Fortaleciendo la Gobernabilidad

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Nº2Nota de política

FoRtalecieNdo la gobernabilidad

En El caso dEl Paraguay El origEn dEl ProblEma dE gobErnabilidad Está En la ProPia constitución y En

El modElo dE Equilibrio dE PodErEs, EsPEcialmEntE

EntrE El PodEr EjEcutivo y El PodEr lEgislativo. Por Ello,

la solución dE fondo PasaráPor la rEforma dE la

constitución. sin Embargo, Es PosiblE atEnuar los EfEctos dE

la falta dE gobErnabilidad a través dE otros mEcanismos

lEgalEs y rEglamEntarios quE sE idEntificarán En EstE trabajo.

DiegoAbente brun

2012 Diciembre

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Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.

Nota elaborada por Diego Abente, investigador asociado del CADEP.

El CADEP agradece la contribución de la Frederich Ebert Stiftung (FES) a la elaboración de esta Nota de Política en el marco del Proyecto PARAGUAY DEBATE / [email protected]

Con el apoyo de:


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Presentación

La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias en-tregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.

El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.

Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los te-mas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así, generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.

Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presen-tada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo (brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que com-petirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de in-centivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva periodística.

PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor conte-nido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.

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Este documento está basado en innumerables estudios sobre la gobernabilidad en Para-guay que se citan en la bibliografía. No pretende sin embargo volver a demostrar lo obvio ni buscar explicaciones nuevas sino sugerir caminos que conduzcan a fortalecer la gober-nabilidad.

Dos consideraciones previas son necesarias para proceder al abordaje del tema. En primer lugar es preciso distinguir dos conceptos parecidos pero muy distintos, gobernabilidad y gobernanza o gobernabilidad democrática. Por gobernabilidad se entiende simple y llana-mente la capacidad del gobierno, es decir del Poder Ejecutivo, de adoptar e implementar las políticas públicas que estima convenientes para el cumplimiento de su programa de gobierno. Estas políticas pueden ser juzgadas como apropiadas o desacertadas, pero ese juicio de valor es irrelevante al efecto de evaluar la gobernabilidad.

Esta concepción de gobernabilidad está anclada en el origen etimológico del término, gu-berna, que en latín significa timón. La gobernabilidad es pues la capacidad de timonear y dirigir la nave del Estado en la dirección escogida. No en balde ya en 1968 Samuel Hunting-ton acuñó la famosa frase: “La diferencia más importante entre los países tiene que ver no con su forma de gobierno sino con su grado de gobierno”.

El concepto de gobernanza, o gobernabilidad democrática, como a veces también se la denomina, hace referencia a una realidad distinta. No se refiere a la capacidad de gobernar -aunque la da por supuesta- sino a la habilidad para hacerlo bien y de conformidad con las mejores prácticas democráticas. A menudo, estudiosos de países desarrollados fracasan en sus recomendaciones porque, influenciados por las realidades de sus países, se concentran exclusivamente en los problemas de gobernanza sin entender que en nuestro país hay aun tareas previas que realizar, tales como fortalecer la gobernabilidad.

La segunda consideración es que en el caso del Paraguay el origen del problema de gober-nabilidad está en la propia Constitución y en el modelo de equilibrio de poderes, especial-mente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Por ello, la solución de fondo pasará por la reforma de la constitución. Sin embargo, es posible atenuar los efectos de la falta de gobernabilidad a través de otros mecanismos legales y reglamentarios que se identificarán en este trabajo.

La constitución de 1992 y su imPacto en La gobernabiLidad

En esta sección se señalarán aquellos aspectos de la Constitución que de forma más directa afectan la gobernabilidad de tres maneras. En primer lugar cercenando las prerrogativas del Poder Ejecutivo de administrar el país y formular las políticas públicas. En segundo lugar atribuyendo al Poder Legislativo funciones administrativas, cuando que sus prerrogativas


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deberían ser legisferantes y de control. En tercer lugar, politizando el poder judicial y judi-cializando la política. Esta combinación ha contribuido de manera decisiva a la baja calidad de la política en Paraguay.

