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FINANCIAMIENTO DE LA POLÍTICAAnálisis comparado y propuestas de política
Claudio Fuentes & Mario HerreraEscuela de Ciencia PolíticaUniversidad Diego Portales
Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count: A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC.
Policy paper Nº1, diciembre 2014
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Índice
I.- Introducción 04
II.- Regulación actual 05
a. Financiamiento 06
b. Límites al gasto 09
c. Mecanismos de control y sanciones 12
d. Publicidad 13
III.- Debilidades 13
a. Financiamiento 14
b. Límites al gasto 14
c . Mecanismos de control y sanciones 15
d. Transparencia 15
e. Publicidad 16
IV.- Iniciativas de Ley presentadas en Chile 17
V.- Regulación comparada (América Latina y OECD) 18
a. Financiamiento público en América Latina y países OECD 18
b. Prohibiciones 20
c. Límite del gasto 22
d. Transparencia y fiscalización 22
e. Sanciones 23
f. Medios de comunicación 25
g. Genero 26
VI.- Recomendaciones 26
a. Promover una competencia con equidad 27
b. Promover la transparencia 30
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Establecer una normativa clara y transparente que regule el vínculo entre dinero y política es vital para la adecuada acción pública y la legitimidad democrática. Resulta fundamental que exista autonomía entre los intereses del sector privado y la acción pública en sus diversas manifestaciones. Esto se ve reflejado con mayor claridad en períodos de campañas políticas, pero se manifiesta también a partir de la incidencia en el proceso político (lobby), la existencia de conflictos de interés, y el funcionamiento normal de los partidos políticos.
La regulación del vínculo entre dinero y política pasa por un conjunto de normas que deben ser coherentes entre sí. Al examinar el caso de Chile en términos comparativos observamos que el actual régimen de financiamiento político se caracteriza por su baja transparencia; bajos niveles de control democrático de esta dimensión; y altos niveles de desigualdad.
La propuesta que aquí se realiza apunta precisamente en estas tres direcciones: equidad, transparencia, y control democrático.
Como los partidos y candidaturas hoy dependen del dinero para poder expresarse, un problema fundamental es que existe una fuerte desigualdad en el acceso a recursos para poder competir con condiciones mínimas de igualdad. Por lo tanto se necesita equilibrar la “cancha” de competencia. Asimismo, se necesita mayor transparencia; la ciudadanía debe poder realizar un voto informado, y ello implica entre otras cosas, conocer quién está financiando la actividad política. Finalmente, se requiere hacer un esfuerzo relevante en materia de control de las actividades políticas.
En este informe proponemos un grupo de recomendaciones que afectan la Ley de partidos políticos, ley de financiamiento electoral y ley de votaciones populares y escrutinios y que permitiría cumplir con aquellos objetivos señalados. Entregamos un diagnóstico de la ley actual y sus debilidades; luego entregamos un marco comparativo y finalmente entregamos recomendaciones o propuestas de política en materia del financiamiento de la actividad política propugnando un nuevo régimen.
I) Introducción: La importancia del financiamiento político en democracia
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II) Regulación actual
La ley 19.884 sobre transparencia, límite y control del gasto electoral promulgada en julio de 2003 es la primera en Chile que regula el financiamiento de campañas electorales a nivel de elecciones presidenciales, senatoriales, diputados, consejeros regionales, alcaldes y concejales.
De manera simultánea, fue aprobada la ley 19.885 para establecer beneficios tributarios a las donaciones. Desde 2003 han habido cinco leyes que modifican la normativa y que buscaron regular temas administrativos de la aplicación de la ley y adaptar la normativa a las reformas sobre elecciones. Sin embargo, ninguna de estas ha tocado el fondo de la ley original (ver tabla 1).
Tabla 1. Resumen modificaciones a la ley 19.884
Iniciativa Origen Contenido Fecha de publicación
Ley 19.963: Modifica la ley 19.884, sobre transparencia límite y control del gasto
electoral, estableciendo sanciones y procedimientos para su aplicación
EjecutivoCrea procedimiento
administrativo para la aplicación de sanciones
18/04/2004
Ley 20.053: Modifica la ley 19.884 sobre transparencia límite y control del gasto
electoralEjecutivo
Definiciones sobre gasto electoral y sistema de
anticipos06/09/2005
Ley 20.568: regula la inscripción automática, modifica el Servicio Electoral y
moderniza el sistema de votacionesEjecutivo Adapta la ley a la
inscripción automática 31/01/2012
Ley 20.640: Establece el sistema de elecciones primarias para la nominación de
candidatos a Presidente de la República, Parlamentarios y Alcaldes
Ejecutivo
Establece un límite del gasto en campañas
electorales de primarias (10% del límite por
elección)
06/12/2012
Ley 20.678: Establece la elección directa de los Consejeros Regionales Ejecutivo
Regula el límite del gasto para Consejeros
Regionales19/06/2013
Fuente: elaboración propia en base a www.camara.cl
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a. Financiamiento
La ley 19.884 considera un sistema de financiamiento privado y público. El primero contempla la posibilidad de que personas naturales o jurídicas puedan realizar aportes. Las personas jurídicas sin fines de lucro, como sindicatos o asociaciones gremiales, no pueden realizar aportes a campañas. Las que tienen fines de lucro pueden acogerse a reserva de identidad. Además, estas últimas gozan de beneficios tributarios y están exentas de pago al Impuesto de Herencias y Donaciones.
Respecto a los límites al financiamiento, la ley estipula que ninguna persona podrá donar más de 1.000 UF para candidatos a alcalde, consejero regional o concejal, 1.250 UF para candidatos a diputado o senador y 2.000 UF para candidatos presidenciales. En caso de que haya segunda vuelta el límite es de 700 UF. Además, la ley establece que una persona no podrá donar más de 10.000 UF entre todos los candidatos o partidos políticos.
En relación a la identidad del donante la ley establece tres tipos: anónimos, reservados o públicos.
Tabla 2. Límites por tipo de financiamiento
Tipo Monto Mecanismo Límite respecto al total de gasto
electoralUF
1 Pesos 2
Anónimo Entre 1 y 20 20 a 500 mil Depósito en cuenta corriente
20%
Reservado Entre 21 y 3000 500 mil a 74,9 millones
Depósito en cuenta del Servicio Electoral
10%
Público Al menos sobre 600
Sobre 14,98 millones
Condicionada al tope de donaciones entre
anónimas y reservadas
-
Fuente: elaboración propia en base a datos de www.leychile.cl
En primer lugar, los aportes anónimos son únicamente conocidos por la persona que realiza el aporte y por la candidatura receptora. Se realiza de forma directa a la cuenta corriente. Por otro lado, el aporte reservado se realiza a la cuenta del Servicio Electoral. Este organismo emite un certificado donde se consigna el monto de la donación y entrega semanalmente el dinero obtenido a la cuenta designada por el Administrador Electoral. El receptor de la donación no conoce
la identidad del donante y el Servicio Electoral es el encargado de mantener la reserva.
La ley establece montos diferenciados por tipo de elección: 600 UF para alcalde, consejero regional o concejal, 800 UF para candidato a diputado o senador y 1500 UF para candidatos presidenciales. De cualquier forma, no podrá ser superior a 3000 UF entre los candidatos del mismo partido político.
1 Unidades de Fomento al 04 de septiembre 2014 ($24.972,94)2 Cifras aproximadas
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En materia de financiamiento público, el estado entrega diferentes montos dependiendo de la elección. Se contemplan dos mecanismos para entregar financiamiento a los partidos políticos. El primero se realiza al inicio del periodo de campaña electoral y se entrega los
5 días siguientes al término de la inscripción de candidaturas (ver tabla 3).
Los candidatos independientes fuera de pacto reciben la suma correspondiente al partido con menor votación en la elección anterior.
Tabla 3. Financiamiento público por tipo de elección
Tipo de elección CaracterísticasSenadores, diputados, consejeros regionales, alcaldes y concejales
Número de votos en elección anterior x 0,01 UF
Presidente Número de votos en elección anterior x 0,03UF (0,01 2da. vuelta)
Fuente: elaboración propia en base a www.leychile.cl
Posterior a la elección, se le entrega a los candidatos la devolución del gasto electoral. El cálculo es de 0,03 UF ($411 aproximadamente) por voto obtenido en la elección. Sin embargo, la ley contempla que se realizará el reembolso de aquellos gastos que no hayan sido cubiertos por otros tipos de aportes.
En el caso de que el gasto de los candidatos sea inferior al cálculo anteriormente mencionado, la devolución será ajustada al gasto realizado. Por el contrario, si es superior al reembolso, el Servicio Electoral realizará la devolución hasta
la cifra que resulte de multiplicar 0,03 UF por voto obtenido.
Además, se contempla una devolución posterior para los partidos políticos cuando hayan recibido menos dinero que el que se les entregó al inicio de la campaña. Es decir, si un partido obtuvo más votos en relación a la elección anterior, se le devuelven 0,015 UF por voto obtenido en la presente elección.
