presupuesto al apoyo a los PMA y PDSL, PEID y ASS. Visibilidad en la reuniones y eventos de la OMC, con lo que se puede expandir el mensaje del ITC y asegurar que este se encuentra a la vanguardia en la respuesta a las necesidades de asistencia técnica en materia de comercio".
• "Para garantizar un impacto social y económico, el ITC debería empezar a incluir otro tipo de partes interesadas en las discusiones sobre las necesidades de los clientes, como ONG, sindicatos, etc., ya que es sabido por todos que el comercio no es en sí algo bueno. Además, solo escuchamos a gobiernos y al sector privado (incluyendo sus representantes en las IAC). Sin embargo, como organización de las Naciones Unidas, no deberíamos ignorar que en ocasiones hay tensiones entre las necesidades o preocupaciones del sector privado y los intereses o bienestar de la sociedad en general. El ITC no debe obviar esta importante dicotomía. En este contexto, veo el nuevo impulso para la creación de asociaciones, especialmente con grandes multinacionales, algo crítico (también para la buena reputación del ITC como un proveedor neutral de asistencia técnica)".
• "Mejorar la concienciación de las actividades del ITC y su potencial entre las asociaciones de PYME en los países donantes".
• "El ITC tiene una buena posición dentro del sistema de las Naciones Unidas para apoyar a las PYME exportadoras. Es posible expandir y replicar el trabajo. Se pueden identificar nuevas fuentes de financiación a través de asociaciones con el sector privado. No obstante, el pequeño tamaño del ITC es en sí una fortaleza que le proporciona flexibilidad. En cierto sentido, se puede discutir que el ITC es demasiado pequeño como para convertirse en una organización de las Naciones Unidas, pero muy grande para ser un tipo de organización al estilo de una ONG que apoya a las PYME. Para ampliar el ITC se necesitaría una colaboración efectiva con otras organizaciones internacionales o de las Naciones Unidas".
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4. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y OPCIONES PARA FUTURAS DIRECCIONES
4.1 Introducción
369. Este último capítulo del informe de la evaluación incluye un resumen de las conclusiones a las que se ha llegado a partir de los hallazgos detallados en los capítulos anteriores para responder al propósito de la evaluación, que es valorar el desempeño, los resultados y los cambios en la organización y gestión del Centro durante el periodo que abarca la evaluación. Este capítulo también aúna las conclusiones centrales de las dos facetas de la evaluación. En línea con el tercer propósito de ofrecer orientación para las futuras decisiones que tome el Centro, acaba con un pequeño número de recomendaciones estratégicas importantes y puntos de acción sobre cómo podrían los participantes clave llevarlas a la práctica. Además, a lo largo del análisis de la evaluación se ofrecen muchas conclusiones y recomendaciones específicas, así como informes sobre los insumos, elaborados por las partes interesadas que se consultaron.
370. No obstante, en primer lugar, la evaluación proporciona una sección que esboza sus propias conclusiones sobre la manera en que trabaja el ITC. Esto es importante tanto para proporcionar el contexto esencial que necesitan las conclusiones centrales y las consiguientes recomendaciones como para desenmarañar el panorama sorprendentemente complejo de la organización, que no encaja en ningún molde estándar y que a menudo se escapa del conocimiento de muchas de sus partes interesadas y colaboradores cercanos.
371. Nota para los lectores: Los hallazgos, conclusiones y recomendaciones del presente informe están claramente vinculados y pueden seguirse fácilmente debido a la estructura clara y lógica que se les ha dado. Este informe es un estudio integrado y de amplio alcance y por ello hay muchos vínculos, a menudo interrelacionados. Tal y como pidió la Unidad de Evaluación del ITC, en este capítulo se hace referencia a las pruebas sobre las que se basan las conclusiones y recomendaciones. Para ello se ha incluido al margen el número de párrafo en el que aparecen dichas pruebas en los capítulos anteriores. Obviamente estas referencias no pueden ser exhaustivas.
4.2 Descripción del ITC y de su trabajo
372. El Centro de Comercio Internacional es peculiar en muchos sentidos. Se trata de una organización pequeña, en el contexto de los estándares multilaterales, con una estructura de gobierno compleja y un modelo de prestación poco convencional, pero con una misión relativamente enfocada que es ofrecer apoyo práctico al comercio de los países en desarrollo, especialmente a través de las pequeñas y medianas empresas. En el momento de su fundación, hace 50 años, el ITC era considerado como un pequeño centro pionero en utilizar el comercio para el desarrollo. Sin embargo, tras haberse reconocido la importancia estratégica de esta área para el desarrollo, ahora se encuentra rodeado de organizaciones y programas mucho más amplios y respaldados económicamente. Sin embargo, esta evaluación independiente ha podido confirmar que la gran mayoría de los que han conocido, y han tenido la oportunidad de comparar, las actividades llevadas a cabo por el ITC en un gran número de países durante los últimos seis años, han quedado impresionados por la pertinencia, calidad y aplicación de sus conocimientos. Verdaderamente puede presumir de ser la única organización "100% centrada en la Ayuda para el Comercio", que además cuenta con recursos importantes y únicos.
38, 368
373. No obstante, son pocas y dispersas las personas que conocen el trabajo del ITC, ya que sus actividades también lo han estado. Muchas personas piensan erróneamente que es, o debería ser, una organización donante como otras. El Centro tiene
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12, 31 32, 76 78, 81 168
dificultades para hacer frente a las crecientes necesidades en los mucho más de cien países que son aptos para ser beneficiarios. Solo está presente en unos pocos, y de forma intermitente, y no es capaz de responder a muchas peticiones de ayuda necesarias. Esta situación no es sostenible si el ITC desea llevar a cabo su misión de forma eficaz.
