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La política fiscal como respuesta a los pactos sociales
Foro fiscalidad y pacto socialAgosto, 2012
Contenido
• Bases conceptuales de Pactos o Contratos Sociales
• Ejemplos y lecciones de Pactos Fiscales
• El caso de Guatemala
• Reflexiones: hacia la construcción de pactos fiscales
Naturaleza de un Pacto Fiscal: integral y de largo plazo
• Contrato Social sobre el origen, monto y destino de los recursos del Estado
• Debe asegurar el cumplimiento de las funciones básicas del Estado
• Supone un acuerdo social sobre la naturaleza del Estado
• Análogo a una Constitución Fiscal
El contractualismo como antedecente
• Los grandes filósofos del siglo XVII y XVIII: Hobbes, Locke, Rousseau...
• El Contrato Social como– acuerdo racional– garante del interés colectivo– base del Estado– trasciende limitaciones de la naturaleza humana:
instintos, pasiones, apetitos, intereses individuales
Otros antecedentes: límites constitucionales (Buchanan) al
poder impositivo
• El Estado puede ser diferente a lo deseado originalmente
• Las elecciones: insuficientes para garantizar actividad del Estado dentro de límites aceptados
• Se requieren límites o acuerdos constitucionales para limitar el poder del Estado (especialmente su poder impositivo)
Otros antecedentes:la propuesta de CEPAL
• Necesidad de un Pacto Fiscal para:– Garantizar estabilidad, crecimiento y equidad– Acordar el nivel, composición y tendencias del
gasto público y de la tributación
• Principales elementos– Consolidar el ajuste fiscal– Elevar la productividad del gasto público– Asegurar la transparencia– Promover la equidad– Sujetarlo a la institucionalidad democrática
Experiencias de Pactos Fiscales exitosos
• Suecia • Inglaterra• Unión Europea• Nueva Zelanda• Brasil• Estados Unidos• España: Pactos de la Moncloa• ¿Guatemala?
País: SueciaAño: 1938
POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
• Impuestos sobre la la riqueza, los ingresos y herencias
• Exenciones tributarias para grandes empresas
• Aumento del gasto social
Pacto Social entre organi-zaciones empresariales ySindicales.
Alianza entre el Ministerio de Finanzas, Asesores académicos/tecnócratas, grandes empresas y el partido social demócrata.
Victoria social demócrata en elecciones de 1936.
País: InglaterraAño: 1939-41
POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
• ISR
• Nuevo impuesto de venta (básico y de lujo)• Gasto: industria de guerra
Acuerdo Fiscal incluyó a partidos (conservador y laborista) y a organizaciones sindicales
La guerra
Unión EuropeaAño: 1992 (tratado de
Maastricht)POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
Metas comunes de:• Déficit fiscal• Endeudamiento interno y• Crédito interno
Negociación entre gobiernos de países, ratificado por plebiscito
Desequilibrios financieros y cambiarios que obstaculizan la profundización de la integración
País: Nueva ZelandaAño: 1984, 1989, 1994
POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
• Gestión fiscal responsable
• Transparencia
Partidos Políticos:
Laborista yConservador
Desequilibrios fiscales y percepción de despilfarro
País: BrasilAño: 2000
POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
• Gasto de gobierno federal, las provincias y los municipios
• Endeudamiento público
• Gasto en seguridad social
• Gastos en personal y administracion financiera
Consulta con medios de comunicación y funcionarios de estado y municipios.
Negociación en el Congreso
Desequilibrios financieros exacerbados por creciente déficit fiscal.
País: Estados UnidosAño: 1986
POLITICAS CUBIERTAS
PARTICIPANTES EN EL PACTO
HECHO QUE DESENCADENO LA
BUSQUEDA DEL PACTO
• Impuesto sobre la renta de las personas
• Ingreso mínimo imponible
• ISR de empresas
Partidos Políticos:
Demócratas yRepublicanos
Propuesta de Reagan de reducción del ISR e informe que documentó ausencia de pago por parte de grandes empresas.