Veamos las principales aristas concretas de este problema1.

1. La constitución configura un Poder Ejecutivo fuerte en el manejo del patronazgo y el clientelismo pero débil en sus prerrogativas de selección de políticas públicas y sujeto a un Congreso con poderes exagerados, tales como:

• Levantar un veto presidencial por simple mayoría de ambas cámaras;• Levantar un pedido de tratamiento de urgencia por simple mayoría de cualquiera de las

dos cámaras, • Aumentar la estimación de ingresos del Presupuesto General discrecionalmente y apro-

bar un presupuesto desagregado hasta el nivel del salario de un funcionario particular;• Modificar las leyes irrestrictamente, i.e. alterar una ley permanente a través de una tem-

poral, como la ley de presupuesto anual, o una ley de ampliación presupuestaria, o mo-dificar un código a través de una ley cualquiera, debido a la ausencia de una jerarquía de leyes;

• Impulsar el juicio político al presidente sobre la base de “mal desempeño de sus fun-ciones”, i.e. introduciendo una analogía del voto de no confianza propio de los sistemas parlamentaristas en el marco de una constitución supuestamente presidencialista.

2. Por su parte, el Congreso, además de tener dichos poderes exagerados, está caracteri-zado por:

• Una gran fragmentación política producto de la reglamentación electoral que tiene ran-go constitucional;

• Falta de reglas estrictas para presentar proyectos de leyes lo que produce una inflación de leyes, un deterioro de su calidad, y genera un poderoso incentivo para el intercambio de apoyos en leyes de carácter y alcance particularista;

• Elección anual de autoridades hasta el nivel de miembros de comités lo que aumenta el incentivo para las negociaciones particularistas;

• Excesiva discrecionalidad para regular aspectos puramente administrativos y poderes de-cisivos acerca de la constitución y el funcionamiento del Poder Judicial que tienen rango constitucional;

• Un sistema de elección de representantes de rango constitucional por el sistema de re-presentación proporcional D´Hondt (tanto para las internas como para las nacionales) que incentiva la fragmentación, la indisciplina partidaria, y la falta de rendición de cuentas.

1 Estos argumentos los desarrollo también en Diego Abente Brun y Enrique Sosa Arrúa, “Una Reforma Constitucional para la Gobernabilidad y la Gobernanza”, en Dionisio Borda, comp., MEMORANDUM PARA EL GOBIERNO 2008-2013, Asun-ción, CADEP, 2008, pp. 49-52.

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• Un sistema electoral de rango constitucional que por la clausula de elecciones por ma-yoría relativa prácticamente asegura una automática mayoría opositora al Ejecutivo en todos los cuerpos legislativos (Congreso, Juntas Departamentales, Juntas Municipales) con lo que se agrava permanentemente el problema de gobernabilidad;

• En síntesis un sistema electoral que no sirve ni para proporcionar representación justa e igual sobre la base de la proporcionalidad ni para el propósito central de producir ma-yorías que aseguren gobiernos estables.

3. A su turno, el Poder Judicial se caracteriza por:• Una alta politización, ya que todos los órganos relevantes, como el Consejo de la Ma-

gistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados están integrados también por diputados y senadores;

• Una Corte Suprema con grandes poderes jurisdiccionales, incluyendo el nombramiento y la reelección de jueces;

• Una enorme mora judicial que en el caso particular de las acciones de inconstitucionali-dad puede ser visto como la consagración de la arbitrariedad como norma suprema;

• Una figura de inconstitucionalidad que invita a ser usada para dilatar casos y que además, al funcionar solo inter-partes y no erga-omnes, implica que una ley o acto considerado inconstitucional lo es solo para el peticionante, pero no para el resto de los ciudadanos;

• Una bajísima credibilidad debido a los persistentes casos de corrupción, nepotismo, y tráfico de influencias.