374. Durante el periodo comprendido entre el 2006 y el 2012, las pruebas de la evaluación (recogidas en un número considerable de países, regiones y grupos beneficiarios) revelan que las principales líneas de negocio del ITC se basan en algunos productos y servicios sólidos existentes, y que han desarrollado, adaptado y centrado su atención en una serie de áreas nuevas. Se ha producido algún avance real a la hora de agrupar de forma conceptual las múltiples líneas de negocio de un modo que los cinco objetivos anunciados del ITC se organicen de forma más clara y lógica. No obstante, tanto este marco como el desglose de los diferentes grupos de clientes del ITC siguen sin ser de gran ayuda a la hora de comprender y dirigir los tipos, las dimensiones o los instrumentos de las intervenciones del ITC, así como entender cuál es su influencia. Al igual que ocurrió en 2006, continúa siendo extremadamente complicado y cuestionable identificar, enumerar y categorizar todos los proyectos que el ITC ha ejecutado durante este periodo que abarca la evaluación. Esta situación tiene grandes implicaciones sobre la habilidad del ITC para "vender" sus productos.
58, 59 61, 62
375. La evaluación analiza el trabajo realizado por el ITC desde muchos y diferentes puntos de vista, aunque para los propósitos más importantes de esta sección, se centra en las tres categorías mostradas a continuación, que coinciden en gran medida, aunque no completamente, con las fuentes de financiación. Esta categorización amplia del desempeño del ITC puede ser de gran ayuda, aunque hay que tener en cuenta que la alternativa a una categorización del trabajo del ITC a partir de sus objetivos estratégicos no fue una realidad hasta 2011 y que aún no constituye un marco suficientemente sólido para documentar o evaluar sus actividades.
376. En primer lugar, los "bienes públicos mundiales", aun disponiendo de pocos fondos y poco personal, continúan siendo la espina dorsal de la inteligencia comercial básica y cuentan con el apoyo de los usuarios, lo que hace que sean más accesibles para un amplio número de clientes, particularmente en los países en desarrollo. Existen pruebas mundiales sobre la gran pertinencia y valor de estos servicios para los exportadores, oficiales y otros posibles usuarios clave, aunque la evaluación no encontró muchos casos en los que se promocionara su uso en los países estudiados, al menos no tanto como se podría haber hecho. Además, las líneas innovadoras de este trabajo de inteligencia comercial en las áreas de "normas privadas de importación" y medidas no arancelarias a las que han tenido que enfrentarse los exportadores de países en desarrollo han añadido nuevas dimensiones al arsenal de herramientas de inteligencia comercial del ITC, que son muy apreciadas y usadas. De forma significativa, las líneas tradicionales del trabajo sobre la inteligencia comercial son los productos y servicios más importantes financiados a través del presupuesto ordinario basado en cuotas, que representa un pequeño porcentaje de esa mitad del gasto total del ITC. Una vez que empezaron a demostrar su gran valor, las líneas innovadoras del trabajo sobre MNA y normas privadas empezaron a atraer financiación extrapresupuestaria proveniente de los donantes del ITC, con gran variación en las cantidades y duración.
115, 270 272, 343 353
377. En segundo lugar, el gran abanico de proyectos "con capacidad de respuesta" no ha estado tan "diseminado" como parecía en un principio, pero continua siendo "difuso y disperso", tal y como se encontró en la evaluación de 2006. Se considera difuso porque se utilizan más de 50 productos y servicios diferentes (no hay una lista definitiva), y disperso porque estos están diseminados por los aproximadamente 200 proyectos anuales. En cierto sentido esto refleja una tendencia del Centro, como
255
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302, 305 306 162, 163 Recuadro 7 164
organización de las Naciones Unidas, a distribuir sus recursos completamente programables entre un grupo amplio de posibles beneficiarios. Por otro lado, este cúmulo de trabajo se sostiene gracias a los conocimientos y experiencia del ITC, plasmados en los profesionales de los servicios técnicos, en las herramientas y los consultores, tal y como se detalla en el presente informe. A tal punto ha sabido el ITC fortalecer su orientación hacia los resultados estratégicos en el periodo evaluado que es esta amplia área de trabajo la que puede orientarse más fácilmente hacia el respaldo de las prioridades establecidas, sujetas a ajustarse a las prioridades de clientes y asociados, entre los que se incluyen los grupos prioritarios de beneficiarios de Países Menos Adelantados (PMA), África Subsahariana, pequeños países insulares o sin salida al mar. No obstante, incluso aquí el imperativo de la financiación a corto plazo está presente, y hay pruebas sobre financiaciones múltiples que no han estado guiadas por el establecimiento de prioridades estratégicas o evaluaciones sistemáticas de las necesidades. El enfoque del ITC hacia las asociaciones parece que está guiado por un enfoque de "red amplia", con lo que se han conseguido y establecido múltiples asociaciones de diversa índole, pero sin una clara visión estratégica de los fundamentos o prioridades de dichas asociaciones.
378. En general, el ITC cuenta con medios poco sistemáticos y de alcance limitado para vincular el suministro de sus servicios con la demanda de los mismos en posibles países receptores. Aún no dispone de un catálogo exhaustivo que integre todos los productos y servicios que ofrece. Tampoco cuenta con un enfoque específico para evaluar las necesidades a nivel de producto, de país o de región, aunque estos últimos se encuentran en fase de prueba. A pesar de que los proyectos realizados desde 2006 se han ido desplegando de forma oportunista según una forma imperfecta de proceso de "venta", es posible que los contactos, las iniciativas políticas y especialmente las posibilidades de financiación por parte de los donantes hayan sido los encargados de dirigirlos. Este efecto de dispersión ha surgido porque los servicios que ofrece el ITC son demasiado escasos para satisfacer todas las necesidades (incluso las demandas firmes) de una manera sistemática, en parte porque las principales divisiones geográficas no tienen la capacidad para identificarlas y deben tomar precauciones para no crear expectativas a los beneficiarios que luego no se podrán cumplir.