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% Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total
% donación PrivadaDe totalIngresos
%Reservado/Anónimo de total
donaciones privadas
BacheletMM$ 5.3 15,8% 26,1% 18,6% 37,8% 1,7% 100% 62,1% 67,6%
MattheiMM$ 3.4 0% 66,5% 0% 33,1% 0,4% 100% 66,5% 100%
Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral (www.servel.cl)
La estructura de ingresos en elecciones presidenciales muestra que, en ambas candidaturas, gran parte del financiamiento
es privado. Además, en el caso de Matthei, el total de donativos privados son de carácter reservado (ver tabla 4).
Tabla 4. Estructura de ingresos por candidatura presidencial 2013 (primera vuelta)
Tabla 5. Estructura de ingresos en el Distrito 20 (Maipú, Estación Central y Cerrillos)
% Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total
% donación PrivadaDe totalIngresos
%Reservado/Anónimo de total
donacionesprivadas
AlmendaresM$ 41,9 0% 21,43% 23,82% 42,26% 1,70% 100% 45,26% 47,37%
AuthM$105,3 0% 33,21% 7% 54,99% 5,16% 100% 39,85% 83,33%
PizarroM$39,37 20,61% 0% 0% 49,89% 29% 100% 20,61% 100%
LavínM$134,3 0% 70,45% 0% 6,5% 23% 100% 70,45% 100%
Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral (www.servel.cl)
El distrito 20 muestra que, con excepción de Almendares, todos los candidatos reciben aportes reservados o anónimos.
En el caso de Lavín, la mayor parte de su financiamiento es de carácter reservado (ver tabla 5).
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Tabla 6. Estructura de ingresos en la Circunscripción 7 (Santiago Poniente)
% Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total
% donación PrivadaDe totalIngresos
%Reservado/Anónimo de total
donacionesprivadas
Alberto UndurragaM$473,07
16,90% 37,83% 6,55% 6,17% 32,49% 100% 61,28% 89,31%
Andrés AllamandM$700
0% 70,47% 0% 0% 29,52% 100% 70,47% 100%
Guido GirardiM$765
0% 65,93% 0% 0% 21,17% 100% 65,93% 100%
Pablo ZalaquettM$134,3 0% 83,04% 0% 16,95% 0% 100% 83,04% 83,04%
Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral (www.servel.cl)
Finalmente, en una circunscripción grande, como Santiago Poniente, los candidatos tienen mayoritariamente aportes privados reservados y anónimos. De hecho, sólo dos candidatos
solicitan reembolso estatal y por un monto considerablemente inferior al privado (ver tabla 6).
b. Límites del gasto
En primer lugar, la ley establece que el gasto electoral será realizado entre la fecha de vencimiento del registro de candidatos y la elección respectiva. Es decir, si un partido o candidato realiza actividades de campaña o invierte en propaganda previo a la elección, no será considerado dentro del límite del gasto.
La ley establece mecanismos diferenciados según el tipo de elección y de acuerdo al tamaño de los distritos.
En las candidaturas a Presidente de la República se establece como límite la multiplicación de 0,03 UF por el número de electores en el país. En el caso de que haya segunda vuelta se considera un límite de 0,01 UF.
En elecciones legislativas y municipales, el límite se considera a partir del tamaño de las circunscripciones, distritos o comunas, según corresponda. Por ejemplo, las senatoriales no pueden superar las 3000 UF y 0,04 UF por elector en circunscripciones de menos
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de 200.000 votantes. En caso de que supere este número, se establecen 0,03 UF por los siguientes 200.000 electores y 0,02 UF para el resto de votantes.
La tabla 7 resume los límites al gasto por cada
cargo a disputar y de acuerdo a la unidad geográfica de la elección. De igual forma, se muestran ejemplos en base a la cantidad de electores.
Tabla 7. Límite del gasto electoral por tipo de elección 3.
Cargo Base Electores Monto por elector Ejemplo Límite
Presidente n/a Nacional
0,03UF Primera vuelta $9.231.315.685
0,01UF Segunda vuelta $3.077.105.228
Senador 3000UF
200.000 0,04UF Circunscripción 19 (151.909 electores) $209.216.496
200.000 0,03UF Circunscripción 16 (317.555 electores) $335.223.99
400.000 y más 0,02UF Circunscripción 8 (2.619.721 electores) $1.402.051.722
Diputado 1500UF Distrito 0,03UF
Distrito 6 (82.275 electores) $92.223.752
Distrito 20(524.067 electores) $398.484.291
Consejero Regional 700UF
200.000 0,02UF Circunscripción 42 (145.889 electores) $82.624.874
200.000 0,015UF Circunscripción 30 (300.907 electores) $143.086.142
200.000 y más 0,01UF Circunscripción 16 (657.314 electores) $210.389.315
Alcalde 120UF Comuna 0,03UF Alto Hospicio (39.033 electores) $31.271.297
Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral (www.servel.cl)
3Los datos se estiman a partir de las elecciones presidenciales, legislativas y de consejero regional del 2013 y las municipales de 2012.
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La introducción de la inscripción automática significó un aumento en el límite al gasto electoral por el incremento de potenciales votantes. De esta forma, en 2009 un candidato presidencial podía gastar hasta 5.152 millones de pesos, mientras que en 2013 la cifra aumenta a casi el doble.
En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2013, Michelle Bachelet
gastó aproximadamente 5.377 millones de pesos, mientras que Evelyn Matthei 3.474 millones de pesos. Por lo tanto, ninguna de
las dos candidatas superó el límite al gasto electoral. La tabla 8 muestra la diferencia entre el gasto declarado y el límite permitido por candidatura presidencial, mostrándose que en promedio las dos candidaturas presidenciales principales en disputa declararon un gasto que correspondía al 45,6% del límite permitido.
Tabla 8. Diferencia entre límites y gasto declarado en elecciones presidenciales
(% de gasto permitido)
Gasto declarado Límite % de gasto permitidoBachelet 1ra $5.377.125.100 $9.231.315.685 58,2%Matthei 1ra $3.474.791.251 $9.231.315.685 37,6%Bachelet 2nda $1.528.766.166 $3.077.105.228 49,6%Matthei 2nda $1.145.471.106 $3.077.105.228 37,2%Promedio 45,6%
Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral (www.servel.cl)
4Montos establecidos por el Servicio Electoral el 23 de mayo 2013.
Tabla 9. Diferencia entre límites y gasto declarado distrito 20 (% de gasto permitido)
Gasto declarado Límite % de gasto permitido
Almendares $41.979.652 $398.484.291 10,53%Auth $105.387.521 $398.484.291 26,46%Pizarro $41.261.275 $398.484.291 10,35%Lavín $134.363.265 $398.484.291 33,72%Promedio 20,26%
Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral (www.servel.cl)
En promedio las dos candidaturas p r e s i d e n c i a l e s principales en disputa declararon un gasto que correspondía al 45,6% del límite permitido.
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Tabla 10. Diferencia entre límites y gasto declarado circunscripción 7 (% de gasto permitido)
Gasto declarado Límite % de gasto permitidoUndurraga $473.076.384 $1.424.634.568 33,21%Allamand $755.279.294 $1.424.634.568 53,02%Girardi $765.148.045 $1.424.634.568 53,71%Zalaquett $862.602.420 $1.424.634.568 60,55%Promedio 50,12%
Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral (www.servel.cl)
Las tablas 9 y 10 confirman que en elecciones a diputado y senador la situación es similar. Los candidatos no alcanzan el límite de gasto electoral.
De igual forma, la ley establece límites al gasto electoral que pueden efectuar los partidos políticos. La cifra corresponde al tercio del total de gastos electorales permitidos a sus candidatos. Si el pacto o subpacto considera más de dos partidos, el tercio se distribuye entre el total de candidatos, incluyendo a los independientes del pacto.
c. Mecanismos de control y sanciones
Los administradores electorales tienen asignadas funciones como la contabilidad de ingresos, gastos y la entrega de dicha información al Servicio Electoral. Un administrador puede tener más de un candidato. Además, los partidos políticos deberán tener una persona encargada de la contabilidad. Estos últimos deberán reportar mensualmente al SERVEL las donaciones que recibieron.
La ley establece limitantes para ejercer el cargo de administrador electoral. Por ejemplo, no puede ser un director o gerente de empresas del Estado, funcionarios públicos o alcaldes.
Las cuentas generadas por los administradores
se presentan ante el Servicio Electoral en los 30 días posteriores a la elección. El Servicio Electoral actúa como receptor de información. Por un lado, recibe de los partidos políticos y candidatos la cuenta de ingresos y gastos en campaña. El SERVEL puede iniciar sanciones mediante denuncias fundadas o por oficio. Sin embargo, sus atribuciones se limitan a la revisión de las cuentas, no puede fiscalizar que realmente se gaste lo que se reporta.
