Приложениек постановлению Совета МинистровРеспублики Беларусь23.12.2015 № 1080

Стратегия реформирования системыуправления государственными финансамиРеспублики Беларусь

ГЛАВА 1ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Эффективное, ответственное и прозрачное управлениегосударственными финансами является базовым условием для повышенияуровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста,модернизации экономики и социальной сферы, достижения другихстратегических целей социально-экономического развития страны.

Министерством финансов совместно с экспертами Всемирного банкав сентябре – октябре 2013 г. проведена оценка эффективности управлениягосударственными финансами в Республике Беларусь в 2010 – 2012 годахна основе международной методологии PEFA, основными задачамикоторой являлись получение целостной информации об эффективностиуправления государственными финансами и определение направленийреформирования. Данная оценка проводилась в Республике Беларусьво второй раз (впервые – в 2009 году) и позволила определитьпроизошедшие изменения.

По результатам оценки сформирован отчет ”Государственныерасходы и финансовая подотчетность“ за 2010 – 2012 годы (далее –отчет ГРФП), включающий 28 показателей, которые объединены в шестьблоков:

реалистичность бюджета;полнота и прозрачность;составление бюджета в соответствии с целями политики;предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета;учет, ведение документации и отчетность;внешний контроль и аудит.Результаты оценки приведены согласно приложению.Для проведения оценки использовались нормативные правовые

акты, бюджетная, методическая и иная документация, отчетность,информация, предоставленная Министерством финансов и другими

2государственными органами и организациями*, а также отчет порезультатам оценки 2009 года, отчеты, подготовленные Всемирнымбанком, Международным валютным фондом.

Отчет ГРФП стал основой для определения приоритетных направленийреформ, подготовки настоящей стратегии и реализации за счет средств грантаТрастового фонда для оказания технической помощи странам регионаЕвропы и Центральной Азии по вопросам управления государственнымифинансами проекта международной технической помощи ”Повышениеэффективности и прозрачности системы управления государственнымифинансами в Республике Беларусь“ (одобрен постановлением СоветаМинистров Республики Беларусь от 18 апреля 2014 г. № 369 ”Ободобрении программы и проектов международной технической помощи“(Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 23.04.2014,5/38738).

Средства указанного гранта в настоящее время направляются назакупку консультационных услуг для оказания Министерству финансовмеждународной технической помощи в выполнении наиболее важныхнаправлений настоящей стратегии, а также наращивание потенциала дляпроведения будущих реформ в рамках реализации этого проекта.

Настоящая стратегия направлена на проведение ряда реформ всредне- и долгосрочной перспективе, повышение эффективности ипрозрачности национальной системы управления государственнымифинансами, в том числе с учетом изучения опыта других стран, включаястраны Европейского союза, Евразийского экономического союза.

При выработке направлений реформирования системы управлениягосударственными финансами помимо оценки, содержащейся в отчетеГРФП, учитывались и другие факторы, такие как политическая иэкономическая ситуация, законодательные, административные и другиеособенности. Следует отметить, что невысокая оценка показателей сама посебе не являлась основанием для включения соответствующего направленияв приоритеты реформирования. Принимались во внимание его важность внынешних условиях, сложность и потенциальные временные рамкиреализации, а также связь с эффективностью по другим направлениям.

–––––––––––––––––* Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики

Беларусь, Комитет государственного контроля, Аппарат Совета Министров РеспубликиБеларусь, Национальный банк, Министерство экономики, Национальный статистическийкомитет, Министерство по налогам и сборам, Министерство юстиции, Государственныйтаможенный комитет, Министерство промышленности, Министерство здравоохранения,Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерствоторговли, Минский облисполком (главное финансовое управление).

3ГЛАВА 2

ОСНОВНАЯ ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ НАСТОЯЩЕЙ СТРАТЕГИИ

Основной целью настоящей стратегии является обеспечениедолгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы,повышение качества управления государственными финансами.

Важнейшими задачами настоящей стратегии являются:повышение реалистичности бюджета и его составление в

соответствии с целями государственной политики посредством повышенияобоснованности прогнозов основных макроэкономических параметровсоциально-экономического развития Республики Беларусь, используемыхдля подготовки республиканского и местных бюджетов, совершенствованияоценки доходов бюджета, определения и измерения налоговых льгот,внедрения действенной системы среднесрочного планирования бюджета ибюджетирования, ориентированного на результаты;

достижение прозрачности и полноты бюджета путемсовершенствования бюджетной классификации с учетом используемых вмеждународной практике принципов и стандартов, интегрирования вобщий бюджетный процесс принятия решений по государственнымкапитальным вложениям, оптимизации межбюджетных отношений,разработки эффективной и действенной системы управлениявнебюджетными средствами сектора государственного управления,совершенствования механизмов управления государственным долгом,формирования общедоступных информационных ресурсов;

предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета за счетконсолидации государственных средств в рамках интегрированной единойсистемы счетов, повышения эффективности учета и контроля в процессеисполнения бюджетных обязательств, создания современной эффективнойторговой платформы государственных закупок;

совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетностисектора государственного управления путем ее сближения с международнымистандартами финансовой отчетности в общественном секторе (далее –МСФООС);

внедрение качественно нового подхода к организации внутреннегофинансового контроля, где помимо проверки законности и целевогоиспользования государственных средств должен осуществляться аудитэффективности, направленный на проверку экономичности ирезультативности государственного управления;

разработка новой интегрированной информационной системыуправления государственными финансами (далее – ИИСУГФ) путемсоздания единого информационного пространства в сфере управлениягосударственными финансами, поддержки единой методологии

4планирования, исполнения бюджета, ведения бухгалтерского и кадровогоучета на всех уровнях бюджетной системы Республики Беларусь.

Настоящая стратегия ориентирована на создание общих для всехучастников бюджетного процесса условий и механизмов совершенствованиясистемы управления государственными финансами, которые будутдетализироваться и реализовываться посредством принятия концепций и(или) нормативных правовых актов.

По мере разработки указанных документов и при более глубокоманализе причин, лежащих в основе низкой эффективности отдельныхпараметров управления, предусматривается также подготовка соответствующихпланов обучения государственных служащих, иных специалистов в целяхэффективного выполнения задач настоящей стратегии.

ГЛАВА 3ПОВЫШЕНИЕ РЕАЛИСТИЧНОСТИ БЮДЖЕТА И ЕГО ФОРМИРОВАНИЕ

В СООТВЕТСТВИИ С ЦЕЛЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Повышение обоснованности прогнозов основныхмакроэкономических параметров социально-экономического

развития Республики Беларусь

В настоящее время порядок разработки и требования к содержаниюгосударственных прогнозов и программ социально-экономическогоразвития Республики Беларусь определены Законом Республики Беларусьот 5 мая 1998 года ”О государственном прогнозировании и программахсоциально-экономического развития Республики Беларусь“ (ВедамасцiНацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, 1998 г., № 20, ст.222).Действующая система государственного прогнозирования была создана впереходных условиях и адаптирована к специфике национальнойэкономики. Однако за 17 лет применения указанного Закона ситуация вэкономике страны и за ее пределами существенно изменилась.Государственное прогнозирование, основанное на реализации программысоциально-экономического развития на среднесрочную перспективу и вменьшей степени на текущей или складывающейся экономическойситуации в стране, приводит к тому, что планирование бюджетаосуществляется, как правило, с учетом корректировки (индексации)ассигнований прошлых лет в условиях отсутствия действенныхмеханизмов перераспределения бюджетных ресурсов, а исполнениебюджета – с постоянными корректировками в течение года.

Требуется изменение подходов к разработке и уточнениюмакроэкономических прогнозных параметров, своевременное принятиемер реагирования, адекватных складывающейся ситуации, повышение

5качества прогнозов. Назрела необходимость актуализации законодательствао прогнозировании, упорядочения документов планирования, повышениягибкости и эффективности прогнозирования в новых условиях, усилениястратегического и целеориентирующего характера прогнозов.

От эффективности преобразований в системе государственногопрогнозирования зависит реализация иных направлений настоящейстратегии, а именно внедрение среднесрочного планирования бюджета,ориентированного на результаты, совершенствование механизмовуправления государственным долгом, а также гармонизация с системамигосударственного прогнозирования в странах – участницах Евразийскогоэкономического союза.

Принципиально важно, чтобы положенные в основу бюджетамакроэкономические прогнозы опирались на совокупность согласованныхпредположений, которые должны быть правдоподобными и иметьмаксимальный уровень точности. Это обеспечит прочную базу дляпланирования бюджетных расходов, в том числе на среднесрочнуюперспективу.

Для подготовки бюджета на среднесрочную перспективупредусматривается ежегодная разработка прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на среднесрочнуюперспективу, а также определение порядка разработки сценарных условийпо четко установленному перечню прогнозных показателей и выбораварианта прогноза, параметры которого должны применяться присоставлении прогнозов доходов, расходов бюджета, государственногодолга, механизмов его уточнения и корректировки.

Необходимо, чтобы разрабатываемые прогнозы основывались нареалистичных оценках, всей имеющейся информации и применялисьпоследовательно, чтобы подготовка макроэкономических прогнозоврассматривалась как непрерывный процесс, методология совершенствоваласьи актуализировалась с течением времени. Значительную роль вповышении качества прогнозирования должно сыграть укреплениекадрового и технического потенциала соответствующих службМинистерства экономики и его научно-исследовательского экономическогоинститута.

Отсутствие реальных макроэкономических прогнозов, а такжесинхронности в изменении всех законодательных актов, влияющих набюджетный процесс, не позволит осуществить качественный переход насреднесрочное планирование бюджета на практике. Если макроэкономическиепрогнозы будут излишне оптимистичны, они приведут к чрезмерныможиданиям относительно доходов бюджета, на основании чего будутутверждены новые направления расходов (государственные программы и

6подпрограммы), которые впоследствии не будут профинансированы. Этоодна из основных проблем при составлении бюджета во многих странахОрганизации Экономического Сотрудничества и Развития (далее –ОЭСР*). Для ее решения наряду с использованием технических моделейуделяется внимание развитию институциональных механизмов, обеспечивающихнадежность макроэкономических прогнозов, используемых при составлениибюджета. При этом в разработке прогнозов участвуют не толькоспециально созданные для этих целей государственные учреждения, но иорганизации из коммерческого сектора.

Повышению обоснованности и качества прогнозов будетспособствовать реализация проекта по повышению конкурентоспособностив Республике Беларусь, финансируемого Всемирным банком.

Совершенствование планирования доходов бюджета

От планирования доходов бюджета зависят устойчивость исбалансированность всей бюджетной системы страны. Адекватный прогноздоходов позволяет снизить риски наступления неблагоприятных для бюджетасобытий. Важными при этом являются надежность прогнозов макроэкономическихпараметров, оценка вероятности их изменения, обоснованный выборварианта прогноза, параметры которого являются индикативными.

Планирование доходов бюджета Республики Беларусь является однимиз основных компонентов бюджетного процесса, осуществляется в условияхдействующего законодательства на основе формируемых Министерствомэкономики прогнозов основных параметров экономического развития,экспертных оценок с учетом прогнозируемых в экономике тенденций ипринимаемых мер по совершенствованию налоговой и бюджетной политики.

Несмотря на то, что в соответствии с оценкой, содержащейся вотчете ГРФП, основными факторами, вызывающими отклонения фактическихдоходов от прогнозных, в Республике Беларусь являются погрешности вмакроэкономических прогнозах, совершенствование механизмов планированиядоходов бюджета является одним из приоритетных направленийбюджетной реформы.–––––––––––––––––

* Страны – члены ОЭСР – Австралийский Союз, Австрийская Республика,Королевство Бельгия, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии,Венгрия, Федеративная Республика Германия, Греческая Республика, Королевство Дания,Государство Израиль, Исландия, Королевство Испания, Ирландия, Итальянская Республика,Канада, Республика Корея, Великое Герцогство Люксембург, Мексиканские СоединенныеШтаты, Королевство Нидерландов, Новая Зеландия, Королевство Норвегия, ЧешскаяРеспублика, Республика Польша, Португальская Республика, Словацкая Республика,Республика Словения, Соединенные Штаты Америки, Турецкая Республика, ФинляндскаяРеспублика, Французская Республика, Швейцарская Конфедерация, Королевство Швеция,Республика Чили, Эстонская Республика и Япония.

7Для повышения качества планирования доходов бюджета

существует объективная необходимость:внедрения эффективных средств автоматизации, позволяющих

усовершенствовать существующие процессы планирования и анализадоходов бюджета с возможностью обеспечения информационноговзаимодействия с государственными органами и организациями,местными финансовыми органами;

создания математической модели планирования доходов бюджета,учитывающей как показатели социально-экономического развитияРеспублики Беларусь, изменения в налоговом и бюджетномзаконодательстве, так и тенденции в развитии экономик государств –членов Евразийского экономического союза и позволяющей на этойоснове проводить факторный анализ отклонения фактическогоисполнения доходов бюджета от утвержденных показателей. Созданиетакой модели потребует соответствующего функционала ИИСУГФ иизучения международного опыта по вопросам прогнозирования доходовбюджета с использованием многофакторных математических моделей иметодов расчета доходных источников;

формирования при переходе на среднесрочное бюджетноепланирование, ориентированное на результаты, методологии среднесрочногопланирования доходов бюджета с принятием соответствующихнормативных правовых актов.

