Federatie sau confederatie

Capitolul II

UE – federaţie sau confederaţie?

Motto: „UE reprezintă un obiect politic neidentificat.” Jaques Delors – fost preşedinte al Comisiei Europene

Dincolo de tratate şi de evoluţiile concrete care rezultă de aici, problema de fond a UE rămâne cea a identităţii sale. Europa lui Jean Monnet era orientată către un scop politic, chiar dacă a fost ulterior deturnată pe o cale economică. Mitul „Statelor Unite ale Europei” pare însă astăzi depăşit. Pentru a atrage adeziunea populaţiei din statele membre, UE ar trebui să-şi afişeze natura sa politică şi să-şi anunţe finalitatea. Pare mai mult decât evident că perioada unei Europe implicite, a cărei evoluţie avea loc dincolo de cortina de fier, este demult depăşită. Ca atare, opinia publică are nevoie să înţeleagă care sunt astăzi raţiunile de a fi ale procesului de integrare, de vreme ce nu mai e vorba de a uni ţări care au în comun trecutul carolingian sau cultura latină, ci ţări din Europa Centrală şi de Est, cu tradiţii şi evoluţii istorice complet diferite.

2.1 Mai mult decât o organizaţie, dar mai puţin decât un stat

A răspunde la întrebarea „ce este Uniunea Europeană”, se dovedeşte a fi mult mai complicat decât ne-am putea imagina. Căci UE nu este un stat (aşa cum poate fi el definit după pacea de la Westphalia), dar nici o organizaţie internaţională, aşa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU.

Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rând elementele caracteristice celor două entităţi, statul şi organizaţia internaţională. Începem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizică şi juridică caracterizată prin cel puţin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2):

a) Teritoriu clar demarcat prin graniţe şi controale ale mişcării persoanelor, capitalurilor şi bunurilor;

b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor şi resurselor din interiorul graniţelor, precum şi dreptul de a impune taxe şi a emite legi în cadrul aceloraşi limite fizice;

Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c) Independenţă din punct de vedere politic şi juridic, crearea şi funcţionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenţilor;

d) Legitimitate, respectiv recunoaştere din partea poporului dar şi a altor state a autorităţii şi dreptului de jurisdicţie asupra teritoriului respectiv.

Ceea ce trebuie reţinut este că nici una din aceste calităţi nu apare ca absolută, cu alte cuvinte, în realitate pot exista atât dispute teritoriale care să contrazică prezenţa primei trăsături, cât şi aspecte de natură economică sau politică, care să pună sub semnul întrebării noţiunea de suveranitate (de exemplu, obligaţia de a respecta standardele, procedurile şi alte prevederi stabilite prin reglementări internaţionale). În plus, independenţa unui stat nu va rămâne intactă în condiţiile presiunilor economice şi de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia în funcţie de modul în care proprii cetăţenii respectă autoritatea guvernului respectiv.

În interiorul unui stat, pe de altă parte, pot exista una sau mai multe naţiuni. În vreme ce statul reprezintă o entitate politică şi juridică, naţiunea reprezintă un grup de persoane unite printr-o istorie, limbă şi cultură comune. Deşi, uneori naţiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state găzduiesc însă diferite grupări naţionale (ceea ce face ca diferenţele dintre state să devină mai puţin clare)19.

McCormick (2002) consideră că, în ultimele decenii, pe fondul amplificării efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este în continuă descreştere şi asta deoarece:

• Creşte gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificării nevoilor comerciale, de securitate şi de capital;

• Creşte mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraţie (de la turismul în masă la mişcările de persoane angajate de companiile multinaţionale);

• Mişcările minorităţilor naţionale devin tot mai bine organizate şi merg în direcţia solicitării independenţei;

• Statele se dovedesc în anumite situaţii incapabile să răspundă nevoilor de securitate, justiţie, prosperitate şi apărare a drepturilor umane;

• Revoluţia din tehnologie, ştiinţă şi comunicaţii, precum şi nevoia de a răspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementări.

19 Aşa de exemplu, Spania este un stat a cărui populaţie este formată din mai multe naţiuni,

respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiţieni, navarezi şi valencieni.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.1.1 Suveranitate versus guvernare globală Pentru că suveranitatea reprezintă un concept asupra căruia se dezbate astăzi şi mult şi intens, vom începe prin a trece în revistă cele mai semnificative momente din viaţa acestui concept:

• După cum au arătat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a apărut în secolele XV – XVII, ca o noţiune cu două înţelesuri:

o Pe de o parte, exprima supremaţia suveranilor – respectiv a conducătorilor unei ţări faţă de populaţia guvernată, suveranul declarat şi recunoscut ca atare neacceptând alţi egali în rândul populaţiei aflate în interiorul ţării respective;

o Pe de altă parte, exprima supremaţia respectivilor suverani faţă de conducătorii altor ţări, suveranii recunoscuţi ca atare neacceptând existenţa unor superiori în afara graniţelor, respectiv în mediul internaţional.

• Noţiunea a dobândit o accepţiune normativă în a doua jumătate a secolului al XVII-lea, în mod convenţional momentul putând fi plasat în timp după Conferinţa de pace din Westphalia (1648), care a urmat războiului de 30 de ani.

• Măsura în care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaţionale este însă discutabilă, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) să vorbească despre aşa-numita „ipocrizie instituţionalizată”, de vreme ce suveranii, deşi clamau existenţa suveranităţii şi necesitatea respectării ei nu ezitau să intervină unii în afacerile altora.

C. Brown (2001, p. 128) consideră că suveranitatea presupune atât existenţa unui statut juridic, cât şi a unui concept politic:

• A spune despre un stat că e suveran înseamnă a emite judecăţi privind poziţia sa juridică în plan internaţional, cu alte cuvinte, faptul că statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran;

• Statul este suveran şi din punct de vedere politic, acest lucru implicând existenţa unor competenţe, puteri distincte, precum capacitatea de a acţiona într-un anumit mod, în diferite situaţii. Krasner (1999) sugerează că această abilitate are o dublă conotaţie, demonstrând pe de o parte capacitatea de a acţiona în plan intern şi, pe de altă parte, capacitatea de a controla tranzacţiile transfrontaliere.

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privită atât ca un statut juridic, deţinut sau nu de un stat în plan internaţional cât şi ca o înmănunchere


de puteri şi capacităţi, de o mai mare sau mai mică extindere. De observat că, exercitarea acestor puteri în mod eficient nu se poate realiza decât în anumite condiţii, respectiv în măsura în care statele lumii sunt dispuse să coopereze în plan internaţional şi să-şi partajeze suveranităţile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume însemnă acest lucru şi faptul, oarecum paradoxal, că un stat, pentru a-şi întări puterea de acţiune trebuie să renunţe la o parte a prerogativelor sale. Aşa de pildă, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu poştal. Un asemenea serviciu nu va putea funcţiona eficient decât în condiţiile în care va exista o cooperare liber consimţită cu alte state, astfel încât scrisorile să poată fi trimise şi primite şi dincolo de graniţe. Acest lucru se poate întâmpla numai în măsura în care statele cad de acord să cedeze o parte din competenţe unui organism independent20.

În concluzie, pentru a fi şi, respectiv pentru a acţiona cu adevărat în mod suveran, un stat trebuie să fie de acord să cedeze o parte din suveranitate. Între necesitatea cedării unor prerogative suverane - din nevoia reală de a guverna mai eficient în interiorul unui stat şi necesitatea unei guvernări globale pare a nu mai fi decât un pas.21 Cu toate acestea ar fi o eroare să privim procesul guvernării globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieţii internaţionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal între guvernarea globală şi guvernul global, cele două noţiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituţie). Ca atare, nu trebuie niciodată exagerat modul în care lumea, ca întreg, este ordonată şi guvernată pornind de la anumite norme.

Se poate constata faptul că, pe măsură ce capacitatea statelor de a răspunde nevoilor cetăţenilor a scăzut, s-a accentuat tendinţa de creştere a cooperării internaţionale în probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscută formă de cooperare în plan extern o reprezintă organizaţiile internaţionale (OI), entităţi în cadrul cărora cooperează diferite ţări, grupuri de interes, corporaţii şi guverne. Una din cele mai cunoscute definiţii prezintă organizaţiile internaţionale ca reprezentând o formă de organizare care promovează cooperarea voluntară şi coordonarea între membri, dar care nu au autonomie şi nici autoritatea de a-şi impune regulile în faţa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5).

Apariţia OI reprezintă un fenomen de dată relativ recentă, menit să permită încurajarea cooperării internaţionale şi evitarea conflictelor internaţionale.