4. Finalmente, el resultado es un Estado:• grande pero ineficaz, con exceso de personal de baja calificación;• con instituciones excesivamente vulnerables a los intereses de los “rent-seekers” (busca-

dores de renta) que a través del Congreso obtienen beneficios personales o sectoriales a cambios de apoyos en la discusión presupuestaria o en la legislación pertinente;

• Carente de un sistema meritocrático;• con altos niveles de corrupción, duplicación de funciones, y altísimos costos administra-

tivos : gran parte de los ingresos tributarios son devorados por los rubros de salarios de los funcionarios activos y jubilaciones de los pasivos de la Administración Central;

• con baja capacidad técnica para desarrollar, implementar y evaluar políticas y baja auto-estima;

• con muy baja capacidad de hacer cumplir efectivamente un extremadamente complejo y extenso sistema de de leyes, regulaciones y ordenanzas;

• con una estructura de descentralización que introduce una gran ambigüedad acerca de las esferas de responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales (gobernaciones y mu-nicipalidades) que poseen además muy baja capacidad administrativa para cumplir sus funciones;

• con cuerpos legislativos (Juntas Departamentales y Municipales) que asumen virtuales poderes jurisdiccionales sobre la ejecución presupuestaria generando así un amplio y


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fértil campo para la corrupción y el tráfico de influencia;• con una estructura impositiva que promueve la “pereza fiscal” por parte de los gobier-

nos sub-nacionales;• sin reglas claras sobre los límites y procedimientos para la emisión de deuda.

El cuadro que se presenta en la siguiente página resume las cláusulas constitucionales y legales/o reglamentarias que dificultan la gobernabilidad

disPosiciones constitucionaLes, LegaLes y regLamentarias Que diFicuLtan La gobernabiLidad

disPosicionesconstitucionaLes

Rechazar un veto presidencial por sim-ple mayoría de ambas cámaras y no por mayoría de dos tercios.

Rechazar un pedido de tratamiento de ur-gencia y además hacerlo por simple ma-yoría de cualquiera de las dos cámaras.

Aumentar la estimación de ingresos del Presupuesto y además discrecionalmen-te, facultad que ningún Legislativo de América Latina posee en la misma me-dida.

Modificar las leyes irrestrictamente, i.e. alterar una ley permanente a través de una temporal, como la ley de presu-puesto anual, o una ley de ampliación presupuestaria, o modificar un código a través de una ley cualquiera, debido a la ausencia de una jerarquía de leyes.

disPosiciones LegaLes/regLamentarias

Falta de reglas estrictas para presentar proyectos de leyes lo que produce una inflación de leyes, un deterioro de su ca-lidad, y genera un poderoso incentivo para el intercambio de apoyos en leyes de a carácter y alcance particularista.

Elección anual de autoridades del Con-greso hasta el nivel de miembros de co-mités lo que aumenta el incentivo para las negociaciones particularistas.

Remisión de proyectos de ley a nume-rosas comisiones con lo que retrasa el tratamiento y se incentiva el tráfico de influencia.

Aplicación extensiva (e inconstitucional) de las facultades del Congreso al admitir la presentación de proyectos de ley de ampliación presupuestaria cuando que el artículo 238 (14) de la Constitución expresa que la Ley de Presupuesto debe ser presentada por el Poder Ejecutivo y el artículo 202 (5) expresa que es atribu-ción del Congreso sancionarla.

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de Lo deseabLe y Lo indisPensabLe.

En base a este breve diagnóstico se pasará ahora a la discusión de las alternativas, la pri-mera que representa el curso de acción ideal y la segunda el curso indispensable. El curso de acción ideal es una reforma constitucional acordada, limitada, responsable y expedita que excluya explícitamente la posibilidad de incorporar la re-elección presidencial. Este punto de la re-elección ha sido, en todo momento, uno de los principales obstáculos a la reforma pues introduce un cálculo político partidario que impide el consenso. La oposición

Impulsar el juicio político al presidente so-bre la base de “mal desempeño de sus funciones”, i.e. introduciendo una analo-gía del voto de no confianza propio de los sistemas parlamentaristas en el marco de una constitución supuestamente presi-dencialista.