Кроме того, для совершенствования механизмов планированиядоходов бюджета предусматривается введение системыадминистрирования доходов, включение в Бюджетный кодекс РеспубликиБеларусь понятия ”администратор доходов“, который будет являтьсясвязующим звеном между плательщиками и органами, осуществляющимипланирование и исполнение бюджетов. При этом для плательщиковадминистратор доходов будет выполнять контролирующую роль в частиисполнения обязательств по уплате платежей в бюджет. Для органов,осуществляющих планирование и исполнение бюджетов, администратордоходов будет являться основным ”поставщиком“ информации о ходеисполнения бюджетов по доходам.

Основными участниками, имеющими полномочия в сференалогового администрирования, в настоящее время являютсяМинистерство по налогам и сборам, Государственный таможенныйкомитет и их территориальные органы.

Назначение администраторов по неналоговым поступлениям вбюджет должно быть осуществлено на законодательном уровне.

Введение системы администрирования доходов позволитупорядочить учет принятых плательщиками обязательств, в том числе поуплате неналоговых платежей в бюджет, и соответствующих кассовых

8поступлений, обеспечит максимальное поступление средств в доходбюджета, усилит финансовый контроль, что также важно при переходе насреднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результаты.

Определение и измерение налоговых льгот как части процессапланирования и мониторинга бюджета

Налоговыми льготами в республике признаются предусмотренныеНалоговым кодексом Республики Беларусь и иными актами налоговогозаконодательства, а также международными договорами РеспубликиБеларусь, таможенным законодательством Таможенного союза и (или)Законом Республики Беларусь от 10 января 2014 года ”О таможенномрегулировании в Республике Беларусь“ (Национальный правовойИнтернет-портал Республики Беларусь, 22.01.2014, 2/2127) преимуществадля отдельных категорий плательщиков по сравнению с другимиплательщиками, включая возможность не уплачивать налог, сбор(пошлину) либо уплачивать их в меньшем размере.

Предоставление налоговых льгот и освобождений часто направленона решение определенных социальных и распределительных задач(например, поддержка социально не защищенных слоев населения),стимулирование определенных видов экономической активности(например, инвестиции в основные средства, сельскохозяйственноепроизводство), экономического роста, в том числе в отдельных отраслях(например, инновационные технологии, благотворительная деятельность).Вместе с тем введение налоговых преференций не всегда являетсядостаточно обоснованным.

Предоставление налоговых льгот и освобождений имеет не толькопрямой эффект, выражающийся в сокращении налоговых доходовбюджета, но и косвенный, который не всегда сводится к потерям(сохранение рабочих мест, увеличение объемов производства,стимулирование экономического развития и другое). Оценка косвенногоэффекта не может быть однозначной, так как при введении или отмене тойили иной налоговой льготы поведение налогоплательщиков можетизмениться таким образом, что затронет сферу действия других мерналоговой политики. Кроме того, часто нельзя установить строгоесоответствие между налоговой льготой и целями социально-экономической политики. Как правило, для достижения той или инойцели применяется комплекс мер, а одна и та же мера может служить дляразных целей.

Предоставление налоговых льгот и освобождений не влечетнапрямую расходования бюджетных средств, оно снижает доходыбюджета, которые в случае их получения могли направляться на решение

9тех же социально-экономических задач, что и при предоставленииналоговых льгот. Поэтому налоговые льготы (налоговые расходы) внекотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно,должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения ихпрозрачности и эффективности.

В связи с этим для обеспечения учета налоговых расходов вбюджетном процессе предусматривается:

отражать в составе бюджетной документации данные об основныхналоговых расходах, в том числе информацию в отношении каждой меры,связанной с налоговыми расходами, сроков ее действия и тех категорийналогоплательщиков, которые получают выгоды от этой меры;

определять налоговые расходы количественно. В тех случаях, когдагосударственные органы и организации освобождаются от налогов,которыми облагаются аналогичные операции, осуществляемые частнымсектором, соответствующие налоговые расходы должны указываться иколичественно определяться, насколько это возможно, в бюджетнойдокументации;

представлять публичную отчетность о налоговых расходах.В настоящее время Министерство финансов осуществляет

обобщенную количественную оценку налоговых льгот, котораяосновывается на ежегодно представляемой Министерством по налогам исборам и Государственным таможенным комитетом информации обобъемах преференций по налоговым платежам. Сведения, получаемые врезультате количественной оценки налоговых льгот, включаются впояснительную записку к проекту закона о республиканском бюджете наочередной финансовый год.

Такие сведения не позволяют в настоящее время оценитьэффективность мер налогового стимулирования, обеспечить рациональноеиспользование государственных финансов, их направление (в том числе ввиде доходов, полученных не в полном объеме от предоставленияналоговых льгот) на решение поставленных задач. Данные о налоговыхрасходах не интегрированы с данными о прямых расходах в целяхконтроля совокупного объема расходов и дефицита.

Учет налоговых расходов необходим и для оценки налоговойсистемы с точки зрения функции сбора доходов, а также еенейтральности, справедливости и эффективности (включая простотуадминистрирования и исполнения налогового законодательства).Информация о налоговых расходах важна и при разработке направленийсовершенствования налоговой системы, оценке эффективности налоговыхреформ.

10Формирование и представление информации о налоговых расходах

бюджета демонстрируют ответственность государства за выбор идействия в области использования общественных средств.

Отчеты о налоговых расходах в разных странах интегрированы вбюджетный процесс в различной степени. Так, в Австралийском Союзе,Королевстве Бельгия, Финляндской Республике, Французской Республике,Греческой Республике, Португальской Республике, Королевстве Испанияи Королевстве Швеция отчет о налоговых расходах непосредственносвязан с бюджетным процессом. В некоторых других странах отчеты оналоговых расходах являются самостоятельными документами иливключены в бюджетную документацию, но непосредственно сбюджетным процессом не связаны.

В Республике Беларусь целями определения налоговых расходов какчасти процесса планирования и мониторинга бюджета являютсяактуализация информации о распространении налоговых льгот,обеспечение бюджетной устойчивости, отказ от практикинеобоснованного введения новых льгот.

С учетом этого представляется необходимым реализовать следующиемеры, позволяющие обеспечить полноценную интеграцию налоговойполитики (в части предоставления налоговых льгот) и общих направленийповышения эффективности использования бюджетных средств:

провести анализ действующих налоговых льгот и преференций исформировать их перечень по видам налогов, категориям плательщиков,характеру льгот;

обеспечить периодическое обновление и актуализацию перечняналоговых льгот по результатам анализа практики их применения иадминистрирования. При этом продление действующих и особенновведение новых налоговых льгот предусматривается осуществлять наусловиях:

предварительного анализа влияния результата от предоставляемыхналоговых льгот на финансово-экономическое положение субъектапредпринимательской деятельности;

установления ограничения действия льготы во времени;анализа фактической результативности и эффективности

применения налоговых льгот по итогам каждого периода их применения(в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей ихпролонгации);

совершенствовать порядок формирования отчетности об исполнениибюджета, государственной статистической отчетности и налоговойотчетности, обеспечив их сопоставимость в отраслевом и территориальномаспектах;

11внести изменения в действующие или принять новые нормативные

правовые акты, регламентирующие учет, отчетность и анализ налоговыхльгот в качестве налоговых расходов бюджетов;

разработать методику количественной оценки и оценкиэффективности налоговых льгот, учитывающую наряду с выпадающимидоходами бюджетной системы создание благоприятных условий длясубъектов предпринимательской деятельности, а также результатыреализации ими полученных преимуществ. Для детальной проработкиданного вопроса предусматривается изучение международной практики ипо возможности получение соответствующей технической помощи вчасти разработки порядка оценки эффективности предоставленных(планируемых к предоставлению) налоговых льгот;

установить в качестве обязательного требования при формированиии выполнении государственных программ и подпрограмм учет объемовпредоставленных и предлагаемых к предоставлению налоговых льгот,рассматривая налоговые льготы в качестве налоговых расходов нареализацию соответствующих задач и мероприятий;

обеспечить информационное взаимодействие баз данных поналоговым льготам и преференциям Министерства по налогам и сборам,Государственного таможенного комитета, Министерства финансов и еготерриториальных органов, других органов и участников бюджетногопроцесса.

Внедрение действенной системы среднесрочного планированиябюджета

Среднесрочное планирование бюджета успешно используется встранах с развитой экономикой, а также в развивающихся странах иявляется особенно важным в период замедления экономического ростапри управлении государственным долгом.

При среднесрочном планировании бюджет на очереднойфинансовый год – лишь составная часть ежегодно обновляемого исмещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего,но, возможно, и пятилетнего) финансового плана, что, с одной стороны,обеспечивает преемственность государственной политики ипредсказуемость распределения бюджетных ассигнований, с другой –позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодныеограниченные корректировки со строгими условиями в соответствии сцелями государственной политики. Среднесрочное планированиебюджета позволяет более точно определить для распорядителейбюджетных средств вероятный объем ресурсов в будущем, и это одно изего основных преимуществ.

12Для перехода на среднесрочное планирование бюджета в Республике

Беларусь необходимы:составление по возможности максимально точного прогноза

основных параметров экономического развития Республики Беларусь наочередной финансовый год и плановый период;

законодательное закрепление бюджетных правил, на основаниикоторых будет формироваться среднесрочный бюджет (например,показатель сальдо бюджета, уровень государственного долга и платежейпо его погашению и обслуживанию в пределах допустимых значенийэкономической безопасности);

внедрение стабильных среднесрочных бюджетных прогнозов,опирающихся на макроэкономические прогнозы (совокупные доходы,расходы, сальдо бюджета, социальное страхование, уровеньгосударственного долга);

определение подходов к оценке объема различных расходныхобязательств на среднесрочную перспективу;

обеспечение формирования реестров расходных обязательствреспубликанского бюджета, местных бюджетов и сводных реестроврасходных обязательств, включающих прогнозы базисного бюджета –суммы текущих и капитальных расходов, которые будут потрачены всреднесрочный период при неизменности текущей политики расходов.Формирование бюджетных параметров должно осуществляться исходя изнеобходимости безусловного исполнения действующих расходныхобязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышенияэффективности исполнения;

принятие новых расходных обязательств на основе оценкисравнительной эффективности таких обязательств с учетом сроков имеханизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов;

проведение на постоянной основе анализа действующих расходовдля определения низко приоритетных или неэффективных расходов,которые можно сократить, чтобы сформировать дополнительноефискальное пространство (ресурсную базу) для финансирования болеезначимых на данном этапе направлений расходов;

определение ожидаемых предельных верхних объемов расходов нафинансирование государственных программ на среднесрочнуюперспективу;

обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структурыбюджетных расходов, установление критериев для перераспределенияресурсов при уточнении задач либо сокращения (оптимизации) расходовпри неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

13совершенствование нормативно-методического обеспечения

бюджетного процесса, организации планирования и исполненияреспубликанского и местных бюджетов, формирования бюджетнойотчетности;

обеспечение недопустимости увязки объемов расходов бюджетов сопределенными доходными источниками;

создание и поддержание необходимых финансовых резервов СоветаМинистров Республики Беларусь и местных исполнительных ираспорядительных органов (”подушек безопасности“), определениечетких правил управления ими, в частности при отклонениимакроэкономических прогнозов. Это поможет избежать возможногосокращения бюджетных расходов в случае получения не в полном объемедоходов;

ежегодная разработка среднесрочных финансовых программ наочередной финансовый год и плановый период на республиканском иместном уровнях;

утверждение среднесрочной финансовой программы нареспубликанском уровне законом, на местном уровне – решениямисоответствующих местных Советов депутатов;

регулярность анализа и оценки рисков для бюджетной системы и ихиспользование в бюджетном планировании. Первоочередной меройобеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы ипротиводействия бюджетным рискам должно выступать применениемеханизма ограничения роста расходов бюджета, не обеспеченныхнадежными источниками доходов в долгосрочном периоде, прибезусловном исполнении действующих расходных обязательств, а такжевосстановление достаточных объемов финансовых резервов для ихвозможного использования в случае ухудшения макроэкономическойситуации;

рассмотрение вопроса об установлении права на использованиеполучателями бюджетных средств не использованных ими бюджетныхассигнований прошедшего года в следующем году с введением правил и(или) ограничений на такой перенос.

При внедрении среднесрочного планирования бюджета все расходыдолжны быть охвачены среднесрочными параметрами, включаякапитальные, а также расходы государственных внебюджетных фондов.