20 Ca, de exemplu, în 1874, când a fost creată Uniunea Universală a Poştelor (Universal

Postal Union). 21 În acest context, nu sunt surprinzătoare nici întâlnirile la vârf ale G7 / G8, sau cele ale

elitelor politice ale lumii de la Davos.


Astfel, dacă în 1900 erau circa 220 OI, în 1969 numărul lor crescuse la peste 2000, în 1981 la 15.000, iar în 2001 cifra era de peste 40.000.22

Există mai multe tipuri de organizaţii internaţionale (OI), diferenţiate atât prin raţiunile de existenţă, cât şi prin scopurile urmărite, structurile şi metodele adoptate. În funcţie de structura entităţilor componente, OI pot fi clasificate în două categorii mari: • Organizaţii interguvernamentale (OIG) – constituite din guverne naţionale,

acţionând în direcţia promovării cooperării voluntare între guverne în domenii de interes comun. În procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitată) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmări punerea în aplicare a deciziilor este redusă sau egală cu zero. În această categorie se includ organizaţii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc.

• Organizaţii non-guvernamentale internaţionale (ONGI) – includ atât

organismele care acţionează în plan internaţional, în afara guvernelor, cât şi pe cele formate din grupuri de ONG naţionale. Din această categorie fac parte corporaţiile multinaţionale precum Sony, General Motors etc., dar şi grupările non-profit care cooperează pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor în sensul modificării politicilor (de exemplu, Amnesty International – domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth – domeniul mediului sau International Red Cross – activităţi umanitare).

La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntară de state, în care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse în a impune aplicarea reglementărilor; majoritatea membrilor instituţiilor comunitare nu sunt direct aleşi, ci sunt numiţi sau aparţin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Miniştri ai UE sunt miniştrii ai guvernelor naţionale).

La o analiză mai atentă însă, UE apare a fi mult mai mult decât o organizaţie, din cel puţin trei categorii de motive:

1. instituţiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege şi de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, în domeniul concurenţei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar în domeniile în care UE are autoritate, legislaţia comunitară este mai presus de legislaţia naţională;

2. membrii săi nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, în funcţie de mărimea populaţiei;

22 Union of International Associations Homepage, 2001, în J. McCormick, 2002.


3. în anumite domenii (de exemplu, în cel comercial), UE are autoritatea de a negocia în numele celor 25 de membri.

Atunci când cooperarea duce la transferul autorităţii către instituţiile respectivei OI, se trece în fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaţional.

Planul supranaţional implică existenţa unor forme de cooperare în cadrul cărora se creează un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobândeşte autoritate independent de acestea. Un organism supranaţional se ridică dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre şi ia decizii în funcţie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uşor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaţional sau o combinaţie a celor două niveluri. Dezbaterile au fost îndelungate şi au avut în vedere problema puterii cedate de către guvernele naţionale către instituţiile comunitare (Comisie, Parlament)23. Unii analişti (Keohane şi Hoffman, 1990) au făcut observaţia că interguvernamentalismul şi supranaţionalismul nu sunt decât două extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sumă nulă, respectiv creşterea caracteristicilor supranaţionale implicând pierderea anumitor trăsături specifice suveranităţii. Pe de altă parte, alţi analişti (Lindberg şi Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un „experiment în manifestarea în comun a suveranităţii, nu în transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituţii supranaţionale”, subliniind că nu orice câştig la nivelul UE înseamnă o pierdere la nivel naţional şi că relaţia dintre UE şi statele membre este mai degrabă una simbiotică, nu competitivă.

2.2 Federalism versus confederalism

În funcţie de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. În cazul UE s-au vehiculat două opinii dominante, federalismul şi confederalismul.

Confederalismul reprezintă un sistem de organizare în care două sau mai multe state/organizaţii suverane, îşi menţin identitatea, dar conferă puteri clar precizate unei autorităţi centrale, din motive legate de securitate, eficienţă etc. La rândul ei, confederaţia reprezintă o asociere de state suverane, constituite într-un nou stat, în care transferul de putere este limitat şi rezervat numai anumitor domenii.

23 În vreme ce britanicii sau danezii s-au arătat reticenţi în fata tendinţelor supranaţionale,

belgienii sau luxemburghezii s-au arătat a fi mult mai favorabili.


Baza legală a unei confederaţii o reprezintă existenţa unui tratat între statele membre, încheiat conform normelor internaţionale. Un asemenea tratat nu intră în contradicţie cu prezenţa constituţiilor proprii în fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesită aprobarea fiecărui stat membru, prin decizie unanimă.

Caracteristici de bază ale confederaţiei: • Membrii ei sunt suverani atât în plan intern, cât şi extern; • Autoritatea centrală este relativ slabă, ea existând numai în funcţie de voinţa

statelor membre; • Cetăţenii statelor respective vor continua să relaţioneze direct cu guvernele

naţionale, nu cu autoritatea centrală; • Confederaţia reprezintă o uniune de state suverane, nu un stat suveran de

sine stătător; • La rândul lor, statele membre au dreptul să adere şi să se retragă dintr-o

confederaţie atunci când doresc; • Baza legală o reprezintă un tratat semnat de toate statele membre.

Exemple de confederaţii: • SUA, pentru perioada 1781-1789 (până la Constituţie), Germania între

1815-1871 sau, într-o oarecare măsură, Elveţia astăzi. În cazul SUA, de pildă, guvernul central putea declara război, bate monedă, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaţiile comerciale. Puterea confederală era reprezentată de un Congres ales, în cadrul căruia fiecare din cele 13 state avea un vot.

Caracteristici de bază ale federaţiei: Statele membre pierd atribute ale suveranităţii în favoarea unor instituţii

federale; Puterea este împărţită între autorităţile federative şi cele ale statelor membre,

respectându-se principiul separării puterilor în stat (între puterea legislativă, executivă şi judecătorească);

Federaţia nu reprezintă o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul să se retragă dintr-o federaţie; Baza legală o reprezintă Constituţia.

Exemple de federaţii: Se pot da numeroase exemple de federaţii, de la Canada, Australia, la

Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscută este SUA (care a devenit o federaţie în 1789).

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativă în care puterea se împarte între guvernul central şi statele membre, ambele niveluri de putere derivându-şi forţa de la cetăţeni, în mod direct. Ca atare, federaţia, la rândul ei, reprezintă un stat suveran, în care puterea este partajată între autoritatea federală, centrală şi autorităţi locale, regionale. Ea presupune existenţa unui guvern naţional, cu puteri în domeniul politicii externe şi de securitate, dar şi a unor guverne locale, cu putere în domeniul


educaţiei, culturii etc. Există o singură monedă, o singură forţă de apărare şi o constituţie scrisă (baza legală a federaţiei), care statuează clar separarea puterilor în stat între diferitele niveluri de guvernare. În cazul unei federaţii, baza legală reprezentată de Constituţia, nu anulează existenţa altor constituţii în statele membre. Modificarea Constituţiei nu necesită aprobarea fiecărui stat membru (unanimitate), ci doar înregistrarea unei majorităţi mult mai strict definite (de pildă, în SUA, amendarea Constituţiei necesită voturile a cel puţin ¾ din membri).

Tabelul următor (tabelul 2.1) surprinde diferenţele esenţiale dintre o confederaţie şi o federaţie.

Diferenţele dintre o confederaţie şi o federaţie Tabelul 2.1

Confederaţie Federaţie Definiţie Uniune între state State care formează o

federaţie Suveranitate State membre Stat federal Legitimitate Uniune de state Uniune de popoare Baza legală Tratat Constituţie Competenţe Statele membre Statul federal Continuitatea Secesiunea este posibilă Existenţă permanentă Procesul decizional Interguvernamental Federal Modul de luare a deciziilor Unanimitate Majoritate Cetăţenia Naţională Federală

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6

Deosebit de interesant, e faptul că, în interiorul UE, termenul de federaţie are accepţiuni diferite. Aşa de pildă, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesivă, în timp ce pentru germani sau italieni, federalismul înseamnă dimpotrivă, descentralizare şi împărţirea puterii între niveluri administrative diferite, astfel încât nivelul superior să păstreze numai atâta putere cât este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strâns înrudit cu accepţiunea oferită în aceste state termenului de federaţie).