Un sistema de elección de representan-tes de rango constitucional por el sistema de representación proporcional D´Hondt (tanto para las primarias como para las nacionales) que garantiza la fragmenta-ción, la indisciplina partidaria, y la falta de accountability.

Un sistema electoral de rango constitu-cional que al consagrar la elección de los cargos ejecutivos por mayoría sim-ple prácticamente asegura una mayoría opositora al Ejecutivo en todos los cuer-pos legislativos (Congreso, Juntas De-partamentales, Juntas Municipales) con lo que se agrava permanentemente el problema de gobernabilidad.

Un Poder Judicial altamente politizado, en el que todos los órganos relevantes, como el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magis-trados están integrados también por di-putados y senadores y una política alta-mente judicializada.

Manejo arbitrario de los plazos para el tratamiento de proyectos de Ley del Eje-cutivo o de pedidos de acuerdo lo que incentiva el tráfico de influencia.


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de turno, como es de suponer, teme tal posibilidad porque sabe que debido a la débil ins-titucionalidad del país introducir la posibilidad de la re-elección prácticamente asegura su permanencia en la oposición por cinco años más por lo menos.

Excluido el tema de la re-elección es más fácil –aunque no fácil- coincidir en una agenda de reforma limitada. La reforma debe ser limitada puesto que ningún actor político se arries-garía en un contexto de incertidumbre a abrir las puertas a una reforma que pueda ser vista como adversa a sus intereses. De ahí la necesidad de acotar los puntos a ser reformados y negociarlos.

Finalmente, la reforma debe ser expedita. Una convención larga dará lugar a oportunidades para que algunos actores o sectores interesados pretendan introducir elementos extraños al acuerdo que desnaturalicen su esencia.

Con este enfoque se pone el mayor énfasis posible en la cooperación inter-temporal, es decir en hacer que el cálculo de los actores principales se centre no tan solo en el momento, hoy, la coyuntura, sino también en el futuro cercano. Así, si estas normas hoy benefician a mi adversario político en el próximo periodo me puede beneficiar a mí. Esta es la cooperación más difícil de general, pero el aprendizaje generado por los años de fracaso y algunas ins-tancias de éxito, además de la presión de la opinión ciudadana, son susceptibles de generar el consenso necesario para avanzar en esta dirección.

El esqueleto de dicha reforma debería ser:

relación entre Poderes

La Constitución de 1992 ha producido un régimen de Ejecutivo débil, un Congreso fuerte, y un Poder Judicial altamente politizado. Como resultado, ni el Ejecutivo gobierna bien, ni el Congreso representa adecuadamente, ni el Poder Judicial garantiza justicia pronta y barata. El Poder Ejecutivo es fuerte, o mejor dicho discrecional, en el manejo del patronazgo pero débil en sus prerrogativas de selección de políticas públicas. El Congreso, con poderes ex-tralimitados, es el escenario en el que la gran fragmentación política se resuelve por la vía de una lógica clientelista y de componendas particularistas. El Poder Judicial, politizado y “politizante”, opera en un contexto de reglas particularistas y sujetas a una excesiva discre-cionalidad y corrupción.

Estas propuestas se orientan a asegurar una verdadera separación de poderes basada, como toda buena taxonomía, en principios claros, simples, y mutuamente excluyentes: un poder nombra y administra (Ejecutivo), otro poder legisla, presta acuerdos y controla (legis-lativo) y otro poder dirime las controversias privadas o públicas.

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a) relación ejecutivo-Legislativo-Judicial: En cuanto al Poder Ejecutivo se trata de ase-gurar su estabilidad y efectividad estableciendo con precisión su rango de atribuciones administrativas y políticas. Ello se lograría con las siguientes medidas.

• En primer lugar fortaleciendo la capacidad del Ejecutivo a través de la modificación de las cláusulas del veto y de la medidas de emergencia. Un veto del Ejecutivo solo podría ser rechazado por el voto de la mayoría absoluta de dos tercios de ambas cámaras, es decir 30 y 53 votos respectivamente.

