Upload
manolita-ceja
View
17
Download
2
Embed Size (px)
Citation preview
Evasión y Gasto Tributario en América Latina
María Victoria Espada T.Dirección de Gestión Pública y Regulación
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
XII CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 8 de Noviembre al 3 de diciembre de 2004
Contenido
I. Estructura impositivaII. Evasión de impuestos - Causas
- Por qué medir la evasión- Métodos de estimación
III. Gasto Tributario- Concepto y Características- Objetivos y Clasificaciones- Medición- Comparación, Información y Recomendaciones
IV. Reflexiones finales
I.- Estructura impositiva
• Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar el Gasto Público.
• Esta “suficiencia” del ST depende básicamente de:
a) Diseño del sistema impositivo (legislación, tipos de impuestos, nivel y estructura
de alícuotas, exenciones).
b) Eficiencia de la AT.
los altos niveles de evasión impositiva…
el bajo nivel de conciencia tributaria…
los numerosos beneficios tributarios y tratamientos especiales…
…afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y resulta difícil atender el Gasto Público…
En América Latina:
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
América Latina: Ingresos y Gastos del Gobierno Central 1950-2003, promedio simple, como % de PIB.
5
10
15
20
25
30
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gastos
Ingresos
En la medida en que:
los ingresos no tributarios sean limitados,
el gasto público no se reduzca,
… los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes…
… sin embargo…
…existe margen de maniobra suficiente para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio…
Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (% PIB)
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura Gobierno Central.
13.6 14.8 15.1
7.83.6
9.45.7 6.0
14.515.3
7.6
7.0
10.0
11.1
12.6 11.9
10.1
11.4
6.9
3.0
12.6
3.5 1.4
0.9
29.6
38.2
19.3
33.1
16.6
15.7
21.8
41.5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
OCDE (30) UE (15) EE.UU. Su d es teA s iá t ico (6)
A LC (19) Bras il A rg en tin a Ch ile
Ca rg a trib u ta ria d ire cta Ca rg a trib u ta ria in d ire cta Ca rg a S e g u rid a d S o cia l
II. Evasión Impositiva
• Tema de vital importancia en América Latina: círculo vicioso difícil de romper.
• En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial.
• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.
Ingreso por habitante / Países / Evasión
Fuente: "Frediani, R (2001).
Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000
Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México
Bolivia Argentina
Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%
Causas de la evasión
• Número y cuantía de las alícuotas. Curva de Laffer.
• Nivel de fiscalización de las AT y sanciones.
• Complejidad del Sistema Tributario.
• Términos de intercambio con el Gobierno.
• “Internalización” y aceptación de la evasión.
• Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes versus trabajadores autónomos.
Por qué medir la evasión
• Para tener estimaciones de evasión por impuesto y sector y, así, focalizar los esfuerzos de
fiscalización.
• Evaluar y controlar la eficiencia de la AT, incrementando sus recursos, si fuese necesario
• Medir los efectos de las políticas de fiscalización y de las reformas tributarias.
• Incrementar los ingresos públicos mediante la mejora en la recaudación.
Algunos datos de evasión en América Latina
Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.
AÑO IVA (%) RENTA (%)
Argentina 1997 40.0 40.0
Bolivia 1996 39.4
Chile 1997 19.7 41.7
Colombia 2002
Ecuador 2002 26.4 58.0
México 2000 45.7 34.3
Perú 1993Venezuela 2002
30.0
57.447.0
Métodos de estimación de evasión
• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.
• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:
1) Estimación del “potencial teórico”.
2) Métodos muestrales de auditorías:
a) Muestra representativa de contribuyentes.
b) Método del “punto fijo”.
3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.
4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.
• Evasión y economía informal
Coeficiente de Cumplimiento del IVA (%)
Coeficiente de Cumplimiento: cociente entre recaudación neta de devoluciones de IVA y recaudación potencial. Recoge diversas formas de incumplimiento (morosidad, evasión, elusión).
Determinantes:
- Nro. de tasas de IVA
- Amplitud de la base.
- Nivel de alícuota.
- Experiencia en aplicación.
- Desarrollo tecnológico y formación del personal de AT.0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
Nueva Ze l anda
Suec i a
Israe l
P o rtug al
Sudáfr i ca
Chi l e
Canadá
España
Urug uay
Arg enti na
H o nduras
Co l o m bi a
H ung rí a
M éxi co
Ecuado r
F i l i pi nas
B o l i vi a
G uatem al a
P anam á
P erú
Fuente: Bergman, M. (2000)
Coeficiente de cumplimiento del IVA en Argentina, Chile y México, 1989-1996.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
% d
e R
eca
ud
ació
n
Chile Argentina México
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
Productividad del IVA: cantidad recaudada (% de PIB) dividida por alícuota del impuesto.
Da una idea sobre el nivel de cumplimiento. Altos niveles de productividad estarían asociados con altos niveles de cumplimiento.
