FINANE PUBLICE(suport de curs)

UNIVERSITATEA PETRE ANDREI DIN IASI FACULTATEA DE ECONOMIECAPITOLUL I

CONINUTUL ECONOMIC AL FINANELOR PUBLICE1.1. NEVOI INDIVIDUALE I NEVOI SOCIALE Nevoi individuale i nevoi sociale. Bunuri private i bunuri publice Printre nevoile primordiale de trai ale omului se nscrie nevoia de hran, mbrcminte i nclminte, de adpost, de mijloace de deplasare i de comunicare la distan etc. Aceste nevoi au un caracter individual, adic depind de preferinele fiecrui om i difer n funcie de vrst, sex, ocupaie, mediu social, zon geografic etc. Nevoile individuale pot fi satisfcute pe seama acelor bunuri care sunt capabile s ofere valorile de ntrebuinare necesare oamenilor. Asemenea bunuri, cum sunt alimentele, hainele, locuina, transportul .a., consumatorii i le pot procura direct de la productori sau de la cei care le comercializeaz. Preul acestora le stabilete piaa, n funcie de raportul existent ntre cererea consumatorilor i oferta productorilor. Aceste bunuri denumite private, oferite de productori, se afl n cantiti limitate din cauza dimensiunii limitate a factorilor de producie, respectiva resurselor bneti, i ele limitate, ale cumprtorilor poteniali. Dac un cumprtor i apropie, prin cumprare, o cantitate oarecare dintr-un anumit bun, oferta acelui bun se micoreaz n mod corespunztor, celorlali cumprtori rmnndu-le o cantitate mai mic. Aadar, consumul unei persoane intr n concuren cu consumul celorlalte persoane, adic un bun care servete la satisfacerea unor nevoi individuale, nu poate fi consumat dect de o singur persoan. Dar nevoile oamenilor nu se limiteaz numai la nevoile individuale, care pot fi satisfcute pe seama bunurilor private, procurate prin mecanismul pieei. Pe lng acestea, oamenii mai au alte multiple nevoi sociale. Astfel, ei au nevoie s fie aprai mpotriva eventualelor agresiuni venite din afara rii, s fie pzii mpotriva indivizilor care ncalc regulile de conduit n societate; s fie sprijinii n lupta lor mpotriva forelor oarbe ale naturii (inundaii, incendii, furtun, uragan, seisme .a.); s fie protejai sub raport social etc. Asemenea nevoi au un caracter social sau colectiv i ele pot fi satisfcute pe seama unor activiti (servicii) organizate de autoritile publice viznd asigurarea aprrii naionale, meninerea ordinii interne i a securitii civile, pstrarea echilibrului ecologic, protecia social etc. Nevoile colective sau obteti reclam existena unor instituii publice capabile s ofere cetenilor utilitile publice, denumite de unii economiti bunuri publice sau bunuri sociale, de care acetia au nevoie i pe care nu le pot dobndi prin mijlocirea pieei. De foloasele aciunilor publice beneficiaz ntreaga colectivitate, toi membrii societii, indiferent dac acetia au participat sau nu la efortul de finanare a acestora. Consumul utilitilor publice este indivizibil i neconcurenial. Astfel, un dig de aprare mpotriva inundaiilor este folositor tuturor persoanelor fizice i juridice rezidente sau avnd interese n zona supus inundaiilor, rar deosebire; mpdurirea versanilor, corectarea torentelor, consolidarea terenurilor supuse alunecrii, construirea de drumuri i poduri influeneaz favorabil clima, mpiedic degradarea fondului funciar i faciliteaz transportul pe cile rutiere, de care beneficiaz ntreaga colectivitate; crearea de parcuri i zone verzi ofer condiii de odihn i recreare unui mare numr de persoane; de pe urma climatului de ordine i securitate asigurat de organele de poliie, jandarmerie i justiie, profit ntreaga populaie din unitatea administrativ-teritorial considerat. Lista utilitilor publice este departe de a fi epuizat cu aceste cteva exemple.

Spre deosebire de bunurile private, care se consum n mod individual i sunt concureniale, utilitile publice se folosesc n comun, adic sunt indivizibile i nu sunt concureniale, de ele putnd s beneficieze mai multe persoane n acelai timp. Dac de pe urma alimentelor ingerate profit numai consumatorul acestora, n schimb, de efectele favorabile ale iluminatului public ntr-o localitate beneficiaz toi cei care se afl n acea localitate n mod permanent sau numai temporar. Dac dobndirea unui bun privat este dependent de achitarea preului cerut de productor, n schimb, accesul unei persoane la utilitile publice nu este condiionat de plata vreunei contribuii din partea acesteia i nici nu se face n detrimentul altor persoane. Spre deosebire de bunurile private care pot fi procurate prin intermediul pieei, utilitile publice pot fi asigurate numai cu ajutorul autoritilor publice, singurele n msur s organizeze instituii, servicii sau aciuni de larg interes social. Autoritile publice sunt chemate s recepioneze semnalele cetenilor, s sesizeze nevoile justificate ale acestora i s se ngrijeasc de satisfacerea lor, oferindu-le serviciile de care acetia au nevoie. Uneori, oferta de utiliti publice nu este sesizat de ctre unii membri ai societii, ntruct nevoile sociale pe care le satisfac nu ntotdeauna se resimt ca nevoi personale ale acestora. Bunoar atta vreme ct integritatea teritorial a rii nu este nclcat sau ameninat, oamenii de rnd ignor faptul c ei sunt beneficiarii unui bun de mare pre aprarea naional - asigurat prin meninerea sub arme a unor efective militare ale armatei de uscat, ale aviaiei i marinei, prin dotarea armatei cu tehnic militar modern, prin construirea de poligoane de tir i ncercare, rampe de lansare, fortificaii etc. n cazul nevoilor colective (de aprare naional, de securitate civil, educaie n cadrul nvmntului general obligatoriu, acces liber n parcuri i zone verzi etc.), autoritile publice furnizeaz utiliti tuturor membrilor societii, fr criterii de eligibilitate i fr vreo contribuie direct din partea acestora la acoperirea cheltuielilor instituiilor publice care presteaz servicii pentru satisfacerea respectivelor nevoi. n afara nevoilor individuale i ale celor colective, la care s-a fcut referire pn aici, mai exist i o a treia categorie, intermediar de nevoi, care ntrunete trsturi ale ambelor categorii, denumit cvasipublic (semipublic). Este vorba de acele nevoi care pot fi satisfcute fie pe seama bunurilor private, fie pe seama utilitilor publice. n aceast categorie intr nevoia de educaie i instrucie, de cultur, ocrotire medical etc. Nevoia de educaie i pregtire profesional, resimit de ctre fiecare membru al societii, se satisface pe calea nvmntului de diferite grade. Beneficiarii nvmntului sunt, n primul rnd, copiii i tinerii, care l urmeaz. n al doilea rnd, societile i instituiile n care absolvenii colilor i vor desfura activitatea, iar n al treilea rnd, societatea n ansamblul ei. De vreme ce foloasele (avantajele) nvmntului pot fi individualizate, nseamn c nevoia de instrucie ar trebui satisfcut pe seama bunurilor private achiziionate cu plat de cei interesai. Faptul c, pe lng avantajele directe, nvmntul ofer i anumite foloase indirecte, care revin ntregii societi i care au un caracter indivizibil, denot c cel puin o parte din efortul financiar reclamat de funcionarea nvmntului ar trebui suportat de societate. Modalitatea de satisfacere a nevoii de educaie i pregtire profesional difer n funcie de preferinele sau de posibilitile materiale ale celor interesai. Astfel, familiile care dispun de resursele necesare i pot ndruma copiii s urmeze colegii i universiti cu suportarea taxelor colare aferente; familiile cu venituri modeste sunt obligate s-i ndrume copiii ctre coli publice, care asigur un nvmnt gratuit sau cu plata unor taxe modice. La fel stau lucrurile i cu nevoia de ocrotire sanitar a populaiei. De pe urma asistenei medicale beneficiaz, n primul rnd persoanele care apeleaz la serviciile

instituiilor sanitare; n al doilea rnd, de pe urma aciunilor care duce la creterea speranei de via la natere, eradicarea unor maladii, diminuarea mortalitii etc., beneficiaz ntreaga societate. De aceea, este necesar ca asistena medical, avnd caracter curativ s fie dublat de aciuni profilactice, organizate la scar naional, pentru prevenirea unor maladii, depistarea altora n faz precoce, fortificarea organismului, colectarea de snge etc. De vreme ce foloasele unor aciuni sanitare pot fi individualizate, iar ale altora nu, rezult c, n unele cazuri, nevoile individuale pot fi satisfcute pe seama bunurilor private - asisten medical cu plat - iar n altele pe seama serviciilor publice de specialitate, prestate n mod gratuit. Deoarece nu arareori nevoile individuale nu pot fi satisfcute n reeaua privat din lipsa posibilitilor de plat ale unor categorii sociale, apare necesitatea ca, i nevoile individuale s fie, ntr-o msur determinat, satisfcute fr plat sau cu plat redus n reeaua sanitar public. Exist anumite categorii sociale - btrni, bolnavi cronici, handicapai, orfani, copii prsii, invalizi i vduve de rzboi sau de revoluie - care nu-i pot satisface nevoile individuale de trai din lipsa surselor de venit sau a susintorilor legali. Ca urmare, nevoile individuale ale acestora capt caracterul unor nevoi sociale, a cror satisfacere este trecut n sarcina colectivitii naionale. Asistena social se acord fie n natur - internare i ngrijire n cmine de btrni, spitale, orfelinate, case de copii, organizare de cantine pentru sraci etc., fie n bani acordarea de pensii, ajutoare, faciliti fiscale etc. i se suport din fonduri publice. ntruct capacitatea instituiilor de asisten social este inevitabil limitat, ocuparea locurilor n cminele de btrni, n casele de copii, la cantine este concurenial. Locul ocupat de un asistat nu va putea fi oferit, n acelai timp, altui solicitant. Aadar, n aceste cazuri, dei nevoile de asisten social se individualizeaz, nevoile respective nu pot fi satisfcute prin mecanismul pieei, ci prin intermediul autoritilor publice. n cazul nevoilor semipublice (de educaie i instrucie, n nvmntul fr caracter obligatoriu, ocrotire medical, protecie social, cultur etc.), acordarea de utiliti, de ctre autoritile publice, se face n mod selectiv, pe baza anumitor criterii de eligibilitate a beneficiarilor. Aa, de pild, la acordarea de burse se ine seama de rezultatele la nvtur ale elevilor i studenilor i/sau de situaia material a acestora; la acordarea ajutorului de omaj se are n vedere vechimea n munc a solicitantului omer sau de studiile acestora (n cazul absolvenilor de liceu sau de facultate, care nu i-au gsit un loc de munc); la dimensionarea pensiei suplimentare se ia n calcul perioada de cotizare a pensionarului; la acordarea de reduceri sau de scutiri la tarifele de cltorie pe cile ferate se ine seama de statutul beneficiarului: veteran de rzboi, urma al unui participant la revoluie, pensionar de asigurri sociale, elev sau student etc. Membrii societii sunt adesea confruntai cu presante nevoi de ordin economic: transformarea unor pmnturi sterpe sau slab productive, din cauza secetei sau a excesului de ap, n terenuri fertile nalt productive; oprirea procesului de degradare i alunecare a terenurilor; asigurarea legturii rutiere ntre zone separate de masive muntoase, de vi adnci ori de ape; punerea n valoare a unor zcminte minerale, resurse hidroenergetice sau a unor masive pduroase etc. Satisfacerea acestor nevoi presupune realizarea unor mari sisteme de irigaii sau de desecri i a unor vaste lucrri de mbuntiri funciare; construirea de drumuri, poduri, ci ferate, porturi i aeroporturi; organizarea de explorri geologice i exploatri miniere, construirea de hidrocentrale, exploatri forestiere etc. Aceste obiective economice corespund intereselor naionale, iar de pe urma lor profit nu numai utilizatorii direci ai bunurilor i serviciilor fumizate de acestea la darea