106, 123 172, 193 209, 237 12, 240 241, 245 76, 340 342
379. A fin de comprender bien esta situación, se debe subrayar que los productos y servicios técnicos del ITC siguen siendo mayoritariamente los elementos principales de organización y programación del trabajo del ITC. Sistemas no convencionales de "programación de países" (con la evaluación de necesidades asociada), como los que se encuentran en agencias de desarrollo más grandes, solo serían factibles para el ITC en unos pocos países o subregiones. Se ha probado este tipo de programación en un pequeño número de casos durante este periodo y los resultados se han reflejado en los hallazgos de esta evaluación. Como dato positivo, el hallazgo general del proceso de asignación de proyectos, determinado mayoritariamente por la disponibilidad de los productos del ITC y la financiación de los donantes, muestra que no se han dado numerosos casos donde la evaluación descubriera que los proyectos del Centro se han destinado a lugares inapropiados, a pesar de que quizá no fueran los más necesitados o prometedores. La evaluación reveló que los planificadores de proyectos del ITC, a pesar de utilizar productos o servicios "estándares", normalmente llevan a cabo al menos evaluaciones informales de las necesidades, a través de consultas previas con los asociados y los futuros beneficiarios, y que están dispuestos a adaptar sus enfoques siempre que sea necesario.106
78, 363 32, 353 293, 320 361, 367 283
106 En los estudios en profundidad de las misiones nacionales se encontraron referencias positivas sobre la adaptabilidad del ITC en al menos la mitad de los ocho países analizados. De forma interesante, algunos
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380. En tercer lugar, los proyectos ejecutados por el ITC con financiación asignada a un uso particular por los donantes han representado en el periodo analizado un mayor porcentaje del gasto, casi el doble de los recursos de la Ventanilla 1, que son programados completamente por el Centro. Una gran proporción de proyectos del ITC categorizados como "grandes proyectos" han conseguido su financiación a través de estas fuentes. Aunque estos grandes desembolsos de fondos asignados han producido un aumento sustancial en la actividad en ciertas áreas geográficas y temáticas, la evaluación no ha encontrado ningún ejemplo en el que los proyectos con fondos asignados hayan entrado en conflicto con los objetivos estratégicos y prioridades explícitas del Centro, si se hubieren establecido. Además, algunos proyectos con fondos no asignados contaron con mayores niveles de compromiso y recursos por parte de los donantes de los que hubieran tenido con la gestión más sencilla que el ITC es capaz de permitirse con su presupuesto ordinario.107.
259
381. Existen grandes diferencias en el grado en que las fuentes de financiación pueden hacer que se pierda la repartición equilibrada del trabajo del ITC en relación con sus prioridades estratégicas consensuadas. Por ejemplo, el Marco Integrado Mejorado para la asistencia técnica en materia de comercio para los países menos adelantados (PMA) y el fondo para la aplicación de normas y el fomento del comercio constituyen canales para la financiación multilateral a través de programas con calidad asegurada que están en total sintonía con los objetivos estratégicos del ITC y las orientaciones geográficas. El amplio apoyo voluntario regional o enfocado a la temática, o el apoyo a programas atractivos e innovadores, hace que los programas corran el riesgo de ser elegidos por su atractivo y que con ello se dejen atrás actividades básicas que son esenciales para los beneficiarios, pero no resultan tan atractivas para los donantes. Además, la habilidad del ITC para desarrollar programas y proyectos con fondos no asignados depende de su capacidad para emplear su capacidad interna, que no está asegurada en la actualidad.
165, 279 346
4.3 Principales conclusiones
4.3.1 Desempeño y resultados
382. La conclusión central de la evaluación con respecto a los resultados del ITC entre 2006 y 2012 es que el Centro, a pesar de sus limitados recursos y las fuertes limitaciones internas y externas, ha sido capaz de seguir ofreciendo servicios de alta calidad que son pertinentes y adaptables, eficaces y relativamente eficientes. En términos de resultados, por lo general, las actividades han alcanzado los resultados de capacitación inmediatos previstos, con una clara perspectiva, en la mayoría de los casos, de contribuir a alcanzar objetivos de mayor nivel. En un número sustancial de casos se trata de ejemplos alentadores sobre los beneficios directos en materia de desarrollo. La otra cara de la conclusión central revela que la situación general de los medios del ITC restringe fuertemente el uso de estos valiosos recursos por parte de
Secciones 2.4 & 3.3 352, 353 368 64, 313
miembros del ITC fueron más escépticos en las respuestas de sus entrevistas y encuestas sobre la capacidad del ITC para adaptar sus productos. 107 Los argumentos de 2013 para recaudar fondos subrayan algunas de las lecciones aprendidas en los grandes proyectos (principal pero no exclusivamente con apoyo de fondos asignados con una participación activa de los donantes patrocinadores): participación de las partes interesadas locales en el diseño del programa, la ejecución conjunta y el compromiso financiero de sus homólogos a la hora de la entrega; participación de los donantes en el diseño del proyecto, la supervisión de la gestión y el aseguramiento de la calidad; un modelo de generación de crecimiento basado en la rentabilidad de los consultores locales, los bajos costes de las transacciones y la economía de escala. un proceso de aprendizaje continuo respaldado por las lecciones aprendidas de las evaluaciones independientes de mitad de periodo; colaboración cercana con las IAC asociadas, los gobiernos beneficiarios y los donantes en el diseño de las fases siguientes de los programas.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 122
337, 353 22, 23 121, 214
los países en desarrollo, lo que ralentiza las mejoras en la gestión, reduce su eficiencia, contribuye a generar distorsiones en la organización y en sus resultados, y claramente pone en riesgo la sostenibilidad de muchas de las mejores contribuciones que ha sido capaz de generar. La realidad es que gran parte de los programas operativos del ITC viven en la precariedad y se enfrentan a un nivel de inseguridad que hace imposible que se aproveche todo su potencial y se ejecuten siguiendo las buenas prácticas que los miembros del ITC exigen a la Organización.