Следует также отметить, что среднесрочное планирование бюджетаявляется необходимым условием перехода на бюджетирование,ориентированное на результаты. В связи с этим важным являетсяпроведение сразу двух взаимодополняющих реформ.

14Внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты.

Расширение прав распорядителей и получателей бюджетных средств

Действующая система формирования бюджета имеет ограниченныесведения о последствиях принятых решений. Результат такого подхода –ограниченные возможности государственных органов по управлениюсвоими ресурсами и недостаточная эффективность их деятельности.

В этих условиях бюджет создается путем индексации сложившихсярасходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетнойклассификации. При соблюдении жестких ограничений применяемыйподход обеспечивает сбалансированность бюджета, но в то же времяожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, ауправление бюджетом сводится главным образом к контролюсоответствия фактических и плановых показателей.

Суть перехода на бюджетирование, ориентированное на результаты,состоит в смещении акцентов с управления бюджетными расходами науправление результатами за счет повышения ответственности ирасширения самостоятельности участников бюджетного процесса врамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках управления результатами бюджет формируется исходя изцелей и планируемых результатов государственной политики. А для этогонеобходима увязка стратегического и бюджетного планирования. Дляобеспечения их взаимосвязи в Республике Беларусь предусматриваютсяпереход от сметного финансирования бюджетных организаций кфинансовому обеспечению заданий на оказание указаннымиорганизациями услуг, введение практики формирования аналитическогораспределения бюджетных ассигнований по государственнымпрограммам. Это создаст прочную основу для системного повышенияэффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсовгосударства на важнейших направлениях деятельности.

Внедрение программно-целевого метода должно осуществляться навсех стадиях бюджетного процесса (планирование, исполнение бюджета,составление отчетности и оценка достигнутых результатов). Для этогопотребуется осуществить данную реформу одновременно среформированием (оптимизацией) структуры государственных органов иреформой государственной службы. Все три реформы взаимосвязаны иимеют единую цель – оптимизация использования ограниченных ресурсовдля достижения поставленных целей государственной политики.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результаты,начали партнеры Республики Беларусь по Евразийскому экономическомусоюзу, у которых доля расходов на реализацию государственныхпрограмм составляет около 90 процентов расходов бюджета.

15Несмотря на то, что участие в Евразийском экономическом союзе

предполагает одновременные преобразования в экономике государств-членов, реализацию совместных мер по проведению согласованнойэкономической политики, гармонизацию и унификацию законодательств,в Республике Беларусь внедрение бюджетирования, ориентированного нарезультаты, отстает как по времени, так и по уровню.

В настоящее время в Республике Беларусь бюджетные средствавыделяются на финансирование около 100 государственных программ,что составляет не более 17 процентов расходов бюджета. Концентрациясредств на важнейших направлениях обеспечивается точечно.

Необходима системная работа в течение нескольких лет потрансформации существующих программ в качественно новые,охватывающие все сферы деятельности, скоординированная деятельностьвсех участников бюджетного процесса, оптимизация принциповформирования и выполнения государственных программ.

В условиях внедрения программно-целевого метода управленияпредстоит обеспечить:

развитие системы стратегического планирования для определенияцелей и разработки показателей, которые будут положены в основугосударственных программ для осуществления тесной увязки структуры идинамики расходов с целями государственной политики. При этомопределение в государственных программах задач должно осуществлятьсяисходя из нормативных правовых актов и предусмотренных в нихрасходных обязательств;

подготовку нормативной правовой, методической и аналитическойбазы, предусматривающей начиная с 2016 года поэтапный переход кпрограммно-целевому методу в бюджетном процессе, установлениеадминистративных правил, определяющих функции всех участниковбюджетного процесса, корректировку бюджетной классификации ибюджетной отчетности, внедрение новых форм государственногофинансового контроля и аудита;

формирование и утверждение перечня государственных программ,на основании которого будут определяться приоритеты финансированиярасходов бюджета;

создание межведомственных рабочих групп по государственнымпрограммам, совершенствование взаимоотношений министерств какмежду собой, так и с местными органами власти во избежаниедублирования финансирования одних и тех же расходов;

формирование государственных программ с учетом действующихбюджетных ограничений. Утверждение государственных программпредусматривается в 2016 году после принятия ПравительствомРеспублики Беларусь их перечня;

16определение государственными органами в государственных

программах целевых показателей по соответствующим сферамдеятельности и оценку ресурсов, находящихся в их распоряжении, длядостижения целей и задач государственных программ;

совершенствование финансовой отчетности и получениедостоверных данных для мониторинга выполнения целевых показателейгосударственных программ и их включение в бюджетный процесс дляпринятия управленческих решений;

определение в государственных программах методик расчетацелевых показателей, характеризующих выполнение задач;

увязку планирования в государственных программах текущих икапитальных расходов;

создание единых правил оказания государственной финансовойподдержки в рамках государственных программ;

развитие новых форм и финансового обеспечения услуг (работ),оказываемых бюджетными организациями, формирование реестров такихуслуг (работ), доведение до бюджетных организаций заданий по ихоказанию (выполнению) для обеспечения взаимосвязи выделенныхобъемов бюджетных ассигнований с результатами их деятельности;

организацию деятельности по участию граждан в бюджетномпроцессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемыхгосударственных программах, подпрограммах, их задачах и объемахфинансирования;

ежегодную оценку выполнения и эффективности государственныхпрограмм, создание механизмов оценки результатов использованиябюджетных средств, а также фиксирование в ИИСУГФ конкретныхрезультатов как на правительственном уровне, так и на уровне местныхорганов власти;

открытое рассмотрение отчетов о выполнении государственныхпрограмм;

развитие системы государственного финансового контроля и аудитав целях ориентации на оценку эффективности государственных расходов.

Переход к формированию программно-целевого бюджета позволитне только обеспечить концентрацию ресурсов на важнейших приоритетахсоциально-экономического развития и функциях государства, но и увязатьбюджетное финансирование с достижением конкретных целей,обеспечить расширение прав распорядителей и получателей бюджетныхсредств по оперативному управлению ими.

Министерство финансов при этом должно будет отказаться отконтроля за многочисленными мелкими статьями расходов поэкономической бюджетной классификации и сосредоточиться на контроле

17за общими направлениями расходов по государственным программам иподпрограммам.

С формированием государственных программ предусматриваетсяпоэтапное делегирование государственным органам полномочий впринятии управленческих решений. Международный опыт показывает,что наличие управленческой самостоятельности стимулируетзаинтересованность государственных служащих в повышениирезультативности их работы. Одним из стимулов рассматриваетсяраспределение в бюджетной росписи бюджетных ассигнований поукрупненным позициям экономической классификации расходов. Крометого, предусматривается, что детальные планы мероприятий повыполнению государственных программ (подпрограмм) будутразрабатываться ежегодно (на соответствующий финансовый год) иутверждаться самостоятельно распорядителями бюджетных средств.

При достижении запланированных результатов бюджетныеассигнования будут, как минимум, сохраняться для последующеговыполнения государственной программы (подпрограммы). Принеудовлетворительных результатах будут выясняться причиныневыполнения и приниматься решения о прекращении реализациигосударственной программы (подпрограммы) или сокращении объемов еефинансирования с резервированием при этом средств на болееэффективные направления.

ГЛАВА 4ПОЛНОТА БЮДЖЕТА И ЕГО ПРОЗРАЧНОСТЬ

Совершенствование бюджетной классификации с учетомиспользуемых в международной практике принципов и стандартов

Бюджетная классификация Республики Беларусь определена в статье 10Бюджетного кодекса Республики Беларусь и включает семьклассификаций – классификацию доходов, функциональнуюклассификацию расходов, программную классификацию расходов,экономическую классификацию расходов, ведомственную классификациюрасходов, классификацию источников финансирования дефицита бюджетаи классификацию видов государственного долга. Детальное описаниебюджетных классификаций содержится в постановлении Министерствафинансов Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. № 208”О бюджетной классификации Республики Беларусь“ (Национальныйреестр правовых актов Республики Беларусь, 2009 г., № 45, 8/20467).

Бюджетная классификация, за исключением ведомственнойклассификации расходов, является единой для всех уровней бюджетнойсистемы Республики Беларусь, а также бюджетов государственных

18внебюджетных фондов и последовательно применяется приформировании бюджетов, представлении заявок к бюджету и подготовкебюджетной документации.

Несмотря на высокую оценку действующей бюджетнойклассификации в отчете ГРФП и выполнение Республикой Беларусьтребований к отчетности, предусмотренных Классификацией функцийорганов государственного управления (далее – КФОГУ) и Руководствомпо статистике государственных финансов МВФ в издании 2001 года(далее – РСГФ-2001), имеются значительные возможности длядальнейшего ее совершенствования. Так, планируется:

введение ведомственной классификации расходов по типуорганизации (например, больницы, детские сады, санатории, дома-интернаты и другое). В настоящее время классификационные позиции потипу организации рассредоточены и отражаются на разных уровняхдействующей функциональной классификации расходов (в видах ипараграфах);

при переходе на программно-целевой метод в бюджетном процессе:сокращение уровней функциональной классификации расходов с

четырех до двух (с сохранением разделов и подразделов,соответствующих КФОГУ). Предусматривается, что функциональнаяклассификация расходов будет использоваться только для аналитическихцелей, а формирование бюджета будет осуществляться по программнойклассификации расходов;

введение новой программной классификации расходов, котораяпредставляет собой четырехуровневую группировку расходов бюджета(программа, подпрограмма, задача, мероприятие), для отражения в ней неменее 90 процентов расходов бюджета. Формирование новойпрограммной классификации расходов будет осуществляться наосновании утвержденного Советом Министров Республики Беларусьперечня государственных программ и расходных обязательств. При этомтретий уровень программной классификации ”задача“ поможетустановить связь бюджетной классификации с нормативными правовымиактами (расходными обязательствами) и осуществлять необходимуюпроверку объемов расходных обязательств;

введение классификации источников средств для учета расходов пофинансированию государственных программ за счет всех источников(бюджетные средства, государственные внебюджетные фонды, средства,получаемые государственными органами (их территориальнымиорганами) и остающиеся у них в распоряжении в соответствии сзаконодательством, средства от приносящей доходы деятельностибюджетных организаций, средства бюджета Союзного государства,средства, получаемые в виде международной технической и иностранной

19безвозмездной помощи, заемные средства, в том числе кредитыОАО ”Банк развития Республики Беларусь“, а также иные источники всоответствии с законодательством);

интеграция бюджетной классификации Республики Беларусь ипланов счетов в секторе государственного управления.

Несмотря на то, что бюджетная классификация Республики Беларусьприведена в соответствие с методологией, изложенной в КФОГУ и РСГФ-2001 (отчетная информация формируется с учетом таблиц соответствия),она в настоящее время не интегрирована с планами счетов в секторегосударственного управления. Поэтому помимо требований к отчетам обисполнении бюджета сохраняются параллельные требования к подготовкеотчетности согласно планам счетов и правилам бухгалтерского учета всекторе государственного управления. С учетом того, что эти планысчетов и правила предшествовали формированию бюджетнойклассификации Республики Беларусь, возникла ”двойственная система“.В соответствии с ранее принятыми планами счетов требовалосьсоставление отчетности с использованием модифицированного методаначислений, а первоначальная бюджетная классификация основываласьтолько на кассовом методе.

Несмотря на имеющиеся различия принципов ведениябухгалтерского учета в секторе государственного управления отпринципов бюджетного планирования, в международной практикелучшие результаты государством в целом и отдельными пользователямидостигаются при согласованности бухгалтерского учета и бюджетнойклассификации. Оптимальная интеграция бюджетной классификации ипланов счетов в секторе государственного управления возможна вконтексте создания национальных стандартов бухгалтерского учета иотчетности в секторе государственного управления, совместимых смеждународными стандартами финансовой отчетности в общественномсекторе. С учетом того, что самым важным связующим элементомбюджетной классификации и планов счетов является экономический,изменения в первую очередь коснутся экономической классификациирасходов.

Для интеграции бюджетной классификации и планов счетовнеобходимы определенные знания и опыт. На подготовительном этапепредусматривается создание концептуального дизайна единого планасчетов бухгалтерского учета в секторе государственного управления,интегрированного с бюджетной классификацией. Для оказанияМинистерству финансов помощи в этой работе привлеченмеждународный консультант. Результаты данной деятельности будутиспользованы при разработке единой модели бухгалтерского учета всекторе государственного управления, представляющей собой общие

20требования к отчетности с возможностью гибко дополнять план счетовдля целей внутреннего управления и отчетности.

Интеграция в общий бюджетный процесс принятия решений погосударственным капитальным вложениям

Важность капитальных вложений для экономического развитиястраны, с одной стороны, и ограниченность ресурсов бюджета, с другойстороны, выдвигают на данном этапе задачу совершенствованияинвестиционной политики и пересмотра механизма принятия решений погосударственным капитальным вложениям.

