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亚洲开发银行

法律与政策改革

对中华人民共和国法律发展的技术援助回顾报告

43


亚洲开发银行法律与政策改革

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© 2012亚洲开发银行

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ISBN：978-92-9092-937-6（印刷版），978-92-9092-938-3（PDF版）出版物库存编号：RPT124884

图书在版编目数据

亚洲开发银行


菲律宾曼达卢永市：亚洲开发银行，2012年

1. 法律发展 2. 亚洲开发银行 3. 中华人民共和国 I. 亚洲开发银行

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iii

目录

专栏列表 iv

缩略语 v

序言 vi

前言 1

第一章中华人民共和国法律体系建设 3 第1节概述 3 第2节法律体系建设三十年 6 第3节未来发展领域 7 第4节法律改革与经济改革之间的关系 9

第二章亚行对中华人民共和国的法律技术援助 12 第1节概述 12 第2节评价和评估框架 15 1. 其他技术援助评估 16 2. 限制 17 3. 本回顾依据的标准 18 第3节效果评定与影响评估 19 1. 战略重要性 19 2. 知识转让 21 3. 技术援助机制 24

第三章技术援助和法律发展的经验 30 第1节亚行法律技术援助：结果 30 第2节与类似技术援助方案的比较 34 第3节中华人民共和国法律发展经验 34

第四章未来的改革与合作 37

参考文献 39

附录 1. 亚洲开发银行对中华人民共和国的法律技术援助（1994－2010年） 41 2. 由亚行法律技术援助提供支持的法律法规 42

iv

1 亚行对中华人民共和国法律技术援助的重点领域（1994－2010年） 15

2 战略选择及参与国际体系 21

3 支持创新的技术援助项目示例 22

4 支持知识转让的技术援助项目示例 23

5 支持知识传播的技术援助项目示例 25

6 长期改革进程技术援助支持示例 27

7 对动态改革的灵活支持：经济法律的制定 29

8 履行国家承诺：针对世界贸易组织的改革 32

9 亚行对环保立法的支持 33

10 法律技术援助比较 35

专栏

v

缩略语

ADB 亚洲开发银行

AusAID 澳大利亚国际发展署

FATF 反洗钱金融行动特别工作组

GTZ 德国技术合作公司

LAC 全国人大法工委

LPR 法律与政策改革

NPC 中华人民共和国全国人民代表大会

OLA 国务院法制办公室

PRC 中华人民共和国

SPC 最高人民法院

TA 技术援助

TCR 技术援助完工报告

WTO 世界贸易组织

vi

序言

过去30年来，中国的法律发展已成为国家变革的重要组成部分。自1986年以来，亚洲开发银行（亚行）

一直为中华人民共和国（中国）的社会经济发展提供支持，包括为高优先发展项目提供贷款、向包含法

律部门在内的众多领域提供技术援助。亚行已经为中国境内的26个技术援助项目提供了逾1,300万美元的

资金，这些项目旨在完善经济法律和提高以市场为导向的法律和司法体系的实施能力。重点领域包括：

（1）为市场经济法律体系提供全面支持；（2）完善环保法律和政策；（3）公共采购改革；（4）银行

业和金融部门改革；（5）破产改革政策支持。

为借鉴这些宝贵的经验，亚行委托对其在中国的法律发展技术援助项目进行回顾。本文作者纳塔莉·利希

滕施泰因（Natalie Lichtenstein）通过人员访谈、项目文件、员工回忆和自身长期在中国进行法律技术援

助项目的经验，参照以下三项标准对亚行的法律技术援助进行了评定：

• 技术援助活动是否专门针对在法律体系和经济领域内有战略重要性的改革？

• 技术援助转让的知识和经验是否具有相关性、补充性和适用性？

• 用于转让知识和经验的技术援助机制是否恰当并适应特定需求？

报告总结称，通过对法律问题的战略选择，亚行的法律技术援助可对中国的法律发展产生重要影响，并

促进中国参与国际体系。鉴于中国法律正在向更加开放的体系转变，在亚行的法律技术援助下传播国际

和当地专家的知识和经验就尤为重要，其重要程度不亚于拓宽通往外界的渠道。亚行技术援助机制的选

择展现了长期战略构建及借助外部贡献的益处，也表明了制度建设的重要性。

同样值得注意的是那些从过往成功中获得的重要经验，它们能在更广泛的法律技术援助中发挥作用。成

功的要素包括：根据对应机构的改革计划来选择项目、具备应对意外事件的能力，以及对项目实施和人

员配置的密切关注。这些因素——战略选择、愿意改革、与配套改革计划的协调一致——均强调了真正

的国家承诺和支持对可持续性技术援助的重要意义。整篇报告清楚地表明，中国政府对法律体系发展和

改革有着长期而广泛的承诺。

过去几年来，能与中国法律和司法体系的众多对应机构就诸多领域开展紧密合作，亚行深感愉快和荣

幸。在本报告强调的成就和经验教训基础上，我们期待今后能与中国当局在深化和拓展中国的法律和司

法改革方面继续合作。

杰罗米·霍夫兰（Jeremy H. Hovland）亚洲开发银行

法律总顾问办公室

法律总顾问

1

1. 自1986年以来，亚洲开发银行（亚行）一直大力支持中华人民共和国（中国）的社会经济发展。

截至2010年年底，亚行共向中国提供了245.4亿美元的贷款援助。仅2010年一年间，亚行就向中国提供了

13.21亿美元的主权贷款、5.87亿美元的私营部门贷款和股权投资及2,217万美元的技术援助（TA）赠

款。1 自1986年以来，亚行共向中国提供逾3.5亿美元的技术援助赠款，2 并对法律和政策改革（LPR）提

供大力支持。亚行向LPR提供的技援包括一系列独立的技援助项目和其他技援项目中的若干子项目，主要

针对在中国经济转型中占主导地位的一系列法律和政策问题。

2. 在对LPR提供的大量技援支持中，有一部分技援项目特别针对完善经济法和加强适用于市场经济

的法律和司法系统的实施能力。本报告着重回顾这部分技援项目（共计26个，其中两个为技援项目的子

项目），这些项目在亚行提供的支持中共占1,330万美元；简明起见，这些项目在本文中统称为亚行对华

法律技援。但是，LPR技援及其所属的更广泛的技援项目对中国法制建设做出了许多贡献，上述简化处理

不应削弱这种贡献。3

3. 亚行对中国为市场经济改革而制定和实施法律法规予以支持，这为参与LPR进程提供了绝佳的契

机。亚行与中国合作已达25年，早在1994年，亚行就开始提供法律和司法系统方面的技援支持。事实

上，在过去的15年里，亚行向中国提供的法律和司法系统方面的技援支持远远大于对其他发展中成员国

的支持。中国已将2010年设定为建立有中国特色社会主义法律体系的里程碑，而这一体系中很多部分都

得益于亚行的法律技援。基于上述原因，这正是一个回顾亚行对华法律技援、盘点以往援助以及探索未

来援助机会的大好时机。

4. 本报告回顾了亚行在中国法律和司法体系建设和改革背景下的法律技援经验，提出了评估技援项

目有效性的标准，并为此类技援项目积累经验。第一章首先概述了中国经济发展中的法律体系建设和改

革，探讨法律改革与经济改革之间的关系，为非专业人士提供背景知识。在未来发展中，重点关注的法

律体系领域包括制度建设（法律的实施）和实体法（从商业、法律和社会视角出发）。

5. 第二章第1节是亚行在华法律技援项目概述。第2节讨论的是这些项目的评估及评价框架。第3节对亚行法律技援项目进行效果评定和影响评估。本报告挑选了三项标准作为回顾的框架：一、技援活动

是否专门针对在法律体系和经济领域内有战略重要性的改革？二、技援转让的知识和经验是否具有相关

性、补充性和适用性？三、用于转让知识和经验的技援机制是否恰当并适应特定需求？

1 亚行和中国《事实与数据》（截至2010年12月31日），链接：www.adb.org/Documents/Fact_Sheet/PRC.pdf2 亚行《2009年年度报告》统计附录16显示，2009年对中国的技援赠款累计3.35亿美元。亚行《2010年年度报告》统计附录1显