lor n exploatare, ci i ntreaga economie naional. Asemenea obiective de mare amploare reclam un termen ndelungat de realizare i solicit eforturi financiare importante, care adesea nu pot fi suportate dect n colectiv. De aceea, nu arareori asemenea nevoi se realizeaz nu prin mecanismul pieei, ci prin intermediul i cu sprijinul financiar al autoritilor publice. Ca urmare, accesul la utilitile publice se face uneori cu plata preului corespunztor, alteori n mod gratuit sau cu plat redus. Din cele de mai sus, rezult c satisfacerea nevoilor membrilor societii nu se poate realiza ntotdeauna pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieei, i de aceea, n numeroase mprejurri, se recurge la prestaiile efectuate de diferite uniti publice specializate, care se cluzesc, n activitatea lor dup deciziile autoritilor publice. Spre deosebire de deciziile agenilor economici care sunt subordonate maximizrii profitului, creterii rentabilitii economice individuale, deciziile autoritilor publice - parlament, guvern, organe locale - au n vedere maximizarea utilitilor sociale, economice i de alt natur, cuantificabile i necuantificabile, imediate i de perspectiv, sporirea rentabilitii naionale. Participarea autoritilor publice la satisfacerea nevoilor sociale (colective) este determinat de imposibilitatea sectorului privat de a oferi anumite bunuri i servicii, deoarece: nu este organizat, sub raport tehnic s desfoare astfel de activiti; nu poate stabili cu exactitate beneficiarii acestora pentru a le solicita plata preului datorat; dei este capabil s produc anumite bunuri i servicii, nu-i asum o asemenea sarcin, din cauza incapacitii beneficiarilor de a suporta costul acestora. n toate aceste cazuri, producerea bunurilor i serviciilor este ncredinat de autoritile publice sectorului public, care ncaseaz costul acestora de la fondurile de resurse financiare publice, iar nu de la fiecare beneficiar n parte. n economia de pia, prin intermediul finanelor publice, statul pune la dispoziia membrilor societii o gam larg i variat de utiliti n condiii specifice. Procurarea acestor utiliti presupune nfptuirea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor i averii persoanelor fizice i a resurselor financiare ale agenilor economici, dup criterii stabilite de organele de decizie politic. Transferurile de putere de cumprare i redistribuirile de venituri i avere, mijlocite de finane, nu constituie un scop n sine, ci un mijloc prin care se urmrete ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea disponibiliti lor bneti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaioniste, evitarea ndatorrii peste msur a rii fa de strintate, asigurarea echilibrului financiar i a celui monetar, realizarea, n ultim instan, a echilibrului general economic. Utilitile publice pe care statul le ofer membrilor societii se realizeaz prin aciuni cu caracter social, economic, de meninere a ordinii interne, de aprare naional, de dezvoltare a relaiilor internaionale etc. Au caracter social, aciunile: de educaie i instrucie, specializare, recalificare i mprosptare a cunotinelor, pentru copii, tineri i aduli, angajai sau n cutare de lucru; sanitare, cu caracter preventiv ori curativ, n uniti spitaliceti sau ambulatorii, n mod difereniat pe categorii de vrsta ale populaiei; de sprijinire a celor incapabili s se ntrein singuri din cauza vrstei, lipsei de venituri, pierderii susintorului legal, incapacitii de munc, temporare sau definitive, din natere, ca urmare a mbolnvirii sau a unui accident; de odihn i recreare, sport i educaie fizic, nchirieri de locuine din fondul locativ de stat n condiii avantajoase, protecia mediului nconjurtor;

culturale i de cult, viznd populaia majoritar, minoritile naionale sau anumite grupuri sociale sau regionale. Constituie aciuni cu caracter economic: construirea, modernizarea i ntreinerea drumurilor i podurilor; construirea de noi trasee feroviare, dublarea liniilor existente, nlocuirea traciunii cu aburi cu traciune electric sau Diesel-electric, extinderea i modernizarea parcului de material rulant; meninerea enalului navigabil al fluviilor i rurilor interioare, dezvoltarea i modernizarea flotei fluviale i a celei maritime, construirea de porturi, dane de ncrcare descrcare, procurarea de echipamente portuare; amenajarea de aeroporturi, asigurarea controlului traficului aerian; organizarea de prospeciuni geologice pentru descoperirea de zcminte noi; lucrrile de irigaii n sisteme mari de desecri i mbuntiri funciare, aciunile de combatere a duntorilor, sistematizarea i amenajarea teritoriului; organizarea de institute i centre de cercetare i experimentare n agricultur; regularizarea rurilor, asigurarea cu ap a populaiei i a obiectivelor industriale; aciuni de rempdurire, de corectare a torentelor, de prevenire a alunecrilor de teren; alte aciuni cu caracter economic. Vizeaz meninerea ordinii interne, aprarea naional i dezvoltarea relaiilor internaionale aciunile menite s asigure: buna funcionare a instituiei prezideniale, a corpurilor legiuitoare, a administraiei de stat centrale i locale, a poliiei, jandarmeriei i justiiei; prevenirea i stingerea incendiilor, prevenirea inundaiilor, salvarea celor afectai de calamiti naturale i lichidarea urmrilor de ctre instituiile i serviciile publice specializate; meninerea forelor armate, sub raportul efectivelor, al pregtirii militare, al echiprii i dotrii tehnice, corespunztor cerinelor pstrrii integritii teritoriale a rii, asigurrii suveranitii i independenei naionale; dezvoltarea i consolidarea relaiilor diplomatice, politice, economice, culturale, tiinifice i de alt natur, cu alte state i popoare, cu organizaii i organisme internaionale. Mrimea i structura diferitelor categorii de aciuni variaz de la o ar la alta n funcie de o multitudine de factori interni i externi, n majoritatea rilor lumii, alturi de sectorul privat, care produce i livreaz bunuri individuale prin mecanismul pieei, fiineaz un sector public, care furnizeaz bunuri colective, n condiiile stabilite de instituiile politice abilitate (Parlament, Guvern, ministere, consilii locale, primrii). n asemenea economii, denumite mixte, autoritile publice joac un rol important n stabilirea cadrului legal n care se desfoar activitatea economic privat, precum i n satisfacerea nevoilor colective. n sectorul privat, actul de vnzare-cumprare este condiionat de acordul prilor contractante cu privire la cantitate, calitate, pre, condiii de livrare si de plat etc. n sectorul public, desfurarea activitii productoare de bunuri sociale (utiliti) i finanarea acesteia au la baz decizia instituiei politice competente, care trebuie s fie acceptat de membrii comunitii. Aici, n msura n care decizia unei instituii politice se adopt prin vot, aceasta devine obligatorie pentru toat lumea, inclusiv pentru cei care au votat mpotriv (sau pentru cei care nu aveau dreptul s participe la vot, dar nu o agreeaz). Ca urmare, persoanele fizice i juridice vizate de o asemenea decizie vor trebui s suporte impozite, taxe ori contribuii pentru finanarea institutelor (activitilor)

productoare de utiliti publice, indiferent dac au fost sau nu de acord (dac agreeaz sau nu) cu msura stabilit. Aadar, n sectorul privat, nimeni nu este obligat s cumpere (sau s vnd) o marf, n condiiile propuse de partenerul su de afaceri, dac nu este interesat s o fac. n schimb, deciziile politice constrng persoanele implicate s fac (s nu fac) ceva, s suporte un impozit, o tax sau o contribuie, chiar dac msura respectiv le afecteaz interesele. ntr-o economie mixt, raportul dintre producia de bunuri i servicii publice (colective) i cea de bunuri i servicii private (individuale) sufer modificri de la o perioad la alta. n general se nregistreaz o tendin de cretere a ponderii bunurilor i serviciilor publice n produsul intern brut i de restrngere a ponderii bunurilor i serviciilor individuale. Creterea ponderii unui sector n produsul intern brut atrage dup sine diminuarea corespunztoare a ponderii celuilalt sector. Autoritile publice finaneaz bunurile sociale (bunurile publice sau utilitile publice), pe care membrii societii nu i le pot procura de la pia prin mecanismul de funcionare a acesteia. Ei nu-i pot apropia acele bunuri printr-un act de vnzarecumprare, adic prin plata preului, ca n cazul bunurilor private (individuale), deoarece piaa nu este perfect. O pia perfect presupune determinarea ofertei de bunuri i servicii i a preurilor (tarifelor) acestora, n condiiile unei concurene loiale, n funcie de cererea solvabil a populaiei, dar o pia perfect nu exist dect n teorie; piaa existent n realitate este una imperfect, determinat de: existena bunurilor publice (utilitilor publice) i a externalitilor; competiia imperfect, care face ca n anumite situaii, beneficiile cuprinse n pre s creasc peste msur, aa cum se ntmpl n cazul monopolului natural; informaia incomplet a agenilor economici i incertitudinea. n concluzie, toi aceti factori fac necesar intervenia statului n viaa economic n tripla sa calitate: de productor, de consumator i de autoritate care arbitreaz, reglementeaz sau dirijeaz funcionarea pieei. Ca urmare, guvernul, n calitate de reprezentant al statului, ndeplinete un rol alocativ, un rol distributiv, un altul regulator i respectiv, stabilizator. 1.2. FENOMENELE FINANCIARE N OPINIA UNOR ECONOMITI CLASICI I MODERNI n tiina finanelor, un loc aparte ocup fenomenele legate de satisfacerea nevoilor sociale pe seama resurselor financiare publice. Nevoile sociale la care ne referim, de educaie i instrucie, de ocrotire medical, de protecie social, de securitate civil, de protecie a mediului de aprare naional etc., se caracterizeaz prin aceea c satisfacerea lor antreneaz cheltuieli din partea instituiilor prestatoare, iar acoperirea cheltuielilor respective presupune existena unor venituri de egal mrime. Cum instituiile n cauz nu presteaz dect n anumite cazuri servicii contra plat, finanarea cheltuielilor respective se asigur pe seama resurselor colectate de autoritile publice centrale i locale cu titlu de impozite, taxe sau contribuii. n cazul n care asemenea venituri preluate cu titlu definitiv i nerambursabil sunt insuficiente, n completare se apeleaz la mprumuturi. Fenomenele la care d natere satisfacerea nevoilor sociale - cheltuieli publice, impozite, taxe, contribuii i mprumuturi - denumite generic fenomene financiare, au fost (i continu s fie) diferit interpretate de ctre economiti. Pentru a da un rspuns corect la ntrebarea: "Ce exprim, din punct de vedere economic, fenomenele financiare?", ar trebui s se tie dac acestea se produc ntr-o