Productividad del IVA en América Latina, 2003 (en %)
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Nic
arag
ua
Méx
ico
Hai
tí
Perú
Ven
ezue
la
Pana
má
Rep
. Dom
inic
ana
Uru
guay
Cos
ta R
ica
Col
ombi
a
Arg
entin
a
Gua
tem
ala
Bra
sil
Para
guay
Chi
le
Hon
dura
s
El S
alva
dor
Ecua
dor
Bol
ivia
Prom. AL (36.4)
Economía Informal por Regiones, 2000-2002 (% de PIB).
Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.
0.0
9.0
18.0
27.0
36.0
45.0
OCDE Asia En Transición América Latina África
Eco
no
mía
Info
rmal
(% P
IB)
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Arg
entin
a
Perú
Méxic
o
Bra
sil
EE.U
U
España
Ale
mania
Italia
Se
cto
r In
form
al (%
PIB
)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
Re
cau
dació
n T
rib
uta
ria (
% P
IB)
Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)
Recaudación y Sector Informal (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..
Nota: los datos son de 1999.
III. Gasto Tributario (GT)
• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los años 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina.
• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.
• OCDE Y FMI.
Gasto Tributario: concepto
“Renuncia tributaria”: recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de
franquicias o regímenes impositivos especiales, cuya finalidad es favorecer o estimular
determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.
Gasto Tributario: características
• Gasto indirecto del Gobierno, realizado vía ST.
• Para atender objetivos económicos y/o sociales.
• De carácter compensatorio o incentivador.
• Constituyen una excepción a la norma (“benchmark”).
• Reducen la recaudación potencial.
• Aumentan disponibilidad económica del contribuyente.
Gasto Tributario: objetivos (1)
• Atraer inversión y/o nueva tecnología.
• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”.
• Promover áreas geográficas “deprimidas” o con menor desarrollo relativo.
• Mantener la competitividad como país y resultar “atractivo” respecto a países vecinos.
• Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).
Gasto Tributario: objetivos (2)
• Generar empleo.
• Entrenar, capacitar y desarrollar capital humano.
• Sustituir gastos explícitos y directos del gobierno.
• Simplificar o disminuir costos de la AT.
• Promover equidad.
Gasto Tributario: clasificación
• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:o Eliminan pago del impuesto: exoneraciones, importaciones temporales.
o Permiten recuperar el impuesto previamente pagado: devoluciones.
o Disminuyen la tasa efectiva: deducciones, tasas reducidas o diferenciadas.
o Retrasan el pago del impuesto: diferimientos.
o Crean sistemas simplificados: regímenes simplificados.
• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…
• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…
• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…
• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.
Gasto Tributario: medición
Finalidad
Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad.
Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas.
Reducir la “discrecionalidad” administrativa.
Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos
Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…
… es decir, para poder controlar, informar y comparar…
Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.
Efecto Distributivo del Gasto Tributario en Brasil, 2003.
Fuente: Demostrativo dos Benefícios Tributários, 2003. Ministério da Fazenda, Brasil.
21.3
48.5
107.9
23.3
7.412.6
4.712.9
4.411.9
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sur
GT sobre Total GT sobre Recaudación
4.305.44
4.41
2.30 2.67
5.10
3.76
0.72
0.92 3.09
2.26
6.16
3.27
0.19
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
11.0
Argentina Brasil C hile Ecuador Guatemala México Perú
Recaudación Renta (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)
7.738.41 8.22
6.37
4.733.77
5.16
1.55
0.381.41
0.78 2.60 5.15
1.89
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
11.0
A rgentina Bras il Chile Ecuador Guatemala Méx ico Perú
Recaudac ión IVA (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003.
2.50
3.75
13.06
60.45
6.98
5.53
7.73
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
Otros
Transporte
Regional
Salud
Educación
Inmobiliario
Ahorro-inversión
% Sobre Total GT
Gasto Tributario: comparación
Diferencias en definición del “benchmark”.
Variedad metodológica.
Diferencia de coberturas (GC, GG…).
Escasez de datos a nivel internacional.
No todos los GT por tipo de impuesto son considerados.
Interacción entre diferentes impuestos.
Comparación Internacional Ingresos Tributarios vs. Gastos Tributarios (% PIB)
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0
Finlandia
Bélgica
Reino Unido
Australia
Canadá
Irlanda
Austria
Holanda
Francia
Portugal
Alemania
España
EE. UU.
Chile
México
Argentina
Gasto Tributario Ingresos Tributarios
Gasto Tributario: información
Cómo hacerlo?
1. Requerido legalmente.
2. Frecuencia de medición e información (anual).
3. Mayor detalle posible: descripción, objetivo, impuesto afecto, cobertura, clasificación, método de estimación, alcance temporal, etc.
… es decir…
…incorporar el GT en el proceso presupuestario y darle mismo tratamiento que a los gastos directos…
Gasto Tributario: recomendaciones
1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación.
2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas.
3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado.
El mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos” sólo es posible con la reducción y control del GT.
IV. Reflexiones finales
• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes.
• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.
• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión.
• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.