383. Esto no quiere decir que el ITC deba convertirse en otra extensa agencia internacional más que gaste enormes cantidades de dinero, un fenómeno que podría estar perjudicando los beneficios en materia de desarrollo de gran parte de la ayuda orientada al comercio de hoy en día. De hecho, parte de la credibilidad y fortaleza especial del ITC ha sido su enfoque práctico y realista, así como su sentido de la disciplina frente a la escasez de recursos, y la dominante realidad del día a día de sus clientes, compuestos por pequeñas y medianas empresas, especialmente en los países en desarrollo. Sin embargo, la máxima "lo pequeño es hermoso" también se puede interpretarse de diferentes modos. Este definitivamente ha sido el caso del ITC, donde los que apoyan al Centro han proporcionado demasiados pocos recursos teniendo en cuenta el trabajo que quieren que se realice, y, en algunos casos, bajo términos que distraen y se desvían del desempeño deseado, y bajo limitaciones que conllevan costes burocráticos, restricciones y retrasos excesivos.
244, 353
384. Este punto no sugiere que las mejoras necesarias vayan a ser simples o realizadas solamente por los ofrecen un apoyo financiero al ITC. Existen límites inevitables, presiones conflictivas y elecciones difíciles a los que el ITC deberá enfrentarse durante su próxima etapa de evolución. Tanto los gestores y empleados del ITC como sus gobernadores y simpatizantes deberán esforzarse por igualar o superar el mejor rendimiento del Centro en su labor sustantiva alcanzando la excelencia en términos de gestión, rendición de cuentas, así como profesionalidad disciplinada.
385. Estas conclusiones sobre el desempeño operativo del ITC se apoyan en las pruebas sobre el desempeño y los resultados del Centro que se detallan en el capítulo correspondiente. Las pruebas fueron obtenidas a través de una extensa labor de investigación, análisis de carteras, misiones nacionales y entrevistas y encuestas a personas informadas. La evaluación se organizó siguiendo la matriz 2, que cubre los aspectos clave del desempeño y los resultados por medio de preguntas de evaluación específicas, cuestiones e indicadores, métodos de recopilación de datos, fuentes principales y métodos de análisis. Se realizaron las evaluaciones según los criterios aceptados de evaluación del desarrollo: pertinencia, efectividad, eficiencia, impacto y sostenibilidad. El resumen de los resultados se presenta en la tabla 10, junto con las puntuaciones de la evaluación sobre el "estado físico" del ITC y el "cambio evaluado desde 2006" con respecto a cada uno de esos criterios. En la tabla también se incluye una valoración sobre la solidez de las pruebas en las que se basó la evaluación para la realización de su cometido, un dato importante ya que hubo puntos débiles en la localización de los materiales requeridos y personas informadas a las que entrevistar sobre las actividades del ITC. Este hecho que tiene importantes implicaciones para el Centro y queda reflejado en algunas de las conclusiones y recomendaciones clave de la evaluación.
386. Las preguntas, cuestiones e indicadores individuales de la matriz siguen un orden de importancia diferente y además se clasificarían de forma distinta por diferentes observadores. No obstante, la visión general ofrece una evaluación global del estado actual del desempeño y de los resultados del Centro, así como de los cambios realizados desde 2006. En la tabla 10, se puntúa la aptitud actual del ITC como "suficiente" en 8 de 26 puntos; "bueno" en 5; "suficiente/bueno" en 3; "insuficiente/suficiente" en 3; "insuficiente" en 4; las categorías "excelente", "muy insuficiente" y "no sabe" obtuvieron 1 punto cada una. En cuanto al cambio desde
Evaluación independiente del ITC - Informe final 123
2006, se encontró un "cambio positivo" en 11 puntos; "poco o ningún cambio" en 7; "no sabe" en 6; 1 "cambio positivo importante" y otro "combinado". Ninguno de estos criterios muestra indicios de regresión. Es justo señalar que en muchos otros puntos, la mejoría se ha visto acelerada durante el último tramo del periodo de evaluación, específicamente a partir de 2011-2012. Como ya se ha indicado, es importante mencionar que la base de pruebas disponibles para apoyar estas evaluaciones fue valorada por el equipo como relativamente débil, siendo la puntuación media de la fortaleza de las pruebas o nivel de confianza de 2,45 puntos, una puntuación a medio camino entre "baja" y "media".
387. Teniendo en mente este amplio panorama, y destacando el análisis y las ideas incluidos en todo el capítulo, la evaluación se centrará a continuación en un número de recomendaciones y opciones estratégicas para mejorar el rendimiento y los resultados del ITC, apoyadas por puntos de acción específicos e interdependientes dirigidos a los órganos de gestión del ITC, los gobernadores y simpatizantes, así como a otras partes interesadas.
4.3.2 Organización y gestión
388. En referencia al segundo objetivo de la evaluación, a saber: evaluar los cambios del ITC desde 2006, la matriz de la evaluación, adaptada de un conocido modelo para la evaluación organizativa, sirvió de guía para llevar a cabo una evaluación estructurada de las cuatro principales dimensiones: el entorno facilitador para el desempeño organizativo en el ITC, la capacidad organizativa del Centro para realizar su mandato, la motivación organizativa, y el desempeño organizativo (vinculado estrechamente con el otro capítulo sobre pruebas del informe). Este marco, con un conjunto estructurado de subcuestiones e indicadores consensuados, ofrece una rica y detallada valoración que se resume en la tabla 5. En ella se ofrecen puntuaciones sobre el estado del ITC y los cambios que se han producido desde 2006, junto con una valoración explícita de la solidez de las pruebas de la evaluación en cada área.