示，2010年为中国提供的技援特别基金为1,900万美元，其中联合融资289万美元。3 法律技术援助项目列表详见附件1。除两个子项目——清洁技术推广援助组合（TA 3079C）和改革支持和能力建设机制子项目

8：非诉讼纠纷解决机制研究（TA 4790-8）之外，其他均为独立项目。至于其他特定法律技援活动，凡是作为更广泛技援项目的组成部分或作为亚行在华整体规划中贷款业务组成部分的，本报告均不涵盖（第44条）。

前言

2 对中华人民共和国法律发展的技术援助

6. 第三章第1节从多个角度对亚行法律技援项目进行了分析汇总。从战略角度分析，亚行法律技援

通过对法律的战略性选择和促进中国参与国际体系这一额外目标，说明了多层面技援支持的重要性。鉴于

中国在未来发展中对创新的重视，通过技援项目来培养创新能力显得尤为重要。从知识转让的角度来看，

通过对亚行法律技援的相关性、补充性及其在中国具体环境中的适用性进行考察，亚行法律援助项目所提

供的知识和经验的价值便显而易见。鉴于中国处在法制转型期，宣传法律知识就尤为重要，拓展与外界连

接渠道也是如此。对亚行技援机制的选择展现了制定长期战略结构和利用外部资源的益处，也显示了制度

建设的重要性。

7. 过去成功的主要经验显而易见：选择战略、准备改革、灵活设计和延续方法。以往的制胜因素也

显而易见：选择项目要依据对应改革计划、应对意外事件的能力，并密切关注项目实施与人员配置。需要

改进的地方包括：进展缓慢和程序繁杂、顾问对中国国情缺乏了解、宣传力度有待加大。上述这些要

素——包括选择战略、准备改革、与对应改革计划的一致性等等，均凸显了国家的承诺和支持对可持续技

援极其重要。的确，中国政府对法律体系发展和改革有广泛而长期的投入，这在第一章中就非常明显。

8. 第三章第2节比较了亚行对华法律技援和其他法律技援所得到的经验。第三章第3节则重点介绍了

中国在法律体系发展方面的经验。第四章描绘了对未来的展望，以及未来亚行可能开展的合作领域。

3

第1节概述

9. 自1978年以来，中国法律体系建设和改革就一直在支持和推动中国的经济发展。在支持法律体系

建设和改革的同时，亚行也在支持中国的经济改革，通过全面增长和环境可持续发展来帮助中国减少贫

困、改善生活条件。在这种情况下（且在本回顾报告中），法律体系不仅包括社会主义市场经济法律框

架，还包括同等重要的管理、实施和执行法律体系的制度和机制（包含行政管理和司法体系）。

10. 30多年前启动的法律体系改革有两大动机。1978年，中国决定通过改革开放来推动经济发展，这

一决策是推动法律体系改革的一个主要因素。在计划经济体制下，对民法与经济法的需求非常之少。除促

进和开展经济改革之外，法律体系建设也被视为防止此前十年所发生的法律和秩序崩溃的一种方法。4 30年后，持续进行法律体系改革和建设的动机则是政治、经济、社会和法律目标的混合。虽然本章所述的许多

内容与中国的法治进步相关，但本章不直接从这一角度来评价法律体系的建设。5 这个重要问题不在本回

顾报告的讨论范围内。

11. 1978年实行改革后，中国的法律体系经历了前所未有的30年的发展。市场经济立法旨在解决从计

划经济向市场经济转型的诸多关键问题，如公司和企业形态、合同、定价和竞争、统一开放的市场和对市

场改革的普遍支持、特定市场法规（如资本市场、商品市场、劳动力市场、土地和房地产市场、农业和农

村市场）、对外贸易和经济合作、技术市场和知识产权制度、税收制度和会计及审计制度等。

12. 回顾过去，人们可以看到中国经济法律演进的不同阶段。早期的几个阶段特征非常明显：1979—1984年，这一阶段的经济形态仍以计划经济为主，市场影响很小，相关法律非常少；1984—1989年，这

一阶段是第一个经济转型加速期，将几个新要素引进了立法（如合同法、民法、企业破产法、国有企业

法）；1989—1992年，这是一个短暂的开支紧缩阶段；1992年之后则是另外一个阶段。6 无论是就范围

还是重要性而言，社会主义市场经济法律体制一直是新法律体系的一个重要组成部分。例如，1992—2003年这一关键的10年里（继邓小平南巡之后），市场经济相关法律占全国人民代表大会（人大）和全

国人大常委会所制定法律的45%。7

4 蔡（1999），第139页；王（2010），第12页。另见全国人大常委会2011年工作报告，第10页。5 关于该议题的概况请参见利希滕施泰因（2011）及其所引述的专家著作。6 克拉克（Clarke）（2007）。7 全国人大法制工作委员会报告，第10页。

中华人民共和国法律体系建设

第一章


13. 自1992年起，经济法的不断发展也得到了细化。到20世纪90年代后期，一些核心的经济法律被制

定出来，如公司法、证券法、合伙企业法和银行法；有些法律则在2000—2010年间得到了修订。随着经

济的进一步发展，法律催生了新的经济现象，分歧和冲突愈加明显。经过多年的讨论辩论，2000—2010年间，一些涉及棘手改革问题的核心经济法律出台，如《企业破产法》、《反垄断法》和《物权法》。

14. 市场经济法律主体成为中国社会主义法律体系的重要组成部分。正如2011年3月《全国人大常委

会工作报告》中所述，到2010年年底前，中国特色社会主义法律体系如期成型，实现了1997年中国共产

党第十五次全国代表大会所设定的立法目标：

1982年通过了现行宪法，此后又根据客观形势的发展需要，先后通过了4个宪法修正案。到2010年底，[中国]已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现

行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐

全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体

系内部总体做到科学和谐统一。一个立足[中国]国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设

需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律

为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系

已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法

可依。8

全国人大常委会委员长吴邦国在一次更早的讲话中谈到：中国现在有了“一个涵盖社会生活各个领域、为

全国经济建设与社会建设提供法律依据的、比较完备的社会主义法律体系。”9

15. 正如这段引文所表明的，狭隘看待经济改革和与之密切相关的经济法律，就会看不到法律体系在

与中国改革开放密不可分的社会根本转型中所起的作用。从计划经济体制过渡到社会主义市场经济体

制，这不仅改变了经济关系，而且自1978年起也引起了人们生活、工作、就学、就医、退休和解决纠纷

方式的巨大变化。这些变化也会反映在法律体系中，如环境和土地法、住宅法、劳动法、卫生法、安全规

范、教育法、养老金法和仲裁法等主要法律。今天，在诸如城市化、社会福利、教育差异、医疗卫生、土

地和住房、环境影响等问题上，法律与社会之间相互关系呈现出新面貌。此外，过去30多年里制定的社

会主义法律体系能够得以充分运转、落实，这有赖于社会和公众自下而上地运用法律。让法律体系运转意

味着为社会不同人员提供运用该体系的空间，就像市场经济有赖于市场参与者自下而上的行为一样

8 全国人大常委会2011年工作报告，第8页。9 《中国日报》（2011）。

中华人民共和国法律体系建设 5

16. 在这两种情况下，政府的作用仍然至关重要，但也发生了根本性的转变。对于法律体系而言，新

经济体制也要求政府扮演不同的角色，作为管理者从所有权中分离出来，也就是经过政策和实践发展而成

的“依法行政”。10 依法行政有赖于主要法律的支持（主要为行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行

政许可法和国家赔偿法）。这些改革取得的成果包括：政府官员的法律意识提高了；制度完善了；形成了

依法行政的有利制度环境；行政监管有所改善；社会公众的法律意识有所提高。11

17. 中国司法体系也不断发展，以适应市场经济的不同需求，这与计划经济形成鲜明对比。根据宪法

以及与人民法院、刑事及民事诉讼相关的基本法的颁布实施，法院于20世纪七八十年代得到恢复。20世纪90年代，随着社会主义市场经济和相关立法的完善，法院也得以发展。十多年来的司法改革不断加强