„În inima procesului de construcţie a Constituţiei UE se află problema „puterilor limitate” - noţiunea americană pentru ceea ce europenii numesc „principiul subsidiarităţii” (termen născut din doctrina social-catolică). După cum ştim cu toţii, federalismul american a evoluat de o manieră foarte animată în ultimii 150 de ani. (...) Dacă UE va urma acelaşi drum rămâne de văzut însă, după cum se prezintă lucrurile astăzi, rearanjarea competenţelor şi responsabilităţilor aflate pe agenda Convenţiei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi şi sporite în domenii cruciale precum guvernarea economică, justiţie şi afaceri sociale, politică externă şi de securitate.” Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare Europeană, Universitatea Bonn, la Institutul European din România, 17 octombrie 2002


2.2.1 UE – federaţie sau confederaţie?

Pentru că UE are atât trăsăturile unei confederaţii, cât şi pe cele ale unei federaţii, un răspuns tranşant la întrebarea de mai sus nu este lesne de dat. În continuare, să trecem în revistă trasaturile de federaţie şi confederaţie ale UE.

Atributele de confederaţie şi federaţie ale UE Tabelul 2.2

Confederaţie Federaţie Cetăţenii statelor membre nu sunt direct legaţi de instituţiile europene (cu excepţia PE), ci de guvernele naţionale;

Există un sistem de tratate şi legi cu aplicabilitate directă pe întreg teritoriul UE, interpretate uniform şi apărate de către CEJ;

Instituţiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Miniştri, Consiliul European, Curtea Europeană de Justiţie) sunt investite cu autoritate nu de către cetăţenii statelor membre ci de către liderii şi guvernele statelor membre; • Instituţiile sunt, fie formate direct de

către aceşti leaderi (Consiliul de Miniştri, Consiliul European), fie sunt numite de către aceştia (Comisia, CEJ);

Exista domenii, politici, în care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerţul, mediul, agricultura sau concurenţa, dar există şi domenii în care legislaţia naţională continuă să fie dominantă (politica socială);

Statele membre au încă identităţi separate deoarece: • au propriile sisteme de legi; • pot semna tratate bilaterale cu alte

state; • pot acţiona unilateral în cele mai multe

domenii ale politicii externe şi de securitate.

Există un Parlament, direct ales de cetăţeni şi, pe măsură ce puterea acestuia creşte, puterea legislativelor naţionale scade;

Nu există un sistem generalizat de taxe: • deşi UE percepe taxe, prin intermediul

taxelor vamale, a prelevărilor la import, cea mai mare parte a impozitelor şi taxelor (pe venit, proprietate, profit, etc.) sunt percepute în continuare la nivel naţional.

Există un buget al UE (deşi de dimensiuni relativ reduse), care conferă instituţiilor europene independenţă financiară;

Nu există un sistem militar european efectiv, forţele terestre şi navale aparţin statelor membre.

Comisia Europeană are autoritatea de a iniţia şi purta negocieri cu terţe state, în numele statelor membre, în domeniul comercial.

Deşi există simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetăţenilor continuă să se identifice cu propriile simboluri naţionale.

UE are propria sa monedă, care a înlocuit monedele naţionale şi propriile ei simboluri.

Sursa: Construit de autor după John McCormick, op. cit, p. 8-12

După cum se poate observa, este mult mai uşor să explici ce nu este Uniunea Europeană, decât ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaţie dar nici cu o federaţie, nici cu o organizaţie


internaţională dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastică făcută de fostul preşedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform căruia avem de a face cu un „obiect politic neidentificat” („un object politique non-identifie” / „un unidentified political object”) nu face decât să accentueze caracterul original al construcţiei europene, fără precedent şi respectiv fără un model în evoluţii anterioare, care depăşeşte cadrul stabilit de conceptele tradiţionale şi impune utilizarea unor concepte noi. În consecinţă, pentru a evita atât utilizarea termenului de federaţie, cât şi de confederaţie, în ultima perioadă se utilizează tot mai mult cel de „uniune supranaţională”, cu atribute care-l plasează între primele două. Caracteristicile unei uniuni supranaţionale

Tabelul 2.3 Confederaţie Uniune supranaţională Federaţie Definiţie Uniune între state Uniune supranaţională State care formează

o federaţie Suveranitate State membre Partajată Stat federal Legitimitate Uniune de state Uniune de state şi

popoare Uniune de popoare

Baza legală Tratat Tratat Constituţional Constituţie Competenţe Statele membre Conferite de statele

membre Statul federal

Continuitatea Secesiunea este posibilă în practică

Secesiunea este posibilă în principiu

Existenţă permanentă

Procesul decizional

Interguvernamental Combinaţie de supranaţionalism şi interguvernamentalism

Federal

Modul de luare a deciziilor

Unanimitate Majoritate calificată Majoritate

Cetăţenia Naţională Atât naţională, cât şi supranaţională

Federală

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22

Cei mai entuziaşti adepţi ai adâncirii integrării europene consideră că UE ar trebui să evolueze către o federaţie a Statelor Unite ale Europei, în care guvernele naţionale să devină guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui să aibă un sistem fiscal comun, forţe militare comune dar şi instituţii care să acţioneze în numele ei în plan extern. Cum federalismul se dovedeşte a nu fi însă un concept static sau cu valoare absolută, ci unul dinamic, care îmbracă forme diferite în situaţii şi perioade diferite (în funcţie de particularităţile şi natura forţelor politice, economice, sociale, istorice şi culturale locale), nu sunt suficiente argumente care să susţină ideea că federalismul european ar trebui să arate exact ca cel american sau chiar german. Aşa cum, până în acest moment, procesul integrării s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaţiei, cu certitudine şi drumul pe care se va merge în viitor va fi unul particular UE şi numai ei.


2.3 Va avea Uniunea Europeană o Constituţie?

2.3.1 Ce reprezintă Tratatul Constituţional? UE nu are încă o Constituţie, fiind deocamdată guvernată de o serie de tratate, revizuite periodic în ultimii 50 de ani. Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea Europeană (CEE), 1957, şi Tratatul care a instituit Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993).

Tratatele fondatoare au fost amendate de câteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) şi Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003).

Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezintă exemple de noi amendamente la tratate.

Tratatul de la Maastricht a creat o nouă entitate, Uniunea Europeană, cu o structură pe trei piloni: pilonul „Comunitar” (corespunzător tratatelor comunitare), pilonul „Politică externă şi de securitate comună” (PESC) şi pilonul „Justiţie şi afaceri interne” (JAI)24. Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activităţile acoperite de pilonul trei, care a rămas limitat numai la cooperarea juridică şi poliţienească în probleme infracţionale.

Tratatul Constituţional a unit cei trei piloni deşi în continuare sunt menţinute proceduri speciale în domeniul politicii externe, de securitate şi apărare. Pentru prima dată în istoria revizuirii tratatelor25, proiectul de

24 Principala caracteristică a pilonilor doi şi trei este faptul că procedurile decizionale şi

instrumentele de acţiune sunt de natură interguvernamentală, spre deosebire de primul pilon, în care funcţionează „metoda comunitară”.

25 Un moment identificat de specialişti, ca reprezentând „originea spontană şi naturală” a dezbaterilor privind viitorul Europei, l-a reprezentat discursul rostit de ministrul german de externe, Joschka Fischer, la Universitatea Humbolt din Berlin, la 12 mai 2000, „De la confederaţie la federaţie. Puncte de vedere privind finalitatea integrării europene”. Poziţia exprimată de acesta, precum şi răspunsul extrem de critic exprimat de Jacques Delors, au declanşat o avalanşă de reacţii, concretizate în adevărate scenarii de reformă la nivelul arhitecturii europene. Dihotomia modelelor francez şi german este situată de analişti la nivelul luptei între apărarea „realismului naţional” şi aşa-numita „utopie a post-naţionalului”.


Tratat Constituţional a fost rezultatul unor discuţii organizate în cadrul unei Convenţii, desfăşurată între 2002 şi 2003 şi la care au participat 105 reprezentanţi ai guvernelor statelor membre şi candidate, parlamentelor naţionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic şi Social, ai partenerilor sociali şi a Mediatorului european.

Prin această Convenţie s-a încercat, pentru prima dată în istoria UE, să se asigure discuţii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimării cât mai multor puncte de vedere naţionale şi europene. Pentru a ghida dezbaterile a fost constituit un Prezidiu format din 12 personalităţi, respectiv: preşedintele V. Giscard d’Estaigne, doi vice-preşedinţi (Amato şi Dehaene), reprezentanţi ai guvernelor celor trei state membre care au deţinut preşedinţia Consiliului în perioada Convenţiei, doi reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, doi reprezentanţi ai PE şi doi reprezentanţi ai Comisiei (Barnier şi Vitorino). Între momentul deschiderii lucrărilor (28 februarie 2002) şi cel al încheierii (20 iunie 2003), respectiv în cele 15 luni de dezbateri s-au organizat atât sesiuni plenare de 2-3 zile, cât şi întruniri ale grupurilor de lucru (prezidate de către un membru al Prezidiului)26.

Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat în proiectul de Tratat Constituţional prezentat de către preşedintele convenţiei, V. G d’Estaigne, în cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003).

Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE în cadrul unei Conferinţe Interguvernamentale27 (care a reunit reprezentanţi ai guvernelor, ai Comisiei Europene şi ai PE), care şi-a început lucrările în octombrie 2003. După aproape un an de negocieri, tergiversări şi reculuri, în cele din urmă, în cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniţial. Tratatul Constituţional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de către reprezentanţii celor 25 de state membre, ulterior urmând a fi supus

26 Dezbaterile s-au purtat în cadrul a 11 grupuri de lucru, respectiv: Subsidiaritatea, Carta

Drepturilor Fundamentale, Personalitatea juridică, Parlamentele naţionale, Competenţele complementare, Guvernarea economică, Acţiuni externe, Apărarea, Simplificarea procedurilor şi instrumentelor, Libertate, securitate şi justiţie, Europa socială.

27 CIG = Conferinţă Interguvernamentală, termen folosit pentru a descrie negocierile dintre statele membre în scopul modificării tratatelor. CIG sunt extrem de importante deoarece permit modificări ale structurii juridice şi instituţionale, sau numai ale tratatelor. De exemplu, a şasea CIG, care a început la 29 martie 1996 şi s-a finalizat la 17 iulie 1997, a permis adoptarea Tratatului de la Amsterdam. A şaptea CIG a avut loc în anul 2000 şi s-a finalizat prin adoptarea Tratatului de la Nisa. Lucrările pregătitoare sunt realizate de un grup format din reprezentanţi ai miniştrilor afacerilor externe din statele membre, comisarul responsabil cu problemele instituţionale, secretariatul Consiliului.


ratificării, conform procedurilor constituţionale naţionale, astfel încât să poată intra în vigoare la 1 noiembrie 2006.

Deşi, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al conţinutului, avem de a face cu o constituţie, care generează drepturi, proclamă separarea puterilor în stat, precum şi garanţii privind independenţa unor instituţii unele faţă de altele.

În vocabularul juridic, noţiunea de tratat este diferită de cea de Constituţie: • În vreme ce tratatul este un act care priveşte dreptul internaţional,

Constituţia priveşte ordinea internă; • Tratatul este un acord între părţi, Constituţia un act universal; • Tratatul este elaborat de state suverane, Constituţia de către naţiuni; • Tratatul reprezintă rezultatul negocierilor internaţionale, mai mult sau mai

puţin secrete, Constituţia este rezultatul deliberărilor publice şi al votului cetăţenilor.

Expresia „tratat constituţional” apare, deci, ca un „monstru juridic”. La limită, singura definiţie compatibilă din punct de vedere juridic ar fi „tratat prin care statele europene semnatare decid să convoace o Adunare aleasă de cetăţeni europeni, pentru a redacta şi supune spre aprobare popoarelor europene un proiect de Constituţie europeană”. (Le Monde, 21 octombrie 2002)

Tratatul Constituţional, care înlocuieşte, printr-un text unic şi din raţiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru părţi mari:

• Prima parte: Definiţia şi obiectivele Uniunii o Definirea obiectivelor, competenţelor, procedurilor decizionale şi

instituţiile UE; • Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii

o Carta drepturilor fundamentale (proclamată cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 şi încorporată acum în proiectul constituţional);

• Partea a treia: Politicile şi funcţionarea Uniunii o Politici şi acţiuni ale UE (încorporează un număr important de

prevederi ale tratatelor actuale, departajate în „politici şi acţiuni interne” şi „funcţionarea Uniunii”);

• Partea a patra: Dispoziţii generale şi finale o Clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea şi

revizuirea acestei Constituţii.


Constituţia europeană nu este un lucru revoluţionar, ea nu este precum Constituţia SUA la timpul ei. Ea este la fel de nouă, precum este noul Logan Dacia faţă de vechiul model derivat din Renault 12.

Sursa: prof. Jacques Ziller, Institutul European din Florenţa, discurs rostit la Institutul European din România, 28 septembrie 2004

Deşi reprezintă un text care reflectă un compromis, Tratatul Constituţional consolidează procesul integrării europene, întărind recunoaşterea şi respectarea suveranităţii statelor membre, a diversităţii instituţionale, culturale şi lingvistice. De asemenea, el consolidează piaţa internă unică, întărind totodată şi dimensiunea socială a UE, mai ales în ceea ce priveşte respectarea drepturilor politice şi sociale fundamentale.

Noi etape pe termen scurt

• Constituţia europeană a fost adoptată de liderii UE la 18 iunie 2004, în cadrul Consiliului European de la Bruxelles, organizat de preşedinţia irlandeză a Uniunii. Deşi, în mod tradiţional, tratatele sunt semnate în ţara care deţine preşedinţia în momentul adoptării lor (în semestrul II 2004, Olanda deţine preşedinţia Consiliului), premierul Italiei, Silvio Berlusconi, a insistat şi obţinut ca semnarea tratatului să aibă loc la Roma28, la 29 octombrie 2004.

• Textul tratatului este revizuit juridic şi tradus în toate limbile oficiale ale UE. Statele membre au la dispoziţie 2 ani pentru a-l ratifica;

• Majoritatea statelor membre vor ratifica proiectul în cadrul unui proces parlamentar; un număr mai mic de state urmând a organiza în acest scop referendumuri;

• Dacă toate statele membre vor ratifica tratatul, el va intra în vigoare la 1 noiembrie 2006.

Până în momentul redactării acestui capitol (iunie 2005), nouă state membre, reprezentând 49% din populaţia europeană, ratificaseră deja (integral sau parţial) Tratatul Constituţional (în cazul Spaniei, chiar printr-un referendum).

28 „Ne vom afla pe 20 noiembrie la Roma pentru semnarea în acelaşi palat, în aceeaşi sală

în care s-a semnat Tratatul de la Roma” a declarat premierul Sivio Berlusconi – vezi, revista Integrare europeană nr. 27, 2004, p. 27.


Procesul de ratificare a Tratatului Constituţional, prin referendumuri şi ratificări parlamentare (la 15 mai 2005)

Tabelul 2.4

Referendum Cehia, Danemarca, Franţa, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania٭

Numai ratificare parlamentară

Austria٭٭, Belgia٭٭, Cipru, Estonia, Finlanda, Germania٭٭, Grecia٭, Ungaria٭, Italia٭, Letonia, Lituania٭, Malta, Slovenia٭, Suedia

* deja ratificat; ** una din camera a ratificat deja Tratatul Constituţional

Rezultatele referendumurilor organizate la 29 mai în Franţa şi la 1 iunie 2005 în Olanda au aruncat UE într-o profundă criză. Fără teama de exagerare se poate afirma că „nu-ul” francez reprezentă cel mai serios obstacol pe care l-ar fi putut crea oricare din statele membre ale UE implicate în ratificarea Tratatului Constituţional. În cazul, destul de probabil, în care şi alte state ar respinge Constituţia – din motive diferite desigur – ar fi extrem de dificil să mai fie salvat textul constituţional în întregul său.

2.3.1.1 Ce aduce nou Tratatul Constituţional? Dincolo de reformarea propriu-zisă a instituţiilor UE, Tratatul Constituţional aduce o serie de modificări importante în cazul instrumentelor juridice folosite în UE, în sensul simplificării acestora, clarifică competenţele Uniunii, oferind o departajare a acestora în patru categorii mari (exclusive, partajate, de sprijin şi de coordonare), extinde votul cu majoritate calificată (VMC), oferă personalitate juridică Uniunii, introduce aşa-numita „clauză de retragere voluntară” etc. Simplificarea instrumentelor juridice Constituţia simplifică actualele instrumente juridice folosite în UE, numărul lor fiind redus de la 15 la 6, respectiv:

• Lege europeană şi lege-cadru europeană – acte legislative, care au un caracter obligatoriu; ele sunt adoptate în comun de către Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri, la propunerea Comisiei, conform procedurilor legislative ordinare.


o Legea europeană este un act legislativ cu caracter general. Ea este obligatorie în toate elementele sale şi se aplică direct în toate statele membre29;

o Legea-cadru europeană este un act legislativ care obligă orice stat membru destinatar în ceea ce priveşte rezultatele care trebuie obţinute, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa alegerii formelor şi mijloacelor30;

• Reglementări şi decizii – acte nelegislative, prin care se implementează legislaţia; sunt adoptate de către Consiliul de Miniştri şi Comisie. Şi Consiliul European poate adopta decizii europene, pentru cazuri expres prevăzute în Constituţie. La rândul ei, Banca Central Europeană adoptă regulamente şi decizii europene în situaţiile autorizate de către Constituţie.

o Regulamentul european – este un act nelegislativ, cu caracter general, de punere în aplicare a actelor legislative şi a anumitor dispoziţii specifice ale Constituţiei31;

o Decizia – este un act nelegislativ, care este obligatoriu în toate elementele sale; atunci când desemnează destinatarii, decizia europeană nu este obligatorie decât pentru aceştia32;

• Recomandări şi avize – fără caracter obligatoriu.