singur faz a procesului reproduciei sociale, iar n caz afirmativ, n care anume, ori acestea se manifest direct sau indirect, n toate fazele. Dup unii economiti, fenomenul financiar este plasat ntr-o anumit faz a procesului reproduciei sociale, iar dup alii, acesta este implicat n toate (sau aproape toate) fazele reproduciei. Dup alte opinii, fenomenul financiar se manifest direct i nemijlocit n faza repartiiei. Acesta este ns, indirect legat i de celelalte faze. Astfel, valoarea adugat sursa venitului supus repartizrii cu ajutorul instrumentelor financiare - se creeaz n procesul de producie, concomitent cu valoarea de ntrebuinare. Repartizarea venitului are loc numai dup ce bunul produs (serviciul prestat) a fost schimbat contra bani, n sfera circulaiei. Circuitul se ncheie prin consumul venitului colectat la fondul de resurse financiare publice, din care se finaneaz cheltuielile publice. Adam Smith considera neproductiv munca funcionarilor de stat, a militarilor, a slujitorilor cultelor i a altor categorii sociale care nu creeaz bunuri materiale. Toi acetia consum o parte din valoarea creat de lucrtorii din manufacturi, de cei ocupai n agricultur i alte activiti productive, prelevat la dispoziia statului pe calea impozitelor. Economistul scoian scria c "suveranul, ca i toi ceilali funcionari ai justiiei sau armatei care servesc sub el, toat armata, toat flota, sunt toi muncitori neproductivi. Ei sunt slujitorii statului i sunt ntreinui cu o parte din producia anual a activitii altora"1. Fr a nega necesitate a i utilitatea aparatului de stat, a justiiei i nici importana armatei i a flotei ori a altor instituii publice, autorul lucrrii ,,Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei" avertiza asupra consecinelor negative pe care le pot avea asupra dezvoltrii economice a rii, asupra procesului reproduciei sociale, cheltuielile publice supradimensionate, consumul neproductiv excesiv. n majoritatea rilor, scria A. Smith n 1776, "totalitatea sau aproape totalitatea venitului public ntrebuinat pentru ntreinerea oamenilor neproductivi. Astfel de oameni sunt cei care alctuiesc numeroasele i strlucitele curi princiare, instituii bisericeti, flotele i armatele, care nu produc nimic n timp de pace, iar n timp de rzboi nu ctig nimic pentru a compensa cheltuielile fcute cu ntreinerea lor, cel puin atta timp ct dureaz rzboiul. Oamenii de acest fel, neproducnd nimic singuri, sunt toi ntreinui din produsul muncii altora. Cnd se nmulesc peste numrul necesar, ei pot consuma ntr-un an o parte att de mare din acest produs, c nu rmne destul pentru ntreinerea muncitorilor productivi care vor trebui s-i produc din nou pentru anul urmtor2. De vreme ce munca funcionarilor publici, a militarilor i a marinarilor mbarcai pe nave de rzboi este neproductiv, cheltuielile cu ntreinerea acestora reprezint consum definitiv de venit naional. De aici se degaj concluzia conform creia cheltuielile publice, ca fenomen financiar, se situeaz n sfera consumului. Cnd impozitele percepute de stat de la supuii si nu pot acoperi n totalitate cheltuielile publice, acesta face apel la mprumuturi purttoare de dobnzi, care antreneaz cheltuieli suplimentare i mpovreaz contribuabilii cu noi impozite. Fa de asemenea practici. A. Smith are aprecieri extrem de critice, pe motiv c, prin contractarea de mprumuturi, o parte din produsul anual este abtut de la funcia sa de capital, spre a servi funciei de venit, o parte din acest produs este abtut de la ntreinerea muncitorilor

1

Smith, A. - Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol.1 , Editura Academiei Republicii

Populare Romane,Bucureti, 1962, p.223;2

Idem, p. 230-231;

productivi, pentru a ntreine pe cei neproductivi, spre a fi cheltuit i risipit, fr nici o speran de a se reproduce nici mcar n viitor 3. Dac o mare parte din veniturile pmntului i ale capitalului se transfer de la deintorii acestora la creditorii statului, se ajunge pn la urm att la neglijarea pmntului ct i la irosirea sau emigrare a capitalului, pe scurt la slbirea (dac nu chiar la ruinarea) statelor respective4. Aadar, n concepia lui A. Smith, nu numai cheltuielile publice, dar i mprumuturile de stat, ca fenomene financiare, sunt intim legate de consum i produc efecte dintre cele mai nefaste asupra economiei naionale. Pe o poziie asemntoare s-a situat i Jean-Baptiste Say, unul dintre promotorii liberalismului. Economistul francez a fcut un pas nainte fa de Smith, considernd productiv i munca celor ocupai n administraie, nvmnt i n sfera serviciilor de orice fel 5. Adolf Wagner plaseaz fenomenele financiare n sfera produciei pornind de la ideea c statul, pentru a-i ndeplini sarcinile ce-i revin, produce mai cu seam bunuri nemateriale, adic presteaz servicii. Pentru a acoperi cheltuielile antrenate de producerea de bunuri nemateriale, statul are nevoie de bunuri materiale, i mai ales de bani.

3

Smith. A. - Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol. II, Editura Academiei Republicii

Populare Romane, Bucureti 1965, p. 322;4 5

Idem, p. 324 Jean-Baptiste Say - Cours complet d'economie politique et Traite d'economie politique, vol. III, Paris,

1840-1841;

"Dac concepem statul i economia financiar ca un tot economic" afirm economistul german, "atunci noi ne gsim n faa unui fenomen de conversie a bunurilor materiale n bunuri nemateriale. Acestea din urm sunt indispensabile vieii economice naionale, ca i oricrei activiti economice private a indivizilor. Pentru acest motiv, prestaiile statului, statul i nsi economia financiar (privit ca o subdiviziune economic de consum) trebuie s fie considerate eminamente productive, n sensul economic al cuvntului6. Procurarea resurselor de care statul are nevoie pentru finanarea prestaiilor nu se face separat pentru fiecare serviciu public, ci n mod global pentru ansamblul activitilor sale, pe calea impozitelor. Statul poate s-i ndeplineasc sarcinile ce-i revin n virtutea suveranitii financiare de care se bucur, adic a dreptului su de a-i procura veniturile pe cale de constrngere, fr s ofere contribuabililor o contraprestaie ntruct suveranitatea financiar poate mpinge guvernul s solicite impozite ntr-un volum care ar depi posibilitile de plat ale populaiei, este necesar exercitarea unui control din partea legislativului asupra executivului7 . Potrivit opiniei exprimate de Gaston Jeze, operaiunile financiare - cheltuielile publice, taxele, impozitele i mprumuturile publice - constau n repartizarea sarcinilor publice ntre indivizi. Orice problem financiar se reduce la faptul c funcionarea serviciilor publice antreneaz consumuri de servicii personale i de bunuri; sarcina care rezult din aceste consumuri trebuie repartizat ntre indivizi; trebuie stabilit cine suport aceast sarcin i n ce msur. Indiferent dac este vorba de cheltuieli sau de venituri, ntotdeauna avem de-a face cu o problem de repartiie8. Referindu-se la fenomenele financiare, autori precum Bastiat, Stein .a. scot n eviden ideea de schimb, de circulaie. Serviciile publice sunt schimbate contra bani. De aici concluzia c fenomenele financiare ar fi mai presus de orice, fa de schimb, de circulaie. Statul i procur veniturile de care are nevoie prin prelevri de la particulari. Cu aceste venituri organizeaz servicii publice, graie crora indivizii pot s produc lucruri de valoare. Acesta este ciclul circulaiei 9. Ali economiti (Loria .a.) vd n fenomenul financiar un aspect al luptei de 10 clas . Susintorii acestui punct de vedere vd n legislaia financiar un mijloc de avantajare a claselor dominante n detrimentul claselor stpnite. n urma analizei critice a opiniilor de mai sus, Vicenzo Tangorra ajunge la concluzia c doctrinele amintite nu conin dect un moment (aspect) al fenomenului financiar i, ca atare, apar unilateral; toate uit c fenomenul financiar, fiind diferit de cel economic, nu poate s rezide numai ntr-un stadiu particular al acestuia. Cci, dac el ar rezida ntr-un fapt de producie sau de schimb sau de consum, teoria sa ar trebui s intre n teoria unuia sau altuia dintre aceste momente ale procesului economic, aa c n-ar exista o tiin financiar autonom, ceea ce nu sunt dispui s o admit tocmai acei care profeseaz acele doctrine. Dup opinia economistului italian, "Adevrul este c fenomenul financiar prezint aspectul productiv, de consum, de distribuie, fr ns s se6 7

"Wagner. A. - Traite de la science des finances, Paris. 1909. p. 22; Idem, p. 25; 8 Jeze, Gaston - Cours de finances publiques (1935-1936), 1936. p. 2 - 3 ; 9 Citat dup Gaston Jeze, Op. cit, p. 4 - 5; 10 Les bazes economiques de la constitution social, Paris, Alcon, 1893

poat vedea n acesta exclusiv un fenomen de producie sau de consum sau de distribuie, precum i fenomenul economic, nu se poate caracteriza numai printr-o singur latur a lui, tocmai pentru ca le cuprinde pe toate11 . n caracterizarea fenomenului financiar, Gh. N. Leon se situeaz pe aceeai poziie cu V. Tangorra, pe care o motiveaz n felul urmtor: "Fenomenul financiar const ntr-o transformare a bunurilor materiale n bunuri imateriale care se pun la dispoziia colectivitii. Cu alte cuvinte, ne aflm n faa unor fapte economice, ns care se deosebesc de faptele economice generate, pentru c, dei se consum, se produc i se distribuie, toate aceste operaiuni economice au caractere speciale, proprii. Mai nti se consum bunuri, ctigate prin constrngere, [ ... ] se produc bunuri materiale (servicii etc.) pe cale de monopol, iar repartiia nu se face pe cale de liber schimb, ca la economia particular, ci se face n mod variabil, dup nevoile mprejurrilor12 1.3. CONINUTUL ECONOMIC AL FINANELOR PUBLICE Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii este necesar constituirea unor importante fonduri bneti la dispoziia autoritilor publice. Aceste fonduri se formeaz pe seama unei pri din produsul intern brut i sunt utilizate pentru finanarea nevoilor sociale, att de interes naional, ct i local. Fondurile la care ne referim se constituie pe seama transferului de valoare, de puterea de cumprare de la diverse persoane fizice i juridice la dispoziia organelor administraiei de stat centrale i locale. De la aceste fonduri se efectueaz transferuri de putere de cumprare - ctre diveri beneficiari - persoane fizice i juridice. Au loc, aadar, fluxuri de resurse bneti n dublu sens - ctre i de la fondurile publice - ceea ce genereaz anumite relaii (raporturi) sociale ntre participanii la acest proces. Aceste relaii economice, exprimate valoric, care apar n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu satisfacerea nevoilor colective ale societii, constituie relaii financiare sau, pe scurt, finane. n legtur cu aceasta, trebuie precizat c nu toate relaiile bneti care apar n procesul repartiiei i circulaiei produsului intern brut sunt, n acelai timp, relaii financiare. Sfera finanelor, mai ngust dect aceea a relaiilor bneti, cuprinde numai relaiile bneti care exprim un transfer de valoare, nu i pe cele care reflect o schimbare a formelor valorii. n legtur cu transferul de valoare care genereaz relaii financiare, se impun cteva precizri. * n primul rnd, apariia relaiilor financiare este determinat de transferul, n form bneasc, de valoare de la persoane juridice sau persoane fizice la fondurile ce se constituie n economie sau de la aceste fonduri, la dispoziia persoanelor juridice sau fizice beneficiare. Transferul de valoare are de la bun nceput caracterul unui transfer de putere de cumprare. n cazul n care transferul se face n natur, acesta exprim relaii de repartiie, dar nu d natere la relaii financiare. Numai dup valorificarea produselor respective contra bani, poate avea loc transferul de valoare la fondul de resurse financiare.11 12