В соответствии со сложившейся практикой в настоящее времяобщий объем расходов на реализацию государственных капитальныхвложений (инвестиционные программы на республиканском и местномуровнях) определяется при подготовке соответствующего бюджета наочередной финансовый год с последующим распределением пораспорядителям и получателям бюджетных средств при утверждениибюджетной росписи (в месячный срок после принятия бюджета).

При этом заявки распорядителей о выделении им бюджетныхсредств на финансирование капитальных расходов рассматриваютсяМинистерством финансов, местными финансовыми органами, какправило, в отрыве от формирования перечней объектов соответствующейинвестиционной программы.

Так, перечень объектов государственной инвестиционнойпрограммы составляется Министерством экономики и включаеткапитальные расходы на строительство, реконструкцию зданий,сооружений, дорог и иные расходы. В республиканском бюджете приэтом утверждается только общая сумма бюджетных ассигнований.Объекты государственной инвестиционной программы учитываются вреспубликанском бюджете только после ее утверждения ПрезидентомРеспублики Беларусь.

При переходе к планированию бюджета по программно-целевомуметоду и для эффективного достижения результатов государственныхпрограмм практика планирования капитальных расходов отдельно оттекущих расходов должна уйти в прошлое. Влияние инвестиционнойпрограммы на текущие расходы при формировании бюджета необходимообязательно учитывать, так как для большинства капитальных вложенийтребуются текущие расходы (например, увеличение расходов насодержание новой больницы или школы, расходы на оплату трудаперсонала, текущее содержание построенной дороги и другое). При этомважно, чтобы капитальные и связанные с ними текущие расходырассматривались и утверждались в совокупности, а не в отрыве друг от

21друга. Включение капитальных вложений в государственные программыпозволит сократить сроки формирования инвестиционных программ,сконцентрировать бюджетные средства на действительно приоритетныхзадачах, повысив качество планирования бюджетных ассигнований наосуществление капитальных вложений и их эффективность.

С учетом того, что капитальные вложения в подавляющембольшинстве случаев рассчитаны на несколько лет, инвестиционнаяпрограмма будет более предсказуемой и прозрачной, если ееинтегрировать в процесс среднесрочного планирования бюджета. Прирассмотрении проекта соответствующего бюджета у всех заинтересованных(законодательных (представительных) и исполнительных органов) будетполная информация о финансировании соответствующих распорядителейбюджетных средств по сферам их деятельности не только в очередномфинансовом году, но и в последующие два года. Это позволит также болеевзвешенно планировать расходы, в том числе по текущему содержаниювводимых в эксплуатацию объектов, создать условия для снижения рискасрыва сроков строительства (реконструкции) объектов капитальногостроительства, в том числе из-за ограниченности средств бюджета.

Для формирования инвестиционных программ на среднесрочнуюперспективу потребуются изменения в управлении капитальнымирасходами, пересмотр существующих процедур, установление строгихправил и прозрачных критериев для предварительной идентификацииинвестиционных проектов и последующего их отбора для реализации врамках государственных программ, изменение порядка формирования,утверждения инвестиционных программ и отчетности о их выполнении,переход к формированию перечней объектов инвестиционных программна среднесрочную перспективу исходя из инвестиционных возможностейбюджета с учетом целей и задач государственных программ.Предусматривается, что планирование бюджетных ассигнований нафинансирование объектов будет осуществляться только при наличии намомент формирования бюджета утвержденной проектной документации(проектной документации, проходящей государственную экспертизу).Планируется создание базы данных о разработанной проектно-сметнойдокументации.

Для повышения эффективности инвестиционной политикигосударства представляется целесообразным более смелое использованиемеханизмов государственно-частного партнерства.

22Оптимизация межбюджетных отношений. Обеспечениеустойчивости и сбалансированности местных бюджетов

Несмотря на снижение уровня централизации ресурсов в бюджете,ежегодно расходы местных бюджетов сохраняются на отметке 16 –18 процентов валового внутреннего продукта. С учетом высокой степенисоциальной ориентированности бюджета происходит децентрализациягосударственных расходов – бюджеты 6 областей и г.Минска составляютболее 60 процентов консолидированного бюджета страны.

В местные бюджеты в полном объеме зачисляются такиереспубликанские налоги, как подоходный налог, налог на прибыль,уплачиваемый коммунальными и негосударственными организациями,налог на недвижимость, земельный налог, отчисляются части налога надобавленную стоимость и экологического налога.

При этом уровень налоговой автономии органов местногоуправления является незначительным – объем местных налогов и сборов,а также дополнительных поступлений в результате реализации органамиместного самоуправления прав по повышению ставок налога нанедвижимость и земельного налога составляет не более 6 процентовресурсов местных бюджетов.

Вертикальный дисбаланс между объемом собственных доходов иобъемом расходных обязательств устраняется системой отчислений отрегулирующих доходов, межбюджетными трансфертами, а такжебюджетными кредитами (в случае возникновения временных кассовыхразрывов при исполнении местных бюджетов в течение финансовогогода).

Действующая система межбюджетных отношений обеспечиваетвысокий уровень фискального выравнивания, что подтверждаетсяэкспертами Всемирного банка. Тем не менее действующие механизмымежбюджетных отношений имеют ряд недостатков:

в отношении политики установления нормативов отчислений отналогов (сборов, пошлин):

нормативы отчислений в бюджеты областей и г.Минска от частиреспубликанских налогов устанавливаются ежегодно (налог надобавленную стоимость, налог на прибыль);

распределение налогов между местными бюджетами на территорииобластей хоть и характеризуется устойчивостью во времени, можетизменяться в пределах диапазонов, установленных в Бюджетном кодексеРеспублики Беларусь;

административно-территориальным единицам не гарантированравный доступ к ресурсам бюджета региона;

23в отношении межбюджетных трансфертов:несовершенство механизмов предоставления субвенций;отсутствие формульного подхода к расчету межбюджетных

трансфертов.Данные недостатки препятствуют качественному прогнозированию

объема бюджетных ресурсов, доступных к вовлечению на целисоциально-экономического развития территорий в среднесрочнойперспективе.

Целью межбюджетных отношений является создание равныхфинансовых условий и возможностей для органов местного управления исамоуправления для реализации возложенных на них полномочий и задач,а также стимулов для расширения налоговой базы регионов. Оптимизациямежбюджетных отношений является неотъемлемой частью процессареформирования системы управления государственными финансами.

В краткосрочной перспективе основными направлениямиоптимизации межбюджетных отношений являются установление напостоянной основе правил распределения доходов между бюджетами всехуровней, а также упорядочение процесса распределения субвенций вовзаимосвязи с целями государственной политики.

В среднесрочной перспективе совершенствование межбюджетныхотношений будет направлено на выработку формульной методики расчетамежбюджетных трансфертов. Принимая во внимание, что данный вопросзатрагивает интересы местных органов управления и самоуправления, атакже министерств, потребуются всесторонняя проработка компонентовформулы в сотрудничестве с республиканскими и местными органамигосударственного управления, научным сообществом и проведениеоценки ее регулирующего воздействия.

Разработка эффективной и действенной системы управлениявнебюджетными средствами сектора государственного управления

Одним из ключевых принципов системы единого казначейскогосчета (далее – ЕКС) наряду с единой структурой и казначейскимконтролем является всесторонний охват государственных средств.Отсутствие надлежащего учета внебюджетных средств секторагосударственного управления не позволяет создать эффективную системууправления государственными финансами. Полная консолидациявнебюджетных средств на ЕКС является одной из основных задач.Решение этой задачи планируется осуществлять взвешенно и постепенно спроведением глубокого анализа и выявлением всех рисков, которые могутвозникнуть при изменении подхода к управлению внебюджетнымиоперациями сектора государственного управления.

24К внебюджетным средствам сектора государственного управления в

Республике Беларусь относятся:государственные внебюджетные фонды;средства, получаемые государственными органами (их

территориальными органами);средства от приносящей доходы деятельности бюджетных

организаций;средства в виде международной технической и иностранной

безвозмездной помощи.Перевод внебюджетных средств в систему казначейства

предусматривается в три этапа:на первом этапе – перевод на ЕКС всех государственных

внебюджетных фондов. Основанием для такого перевода являютсяположения статей 20 и 23 Бюджетного кодекса Республики Беларусь,согласно которым средства государственных внебюджетных фондовнаходятся в республиканской собственности и исполнение бюджетовгосударственных внебюджетных фондов осуществляется через ЕКС;

на втором этапе – перевод на ЕКС средств, получаемыхгосударственными органами (их территориальными органами).Основанием для такого перевода является положение статьи 261

Бюджетного кодекса Республики Беларусь, согласно которому средства, втом числе в иностранной валюте, получаемые государственнымиорганами (их территориальными органами), зачисляются вреспубликанский и местные бюджеты;

на третьем этапе – перевод на ЕКС средств от приносящей доходыдеятельности бюджетных организаций. Основанием для такого переводаявляется положение статьи 105 Бюджетного кодекса РеспубликиБеларусь, согласно которому внебюджетные средства бюджетныхорганизаций учитываются на ЕКС.

Третий этап самый сложный, так как для его осуществленияпотребуется дополнительная реформа, а именно радикальный пересмотрреестра получателей бюджетных средств с тем, чтобы оставить в немтолько те организации, которые предоставляют общественные блага, аорганизации, предоставляющие услуги, легко реализуемые на рынке, и те,у которых внебюджетная деятельность является доминирующей,перевести в коммерческий сектор. Эта работа потребует политическихрешений пересмотра полномочий, ответственности и разграниченияфункций получателей бюджетных средств, органов казначейства в частираспоряжения государственными средствами, зачисляемыми на ЕКС, атакже наличия технических возможностей, утверждения соответствующихпроцедур и порядка действий.

25Отдельно предусматривается изучение вопроса о переводе на ЕКС

средств (их части) международной технической и иностраннойбезвозмездной помощи.

Предусматривается продолжение поэтапного переводавнебюджетных средств в систему казначейства в 2016 году с учетомрезультатов работы в 2015 году международных консультантов пооказанию содействия Министерству финансов в совершенствованииказначейского исполнения бюджета.

Срок проведения каждого из этапов будет устанавливаться закономо республиканском бюджете на соответствующий финансовый год помере завершения предыдущего этапа. Второй и третий этапы реформыпредусматривается начать после перехода на среднесрочное бюджетноепланирование, ориентированное на результаты.

При переходе на каждый новый этап предусматривается:проведение анализа источников и направлений расходования

соответствующих внебюджетных средств, видов операций по каждому изсчетов;

внесение в Правительство Республики Беларусь рекомендаций повозможному изменению подходов к системе управления соответствующимивнебюджетными средствами для последующего их представленияПрезиденту Республики Беларусь и в Парламент Республики Беларусь.

По завершении каждого из этапов проводимой реформы счета поучету соответствующих внебюджетных средств будут закрываться и ихоперации переводиться на счета казначейства.

В случае выявления чистых выгод хранения средств за пределамиструктуры ЕКС следует выработать меры по обеспечению эффективногоконтроля и представления отчетности по таким счетам, регулярнопересматривая основания для их функционирования. Принципконсолидации средств должен быть сохранен.

Совершенствование механизмов управлениягосударственным долгом

С 2014 года Республика Беларусь вступила в период пиковых выплатпо государственному долгу. С учетом рекомендаций международныхорганизаций и в целях обеспечения макроэкономической и социальнойстабильности в условиях нарастания внешних вызовов и угроз и созданияусловий для динамичного экономического развития в ближайшие годыПремьер-министром Республики Беларусь утверждена стратегияуправления государственным долгом Республики Беларусь на 2015 –2020 годы, в рамках которой выработаны показатели экономическойбезопасности (целевые ориентиры) и определены правила,

26систематическое выполнение которых позволит обеспечить постепенноеснижение напряженности выплат по государственному долгу.

Задачами управления государственным долгом являются:безусловное выполнение всех долговых обязательств;обеспечение безопасного уровня размера государственного долга,

его структуры и платежей по его погашению и обслуживанию;обеспечение устойчивости республиканского бюджета.Планируется принятие следующих мер:совершенствование механизмов управления государственным долгом,

в том числе:разработка алгоритма принятия решений о привлечении новых

государственных займов и определение процедуры их комплекснойэкспертизы, включающей анализ стоимости заимствования, рисков ивлияния на параметры экономической безопасности, структуру и платежипо государственному долгу;

определение безопасного уровня размера государственного долга сучетом гарантированного долга, а также прямого и гарантированногодолга органов местного управления и самоуправления;

разработка матрицы рисков по управлению государственнымдолгом, включая гарантированный долг, а также прямым игарантированным долгом органов местного управления и самоуправленияи выбор мер по их минимизации;

определение порогового значения доли связанных кредитов впортфеле государственного долга;

разработка стратегии управления государственным долгом,номинированным в национальной валюте;

разработка стратегии управления условными обязательствами;совершенствование существующей институциональной структуры

управления государственным долгом, включая расширение взаимодействияс банками в целях повышения эффективности и снижения операционногориска;

проведение работы по развитию внутреннего рынка ценных бумаг;модернизация программного обеспечения, в частности интеграция

нескольких программных блоков (по учету внешнего, внутреннего игарантированного долга, а также прямого и гарантированного долгаорганов местного управления и самоуправления) в единую базу данных,позволяющую составлять сценарные прогнозы государственного долга,платежей по нему и показателей экономической безопасности с учетомизменения курсов валют, ставок (libor, euribor, ставка рефинансированияНационального банка) и макроэкономических параметров.