Personalitate juridică (I-7) Conform Art. 7 al Tratatului Constituţional, Uniunea are personalitate juridică, ceea ce înseamnă că, din punct de vedere legal, dobândeşte capacitatea de a încheia tratate, convenţii sau acorduri cu terţe ţări.

Trebuie amintit faptul că, din momentul înfiinţării, cele trei comunităţi (CECO, Euratom şi CEE) aveau personalitate juridică. Nu acelaşi lucru s-a întâmplat şi cu UE (care, pe lângă cele trei Comunităţi mai includea şi cele două piloane interguvernamentale, PESC şi JAI), care, nici prin Tratatul de la Maastricht şi nici ulterior, prin tratatele de la Amsterdam şi Nisa, nu a dobândit ceea ce, în legislaţia internaţională se numeşte „treaty-making power”, respectiv puterea de a încheia acorduri cu terţe ţări.

29 Art. I-33, din Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din

România, 2004, p. 70 30 Idem 31 Idem 32 Idem


Clarificarea competenţelor (I-42) Tratatul Constituţional indică clar domeniile pentru care statele membre au transferat puteri Uniunii şi a introdus o clasificare a competenţelor în modul următor:

• o primă categorie de competenţe este constituită din aspecte extrem de specifice, în cazul cărora Uniunea acţionează singură, în numele statelor membre. Această categorie apare sub denumirea de „competenţe exclusive”33. Pentru acestea se consideră că acţiunea la nivelul Uniunii este mai eficientă decât acţiunile individuale ale statelor membre. În această categorie sunt incluse:

o politica în domeniul concurenţei; o politica monetară pentru statele membre din zona euro; o politica comercială comună; o uniunea vamală; o conservarea resurselor biologice ale mării, în cadrul politicii

comune de pescuit. • a doua categorie de competenţe acoperă domeniile în cadrul

cărora Uniunea acţionează atunci când acţiunea sa aduce o valoare adăugată acţiunii statelor membre. Aceste competenţe au fost intitulate „competenţe partajate”34. Aici se regăsesc următoarele politici:

o politica agricolă şi de pescuit; o piaţa internă; o spaţiul de libertate, securitate şi justiţie; o transport şi reţele transeuropene; o energie; o politică socială; o coeziune economică şi socială; o mediu; o protecţia consumatorului; o obiective comune de securitate în domeniul sănătăţii publice.

• a treia categorie de competenţe, este rezervată domeniilor în care Uniunea intervine numai ca sprijin al acţiunilor statelor membre, care păstrează o foarte mare libertate de acţiune şi rămân principalele responsabile faţă de cetăţeni. În aceste domenii nu se

33 În domeniul competenţelor exclusive, numai Uniunea poate legifera şi adopta acte

obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putând face acest lucru numai cu autorizarea Uniunii sau pentru punerea în aplicare a actelor adoptate de aceasta.

34 În domeniul competenţelor partajate, atât UE, cât şi statele membre pot legifera şi adopta, pentru domeniile clar determinate, acte obligatorii din punct de vedere juridic, pentru anumite domenii.


solicită o armonizare a legislaţiei naţionale în conformitate cu acquis-ul comunitar. Sunt incluse în această categorie:

o industria; o cultura; o educaţia, formare profesională, tineret şi sport; o protecţia sănătăţii umane; o protecţia civilă.

• în anumite domenii, respectiv cele privind politicile economice şi de ocupare a forţei de muncă, rolul Uniunii este numai cel de coordonator al politicilor naţionale. În aceste domenii, spre deosebire de cele anterioare, nu sunt necesare legi ci acţiuni comune, în vederea atingerii unor obiective comune.

o pentru statele care aparţin zonei euro, se aplică prevederi specifice;

o în domeniul ocupării forţei de muncă, Uniunea adoptă linii directoare;

o în domeniul politicii sociale, Uniunea poate adopta iniţiative. • de asemenea, Uniunea poate conduce o politică externă şi de

securitate comună, bazată pe solidaritatea statelor membre,

• pentru a menţine un grad ridicat de flexibilitate, o clauză specifică (I-18) permite Consiliului să acopere eventualele lacune în competenţele atribuite uniunii, în cazul în care este necesară o anumită acţiune la nivelul Uniunii, pentru realizarea obiectivelor Constituţiei. În acest caz, Consiliul, la propunerea Comisiei, va adopta decizia în unanimitate, după aprobarea PE.

Definirea votului cu majoritate calificată (I-25) Procedura legislativă actuală, numită procedura de codecizie, oferă PE putere de co-legislator, alături de Consiliu. Conform acestei proceduri, o propunere legislativă venită din partea Comisiei, după consultarea mediilor interesate, va fi adoptată atât de către PE, cât şi de Consiliu. Generalizarea procedurii de codecizie, pe care proiectul de Constituţie o propune ca procedură legislativă ordinară, va exprima dubla legitimitate de care se bucură atât statele membre (prin Consiliu), cât şi popoarele UE (prin PE). Art. I-25: Majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia şi reprezentând statele membre care întrunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Sursa: Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din România,

2004, p. 60


Unanimitatea va continua să se aplice în domeniu fiscal, parţial în cel al politicilor sociale şi într-un număr de domenii care privesc politica externă, de securitate şi apărare. De asemenea, legislaţia privind resursele proprii, perspectivele financiare şi viitoarele modificări ale Constituţiei se vor adopta cu unanimitate de voturi.

Noul sistem privind extinderea VMC va intra în vigoare de la 1 noiembrie 2009, după organizarea de alegeri parlamentare europene.

Cooperare consolidată Art. I-44 Decizia care autorizează o cooperare consolidată este adoptată de către Consiliul de Miniştri în ultimă instanţă, atunci când stabileşte că obiectivele preconizate prin această cooperare nu pot fi realizate într-un termen rezonabil de către uniune, în ansamblul ei, şi în condiţiile în care cel puţin o treime din statele membre participă la aceasta. Sursa: Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din România,

2003, p. 37

Se poate institui o procedură a „cooperării structurate permanente” în domeniul apărării, care să permită unui grup de state membre să coopereze mai strâns şi să realizeze sarcini militare complexe. În domeniul politicii externe şi de securitate comună, statele membre vor putea iniţia o „cooperare întărită” în cazul în care obţin o decizie unanimă a Consiliului. Grupul va decide dacă se va adopta procedura VMC sau procedura legislativă ordinară.

În toate celelalte domenii acoperite de Constituţie, statele membre care doresc să coopereze mai strâns trebuie să ceară Comisiei să depună o propunere către Consiliu, specificând scopul şi obiectivele cooperării. Consiliul va oferi această autorizare numai după ce va obţine acordul PE.

Cooperarea întărită a devenit o posibilitate pentru membrii grupului Euro care vor putea astfel să implementeze politici fiscale comune (de exemplu, pentru armonizarea TVA), prin intermediul VMC.

Apartenenţa la Uniune (Titlul IX)

• Pentru a adera la Uniune, orice stat european care-şi exprimă acest deziderat, trebuie să respecte valorile acesteia şi să le promoveze în comun. Aderarea unui stat necesită o decizie a Consiliului, care se va pronunţa în unanimitate, aprobarea Parlamentului European şi ratificarea acordului de aderare de către toate statele membre (Art. I-58).

• Consiliul European, printr-o decizie luată în unanimitate (fără a lua în considerare şi statul respectiv), după aprobarea PE (care s-a pronunţat cu o majoritate de 2/3), poate constata existenţa unei


grave şi persistente violări, din partea unui stat membru, a valorilor Uniunii, şi decide suspendarea (printr-un vot cu majoritate calificată) a drepturilor statului membru în discuţie (Art. I-59).