La ley establece sanciones económicas a beneficio fiscal para quienes sobrepasen los montos del financiamiento privado. Si es inferior al 30% será multado con el doble del exceso. En caso de que se encuentre entre el 30% y 50% se aplicará una multa de tres veces el exceso. Finalmente, si sobrepasa el 50% se multará con cinco veces el exceso.
En el caso de infracciones cometidas por funcionarios de la administración del estado, la responsabilidad de establecer sanciones disciplinarias quedará en manos de la Contraloría General de la República. Las donaciones privadas no informadas al SERVEL serán sancionadas con una multa del triple del monto no reportado. Si el Servicio Electoral rechaza la rendición de ingresos y gastos, se considera una multa del doble de la parte que no justificada y rechazada.
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Finalmente, la ley consigna una multa entre 10 y 30 UTM (400.000 y 1.200.000 pesos aproximadamente) por el incumplimiento de las responsabilidades de los Administradores Electorales. A estos, se les asignan funciones como la contabilidad de ingresos, gastos y la entrega de dicha información al Servicio Electoral.
Cabe destacar que ninguna de las sanciones anteriormente mencionadas incluye penas de cárcel en caso de incumplimiento.
El rechazo a la cuenta de ingresos y gastos electorales puede ser reclamada por el administrador electoral ante el Tribunal Calificador de Elecciones hasta cinco días posterior a la notificación.
d. Publicidad
En materia de propaganda en espacios públicos, la ley solamente establece que no se pueden colocar en espacios como tendidos eléctricos, telefónicos, en la calzada o pintura en espacios públicos. Las municipalidades son las encargadas de retirar la propaganda que no se ajusta a estas indicaciones. Asimismo, las candidaturas que incurran en estas faltas deberán pagar el coste del retiro de la propaganda y una multa entre las 1 y 20 UTM (entre 40 y 80 mil pesos).
La publicidad y propaganda está normada por la ley 18.700 sobre votaciones populares y escrutinios. Las candidaturas a Presidente, diputado o senador tienen acceso a espacios de televisión gratuitos de 30 minutos diarios en un mismo horario. Para elecciones concurrentes se establecen 10 minutos adicionales. Candidatos a alcalde, concejal o consejero regional no tienen acceso a la franja televisiva. La distribución de los tiempos es realizada por
el Consejo Nacional de Radio y Televisión.
El espacio en televisión es asignado de la siguiente forma según el tipo de elección:
1. Presidenciales: espacios de 20 o 30 minutos, distribuidos de manera equitativa entre los candidatos.
2. Diputados y senadores: a cada partido le corresponde un tiempo proporcional a los votos obtenidos en la última elección de diputados. Si no participó de la última elección, se considera el partido con el menor número de votos en los comicios anteriores. El conjunto de candidatos independientes se distribuyen en partes iguales el total de los votos obtenidos por el partido con menor cantidad de sufragios en las elecciones de diputado anteriores.
3. Plebiscitos: se distribuye en partes iguales entre la opción del gobierno y de los opositores.
La ley establece dos indicaciones para la propaganda en televisión: 1) prohíbe el pago de espacios en televisión que no sea de libre recepción y 2) que se debe realizar solamente entre 30 y 3 días previos a la elección.
Los candidatos pueden comprar libremente propaganda en prensa escrita o radio, tanto nacional como local. La única limitación es que estas empresas no pueden cobrar tarifas diferenciadas entre los candidatos.
III) Debilidades
Las principales debilidades de la ley apuntan en tres direcciones: 1) las deficiencias en el financiamiento público, 2) los mecanismos de control y fiscalización del Servicio Electoral y 3) problemas generados a partir de reformas como las elecciones primarias y la inscripción automática.
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a. Financiamiento
En materia de financiamiento privado la ley plantea que personas jurídicas con fines de lucro puedan realizar donaciones a campañas. Esto genera incentivos para que personas realicen donaciones propias y por medio de personas jurídicas, con el fin de mantener el anonimato y/o la reserva.
Además, si bien se consideran limitantes en empresas que tienen relaciones contractuales con el gobierno, la ley considera que los controladores de la empresa toman la decisión de donar a campañas. El problema es que los accionistas no necesariamente tienen que estar de acuerdo con realizar donaciones a candidaturas. Asimismo, una persona puede formar parte de más de un directorio y, por ende, aumentar el financiamiento por más de una vía.
Desde un punto de vista normativo, el supuesto es que las personas donan a campañas que los representen o que se acerquen a su ideología. Sin embargo, las empresas no emiten sufragios, por lo tanto, es difícil entender cómo podrían optar por donar a una campaña u otra. De igual forma, una misma persona jurídica puede hacer donaciones a distintas candidaturas. La pregunta es: ¿Cuál es el interés de la empresa por financiar una campaña electoral? ¿Responde al interés de su controlador? ¿Al interés y/o beneficio de la empresa?
El financiamiento público también plantea deficiencias. Por un lado, dado que el reembolso se realiza posterior a la elección, candidaturas que tengan dificultad de acceso a aportes privados o créditos entran en desventaja a la campaña electoral.
La ley no considera aportes públicos permanentes para los partidos políticos. Es decir, en periodos no electorales, no reciben financiamiento fiscal.
Las actividades para desarrollar vínculos con la ciudadanía no solamente se realizan en periodos de campaña electoral. Para lograr crear una relación entre ciudadanos y partidos es necesario que estos cuenten con recursos para financiar actividades permanentes. Por ejemplo, las instancias de formación política al interior de los partidos son importantes. De esta forma, parece importante establecer mecanismos condicionados en periodos no electorales de participación.
La ley de primarias voluntarias del 2012 estableció como mecanismo de financiamiento privado el mismo que se utiliza para el resto de las elecciones. Sin embargo, no se contempla la entrega de aportes públicos para las campañas de primarias. Las candidaturas tienen bajos incentivos para distribuir su financiamiento privado entre dos elecciones. Por un lado, los incumbentes querrán utilizar los recursos en una sola elección. Asimismo, los desafiantes presentan mayores dificultades para obtener aportes privados, por lo tanto, tampoco optarán por ir a primarias.
b. Límites del gasto
Como se anticipó en el apartado anterior, con la incorporación del sistema de inscripción automática se amplió el padrón electoral. Por ende, el cálculo del límite de gasto superó considerablemente los márgenes de elecciones anteriores. Las candidaturas presidenciales no alcanzaron el tope de gasto. Entonces, no parece tener sentido establecer un límite que en la práctica no es alcanzado por los candidatos.
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De igual forma, dado que los límites de gasto son amplios, partidos con mayores capacidades para captar recursos privados tendrán una proporción de gasto considerablemente superior al de sus contrincantes.
Además, la reforma al sistema binominal contempla la fusión de distritos. Por lo tanto, en una misma unidad electoral habrá una mayor cantidad de electores y de candidatos. Nuevamente, partidos con mayores facilidades para captar recursos se beneficiarán, en contraste con aquellos que presenten un número menor de candidatos.
c. Mecanismos de control y sanciones
La principal debilidad en los mecanismos de control son las funciones que tiene el Servicio Electoral para la rendición de cuentas del gasto.
El control se realiza posterior a la elección. Por ende, no existen mecanismos que permitan establecer sanciones en el periodo eleccionario a quienes incumplan la normativa. Además, las candidaturas tienen bajos incentivos a entregar información detallada o verídica. Las sanciones se pueden efectuar posterior a la elección, por lo tanto, el candidato no ve afectada su votación por discrepancias contables o faltas.
De igual forma, la fiscalización se realiza sólo en términos contables y frente a la información entregada por las candidaturas. No existe la posibilidad de que el SERVEL fiscalice que los recursos realmente se gastaron en lo que aparece en las boletas y facturas entregadas por los administradores.
Otra limitación es el nivel de especificidad en la rendición de gasto. No existen estándares por los cuales se deba presentar el informe de ingresos y gastos. Las candidaturas pueden justificar grandes cantidades de dinero como “gastos menores”. Las sanciones que se consideran son únicamente multas con cargo fiscal. No se establecen castigos con penas de cárcel o la imposibilidad de ejercer el cargo por el que fueron electos. Por lo tanto, candidaturas con acceso a recursos tienen incentivos bajos para acatar la norma.
d. Transparencia
En materia de transparencia la ley contempla que la rendición del gasto se realiza posterior a la elección. El Servicio Electoral no conoce en qué se ocupa el dinero durante el periodo de campañas. Por ende, el votante tampoco dispone de esa información. Además, si se considera que las sanciones son bajas, el candidato tiene pocos incentivos para transparentar realmente el gasto electoral.
Similar situación ocurre en materia de financiamiento. Los aportes anónimos son sólo conocidos por el Administrador Electoral. El votante no conoce, en el periodo de campaña o posterior a la elección, quién financia la campaña. La premisa es que los aportes son realizados por pequeños donantes que buscan beneficiar al candidato cercano a sus preferencias. Sin embargo, con este sistema no se pueden ejercer mecanismos de rendición de cuentas.