El caso de GuatemalaUn Pacto Fiscal de alta intensidad (1)
• Firma de la Paz Acuerdos de Paz– Meta de incrementar el gasto social y la carga tributaria en
un 50% del año 1995 al 1998– Se recalendariza al año 2002 y se promueve la discusión
de un Pacto Fiscal– Pacto fiscal se firma en el año 2000
• Visión integral de la política fiscal: 8 áreas (impuestos, gastos, deuda, transparencia, descentralización, etc.)
• Basado en principios y compromisos, no medidas concretas• Amplia participación:
– Empresarios, sociedad civil, academia, iglesias, campesinos– No se incluyó a los diputados
El caso de Guatemala Un Pacto Fiscal de alta intensidad (1)
• Partido de turno Frente Republicano Guatemalteco (FRG)– Distintos matices ideológicos– Discurso anti empresarial Presidente – Mayoría parlamentaria– Bancada disciplinada y con cohesión
• Sector privado desconfía de sus intenciones– Cúpula empresarial vio al Pacto Fiscal como
oportunidad para negociar
El caso de Guatemala Un Pacto Fiscal de alta intensidad (3)
• Pacto Fiscal logra un acuerdo inicial de medidas concretas– Acuerdo Político
• Empresarios, O. Ejecutivo, Sociedad Civil, Centros investigación
– Se aprueba un paquete inicial de medidas• Subir el IVA, ampliar base imponible, Impuesto mínimo, salarios
mínimos, impuesto bebidas
– La no inclusión de los diputados y pugnas con financista retrasan el proceso de aprobación de reformas
El caso de Guatemala Un Pacto Fiscal de alta intensidad (4)
• Pero se quiebran los acuerdos entre el FRG y cúpula empresarial• Mayor período de confrontación de los últimos años
– Paro empresarial (no visto desde 1987-88), guerra mediática, movilizaciones de grupos
• Partido de gobierno aprueba reformas al contar con mayoría legislativa• Cúpula empresarial contra ataca con recursos de inconstitucionalidad
– Impuesto mínimo, ampliación base imponible del ISR– Se aprueban en cuatro ocasiones una variante del impuesto de
bebidas alcohólicas: todos fueron declarados inconstitucionales.– Otros sectores se unen a la ola de recursos: Procurador de
Derechos Humanos, Partidos Políticos• Recaudación tributaria sube gracias al aumento del IVA y el impuesto
mínimo (IEMA)
Sistema de partidos políticos:Fragmentado, vulnerable al transfugismo
1 2 3 4 5 6 7 8 9 100
10
20
30
40
50
60
Transfugismo FRG PAN GANAUNE PP LIDER OTROS
Fuente: elaboración propia basada en Fortin (2010) y Congreso de la República
El orden constitucional
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100
5
10
15
20
25
Inconstitucionalidad Decretos
Fuente: elaboración propia basada en Corte de Constitucionalidad y Congreso de la República
Pacto Fiscal: construyendo legitimidad para la política fiscal
• El Pacto Fiscal es un acuerdo social que refleja un nivel de maduración política:– La sociedad se da cuenta que la política fiscal es
esencial para cumplir sus objetivos estratégicos de desarrollo (inclusión y desarrollo social, justicia y seguridad, desarrollo económico y generación de empleo, estabilidad política y económica)
– La sociedad se da cuenta que la política fiscal es un sistema integral: ingresos, gastos, deuda, patrimonio (Todos ellos afectan los objetivos estratégicos de la sociedad).
Reflexiones finales:los grandes desafíos
– Aprobar reformas fiscales en esquemas legislativos fragmentados
– Influencia de las élites económicas y visión limitada sobre la competitividad que solo demanda exoneraciones fiscales.
– Involucrar a las élites transnacionales exige que éstas encuentren motivaciones e incentivos para distanciarse de la oposición tradicional al fortalecimiento del Estado por la vía de una reforma tributaria
– Asegurar que sectores populares no dependan de patrones clientelares
– Contribuir a que las clases medias confíen en el Estado.