• Conform Tratatului Constituţional, orice stat membru poate decide să se retragă din Uniune, notificând intenţia sa Consiliului European. Uniunea va încheia un acord de retragere cu statul respectiv, acord care va fi aprobat cu majoritate calificată de către Consiliul de Miniştri, după aprobarea PE. Ceea ce este interesat este faptul că, şi pentru un stat care s-a retras din Uniune, există posibilitatea revenirii: „dacă statul care s-a retras din Uniune depune o nouă cerere de aderare, această cerere este supusă procedurilor din articolul I-58.” (Art. I-60).

Creşterea coerenţei şi transparenţei procesului decizional (I-50) Se reflectă într-o serie de propuneri precum:

• Conform Tratatului Constituţional, strângerea unui milion de semnături, provenind dintr-un număr semnificativ de state membre, va obliga Comisia să iniţieze o propunere legislativă corespunzătoare (art. I-47.4);

• Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri se întrunesc în şedinţe publice atunci când examinează şi adoptă o propunere legislativă (art. I-50.2);

• Parlamentele naţionale vor fi informate de orice nouă iniţiativă a Comisiei. Dacă o treime din ele consideră că o propunere nu este compatibilă cu principiul subsidiarităţii, Comisia are obligaţia să-şi revizuiască propunerea;

• Constituţia va garanta o mai bună protejare a drepturilor fundamentale.

Modificarea cadrului instituţional

Tratatul Constituţional propune cea mai radicală reformă a instituţiilor UE, mult mai radicală decât cea adusă de Actul Unic, Tratatul de la Maastricht sau Tratatul de la Nisa, luate la un loc, după cum afirma Richard Bladwin într-un studiu recent (R. Baldwin, 2003). Procesul de luare a deciziilor reprezintă miezul oricărei constituţii, iar UE nu face nici ea excepţie. Cele mai multe reglementări europene se iau pe baza votului majoritar, reglementările respective devenind obligatorii pentru toate statele membre, inclusiv pentru cele care nu au avut un vot favorabil. Din acest motiv, statele membre tratează cu maximă atenţie problematica luării deciziilor şi a rolului jucat de fiecare naţiune în împărţirea puterii.


În tabelul 2.5 sunt prezentate principalele modificări aduse cadrului instituţional de către Tratatul Constituţional.

Principalele modificări ale cadrului instituţional Tabelul 2.5

Instituţia Modificări

Data intrării în vigoare (alta decât a intrării

în vigoare a Tratatului)

Consiliul European

• Devine o instituţie; • Va fi condus de un Preşedinte numit pentru

doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii.

Ministrul Afacerilor Externe al UE

• Cumulează responsabilităţile Înaltului Reprezentat pentru Politica Externă şi de Securitate Comună şi ale Comisarului pentru Relaţii Externe;

• Va fi membru al Comisiei Europene (şi unul din vice-preşedinţi);

• Va conduce Consiliul Afacerilor Externe; • Va fi desemnat, cu majoritate calificată, de

către Consiliul European, în acord cu Preşedintele Comisiei Europene.

Consiliul de Miniştri

• Preşedinţia diferitelor formaţiuni ale Consiliului va continua să fie una rotativă (cu excepţia Consiliului pentru Relaţii Externe), cu o durată de un an, pe baza egalităţii între statele membre, ţinând cont de echilibrele geografice; preşedinţia va fi decisă de Consiliul European;

Parlamentul European

• Numărul maxim de locuri va fi de 750; • Numărul minim de locuri pe ţară: 6; • Numărul maxim de locuri pe ţară: 96; • Puterea Parlamentului va creşte: 95% din

legislaţia europeană se va decide prin procedura de co-decizie, care va purta numele de „procedură legislativă ordinară”

Parlamentul va propune. iar Consiliul European va adopta o decizie prin unanimitate, privind structura PE înainte de alegerile din 2009.

Comisia Europeană

• Câte un reprezentat pentru fiecare stat membru, principiu care se va menţine până în 2014;

• Din 2014, numărul comisarilor va fi redus la 2/3 din numărul actual (inclusiv Preşedintele şi Ministrul Afacerilor Externe); astfel, într-o UE cu 27 de membri, Comisia va avea 18 reprezentanţi /dacă nu decide altfel Consiliul European);

• Comisarii vor fi aleşi pe baza rotaţiei egale între statele membre.

noiembrie 2014

Sursa: Construit de autor pe baza informaţiilor oferite de www.euractiv.ro

http://www.euractiv.ro/


În continuare vom trece în revistă principalele modificări aduse de Tratatul Constituţional, neuitând faptul că principalele măsuri vor începe să-şi producă efectele în 2009, într-o UE cu 27 de membri, care va include la acea dată şi România.

La nivelul Consiliului de Miniştri Cea mai importantă modificare este adusă procedurii de vot din cadrul Consiliului, modificare pe care o putem înţelege numai dacă pornim de la explicarea regulilor actuale. Pentru cea mai mare parte a problemelor, decizia se ia prin vot cu majoritate calificată - VMC („qualified majority voting” – QMV). Regulile decizionale specifice anului 2003 au fost însă altele decât cele ale anului 2004 sau 2009 (ca urmare a modificării numărului de state membre, în primul caz, şi a procedurilor, în al doilea).

Să începem cu prezentarea regulilor specifice anului 2003. Procedura VMC a rămas, în linii mari, nemodificată de la origini, respectiv din momentul Tratatului de la Roma. Fiecărui stat membru i-au fost alocate un număr de voturi, statele mai populate beneficiind de un număr mai mare de voturi decat statele mici (de exemplu, Franţa, cu 59 milioane, are dreptul la 10 voturi, Danemarca, cu 5 milioane, are 3 voturi). Numărul total de voturi pentru UE-15 a fost de 87. Pragul pentru atingerea majorităţii, cunoscut ca prag al „majorităţii calificate”, este de 62 de voturi, ceea ce însemnă o majoritate de circa 71% din voturi pentru adoptarea unei propuneri. Trebuie de asemenea remarcat faptul că, deşi VMC reprezintă procedura de bază în luarea deciziilor Consiliului, acesta preferă totuşi procedura „consensului”, ceea ce nu diminuează însă semnificaţia votului majoritar.

Extinderea spre Est a impus reforma VMC. De remarcat că cea mai mare parte a noilor veniţi sunt state mici sau medii (cu o singură excepţie, Polonia), iar menţinerea procedurii de alocare a voturilor practicată în cazul extinderile anterioare ar fi dus la apariţia de probleme noi în procesul decizional. Ca atare, s-a pus problema reformării procedurilor decizionale, fapt care a reprezentat un exerciţiu politic experimentat în cadrul Conferinţei Interguvernamentale care a dus la semnarea Tratatului de la Amsterdam. Exerciţiul, ce a fost în fapt un eşec, a fost reluat în cadrul următoarei Conferinţe Interguvernamentale, cea care a permis semnarea Tratatului de la Nisa.

În ciuda faptului că Tratatul de la Nisa a oferit o soluţie în cazul acestei probleme, soluţia a fost considerată ca fiind una „neizbutită”, care nu a permis procesului decizional al UE să devină unul eficient şi legitim (R. Baldwin, 2003, p. 3).


Modificările aduse procedurilor decizionale au în vedere două aspecte:

• Menţine principiile de bază ale sistemului, dar adaugă trei noi criterii de îndeplinit:

o Triplul criteriu sau „tripla majoritate” impune câştigarea a:

cel puţin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din 321 alocate celor 25 de state ale UE),

cel puţin 50% din statele membre şi cel puţin 62% din populaţia UE.

o realocă numărul de voturi între state în favoarea statelor mari, după cum rezultă şi din tabelul 2.6.

Alocarea numărului de voturi în cadrul Consiliului de Miniştri conform Tratatului de la Amsterdam şi conform Tratatului de la Nisa

Tabelul 2.6

Stat membru Voturi conform

Tratatului de la Amsterdam

Voturi conform Tratatului de la Nisa

Populaţia (milioane)

1 Germania 10 29 82 2 Marea Britanie 10 29 59 3 Franţa 10 29 59 4 Italia 10 29 58 5 Spania 8 27 39 6 Polonia - 8 27 39 7 Olanda 5 13 16 8 Grecia 5 12 11 9 Cehia - 5 12 10 10 Belgia 5 12 10 11 Ungaria - 5 12 10 12 Portugalia 5 12 10 13 Suedia 4 10 9 14 Austria 4 10 8 15 Slovacia - 3 7 5 16 Danemarca 3 7 5 17 Finlanda 3 7 5 18 Irlanda 3 7 4 19 Lituania - 3 7 4 20 Letonia - 3 4 2 21 Slovenia - 3 4 2 22 Estonia - 3 4 1.4 23 Cipru - 2 4 0.8 24 Luxemburg 2 4 0.4 25 Malta - 2 3 0.4 26 România - 14 22 27 Bulgaria - 10 8.2 Total voturi 345 480.2

Sursa: Accession Treaty, Act of Accession, Part two, Title I for votes


Cu alte cuvinte, regulile impuse la Nisa (care devin operaţionale începând cu noiembrie 2004), pot opera efectiv numai dacă cele două praguri, privind numărul de state şi populaţia, sunt îndeplinite. Tratatul Constituţional propune modificări semnificative în domeniul VMC, înlocuind „tripla majoritate” cu „dubla majoritate” şi renunţând la principiul iniţial, al alocării unui anumit număr de voturi fiecărei ţări.