Tangorra, V. - Trattati di scienza della finanza, Societa editrice librario, Milano, 1915, vol. I, p. 18; Lean, Gh. N. - Elemente de tiin Financiar, vol. I, Cluj, 1925, p. 14;

* n al doilea rnd, transferul de valoare la fondurile ce se constituie n economie se efectueaz, de regul, fr contraprestaie direct. Astfel, societatea comercial care a vrsat la bugetul de stat o sum de bani cu titlu de impozit pe profit nu are dreptul s solicite statului nici rambursarea acestuia i nici o alt prestaie de egal valoare. Un liber-profesionist care a virat la buget o sum de bani cu titlu de impozit pe venit, nu dobndete prin aceasta un drept de crean asupra statului. Impozitul pe teren, impozitul pe cldiri, taxa asupra mijloacelor de transport ori impozitul pe veniturile din chirii vrsat la buget de o persoan fizic este, de asemeni, fr contraprestaie direct. Sumele primite de la buget de persoana n cauz, cu titlu de alocaie de stat pentru copii, pensie de asigurri sociale etc., nu are o legtur direct cu impozitul pltit de aceasta. Transferul de valoare care se realizeaz prin actul de vnzare-cumprare a unor bunuri, reflect o schimbare a formelor valorii, din forma marf, n forma bani sau invers, iar nu o cedare definitiv i fr contraprestaie de putere de cumprare. Retribuirea muncii presupune, de asemeni, un schimb de echivalene i nu un transfer de putere de cumprare fr contraprestaie. n asemenea cazuri, transferul de produs social d natere la relaii bneti, dar acestea nu constituie relaii financiare. ntre relaiile financiare i relaiile bneti legate de schimbarea formelor valorii exist o legtur strns, cele dinti fiind condiionate de nfptuirea celor din urm. Astfel, plata salariului constituie o premis a prelevrii la buget a unei pri din venitul unui muncitor ori funcionar sub form de impozit pe venit. De la fondurile bugetare se efectueaz pli cu titlu nerambursabil ctre unele regii autonome (subvenii) sau ctre instituiile publice din sfera nematerial, care presteaz servicii pentru populaie. Acelai caracter nerambursabil, poart i transferurile efectuate ctre populaie sub form de pensii, burse, alocaii de stat i alte ajutoare pentru copii etc. * n al treilea rnd, transferul de valoare la i de la fondurile ce se constituie n economie se realizeaz, parial, n condiii de rambursabilitate. Asemenea caracter rambursabil poart, spre exemplu, sumele de bani vrsate de persoane fizice i juridice n contul mprumuturilor, contractate de stat pe piaa intern; garaniile depuse de administratorii i cenzorii societilor comerciale, ca i de persoanele care gestioneaz bani sau alte valori publice. De la fondurile publice se fac transferuri, n condiii de rambursabilitate, ctre unele societi i ctre populaie. Transferurile ctre unitile economice se efectueaz cu ajutorul mecanismului bugetar sau al celui de credit, dup caz. Aadar, relaiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie n economie sau de la acestea ctre diveri beneficiari, efectuat prin intermediul banilor, fr echivalent i cu titlu nerambursabil ori n condiii de rambursabilitate, dup caz, n scopul satisfacerii nevoilor obteti. ntregul proces de constituire i repartizare a fondurilor publice este subordonat satisfacerii nevoilor generale ale societii, dar se realizeaz cu instrumente diferite, n funcie de proveniena sau de destinaia resurselor. Acest lucru face ca relaiile financiare s se diferenieze datorit condiiilor specifice n care apar. Astfel, n cadrul relaiilor financiare, la care s-a fcut referire mai sus, se particularizeaz:

relaiile care exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu nerambursabil; acestea sunt relaii financiare clasice, care i gsesc reflectarea n bugetul de stat, n bugetul asigurrilor sociale de stat, n bugetele locale sau n anumite fonduri publice extrabugetare; relaiile care exprim un mprumut de resurse bneti pe o perioad de timp determinat, pentru care se percepe dobnd; acestea sunt relaii de credit, mijlocite de bnci sau de alte instituii specializate; relaiile care exprim, dup caz, un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bneti, n schimbul unei contraprestaii care depinde de producerea unui fenomen (eveniment) aleatoriu, n unele mprejurri beneficiaz toi participanii la constituirea fondului, n altele numai unii dintre acetia. Aceste relaii apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor de asigurri de bunuri, de persoane i de rspundere civil, a fondului pentru pensia suplimentar, a fondului pentru ajutor de omaj etc. Asemenea operaiuni se deruleaz prin societi de asigurri i reasigurri, prin intermediari de asigurri (comisionari, brokeri), prin organizaii mutuale de asigurri sau prin cluburi de protecie i indemnizare. Unele operaiuni legate de asigurrile sociale se realizeaz prin intermediul caselor de pensii; relaiile care apar n procesul formrii i repartizrii fondurilor bneti la dispoziia ntreprinderilor n vederea desfurrii activitii economice i a dezvoltrii acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vnzrii de aciuni (pri sociale), al emiterii de obligaiuni sau pe alte ci. Acestea sunt denumite finane ale ntreprinderilor. n literatura de specialitate, ca i n vorbirea curent, noiunea de finane este folosit n dublu sens: - n sens larg, ea cuprinde toate categoriile de relaii artate mai sus; - n sens restrns, ea cuprinde numai relaiile financiare avnd la baz principiile prelevrii, fr contraprestaie la fondurile de resurse bneti i al alocrii acestora cu titlu nerambursabil ctre diveri beneficiari, adic finanele publice. n aceast din urm interpretare, creditul, asigurrile i finanele ntreprinderilor sunt considerate ca fiind de sine stttoare. Finanele ntreprinderilor, creditul, asigurrile, ca i finanele publice, deservesc procesul reproduciei lrgite, contribuind astfel la satisfacerea nevoilor generate ale societii. Din tratarea finanelor ca relaii economice aprute n procesul repartiiei produsului intern brut, rezult c acestea fac parte integrant din baza economic a societii. Relaiile economice exist n mod obiectiv, adic independent de voina i contiina oamenilor. n cele ce urmeaz se vor analiza finanele publice, care sunt legate de constituirea i repartizarea fondurilor de resurse financiare la dispoziia autoritilor publice.

CAPITOLUL II FUNCIILE FINANELOR PUBLICEExistena finanelor publice nu constituie expresia dorinei sau imaginaiei cuiva i nici urmarea deciziei unei autoriti publice, ci are un caracter obiectiv. Altfel spus, finanele publice exist pentru a servi la realizarea unor obiective precis determinate, la ndeplinirea anumitor sarcini, care nu ar putea fi nfptuite pe alt cale sau cu alte mijloace. Finanele publice i ndeplinesc misiunea lor social prin funciile pe care le exercit i anume prin funcia de repartiie i funcia de control. 2.1. FUNCIA DE REPARTIIE A FINANELOR PUBLICE Funcia de repartiie a finanelor publice cunoate dou faze distincte, ns, organic legate ntre ele: constituirea fondurilor i distribuirea acestora. Prima faz const n formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea acestora particip: ntreprinderile indiferent de forma de proprietate i de forma juridic de organizare a acestora; instituiile publice i unitile din subordinea acestora; populaia; persoane juridice i fizice rezidente n strintate. Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare mbrac forme diferite i anume: impozite, taxe, contribuii pentru asigurri sociale, amenzi, penaliti, vrsminte din veniturile instituiilor publice, redevene i chirii din concesiuni i nchirieri de terenuri i alte bunuri proprietate de stat, venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat i a bunurilor fr stpn, mprumuturi de stat primite de la persoane juridice i fizice, rambursri ale mprumuturilor de stat acordate, dobnzi aferente mprumuturilor acordate, donaii, ajutoare i alte transferuri primite, alte venituri. Resursele care alimenteaz fondurile publice, n majoritatea lor covritoare, i au izvorul n produsul intern brut i ntr-o mai mic msur n avuia naional sau n transferuri primite din strintate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naionale, ns n proporii diferite, n funcie de gradul de dezvoltare a acestora. La constituirea fondurilor publice particip toate sectoarele sociale: public, privat, mixt, precum i populaia, n proporii diferite n raport cu capacitatea lor financiar. Cele mai multe resurse financiare sunt mobilizate la fondurile publice cu titlu definitiv i fr contraprestaie. Nu lipsesc nici resursele primite cu titlu rambursabil, dar acestea ocup un loc secundar n totalul fondurilor respective. Aadar, constituirea fondurilor publice se realizeaz n procesul distribuirii i redistribuirii produsului intern brut ntre diverse persoane juridice i fizice, pe de o parte i stat, pe de alta. Cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice const n distribuirea fondurilor de resurse financiare publice spre beneficiari, persoane juridice i fizice. Repartiia propriu-zis este precedat de inventarierea nevoilor sociale existente n anul (perioada) de referin, cuantificarea acestora n expresie bneasc i ierarhizarea lor n funcie de acuitatea i importana pe care o prezint unele n raport cu celelalte. Cum nevoile sociale care exprim cererea de resurse financiare la fondurile publice ntrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan naional, adic oferta de resurse financiare, este necesar ca autoritile publice competente s trieze cererile