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Los aportes reservados, en teoría, no son conocidos por el candidato. Sin embargo, nada impide que el donante revele su identidad al receptor del financiamiento. Por lo tanto, si el donante lo desea, un aporte de carácter reservado se puede transformar en anónimo, siendo conocido por ambas partes y teniendo montos superiores.
Los tesoreros deben emitir informes mensuales al Servicio Electoral con los montos de las donaciones públicas. A pesar de esto, la ley no establece el mecanismo por el que se harán públicas. Por lo tanto, a pesar de que la identidad del donante debería ser conocida, no existen formas para que el votante conozca quienes realizan el aporte de manera inmediata.
e. Publicidad
La ley contempla acceso a espacios televisivos. En candidaturas presidenciales el tiempo se distribuye de manera equitativa. Sin embargo, en elecciones en que se presenta un gran número de candidatos, como la primera vuelta
de 2013, el tiempo se acorta considerablemente. A pesar de esto, el problema más grande lo tienen las candidaturas independientes a diputado y senador. Dado que se distribuye de manera equitativa entre todos los candidatos en relación al partido de menor votación, la cantidad de tiempo asignada por cada una se reduce considerablemente. Por ejemplo, en la última elección los candidatos de partidos pequeños como el PH o el PRI sólo obtuvieron 39 segundos. Los independientes fuera de pacto tuvieron tiempos aún menores. Cada candidato tuvo sólo 4 segundos para difundir su mensaje.
De igual forma, la ley no regula la compra de espacios en radio o en prensa escrita. Por lo tanto, candidatos con mayor cantidad de recursos se ven beneficiados. En particular, es importante considerar las radios locales en elecciones para senadores, diputados, alcaldes y concejales. Dado que son escuchadas por el público específico al que apuntan las candidaturas y al bajo precio que establecen las radioemisoras, resulta fácil comprar grandes espacios de tiempo para difundir mensajes.
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IV) Iniciativas Legislativas
Desde su aprobación se han presentado 30 proyectos que establecen modificaciones a la ley 19.884. Cabe destacar que 26 han sido mociones que no lograron pasar del primer trámite constitucional.
Los proyectos de ley que provienen del ejecutivo establecen modificaciones a la ley 19.884 dentro de reformas mayores. Por ejemplo, en marzo de 2009 se presenta un proyecto para regular la inscripción automática y voto en el extranjero. Las modificaciones eran para adecuar la norma de financiamiento al cambio del padrón electoral.
Sin embargo, en diciembre de 2006 se presentó por parte del ejecutivo un proyecto para la modificación en específico de la ley 19.884. Los principales cambios que proponía eran crear un registro de proveedores, eliminar la posibilidad de que personas jurídicas realicen donaciones, disminuir de 20 a 10 UTM los aportes reservados y eliminar los aportes anónimos. A pesar de que el proyecto recogía gran parte de las propuestas previas y que contó con urgencias por parte del Ejecutivo, no logró avanzar del primer trámite.
Las mociones se pueden agrupar en cuatro grupos: 1) cambios en las sanciones, 2) modificaciones a aportes anónimos y reservados, 3) prohibición de realizar gastos por personas jurídicas y 4) reformas al límite del gasto.
En materia de sanciones, se sugirió la necesidad de establecer penas de cárcel para los infractores en la rendición de ingresos y gastos. Otra opción, incluida en tres proyectos, fue el cese de las funciones en los cargos por los que fueron elegidos. Asimismo, una de las iniciativas pretendía que las candidaturas entregaran sus cuentas previo a la elección.
Los proyectos de ley también intentaron regular los aportes anónimos y reservados. Por un lado, algunos eliminaban las dos figuras y establecían que toda donación privada debía ser pública. Otras sólo consideraban la eliminación de los aportes reservados, bajo el supuesto de aumentar la transparencia.
Además, las iniciativas consideraron la imposibilidad de que personas jurídicas puedan realizar aportes a campañas. Algunos proyectos sólo consideraron generar limitantes para que ciertos sectores no puedan financiar campañas. Por ejemplo, se presentaron proyectos de ley para evitar que los casinos y empresas proveedoras de servicios básicos pudieran financiar campañas.
El límite al gasto electoral se intentó modificar posterior a la ley de inscripción automática. El argumento es similar al expuesto en el apartado anterior. Al haber un padrón más grande, aumenta el límite para el gasto. Se plantean dos soluciones a este problema: establecer un tope fijo en UF o que se calcule en base a los votos emitidos en la elección anterior.
Finalmente, hay proyectos que intentaron producir cambios en otras materias. Por ejemplo, se presentó una moción para establecer incentivos de financiamiento fiscal para candidaturas femeninas. Otra moción destacable es la disminución del aporte estatal a candidatos que sean parlamentarios en ejercicio.
Las mociones han sido mayoritariamente presentadas por legisladores de la Concertación. En particular, el ex diputado Álvaro Escobar presentó 4 de las 26 mociones. Los temas que abordaban estaban relacionados con aumentar los requerimientos para la rendición de cuentas. El resto de las iniciativas de la Concertación apuntaban a aumentar las sanciones, cambios
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al sistema de financiamiento y establecer incompatibilidades.
La única moción propuesta íntegramente por legisladores de derecha, pretendía establecer límites al gasto y cambiar las definiciones de propaganda electoral. La moción fue presentada por los diputados Browne, Godoy y Rubilar, pertenecientes a Amplitud.
Además, dos iniciativas fueron presentadas por parlamentarios de ambos sectores. En julio del 2012 los diputados Auth, Becker, Browne, Edwards, Farías, García, Godoy, Pérez y Schilling presentaron una moción para regular el límite al gasto posterior a la entrada de la inscripción automática.
V) Legislación comparada
a. Financiamiento público en América Latina y países OECD
En general, la mayoría de los países de América Latina establecen sistemas de financiamiento público directo. Sin embargo, difieren en la entrega de recursos en periodos electorales y fijos, las barreras para acceder al financiamiento estatal y el momento en que se realizan los aportes.
En primer lugar, 11 países latinoamericanos contemplan sistemas de financiamiento permanentes a los partidos políticos y en periodos electorales. Los únicos países en que no se incorpora esta vía son Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras y Venezuela. Asimismo, países como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Panamá y Perú han avanzado hacia financiar actividades de investigación y fortalecimiento de las estructuras partidarias.
Visto desde un horizonte temporal, Chile y Perú fueron los últimos países en incorporar sistemas de financiamiento público directo. Además, países como México y Colombia, que establecen mecanismos electorales, permanentes y a investigación legislaron sobre esta materia en 1985 y 1977 respectivamente. Bolivia y Venezuela constituyen casos excepcionales en la región, ya que son los únicos que han suprimido el aporte estatal recientemente.
Las condiciones para la entrega del financiamiento varían en la región. Nueve países han avanzado a sistemas mixtos, que incorporan la fuerza electoral del partido con un principio de equidad. Por ejemplo, Argentina entrega un 80% de los recursos a actividades permanentes de acuerdo a la fuerza electoral de los partidos. El 20% restante se distribuye de forma equitativa. Sin embargo, otros países con sistema mixtos, como Brasil, establecen márgenes más estrechos para una distribución equitativa. En este país solo un 5% del fondo partidario se entrega en partes iguales a los partidos políticos.
Latinoamérica tiene momentos diferentes en que se entrega el aporte. Por un lado, en 11 países se entrega previo a la elección, mientras 13 países los realizan con posterioridad.
A pesar de la heterogeneidad del momento en que se realiza el aporte, es interesante cruzarlo con la existencia de financiamiento permanente. Entonces, si bien algunos países entregan financiamiento posterior a la elección, consideran sistemas en periodos no eleccionarios. Por lo tanto, los partidos cuentan igualmente con recursos públicos previo a la campaña (ver tabla 11).
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Financiamiento Público Directo
MomentoEntrega
Ninguno Soloelectoral
SoloPartidario
Partidario &Electoral
Previo Perú Argentina
Previo &Posterior
ChileEl SalvadorHonduras
BrasilColombiaCosta RicaEcuadorMéxicoPanamá
Rep DominicanaUruguay
Posterior Nicaragua Paraguay
No entregaelectoral
BoliviaGuatemalaVenezuela
Tabla 11. Momento para la entrega de financiamiento público directo y destinatario
del financiamiento.
Fuente: datos obtenidos de Gutiérrez y Zovatto (2011) e IDEA (www.idea.int/elections )
Por ejemplo, Perú no entrega aportes en periodos de elección, pero lo compensa teniendo un sistema de financiamiento permanente. Por lo tanto, al momento de la elección los partidos disponen de recursos para la campaña. Además, la mayoría de los países que entregan financiamiento previo y posterior a la campaña tiene financiamiento partidario permanente. Las únicas excepciones son Chile y El Salvador. El caso de Nicaragua es aislado en la región, se entrega financiamiento posterior y sólo en periodos eleccionarios.