• Al mismo tiempo se debe establecer que el veto parcial puede aplicarse a artículos, inci-sos o párrafos.

• Finalmente debe permitirse al Ejecutivo remitir junto con el veto un texto alternativo. De aceptarse el veto se reputará aprobado el texto alternativo. De esta manera se mejoraría la capacidad de negociación del Ejecutivo vis-à-vis el Congreso.

En segundo lugar, la declaración de tratamiento de urgencia solo debería poder revocarse por el voto de una mayoría absoluta de dos tercios en ambas cámaras y además debería establecerse que la misma debe ser despachada en el plazo de 15 días corridos en cada Cámara o reputarse aprobada. El límite en cuanto al número de veces que esta medida puede ser aplicada se mantendría en tres por año.

Debe también fortalecerse el rol del Ejecutivo en el manejo de la política presupuestaria prohibiendo explícitamente el aumento de la estimación de ingresos por parte del Congre-so y estableciendo que el presupuesto debe aprobarse por grupos y sub-grupos de gastos (primer y segundo dígito, por ejemplo 100 Servicios Personales y 110 Remuneraciones Bási-cas, 200 Servicios No Personales, 210 Servicios Básicos) y preservando el Anexo de Personal de modificaciones parlamentarias.

De la misma manera habría que preservar la iniciativa del Ejecutivo en materia presupues-taria limitando la iniciativa de proyectos de ley en esta materia exclusivamente al Ejecutivo. Esto de hecho ya está en la constitución como se señaló más arriba pero el Congreso ha hecho una interpretación extensiva de sus prerrogativas y el poder Ejecutivo no ha reaccio-nado ni interpuesto el recurso de inconstitucionalidad que debía2.

Igualmente, el Poder Ejecutivo deberá incluir en el Presupuesto, sin excepción por razón alguna todas las donaciones y todos los recursos, independientemente de su origen, que en cualquier carácter (royalties, compensaciones, fondos de compensación, y cualquier otra

2 En efecto, el Congreso ha aplicado de manera extensiva e inconstitucional sus fa-cultades al admitir la presentación de proyectos de ley de ampliación presupues-taria por sus miembros u otros poderes del Estado cuando que el artículo 238 (14) de la Constitución expresa que la Ley de Presupuesto debe ser presentada por el Poder Ejecutivo y el artículo 202 (5) expresa que es atribución del Congreso sancionarla. Si el Poder Ejecutivo es el único autorizado a presentar la Ley Madre (el Presupuesto), solo él puede en consecuencia presentar modificaciones/am-pliaciones al mismo.


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erogación) instituciones, gobiernos extranjeros, agencias de desarrollo, bancos internacio-nales, o las entidades binacionales transfieran al país.

En cuanto al Congreso hay que rescatar su función de órgano de legislación y control. El Congreso tiene como función legislar y controlar, no administrar. En líneas generales, la función legisferante está asegurada en la actual CN, no así la de control que permanece un tanto ambigua. Es preciso pues eliminar aquellas facultades que lo convierten por momen-tos en un co-administrador con el Poder Ejecutivo pero fortalecer las facultades de control y enjuiciamiento.

El Congreso debe poder convocar a Ministros y altos funcionarios del Gobierno a rendir cuenta en plazos razonables que no excedan de 7 días. Debería también poseer la facultad de censurar a los mismos por el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cámaras, en cuyo caso los mismos deberán renunciar. Igualmente, debe poder ejercer control sobre los órganos binacionales en la medida que corresponda a los intereses del Paraguay.

Debe eliminarse las cláusulas por las que miembros de ambas Cámaras integran la Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Al no corresponder al Poder Legislativo funciones administrativas, tampoco le corresponde su correlato, que es la facultad de nombramiento o selección para nombramientos de jueces.

El Congreso precisa mayor estabilidad, para incrementar la especialización de los mismos en determinados temas. Los miembros de las comisiones debería ser electos por todo el período parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades de la mesa directiva deberían ser elegidas por 30 meses.