了法院在处理经济纠纷中的核心作用。12 2010年，全国法院共处理案件超过1170万宗。13

18. 立法、执法和审判——法律体系的这三大组成部分当然是紧密相连。例如，2001年中国加入世界

贸易组织（WTO）对立法、行政和司法产生了重要影响。对外贸易及知识产权法律法规的修订、对为入

世制定的许可要求、对行政管理和规则制定的透明度要求、对法院司法审查的审议和修订等等，均体现了

WTO对市场经济法律体系的影响。这三大组成部分也依赖于中国法律教育体系的发展与变革以及中国律

师队伍的建设。14

19. 然而，与这三个部分（即立法、执法和审判）有关的另一个层面是地方改革的重要性。自20世纪

90年代起众多的试点和试验反映了当时中国法律建设历经的曲折艰辛。15 当尝试的步伐和幅度已经正规

化时，国家立法往往会采纳（和整合）省级及市县级的改革与经验，如2010年由全国人大通过的《人民

调解法》和2007年由国务院通过的《政府信息公开条例》。2008年通过的《湖南省行政程序规定》或许

可以被视为这一进程中的地方性尝试。16 在法律和审判的管理方面，地方政府及法院也是重要参与者，既

有引领改革的正面意义，也有地方保护主义的负面影响。

10 例如1999年《国务院关于全面推进依法行政工作的决定》、2004年《全面推进依法行政实施纲要》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》。中华人民共和国国务院新闻办公室于2008年2月在北京发表的《中国的法治建设》对此进行了很好的总结。

11 国务院法制办公室报告，第15—19页。12 最高人民法院项目报告，第7—8页。13 新华社（2001）。14 经过改革期间的大幅激增，截至2009年底，中国律师的人数已超过17.3万人。关于中国法律职业之复杂角色的讨论，参见奥尔

福德（Alford）（2007年）。15 利希滕施泰因（2003年）。16 参见由亚洲基金会周思哲（Jonathan Stromseth）于2009年11月11日发表的《中国改革的透明度与参与度：对中美关系的启

示》中的行政程序改革。http://asiafoundation.org/in-asia/2009/11/11/reforming-transparency-and-participation-in-china-implications-for-sino-u-s-relations/。另一个重要的地方性尝试是户口制度改革。


第2节法律体系建设三十年

20. 法律体系建设为亚行法律技援回顾提供了背景。在此，通过具有深远影响的技援支持研讨会和其

他学术评估，对前30年的情况进行回顾审查。

21. 2007年研讨会。为2007年5月召开的中国法治国际研讨会编制的报告，可以用来对法律体系建设

进行分析。这次研讨会得到了“法律和司法体系发展的回顾与规划支持”这一技援项目的支持。17 第一章

第1节引用了对这一进程进行回顾及展望的国内重要报告，这些报告由全国人大法制工作委员会、国务院

法制办公室和最高人民法院编制。18

22. 唐纳德·克拉克（Donald Clarke）在这次研讨会上所做的关于建立市场经济法律体系的国际专家报

告指出，实际上所有的重要领域，合同、商业机构、证券、破产、担保交易等不一而足，均已制定国家立

法以及较低层次的法规。在体制方面，他在报告中指出，当时政府体制缺乏竞争监管者，这一缺陷后来随

2007年《反垄断法》的通过得到了解决。在行政法方面，中国已经做了能依法完成的大部分工作，但仍

然需要一部行政程序法来监管法规制定程序。尽管法院体系与程序法均已到位，但要达到必要的司法独立

依然面临着各种挑战，包括：法官的受教育程度，特别是基层法官的受教育程度；法院在财政和执法方面

对地方政府的依赖；贪污腐败。虽然仍存在着一些不足（第29—35条），但报告也指出实体法所取得的

巨大进展。19

23. 皮文睿（Randall Peerenboom）在这次研讨会上发表的国际专家报告评估了中国的司法和行政法

改革，指出中国在法律体系的完善方面已取得了显著进步，这一完善过程实质上始于1978年。报告指

出，进一步改革面临着诸多挑战，如不同观点的出现、强大利益集团的兴起、经济增长缓慢以及改革势头

消失，这些都是中等收入国家普遍面临的挑战。其时的司法改革分为三大类：促进审判程序更加高效公

正，提高法官的素质和专业素养，加强法院的权威性和独立性。行政法改革所涉及的范围非常广泛，包

括：治理的新概念、加强行政法律监管体制、提高公务员素质、限制撤销管制、提高透明度和公众参与

度、行政权力稽查机制（如立法监督、行政复议和行政诉讼、审计、信访和民间组织）。20

24. 其他评估。从2008年12月改革开放政策30周年开始，许多学者的评估都强调了改革开放以来的

巨大进步，并指出了未来的建设方向。为了阐明有关法律体系建设的一些有益主题，随后的讨论将对一些

中国法律体系长期外部观察员的观点进行总结。

17 亚行，2003。“法律和司法体系发展的回顾与规划支持”，马尼拉（TA 4237）。18 此处是指全国人大法制工作委员会报告、国务院法制办公室报告与最高人民法院报告。这些报告是为本次研讨会编制的内部文

件，之后供内部使用。19 克拉克（2007）。20 皮文睿（2007）。


25. 孔杰荣（Jerome Cohen）在2008年12月的一份评估中指出，一个正规的法律体系在过去30年取得

了长足进步：机构（即立法、行政、法院和检察院）更为强大、更为专业；承担国际法律义务；法律基础

建设高度发展，拥有600多所法律院校、20万名法官、16万名检察官和15万名律师。总体来说，他指出：

在指导政府官员、经济主体和普通公众的行为方面以及为解决争端提供标准方面，法律与较低层次

的规范无疑已经发挥了重要作用。尤其是在经济活动领域，它们也赋予了人们许多新的自由。

他注意到，法院似乎公正地处理了“大量的普通民事和刑事案件，但对受到政府官员专制行为损害的个人

行政诉讼只是有时作出响应”，因此，他对“政治敏感型刑事案件”并不乐观。21

26. 在为2008年12月中国社科院研讨会提供的一份评估中，本杰明·利伯曼（Benjamin Liebman）强

调了法律在改革30年后所发挥的作用。尽管法律仍然是社会变革的工具，但它已经成为国家意识形态和

公众意识的重要组成部分。除了在经济发展、商业和投资等领域，在消费者权利、环境保护和劳动雇佣关

系领域，法律也都发挥了规范行为的作用。此外，法律一直被用来制定规范，而不仅仅是落实已经确定的

国家政策。另外，法律还反映了中国在国际社会中的参与度。在诸如行政法和土地调控等领域，法律改革

已经开始限制国家和个人行为；尽管未必能限制国家行为，但法律改革起到塑造国家行为的作用。随着公

众意识的提高，普通公众已经越来越意识到自己的法律权利，并利用法律来保护自身利益，解决纠纷，对

其认为不公正的国家行为提出质疑。然而，民众对法律体系的信心仍是一个问题。22

27. 在2009年对公众参与中国法律制定情况的回顾中，杰米·霍斯利（Jamie Horsley）指出，全国人大

和国务院已经进一步出台了透明度更高、参与性更强的立法程序，地方各级人民代表大会和政府也在许多

方面规范了参与度更高的治理。23 她特别强调了2008年的那份通告，即全国人大常委会将把提交给其审批

的未来草案予以公开，并将其作为标准程序加以实施，而国务院将公布几乎所有规章草案（涉及国家机密

或国家安全的除外）。同样，最高人民法院也开始在其网站上征求对有关司法解释草案的意见和建议。24

第3节未来发展领域

28. 上文摘录的对中国在建设市场经济法律体系方面巨大进展的评估也指出了今后的重点发展领域。

持续加强体制建设和完善实体法是两个关键领域。

29. 体制建设。克拉克在2007年的专家报告中强调，自上而下改革的局限性可能会在改革的下一阶段

受到考验，此外还强调了对灵活体制的需求。他指出，未来需要更多地考虑到当地条件，将不当法规、低

效法规清理出法律体系，而不是接受“法不责众”。这就要求在法律制定过程中具有更多的灵活性，因为

法院无法解决立法问题，而且政府修订需要时间。为企业与个人之间以合同约定的纠纷解决程序提供更大

21 孔杰荣（2008）。22 利伯曼（2009）。23 霍斯利（2009）。24 霍斯利（2009），引用：全国人大，《中国日报》，2008年4月21日；国务院法制办公室，《国务院办公厅关于印发国务院