formulate de organele centrale i locale cu abilitate i s stabileasc prioritile lor n funcie de anumite criterii. Distribuirea resurselor financiare reprezint, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinaii i anume pentru: a. nvmnt, sntate, cultur; b. asigurri sociale i protecie social; c. gospodrie comunal i locuine; d. aprare naional; e. ordine public; f. aciuni economice; g. alte aciuni; h. datorie public. n cadrul fiecrei destinaii, resursele se defalc pe beneficiari, obiective i aciuni, n rile dezvoltate cu economie de pia. La finanarea din fondurile publice au prioritate aciunile cu caracter social-cultural (cele de la literele a - c ), apoi cele privind ordinea intern i aprarea rii; cheltuielile pentru aciuni economice ocup un loc secundar, n schimb, n rile n curs de dezvoltare, aciunile cu caracter economic se bucur de o regul de prioritate, n raport cu cele sociale. Aadar, fluxurile de resurse financiare sunt orientate ctre sfera produciei materiale, respectiv ctre sfera nematerial, n proporie mai mare sau mai mic, dup caz. Aceste fluxuri de resurse financiare iau forma cheltuielilor pentru: * plata salariilor i a altor drepturi de personal; * procurrii de materiale i plata serviciilor; * subvenii acordate unor instituii publice i ntreprinderi; * transferuri ctre diverse persoane fizice (pensii, alocaii, burse/ajutoare etc.); * investiii i rezerve materiale etc. Pe calea cheltuielilor publice se completeaz, astfel, resursele financiare ale agenilor economici, ale instituiilor publice i ale persoanelor fizice care servesc pentru dezvoltare sau pentru consum. Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice ctre diveri beneficiari se realizeaz tot prin procesul distribuirii i redistribuirii produsului intern brut care are loc ntre stat i diverse persoane juridice. Prin urmare, constituirea i dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar i nentrerupt care se realizeaz cu ajutorul funciei de repartiie a finanelor i joac un rol important n nfptuirea reproduciei sociale lrgite. Distribuirea i redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finane, se nfptuiesc n cadrul aceleiai forme de proprietate (prelevri de resurse de la: uniti de stat la fondurile publice i respectiv transferuri de resurse de la aceste fonduri la uniti de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevri de resurse de la uniti economice private ori mixte i de la populaie la fondurile publice i respectiv transferuri de resurse de la aceste fonduri ctre beneficiari din alte sectoare sociale i populaie). Importana funciei de repartiie a finanelor publice trebuie apreciat prin prisma dimensiunii transferurilor de valoare operate de la diverse persoane juridice i fizice la fondurile publice i de la acestea ctre diveri beneficiari, n condiiile unui anumit produs intern brut. Mrimea resurselor prelevate la dispoziia organelor administraiei centrale i locale de stat este invers proporional cu mrimea resurselor rmase la dispoziia persoanelor juridice i fizice pentru satisfacerea nevoilor proprii de dezvoltare

i consum dup plata sumelor datorate. Aceasta deoarece transferul de valoare restrnge definitiv patrimoniul persoanelor juridice i fizice n cazul plilor nerambursabile i fr contraprestaie, respectiv limiteaz temporar dreptul de dispoziie al acestora asupra sumelor ncredinate statului. Judecnd lucrurile la scar naional, observm c, pe msur ce crete volumul fondurilor publice, sporesc i posibilitile autoritilor publice de satisfacere a nevoilor sociale. Aceasta deoarece transferurile de resurse de la fondurile publice ctre diveri beneficiari majoreaz disponibilitile bneti ale acestora, amplificndu-le i posibilitile de dezvoltare i de consum. Minusul de resurse nregistrat de pltitorii de impozite, taxe, contribuii, vrsminte de venituri etc., devine plus de resurse pentru beneficiarii de alocaii bugetare pentru investiii, ntreinerea i funcionarea instituiilor, subvenii pentru ntreprinderi, pensii, burse, ajutoare etc. pentru populaie. De vreme ce la scar naional volumul resurselor prelevate la fondurile publice este egal cu cel al resurselor distribuite de la acestea, s-ar putea crede c, redistribuirea mijlocit de finanele publice nu influeneaz procesul reproduciei sociale, nu modific proporiile n economia naional, n realitate, chiar n condiiile egalitii dintre prelevri i distribuiri, au loc importante mutaii ntre sferele de activitate, ntre ramurile i subramurile economice, ntre sectoarele sociale, intre zonele geografice, ca i ntre membrii societii. Aceasta pentru simplul motiv c persoanele juridice i fizice, care beneficiaz direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice, nu sunt (ntotdeauna) aceleai cu persoanele care au participat la constituirea fondurilor publice sau chiar dac unele dintre ele sunt i pltitoare i beneficiare, ntre sumele cedate statului i cele primite de la acesta, sub forma de bani, servicii sau avantaje, nu exist o coresponden. De altfel, resursele prelevate la fondurile publice se depersonalizeaz i nu se mai poate stabili ce destinaie au cptat impozitele ncasate de la persoana "a" sau de la ntreprinderea "b". Se poate afirma, ns, fr exagerare, c prelevrile de la agenii economici i persoanele ocupate n uniti din ramurile produciei materiale fac posibil funcionarea instituiilor publice i retribuirea persoanelor ocupate n sfera nematerial. Prin facilitile financiare acordate (reduceri sau scutiri de impozite, credite cu dobnzi subvenionate etc.) sau prin finanare direct de la buget (pentru obiective productive, infrastructur, aciuni de protecie a mediului nconjurtor, cercetare tiinific, formarea sau recalificarea muncitorilor etc.) se asigur dezvoltarea i modernizarea unor ramuri sau subramuri economice de interes naional: protecia mediului, limitarea efectelor crizei economice, reducerea omajului etc. Prin transferuri de resurse financiare de la fondurile publice centralizate ctre unitile administrativ teritoriale, difereniate n funcie de potenialul economic al celor din urm, se urmrete lichidarea treptat a rmnerii n urm, sub raport economic i social, a unor zone geografi ce sau localiti. Prelevrile mai mari de la persoanele cu capacitate de plat ridicat, asigur satisfacerea nevoilor de nvmnt, ocrotire medical, protecie social, locuine etc. ale persoanelor cu venituri insuficiente sau fr venituri. Aceasta nseamn c, prin intermediul finanelor publice, se realizeaz o larg redistribuire a veniturilor, ntre membrii societii, n scopul corectrii inegaliti lor flagrante existente ntre indivizi, asigurrii unor condiii demne de via pentru toi cetenii rii.

Dac ntr-un anumit context internaional se consider prioritare dezvoltarea i modernizarea cilor ferate, a porturilor ori a drumurilor, aceasta va face necesar redimensionarea cheltuielilor de investiii pe ramuri i subramuri. Asemenea redistribuire de resurse financiare, prin intermediul finanelor publice, dei se face n cadrul volumului total al formrii brute de capital fix, ea produce modificri importante n structura fondului de investiii, cu efecte deloc neglijabile asupra produsului intern brut. Un alt exemplu, n condiiile n care, la un moment dat, se constat c starea de sntate a populaiei, pe ansamblu sau pe anumite grupe de vrst, este ngrijortoare, c anumite categorii ale populaiei (pensionari, handicapai, orfani etc.) sunt lipsite de protecie social corespunztoare, c gradul de cuprindere a populaiei colare n diverse forme de nvmnt este mult sub cerinele economiei sau c echilibrul ecologic este grav ameninat de defriarea fr noim a pdurilor, de poluarea apelor i a atmosferei sau de degradarea solului, apare necesitatea imperioas a reconsiderrii fluxurilor de resurse financiare. Rezolvarea acestor probleme de importan major, face necesar, fie majorarea prelevrilor la fondurile publice, fie regndirea prioritilor i a opiunilor, avnd ca efect modificarea fluxurilor de resurse financiare de la fondurile publice ctre diveri beneficiari. n cadrul unui anumit volum a produsului intern brut, poate s apar nu numai necesitatea redimensionrii cheltuielilor publice ce se finaneaz din fondul de consum social, dar i a restrngerii cheltuielilor publice de capital (investiii), pentru majorarea corespunztoare a cheltuielilor publice de consum. Toate acestea demonstreaz importana funciei de repartizare a finanelor, care trebuie apreciat i prin prisma mutaiilor care se produc n economie n urma transferurilor de resurse financiare ale efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de alt natur, produse de acestea. Cele artate pn aici se refer la redistribuirea cu ajutorul finanelor a produsului intern brut pe plan intern. Deosebit de aceasta, adesea se produce o redistribuire a resurselor financiare pe plan internaional. Este vorba de: primirea de mprumuturi externe care, pe de o parte, completeaz resursele financiare publice ale rii considerate, iar pe de alt antreneaz cheltuieli publice cu rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor i comisioanelor aferente; acordarea de mprumuturi externe care, pe de o parte antreneaz pli din resursele financiare publice ale rii considerate, iar pe de alta, genereaz ncasri de resurse sau rambursarea de ctre debitori a ratelor scadente i la plata dobnzi lor aferente; achitarea cotizaiilor i a contribuiilor datorate organismelor internaionale de ctre stat sau de alte entiti de drept public; primirea sau acordarea, dup caz, de ajutoare externe de ctre stat, pentru nlturarea consecinelor grave provocate de calamiti naturale, accidente, rzboaie, revoluii etc. Redistribuirile de resurse financiare, care au loc ntre state, se efectueaz n baza unor acorduri i convenii bilaterale i/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, n condiii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fr contraprestaie direct. Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispoziia statului, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, se resimte n toate rile, indiferent de gradul lor de dezvoltare economic, de structur, de ramur, de ornduirea social sau de

ali factori ce demonstreaz c funcia de repartiie are un caracter obiectiv. n schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finane, are un caracter subiectiv. El depinde de capacitatea factorilor de rspundere de a percepe corect fenomenele speciale la un moment dat, de gradul de dezvoltare economic i social a rii, de politica promovat de partidele politice aflate la putere. Toate acestea influeneaz volumul resurselor financiare ce pot fi mobilizate la dispoziia statului i cererea de resurse pentru satisfacerea nevoilor sociale. n funcie de aceti factori, organele de decizie politic stabilesc sursele de alimentare a fondurilor financiare, metodele de mobilizare a resurselor financiare i de dirijare a acestora ctre diferii beneficiari. Procesul de constituire i dirijare a fondurilor de resurse financiare publice d natere la multiple fluxuri. Unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare ctre cele n care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la acestea din urm ctre beneficiarii resurselor financiare. Fondurile de resurse financiare publice sunt n continu modificare ca dimensiune, provenien i destinaie. Astfel, mrimea fondurilor publice este influenat de volumul produsului intern brut, de rata acumulrii i, respectiv, a consumului, de raportul dintre consumul individual i cel social, de regimul amortizrii capitalului fix, ca i de ali factori. Proveniena fondurilor de resurse financiare publice se modific n funcie de gradul de dezvoltare al etapelor sociale, de politica promovat de stat fa de acetia, de raportul dintre resursele interne i cele atrase din afar, de raportul dintre creditele externe primite, i cele aprobate. Destinaia fondurilor de resurse financiare publice sufer modificri ca urmare a aciunii a numeroi factori interni i externi. Astfel, de la o perioad la alta, se modific proporiile n care fondurile publice sunt dirijate ctre obiective i aciuni economice, social-culturale, de aprare, administraie etc.; se modific repartizarea resurselor financiare publice pe ramuri (subramuri) economice, sectoare sociale, membri ai societii, zone geografi ce i localiti etc. Aceste modificri cantitative i structurale ale fondurilor publice i care determin modificri ale fluxurilor financiare, pot favoriza accelerarea ritmului creterii economice, satisfacerea mai deplin a nevoilor materiale i spirituale ale populaiei pstrarea echilibrului ecologic, creterea calitii vieii, n general sau, dimpotriv, pot provoca o ncetinire a dezvoltrii sau chiar o anumit involuie, nrutirea condiiilor de trai ale populaiei, degradarea mediului nconjurtor etc. 2.2. FUNCIA DE CONTROL A FINANELOR PUBLICE Necesitatea funciei de control a finanelor publice decurge din faptul c fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziia statului aparin ntregii societi. Aceasta este interesat n asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale, dirijarea resurselor respective cu luarea n considerare a prioritilor stabilite de autoritile abilitate: utilizarea resurselor financiare n condiii de maxim eficien economic, eficacitate social i de alt natur; armonizarea intereselor imediate, ale societii cu cele de perspectiv; dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziia statului i, respectiv, a colectivitilor locale i orientarea acestora ctre diferite destinaii.