27Формирование и ведение общедоступных информационных ресурсов

Эффективность проводимой налоговой и бюджетной политики вомногом зависит от доверия населения страны, открытости, прозрачностидеятельности государственных органов и организаций, объясненияобществу причин принятия тех или иных решений, задач и перспективдеятельности государственных органов.

В Республике Беларусь основы транспарентности государственногоуправления заложены в Конституции Республики Беларусь, всоответствии со статьей 34 которой гражданам Республики Беларусьгарантируется право на получение, хранение и распространение полной,достоверной и своевременной информации о деятельностигосударственных органов, общественных объединений, политической,экономической, культурной и международной жизни, состоянииокружающей среды.

Государственные органы, общественные объединения, должностныелица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусьвозможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права изаконные интересы.

Конституционные нормы получили развитие в ряде законодательныхактов, среди которых базовым является Закон Республики Беларусь от10 ноября 2008 года ”Об информации, информатизации и защитеинформации“ (Национальный реестр правовых актов РеспубликиБеларусь, 2008 г., № 279, 2/1552). Данным актом определены правовойрежим информации, способы ее распространения, предоставления идругое.

Однако, несмотря на активное развитие законодательства в областиинформационных отношений, отдельные вопросы, связанные с доступомк информации о деятельности государственных органов и организаций, нерешены. Внедрение в деятельность государственных органов иорганизаций принципов гласности, открытости, отчета перед населениемпредполагает обеспечение доступа общественности к информации одеятельности государственных органов.

Одной из задач управления государственными финансами являетсяповышение информированности общества о деятельности государственныхорганов и организаций и открытости бюджета.

Открытость бюджета позволяет общественности судить о том,насколько бережно и эффективно используются государственныесредства.

28К нормам надлежащей практики в области обеспечения

прозрачности бюджетного процесса относятся:предоставление государственными органами и организациями

исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущейсвоей деятельности;

обеспечение граждан и юридических лиц достоверной информациейо государственных финансах, а также их участие в формированииместных бюджетов;

расширение доступа к международным рынкам капитала.Усиление контроля со стороны гражданского общества и

международных рынков создает у государственных органов стимулы дляпроведения взвешенной экономической политики и достижения большейфинансовой стабильности.

С учетом изложенного особую важность приобретает решениеследующих задач:

принятие отдельного законодательного акта, предусматривающегоуровни раскрытия информации о деятельности государственных органов иорганизаций и повышение открытости их деятельности. Следуетопределить понятие ”информация о деятельности государственныхорганов и организаций“, критерии предоставления данной информациизаявителю (юридическому или физическому лицу) на возмездной илибезвозмездной основе, закрепить в законодательстве перечень основанийдля отказа в предоставлении информации о деятельностигосударственных органов и организаций;

определение на всех стадиях бюджетного процесса перечнядокументов для раскрытия их общественности, включая проект бюджета исопутствующую бюджетную документацию, гражданский бюджет(адаптированная версия для граждан), текущий отчет (ежемесячныйотчет), полугодовой, годовой обзор или отчет, аудиторский отчет;

создание автоматизированных сервисов предоставления информации обюджете и его исполнении для граждан в рамках ИИСУГФ;

обеспечение эффективной работы официальных сайтовгосударственных органов и организаций в глобальной компьютерной сетиИнтернет, в том числе сайтов Министерства финансов и местныхисполнительных и распорядительных органов, в части размещения на нихупрощенного варианта соответствующего бюджета для граждан,приведения основных характеристик бюджетной системы,межбюджетных отношений, налогообложения, доходов и расходовбюджетов в целом, а также характеристик расходов по государственнымпрограммам и другой актуальной и востребованной информации(например, об индексации пенсий, размере выплат отдельным категориямграждан, повышении заработной платы в бюджетной сфере);

29представление информации об исполнении республиканского

бюджета за отчетный финансовый год не только в ПравительствоРеспублики Беларусь и Президенту Республики Беларусь, но и вПарламент и широкой общественности. Это позволит депутатамобъективно рассматривать законопроект о бюджете на очереднойфинансовый бюджетный год и среднесрочную финансовую программу, аобществу быть информированным в отношении исполнения бюджета,допущенных нарушениях и ответственности за нарушение бюджетногозаконодательства;

участие в Инициативе открытости бюджета и глобальной программеобследования открытости бюджетов, выполняемой Международнымпартнерством по бюджету (далее – МПБ).

По данным международных экспертов сокращение уровнянепрозрачности бюджета в среднем на один пункт равнозначноувеличению среднегодового ВВП на душу населения примерно на 1 тыс.долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП –на 1 процент и сокращению инфляции на 0,5 процента.

Обследование открытости бюджета представляет всеобъемлющийобзор, анализ и оценку степени доступа общественности к информации обюджете. МПБ осуществляет регулярное составление рейтинга по индексуоткрытости бюджета (Open Budget Index), в котором РоссийскаяФедерация входит в десятку лучших стран, Казахстан занимает 49-е место.

В рамках указанной Инициативы может осуществляться оценкапрозрачности бюджетов отдельных административно-территориальныхединиц, а также бюджетных организаций, предоставляющих услугинаселению. Кроме того, возможно оказание содействия в частисоставления и публикации бюджетов для граждан, созданиедокументальных фильмов, выпуск передач на радио и телевидении повопросам прозрачности бюджетов.

ГЛАВА 5ПРЕДСКАЗУЕМОСТЬ И КОНТРОЛЬ В ПРОЦЕССЕ

ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

Консолидация государственных средств на ЕКС

Приоритетами для казначейства являются разработка комплексногоподхода к совершенствованию управления ЕКС, механизма контроляликвидности, а также повышение эффективности получения информациипо ЕКС и оптимизация его структуры.

30К основным направлениям совершенствования управления ЕКС

относятся:более полный охват государственных средств для консолидации на

ЕКС;совершенствование механизмов прогнозирования и управления

свободными остатками средств на ЕКС.В Республике Беларусь действует надежная система ЕКС. Однако

ЕКС не охватывает внебюджетные операции (внебюджетные расходысектора государственного управления, квазифискальные операции,целевое кредитование).

При проведении оценки, результаты которой отражены в отчетеГРФП, отмечалось, что часть внебюджетных расходов секторагосударственного управления, которые поддаются количественномуизмерению, относятся к неучтенным. Эти средства находятся запределами ЕКС на многочисленных счетах организаций. Отчетность поним представляется в Министерство финансов, но они не включаются воценки бюджета.

Значительный объем внебюджетных операций и одновременноеиспользование различных процедур управления денежными потокамиосложняют определение стратегических приоритетов в распределенииимеющихся средств, контроль и представление отчетности, уменьшаютэффективность управления государственными средствами.

Повышение эффективности управления государственнымифинансами возможно без утраты преимуществ, которые даетиспользование отдельных счетов. Более широкое использование ЕКСобеспечит возможность для оптимизации количества счетов. Бюджетныморганизациям будет предоставлено право вести меньшее количествосчетов, в то время как контроль за операциями будет осуществляться засчет применения других механизмов.

Следует отметить, что работа по консолидации государственныхсредств на ЕКС сопряжена с рядом сдерживающих факторов.Для изменения существующих подходов потребуется анализ и пересмотрнормативной правовой базы, регулирующей вопросы внебюджетнойдеятельности сектора государственного управления, разъяснениебюджетным организациям цели проводимой реформы, необходимостиинтеграции счетов на ЕКС и того, что им будет сохранен доступ киспользованию внебюджетных средств.

Вторым направлением совершенствования ЕКС является улучшениемеханизмов прогнозирования и управления свободными остаткамисредств на ЕКС.

После принятия закона о республиканском бюджете на очереднойфинансовый год казначейство составляет ежегодный прогноз денежных

31потоков по республиканскому бюджету и ЕКС на основе информации опоступлении доходов, а в отношении расходов – на основе бюджетныхобязательств с учетом складывающейся сезонности расходов. Такойпрогноз составляется с разбивкой по кварталам, а также месяцам внутриквартала и используется для проведения общего мониторинга исполнениябюджета, отслеживания сальдо бюджета и кассовой позиции. Кроме того,он позволяет предупредить ситуации, когда ожидаемые поступлениямогут не покрывать плановые расходы. Прогноз ежемесячно обновляетсяпо результатам исполнения бюджета и при корректировке прогнозов.Формальные корректировки вносятся ежеквартально.

Кроме того, казначейство применяет внутренние процедурыактуализации прогнозов в течение месяца. Мониторинг прогнозапроводится каждую неделю до 20-го числа месяца, затем ежедневно доконца месяца.

До 20-го числа большинство потоков имеют предсказуемыйхарактер, а после 20-го числа происходит поступление основныхналоговых доходов, что требует более тщательного мониторинга иоценки, принимая во внимание общее влияние на окончательнуюкассовую позицию за месяц и на годовой прогноз.

В целях управления ликвидностью казначейство составляетпрогнозы на более короткие сроки (неделю) и отправляет ихНациональному банку. Казначейство ежедневно пересматривает своюкассовую позицию для определения возможного сальдо на следующийдень, что также сообщается Национальному банку. Однако казначействоне устанавливает целевых показателей минимального размера кассовогоостатка, вместо этого в качестве альтернативной формы управленияликвидностью оно определяет, какие из низкоприоритетных платежейбудут проведены в тот или иной день. Большие задержки в исполненииплатежей случаются очень редко, что подтверждается низким уровнемпросроченных платежей.

Альтернативным подходом к управлению денежными средствамиявляется определение потребности в платежах на максимальновозможную перспективу и обеспечение наличия достаточного количестваденежных средств для осуществления этих платежей. Данный подходпредполагает внедрение новых механизмов и способов учета денежныхпотоков. Для его реализации предусматривается решение задач поповышению:

точности прогнозирования денежных потоков;эффективности управления остатками денежных средств на ЕКС.

32Для достижения точности прогнозирования денежных потоков

необходимы:внедрение механизма администрирования доходов и источников

финансирования дефицита бюджета, а также установление процедуринформационного взаимодействия соответствующих структур сказначейством;

совершенствование подходов к планированию расходов путем учетавсех принимаемых бюджетными организациями обязательств в моментзаключения договоров, учета в информационной системе срока платежапо всем расходам получателей бюджетных средств, законодательноеопределение конечного срока оплаты просроченной задолженности исроков обработки платежей;

максимальная автоматизация сбора данных для составлениякассовых планов.

Для повышения эффективности управления остатками денежныхсредств на ЕКС, получения дополнительного дохода, обеспеченияпокрытия временных кассовых разрывов, регулирования (в отдельныхслучаях) состояния финансового рынка необходимо расширениеполномочий Министерства финансов, установление четких правил исовершенствование механизмов размещения временно свободных средствЕКС, привлечения средств на ЕКС.

Предполагается установить процедуры для таких способовразмещения временно свободных средств ЕКС, как банковские депозиты,предоставление бюджетных кредитов, инвестирование в ценные бумаги.

При размещении средств в банковские депозиты планируетсяобеспечить регулярное и частое размещение средств, открытый механизмконкурентного отбора заявок, предложение разной по срокам линейкидепозитов, размещаемых в течение календарного месяца, использованиесовременной, эффективной торговой платформы.

Решение проблемных вопросов и минимизация рисков, которыемогут возникнуть при реализации указанных направленийсовершенствования управления ЕКС, предусматриваются путемполучения Министерством финансов международной техническойпомощи на закупку соответствующих консультационных услуг, а такжеусиления потенциала казначейства.

Повышение эффективности учета и контроля в процессеисполнения расходных обязательств

В настоящее время имеется довольно широкий набор средстввнутреннего контроля, нормативная правовая база, включая Бюджетныйкодекс Республики Беларусь, что позволяет обеспечить возможность

33регистрации бюджетных обязательств (договоров, контрактов) вдействующей системе казначейства с резервированием соответствующихбюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса РеспубликиБеларусь получатели бюджетных средств обязаны принимать бюджетныеобязательства только в пределах предусмотренных бюджетныхассигнований и в случае уменьшения распорядителем бюджетных средствразмера ранее доведенных бюджетных ассигнований, приводящего кневозможности исполнения принятых бюджетных обязательств изаключенных договоров (соглашений), принять меры по корректировкеуказанных договоров (соглашений) по суммам, срокам и условиямвыполнения.

Статьей 138 Бюджетного кодекса Республики Беларусь принятиеобязательств, не обеспеченных бюджетными ассигнованиями,определяется как нарушение бюджетного законодательства, влекущееприменение санкций.