2008年立法工作计划的通知》；最高人民法院，http://www.chinacourt.org.cn/wsdc/more.php?location=2602000000


的空间，将有助于经济活动的开展；而通过收集和传播信息机制提高信息的流动性，将有助于市场参与者

做出更好的决策。25

30. 利伯曼在其2008年的评估中概述了中国法制所面临的挑战：兼顾平民主义和尊重法制，保持灵

活性的同时避免过多的自由裁量权，在日益严重的不公正面前避免审判不公，使法院拥有更多的独立自

主权，所有这一切均是中国独特的国情所决定的。主要发达地区与偏远、欠发达地区之间法律建设的不

平衡是一种特别风险，这方面的法律体制仍显薄弱。此外，解决欠发达地区的不满将有助于提高法律体

制的公信力。26

31. 法制建设的一个关键因素是深化依法行政。在2007年报告中，国务院法制办公室总结了许多推

进依法行政的成果。不过，该报告也列出了现存的弊端和未来的挑战，如：（1）政府职能没有完全转

变，（2）体制完善未能很好地适应改革开放不断变化的实际情况，（3）行政执法制度需要更加合理

化，（4）一些政府职员需要提高法律意识。报告还阐述了今后的改革目标，包括：（1）深化政府管理

市场经济职能的变革，（2）界定中央与地方的关系，（3）建立包括公众参与、专家评估和政府决策在

内的科学民主的决策机制，（4）完善体系建设（包括成本效益分析），（5）为行政部门调解和民事纠

纷仲裁做准备。27

32. 如今，依法行政的普遍性和系统性问题仍然是改革的当务之急。全国人大常委会2011年工作报

告明确了这一点：

法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这

种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。28

与行政调解一样，提高社会公众和政府官员的法律意识、深化公众对决策的参与是今后有待建设的方面。

33. 全国人大常委会委员长吴邦国在2011年1月的讲话中明确鼓励法律制定者征求公众意见，想方设法

使公众参与到国家的立法进程中来。29全国人大常委会2011年工作报告进一步强调了公众的参与性：

我们将积极探索公民有序参与立法的途径和形式，广泛听取社会各方面尤其是基层群众的意见，认

真听取专家学者的建议，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，在推进科学立

法、民主立法方面迈出新步伐。30

25 克拉克（Clarke）（2007）。26 利伯曼（2009）。 27 国务院法制办公室报告。28 全国人大常委会2011年工作报告，第13页。29 新华社（2011）。30 全国人大常委会2011年工作报告，第15页。


34. 实体法。到2010年底，社会主义市场经济法律体制已相对完善，但是很显然，对于当前的经济和

社会发展情况而言，许多方面仍有待进一步完善。正如第一章第1节中法律建设发展简介所示，即使有了

相对完善的法律体系，在其建设过程中，使社会主义市场经济立法适应中国独特经济体系的实情仍然很重

要。实际上，在2011年1月24日的讲话中，全国人大常委会委员长吴邦国就明确强调了不断完善的必要

性。他鼓励立法者目前要更加重视对现行法律的修订和改进。此外，他还呼吁制定法律，以帮助国家转变

经济增长方式，改善人民生活，保持可持续性增长模式。31

35. 商业视角。克拉克在2007年的报告中，从商业角度指出了一些尚存的欠缺之处。虽然普通商品和

知识产权两者的产权得到了合理界定，但即使在具有里程碑意义的《物权法》出台之后，城乡土地权和集

体所有制企业的所有权仍需进一步澄清（例如，农村土地的转让规定、城市国有土地的长期使用权及从土

地上分离出来的建筑物所有权）。通过为企业解决营业许可要求和降低高额的初始资本要求，将会推动降

低进入和退出市场的壁垒，因为这些并不能真正为债权人提供保障。提供信息和促进资本、货物及服务

（即信用报告、会计师、审计师和商业媒体）自由流动的非法律机构的进一步发展，将有助于增强市场参

与者组织安排交易的能力。自2007年起，借助《反垄断法》和侵权法，将标准强加于公众利益市场之上

的制度得以解决。证券监管方面仍需做更多的工作，以确保证券市场的公平、有序和透明。企业组织法律

总体情况良好，但仍需更低成本的方案。32

36. 法律和社会。中国转型中有一些重要领域就是第15条中所概括的社会立法领域。随着经济改革的

不断深化，社会立法也因此必须被给予更多的关注。打破国家提供就业和福利的“铁饭碗”，并用国家调

控和保障下的非国有企业职能取而代之，这意味着法律体系已解决了社会福利制度的许多问题：劳动权利

和失业保障、住房、保健和医疗、教育、退休和养老金制度改革等。现阶段的立法改革和深化经济改革要

求在这些及其他方面进行立法补充和修订，如社会救助、医疗保险和医疗保健、慈善机构和基金会、房地

产及公共住房。相关主题包括土地及环境问题，其中包含农村土地使用权登记，以及更好地调控这种使用

权的转让及出售。

第4节法律改革与经济改革之间的关系

37. 许多评论家指出，法律体系、经济改革和开放是以一种“共同进化”的方式并行发展的。33 他们

还指出，经济改革是社会主义市场经济法律体系建设的主要推动力。更确切地说，从计划经济向市场经济

转变意味着个人官僚主义决策的减少，以及普遍适用规律重要性的提升。中央政府不再通过下达命令来解

决所有纠纷。从某种意义上说，经济“已脱离了计划”，而法律体系也脱离了行政指令制度。34

31 新华社（2011）。32 克拉克（2007）。33 克拉克、穆雷尔（Murrell）和怀廷（Whiting）（2006），第6页。34 同上。中国吸取之前“大爆炸”转型产生消极后果的教训，采取渐进方式进行经济改革和相关法律改革。达姆（2006）。


38. 从中国立法起草者的角度来看，市场经济立法一直是整个法律体系建设的重要组成部分。因此，

更多的经济关系和经济活动已经以法律形式进行了界定，法律为改革开放的持续进行提供了保障。立法一

直是界定市场经济需求与不同领域、不同层次、不同阶段特定需求的重要工具。例如，法律一直被用于让

市场根据社会主义宏观经济调控在资源配置方面发挥基础性作用，对企业既施加压力又为其提供激励，并

实现优胜劣汰的目标，发展全国统一市场并进一步扩大市场的作用。经济立法乃重中之重，它为建立健全

市场经济提供法律体系保障，同时修正和修订不再适应当前情况的法律。35 全国人大常委会2011年工作

报告中总结称：“我们已经取得的发展成就离不开法制的保障，我们奋力开创更加美好的未来也离不开法

制的保障。”36

39. 同样，就如政府当局所承认的那样，依法行政与市场经济一直密切相关。37 中国加入WTO是一件

特别重要的事情，为了获得加入资格，中国不但进行了立法变革（如贸易与知识产权方面的法律），还制

定了体制程序（对透明度和司法审查的要求）。从直接微观控制到宏观调控的政府职能转变需要依法行政

的保障。这体现在调整市场主体之间或市场主体与市场之间关系的新法律上，也体现在调整政府与市场关

系和调整市场经济中政府行为的组成、结构、职责和方式等事务的法律上。

40. 一些评论家进而认为，市场经济需要一个“法治”的法律体系，特别是有别于计划经济时期的法

律体系。从这个角度来看，市场经济需要一个具有有限权力的法治政府。38 因为执法官员、权利、行为和

责任贯穿始终，市场经济被视为一种法制经济。39 而且，这种市场法律体系对政府和人民、市场和社会之

间的关系产生了革命性影响。在市场体制中，政府将不能使用行政手段来随意干预经济，违反经济规

律。从这个意义上说，市场经济要求中国政府从全能政府向有限政府和法治政府转变。从亚洲其他地区成

功取得经济发展的驳论中，我们可以看到这种观点的局限性。40

41. 无论人们是否承认经济改革需要法制改革，事实是两者同时得到了发展。即使不能证明其间的因

果关系，对于经济改革，如组建公司和成立公司法，法律的重要性也显而易见。41 经济改革在诸多方面促

进了法治建设，如政企分离、农村经济改革、国有企业改革和政府机构改革。42 同样，依赖法律保障来保

证资金和贸易的外资引进促进了法律变革；而涉外法律体系和改革开放为调控提供了依据，为构建国内市

场提供了模式。43

35 全国人大法制工作委员会报告。36 全国人大常委会2011年工作报告，第10页。37 国务院法制办公室报告。38 王（2010），第37页。39 朱（2010）。40 德莱尔（deLisle）（2007）提到，从明治维新到占领宪法（Occupation Constitution）时期的日本；戒严法下的中国台湾；军事