Tabla 5
389. A pesar de que estos indicadores y temas son de distintas categorías e importancia, cabe destacar que la evaluación ha encontrado que desde 2006 se ha producido un "cambio positivo" en 23 de los 29 indicadores existentes, que 5 mostraron "poco o ningún cambio", y 1 de ellos un "cambio importante". Ninguno de estos criterios muestra indicios de regresión. Con respecto a los cambios en el desempeño y los resultados, cabe indicar aquí también que las mejoras se han acelerado en muchos puntos en la última parte del periodo que cubre la evaluación.
390. A pesar de que en esta sección la evaluación muestra resultados generalmente positivos en referencia al cambio producido durante este periodo, no es motivo de satisfacción si consideramos también las puntuaciones sobre la "aptitud actual" del ITC en cada una de estas áreas. Se obtuvieron las siguientes puntuaciones: “suficiente” en 13 de los 29 criterios; "bueno" en 6; "muy insuficiente" en 3; "insuficiente" en 4; "suficiente/insuficiente" en 2; y "excelente" y "suficiente/bueno" en uno respectivamente.108 De todas las áreas evaluadas, tanto en referencia a la aptitud como a los cambios producidos desde 2006, el más débil resultó ser la viabilidad financiera del Centro. Las más fuertes fueron las relaciones con los clientes a corto plazo, así como su visión y misión. La puntuación media del equipo sobre la solidez de las pruebas o nivel de confianza en estos hallazgos fue de 3,58 puntos, una puntuación entre "media" y "alta".
108 El equipo desglosó el criterio de las "relaciones con el cliente" en aspectos a corto plazo y a largo plazo y las puntuó, con lo que reportó un total de 30 en vez de 29.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 124
391. Las puntuaciones particulares de la evaluación pueden ser, y serán, debatidas. No obstante, la imagen general de la organización y gestión del ITC muestra un progreso significativo desde 2006, que, por otro lado, partía de una base poco sólida109. Por ello se requieren cambios sustantivos adicionales. Es importante señalar que, aunque las propuestas de mejora se centran en el Centro y las responsabilidades recaen sobre su Directora, sus gestores y empleados, la evaluación ha recogido pruebas que muestran cómo y cuándo los gobernadores, miembros, simpatizantes e instituciones "matrices" deben desempeñar funciones importantes y asumir responsabilidades para continuar con la mejora. Las recomendaciones indicadas más abajo incluirán un pequeño número de prioridades estratégicas clave para mejorar la organización y la gestión, y otras muchas "recomendaciones específicas", o propuestas, ya destacadas e incluidas en el análisis principal.
4.3.3 Principales conclusiones integradas
392. Al aunar las conclusiones clave de la evaluación sobre el desempeño y los resultados del centro y aquellas sobre su organización y gestión desde 2006, el panorama general que emerge es el de la existencia de contribuciones importantes continuadas en los campos de especialización de apoyo al comercio, con mejoras en la gestión y la contabilidad en casi la práctica totalidad de los frentes en el periodo que cubre la evaluación, con una aceleración en los años 2011 a 2013. Existe una gran demanda de los tipos de servicios que proporciona el ITC, y el Centro debería encontrarse en una buena situación para responder a esta situación, dado el fortalecimiento de su base de gestión; sin embargo, depende de que pueda asegurarse una financiación suficiente y predecible que permita alcanzar sus objetivos y prioridades específicos. A continuación, se exponen los desafíos clave que se han identificado para la gestión estratégica, el desempeño específico y el crecimiento sostenible del ITC en los próximos cinco a diez años en varias áreas:
• Fortalecer el enfoque de programación proactivo y coherente dirigido a la explotación de las características y fortalezas únicas del ITC y sus objetivos y prioridades estratégicos, en vez de un enfoque en el que la selección de países, proyectos y asociados sea dispersa, reactiva y dependiente de la financiación, que es el modelo que ha prevalecido en el periodo 2006 a 2013.
• Enraizar el sistema de GBR en el trabajo del Centro, junto con el establecimiento de objetivos más definidos y teorías de cambio fiables, de manera que sea útil y pueda ser utilizado por el personal, donantes, asociados y beneficiarios.
• Fortalecer la gestión de proyectos desde la identificación y diseño hasta la gestión del riesgo, la creación de asociaciones locales, el seguimiento y presentación de resultados, la autoevaluación y la evaluación independiente.
• Crear e integrar enfoques del ITC apropiados y sostenibles para hacer frente a asuntos intersectoriales, como la reducción de la pobreza, el género, la juventud, el medio ambiente y el cambio climático.
• Prestar mucha más atención, tiempo y recursos a las estrategias de sostenibilidad y salida en las intervenciones del ITC, así como al intercambio de conocimientos y aprendizaje y al desarrollo de los trabajadores.
• Apoyar y expandir un trabajo más estratégico y sustancial para el ITC con acuerdos administrativos y de gobernanza lo más racionales, adaptables y flexibles posible para una organización pequeña y enfocada al sector privado dentro del sistema
109 Como se documentó en la evaluación conjunta de 2006.
Evaluación independiente del ITC - Informe final 125
multilateral y el sistema de las Naciones Unidas.