Argentina es un caso relevante. La entrega del aporte estatal se realiza 10 días hábiles posteriores al vencimiento del plazo para inscribir candidaturas. Además, se consideran aportes tanto en periodos eleccionarios como para los partidos de manera permanente. En las elecciones de 2007 más de un tercio del financiamiento era público.
Cuando consideramos a los países de la OECD en materia de financiamiento público 26 de los 34 países consideran donaciones regulares a partidos políticos entre los períodos de campaña. En la mayoría de los países se exige como requisito tener escaños en el Congreso o cierto porcentaje de votación.
Respecto a la forma de distribuir el dinero los países de la OCDE se dividen en tres grupos: equitativa para todos los partidos, en relación a su porcentaje de votación o asegurando un piso igual y un monto extra por voto. A modo de ejemplo, Israel contempla un sistema de financiamiento público especial para partidos nuevos, con la finalidad de que tengan mayores facilidades para entrar en el sistema. Una vez que los partidos se consolidan, se realiza la repartición de acuerdo al número de votos.
Otro aspecto interesante es la reglamentación sobre el uso de los recursos públicos. Si bien
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no es una tendencia al interior de los países de la OCDE, ocho establecen porcentajes que se deben gastar en actividades específicas, como subvenciones a la formación juvenil e institutos de investigación política.
Corea del Sur muestra una innovación en este aspecto. El 30% se debe destinar para centros de investigación, 10% para organismos locales y 10% para el desarrollo político de mujeres. El 50% restante se puede utilizar para actividades operativas internas del partido.
b. Prohibiciones
En materia de financiamiento privado, la mayoría de los países latinoamericanos coinciden en la prohibición de donaciones provenientes del extranjero. Las únicas excepciones se establecen en Costa Rica, Bolivia, Nicaragua y Perú. En estos países instituciones extranjeras pueden realizar aportes para actividades de capacitación y asistencia técnica.
La prohibición para donaciones de organizaciones sociales, como sindicatos, presenta divergencias en la región. 10 países permiten que hagan contribuciones, mientras que 8 lo prohíben.
Asimismo, existe un comportamiento heterogéneo respecto a las personas jurídicas que pueden realizar contribuciones. Por ejemplo, Argentina prohíbe especialmente a empresas de juegos de azar. De igual forma, 12 de 18 países prohíben las donaciones de empresas que tienen relaciones contractuales con el Estado. El único caso intermedio es México, que las permite siempre y cuando no sean empresas mercantiles.
Finalmente, otra tendencia en la región es a suprimir las donaciones anónimas. Sólo Chile, El Salvador, Perú y República Dominicana establecen sistemas para ocultar la identidad del
contribuyente.
Para lograr una adecuada separación entre los intereses del Estado y de los privados es necesario regular las donaciones cuando estos mantienen relaciones contractuales. Actualmente en Chile se establece la prohibición de donar cuando el privado mantiene relaciones contractuales que superan el 40% de sus ingresos. Sin embargo, en los países de la OCDE la tendencia es aún más restrictiva. Países como Bélgica, Canadá y Luxemburgo establecen la prohibición de toda donación corporativa o de personas jurídicas a candidaturas y partidos políticos.
Países como Bélgica, Canadá y Luxemburgo establecen la prohibición de toda donación corporativa o de personas jurídicas a candidaturas y partidos políticos.
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En materia de donaciones anónimas, el caso de Suecia es interesante. Si bien no establece una prohibición a éstas, hace optar a los partidos entre financiamiento anónimo y estatal.
De esta forma, un partido o candidato que recibe financiamiento anónimo no puede optar por el estatal.
El caso sueco asegura que candidatos que tienen menores posibilidades de recolectar donaciones, tengan asegurado un financiamiento público. Además, actúa como incentivo para aquellos que reciben aportes de privados para que no sean anónimos.
Tabla 12. Regulación en la donación de empresas y anónimas a partidos políticos.
OECD PermiteDonación Empresas
No permiteDonación de Empresas
No permite Donación anónima
Islandia, Noruega, Eslovaquia, Eslovenia, España, Turquía, Finlandia, Hungría
Estonia, Francia, Israel, Corea, Luxemburgo, México, Polonia, Portugal
Permite Donación Anónima Austria, Chile, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suiza, Reino Unido, Suecia
Bélgica, Canadá y Estados Unidos
Fuente: datos obtenidos de IDEA (www.idea.int/elections )
Tabla 13. Regulación en la donación de empresas y anónimas a campañas electorales.
OECD PermiteDonación Empresas
No permiteDonación de Empresas
No permite Donación anónima Estonia, Finlandia, Islandia Francia, Grecia, Israel, Japón, Luxemburgo, México, Portugal
Permite Donación Anónima
Australia, Austria, Chile, Dinamarca, Alemania, Hungría, Irlanda, Italia,
Países bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Eslovaquia,
Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido
Bélgica, Canadá, Corea, Polonia, Estados Unidos
Fuente: datos obtenidos de IDEA (www.idea.int/elections )
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c. Límite al gasto
Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México son los países latinoamericanos que han estableci-do límites al gasto electoral. Otros países como Nicaragua, Costa Rica y Ecuador lo han hecho de manera indirecta, por ejemplo, a través de topes de publicidad en prensa escrita.
En general, los países de la región han avan-zado poco en este aspecto. Sin embargo, el caso mexicano presenta innovaciones en este punto. El límite al gasto electoral está determi-nado por la cantidad de financiamiento públi-co. Por ejemplo, en elecciones presidenciales se establece un tope de gasto del 20% del fi-nanciamiento público de campaña para todos los partidos que participan en la elección.
Al considerar a los países de la OECD, los lí-mites al gasto por candidatura siguen dos co-rrientes. La primera es la asignación median-te tamaño de los distritos, similar al modo de cálculo chileno. Por otro lado, algunos países establecen límites fijos por elección. Además, en la mayoría existen máximos por candidatura y partido político. De esta forma, se controla que partidos con capacidad de gasto en distri-tos plurinominales presenten candidatos para aumentar el límite artificialmente.
Resulta difícil realizar una comparación entre los montos fijos por país. El valor de la cam-paña varía considerablemente entre un país u otro. A pesar de esto, hay países que tienen formas de cálculo interesantes. Por ejemplo, en Polonia el límite de gasto depende del número de escaños y del tamaño de los distritos. Consi-derando que en Chile con el cambio al sistema binominal el límite se ampliaría, constituye una buena solución. Por lo tanto, un distrito gran-
de donde se eligen pocos escaños tendría un límite superior a uno con mayor cantidad de cargos a elegir. cálculo chileno. Por otro lado, algunos países establecen límites fijos por elec-ción. Además, en la mayoría existen máximos por candidatura y partido político. De esta for-ma, se controla que partidos con capacidad de gasto en distritos plurinominales presenten candidatos para aumentar el límite artificial-mente.
Resulta difícil realizar una comparación entre los montos fijos por país. El valor de la cam-paña varía considerablemente entre un país u otro. A pesar de esto, hay países que tienen formas de cálculo interesantes. Por ejemplo, en Polonia el límite de gasto depende del número de escaños y del tamaño de los distritos. Consi-derando que en Chile con el cambio al sistema binominal el límite se ampliaría, constituye una buena solución. Por lo tanto, un distrito gran-de donde se eligen pocos escaños tendría un límite superior a uno con mayor cantidad de cargos a elegir.
d. Transparencia y fiscalización
En materia de rendición de cuentas y trans-parencia la mayoría de los países de la región establecen mecanismos para la divulgación del financiamiento. Con excepción de El Salvador, todos los países contemplan la obligatoriedad de rendir cuentas por partidos, donantes o candidatos. Sin embargo, algunos países han avanzado hacia sistemas más transparentes.
Brasil tiene uno de los mayores avances en esta materia. El país obliga a los partidos políticos y candidatos a divulgar en internet, en dos oca-siones durante el periodo de campaña, un in-forme con los ingresos y gastos obtenidos has-ta ese momento.
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Colombia establece que las candidaturas deben hacer públicas las donaciones que reciben y una cuenta detallada del gasto electoral. El punto interesante es que obliga a publicarla en prensa escrita de carácter nacional. De esta forma, se asegura que la población pueda tener acceso a esta información.
Es interesante notar que, si bien la mayoría de los países contempla la obligatoriedad de divulgar el gasto electoral, en muchos no se establecen mecanismos para hacerlo. Por lo tanto, existe la información, pero no es entregada a la ciudadanía de manera óptima, por lo tanto, difícilmente será un aporte a la transparencia y rendición de cuentas.
En tanto, la mayoría de los países de la OCDE establecen informes anuales presentados por los partidos políticos con sus finanzas en periodos no electorales. En algunos países, como México y Canadá, los partidos deben tener informes trimestrales.