独裁统治下的韩国；一党统治下的新加坡；与普通法治（如法治政府）截然不同的英国统治下的中国香港；司法与法律界人士的自主权；公平解决经济纠纷、处理公民自由事宜的法院；公开的、相对稳定的、普遍适用的法律。

41 利希滕施泰因（2003）。42 王（2010），第14页。43 同上。


42. 我们也可以说，经济改革在很大程度上推动了法律改革，而法律改革又进一步促进了经济改

革。44 但难以证明的是它们之间的因果关系：

自改革以来，尽管法律体系建设取得了长足进步，而且目前在经济活动中发挥着一定作用，但还不

能说，正规法律制度对[中国]令人瞩目的经济成就做出了重要贡献。事实上，是经济成功促进了法

律发展，而不是法律发展促进了经济成功。我们的结论是，正规法律体系不足以支撑从财产和合约

中获得可预期的合理收益等期望。45

皮文睿在其2007年的报告中指出：“[中国]的快速增长在多大程度上归因于法律体系和管理制度的改善仍

有待商榷。然而，很清楚的是，随着经济的发展， [中国的]法律体系和管理制度得到了改善，至少直到最

近是这样。”46 他还在其他地方就“法治与经济发展紧密相联……且往往相辅相成这一经验性证据”发表

了意见。47

43. 无论法律改革与经济改革之间关系究竟如何，法律体系改革在中国经济建设中的重要作用都毋庸

置疑。因此，亚行对中国法律体系改革的整体支持，可以被视为对中国经济发展的一个重要元素的支持。

44 利希滕施泰因（2003）。45 克拉克、穆雷尔与怀廷（2006），第51页。46 皮文睿（2007），第21页。47 皮文睿（2007），第84页。

12

第1节概述

44. 亚行过去用“法律与发展”、现在用“法律与政策改革”一词对包括本文回顾的法律技援在内的

一系列技援活动进行分类。例如，在亚行纳入其1999年《法律与政策改革公报》的对华技援项目和组成

部分中，有6个独立的法律技援项目（已纳入本回顾报告）和14个未作为法律技援项目的其他技援项目。

在2003年的《法律与政策改革公报》中，这一数字基本持平。48 在这些公报内提到的其他组织的活动

中，也采用了类似的分类方法。

45. 即使是本文所回顾的亚行法律技援项目中的一小部分，也能体现技援的广度。49 由于许多活动相

互关联，下文分四个标题概述了相关技援项目，以使内容清晰明朗：建立市场经济法律框架、市场监管、

实施和执行、可持续发展。附录2中列出的相关法律目录也可以体现亚行法律技援项目的广度。

46. 建立市场经济法律框架。“对经济法律发展的技术援助项目”50 分别通过全国人大法工委和国务

院法制办公室向全国人大和国务院提供帮助，支持编制和修订重要经济法规，包括《公司法》、《证券

法》、《企业破产法》、《信托法》、《社会保险法》、《行政许可法》、《基金会管理条例》和《法律

援助条例》。“对加强法律信息系统的技术援助项目”51 为国务院法制办公室领导下的法律信息系统发展

提供支持，并出版了一份16卷的涉外法律法规英文活页出版物；该项目之前由“对中国法律信息系统研

究的技术援助项目”提供支持。52“对法律与司法系统发展回顾和规划的技术援助项目”向三大核心机构

（全国人大法工委、国务院法制办公室和最高人民法院）提供支持，帮助编写高级报告，对三大机构各自

领域的法律系统发展回顾过去、展望未来。这些前所未有的报告与国际专家的报告一起，为2007年中国

法律发展回顾国际研讨会打下了基础。

48 亚行法律与政策改革公报（1999版和2003版），详见链接：http://www.adb.org/Documents/Periodicals/Law_Bulletin/default.asp?p=lawdevt

49 本报告所包含的所有法律技援赠款列表详见附录1。除子项目TA 3079C和TA 4790外，其他均为独立项目。本报告不包含其他特定的法律技援活动，比如广泛的技术援助组成部分，或亚洲开发银行在华总体方案的借贷业务。

50 亚行，1999。“对中华人民共和国经济法律发展的技术援助”，马尼拉（TA 3279）。详见第29页专栏7。51 亚行，1998。 “对中华人民共和国加强法律信息系统的技术援助”，马尼拉（TA 3000）。52 亚行，1996。 “对中华人民共和国法律信息系统研究的技术援助”，马尼拉（TA 2707）。

第二章

亚行对中华人民共和国的法律技术援助

亚行对中华人民共和国的法律技术援助 13

47. “对WTO成员资格及《对外贸易法》改革的技术援助项目”53，为中国对外贸易和投资法律法规

的调整提供支持，以符合WTO的要求，这些法律法规涉及反倾销、补贴与反补贴税、保障措施、进出口

货物原产地条例等。对跨国并购法规和《对外贸易法》修正案的援助均有助于推进外贸体制的改革。另

外，“对司法系统执行WTO规则的技术援助项目”54，帮助司法系统达到WTO对有关执行WTO规则的行

政机构决议和（或）措施进行独立审查的要求。“对竞争政策和法律的技术援助项目”55 为反垄断法的起

草提供支持，并为商务部反垄断局和国务院反垄断委员会的机构建设提供支持。

48. 市场监管。属于金融部门支持和破产改革的技援项目均归入这一类。

49. 在对金融部门提供的支持中，“对银行法律法规的技术援助项目”56 有助于加强银行业的法律法

规框架，包括有关中央银行和商业银行的许多法规和修订，也包括银行监督法的制定。另外，“对《中华

人民共和国证券法》提供立法起草支持的技术援助项目”57 为资本市场的发展提供了支持，并最终促进了

《证券法》的完善。随后的《证券法》修订是由“对制定经济法律的技术援助项目”提供支持。为打击洗

钱活动的监管框架提供的技术援助，最早是由“对制定经济法律的技术援助项目”提供，后来得到了以下

两项更具针对性的技援项目的支持，即“对加强反洗钱法律与实施框架的技术援助项目”58 和“对加强反

洗钱和打击恐怖主义融资的法律框架的技术援助项目”59。

50. 对破产改革的支持包括“对国有企业破产改革的技术援助项目”，60 该技术援助项目主要处理国

有企业重组程序。“对破产国有企业重组的技术援助项目”61 着重于企业重组的谈判和结构的技能开发。

2006年《企业破产法》的后期工作是在“对制定经济法律的技术援助项目”的支持下开展的。

51. 实施和执行。“对加强司法机关经济法律实施能力的技术援助项目”62 为最高人民法院对民商法

律（经济法）的司法解释提供支持，并为国家法官学院的相关法官培训提供支持。“改革支持与能力建设

机制”63 包含最高人民法院的一项非诉讼纠纷解决机制研究。

53 亚行，2001。“对中华人民共和国WTO成员资格及《对外贸易法》改革的技术援助”，马尼拉（TA 3672）。54 亚行，2002。“对中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则的技术援助”，马尼拉（TA 3971）。55 亚行，2004。“对中华人民共和国竞争政策和法律的技术援助”，马尼拉（TA 4529）。56 亚行，2002。“对中华人民共和国银行业法律法规的技术援助”，马尼拉（TA 3890）。57 亚行，1998。“对中华人民共和国《证券法》提供立法起草支持的技术援助”，马尼拉（TA 3032）。58 亚行，2006。“对中华人民共和国加强反洗钱法律和实施框架的技术援助”，马尼拉（TA 4824）。59 亚行，2009。“对中华人民共和国加强反洗钱和打击恐怖主义融资法律框架的技术援助”，马尼拉 (TA 7454)。60 亚行，1994。“对中华人民共和国国有企业破产改革的技术援助”，马尼拉（TA 2271）。61 亚行，1997。“对中华人民共和国国有企业破产重组的技术援助”，马尼拉（TA 2748）。62 亚行，2008。“对中华人民共和国加强司法机关经济法律实施能力的技术援助”，马尼拉（TA 7115）。63 亚行，2008。“对中华人民共和国改革支持和能力建设机制的技术援助”，马尼拉（TA 4790）。