Органы государственного казначейства осуществляют учетбюджетных обязательств в автоматизированной системе государственногоказначейства по мере представления документов на оплату обязательств всоответствии с постановлением Министерства финансов РеспубликиБеларусь от 27 июля 2011 г. № 63 ”Об утверждении Инструкции о порядкеорганизации и осуществления исполнения республиканского бюджета,местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов порасходам и признании утратившими силу некоторых нормативныхправовых актов Министерства финансов Республики Беларусь“(Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2012 г.,№ 11, 8/24674). Проведение территориальным казначейством платежей пооплате расходов на закупку товаров, работ, услуг осуществляется толькопри условии регистрации обязательств получателя бюджетных средств напоставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в пределахпредусмотренных ему бюджетных ассигнований в текущем финансовомгоду. Регистрация обязательств осуществляется независимо от их суммы.

Тем не менее это условие является обязательным только в случаеопределенных категорий расходов, и не все пользователи вводятинформацию в казначейскую систему непосредственно и своевременно.Это создает риск того, что обязательства не будут зарегистрированызаблаговременно для целей оптимального планирования потоковденежных средств и недопущения просроченной задолженности принехватке денежных средств.

В связи с этим все действия, которые ведут к формированиюфактических или условных обязательств, должны регистрироваться всистеме сразу после их принятия, как только это становится практически

34возможным. А для этого потребуются переходные механизмы с четкоопределенной процедурой, которая должна будет применяться всемиорганизациями при введении новой информационной системы.

Для решения указанного вопроса необходимы также:анализ процедур, установленных для обязательств, в целях

определения подходов к обеспечению максимального учета обязательств втечение минимального количества дней после формированияобязательства;

определение требований к новой системе, в том числе в части контроляза обязательствами, а также переходных механизмов, призванныхобеспечить гибкость действующей системы. Первые шаги в этомнаправлении уже сделаны. Для повышения финансовой дисциплины вдействующее законодательство внесены изменения, устанавливающиеобязательные сроки для регистрации принятых договорных обязательств,а также изменений и дополнений к ним – в течение 10 рабочих дней смомента их принятия. Вместе с тем ответственность за несоблюдениеуказанных сроков законодательством не установлена;

согласование необходимых изменений и разработка общих процедурдля учета обязательств, разработка положений, которыми будутруководствоваться организации, осуществление мониторинга ихвыполнения и контроля за организациями с высоким уровнем риска, атакже формирование адекватных механизмов для контроля заобязательствами.

Регистрируя сроки исполнения обязательств по оплате расходов напоставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также разработавсхему регистрации сроков исполнения обязательств по выплатезаработной платы, можно будет оценивать потенциальные расходыбюджета и на их основе составлять кассовый план. Но следует иметь ввиду возможные сложности с оплатой обязательств в сроки, посколькуустановление сроков оплаты регулируется договором, а договор неучитывает особенности сроков исполнения обязательств бюджета повыплате заработной платы, пенсий и других расходов.

В связи с этим необходимо установление четких механизмовобработки платежей, которые должны быть предсказуемыми исправедливыми. Для достижения этой цели потребуется ряддополнительных механизмов, а именно:

все договоры, контракты должны подлежать контролю в частиобязательств;

кредиторская задолженность должна признаваться при получениитоваров и услуг бюджетной организацией. Установленный срок долженосновываться на дате признания;

35срок платежа должен указываться в ”стандартных условиях

поставки“ для государственных органов. Оплата будет осуществлятьсясистемой исходя из даты получения товаров и услуг бюджетнойорганизацией. При этом задержки в регистрации платежных поручений вцентрализованной системе не будут влиять на срок оплаты и казначействобудет придерживаться последовательного подхода к осуществлениюплатежей;

необходимо определить требования по обязательствам и правилаосуществления оплаты через новую информационную систему;

любые просроченные платежи будут считаться просроченнойзадолженностью, учитываться и контролироваться.

Создание современной, эффективной торговой платформыгосударственных закупок

Работа над созданием эффективной системы государственныхзакупок начата с принятием Указа Президента Республики Беларусь от17 ноября 2008 г. № 618 ”О государственных закупках в РеспубликеБеларусь“ (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь,2008 г., № 277, 1/10220), направленного на обеспечение рационального,эффективного и прозрачного расходования государственных средств,добросовестной конкуренции среди поставщиков товаров (исполнителейработ и услуг), повышения ответственности распорядителей бюджетныхсредств при осуществлении закупок товаров (работ, услуг).

Для дальнейшего совершенствования эффективностифункционирования системы государственных закупок в РеспубликеБеларусь принят Закон Республики Беларусь от 13 июля 2012 года”О государственных закупках товаров (работ, услуг)“ (Национальныйправовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.07.2012, 2/1971).Министерство торговли определено уполномоченным государственныморганом по осуществлению государственных закупок.

В соответствии с требованиями Договора о Евразийскомэкономическом союзе, вступившего в силу с 1 января 2015 г., дляпроведения единой государственной политики в области государственныхзакупок товаров (работ, услуг) в указанный Закон будет внесен рядизменений.

Ожидается проведение в электронном формате на электронныхторговых площадках, операторами которых являются РУП ”Национальныйцентр маркетинга и конъюнктуры цен“ и ОАО ”Белорусскаяуниверсальная товарная биржа“, не только электронных аукционов ипроцедур запроса ценовых предложений, но и других конкурентных видовпроцедур государственных закупок.

36Преимущества работы электронных торговых площадок для

осуществления государственных закупок очевидны. Это значительнаяэкономия рабочего времени и денежных средств, прозрачность иоткрытость процесса закупок, честная конкуренция, участие в торгахвозможно из любой точки мира.

Работая на современной электронной торговой площадке, заказчиксможет успешно решать различные вопросы, а именно ознакомиться сперечнем организаций, работающих на электронной торговой площадке,осуществлять поиск поставщиков интересующих товаров, работ и услуг,получить информацию по организации, проводить сравнительный анализразличных показателей деятельности организаций, правильно выбратьконтрагентов для выполнения поставок, работ и услуг по интересующейтематике. Дополнительно предусматривается создание каталога товаров,работ, услуг, библиотеки примерных договоров (условий договоров).

Для этого потребуется законодательное определение государственногооргана или организации, уполномоченных на ведение базы данных,закрепление ответственности участников данного процесса заобязательное размещение информации и ее достоверность, подготовкаоператоров электронных торговых площадок к работе в новых условиях, атакже модернизация с учетом планируемых изменений в законодательствеофициального сайта по государственным закупкам.

Переход на электронный формат всех видов процедургосударственных закупок будет способствовать повышению гласностипроведения данных процедур, расширению числа их участников.

Преимуществом электронной торговой площадки является такжефункция защиты информации, которая делает возможным безопасныйэлектронный документооборот. На данном этапе реализуется механизм пообмену документами, подтверждающими оплату бюджетныхобязательств, в электронном виде. В перспективе предусматриваетсявозможность заключения и регистрации договоров в форме электронногодокумента, построенного с использованием сертифицированных средствкриптографической защиты информации (электронной цифровойподписи).

Электронная цифровая подпись, выданная в удостоверяющем центреодного из операторов электронной торговой площадки, позволитпроводить процедуры государственных закупок, а также приниматьучастие в них на любой электронной площадке (без взиманиядополнительной платы).

Помимо указанных изменений предусматривается также:дополнение перечня случаев, при которых поставщик (подрядчик,

исполнитель) может быть включен в список поставщиков (подрядчиков,исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурахгосударственных закупок;

37определение сроков заключения договоров по результатам

проведенных процедур государственных закупок – не ранее10 календарных дней и не позднее 30 календарных дней с даты принятиярешения об определении участника-победителя;

определение перечня случаев осуществления государственныхзакупок с применением процедуры закупки из одного источника всоответствии с перечнем, предусмотренным Договором о Евразийскомэкономическом союзе от 29 мая 2014 года;

совершенствование механизма подачи и рассмотрения жалобы погосударственным закупкам, который позволит устранить существующиепроблемы со своевременностью поступления жалоб и сделать данныйпроцесс максимально открытым и прозрачным.

В целях упрощения процедуры государственной закупки будетоптимизирован процесс документооборота, предусмотрена возможностьпроведения переговоров между заказчиком (организатором) иучастником-победителем о снижении цены до заключения договора,открыты для свободного ознакомления предложения участниковпроцедуры закупки, за исключением документов, содержащихинформацию, распространение и (или) предоставление которойограничено в соответствии с законодательством.

Создание единой информационной платформы государственныхзакупок планируется осуществлять во взаимосвязи с системойгосударственного казначейства, что позволит определить взаимосвязьинформации о заключенных получателями бюджетных средств договорах,контрактах с бюджетными обязательствами и до минимума сократитьсроки регистрации обязательств. Бюджетные организации будутпроводить закупки, заключать договоры в пределах сумм выделенных импоквартальных плановых назначений. Для упрощения процедурыпроверки подтверждающих документов и заполнения учетных регистровбазы данных потребуется разработка типовых форм договоров об оплатерасходов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счетсредств бюджета.

При этом будет обеспечена взаимосвязь бюджетного процесса ипроцедур планирования закупок товаров (работ, услуг), полнаяавтоматизация системы государственных закупок, начиная отпланирования, заканчивая оплатой за выполнение договорныхобязательств. Эффективность системы во многом будет зависеть отслаженной и квалифицированной работы специалистов Министерстваторговли, Министерства финансов, операторов электронных торговыхплощадок.

38

ГЛАВА 6СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА ИОТЧЕТНОСТИ В СЕКТОРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Существующая система бухгалтерского учета в секторегосударственного управления основана на национальномзаконодательстве, которое применяется последовательно, но не позволяетв полной мере получить информацию о потоках и запасах активов иобязательств, финансовых результатах деятельности секторагосударственного управления, эффективности использованиягосударственных средств. Принятие качественных и своевременныхуправленческих решений без указанной информации проблематично.

Несколько видов планов счетов бухгалтерского учета в различныхобластях государственной деятельности Республики Беларусь и отдельнаябюджетная классификация затрудняют подготовку финансовой отчетностидля сектора государственного управления и определение требований врамках одной интегрированной структуры.

Получение качественной и достоверной информации может бытьобеспечено при применении методологии ведения бухгалтерского учета иотчетности, соответствующей международным стандартам. В связи с этимсовершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности в секторегосударственного управления Республики Беларусь предусматриваетсяориентировать на решение следующих основных задач:

унификация методологии ведения бухгалтерского учета иуправленческого учета в секторе государственного управления,обеспечение возможности применения единого плана счетов,интегрированного с бюджетной классификацией, для лучшей увязкибюджетной и бухгалтерской отчетности субъектов секторагосударственного управления и более полного раскрытия информации опроводимых операциях;

улучшение качества управления государственной собственностью;централизованный подход к автоматизации всех видов учетной

деятельности на всех уровнях бюджета, оптимизация издержек на ведениебухгалтерского учета за счет предоставления доступа бюджетныморганизациям к централизованной системе ведения бухгалтерского учета.В настоящее время исполнение бюджета контролируется через системуглавного государственного казначейства, которая не в полной мереудовлетворяет потребностям отдельных бюджетных организаций вобласти бухгалтерского учета и управления, в результате чего имприходится пользоваться различными системами учета;

повышение прозрачности информации о результатах деятельностисубъектов сектора государственного управления и обеспечение доступа

39общественности к информации о государственных финансах дляулучшения инвестиционного климата в стране.

Для решения указанных задач необходимо изменение философииуправления. Глобализация мировой экономики и финансовых рынковспособствовала признанию МСФООС как единого свода международныхстандартов учета для подготовки сопоставимой и высококачественнойфинансовой отчетности сектора государственного управления.

Мировой опыт подтверждает, что такие качественныехарактеристики, как понятность, уместность, достоверность исопоставимость информации, достигаются с помощью непосредственногоиспользования международных стандартов или применения их в качествеосновы для построения национальной системы бухгалтерского учета ифинансовой отчетности.

Реформы в данном направлении осуществляются во всей Европе и вбольшинстве стран Центральной Азии и включают преимущественноевведение национальных стандартов бухгалтерского учета в секторегосударственного управления, соответствующих МСФООС. Некоторыестраны уже ввели МСФООС или совместимые с МСФООС национальныестандарты (Республика Албания, Азербайджанская Республика,Республика Хорватия, Республика Казахстан, Республика Македония,Республика Черногория, Республика Сербия и Республика Таджикистан),другие (Республика Армения, Республика Грузия, Киргизская Республика,Республика Молдова, Российская Федерация, Украина) включили это всвои планы.

Общими для всех стран преимуществами при введении стандартовявляются следующие:

более высокое качество финансовой информации, что, в своюочередь, помогает обеспечить больше возможностей для оценкирезультатов деятельности сектора государственного управления;

возможность более легкой адаптации к изменениям;более высокая степень интеграции бюджета, финансового учета и

отчетности;повышение прозрачности;улучшение управления государственными активами за счет

повышения достоверности и полноты информации;повышение качества стратегического планирования, управления

государственными финансами и разработки экономической политики, кпримеру повышение эффективности в распределении бюджетныхресурсов;

возможность сравнивать финансовую отчетность с отчетностьюдругих стран.