393. De una forma más general, si se combinan los análisis de la organización y gestión del ITC, realizados durante la evaluación, con el desempeño y resultados de sus actividades, se crea un interrogante sobre los roles y la identidad generales del ITC como institución, tanto en el presente como en el futuro. Los orígenes del ITC fueron modestos y aunque fue pionero en el campo de la Ayuda para el Comercio, su experiencia temprana fue la de una pequeña organización cuyo cometido era realizar pequeños proyectos de asistencia técnica para exportadores. A medida que el ITC y su campo de actuación crecían, se fueron añadiendo más funciones, como la inteligencia comercial básica, y la Organización adquirió reputación y capacidad para encargarse de proyectos de mayor envergadura con actividades realizadas en todo el mundo y proyectos regionales y temáticos mayores. También experimentó con la puesta en marcha de actividades diversificadas en algunos países, parecidas a los "programas nacionales" de muchas otras agencias de desarrollo, pero sin la estructura de un programa a largo plazo y sin la presencia sobre el terreno que se espera normalmente. Además, al igual que en 2006, se ha encontrado que las fortalezas principales del ITC en este periodo de evaluación recaen en sus servicios y productos técnicos especializados, y este hecho se refleja a la perfección en sus estructuras internas y funcionamiento.
78, 363
394. Gracias a los cambios realizados durante el periodo de evaluación, los que se están realizando actualmente, su desempeño y el creciente interés mundial por la asistencia técnica en materia de comercio, el ITC está bien posicionado para asumir funciones más amplias dentro de su campo.
38 y sig.
395 Una de las condiciones clave que permitirán que esto ocurra será que las partes interesadas del ITC decidan, como se les pidió en las "recomendaciones clave" de la evaluación de 2006, si las reformas clave institucionales y de gestión justifican ahora el aumento en la escala de los programas y, de ser así, si se le debe dar prioridad a una mayor armonización del apoyo de los donantes al ITC, preferiblemente utilizando un enfoque basado en los programas para poder así reducir los costes de las transacciones y mejorar la coherencia y efectividad total de los programas.
396. La evaluación de 2014 ha encontrado que el ITC, de hecho, se encuentra inmerso en un círculo vicioso que le impide realizar contribuciones mayores e incluso ejecutar las reformas institucionales y de gestión que ha iniciado. En términos absolutos, el modelo del ITC no es barato, especialmente al trabajar con el sector privado desde dentro del sistema de las Naciones Unidas, pero está teniendo unos resultados en el sector de la Ayuda para el Comercio que otros no alcanzan y puede hacer aún mucho más. Si se tomaran medidas esenciales para mejorar la flexibilidad y hubiera pruebas sólidas de transparencia financiera, las partes interesadas del ITC y la gerencia estarían listas para aceptar el coste del umbral burocrático de los negocios multilaterales.
121, 214 38 y sig. 351, 352 353 Recuadro 2, 82 y pie de página
397. En este punto, el ITC necesita ser capaz de lograr economías de escala sustanciales por medio de su base de gestión mejorada. Sin mayores niveles de financiación, y especialmente fondos a largo plazo y menos asignados, un gran porcentaje de la capacidad técnica del ITC tendrá que continuar operando con la misma precariedad con la que ha trabajado los últimos seis años. Además, este modelo hará que sea más difícil conseguir la orientación más fuerte hacia los resultados y la mejora en el desempeño que las partes interesadas buscan. Como ejemplo adicional al círculo vicioso del que ya se ha hablado en varias ocasiones, la evaluación encontró muchos casos de reformas aplazadas para poder realizar otras, así como muchos casos en los que los oficiales de alto rendimiento tuvieron que encargarse de demasiadas tareas,
121, 174 214, 237
Evaluación independiente del ITC - Informe final 126
con lo que se redujo su impacto global.
398. Finalmente, hay otro conjunto de temas de vital importancia aún sin respuesta sobre los roles e identidad básicos del nuevo ITC en los años venideros. La evaluación de 2006, con el fin de mejorar la coherencia y eficacia total del programa, puso énfasis en un "mayor enfoque en los proyectos nacionales" como clave del desarrollo efectivo del programa.
399. Por lo general, los hallazgos de esta evaluación sobre los seis años analizados concuerdan con la conclusión de la evaluación de 2006 en la que se indicaba que las partes interesadas del ITC tendrían que hacer frente a elecciones estratégicas sobre los tipos y niveles de actividad para el futuro. De hecho, se llegaba a la conclusión de que la situación actual simplemente no era sostenible. Por otra parte, la presente evaluación no ha encontrado pruebas que apoyen la posibilidad o incluso la conveniencia del énfasis que se hizo en 2006 sobre "el incremento en el porcentaje de la actividad dedicado a los proyectos nacionales".
30-33 78, 360
400. En vez de aceptar automáticamente estos tópicos sobre el carácter y el papel de las agencias de desarrollo, la evaluación, en base a las pruebas, aboga por examinar diferentes direcciones y opciones que se tendrían que tener en cuenta sobre las fortalezas y limitaciones distintivas de las capacidades técnicas y de gestión del ITC. Pero necesitará hacerlo de una forma más estratégica: cualquier dirección que tome tendrá que tener una mayor continuidad, seguimiento y sostenibilidad para superar las principales carencias destacadas en la evaluación del desempeño del ITC desde 2006. La creación, mantenimiento y uso de ficheros con los contactos clave del ITC será un requisito mínimo para compensar la falta de presencia continuada sobre el terreno. En términos de recursos, la estrategia no debería basarse en el aumento de las aportaciones. En su lugar, el ITC debería centrarse en asegurar unos recursos y oportunidades suficientes para aprovechar sus fortalezas únicas y mejorar así la calidad y los resultados de los grandes volúmenes mundiales de financiación para la Ayuda para el Comercio que necesitan urgentemente una mejor dirección y garantía de calidad. Las partes interesadas del ITC serán de suma importancia, no solo para asegurar los recursos, sino también para abrir nuevas oportunidades para que el Centro desempeñe este papel inusual, pero necesario.