52. 在治理和反腐败方面，亚行提供了一系列的技援项目，帮助中国建立一个合理的公共采购法律框

架，包括《招标投标法》及其细则和制度建设，以及《政府采购法》。这些技术援助项目包括以下内

容：国家公共部门采购条例的制定64，《招标投标法》及相关条例的实施65，《政府采购法》的制定66，顾

问聘请监管框架67 的制定，等等。这些法律法规为公共采购建立了以公开、公平、公正、诚信和反腐为基

础的法律和监管框架。68

53. 可持续发展。 “对环境和自然资源保护立法改革的技术援助项目”69 为起草《水污染防治法》和

修订《环境保护法》提供了支持。“自然资源立法能力建设”70 项目为自然资源法和《土地管理法》修订

提供了框架支持。“省级环境保护和自然资源保护立法”71 项目则主要支持省级立法起草者以及审核、评

估、修订、制定和整理地方环境保护和自然资源保护条例的其他主要机构的知识和技能提升。“对促进清

洁技术的技术援助组合”72 的一个子项目为《清洁生产促进法》的起草提供了支持。“《黄河法》编制的

战略性规划”73 项目为黄河流域的依法管理提供了政策研究支持。“环境立法支持”74 项目为编制《保护

区法》草案提供了支持；而在2009年，又通过了“加强环境法律法规实施”75 项目，帮助中国加强环境

执法和合规的监管框架。

54. 重点领域。专栏1总结了支持的重点领域。

64 亚行，1997。“对中华人民共和国制定公共部门政府采购条例的技术援助”，马尼拉（TA 2845）。65 亚行，2000。“对中华人民共和国实施《招标投标法》及相关条例的技术援助”，马尼拉（TA 3457）。66 亚行，2001。“对中华人民共和国制定《政府采购法》的技术援助”，马尼拉（TA 3631）。67 亚行，1998。“对中华人民共和国顾问聘请监管框架的技术援助”，马尼拉（TA 3138）。68 见罗瑟里（Rothery）（2003）。69 亚行，1994。“对中华人民共和国环境和自然资源保护立法改革的技术援助”，马尼拉（TA 2090）。70 亚行，1996。“对中华人民共和国自然资源立法能力建设的技术援助”，马尼拉（TA 2735）。71 亚行，1998。“对中华人民共和国省级环境和自然资源保护立法的技术援助”，马尼拉（TA 3123）。72 亚行，1998。“对中华人民共和国促进清洁技术的技术援助”，马尼拉（TA 3079C）。73 亚行，2001。“中华人民共和国《黄河法》编制战略规划的技术援助”，马尼拉（TA 3708）。74 亚行，2004。“对中华人民共和国环境立法提供支持的技术援助”，马尼拉（TA 4553）。75 亚行，2009。“对中华人民共和国加强环境法律法规实施的技术援助”，马尼拉（TA 7386）。


专栏 1 亚行对中华人民共和国法律技术援助的重点领域（1994年—2010年）

对市场经济法律体系的一般性支持 462.5万美元 (35%)经济法（一般） TA 3279, 1999; TA 4237, 2002 175万美元

法律信息系统 TA 2707, 1996; TA 3000, 1998 73万美元

中国加入世贸组织 TA 3672, 2001; TA 3971, 2002 110万美元

经济法律的司法执行 TA 7115, 2008; TA 4790, 2008 44.5万美元

竞争政策与法律 TA 4529, 2004 60万美元

环境法律与政策建设 357万美元 (27%)不同类型和不同层次的环境立法 TA 2090, 1994; TA 2735, 1996;

TA 3123, 1998; TA 3708, 2001;TA 4553, 2004

297万美元

清洁技术援助项目组合 TA 3079C, 1998 30万美元

加强环境法律的执行 TA 7386, 2010 30万美元

公共采购改革 240.8万美元 (18%)公共采购法规 TA 2845, 1997 56.5万美元《招标投标法》的实施 TA 3457, 2000 56.5万美元《政府采购法》 TA 3631, 2001 57.8万美元顾问聘请框架 TA 3138, 1998 70万美元

银行业与金融领域改革 155万美元 (12%)银行业法律法规 TA 3890, 2002 80万美元《证券法》 TA 3032, 1998 15万美元

反洗钱法律与实施框架 TA 4824, 2006; TA 7454, 2009 60万美元

破产改革政策支持 119万美元 (9%)国有企业破产改革 TA 2271, 1994 59万美元

破产国有企业重组 TA 2748, 1997 60万美元对《破产法》的额外支持 TA 3279, 1999

总计 1334.3万美元

亚行 = 亚洲开发银行，中国 = 中华人民共和国， TA = 技术援助，WTO = 世界贸易组织，$ = 美元。注： 1. 对于每个援助大项下的分项目，本表所示为TA编号、批准年份与以美元为单位的亚行技术援助金额（不包括对应资金与其

他资金）。TA项目名称，请参见附录1。对于五个重点领域，本表显示了亚行技术援助项目金额及其占亚行法律技术援助

总额的百分比。

2. 由于采用四舍五入法，百分比总和可能不是100%。

资料来源：亚行法律技术援助项目报告。

第2节评价和评估框架

55. 本回顾目的在于，依据有关标准评定亚行法律技术援助的有效性，并评估其在中国制定和实施适

合市场经济的法律和司法体系过程中的影响。要进行回顾的亚行在华法律技术援助经验的要素包括：战略

方向、合作伙伴关系与支持活动。因而，虽然本回顾有别于其他技术援助评估，但对本回顾所用合理标准

的选择会受到亚行本身及类似机构的实践与经验的影响。


1. 其他技术援助评估

56. 亚行对独立技术援助赠款的常规评估实施两级制：（1）通过亚行工作人员编制的技术援助完工

报告进行自评；（2）由亚行独立评估局（原业务评估局）进行独立评估。76

57. 由独立评估局实施的、与本次回顾有关的独立评估是围绕前后一致的一套标准开展的。“亚行对

发展中成员国司法改革技术援助2009年特殊评估研究”采用了相关性、有效性（功效）、效率与可持续

性四项标准。77 包括本次回顾中一些环境与采购技术援助项目在内的早期技术援助执行报告也采用了相关

性、有效性、效率与可持续性四项标准。78 同样，澳大利亚国际发展署（AusAID）在2010年对其法律与

司法援助进行了一次评估，在评估中使用了类似的标准：相关性、效率、影响、可持续性与促进性别平

等（AusAID 2010）。

58. 世界银行曾为中国的一个综合法律技术援助项目提供支持，该项目与20世纪90年代和21世纪00年代亚行的部分法律技术援助相类似。79 这一项目的完工报告将项目活动与其整体战略目标进行了比较，认

真思考了项目参与者所汇报的在完善立法起草、培训和制度建设等方面的益处。80 实质上，所采用的标准

就是战略目标和对项目参与者产生的影响或带来的利益。

59. 自1994年起，德国技术合作公司（现为“德国国际合作机构”）就通过其在北京的法律咨询服务

机构，为中国的法律变革提供支持。81 德国技术合作公司拥有一整套工具，可以从多个方面对其技术援助

项目进行评估。在立法起草支持方面，“它经常撰写有关其专家对中国立法起草程序之影响的深度报

告，并为了验证其努力成果而对最终立法进行审查。”82 在培训课程方面，德国技术合作公司委托撰写评

估报告，内容涵盖项目参与者背景、教材内容分析、考试成绩、改进建议及课程结束6个月后的回访。还

委托制定了有关培训项目的大型报告。83 专题研讨会与立法起草一起进行评估，同时也单独进行评估；84 考察活动不单独进行评估。85

76 亚行（2007），第121节。77 亚行（2009），执行概要。该特殊评估研究对从1991年到2008年在12个成员国开展的44个司法改革技术援助项目进行了评