40Причинами изменения текущей практики бухгалтерского учета и

отчетности в Республике Беларусь и создания стандартов бухгалтерскогоучета и отчетности, совместимых с МСФООС, являются:

изменение качества финансовой отчетности;сопоставление государственной финансовой отчетности с

международными показателями. Помимо единства стандартов,применяемых в стране, для статистики важна сопоставимость показателейгосударственного финансового учета и отчетности с аналогичнымипоказателями зарубежных стран. Для этого необходимо, чтобыотечественные показатели базировались на той же первичной основе, чтои зарубежные. При этом для сопоставления должна использоватьсяинформация, которая получена на основе источников, формируемых поединым правилам;

поддержка других направлений реформирования системыуправления государственными финансами.

Надежная система бухгалтерского учета и отчетности являетсянеобходимой предпосылкой и поддерживающим фактором для другихнаправлений реформирования системы управления государственнымифинансами. В частности, в планировании и исполнении бюджета всебольший акцент делается на результаты. Эти же цели преследуют иМСФООС, в соответствии с которыми составление финансовойотчетности в секторе государственного управления должно бытьнаправлено не только на предоставление информации для принятиярешений, но и на то, чтобы организация отчиталась за предоставленные ейресурсы. Обеспечение качественной и полной информации являетсянеобходимым условием и для других направлений реформы в даннойсфере.

На начальном этапе разработки национальных стандартов всоответствии с МСФООС важно учесть особенности, которые могутвозникнуть в условиях Республики Беларусь, назначить временные рамкидля проведения реформы, определить их влияние на финансовыйконтроль и внутренний аудит, провести анализ затрат и выгод.

Благодаря разработке национальных стандартов будет обеспеченавозможность представления дополнительной информации, котораяпозволит более качественно оценивать размер капитала, его использование,затраты на предоставление услуг, эффективность оказания услуг.В нынешних условиях эта возможность отсутствует, так как все усилиясосредоточены на анализе доходов и расходов.

С учетом недостатков кассового метода ведения учета(ограниченность охвата операций кассовыми потоками текущегоотчетного периода, регистрация в учете только операций по движениюденежных средств бюджетов) перспективным направлением развития

41может стать переход на метод начисления, преимуществами которогоявляются признание расходов в момент их совершения, раскрытие вотчетности информации о состоянии активов и обязательств, повышениепрозрачности и достоверности информации о результатах исполнениябюджета, возможность анализа некассовых операций (выпадающихдоходов, расходов), оказывающих экономическое воздействие наэффективность управления государственными финансами. Внедрениенациональных стандартов учета на основе метода начисления требуетзначительного объема дополнительной информации по сравнению сданными на основе кассового метода, новых подходов к работе(например, применение системы двойной записи и отражение событий намомент их реализации, а не на момент движения денежных средств), атакже квалифицированного персонала для выполнения ключевыхфункций бухгалтерского учета в каждой организации.

Поэтому для разработки и применения национальных стандартовнеобходим всеобъемлющий и долгосрочный план реализации реформ,включающий:

подготовительные меры, в том числе:проведение исследования существующей национальной системы

бухгалтерского учета и отчетности в секторе государственногоуправления и ее сравнительный анализ с МСФООС. Для выполненияуказанной работы привлечен международный консультант;

разработку концепции сближения национальной системыбухгалтерского учета и отчетности в секторе государственногоуправления с МСФООС, содержащей методологические и практическиеаспекты подготовки и внедрения национальных стандартов, а такжевнесения изменений в действующие нормативные правовые акты илиподготовки новых нормативных правовых актов, направленных наповышение эффективности управления государственными финансами, идетального плана ее реализации. Результаты такой деятельности позволятполучить комплексное и глубокое технико-экономическое обоснование вотношении принятия и внедрения национальных стандартов всоответствии с МСФООС, а также выявить преимущества и проблемы,которые могут возникнуть на этом пути;

разработку концептуального дизайна единого плана счетовбухгалтерского учета в секторе государственного управления,интегрированного с бюджетной классификацией, в котором будутопределены сегменты для включения в единый план счетовбухгалтерского учета в секторе государственного управления,соответствующие принципам и стандартам МСФООС, требованиямРуководства по статистике государственных финансов;

42определение рисков, связанных с реформой, и плана действий по

смягчению и управлению этими рисками;институциональное развитие, в том числе:создание координационного совета по разработке единого плана

счетов, национальных стандартов бухгалтерского учета и отчетности всекторе государственного управления в соответствии с МСФООС,определение его полномочий, функций, регламента работы и порядкавзаимодействия с Министерством финансов, субъектами секторагосударственного управления. При этом важно учесть интересы всехзаинтересованных сторон, в том числе не допустить резких отличийбухгалтерского и налогового учета;

изменение внутреннего и внешнего контроля одновременно сразработкой и внедрением национальных стандартов;

изменение методологических подходов, в том числе:определение количества, структуры и содержания национальных

стандартов бухгалтерского учета и отчетности в секторе государственногоуправления;

определение форм финансовой отчетности с учетом будущихпотребностей;

разработку нормативного правового акта, определяющегопроцедуры (метод) разработки, утверждения и внедрения национальныхстандартов бухгалтерского учета и отчетности в секторе государственногоуправления и методических рекомендаций по их применению. При этомважно, чтобы применялись переходные механизмы, позволяющие избежатьзадержек во внедрении разработанных национальных стандартов.

образовательную программу, в том числе:формирование плана обучения специалистов по вопросам

МСФООС;обучение персонала для выполнения ключевых функций

бухгалтерского учета, а также в области внутреннего аудита ифинансового контроля;

определение основных требований к кадрам для осуществленияобразовательной деятельности, обучения и переподготовки дляобеспечения реализации реформы системы бухгалтерского учета иотчетности в секторе государственного управления;

создание функционального компонента ”Бухгалтерский учет иотчетность“ в ИИСУГФ для:

применения единых подходов в ведении бухгалтерского учета(стандартов и требований) для каждого участника бюджетного процесса;

обеспечения интеграции процессов составления, исполнениябюджетов, бухгалтерского учета и подготовки финансовой и инойрегламентированной отчетности Республики Беларусь;

43обеспечения сквозного учета операций по исполнению бюджета и

санкционирования расходов бюджетных организаций за счет интеграциифункциональных компонентов бухгалтерского учета и исполнениябюджета;

автоматизированного формирования консолидированной отчетностиоб исполнении бюджета Республики Беларусь, удовлетворяющейдействующим международным стандартам (включая Руководство постатистике государственных финансов).

ГЛАВА 7ВНЕДРЕНИЕ КАЧЕСТВЕННО НОВОГО ПОДХОДА К ОРГАНИЗАЦИИ

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА

Одним из факторов, влияющих на эффективность управленияфинансовыми ресурсами, является наличие единой целостной системыфинансового контроля. Содержание и организация контроля являютсяобязательными элементами системы управления государственнымифинансами.

В Республике Беларусь в настоящее время сложилась системаконтроля за соблюдением бюджетного законодательства, котораяприближена к особенностям социально-экономического развития страныи отличается от международной практики.

В соответствии с Лимской декларацией руководящих принциповконтроля, принятой Международной организацией высших органовгосударственного финансового контроля (INTOSAI), контроль – несамоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которойявляется выявление отклонений от принятых стандартов и нарушенийпринципов законности, продуктивности, результативности иэкономичности в управлении финансами на раннем этапе с тем, чтобыиметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных кответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб илиосуществить мероприятия по предотвращению или сокращению такихнарушений в будущем. При этом контроль в государственной сфереподразделяется на предварительный и последующий, внутренний ивнешний. Службы внутреннего контроля создаются отдельнымиминистерствами, организациями. Службы внешнего контроля не являютсячастью организационной структуры проверяемых организаций.В государстве также должен функционировать высший органфинансового контроля, являющийся органом внешнего контроля иобразованный парламентом.

Помимо проверки законности и правильности управленияфинансами, представления финансовой отчетности высший орган

44государственного финансового контроля должен осуществлять аудитэффективности расходования государственных средств, которыйнаправлен на проверку эффективности, экономичности ирезультативности государственного управления. Аудит эффективностивключает проверку не только финансовых операций, но и управленческойдеятельности в целом.

Практически во всех постсоветских странах в последние годы былиприняты нормативные правовые акты, определяющие порядокосуществления внутреннего государственного финансового контроля иаудита, внешнего государственного финансового контроля и аудитаэффективности.

Отечественная практика отличается от международной практикиосуществления контроля в финансовой сфере. В действующемзаконодательстве Республики Беларусь не нашли отражения базовыепонятия ”внутренний контроль и аудит“, ”внешний контроль и аудит“,”аудит эффективности“, применяющиеся в международной практике.

В Республике Беларусь элементы аудита эффективностиприменяются точечно (в отдельных программах). Проведение аудитаэффективности осуществляется на основании Методическихрекомендаций о порядке проведения органами Комитетагосударственного контроля аудита эффективности, утвержденныхраспоряжением Председателя Комитета государственного контроляРеспублики Беларусь от 18 июля 2012 г. № 38.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от16 октября 2009 г. № 510 ”О совершенствовании контрольной (надзорной)деятельности в Республике Беларусь“ (Национальный реестр правовыхактов Республики Беларусь, 2009 г., № 253, 1/11062) контролирующие(надзорные) органы проводят проверки соблюдения законодательства,принимают необходимые меры по пресечению и предупреждению фактовнарушения законодательства, привлечению к ответственности лиц,действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства,возмещению вреда, причиненного государству. В соответствии сКонституцией Республики Беларусь Комитет государственного контролякак высший орган финансового контроля образуется ПрезидентомРеспублики Беларусь и осуществляет государственный контроль заисполнением республиканского бюджета, использованием государственнойсобственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительстваи других государственных органов, регулирующих отношениягосударственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговыеотношения.

На современном этапе под эффективным функционированиемфинансовой системы подразумевается прежде всего эффективное

45использование бюджетных средств, переход к составлению программно-целевого бюджета, ориентированного на результаты, что требуетвнедрения качественно новых подходов к организации государственногофинансового контроля.

Начата работа по подготовке стандартов внешнего аудита (контроля)в органах Евразийского экономического союза, в которых отраженыобщие вопросы организации внешнего аудита (контроля), содержание,порядок организации, правила и процедуры осуществленияпредварительного, текущего и последующего аудита (контроля).

Назрела необходимость в комплексном совершенствовании системыконтроля в Республике Беларусь, анализе и разграничении полномочиймежду контролирующими органами по осуществлению финансовогоконтроля и аудита, уточнении на законодательном уровне их форм,объектов и методов, порядка осуществления, мер ответственности занарушения бюджетного законодательства.

В целях повышения эффективности расходования бюджетныхсредств акцент будет смещен с контроля за финансовыми потоками наконтроль за результатами. Подходы к осуществлению финансовогоконтроля должны быть кардинально изменены: его содержание будетсостоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств,но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали припринятии решения о выделении средств. На законодательном уровнеследует определить показатели эффективности использованиягосударственных средств и имущества в соответствующей сфередеятельности.

Для развития в Республике Беларусь финансового контроля и аудитав соответствии с международными подходами предусматривается:

изучение соответствующего международного опыта (принципов истандартов), в том числе с привлечением международных экспертов, длясравнительного анализа и выбора наиболее приемлемого путисовершенствования финансового контроля и аудита со стороныгосударственных органов Республики Беларусь;

создание межведомственной рабочей группы для выработкикачественно новых подходов к организации внутреннего финансовогоконтроля и аудита в Республике Беларусь и разработка с привлечениеммеждународных экспертов проекта концепции по внедрению данныхподходов, плана ее реализации;

упорядочение форм и методов финансового контроля, пересмотрполномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля;

внедрение новых подходов к организации внутреннего финансовогоконтроля и аудита путем внесения соответствующих изменений вбюджетное законодательство;

46усиление контроля за эффективностью использования бюджетных

средств, государственного имущества, достоверностью отчетности орезультатах реализации государственных программ;

повышение квалификации кадров в сфере финансового контроля иаудита путем проведения обучающих семинаров, а также участия вмеждународных семинарах по вопросам финансового контроля и аудита;

формирование требований к реализации соответствующегофункционала информационной системы управления государственнымифинансами Республики Беларусь.

ГЛАВА 8РАЗРАБОТКА НОВОЙ ИНТЕГРИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙСИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Эффективное управление государственными финансами –сложнейшая многоаспектная задача, в решении которой немаловажнуюроль играет информационная система. В целом информационную системууправления государственными финансами можно охарактеризовать каккомплекс решений, позволяющих осуществлять планирование бюджета,автоматизировать учет всех финансовых операций, отслеживатьфинансовые события, формировать финансовую отчетность, влияющуюна принятие управленческих решений.