Debe también mejorarse el sistema iniciativa parlamentaria. Los proyectos de ley deberán contar con la firma de por menos 6 Senadores o 12 diputados para ser tramitados. De esta manera se reducirá el número de iniciativas personales y se estimulará la construcción de consensos.

El receso parlamentario debe extenderse a tres meses, Enero-Marzo, de modo a conocer y atender mejor las necesidades de los electores. La Comisión Permanente, como desde luego establece ya la actual normativa, debe abstenerse de realizar actividad alguna salvo convocar a sesión extraordinaria del Congreso o una de sus Cámaras en caso de necesidad y esto debe estar establecido taxativamente. Para quienes recuerdan otros tiempos debe funcionar como una especie de farmacia “de turno”.

b) Jerarquías de Leyes: Uno de los principales problemas de gobernabilidad se origina en la inestabilidad de la legislación. De acuerdo con el artículo 137 de la CN todas las leyes son iguales, y por lo tanto cualquier ley posterior, aunque fuese temporal, modifica una

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anterior. Como resultado se ha instaurado una suerte de caos jurídico y legislativo, caldo de cultivo de arbitrariedades, tráfico de influencias, y predominio de intereses creados.

Por ello debe establecerse dos categorías de leyes, a saber las orgánicas y las ordinarias. Serán leyes orgánicas los códigos (civil, procesal, penal, agrario, de la niñez y de la adoles-cencia, y electoral) y las leyes que hacen al funcionamiento orgánico del estado (Ley de Ad-ministración Financiera del Estado (incluyendo presupuesto) Leyes de Organización de las Fuerzas Armadas y de Policía, Ley Municipal y Departamental,) y todos aquellas otras que así sean declaradas por el voto de los dos tercios absolutos de ambas cámaras. Las leyes orgánicas solo podrán ser aprobadas o modificadas por el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cámaras (27 votos en Senadores y 48 votos en Diputados). Las mismas solo podrán ser modificadas de modo explícito en una reforma de la Ley misma y no por medio de otra y en caso de conflicto con otro cuerpo legal prevalecerá lo establecido en la Ley Orgánica. Las Leyes Ordinarias, por su parte, serán aprobadas y modificadas por el procedimiento actualmente existente en la CN.

c) responsabilidad Política: Uno de los aspectos fundamentales de la reforma debe ser la articulación adecuada de las responsabilidades políticas. Si el Presidente puede ser enjuiciado por mal desempeño de sus funciones también lo debería ser el Congreso y es el electorado el que en última instancia debe decidir al respecto. Por ello en el caso del juicio político al presidente de la república debe establecerse que de prosperar el enjuiciamiento por mal desempeño de sus funciones (causal política) se dará igualmente por finalizado, ipso facto, el período parlamentario y se deberá convocar dentro de los siguientes 90 días a elecciones para elegir los congresistas que completen el mandato interrumpido. En la sustitución del Presidente destituido se estará a lo dispuesto en refe-rencia a la acefalia.

En caso de tratarse de un juicio por la comisión de un delito, será necesaria la imputación de un juez competente y no se aplicará lo referente a la finalización del periodo parlamentario.

La lógica de esta formulación es que el juicio por mal desempeño corresponde en realidad a la figura del voto de no confianza en el sistema parlamentario. Por lo tanto, como en el sistema parlamentario, debería recurrirse a una elección de un nuevo Congreso . Esto por supuesto actuará también de disuasivo para evitar juicios infundados o irresponsables. Dis-tinta es la figura del juicio por delito, propio del presidencialismo. En este caso solo corres-ponde, de aprobarse, la destitución del Presidente.

d) nombramientos y acuerdos: El actual sistema de nombramientos y acuerdos ha generado más problemas que los que se propuso resolver. Por ello debe ser modifi-