估。这些项目总体上被评价为“成功”，但仍有一些有待改进的地方。该评估所涵盖的5个技术援助项目也包括在特殊评估研究数据库中：“中国法律信息系统研究”（TA 2707）、“加强法律信息系统”（TA 3000）、“司法系统执行世贸组织规则”（TA 3971）、“对法律和司法系统回顾与规划提供支持” （TA 4237）、“加强司法机关经济法律实施能力”(TA 7115)。其中，“中国信息系统研究”是一个小型项目，未进行评判；“加强法律信息系统”与“司法系统执行世贸组织规则”被评为“满意”；“对法律和司法系统回顾与规划提供支持” 与“加强司法机关经济法律实施能力”在进行特殊评估研究时尚未完成，故未进行评定。

78 亚行（2003），第10节（关于环境技术援助，包括“促进清洁技术的技援项目组合”[TA 3079C]，“省级环境保护和自然资源保护立法”[TA 3123]）；亚行（2006），第6节（包括采购技援项目：“制定国家公共部门采购制度” [TA 2845]，“实施《招标投标法》及相关条例”[TA 3457]和“制定《政府采购法》” [TA 3631]）。

79 世界银行（2005）。1995年至2005年，“经济法改革项目”与许多同类机构一起，且常常是与亚行进行合作，共同为中国立法起草、培训和体制建设提供支持。本回顾报告的作者在1993年至2005年时是世界银行的工作人员，当时她在这个项目的设计与监督中发挥了主导作用。

80 世界银行（2005）。81 朱利叶斯（Julius）（2008），第86页。82 斯里德哈兰（Sridharan）（2009），第441页。83 同上，第444页。84 同上，第446页。85 同上，第448页。


60. 尽管德国技术合作公司的评估工具系统比较完备，但人们已经注意到：对技术援助对立法变革的

影响进行评估并不能衡量对执法的影响，对培训课程的评估也不能了解学员在培训后的变化。86 还有人指

出，法律改革是动态的过程，因此采用静态指标并不能完全掌握技术援助所产生的影响。而且，通过分

析某一法律的实施有效性来准确确定技术援助来源的价值可能比较困难。

61. 这些方法对本次回顾似乎均不完全合适。用于亚行常规评估的标准（在很大程度上，还有澳大利

亚国际发展署研究所用标准）着重于相关性、有效性、效率与可持续性。后三个因素虽然重要，但跟与

立法起草支持的相关性相比，它们似乎与制度建设（占本回顾中技术援助的一小部分）的相关性更大。

世界银行中国项目完工报告侧重于是否实现项目目标（这在同类亚行完工报告中已经提及），反映的是

相应的成效反馈。德国技术合作公司着重于确定受援助机构支持的专家对国内立法的影响，这对于必须

向相关财政支持者进行说明的机构可能是必要的，但未必适合避免干预国内政治事务的多边机构。而

且，如果由多方援助机构支持的专家与国内专家进行合作，特定概念或起草构想的“所有权”就难以查

考，如在《企业破产法》12年的制定过程中就出现过这种情况。87

2. 限制

62. 在考虑本次回顾的适用标准时，还有许多非常相关的实际限制。一般地，对法律技术援助项目来

说，往往缺乏监管和评估。亚行2009年司法改革技援项目特殊评估研究指出：

司法改革技援项目监管和评估中存在的不足包括：专注于技术援助成果的输出；项目设计的战略逻

辑存在技术性不足，以致总体成就不能保证既定目标的实现；无法证明援助对绩效和形势变化的影

响或贡献。88

世界银行法律技术援助项目完工报告也指出：“由于缺乏强有力的监管和评估体系及相关基准数据，一

些好的项目无法进行系统地评估，项目绩效也无从判断。”89

63. 此外，还有资料与信息获取方面的限制。对于本次回顾所涵盖的大部分（而不是全部）技援项

目，均有技援完工报告可用；在许多情况下，还有技援报告可用。90 除了这些之外，在北京还有十几个法

律技援支持研讨会的文件可用于回顾，而在亚行网站上也可找到包括采购与环境法律技援在内的亚行技

援绩效报告以及司法改革技援特殊研究（如上所述）。91 通过中国的相应会议、之前的报告以及评估本报

86 同上，第 449页。87 朱利叶斯（2008），第63页，关于破产法程序。88 亚行（2009），第40节（参见亚行 [2007]）。特殊研究评估包括一个深入讨论司法援助项目评估资料的附件，结论认为监管与

评估通常是一个薄弱点（附件2）。89 世界银行（2005），第 8节。90 技术援助项目“中国法律信息系统研究”（TA 2707）和“中国《证券法》立法起草支持”（TA 3032），均无相应文件；此类

小型赠款项目没有编制技援完工报告。与采购有关的初期技援项目（“制定国家公共部门采购条例”[TA 2845]，1997年批准）既没有技援项目报告，也没有技援完工报告，但其成果在后来的技援完工报告中进行了评估，如“《招标投标法》及相关条例的实施”的技援完工报告以及《精选公共行政技援项目技术援助成效评估报告》（亚行[2006年]，马尼拉）。与环境相关的技援项目（“省级环境保护和自然资源保护立法”[TA 3123]）没有技援完工报告，但其成果在其他文件中进行了评估，包括《精选环境咨询技术援助技援成效审计报告》（亚行[2003]，马尼拉）。对于“改革支持与能力建设机制子项目8技术援助下的非诉讼纠纷解决研究”（TA 4790），没有子项目专门的技援报告或技援完工报告，但相关会议与背景文件中曾提及该项研究。

91 亚行（2003），亚行（2006），及亚行（2009）。


告初稿的研讨会，获得了反映主要对应机构技援经验的资料。几位知名的中国法律学者在研讨会上也提

供了反馈。

64. 作为此次回顾可用文件主要来源之一的技援完工报告所提供的信息有着固有的局限性。亚行业务

评估局2007年技援项目回顾报告称：

技援完工报告存在两个主要问题。首先，它们没有检查技援在取得成果方面的表现。报告非常简短

（两页），通常是以案头评估的方式进行，并没有获取客户的意见，其内容主要局限于投入和产

出，而非成果。正因为如此，技援完工报告对于基于成果的管理没有任何作用。其次，这些报告是

由有关部门——常常是其工作受到评估的亚行员工——编制的，因此容易受到利益冲突的影响。92

这些局限性并非本次回顾的技援完工报告所特有的。即使考虑到可能有利益冲突，技援完工报告依然是

一个有用的信息来源。

65. 而且，对于早年的项目，资料的可获得性是如今评估所要面临的一个特别挑战。93 此外，中国自

1994年以来的改革也包括政府机构改革，这使一些执行机构不复存在，早已与其他机构合并。对于中国

对应机构与亚行项目官员来说，时间的推移也意味着许多个人已调走、退休或因其他原因而无法联系。

事实上，尽管亚行评估可以使用本次回顾无法获得的内部文件和资料，但这些文件和资料也会受到有限

机构记忆的制约。94

3. 本回顾依据的标准

66. 总之，这些以前的评估具有指导意义，但并不能提供可用以充分探讨亚行法律技援项目在中国法

律体系建设特定背景下所起影响的具体标准。此外，上文提及的限制还约束了可行标准的范围。根据这

些制约并通过总结以前的工作，本次回顾提出了以下三个简单的标准。

67. 战略重要性。由亚行资助和提供的法律发展技术援助的评价和评估，应以技术援助的总体目标为

出发点。在这种情况下，为发展中成员国的法律体系改革提供援助，就成了为其经济与社会发展提供全

面支持的重要组成部分。95

因此，一个适当的标准应该考虑是否根据这个目标正确挑选了改革领域和具体活动。这可以概括为：

技术援助活动是否专门针对对法律体系及经济改革具有战略重要性的改革？

92 亚行（2007），第122节。93 亚行（2009），备注39，提到内部资源不足对技援项目文件维护的影响，特别是在20世纪90年代。对于此次所回顾时间段的法

律技援项目而言，这种影响也是很明显的。94 亚行（2003），第10节，提到“评估受到亚行与执行机构之技援项目有限机构记忆的制约。”95 亚行技术援助的第二个目的是推动亚行项目与方案的开展。这在许多拟议技援项目的技援报告中已经提及，如提高英文版法律的可