Astfel, majoritatea calificată este definită ca reprezentând: • cel puţin 15 state membre (cel puţin 55% din membrii Consiliului, nu

50% după cum propunea proiectul Convenţiei) şi • cel puţin 65% din populaţia Uniunii (nu 60%, cum propunea

proiectul Convenţiei). Unul din aspectele ridicate de modificările aduse este faptul că, definirea majorităţii calificate în funcţie de dimensiunea populaţiei, creşte rolul jucat de statele mari. Aşa, de exemplu, conform regulilor de la Nisa, Franţa beneficia de 8% din voturile UE-27, deşi reprezenta 12 % din populaţie. În schimb, cei 3.5 milioane irlandezi, care reprezintă 0.7% din populaţie, beneficiau de 7 voturi, care reprezentau 2% din total. Conform noii scheme, Franţa va beneficia de 12% din voturi, iar Irlanda de numai 0.7%.

Modificarea procentelor în raport cu procentele propuse de proiectul Convenţiei a urmărit protejarea poziţiei statelor mici şi mijlocii. Minoritatea de blocaj (cel puţin 35.01% din populaţia UE), care poate respinge o iniţiativă legislativă, trebuie să includă cel puţin patru state, scopul fiind de a împiedica cele trei state mari să dispună de drept de veto.

Dispoziţiile cu privire la modalităţile de vot vor intra în vigoare de la 1 noiembrie 2009.

La nivelul Comisiei Tratatul Constituţional precizează faptul că prima Comisie care va funcţiona în perioada 2009-2014, va fi formată dintr-un:

• Preşedinte; • Ministru al afacerilor externe (şi vicepreşedinte al Comisiei); • Câte un comisar pentru fiecare stat membru.

Din 2014 însă, Comisia va fi compusă dintr-un număr de membri, inclusiv Preşedintele şi Ministrul de externe, care să reprezinte 2/3 din numărul statelor membre (dacă nu decide altfel Consiliul European), respectiv 18 comisari pentru o UE cu 27 de membri (faţă de 15, cât propusese Convenţia). Principul numirii va fi cel al rotaţiei în condiţii egale între statele membre.


Tratatul Constituţional întăreşte poziţia Preşedintelui Comisiei. Preşedintele este propus de către Consiliul European, care decide prin VMC, şi este ales de membrii PE cu majoritatea membrilor. Preşedintele Comisiei poate cere unuia dintre comisari să demisioneze, în cazul în care acesta îşi desfăşoară activitatea necorespunzător. De asemenea, Preşedintele, de comun acord cu opinia Consiliului, are puterea de a adopta lista incluzând numele membrilor Comisiei, pe baza propunerilor făcute de statele membre. El este şi cel care decide alocarea portofoliilor, decidând astfel organizarea internă a Comisiei.

La nivelul Consiliului European

Consiliul European dobândeşte calitatea de instituţie, cu o funcţionare formalizată. Caracterul de instituţie determină, pe cale de consecinţă, faptul că actele adoptate de către acesta vor avea caracter obligatoriu. În conformitate cu Art. 1-35, Consiliul European adoptă decizii europene, în situaţii prevăzute expres de către Constituţie.

Cea mai importantă modificare la acest nivel este considerată a fi alegerea de către membrii Consiliului European cu majoritate calificată a unui Preşedinte, pentru o perioadă de 2 ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii mandatului o singură dată. Cu toate acestea, forţa de care dispune acesta este relativ limitată, de vreme ce Consiliul European se va pronunţa prin consens (cu excepţia situaţiilor când prin Constituţie se prevede altfel), fiecare stat având aici un rol egal (cel puţin, în principiu). În faţa liderilor naţionali, direct aleşi de către popoarelor lor, Preşedintele Consiliului European, se poate dovedi a fi mai puţin puternic.

În plus, Consiliul European nu va juca un rol direct în procedura legislativă standard, cunoscută sub denumirea de „procedură legislativă ordinară”. În acest caz, Comisia este cea care are (cu mici excepţii) dreptul de a face propuneri legislative, care vor fi aprobate ulterior de către Consiliu şi Parlament.

La nivelul Parlamentului European În cazul acestei instituţii, Tratatul Constituţional face puţine schimbări importante în ceea ce priveşte procedura decizională. Se menţine pragul de 50% necesar pentru a trece o măsură prin Parlament. Tratatul Constituţional confirmă limitele impuse prin Tratatul de la Nisa pentru numărul de parlamentari (numărul de locuri este limitat la 750 locuri, numărul minim de parlamentari provenind dintr-un stat membru este


de şase iar maxim de 96). Tratatul nu impune nici o regulă de alocare a locurilor între statele membre. În prezent, în UE-25, numărul de europarlamentari este de 736. Pentru România şi Bulgaria, numărul de locuri pentru perioada 2007-2009, va fi de 35 şi, respectiv, 18.

Extinderea „procedurii legislative ordinare” oferă PE puterea de a decide asupra unui număr important de probleme.

2.3.1.2 Implicaţiile „nu-ului” francez şi olandez asupra procesului de ratificare a Tratatului Constituţional

Respingerea Tratatului Constituţional în Franţa, în cadrul refrendumului din Franţa, din 29 mai 2005, şi după trei zile, la 1 iunie 2005, şi în Olanda, a adus în discuţie posibilitatea activării aşa-numitului „plan B”. Unii analişti (S. Kurpas, 2005) consideră că există trei posibile scenarii în încercarea de depăşire a acestei crize instituţionale:

Un prim scenariu, cel conform căruia s-ar produce o renegociere de substanţă a Constituţiei este însă nerealist. Oricine a urmărit procesul complex de atingere a consensului în cadrul Convenţiei şi a celor două conferinţe interguvernamentale35 realizează că actualul text este rezultatul unui compromis fragil şi că orice modificare într-un capitol impune modificări în altele.

Un al doilea scenariu, conform căruia s-ar putea organiza un al doilea referendum în Franţa şi adăuga un protocol actualei Constituţii prin care să se acorde un rol mai important dimensiunii sociale, pare de asemenea nerealist. Un asemenea protocol, care ar răspunde preocupărilor manifestate în Franţa, ar diminua serios şansele de reuşită ale Constituţiei în alte ţări, precum în Marea Britanie, în care deja Constituţia este percepută a fi rezultatul unei înţelegeri „franco-germane”, care, prin componenta socială mult prea prezentă, ar putea genera încetinirea creşterii economice.

Al treilea şi cel mai probabil scenariu este cel al „Tratatului de la Nisa plus” (Treaty of Nice Plus). Astfel, regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa vor continua să se aplice, iar şefii de state vor

35 Proiectul de Tratat Constituţional a fost elaborat în cadrul unui forum care a reunit

reprezentanţi ai guvernelor statelor membre şi candidate, ai parlamentelor naţionale şi instituţiilor europene, cunoscut sub numele de Convenţia pentru viitorul Europei. Lucrările Convenţiei au început în februarie 2002 şi s-au finalizat în iunie 2003, iar Tratatul Constituţional a fost semnat la 29 octombrie 2004.


încerca să salveze din actuala Constituţie elemente asupra cărora vor cădea de comun acord şi pe care vor încerca să le ratifice conform procedurilor naţionale. În cazul acestui ultim scenariu, valoarea adăugată adusă de Constituţie, în termeni de coerenţă legală şi voinţă politică în sensul transformării UE în ceva mai mult decât o simplă uniune economică, ar avea de suferit.

Acesta ar putea însă fi aşa numitul „plan B” (conform abordării „culege şi alege”). Una asemenea plan presupune însă şi depăşirea anumitor obstacole de natură politică şi juridică.