Faptul c fondurile de resurse financiare publice materializeaz o bun parte din produsul intern brut, constitute un argument n plus, care pledeaz pentru organizarea unui control riguros asupra modului de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor de resurse financiare publice asupra pstrrii integritii i a bunei gospodriri a bunurilor proprietate de stat, asupra ncasrii integrale i la timp a creanelor statului i a onorrii plilor datorate de acesta terilor. Chiar dac, nu n toate cazurile, controlul statului favorizeaz luarea de msuri care adaug un plus de valoare patrimoniului public, el mpiedic adesea irosirea avutului public, previne efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune sau ineficiente, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public, la instaurarea ordinii i disciplinei n gestionarea banilor i a altor valori publice. Necesitatea controlului este cu att mare cu ct, n etapa actual mai sunt nc membri ai societii care au o comportare reproabil, o atitudine de nepsare fa de avutul public, ncalc disciplina muncii i regulile de convieuire n societate. Pentru a mpiedica folosirea neraional a resurselor materiale, de munc i bneti, risipa, tendinele de specul i navuire fr just cauz, este necesar ca statul s exercite un control sistematic i organizat asupra sectorului public al economiei. n ara noastr, organelor specializate de control le revine sarcina de a verifica integritatea avutului public, eficiena folosirii fondurilor de producie i de circulaie aflate la dispoziia unitilor economice cu capital de stat, legalitatea, necesitatea i oportunitatea cheltuielilor efectuate de instituiile publice, respectarea obligaiilor contractuale, a obligaiilor fa de buget, de creditori, de furnizori etc. Controlul statului are o sfer larg de manifestare. El mbrac toate domeniile vieii sociale, care in de sectorul public i anume, activitatea economic, cultural-educativ, de ocrotire medical i protecie social, de asigurri sociale de stat, de meninere a ordinii publice, de aprare a rii, de promovarea relaiilor cu celelalte state ale lumii etc. Ca urmare, controlul mbrac forme diferite, se realizeaz de organe diferite i folosete instrumente diferite. Fiecare domeniu de activitate trebuie privit din trei puncte de vedere i anume: acela al sarcinilor specifice ce-i revin i care vizeaz, de exemplu, producia, repartiia, schimbul i consumul, dezvoltarea culturii naionale, perfecionarea procesului instructiv-educativ, mbuntirea asistenei medicale i a proteciei sociale . a. m. d.; efortul financiar al statului reclamat de desfurarea activitii respective i care capt, n cele din urm, expresie bneasc; efectele utile ale acestei activiti cuantificabile i susceptibile de a fi exprimate n bani. ntruct fiecare domeniu de activitate are sarcini specifice, controlul ndeplinirii acestora (obiectivul de la pct. a. se nfptuiete de organe specializate n domeniul considerat. Aceste organe urmresc, totodat, efortul i efectele utile care nu pot fi cuantificate i exprimate n bani. n schimb, obiectivele de la pct. b. si c., fiind comune tuturor domeniilor de activitate, trebuie s fie urmrite de organe cu profil economicofinanciar, capabile s fac judeci de valoare indispensabile la stabilirea prioritilor i opiunilor cu prilejul trierii nevoilor sociale. Controlul asupra activitii economice, n general, ca i cel asupra laturii economice (efort efect) a celorlalte activiti sociale, este un control mijlocit de bani. Controlul financiar constituie o manifestare a funciei de control a finanelor publice.

Aceast din urm funcie se refer la modul de constituire a fondurilor n economie, la repartizarea acestora pe beneficiari i la eficiena (eficacitatea) cu care unitile economice cu capital de stat i instituiile publice utilizeaz resursele de care dispun, indiferent dac acestea sunt proprii sau mprumutate. Funcia de control a finanelor publice este strns legat de funcia de repartiie, dar are o sfer de manifestare mai larg dect aceasta, deoarece vizeaz, pe lng constituirea i repartizarea fondurilor din economie, i modul de utilizare a resurselor. ntre cele dou funcii ale finanelor publice exist raporturi de intercondiionare: funcia de repartiie ofer cmp de manifestare funciei de control, iar funcia de control, la rndul su, genereaz uneori, forme de manifestare a funciei de repartiie. Controlul financiar se efectueaz, n mod necesar, n faza repartiiei. Aici el urmrete proveniena resurselor care alimenteaz fondurile publice i destinaia pe care acestea o capt; nivelul la care ele se constituie; titlul cu care se mobilizeaz i cel cu care se repartizeaz ctre diveri beneficiari; dimensiunea fondurilor n raport cu produsul intern brut; gradul de redistribuire a fondurilor ntre sferele de activitate, sectoarele sociale, membrii societii i ntre diverse regiuni i zone geografice; modul de asigurare a echilibrului ntre necesarul de resurse financiare i posibilitile de procurare etc. Controlul financiar nu se limiteaz ns, la faza repartiiei, ci se extinde, n amonte de aceasta, asupra produciei, iar n aval, asupra schimbului i a consumului. Controlul financiar se exercit asupra produciei realizate n sectorul public, deoarece aceasta constituie faza cea mai important a reproduciei care influeneaz toate celelalte faze. n faza produciei se creeaz valorile de ntrebuinare, care fac obiectul schimbului i consumului i valoarea adugat, care este supus repartiiei. Raportul dintre valoarea adugat i valoarea produciei obinute indic eficiena cu care au fost folosite mijloacele de munc i fora de munc. Controlul financiar mbrieaz toate elementele produciei: mijloacele de munc, obiectele muncii i fora de munc i se efectueaz asupra ntregului circuit al fondurilor, de la aprovizionarea unitii economice cu materii prime i materiale pentru producie, pn la ncasarea contravalorii produselor finite livrate n afar. n faza schimbului, n sectorul public, controlul financiar se exercit pentru a verifica dac produsele obinute n ntreprinderile cu capital de stat se realizeaz ca mrfuri, dac valoarea de ntrebuinare i dovedete utilitatea social, preul mrfii stabilit prin mecanismul pieei, acoper cheltuielile de producie i de circulaie i un anumit profit. n aceast faz, controlul financiar urmrete, de asemenea, viteza cu care mrfurile circul de la productor la consumator. Orice stagnare a produselor finite n depozitele productorului sau n cele ale organizaiilor comerciale ntrzie momentul recuperrii cheltuielilor materiale i al realizrii valorii adugate. n faza consumului, controlul financiar vizeaz consumul productiv al unitilor economice cu capital de stat, precum i consumul final al instituiilor publice. Consumul productiv se judec prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime i a materialelor, a rentabilitii diferitelor produse, a cursului de revenire la export etc. Consumul final al instituiilor publice se refer la cheltuielile colilor de stat de toate gradele, ale instituiilor sanitare de stat, ale aezmintelor culturale, ale ministerelor, celorlalte instituii centrale i locale etc., i evideniaz mrimea absolut i relativ a acestora, precum i efectele utile (rezultatele) obinute de pe urma lor.

n ara noastr, controlul financiar se exercit de: organe ale Curii de Conturi, ale Ministerului Finanelor Publice, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, ntreprinderilor de stat i instituiilor publice; direciile generale ale finanelor publice judeene i ale controlului financiar, Garda Financiar. Atribuii de control n domeniul finanelor au i parlamentul i guvernul rii, precum i alte organe. n practic, adesea, activitatea organelor de stat, de control financiar, cuprinde i domenii care depesc sfera relaiilor financiare i chiar pe aceea a relaiilor bneti. Asemenea controale, care vizeaz integritatea avutului public, modul de utilizare a capacitilor i spaiilor de producie, modul de pstrare i gospodrire a resurselor de materii prime, materiale i combustibili, organizarea produciei i a muncii, nivelul i structura stocurilor de mrfuri n ntreprinderile cu capital de stat, completeaz, n mod necesar, controlul financiar propriu-zis, oferind posibiliti de cunoatere a realitilor din sectorul public al economiei, de nlturare a lipsurilor existente, de ntrire a spiritului de rspundere al cadrelor din unitile economice de stat i instituiile publice. Din cele artate mai sus, rezult c finanele publice constituie un sistem de relaii economice, prin intermediul crora se asigur formarea i repartizarea fondurilor de resurse financiare publice n scopul dezvoltrii economice i sociale a rii, precum i al satisfacerii celorlalte nevoi obteti. 2.3. ROLUL FINANELOR PUBLICE N ECONOMIA DE PIA Repartizarea unei importante pri din produsul intern brut, prin intermediul finanelor publice, genereaz anumite efecte utile pentru ntreaga societate, pentru unele grupuri sociale sau pentru anumite persoane luate n mod individual. Prin transferul de putere de cumprare de la persoanele fizice i juridice la fondurile publice i de la acestea ctre diveri beneficiari are loc o modificare a raporturilor sociale, care influeneaz procesul reproduciei sociale, potenialul economic al ntreprinderilor, veniturile i averea cetenilor, nivelul de trai al populaiei, calitatea vieii n general. Cu alte cuvinte, intervenia statului n economie, cu ajutorul finanelor, nu are un caracter neutru, ci ea ndeplinete un rol activ. Aciunile publice la care s-a fcut referire, urmresc sporirea potenialului economic al rii, dezvoltarea economic a unor regiuni rmase n urm, creterea economic n general. Alte aciuni sunt ndreptate spre asigurarea forei de munc ntr-o structur socio-profesional corespunztoare nevoilor economiei naionale; meninerea strii de sntate a populaiei ct mai aproape de standardele europene; ridicarea gradului de cultur a societii, mbuntirea condiiilor de trai (materiale i spirituale) ale ntregii populaii, n sfrit, o serie de aciuni publice, au ca obiect asigurarea condiiilor pentru instaurarea i consolidarea unei democraii autentice pluri-partidiste, respectarea drepturilor omului i ale minoritilor naionale, ndeplinirea acordurilor i conveniilor bilaterale i multilaterale; participarea rii la diviziunea internaional a muncii, la soluionarea problemelor cu care se confrunt omenirea, meninerea pcii n Europa i n lume. Redistribuirea mijlocit de finane are un impact favorabil asupra economiei numai n msura n care aciunile publice se fac cu luarea n considerare a prioritilor, din fiecare etap istoricete determinat. Interesele naionale se armonizeaz cu interesele de grup i cele individuale, asigur efecte economice, sociale, sau de alt natur,