401. El informe ha presentado las pruebas detalladas de la evaluación que respaldan estas conclusiones centrales, así como sus 4 recomendaciones estratégicas y los 27 puntos de acción específicos para futuras direcciones del Centro, que se indican más abajo.
4.4 Recomendaciones y opciones para futuras direcciones
402. Las siguientes recomendaciones y puntos de acción de alto nivel tienen implicaciones para el ITC, sus miembros y simpatizantes, entre otros, y será necesario el apoyo de todos ellos para que las acciones internas y externas sugeridas tengan éxito. Además, se indican en todo el análisis de la evaluación muchas recomendaciones específicas elaboradas por las partes interesadas consultadas, así como obtenidas de los informes sobre insumos.
403. Recomendación estratégica 1: Creación de una base estratégica para respaldar y utilizar las fortalezas únicas del ITC en materia de esfuerzos globales en pro de la Ayuda para el Comercio. Las seis áreas principales dentro del actual plan de operaciones y de los argumentos para recaudar fondos del ITC deberían contar con ayuda financiera a largo plazo (un mínimo de cinco años) y ser desarrollados y desplegados por el Centro de forma verdaderamente estratégica para
373-381 382-387 395-400
Evaluación independiente del ITC - Informe final 127
un gran número de países y regiones. Asimismo, se recomienda restar énfasis a los programas nacionales convencionales para concentrarse en su capacidad probada a nivel global y regional.
404. Acciones recomendadas:
• Para la gerencia del ITC: Establecer y empoderar a una pequeña unidad de desarrollo y respaldo de programas de alto nivel, compuesta por oficiales de operaciones con experiencia. La unidad se dedicaría a crear programas estratégicos con una duración de entre 6 y 10 años y a obtener apoyo a largo plazo para las seis áreas principales al mantener un diálogo proactivo con los potenciales beneficiarios, el personal de operaciones y los donantes. Con ello se combinarían, de una manera más sistemática, las evaluaciones de las necesidades prioritarias con las capacidades del ITC, y se crearía una mayor sostenibilidad en los resultados de los proyectos. Al cabo de un año, esta unidad debería presentar un informe a los gestores y al GCM que reflejara la experiencia inicial, incluidas las lecciones en materia de responsabilidades y relaciones laborales de las unidades técnicas y geográficas, cualquier recorte sugerido para los servicios o productos no estratégicos, así como posibles problemas estructurales o de cualquier otro tipo. No se aceptarían proyectos de menor plazo o transitorios que no aprovechasen las potenciales contribuciones del ITC y entorpecieran la eficacia estratégica.
• Para los gobernadores y simpatizantes del ITC: Proporcionar una financiación importante para el programa general o las áreas principales individuales, así como financiación asignada para garantizar un apoyo adecuado para la unidad interna de desarrollo de programas a medio plazo. Promover y garantizar la participación y cooperación activa con los defensores del Centro (especialmente las grandes organizaciones multilaterales) y de la Ayuda para el Comercio que defienden la extraordinaria función del ITC, diferente a la de las agencias de cooperación al desarrollo convencionales, y su rol como líder de TRTA colaborativa y especializada. El CCITF, a nivel de embajadores, debe asumir un papel más fuerte y cumplir con su responsabilidad recíproca para con el ITC, a fin de generar fondos adecuados, predecibles y suficientes para respaldar un programa de alta calidad y orientado a los resultados.
405. Recomendación estratégica 2: Proteger y desarrollar los distintivos recursos laborales del ITC, su capacidad especial para tratar sobre comercio con el sector privado, así como su excelente experiencia técnica y la apropiada asistencia técnica que proporciona.
372, 376-381 382, 388-391
392-401
406. Acciones recomendadas:
• Para los gobernadores y simpatizantes del ITC: Invertir el apoyo financiero, moral y político para hacer posible que el ITC mantenga y siga desarrollando sus redes de contactos, así como la relación laboral especial y flexible que tiene con los agentes de comercio del sector privado. Sin abandonar la tradicional frugalidad del ITC con respecto a las agencias internacionales, proporcionar el tiempo y los recursos para que el Centro pueda reforzar su calidad, planificar mejor, reconocer y perfeccionar a su personal, así como para hacer un seguimiento de sus proyectos, con el fin de evaluar los resultados, acompañar a los beneficiarios y garantizar la sostenibilidad de los beneficios.
• Para la gerencia y personal del ITC: Realizar reformas y ampliaciones adicionales en distintas fases de las capacidades, actuales y futuras, a fin de evitar la sobrecarga y la constante improvisación. Mantener y utilizar de forma regular el nuevo sistema de gestión de las relaciones con los clientes como un pilar esencial
Evaluación independiente del ITC - Informe final 128
de la ventaja del ITC en el sector privado y de su red mundial de clientes y asociados. Ampliar los progresos alcanzados hasta la fecha, completar rápidamente aquellos sistemas "suficientemente buenos" de gestión del ciclo de los proyectos, de gestión y presentación de informes basados en los resultados y de gestión del conocimiento, junto con el resto de desafíos clave identificados (párrafo 392 más arriba) para la gestión estratégica, el desempeño efectivo y el crecimiento sostenible del ITC en los próximos cinco a diez años. Todas las medidas que se tomen deberían ser realistas y útiles en las operaciones diarias del Centro, así como su rendición de cuentas básica. Resolver las anomalías en las prácticas de gestión y en el estado, reconocimiento y despliegue de todo el personal y los gestores del ITC. Preparar recursos e incentivos para valorar el desempeño del personal y su desarrollo.