En periodos de campaña, países como México, obligan a los candidatos a realizar informes previos y durante la campaña con el financiamiento que tienen disponible. Además, la ley contempla que la información debe ser pública y de fácil acceso. Si se tiene en cuenta que el país tiene sanciones como la cancelación del registro, el incentivo es a
no violar la ley. Entonces, la población puede conocer quién financia a los candidatos y, además, la información tiene que ser fidedigna o se exponen a sanciones.
Respecto a la identificación de donantes, la mayoría de los países considera sistemas mixtos (privados y estatales) o solamente estatales. En cualquiera de los dos casos, los límites para
revelar al donante son bajos. Por ejemplo, en Bélgica todo aporte por sobre los 125 euros ($96.000 aproximadamente) debe ser de carácter público.
Además, se establece la transparencia del financiamiento en periodos eleccionarios por candidato y, también, por partido político cada
año. De esta forma, se evita que se entreguen recursos en periodos pre eleccionarios para evitar que se revele la identidad.
e. Sanciones
Las sanciones se distribuyen entre penales, administrativas y pecunarias. La mayoría de los países latinoamericanos establecen sanciones monetarias dirigidas al partido o al candidato. Las únicas excepciones son El Salvador y República Dominicana.
Además, Argentina, Brasil, Ecuador, México, Nicaragua y Paraguay consideran sanciones al donante y no sólo al receptor del aporte. Asimismo, seis países de la región tienen
El país obliga a los partidos políticos y candidatos a divulgar en internet, en dos ocasiones durante el periodo de campaña, un informe con los ingresos y gastos obtenidos hasta ese momento.
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sanciones penales tanto a candidatos como al partido. En este punto, México, Nicaragua y Costa Rica establecen las sanciones más drásticas.
Por ejemplo, en Costa Rica se incorporó en 2009 una regulación para establecer sanciones penales. La ley distingue entre faltas electorales y delitos electorales. Las primeras incluyen multas cuyos montos están basados en el salario mínimo. Por otro lado, los delitos son llevados
a tribunales de justicia y contemplan penas de cárcel, suspensión de derechos políticos e inhabilitación para ejercer cargos públicos por periodos de hasta 8 años.
La tabla 14 agrupa a los países de acuerdo a las sanciones. Se considera alta cuando se establecen multas y penas, media cuando sólo se considera sanciones monetarias.
Tabla 14. Países según tipo de sanción.
PaísesAlta Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, VenezuelaMedia Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, UruguaySin sanción El Salvador y República DominicanaFuente: elaboración propia en base a Gutiérrez y Zovatto (2011)
Si bien la mayoría de los países establece sanciones medias, un grupo importante tiene sanciones altas.
Finalmente, tener mecanismos de sanción es relevante. Pero, si estos no van acompañados
con un mayor grado de transparencia las personas no podrán ejercer rendición de cuentas a sus políticos. A continuación se presenta un cruce entre la transparencia en el financiamiento y los niveles de sanción.
Tabla 15. Nivel de transparencia y sanciones.
TransparenciaBaja Media Alta
Sanciones
Alta Venezuela
Argentina, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Nicaragua y
México
Media Bolivia, Chile,
Honduras, Panamá, Paraguay
Brasil, Guatemala, Perú
y Uruguay
Sin sanción El Salvador República Dominicana
Fuente: elaboración propia en base a Gutiérrez y Zovatto (2011)
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Se consideró países con alta transparencia a aquellos que establecen la divulgación de cuentas y un mecanismo efectivo para realizarla y como media a los países que no tienen formas de publicitar las cuentas de las candidaturas. Finalmente, se consideró como baja a El Salvador, ya que no tiene ninguno de los dos puntos mencionados.
En relación a los países de la OECD, entre las sanciones más drásticas, en Canadá los partidos políticos pueden perder el registro en caso de infligir las regulaciones financieras. Finlandia establece un sistema de sanciones similar al canadiense. Los partidos políticos pueden perder el financiamiento público, los reembolsos por candidato e incluso el cargo.
Además, los países han avanzado hacia sanciones penales en caso de inconsistencias intencionadas en los informes financieros de los partidos o las campañas.
f. Medios de comunicación
En Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile y México son los únicos países que prohíben la propaganda pagada en televisión. Brasil es el país más restrictivo: está prohibida la propaganda pagada tanto en radio como en televisión y existe acceso gratuito a los medios de comunicación privados y estatales. Además, el 40% se distribuye entre los partidos políticos de manera equitativa y un 60% de manera proporcional al número de escaños.
A pesar de esto, el resto tiene mecanismos para el acceso gratuito a los medios de comunicación. Sin embargo, la cantidad de tiempo asignada es heterogénea.
Por ejemplo, República Dominicana y Panamá tienen espacios igualitarios en medios de comunicación, pero únicamente en aquellos de propiedad estatal.
Nicaragua no establece prohibiciones de propaganda pagada ni acceso gratuito a medios de comunicación. Sin embargo, tiene límites al tiempo que pueden ocupar los partidos políticos. Lo interesante del país es que se consideran máximos de tiempo en televisión, radios nacionales y locales. Además, la norma se aplica para elecciones municipales y nacionales.
Un aspecto interesante en el que se ha legislado es la publicación de encuestas en periodos previos a las elecciones. De esta forma, se evita que encuestas con escasa rigurosidad metodológica aparezcan ante la opinión pública y creen la sensación de que un candidato es el ganador. Los votantes podrían tener el incentivo de “subirse al carro de la victoria” y sufragar por el candidato más popular.
En relación a los medios de comunicación, la mayoría de los países de la OCDE tienen un sistema gratuito en medios de comunicación para partidos políticos. La tendencia es a asegurar acceso a los medios de comunicación de manera equitativa entre los partidos políticos que se presentan. De igual forma, se incorpora tanto tiempo en radio como en televisión.
Israel constituye un ejemplo interesante. Los partidos políticos disponen de 10 minutos en televisión y 25 minutos en radio. Además, se les asignan entre 3 y 6 minutos adicionales por tener representación parlamentaria.
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g. Género
De los países latinoamericanos, Brasil, Colombia, Panamá, Costa Rica y México han avanzados en temas de género. A partir de la legislación de 2009, Colombia establece tres sistemas para incentivar la equidad en partidos políticos. Por un lado, las listas que elijan más de cinco escaños deben estar compuestas en un 30% por mujeres. Además, se entrega un 5% extra de financiamiento a movimientos y partidos políticos en proporción a la elección de mujeres. Finalmente, los partidos deben asignar al menos un 15% de los aportes estatales para actividades de formación de liderazgos femeninos.
Por otro lado, tanto Panamá como Costa Rica los gastos por concepto de capacitación deben destinarse a ambos géneros de manera equitativa.
En materia de género, para incentivar el aumento de mujeres en el parlamento, los países de la OCDE establecen dos tipos de mecanismos: sanciones e incentivos. Las sanciones se aplican por presentar una proporción menor de candidatas. Por ejemplo, en Francia si la diferencia entre candidatos es superior al 2% el financiamiento público se reduce en ¾ de la diferencia.
Otro ejemplo es Irlanda, si el partido no presenta más del 30% de mujeres, reduce sus fondos en un 50%. Además, la legislación irlandesa contempla un aumento progresivo en esta cuota hacia 2020.
Por otro lado, en materia de incentivos, hay países que establecen fondos para el desarrollo político de las mujeres. Es decir, optan por un camino a largo plazo a través de un incentivo para la formación de liderazgos de mujeres.
Por otro lado, en materia de incentivos, hay países que establecen fondos para el desarrollo político de las mujeres. Es decir, optan por un camino a largo plazo a través de un incentivo para la formación de liderazgos de mujeres.
VI) Recomendaciones
El fundamento de una propuesta de reforma debiese atender a tres principios esenciales: transparencia, equidad y control democrático.
1 Promover la transparencia del sistema de financiamiento de la política en general, y del gasto electoral en particular
2 Promover una competencia equitativa, donde todas al alternativas que se plantean a la ciudadanía cuenten con similares condiciones básicas para darse a conocer
3 Promover un efectivo control democrático del financiamiento de la política de modo de garantizar el cumplimiento de las normas vigentes.
Se necesita, por lo tanto, establecer un nuevo régimen de financiamiento de la política. En síntesis, este nuevo modelo deberá cumplir con los siguientes requisitos:
• Que sea principalmente público y subsidiariamente privado
• Que permita las donaciones privadas de personas naturales en bajas cantidades
• Que permita que la ciudadanía pueda emitir un voto informado, esto es, conociendo las fuentes y montos de donaciones de cada candidatura antes de una elección
• Que cuente con mecanismos de control del gasto de las campañas
• Que penalice en forma efectiva a quienes infringen la ley
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• Que considere el financiamiento de la política como un continuo y no como dos períodos (electoral/no electoral).