corespunztor efortului financiar cerut de realizarea lor, mbin armonios avantajele imediate (raionalitatea pe termen scurt) cu cele de perspectiv (raionalitatea pe termen mijlociu i lung). Efectele utile ale aciunilor sociale, economice i de alt natur, finanate din fondurile publice, nu sunt direct proporionale cu efortul reclamat de acestea. Ceva mai mult, greelile comise de autoritile publice, nsrcinate s stabileasc prioritile i opiunile n satisfacerea nevoilor sociale pot provoca efecte adverse: n loc ca fluxurile financiare dirijate de la fondurile publice s favorizeze progresul socialeconomic, se poate ca ele s duc la limitarea acestuia, din cauza orientrii lor spre aciuni ineficiente sau neconforme cu nevoile reale ale rii, n perioada considerat. Deoarece n economia de pia nu exist o concuren perfect, nici deciziile luate de agenii economiei n calitate de productori autonomi, nu asigur dimensionarea corect a produciei de bunuri private (oferta) n raport cu necesarul pentru consum (cererea) de asemenea produse. Abaterile n plus sau n minus, ale ofertei fa de cerere influeneaz, evident, i nivelul preului i, implicit, rata rentabilitii. Deciziile luate de autoritile publice cu privire la volumul i la structura utilitilor oferite membrilor societii i agenilor economici, nici ele nu sunt ireproabile. Acest lucru se explic prin necunoaterea dimensiunii reale a nevoilor sociale i a stringenei acestora, ca i prin contradiciile existente ntre interesele participanilor la formarea fondurilor publice de a ceda o parte ct mai mic din puterea lor de cumprare i cele ale beneficiarilor acestor fonduri, de a primi prestaii n natur (utiliti publice) sau transferuri n bani n cuantum ct mai mare. De aceea, perfecionarea deciziilor financiare (sau cu efecte financiare) ale autoritilor publice, constituie preocuparea de cea mai mare actualitate i important n toate rile. Impactul finanelor publice asupra economiei nu se manifest numai sub forma utilitilor puse la dispoziia membrilor societii care influeneaz mrimea i structura acumulrii de capital, a consumului total, privat i public, individual i social. Acesta se manifest i sub forma redistribuirii veniturilor i averii n rndurile populaiei i a ntreprinztorilor. Prelevrile de impozite i taxe de la persoanele fizice i juridice la fondurile publice de resurse financiare, se fac cu titlu definitiv i nerambursabil i n proporii diferite, de la un contribuabil la altul. Acest tratament difereniat, aplicat prin mijlocirea impozitelor progresive pe venit i pe avere, este dictat de imperativa justiiei sociale, al echitii fiscale. Ca urmare, impozitele i taxele servesc nu numai ca mijloace de procurare a resurselor necesare statului, dar i ca instrumente de redistribuire a veniturilor i averii cetenilor i agenilor economici. Redistribuirea nfptuit cu ajutorul impozitelor i taxelor este urmat de o a doua redistribuire, realizat pe calea alocaiilor bugetare, a subveniilor i a transferurilor de resurse, de la fondurile publice la diveri beneficiari. La dirijarea acestor resurse ctre persoane fizice i juridice, se urmrete sprijinirea, cu precdere, a celor lipsii de posibiliti materiale sau cu un potenial economic redus. Pe aceast cale se corecteaz, parial, evident, disproporiile mari i inechitile, adesea flagrante, existente ntre cei avui i cei neavui. Dei nu se poate spune de la ce persoan provine suma de bani utilizat de stat pentru finanarea unei cheltuieli de care beneficiaz o anumit persoan, se poate presupune totui, c persoanele fizice, cu venituri mari i cu averi importante, suportnd impozite progresive, contribuie cu o parte din resursele lor la finanarea burselor, pensiilor, indemnizaiilor sociale etc., cuvenite celor cu venituri modeste.

Aceasta n mod teoretic, deoarece, practic, uneori suma impozitelor i a taxelor ncasate de la persoanele cu venituri mari i foarte mari are o pondere redus n totalul veniturilor fiscale i, deci, o contribuie pe msur la finanarea cheltuielilor de care beneficiaz masele largi ale populaiei. Autoritile publice folosesc instrumentele financiare i n scopul influenrii proceselor economice, a corectrii ciclului economic, al nlturrii dezechilibrelor economice n perioadele de supranclzire a economiei, se iau msuri financiare pentru temperarea creterii obinute pe seama accenturii fenomenelor inflaioniste, iar n perioadele de recesiune, prin faciliti fiscale ori prin alocaii bugetare, se asigur oxigenul necesar relansrii economiei. Pe seama resurselor financiare publice se finaneaz diverse aciuni orientate spre crearea de noi locuri de munc, recalificarea omerilor i ndrumarea lor ctre alte ramuri i sub ramuri ale economiei, pensionarea nainte de termen a celor care nu-i mai gsesc plasament din cauza vrstei naintate i ajutorarea celor care i-au pierdut locul de munc. Contractarea de mprumuturi pe piaa intern, pentru acoperirea deficitului bugetar, constituie o modalitate frecvent folosit de stat pentru readucerea n circuitul economic a disponibilitilor bneti temporare din economie i de influenare a echilibrului monetar. Prin contractarea de mprumuturi externe de ctre stat sau prin garantarea mprumuturilor contractate de agenii economici, se urmrete completarea resurselor financiare interne i folosirea lor pentru realizarea de obiective i aciuni de interes naional. Aadar, finanele publice sunt utilizate n scopul realizrii unei dezvoltri economice i sociale a trii, pe ct posibil ntr-un cadru echilibrat. n ncheiere, ar fi de menionat c nu toi economitii fac o demarcare net ntre funciile i rolul finanelor publice. Astfel, unii, vorbind despre funciile finanelor, prezint, de fapt, efectele acestora asupra economiei naionale, iar alii nu abordeaz aceste probleme cu referire la finanele publice n general, ci trateaz rezultatele obtenabile cu ajutorul impozitelor, mprumuturilor de stat, emisiunii monetare, cheltuielilor bugetare etc. folosite de autoritile publice ca instrumente de intervenie n economiei. Lsnd la o parte deosebirile de terminologie, se observ c o serie de economiti occidentali remarc i apreciaz pozitiv formele variate ale interveniei autoritilor publice n economie, prin mijlocirea finanelor publice sau al altor instrumente. Necesitatea interveniei alocative a statului n economie apare n cazul: proprietii comune asupra resurselor; al comportamentului neadecvat i pgubitor al unor indivizi (de tipul "clreului liber") al bunurilor publice. Atunci cnd un anumit bun (teren agricol, pdure, resurse de ap etc.) se afl n proprietatea comun a mai multor persoane ntre care nu exist un spirit de cooperare i colaborare, se ajunge ca aciunile unora s intre n conflict cu interesele celorlali, fiecare urmrete s-i promoveze propriile sale interese chiar dac acestea aduc atingere intereselor celorlali proprietari. Maximizarea intereselor individuale, n detrimentul interesului general al proprietarilor, are urmri dezastruoase. Proprietatea comun este tratat ca i cum ar fi proprietatea nimnui i sfrete prin a disprea ca surs de venit pentru titularii acesteia.

Pentru a evita un asemenea deznodmnt, se impune intervenia statului care s reglementeze modul de utilizare a resurselor aflate n proprietate comun. nclcri frecvente ale intereselor generale se ntlnesc i n industrie, agricultur, transporturi i n alte ramuri ale economiei, care reclam intervenia statului. Astfel, unii ageni economici degaj n atmosfer gaze, praf ori alte substane nocive, rezultate din procesul de producie, n loc s le capteze i s le neutralizeze, deverseaz n ruri, n bli sau n mare ori las s ajung n pnza freatic ape uzate, n loc s le trateze (epureze) n prealabil, produc zgomote superioare limitelor admise cu efecte negative asupra organismului uman, pe scurt polueaz mediul ambiant fr s plteasc vreun ban pentru acoperirea prejudiciilor produse celor din jur prin faptele lor iresponsabile. Comportamentul acestora este asemntor celui manifestat de "clreul liber" ("free rider"), care, ajuns ntr-o pune proprietate comun, las calul s pasc n voie, fr s-i pese c bunul respectiv nu-i aparine, c nu a contribuit cu nimic la crearea lui i fr s suporte pagubele provocate altora prin fapta sa reproabil. Pentru a descuraja un astfel de comportament, autoritile publice sunt chemate s intervin stabilind norme i reguli obligatorii cu privire la exploatarea resurselor proprietate comun, n scopul exploatrii eficiente a acestora, fie le finaneaz din fonduri publice, fie oblig indivizii s respecte reglementrile legale n materie i s suporte consecinele nclcrii acestora. Faptul c anumite bunuri (utiliti) nu pot fi furnizate de productorii privai, determin autoritile publice s intervin pentru a asigura producerea acestora n instituii specializate i a le pune la dispoziia utilizatorilor fr plat, dup criterii nonpia. Prelevarea prin metode de constrngere (impozite, taxe, contribuii, etc.) a resurselor necesare finanrii produciei de bunuri (utiliti) publice i dirijarea acestora ctre instituiile prestatoare (armat, politie, justiie, coli, spitale etc.) constituie o form de manifestare a funciei alocative a finanelor publice i a rolului jucat de autoritile publice. Cu ocazia colectrii resurselor financiare i, respectiv, a finanrii cheltuielilor publice, are loc un proces de redistribuire a veniturilor i averilor persoanelor fizice i juridice n societate. Redistribuirea se produce ntre cei cu venituri mai mari (cu un potenial economic mai ridicat) i cei fr venituri sau cu venituri insuficiente pentru un tri decent i se realizeaz sub diferite forme, i anume: prin oferirea de ctre autoritile publice de bunuri i servicii fr plat (nvmnt, ocrotire medical, protecie social etc.) cu titlu gratuit; prin subvenionarea de la buget a produciei anumitor bunuri i servicii sau a distribuiei acestora; prin acordarea unor sume de bani (ajutoare, indemnizaii, pensii, burse etc.) celor ndreptii, pentru c acetia s-i procure bunurile sau s-i achite serviciile de care au nevoie. n oricare variant, autoritile publice ndeplinesc un rol distributiv cu ajutorul finanelor publice. Implicarea statului n viaa economic mbrac, de asemenea, forma adoptrii, de ctre autoritile publice a unor reglementri indispensabile bunei funcionri a economiei naionale. Este vorba de astfel de reglementri de legi, hotrri sau ordonane guvernamentale, norme metodologice etc. cum sunt cele privind protecia consumatorului, sancionarea concurenei neloiale i a practicilor monopoliste, protecia

i securitatea muncii, regimul de munc, nivelul salariului minim, asigurrile sociale, protecia mediului .a. Asemenea reglementri sunt percepute de ctre unii ca ngrdiri ale libertilor individuale, iar de ctre alii ca msuri utile, menite s contribuie la mai buna funcionare a mecanismului economic. Amploarea rolului regulator, al autoritilor publice n economie, difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta. Uneori, acesta se extinde, alteori se restrnge, dup caz. n rile cu economie de pia apar frecvent disfuncionaliti i dezechilibre sub diferite forme: rmnerea n urm a desfacerilor de mrfuri n raport cu producia, ceea ce conduce la creterea stocurilor, sporirea numrului omerilor, nregistrarea de deficite bugetare, solduri negative ale balanei comerciale i ale balanei de pli externe ori majorarea acestora, multiplicarea volumului plilor restante ctre furnizori, bugetul de stat i bnci, ncetinirea ritmului creterii economice sau nregistrarea de creteri negative ale produsului intern brut etc. Pentru corectarea unor asemenea fenomene, autoritile publice apeleaz la diverse instrumente monetare valutare fiscale ori bugetare pentru stabilizarea economiei. Asemenea intervenii, ca i cele la care m-am referit mai nainte, sunt contestate de ctre unii economiti, pe motiv c economia de pia se poate autoregla i c amestecul statului n viaa economic ar fi contra productiv, n timp ce alii le consider inevitabile i binevenite.