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cado. El principio generalmente aceptado es que la facultad de nombramiento es una prerrogativa del Ejecutivo, y la de prestar acuerdo del Senado. Por ello el nombramiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia debería corresponder al Ejecutivo y el Senado poseer la facultad de prestar acuerdo por una mayoría calificada de tres quintos absolutos, 27. Esta mayoría asegura que los nombramientos gocen de amplio consenso, para dar garantías a todos de un ejercicio probo de la gestión y dificultar componendas particularistas basadas en intercambios de cargos, favores o dinero. Similar procedimien-to debería utilizarse para el nombramiento de los Miembros del Superior Tribunal de Justicia Electoral y el Fiscal General del Estado. En contraste, el nombramiento de altos funcionarios administrativos, como Embajadores, miembros de los Consejos Directivos de los Entes Binacionales y Directores Ejecutivos de los mismos, y el ascenso de militares y policías debería requerir una mayoría absoluta común, es decir 23 votos.

de Lo indisPensabLe

En la hipótesis de la ausencia de un escenario favorable para una reforma constitucional como la mencionada arriba, queda sin embargo un camino expedito que consiste en la hábil combinación de liderazgo presidencial, reformas legislativas, y modificaciones regla-mentarias. Iniciemos la discusión con el primer punto.

Liderazgo presidencial. Existe una verdad axiomática: las reformas que no impulsa el Presi-dente difícilmente se concretan. Para empezar, las reformas automáticamente generan dos campos: uno a favor, por lo general minoritario, y otro en contra, por lo general mayoritario. Si el Presidente no se involucra directamente en las mismas, las reformas se convierten en guerras intestinas entre miembros del gobierno que terminan debilitando al gobierno mis-mo, desgastando al Presidente, y haciendo imposible el cambio.

Que debe hacer el Presidente para liderar la reforma? He aquí tres cosas necesarias:• Ejercer liderazgo en el Poder Ejecutivo dedicándole el tiempo necesario a cada ministro

para discutir los temas de su cartera y establecer las prioridades;• Imponer disciplina presupuestaria destituyendo ipso facto a cualquier ministro o secreta-

rio que acuda al Congreso para hacer cabildeo presupuestario o de cualquier laya sin su autorización expresa;

• Convertir las reuniones del Consejo de Ministros (que NO deben ser semanales) en ins-tancias de socialización de las posiciones del Gobierno y de presentación de informes de los ministros evitando que el mismo se convierta en una asamblea deliberativa.

reformas legislativas. Cuáles son las reformas legislativas básicas para asegurar la go-bernabilidad? Esto plantea en primer lugar la necesidad que el Presidente construya una mayoría en el Congreso, que debe ser su primer preocupación. Luego el Presidente debe priorizar su agenda legislativa de fondo, que no corresponde discutir aquí porque depende

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del programa de gobierno. Pero el Presidente debe también, cualquiera sea su programa de gobierno, encarar cinco reformas legislativas básicas. La primera es la aprobación urgen-te de una Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta Ley debe incluir, entre otros elementos, dos topes. El primero debe ser un tope al déficit presupuestario estableciendo reglas para ase-gurar un equilibrio estructural para el quinquenio. El segundo debe ser un tope a los gastos de personal, independientemente de su denominación. Este tope debe ser, como en el Bra-sil, del 50 por ciento de los ingresos tributarios para el Gobierno Central, del 60 por ciento de los ingresos tributarios para los gobiernos departamentales, y del 70 por ciento de los ingresos tributarios para los gobiernos municipales. En el caso de los gobiernos municipa-les, que poseen autonomía constitucional, el Gobierno Central deberá aplicar la norma de no realizar transferencias a aquellos municipios que no cumplen con esta norma.

La ley establecerá también el establecimiento de la Oficina Técnica de Asesoramiento Pre-supuestario (OTAP), órgano independiente de alto nivel que deberá contar con profesio-nales nombrados por riguroso concurso público. La OTAP asistirá a la Comisión Bicameral de Presupuesto y los congresistas con informes técnicos sobre estimaciones de ingresos y monitoreo de los resultados del gasto.