Las propuestas que aquí se realizan afectan tres cuerpos normativos: la ley 19.884 de financiamiento electoral, la ley 18.603 de partidos políticos y la ley 18.700 de votaciones populares y escrutinios.
a) Promover una competencia con equidad
1. Incrementar el aporte estatal a campañas políticas
Hoy las campañas políticas de todos los nive-les reciben un subsidio estatal en relación a los votos obtenidos en las últimas campañas elec-torales. Este subsidio—depen-diendo de la campaña—puede llegar a representar en promedio un 42% del total del gasto que efectúan las candidaturas a nivel presidencial. Ahora bien, mien-tras para las candidaturas más competitivas (Bachelet y Matthei) el aporte estatal representó solo el 35% como promedio, para candidaturas más pequeñas representó más del 80%. En el caso de elecciones de congresistas seguramen-te sucede lo mismo. Proponemos aumentar el subsidio estatal de modo de establecer un sis-tema que sea principalmente estatal y subsi-diariamente privado. Se requeriría duplicar el subsidio estatal de modo de permitir mayor in-dependencia de las candidaturas respecto del sector privado.
2. Eliminar posibilidad que personas jurídicas realicen aportes a campañas
Se recomienda eliminar la posibilidad de que personas jurídicas con o sin fines de lucro rea-licen aportes a campañas. Esto por razones normativas pero también de equidad. Por la
naturaleza constitutiva de ellas, las personas jurídicas con fines de lucro tienen intereses y no preferencias. Su objetivo es mantener e in-crementar su patrimonio por lo que el vínculo con la política no puede ser otro que vincularse con el sistema político para alcanzar ese fin. Por lo mismo, la entrega de donaciones por parte de empresas afecta tanto las relaciones externas (con el sistema político) como las re-laciones internas de ellas al ser los directorios quienes toman las decisiones de a quién reali-zar donaciones.
Pero, adicionalmente, aunque los intereses de las empresas son legítimos, vemos que en la práctica ello afecta la equidad de competen-cia en forma muy significativa. Por ejemplo,
en el último proceso electo-ral 2013 del total de dona-ciones reservadas realizadas por empresas, ellas se con-centraron solo en un 19% del total de candidaturas. Se producen diferencias muy significativas. Ahora bien, esto podría ser aceptable si
este tipo de donaciones no representara un porcentaje relevante dentro del esfuerzo que hacen las candidaturas para resultar electo. Sin embargo, hoy en muchos casos el porcentaje de donaciones de empresas representan sobre el 80% del total del gasto declarado en una candidatura. Es decir, vemos que no solo las donaciones privadas se concentran en pocas candidaturas, sino que además son vitales para el esfuerzo financiero de las respectivas cam-pañas.
3. Reducir los límites permitidos para campañas electorales
Hoy los límites al gasto son excesivos. En cam-pañas presidenciales quienes gastaron más en
Por la naturaleza constitutiva de ellas, las personas jurídicas con fines de lucro tienen intereses y no preferencias
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sus campañas no alcanzaron a cubrir el 60% de los límites permitidos. En algunos casos de candidaturas a senadores y diputados no se alcanzó a declarar ni siquiera el 20% de lo permitido por ley. Se sugiere reducir en un 50% los límites permitidos por candidatura de lo que hoy se permite de modo de hacerlos más reales a los esfuerzos económicos que realizan las candidaturas.
4. Establecer límites por partido político (salvo los independientes)
El reemplazo del sistema electoral binominal por uno más proporcional afectará adicionalmente la lógica de los límites. Como la actual ley fija los límites por candidatos, y como se aumenta el número de potenciales candidatos que pueden presentar los partidos en un distrito, entonces los partidos que tengan más acceso a recursos privados podrán recolectar muchos más recursos dado que los límites se multiplicarán por dos, tres o cuatro dependiendo de la cantidad de candidatos que presenten en una lista. Por ejemplo, si en una lista hoy se presenta 1 candidato de partido en una lista X; con el sistema nuevo, ese mismo partido podrá llevar en ese mismo distrito dos o tres candidatos dependiendo de la cantidad de asientos disponibles un distrito o circunscripción. Entonces, un partido verá duplicado y a veces triplicado su límite permitido, si se mantiene el actual límite por candidato.
Entonces, lo que se requiere es modificar la ley 19.884 estableciendo límites totales por distrito y por partido, de modo que se produzca una competencia más justa. En el caso de los independientes se podrá realizar una excepción dado que son candidaturas donde no existe solidaridad de partidos.
5. Permitir donaciones de personas naturales sujetas a descuento de impuesto
Se propone un sistema de donaciones a partidos y campañas en período electoral y no electoral de personas naturales. En la declaración anual de impuestos internos, las personas naturales al realizar su declaración podrán realizar donaciones a partidos lo que implicaría una rebaja de impuesto. Se permitirán donaciones hasta un límite de un 1% de la renta líquida imponible del impuesto de primera categoría, en las condiciones estipuladas en la ley 19.885. Asimismo, también podrían hacerlo en época de campaña electoral. Estas donaciones tendrán un máximo permitido de UF 30 (unos $720.000) por candidatura y hasta un máximo de tres candidaturas en una misma elección. Lo anterior permitirá fraccionar los aportes de modo que un candidato no enfrente la presión posterior de tener que responder a un interés particular por el monto excesivo de las donaciones.
6. Cambiar la definición de lo que constituye propaganda electoral y publicidad.
La definición actual de propaganda electoral y publicidad es ambigua ya que especifica que “se entenderá por propaganda electoral la dirigida a inducir a los electores a emitir su voto por candidatos determinados o a apoyar algunas de las proposiciones sometidas a plebiscito” (art 30, ley 18700). El acento de la ley está en la “inducción” por lo que se ha vulnerado el espíritu de la ley al realizar propaganda antes del período permitido sin explicitar la sugerencia de votar por un determinado candidato, aunque es claramente una propaganda. Se recomienda modificar esta normativa centrando la atención no en la inducción a votar sino en la candidatura potencial que se está promoviendo. Así se sugiere modificar el fraseo indicando que “se
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entenderá por propaganda electoral la dirigida a promover un posible candidato o candidata o a quienes ya están registrados para ser candidatos en una elección”.
7. Establecer una franja electoral obli-gatoria y gratuita en radio.
Los partidos políticos y candidaturas debieran acceder a radio y televisión en forma gratuita. En radioemisoras a nivel nacional se propone una franja electoral con tiempos distribuidos de manera equitativa entre los partidos políticos. Las radios locales son importantes para elecciones subnacionales. Los candidatos pueden acercarse a su electorado específico. Por lo tanto, se propone prohibir la publicidad pagada en radioemisoras y ofrecer a las pequeñas radioemisoras un subsidio estatal para una franja única y equitativa en tiempo.
8. Prohibir propaganda pagada en prensa escrita
Otra fuente de desigualdad en la competencia es el pago de avisos en la prensa escrita. Se propone prohibir el avisaje pagado en prensa escrita para evitar esta fuente de discriminación en el acceso a medios de comunicación. 9. Establecer espacios para publicidad en calles y recintos abiertos más amplios pero limitados, sancionando efectivamente a quienes infrinjan la ley
Uno de los grandes problemas de las campañas electorales alude a la publicidad en tiempo electoral que se ha transformado en una verdadera “ley de la selva”. Hoy la ley prohíbe estas acciones salvo en espacios acotados
aprobados por los concejos municipales. Le corresponde a la municipalidad la fiscalización y a Carabineros de Chile la fiscalización del cumplimiento de la normativa (art. 32 a 35 de ley 18.700). Se trata de letra muerta que requiere de una importante modificación porque impacta en forma significativa la equidad de competencia. Adicionalmente, esto ha en la instalación de “monumentales” sin control en los espacios públicos ni de seguridad hacia los transeúntes.
Se sugiere que se prohíba la publicidad electoral en calles y recintos privados incluyendo monumentales. Se permitirá este tipo de publicidad en espacios públicos previamente definidos por la autoridad local
y limitado a plazas y algunas calles principales definidas por los concejos municipales con anticipación y bajos estrictas normas de regulación de las dimensiones y lugar de colocación de tal publicidad. La ley definirá la cantidad de publicidad por metro cuadrado permitido en los espacios indicados para ello. Se penalizará con pérdida de subsidio estatal (gradual de acuerdo a las denuncias desde un 25% a un 100%) a quienes sean infractores de tales prohibiciones. Le corresponderá al municipio (y no ya a Carabineros) la fiscalización de tal normativa. Las costas que el municipio tenga en retirar esta propaganda ilegal, serán cargadas al descuento del subsidio que haga el Estado a las candidaturas.
10. Establecer un sistema de financiamiento permanente a los partidos políticos
Los partidos políticos son fundamentales para la democracia. Los partidos deben ser instituciones que promueven valores democráticos y que contribuyen a difundir debates de ideas en
Se propone establecer un financiamiento basal permanente para los partidos políticos.