CAPITOLUL III IMPOZITE SI TAXE3.1. Impozitele. Noiuni generale Impozitele reprezint o form de prelevare a unei pri din veniturile i/sau averea persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului n vederea acoperirii cheltuielilor publice. Aceast prelevare se face cu titlu nerambursabil, fr contraprestaie direct din partea statului i este obligatorie. Sarcina achitrii impozitului pe venit revine tuturor persoanelor fizice i juridice care realizeaz venit dintr-o anumit surs prevazut de lege. Astfel, muncitorii si funcionarii pltesc impozitul din salariu, agenii economici din profit, pentru proprietarii funciari sursa o constituie renta, iar pentru deintorii de hrtii de valoare (aciuni, obligaiuni etc.) cota parte pentru stat o constituie venitul produs de acestea (dividende, dobnzi .a.). Liber profesionitii, micii meseriai i alii suport impozitele din venitul realizat n activitatea desfurat. Rolul esenial al impozitelor este evident pe plan financiar, ntruct acestea constituie mijlocul principal de procurare a resurselor financiare necesare acoperirii cheltuielilor publice.

Sporirea volumului ncasrilor din impozite i taxe se realizeaz prin creterea numrului pltitorilor, extinderea bazei de impunere i majorarea cotelor de impunere. Subiectul impozitului l constituie persoana fizic sau juridic obligat prin lege la plata acestuia. La impozitul pe salariu, subiectul impozitului este muncitorul sau funcionarul, la impozitul pe profit, agentul economic etc. Subiectul impozitului este denumit contribuabil, n vorbire curent si n reglementrile fiscale. Persoana care suport efectiv impozitul se numete suporttorul sau destinatarul impozitului. Exist frecvente cazuri n care cel ce suport impozitul este o alt persoan dect subiectul impozitului. Materia (salariu, averea, profitul etc.) supus impozitarii, adic impunerii, constituie obiectul impunerii. Sursa impozitului arat din ce anume se pltete impozitul, din venit sau din avere. Cota impozitului sau cota de impunere reprezint impozitul aferent unei uniti de impunere. Drept unitate de impunere exist: unitatea monetar, hectarul de teren, bucata, kg, litrul etc. Impozitul se stabilete n sum fix sau n cote procentuale (proporionale, progresive sau regresive). Termenul de plat indic data pn la care impozitul trebuie achitat statului. Neplata la termen atrage majorri de ntrziere. De asemenea, exist i alte sanciuni, cum sunt: popriri (pe salarii), sechestrarea unor bunuri de valoare identic etc. 3.1.1. Principiile impunerii Impunerea reprezint procesul complex de stabilire a impozitului ce revine n sarcina unei persoane fizice si juridice. Aceasta reprezint o latur de natur politic i una de ordin tehnic (metodele i tehnicile utilizate pentru determinarea cuantumului impozitului n raport cu mrimea obiectului impozabil). A. Principii de echitate fiscal Echitatea fiscal nseamn dreptate social n materie de impozite. Respectarea acestui principiu nseamn ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii. 1. Stabilirea unui venit minim neimpozabil, n cazul impozitelor directe. 2. Sarcina fiscal s fie stabilit n funcie de puterea contributiv a fiecrui pltitor (mrimea venitului, averii, situaia personal etc.). 3. Sarcina fiscal a unei categorii sociale s fie stabilit n comparaie cu sarcina fiscal a altei categorii sociale i cu sarcina fiscal a altei persoane din aceeai categorie social. 4. Impunerea s fie general, adic s cuprind toate categoriile sociale. B. Principii de politic financiar Pentru obinerea unui randament fiscal ridicat se impune ndeplinirea unor condiii: 1. Impozitul s fie pltit de toate persoanele fizice sau juridice care obin venituri din aceeai surs, posed acelai gen de avere sau cumpr aceeai categorie de bunuri; 2. S nu existe ci de sustragere de la impunere a unei pri din materia impozabil; 3. Volumul cheltuielilor ocazionate de stabilirea materiei impozabile, calcularea i perceperea impozitelor s fie ct mai redus posibil. Impozitul trebuie s fie elastic, astfel nct s poat fi adaptat in permanen la necesitile de venituri ale statului.

C. Principii de politic extern Stimularea dezvoltrii economice (ramur, subramur) poate fi realizat i prin msuri de ordin fiscal, cum sunt: stabilirea unor taxe vamale ridicate la import; reducerea sau scutirea de plata impozitelor a mrfurilor autohtone; micorarea impozitelor directe stabilite n sarcina ntreprinztorilor care i plaseaz capitalurile n ramura sau subramura respectiv; facilitarea amortizrii accelerate a capitalului fix, ceea ce conduce la reducerea profitului impozabil etc. Impozitele pot fi utilizate i pentru a influena comportamentul productorilor agricoli. Astfel, un impozit stabilit n funcie de venitul mediu la hectar de teren poate stimula interesul pentru o producie mai mare i cu costuri mai mici pe unitatea de suprafa folosit. De asemenea, statul poate stimula sau reduce consumul unei anumite mrfi sau suprimarea impozitelor indirecte ori majorarea cotelor de impozit aplicate la vnzarea produselor respective. D. Principii social-politice Uneori, partidul de guvernmnt ncearc s-i menin influena n rndurile unor categorii sociale pe care le reprezint printr-o anumit politic fiscal, n concordan cu interesele acestora. Totodat, se practic acordarea unor faciliti fiscale persoanelor cu venituri reduse i celor ce au un numr mai mare de persoane n ntreinere. Impozitele se folosesc i pentru limitarea consumului unor produse duntoare sntii (buturi alcoolice, tutun). 3.1.2. Rata fiscalitii Rata fiscalitii se calculeaz ca un raport ntre totalul veniturilor fiscale i Produsul Intern Brut, astfel: Rf = Vf . 100, PIB n care Rf reprezint rata fiscalitii, care ne arat ct la sut din Produsul Intern Brut este concentrat la dispoziia statului, cu ajutorul impozitelor, taxelor i contribuiilor; Vf totalul veniturilor fiscale, respectiv totalul ncasrilor realizate ntr-un an din impozite, taxe i contribuii; PIB - Produsul Intern Brut realizat la nivelul unui an. Nivelul fiscalitii difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta. Statul preia la dispoziia sa, prin intermediul impozitelor, o parte nsemnat din Produsul Intern Brut. Totui, n rile dezvoltate rata fiscalitii este mai ridicat dect n rile n curs de dezvoltare. Printre rile cu fiscalitate nalt se situeaz Suedia, Danemarca, Finlanda i Olanda, cu o rat n jur de 50%, iar printre rile cu fiscalitate redus se numr Mexicul i Turcia, unde rata fiscalitii este sub 20%. Se poate spune c exist o legtur direct ntre gradul de dezvoltare al unei ri i nivelul fiscalitii. In rile n curs de dezvoltare, se urmrete stimularea creterii economice printr-o fiscalitate moderat, adic prin sporirea cererii de bunuri i servicii a agenilor economici i a populaiei i n activitatea investiional. Fiscalitatea trebuie privit i prin prisma structurii impozitelor i taxelor, de exemplu, ponderea veniturilor fiscale provenite din impozite directe, respectiv din cele

indirecte. De asemenea, este important analiza raportului dintre impozitul pe veniturile persoanelor fizice i impozitul pe veniturile persoanelor juridice. Toate acestea sunt necesare ntr-o analiz pentru a surprinde, n profunzimea lor, implicaiile de ordin economic, financiar, social i politic ale unui sistem fiscal. 3.1.3. Aezarea i perceperea impozitelor Aezarea impozitelor nseamn: stabilirea mrimii obiectului impozabil; determinarea cuantumului impozitului; perceperea (ncasarea) impozitului. Stabilirea obiectului impozabil presupune constatarea i evaluarea materiei impozabile. Exist metoda evalurii indirecte i metoda evalurii directe. Prima metod cunoate trei variante de realizare: evaluarea pe baza unor semne exterioare ale obiectului impozabil, evaluarea forfetar i evaluarea administrativ. Evaluarea pe baza semnelor exterioare permite stabilirea doar cu aproximaie a mrimii obiectului impozabil. Aceast metod este simpl i puin costisitoare, dar prezint dezavantajul c nu permite stabilirea ct de ct exact a mrimii obiectului impozabil, cu efecte negative asupra echitii fiscale. Evaluarea forfetar nseamn atribuirea unei anumite valori obiectului impozabil de ctre organele fiscale, cu acordul persoanei n cauz. Evaluarea administrativ presupune stabilirea valorii materiei impozabile pe baza elementelor (datelor) pe care organele fiscale le au la dispoziie. Subiectul impozitului poate contesta evaluarea fcut, prezentnd organului fiscal argumentele de rigoare. Metoda evalurii directe cunoate dou variante: evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane i evaluarea pe baza declaraiei pltitorului de impozit. Evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane const n stabilirea mrimii obiectului impozabil pe baza declaraiei scrise de o ter persoan care este obligat prin lege s o depun la organele fiscale i care cunoate aceast mrime. Utilizarea acestei evaluri este limitat, ntruct nu se poate apela la ea dect n cazul anumitor venituri. Evaluarea pe baza declaraiei contribuabilului (pltitorului) presupune o strict eviden privind veniturile i cheltuielile ocazionate de activitatea pe care o desfoar, s ncheie un bilan fiscal, s ntocmeasc pentru organele fiscale o declaraie de venituri i cheltuieli, respectiv privind averea pe care o posed. Organele fiscale determin mrimea materiei impozabile pe baza acestei declaraii. Determinarea cuantumului impozitului se realizeaz prin: impozite de repartiie i impozite de cotitate. Impozitele de repartiie, mai veche, se caracterizeaz prin aceea c statul stabilete suma global a impozitelor pe ntreaga ar, apoi acea sum este repartizat pe uniti administrativ-teritoriale, iar la unitatea de baz defalcarea se face pe subiecte sau obiecte impozabile. In cazul acestor impozite nu se respectau cerinele echitii fiscale, deoarece existau mari diferene de la o unitate administrativ-teritorial la alta, fr o justificare economic. Perceperea (ncasarea) impozitelor se realizeaz astfel: a) direct de ctre organele fiscale de la pltitori; b) prin stopaj la surs; c) prin aplicarea de timbre fiscale. Prima metod cunoate dou variante:

cnd pltitorul este obligat s se deplaseze la sediul organelor fiscale pentru a achita impozitul datorat statului; cnd organul fiscal are obligaia de a se deplasa la domiciliul pltitorilor pentru a le solicita plata impozitului. Stopajul la surs nseamn c impozitul se vars la stat de ctre o ter persoan. Perceperea prin aplicarea de timbre fiscale se practic n cazul taxelor datorate statului pentru aciunile n justiie, certificate, acte i diferite documente elaborate de notariatele publice i de organe ale administraiei de stat. 3.1.4. Clasificarea impozitelor Dup caracteristicile de fond i de form exist imp