În ceea ce priveşte obstacolele de natură juridică, pot fi identificate trei categorii importante:

1. elemente care nu impun o modificare a Tratatului, situaţie care nu necesită o ratificare în concordanţă cu procedurile naţionale. Pentru acestea este suficient un acord unanim între şefii de state şi guverne şi un act juridic emis de Consiliul de Miniştri. În cazul în care şi alte instituţii ale UE ar fi afectate de schimbările propuse, acest act juridic ar trebui urmat de un acord interinstituţional (AII) între cele trei importante instituţii ale UE, Consiliul, Parlamentul şi Comisia. Un AII nu poate altera sau completa prevederile incluse în legislaţia primară şi este permis numai în cazul în care nu modifică actuala balanţă instituţională a UE;

2. elemente care impun o modificare a Tratatului, situaţie în care ratificarea este necesară. În acest caz, ratificarea depinde de prevederile specifice existente în fiecare stat membru;

3. elemente care impun o modificare a Tratatului şi care modifică şi competenţele nivelurilor naţionale/regionale în favoarea UE. Într-o asemenea situaţie este necesară nu numai organizarea unor referendumuri, dar şi respectarea unor condiţii mult mai stricte (ca de exemplu, amendarea constituţiilor naţionale sau obţinerea unei majorităţi calificate în parlamentele naţionale).

După cum se poate lesne bănui, inovaţiile majore ale TC pot întâmpina obstacole serioase, indiferent daca sunt parte a Constituţiei sau a unui plan B alternativ.


Votul cu dubla majoritate (art. I-25) Actualul sistem Nisa se va aplica până în noiembrie 2009 şi ameninţă să paralizeze procesul decizional în actuala formulă deoarece permite constituirea cu multă uşurinţă a unei minorităţi de blocaj. Modificarea propusă de Tratat impune ratificarea deoarece modifică textul actualelor tratate (art.205 TEC şi art.3 din Protocolul la TEC şi TEU privind extinderea UE). Obstacolele politice sunt majore, de vreme ce două ţări, Polonia36 şi Spania, vor pierde din forţa de veto de care beneficiază sub sistemul Nisa. În plus, negocierile bugetare asupra politicii regionale pot deschide un nou drum, opunând state ca Franţa, Germania sau Marea Britanie. Extinderea votului cu majoritate calificată (art. I-23.3) Conform Constituţiei, Consiliul va lua decizii cu majoritate de voturi pentru toate situaţiile cu excepţia celor pentru care regula precizată este unanimitatea37. Extinderea VMC presupune modificarea tratatelor şi, deoarece afectează suveranitatea naţională, multe ţări vor trebui să îndeplinească condiţii foarte stricte pentru realizarea ratificării.

Existenţa unui preşedinte al Consiliului European (art. I-22) În termeni de eficienţă, un asemenea post poate oferi două importante avantaje: oferă un „chip” şi o „voce” Uniunii Europene, ceea ce va oferi acesteia mai multă coerenţă, şi, reprezintă un potenţial pentru o coerenţă internă crescută în stabilirea priorităţilor. Deoarece Consiliul European nu reprezintă o instituţie propriu-zisă a UE în sens juridic, în Tratatul de la Nisa se menţionează faptul că se vor organiza întâlniri între membrii Consiliului European de cel puţin două ori pe an şi o conducere de către fiecare stat membru pentru o perioadă de şase luni. Modificarea acestor prevederi va impune o ratificare ulterioară din partea statelor membre astfel încât să fie transpusă prevederea din Art. I-22 a Tratatului Constituţional privind existenţa unui preşedinte al Consiliului European pe o perioadă de 2.5 ani. Pentru a fi evita condiţii mai stricte în procesul de ratificare (situaţie cerută numai în cazul în care suveranitatea naţională este afectată), noul post nu trebuie să primească nici un fel de alte competenţe decât cele existente. Tema unui Preşedinte al Consiliului va opune însă statele mari celor mici, respectiv pe adepţii unei viziuni interguvernamentale (precum Spania, Marea Britanie sau Franţa), împotriva opoziţiei venite din partea statelor mai mici, precum Austria sau Finlanda, care urmăresc întărirea elementelor supranaţionale. O altă soluţie ar fi aceea de a schimba titulatura din „preşedinte al Consiliului European” cu aceea de „chairman”, odată cu precizarea explicită privind faptul că numai anumite atribuţii procedurale stricte vor fi atribuite acestui post.

36 În Polonia, liderul parlamentar al partidul „Platforma civică”, Jan Rokita, a devenit

celebru prin deviza „Nisa sau moartea” (Nice or Death). 37 În mod concret, 24 de domenii existente de politici au trecut dinspre veto spre VMC

(mare parte din domeniul justiţiei şi afacerilor interne şi al politicii culturale). De asemenea, 21 de noi domenii de politici au fost introduse în zona VMC (în întregime energia, protecţia civilă, politicile de ajutor umanitar, turismul şi politicile din domeniul sportului, ca şi stabilirea unei cooperări permanente, structurate în domeniul apărării). Fiecare politică care cade sub votul cu unanimitate va fi în mod explicit menţionată şi categorisită ca excepţională (S. Kurpas, 2005).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene Reducerea numărului de comisari (art. I-26.6) Conform actualelor reguli, fiecare stat membru are un membru în Comisie (art.213.1 TEC) iar o modificare automată se va produce în cazul următoarei Comisii, în 2009, pentru o UE cu 27 de state. Rotaţia ar trebui să se bazeze „pe principiul egalităţii” dintre statele membre, dar numărul exact de comisari ar urma să fie negociat „de către Consiliu prin unanimitate”. În contrast, prevederile Tratatului Constituţional prevăd o reducere semnificativă a numărului de comisari la 2/3 din numărul statelor membre. O asemenea regulă se va aplica probabil începând cu 2014. Deoarece statele membre au renunţat deja (prin Tratatul de la Nisa) la principiul comisarului permanent, Tratatul Constituţional nu mai aduce nici un fel de modificare puterii naţionale. Din punct de vedere legal, ar fi mult mai uşor să se cadă de acord asupra „regulii lui 2/3” propusă de Tratatul Constituţional (în cadrul Consiliului de Miniştri, prin unanimitate). Ministrul de externe (art. I-28) Tratatul Constituţional prevede contopirea a două poziţii actuale38, cea de Înalt Reprezentant al Consiliului şi de comisar pentru relaţii externe şi crearea unei noi poziţii, de ministru de externe. Această nouă funcţie, care nu implică o modificare a Tratatului, va reprezenta un pas către o UE mult mai coerentă în domeniul politicii externe. Deoarece nu implică o modificare a tratatelor, nu necesită o ratificare, ci doar un acord interinstituţional în cazul în care nu se va produce o mutaţie la nivelul echilibrului instituţional.

Introducerea procedurii de codecizie drept „procedură normală” O asemenea prevedere va întări rolul care revine PE, care va ajunge pe aceeaşi poziţie ca statele membre în cadrul Consiliului în procesul legislativ. Adoptarea procedurii de codecizie va necesita o modificare a tratatelor, datorită forţei în creştere acordată nivelului supranaţional, respectiv PE.

Iniţiativa cetăţenilor (Art. I-47.4) Are mari şanse de a fi adoptată. Poate fi transpusă în practică printr-un acord interinstituţional, deoarece afectează modul de lucru al Comisiei dar nu implică o modificare a raportului de forţe la nivelul UE (Comisia nu pierde monopolul iniţiativei, de vreme ce cetăţenii „invită” Comisia să avanseze o propunere, nu o şi obligă). Din punct de vedere politic poate deveni o măsură de dorit, mai ales după posibila respingere a Comisiei, deoarece va demonstra efortul UE de a se apropia de cetăţeni.

Sesiuni publice ale Consiliului de Miniştri atunci când acesta se întruneşte ca legislator (Art.I-24.6) Prevederea de mai sus poate fi agreată prin unanimitate de către şefii de state şi guverne şi poate reprezenta un semnal politic pozitiv în termeni de transparenţă a procesului decizional.

38 În practică, actuala structură duală a funcţionat mult mai bine decât au prezis diverşii

analişti, acest lucru întâmplându-se în principal datorită bunei cooperări dintre cele două personalităţi însărcinate.


În cazul în care Constituţia nu va fi ratificată, UE va putea continua să se sprijine pe structura instituţională actuală (oferită de Tratatul de la Nisa), încercând totodată să salveze câteva din elementele de noutate incluse în Constituţie, ceea ce nu va fi însă de natură să sporească nici coerenţa şi eficienţa instituţiilor şi nici pe cea a procesului decizional.

Documents

Federatie sau confederatie