Автоматизированная система финансовых расчетов (далее – АСФР),используемая в настоящее время в Республике Беларусь, разрабатываласьна протяжении продолжительного времени по мере необходимостиавтоматизации отдельных бизнес-процессов. При этом отсутствие единогоподхода к созданию и реализации отдельных задач в АСФР, применениеразнообразных систем управления базами данных привели на данномэтапе к сложностям в ее сопровождении и дальнейшем развитии. Можновыделить следующие проблемы функционирования АСФР:

широкая номенклатура комплексов задач, их разнообразие,множество связей между задачами, что порождает большой объеминформационного обмена между ними;

распределение баз данных по территориальному принципу идецентрализованная многоуровневая структура, что приводит кневозможности получения информации в оперативном режиме;

наличие ряда задач, решенных достаточно давно с применениемморально устаревших технологий, что усложняет их сопровождение исоздает сложности во взаимосвязи с новыми задачами;

применение современных и эффективных способов удаленногоэлектронного взаимодействия не во всех процессах управлениягосударственными финансами Республики Беларусь;

47отсутствие инструментов, обеспечивающих увязку информации об

исполнении бюджета с результатами финансово-хозяйственнойдеятельности распорядителей и получателей бюджетных средств;

отсутствие автоматизированных механизмов предоставлениябюджетных данных широкому кругу заинтересованных пользователей.

Наиболее эффективным способом решения названных проблембудет разработка новой ИИСУГФ. Работа над проектом начата в2014 году с формирования концепции развития автоматизированнойинформационной системы управления государственными финансамиРеспублики Беларусь, предложений о составе и содержании базовыхфункциональных требований к новой ИИСУГФ. Предусматривается, чтоположения указанной концепции будут уточняться по результатампроводимых в рамках настоящей стратегии реформ с тем, чтобы учесть иоткорректировать поставленные задачи, сформировать соответствующиетехнические задания.

Целью создания ИИСУГФ является повышение эффективностиуправления государственными финансами путем совершенствованияметодологических, информационных, технических, технологических ианалитических подходов к планированию, исполнению, учетугосударственных финансов, а также принятию управленческих решений всфере регулирования государственных финансов на всех уровняхбюджетной системы. При этом предусматривается:

создание единого информационного пространства системыуправления государственными финансами, в том числе путем интеграцииинформационных ресурсов всех уровней бюджетной системы, переход отлокальных информационных систем на межведомственное электронноевзаимодействие, организованное по единым правилам и принципам;

использование современных информационно-коммуникационныхтехнологий, выравнивание информационно-технической базы государственныхорганов и иных бюджетных организаций на республиканском и местномуровнях;

преемственность ИИСУГФ по отношению к АСФР с разработкойдополнительного функционала, направленного на решение задач,определенных настоящей стратегией и концепцией развитияавтоматизированной информационной системы управления государственнымифинансами Республики Беларусь;

централизованный подход к хранению и обработке информации,обеспечение полноты, актуальности и целостности данных в ИИСУГФ, атакже оперативности ее получения, единства терминологии, нормативно-справочной информации, системы показателей, включая прозрачностьметодик формирования аналитических показателей и регламентовотчетности;

48однократность ввода информации, поступающей в систему

(преимущественно на основе первичных данных), с возможностьюпоследующего ее многократного использования и, как следствие,сокращение избыточности хранимых данных;

обеспечение единства технических и технологических подходов ксозданию и развитию ИИСУГФ, а также гибкость при измененииметодологических подходов к управлению государственными финансами,возможность постоянной адаптации системы к изменяющимся условиям изаконодательству Республики Беларусь без существенного измененияматериально-технической базы;

обеспечение удобства работы пользователей с постояннымулучшением эргономических характеристик системы и предоставлениемширокого набора интерфейсов;

сокращение бумажного документооборота между всемиучастниками бюджетного процесса, взаимодействующими в рамкахсистемы, переход на юридически значимый защищенный электронныйдокументооборот в сфере управления государственными финансами;

обеспечение поддержки реализации реформ, проводимых в рамкахнастоящей стратегии, и интеграции процессов формирования иисполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета, а также подготовкифинансовой и иной регламентированной отчетности на всех уровняхбюджетной системы Республики Беларусь;

создание единого компонента по управлению государственнымдолгом за счет объединения автоматизированных комплексов задач повнешнему долгу, внутреннему государственному долгу, внутреннемугарантированному долгу и долгу органов местного управления исамоуправления;

повышение эффективности функционирования контролирующих(надзорных) органов, создание компонента по внутреннему финансовомуконтролю и аудиту для эффективного проведения контрольной(надзорной) деятельности, интеграция ИИСУГФ и Интегрированнойавтоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности вРеспублике Беларусь;

централизованный учет сведений о структуре и кадровом составебюджетных организаций, формирование данных о наличии вакантныхдолжностей и кадровом резерве;

возможность создания единого расчетного центра по заработнойплате, формирование взаимосвязи между результатами труда и суммойзаработной платы сотрудников;

полная автоматизация всех процессов управления финансово-хозяйственной деятельностью бюджетных организаций Республики

49Беларусь с последующей интеграцией в едином информационномпространстве на всех уровнях бюджетной системы;

введение института администрирования доходов;создание единой информационной системы управления

государственными закупками и ее интеграция с ИИСУГФ;обеспечение открытости ИИСУГФ для взаимодействия с другими

государственными информационными системами и ресурсами,обеспечение информационного взаимодействия с использованиеминформационно-коммуникационных технологий в рамках Евразийскогоэкономического союза в соответствии с Договором о Евразийскомэкономическом союзе;

расширение спектра оказываемых государственными органами ииными бюджетными организациями электронных услуг, обеспечение ихвзаимодействия. Интеграция ИИСУГФ и электронного правительства.Планируется, что ИИСУГФ будет являться ключевым компонентомплатформы электронного правительства;

внедрение инструментов информационно-аналитической поддержкипринятия решений в сфере управления государственными финансами;

доступ общественности к открытым данным о бюджете, созданиеавтоматизированных сервисов предоставления информации о бюджете иего исполнении для граждан Республики Беларусь, включая сервис”народный бюджет“, для составления рейтинга предложений длявключения расходов в местный бюджет;

обеспечение информационной безопасности и регламентация правдоступа пользователей к данным и функциям ИИСУГФ.

Предполагается, что в основу функциональной архитектурыИИСУГФ будут положены следующие основные компоненты:

планирование бюджета Республики Беларусь и бюджета Союзногогосударства (планирование доходов, расходов, источниковфинансирования дефицита бюджета, направлений использованияпрофицита бюджета, расчет и распределение межбюджетныхтрансфертов), включая макроэкономическое прогнозирование ипланирование государственных инвестиций;

исполнение бюджета Республики Беларусь и бюджета Союзногогосударства (исполнение по доходам, расходам, источникамфинансирования дефицита бюджета, направлениям использованияпрофицита бюджета, бухгалтерский учет исполнения бюджета,консолидированная отчетность об исполнении бюджета и международнаяотчетность (в соответствии со статистикой государственных финансов);

бухгалтерский учет и отчетность (начисление заработной платы,бухгалтерский учет распорядителей и получателей бюджетных средств,бухгалтерская отчетность);

50управление активами (запасами);управление государственным долгом (планирование государственного

долга, учет долговых обязательств, учет государственных ценных бумаг);внутренний финансовый контроль и аудит (планирование

контрольной (надзорной) деятельности, материалы и отчеты опроведенных проверках);

управление персоналом (штатное расписание, учет рабочеговремени, ведение кадрового резерва);

мониторинг и анализ эффективности государственных финансов, втом числе создание инструментов общественного обсуждения бюджета.

Данный перечень основных компонентов является предварительными может быть уточнен с учетом предусматриваемых к реализации реформ.

Система обработки трансакций по указанным компонентам будетосуществляться в режиме реального времени.

Безопасность ИИСУГФ будет обеспечиваться в соответствии стребованиями законодательства о защите информации в государственныхинформационных системах.

ИИСУГФ будет взаимодействовать с другими информационнымисистемами – налоговых и таможенных органов, Фонда социальнойзащиты населения Министерства труда и социальной защиты, Комитетагосударственного контроля, Министерства внутренних дел, ОАО ”Банкразвития Республики Беларусь“ и других банков, системойгосударственных закупок, единой информационной базой данныхконтролирующих (надзорных) органов, информационными системамиорганов государственной статистики, интегрированной информационнойсистемой Евразийского экономического союза и другими.

Разработка ИИСУГФ предусматривается на основанииадаптированного к условиям Республики Беларусь решения крупногопроизводителя системы управления предприятием (ERP-система) либозаимствованной информационной системы по управлениюгосударственными финансами другой страны, требующей наименьшегоизменения.

Для создания и внедрения ИИСУГФ планируется привлечениеконсультативной помощи для реализации работ по следующимнаправлениям деятельности:

проектирование и разработка технического и функциональногодизайна ИИСУГФ (создание высокоуровнего дизайна (HLD);

разработка комплекта тендерной документации для проведениязакупки и доработки программного обеспечения и закупки необходимогооборудования.

Для реализации концепции развития автоматизированнойинформационной системы управления государственными финансами

51Республики Беларусь потребуется также на законодательном уровнеопределить порядок работы по созданию, внедрению и дальнейшемусопровождению ИИСУГФ.

ГЛАВА 9ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ И РЕСУРСНОЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОВОДИМЫХ РЕФОРМ

Реализация настоящей стратегии предусматривается с поддержкойВсемирного банка в соответствии со стратегией партнерства ГруппыВсемирного банка для Республики Беларусь на 2014 – 2017 финансовыегоды.

Реализация настоящей стратегии планируется в два основных этапа.Первый этап (2016 – 2019 годы) будет направлен на:совершенствование правил и процедур управления бюджетом:при формировании бюджета (бюджетное планирование,

ориентированное на результаты, прогнозирование макроэкономическихпоказателей и доходов бюджета, разработка целевых показателейгосударственных программ и методики оценки эффективности работыгосударственных органов и бюджетных организаций, мониторинг ходавыполнения государственных программ и их оценка и другое);

при исполнении бюджета (владение информацией о кассовыхостатках бюджета в режиме реального времени и будущих расходах,определение потенциальных проблем на ранних этапах при более полномохвате государственных средств для консолидации на ЕКС, усилениеконтроля за управлением денежными средствами и другое);

при управлении долгом (на основе реализации стратегии управлениягосударственным долгом Республики Беларусь на 2015 – 2020 годы);

в системе бухгалтерского учета и при составлении финансовойотчетности (распределение функций и разработка плана действий поподготовке национальных стандартов бухгалтерского учета всоответствии с МСФООС, пересмотр национального плана счетов и егоинтеграция с бюджетной классификацией, разработка требований ксодержанию форм финансовой отчетности и другое);

в системе внутреннего финансового контроля (разработкаконцепции модернизации системы внутреннего финансового контроля исоздание системы внутреннего аудита);

создание дизайна ИИСУГФ (разработка новых и пересмотрсуществующих бизнес-процессов на основе проводимых реформ вобласти планирования, исполнения бюджета, управления долгом,бухгалтерского учета и отчетности, подготовка техническихспецификаций на основе пересмотренных бизнес-процессов, анализ рынка

52имеющихся типовых решений для закупки ИИСУГФ, анализ доступногона рынке компьютерного оборудования, публикация проектовтехнических спецификаций для получения ответной реакции от рынка,обеспечения оперативного осуществления процесса закупок в рамкахвторого этапа реализации настоящей стратегии и другое);

управление изменениями (поддержка механизма реализациипроводимых реформ, укрепление кадрового потенциала для внедрениясреднесрочного планирования бюджета, реформирования системыбухгалтерского учета и отчетности, внутреннего финансового контроля,ориентированного на результаты, подготовка и переподготовка кадров,публикация учебных материалов и другое);

повышение информированности о проводимых реформах(проведение семинаров, конференций, взаимодействие со средствамимассовой информации и другое).

Ожидаемыми результатами первого этапа являются:закрепление в Бюджетном кодексе Республики Беларусь положений

в части среднесрочного планирования бюджета и принятие в их развитиеиных нормативных правовых актов;

утверждение единого плана счетов, интегрированного с бюджетнойклассификацией;

консолидация на ЕКС средств государственных внебюджетныхфондов, средств государственных органов и иных бюджетныхорганизаций;

определение функциональных и нефункциональных требованийИИСУГФ с учетом новых утвержденных бизнес-процессов.

Второй этап (с 2019 года) направлен непосредственно на создание ивнедрение новой ИИСУГФ, его начало будет зависеть от достижениярезультатов на первом этапе.

Поддержка Всемирного банка планируется в рамках реализациипроекта ”Модернизация системы управления государственнымифинансами“ в размере 100 млн. долларов США и предусматриваетпредоставление двух займов Международного банка реконструкции иразвития. Первый заем в размере 10 млн. долларов СШАпредусматривается направить на реализацию первого этапа настоящейстратегии, второй заем в размере 90 млн. долларов США – на реализациювторого этапа настоящей стратегии.