En cuanto a la estimación de ingreso la Ley establecerá que la misma deberá ser establecida por el Ministerio de Hacienda pero el Congreso podrá pedir dictámenes al Banco Central y a la OTAP. En caso de discrepancia el Congreso solicitará a estos tres órganos un dictamen conjunto que contemple un escenario mínimo, uno óptimo, y uno intermedio, siendo este último el que tomará carácter legal.

Cualquier proyecto de ley que implique establecer gastos permanentes deberá contar con un dictamen de factibilidad de la OTAP.

La Ley también incluirá el articulado necesario para hacer de la Comisión Bicameral de Pre-supuesto una comisión permanente que permita al Congreso realizar un seguimiento del gasto por resultado.

La segunda legislación básica debe ser vincular todo aumento salarial al cumplimiento de metas de performance, como se hace en Chile y otros países. Estas metas deberán ser establecidas en cada ministerio o entidad a través de un ejercicio participativo y deberán ser aprobadas por Decreto del Poder Ejecutivo. Las metas deberán ser plurianuales y los aumentos no deberán apartarse más de lo razonable de la tasa de inflación del periodo.

La tercera pieza legislativa consiste en la incorporación de la Secretaria Técnica de Planifica-ción al Ministerio de Hacienda como un cuarto Vice-Ministerio. La experiencia paraguaya y latinoamericana, con contadísimas excepciones, demuestra que la planificación solo funcio-na cuando está atada al desembolso. Si se piensa en Planes Plurianuales, como existen en


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muchos países, que pueden ser quinquenales o de 30 meses, y si se piensa en Directrices Presupuestarias, como existe en Estados Unidos, el único mecanismo viable es la integra-ción de la STP al Ministerio de Hacienda.

Alternativamente se puede optar por el modelo brasilero que cuenta con un Ministerio de Planificacion que autoriza todas las inversiones publicas y participa en otras instancias de toma de decisiones económicas. Este modelo, sin embargo, reduce la planificación a las inversiones físicas.

La cuarta reforma legislativa es la armonización del manejo de la política de comercio in-ternacional. Hoy día hay tres instancias. El Vice-Ministerio de Economía e Integración en Hacienda, el Vice-Ministerio de Relaciones Económicas e Integración en Relaciones Exte-riores y el Ministerio de Industria y Comercio a través de REDIEX. Sin duda la masa crítica de mayor capacidad técnica se encuentra en el Vice-Ministerio de Economía e Integración de Hacienda por lo que parecería lógico la creación de una instancia de coordinación pi-voteada por Economía e Integración para el análisis y la toma de decisiones, por el Vice Ministerio de Asuntos Económicos e Integración para las negociaciones y por REDIEX para la actividades de promoción.

ajustes reglamentarios. El tercer componente es la modificación de los reglamentos de las Cámaras del Congreso. • Los miembros de las comisiones permanentes deben ser electos por todo el período

parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades de la mesa directiva deberán ser elegidas por 30 meses.

• Los reglamentos deben establecer que para ejercer la iniciativa de presentar leyes los di-putados requerirán el apoyo firmado de 9 colegas y los Senadores de 6. De no cumplirse con este requisito el proyecto se tendrá por no presentado.

• Los reglamentos establecerán que los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo debe-rán ser tratados prioritariamente y que ningún proyecto de iniciativa parlamentaria o de otros poderes podrá ser aprobado antes de finalizar el tratamiento de los proyectos o pedidos de acuerdo presentados por el Poder Ejecutivo.

• Los reglamentos establecerán que los proyectos de ley no podrán ser remitidos más que a una comisión principal y que de existir aspectos cuya naturaleza corresponda a otra comisión las mismas recibirán el proyecto pero podrán pronunciarse solamente sobre dichos aspectos.

Esta combinación de liderazgo, reformas legislativas, y modificaciones presupuestarias son necesarias aun sin reforma constitucional. Pero en el caso de reformase la Constitución son indispensables para asegurar la gobernabilidad y gobernanza.

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Nº2Nota de política

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