407. Recomendación estratégica 3: Fortalecer la gobernanza de forma pragmática y continuar reforzando la rendición de cuentas a la par que se minimiza la burocracia.
372, 380-381 382, 383
388-391, 392
408. Acciones recomendadas:
• Para los gobernadores y simpatizantes del ITC: En lugar de intentar realizar cambios formales en los pesados pero a la vez, manejables sistemas de gobierno del ITC, el presidente del grupo de embajadores, el antiguo presidente del Grupo Consultivo Mixto y el presidente del CCITF, deberían convocar pequeños grupos informales de "gestores y amigos" (con un equilibrio entre los países beneficiarios y los no beneficiarios comprometidos), que permitan realizar debates sobre el progreso y el seguimiento de los programas de gobierno y los informes de gestión del ITC y que fomente la participación activa de los representantes de aquellos países en Ginebra, en las capitales y en Nueva York siempre que sea necesario. Convocar regularmente una reunión anual entre los directores del ITC, la OMC y la UNCTAD, así como con sus colaboradores cercanos, antes de las reuniones del GCM, que además podría servir para garantizar la sinergia entre las instituciones enfocadas al Comercio en Ginebra. Los miembros involucrados deben estar preparados para respaldar cualquier ajuste o adaptación necesarios según los requisitos normalizados de la ONU, a fin de acomodar a una organización más pequeña, empresarial y orientada al sector privado como el ITC.
• Para la gerencia del ITC: Siguiendo con las áreas de preocupación señaladas en la encuesta sobre la gobernanza, es necesario tomar acciones con el objetivo de ampliar la información que se proporciona al GCM/CCITF sobre los planes, el desempeño y los resultados de cada una de las corrientes de financiación del ITC, incluido el presupuesto ordinario, así como sobre la gestión interna y las operaciones económicas. El fortalecimiento del diálogo continuado propuesto en la recomendación 1 ayudaría a evitar que esta presentación de informes y discusión fuera intermitente y en un solo sentido. La gerencia debería tratar de forma transparente y firme tanto el progreso real como los límites a la hora de definir, adelantar o informar sobre los resultados del trabajo del ITC, así como al realizar y defender ajustes y adaptaciones de los requisitos normalizados de las Naciones Unidas que sean necesarios para acomodar la distintiva misión y los requisitos empresariales esenciales del Centro.
409. Recomendación estratégica 4: Llevar al ITC al siguiente nivel de
visibilidad, compromiso y eficacia como actor clave en los esfuerzos mundiales en pro de la Ayuda para el Comercio.
18, 27-29 31-33, 155
168, 181-185 192, 381
Evaluación independiente del ITC - Informe final 129
410. Acciones recomendadas:
• Para la gerencia del ITC: Además de cumplir los compromisos actuales y satisfacer las necesidades inmediatas, se debe conservar un enfoque firme y mantener la enorme experiencia y credibilidad del ITC encaminada al horizonte estratégico sugerido en la recomendación 1 y respaldado en otras recomendaciones. Mejorar de forma realista los vínculos del ITC con las regiones y los países beneficiarios, reconociendo sus límites y considerando formalizar una serie de acuerdos cuidadosamente diseñados y probados para las regiones claves. Se podrían aprovechar las oficinas geográficas o la presencia de representación en centros clave. En tal caso, deberían aplicarse las lecciones aprendidas del experimento, al parecer poco efectivo, llevado a cabo en la oficina de la Ciudad de México, así como otras experiencias relacionadas con el apoyo nacional y regional. Trabajar con el GCM/CCITF, contratar a un grupo pequeño pero representativo de representantes de las instituciones y los países beneficiarios previstos, en Ginebra o en las capitales, que asesore de forma regular sobre posibilidades de cooperación, diseño estratégico, contactos clave y oportunidades para realzar su perfil. Continuar compartiendo públicamente la historia del ITC, destacando las innovaciones y los avances prometedores, y utilizándolos para centrar la atención en el trabajo menos glamuroso y a largo plazo de conseguir resultados sostenibles de apoyo comercial. Gestionar el crecimiento cuidadosamente, usando y creando la fuerza de trabajo y las capacidades organizativas esenciales, sin excederse.
• Para todos los donantes de la Ayuda para el Comercio, especialmente los multilaterales o grandes donantes: Sacar más provecho del ITC como activo distintivo de la Ayuda para el Comercio mundial, cuyas sólidas habilidades pueden ajustarse a las necesidades prácticas de los exportadores y adaptarse a las diferentes situaciones nacionales. La financiación a través de dichos canales como el FANFC y el MIM (como un "mediador honesto" en la asistencia técnica clave en materia de comercio para los PMA) y el gran número de grandes programas financiados por donantes, han demostrado hacer un buen uso de los activos del ITC. Pedir al ITC que respalde y complemente los programas importantes y respaldar, a la vez, la duración y el seguimiento necesarios de las contribuciones del ITC.
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A. El entorno favorecedor del ITC para el desempeño organizativo y cómo ha cambiado desde 2006
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C. ¿Cómo de fuerte es la motivación organizativa del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006?
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D. ¿Cómo de sólido es el desempeño organizativo del ITC para desarrollar su mandato de forma eficaz y cómo ha cambiado desde 2006? (Estas cuestiones también se describen en detalle en el análisis operativo que figura más abajo, desde la entrega hasta la subida de nivel del proyecto).
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El FSC es una organización no gubernamental independiente, sin fines de lucro creada para promover la gestión responsable de los bosques del mundo.
Impreso por el Servicio de Reprografía del ITC en papel ecológico (sin cloro) con tintas de base vegetal. El material impreso es reciclable.
Un pdf gratis está disponible en el sitio web del ITC en: www.intracen.org
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