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el sistema político. Se propone establecer un financiamiento basal permanente para los partidos políticos. Este financiamiento deberá destinarte exclusivamente a tres objetivos: (a) gastos administrativos para mantener sedes (al menos una en cada región donde tienen representación y que permita contar con un local, pago de auditorías externas, y pago de gastos básicos de luz y agua para su funcionamiento). El Estado entregará en comodato algún tipo de espacio a los partidos que no cuenten con sede para su funcionamiento; (b) financiamiento de capacitación y cursos de educación cívica abiertos a militantes y la comunidad; (c) financiamiento de un mínimo equipo de asesoría para la definición de políticas públicas y/o asesoría legislativa. Los partidos deberán contar con un sistema de auditoría externa que se hará pública cada año. Se establecerá un mecanismo de rendición de cuentas con auditoría aleatoria del SERVEL para verificar el cumplimiento de tales actividades en forma anual. Adicionalmente, los partidos deberán canalizar sus actividades de formación y asesoría en materia de política pública a través de Institutos de partidos políticos (Fundaciones sin fines de lucro que se vinculan a los partidos). 11. Establecer mecanismo de acción afirmativa para entrega de fondos permanentes
Se propone establecer un mecanismo de acción afirmativa para la entrega de fondos permanentes para partidos políticos. Se entregará un subsidio un 20% mayor a los partidos que incorporen mujeres en un porcentaje superior al 40% de sus directivas regionales de partidos.
De la misma forma, se explicitará en la ley que los fondos destinados a formación y educación
cívica deberán contemplar explícitamente cursos destinados a la formación de liderazgos de mujeres.
12. Eliminar el período electoral/no electoral
En la actual normativa se establece un período electoral y uno no electoral para realizar campañas. Se sugiere eliminar esa distinción para fines de la publicidad y propaganda dado que sabemos hoy que en cualquier momento se puede realizar propaganda independientemente que una persona haya registrado o no su candidatura. La normativa asociada a publicidad y propaganda deberá regir independientemente que un eventual candidato o candidata se haya registrado como candidato. Quienes infrinjan las normas de publicidad y propaganda en calles antes de estar registrados y de lo que establezca la ley para poder colocar publicidad en calles, quedarán inhabilitados de competir.
b) Promover la Transparencia
13. Eliminación de gastos reservados
Se propone la eliminación de los aportes reservados ya sea en período de campaña o fuera de campaña a partidos políticos. La propuesta permite aumentar la transparencia en materia de financiamiento. La ciudadanía debe saber quién financia a sus autoridades. De esta forma, podrá ejercer rendición de cuentas cuando observe potenciales conflictos de interés.
Se argumenta que la eliminación de aportes reservados podría traer como desventaja un aumento de donativos por fuera de la norma. Sin embargo, se puede corregir con cambios
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en las atribuciones del Servicio Electoral, aumento de las sanciones y presentación periódica de informes de financiamiento. De esta forma, cuando el Servicio Electoral detecta irregularidades o ingresos y gastos no sean concordantes, se aplican sanciones efectivas que se proponen más adelante.
14. Permitir aportes anónimos de bajo monto
La ley podría permitir gastos anónimos de muy bajo monto (hasta UF4, aproximadamente $100.000) a partidos y candidatos. Se podría establecer un sistema de donaciones anónimas en cuentas únicas de los partidos y/o candidatos que abren para efectos de recibir tales aportes. Estos aportes no deberán superar el 20% del gasto total de una determinada campaña.
Se incluyen dentro de gastos anónimos los realizados a partir de colectas públicas, las que deberán ser reguladas ante notario y con un sello que deberá ser controlada en acto público y con un acta del monto recaudado.
15. Establecer un período acotado en el tiempo para recolección de fondos para campañas electorales
Se recomienda alterar el calendario de registro de candidaturas de modo de establecer un período acotado (entre 6 y 3 meses antes de una elección) para la recolección de fondos privados para campañas electorales. Esta recolección de fondos estará centralizada por el SERVEL a través del Banco del Estado. Una vez registradas las candidaturas (6 meses antes
de una elección), se verificará un período de recolección de fondos privados.
16. Publicidad respecto de donaciones de privados
Una vez realizada esta recolección de fondos privados, el SERVEL publicará en un sistema WEB creado para esos efectos, y en forma amigable para la ciudadanía, un registro de donaciones por candidatura y que contenga monto total y procedencia de tales montos de donación.
17. Establecer registro de proveedores
Establecer un registro de proveedores (personas naturales y jurídicas) para que las candidaturas solo puedan realizar pagos a estos proveedores y así evitar figuras jurídicas ficticias o creadas con propósitos de vulnerar la ley. Se
exceptúa de esta norma a territorios pequeños que deberán fijarse por ley y a gastos menores.
18. Transparencia de encuestas pre-electorales
Otro de los temas que afecta el proceso eleccionario es la realización de encuestas pre-electorales que no están reguladas por ley en Chile y que sin duda afectan el debate público y podrían eventualmente afectar la preferencia de los electores. Sugerimos dos medidas: primero, prohibir publicación de encuestas en los últimos 30 días antes de verificarse un acto electoral por medios de comunicación de masas (incluyendo medios electrónicos). Adicionalmente, sugerimos exigir a las empresas encuestadoras un mínimo estándar de publicidad de la muestra (publicidad de tipo de
Aquellos partidos con rendiciones rechazadas no podrán recibir subsidios estatales en las próximas elecciones.
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muestra, representatividad, metodología, fecha de aplicación, y hacer pública la base de datos) y publicación de la fuente de financiamiento. La prohibición debe estar asociada a sanciones pecuniarias para los medios de comunicación y sitios de internet quienes infringen esta norma. 19. Establecer a los partidos políticos como instituciones de derecho público.
Hoy los partidos políticos son instituciones de derecho privado. Se sugiere transformar a estas instituciones en sujetos de derecho público dada la función que cumplen y el vínculo con el Estado en cuanto a la recepción de aportes estatales para su funcionamiento.
c) Promover el control democrático
20. Establecer facultades de fiscalización y auditoría del SERVEL del financiamiento permanente de los partidos
Permitir que el Servicio Electoral cuente con mayores atribuciones para fiscalizar. Es necesario que el organismo pueda realizar auditorías aleatorias a las cuentas y actividades de los partidos políticos que realizan en forma permanente de modo de contrastar lo declarado con lo realizado.
21. Establecer auditoría in-situ de campañas políticas
Facultar al SERVEL para realizar auditorías y fiscalización aleatoria de las unidades electorales durante los períodos de campaña. La idea es que el candidato no sepa si será fiscalizado o no. Entonces, el incentivo es a cumplir la norma. En caso de que el Servicio Electoral encuentre discrepancias entre el gasto reportado y lo verificado en términos de publicidad en las calles, se hará efectiva la
sanción de inhabilitar a dicha candidatura a que siga compitiendo.
22. Establecer sanciones administrativas, penales y de pérdida de escaño para quienes infringen la ley
La actual normativa es muy débil en materia de sanciones por la vulneración a la normativa vigente. Sólo se aplican sanciones pecuniarias por eventuales excesos en los límites a la ley de financiamiento electoral. Se propone modificar la estructura de sanciones estableciendo una graduación dependiendo del tipo de falta que se cometa:
• Sanciones administrativas: Se sugiere aumentar el “costo” de vulnerar la ley; estableciendo no solo multas pecuniarias, sino que reducciones en los aportes del Estado a campañas en casos donde se vulneren normas relativas a publicidad y propaganda, y límites permitidos. Aquellos partidos con rendiciones rechazadas no podrán recibir subsidios estatales en las próximas elecciones. En caso de multas, hacer que los candidatos sean co-solidarios en el pago de esas multas con los administradores de campañas, lo que hoy no es así.
• Sanciones penales: se sugiere incorporar sanciones de tipo penal (de 61 días a 5 años) a quienes violen aspectos graves señalados en la ley como recibir donaciones de extranjeros, de grupos ilegales, adulteración o falsificación de documentos, ocultamiento de gastos, etc.
• Sanciones políticas: Se sugiere la sanción de pérdida del escaño inmediata a quienes hayan resultado electos y, una vez verificada la elección, se descubre que su candidatura presentó irregularidades como el superar los límites permitidos por ley.
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23. Prohibir inauguraciones por parte de autoridades públicas un mes antes de cualquier elección.Una práctica común de las autoridades políticas es concurrir a inauguraciones de obras durante el año electoral. Se sugiere que se prohíba la realización de actos públicos para la inauguración de obras durante el mes antes de la elección de modo de inhibir que funcionarios públicos del gobierno de turno utilicen esas actividades como medios de publicidad indirecta en beneficio de su propia coalición y/o partido. Sólo podrán hacerse campañas de publicidad que sean de materia de utilidad pública impostergables.
De la misma forma, los candidatos y candidatas deberán excluirse de participar en cualquier inauguración que realicen autoridades de gobierno (de nivel municipal, regional o nacional) desde el momento en que queden registrados como candidatos(as).
24. Prohibir actividades de recolección de dinero al interior de la administración del Estado
Prohibir actividades de recolección de donaciones para candidaturas y/o partidos políticos al interior de la administración del Estado.