用性（“加强法律信息系统项目”）和完善环境影响评估体系（“自然资源立法能力建设项目”）。正如亚行（2007）第20节所述：“《亚行宪章》陈述了技术援助的目标。由于技术援助是亚行支持众多活动的两大运作方式之一，对公司目标的描述是笼统的，这就提供了相当程度的灵活性。公司目标是：（1）满足发展中成员国的要求，协助其协调政策与规划，以提高资源利用率，使经济具有更强的互补性，推动对外贸易（特别是区域内贸易）的有序扩展；（2）支持项目和方案的筹备、融资与执行。”


68. 知识转让。技术援助的另一大成功要素在于其能否深化特定改革的目标，并满足特定改革的需

求。这可以概括为：

技术援助所转让的知识和经验是否具有相关性、补充性和适用性？

69. 机制。评价技术援助活动的另一个重要因素是技术援助是如何提供的，用以支持改革的方法对对

应机构工作人员和主旨本身是否合适。这可以概括为：

用于转让知识和经验的技术援助机制是否恰当并适应特定需求？

尽管可能有许多其他方法可以对亚行法律体系改革的技术援助项目进行评定和评估，但上述三个方面似

乎抓住了技术援助的实质，并具有简洁明了的优势。这三个方面还在整体上高度对应于为本次评估所确

定的要素：战略方向、合作伙伴关系和支持活动。

第3节效果评定与影响评估

70. 总体而言，技术援助对应机构和其他人员均认为亚行法律技术援助项目获得了成功，而现有可用

的技术援助完工报告也普遍将项目评定为“满意”或“成功”。更有趣且有用的分析是通过解析基本细

节和经验来了解亚行法律技术援助项目是如何和为何能获得总体上的成功的。下文对技援项目活动的分

析将基于以下三大标准：战略重要性、知识转让和技术援助机制。

1. 战略重要性

71. 技术援助活动是否专门针对对法律体系及经济改革具有战略重要性的改革？第一章讨论阐述了中

国法律体系改革的广度及其与中国广泛的经济改革和开放之间的关系。亚行对法律体系改革的技术援助

项目所具有的战略重要性体现在：（1）全方位支持，反映了立法、行政和司法发展的需要；（2）对法

律的战略性选择，着眼于市场经济发展；（3）促进中国参与国际体系（这是中国改革开放的一个必不可

少的因素）；（4）鼓励创新（这是中国发展的一个关键因素）。

72. 多方位支持。总的来说，亚行法律技术援助项目不仅扶持立法起草工作，也为法律管理和司法管

理提供支持。这种选择反映了对法律法规各自作用及其实施和执行的深刻理解。这种多方位支持在针对

为推动中国入世改革的技援项目中体现得淋漓尽致：

• 在亚行“对世贸组织成员资格及《对外贸易法》改革的技术援助”下，前对外贸易经济合作

部（现并入商务部）对加入世贸组织所必需的法律法规进行了修改，并进行了相应的对外贸

易改革。在“对制定《政府采购法》的技术援助”下，中国的世贸组织成员资格也促进了

《政府采购法》的发展。96

96 罗瑟里（2003），第375页。


• 国务院（即国务院法制办公室）开展了与世贸组织有关的行政改革和透明度改革，如行政许

可法（由“对制定经济法律的技术援助”项目支持）；更确切地说，是通过出版涉外法律法

规译本达到相应的变革（由“对中国法律信息系统研究的技术援助”和“对加强法律信息系

统的技术援助”项目支持）。

• 对法官进行世贸组织规则和相关司法审查程序方面的培训，得到了“对司法系统执行世贸组

织规则的技术援助”项目的直接支持。

多方位支持还体现在把政策问题纳入立法起草支持，维护了法律改革与经济改革之间的密切关系（例

如：“对竞争政策和法律的技术援助”项下的竞争法律和政策，和“对银行业法律法规的技术援助”项下

的银行业法规）。

73. 对法律的战略性选择。在立法起草支持中，中国指定接受亚行支持的特定法律也反映了中国的选

择性和对改革关键要素的关注。得到亚行法律技术援助大力支持的主要经济法律有：公司法、银行破产

法、反垄断法、反洗钱法、信托法、政府采购法、社会保险法、水污染防治法修订案及土地管理法。受到

亚行法律技术援助支持的金融领域立法包括：与中国金融体系改革同步的中央银行法修正案和商业银行法

修正案，以及银行监管法和证券法；这些法律均是金融行业监管框架的核心要素。上述法律都对中国的市

场经济发展至关重要，其中绝大部分反映了国家政府不断变化的角色。有些得到技援支持但尚未实施的法

律（如《黄河法》和《自然保护区法》）将随着时间的推移为今后的立法打下坚实的基础。

74. 促进中国参与国际体系。中国在国际体系中日益重要的作用也是亚行法律技援项目关注的重点，

而这一变化同样具有战略重要性。技术援助项目曾帮助中国在多方面参与全球经济。如上文所述，其中一

例就是为中国加入WTO提供支持的多个技援项目，包括：（1）制定法律法规（即：“对世贸组织成员资

格和《对外贸易法》改革的技术援助”项下的反倾销、补贴、反补贴、保障机制及跨国并购机制）；

（2）国务院法制办公室的透明度要求（即：在“对加强法律信息系统的技术援助”下，出版涉外法律的

译本，并建立相应的长期出版机制）；（3）在最高人民法院和国家法官学院的领导下，培训WTO规则执

行法官（即：“对司法系统执行WTO规则的技术援助”）。另一个例子体现在亚行对反洗钱和打击资助

恐怖主义相关法律及监管框架的支持。这些技援项目（“加强反洗钱活动的法律和实施框架”和“加强反

洗钱和打击资助恐怖主义的法律框架”）既帮助中国加入反洗钱金融行动特别工作组（FATF），也帮助

其根据反洗钱和打击资助恐怖主义方面的国际法律要求进行立法变革。（专栏2）

75. 亚行扶持环保立法的一系列技援项目可以视为对里约原则11的深化（即：各国应制定有效的环保

立法）。97 同样，亚行为完善中国竞争法律和政策所提供的支持不仅具有国际意义，也有着重要的国内影

响和作用。在当今世界，由于众多的跨国投资和业务以及竞争机构的全球合作，反垄断执法亦成为中国参

与全球经济的重要组成部分。

76. 鼓励创新。技术援助项目引进的创新因素与中国的改革战略相一致。专栏3将讲述几个重要案例。

97 博伊德（Boyd）（2002），援引1992年《里约环境与发展宣言》，第735页。


2. 知识转让

77. 技术援助所转让的知识和经验是否具有相关性、补充性和适用性？知识和经验转让是技术援助的

重要内容。但是，评估知识和经验的附加值在本质上是一个定性的过程，而不是定量的过程。然而，现

阶段仍无法得出一个精确或全面的定性评定，因为这种评定需要许多曾参与了一个或多个1994年以来的

研讨会、国际讨论会、外部研究机会或研究报告的个人和机构的反馈和部门评价。

78. 尽管评估存在各种技术困难，但今天各对应机构所公认的是，对亚行法律技术援助的总体满意度

很大一部分源自其提供的知识和经验。专栏4将择要讲述几个案例。更多细节将在讲述相关性、补充性和

适用性时讨论。在对本标准的评定结束时，将单独讨论一下知识传播问题。

79. 相关性。对此期间的技术援助资料进行审阅可以发现，在接连不断的研讨会中，许多来自法律和

经济领域的经验丰富的专业人士所做的各种演讲阐述了中国的一系列法律和政策选择。有时，演讲者是

高层决策官员，回顾其所在国长久以来的经验；有时是普通从业人员，强调不同的观点。发达国家和发

展中国家（如许多欧洲国家、印度、日本、南非、美国，以及其他有相关近期经验的行政辖区，如加拿

大魁北克和中国台北）的民法及普通法律制度都得到了充分讨论。外部专家来自不同领域，有学者、官

员、律师和金融专家，而中国学者和相关机构官员也参与了研讨会。

专栏 2 战略选择及参与国际体系

亚行对加强中国反洗钱制度的法律技术援助项目既体现了战略性选择，又体现了对中国参与国际体系的支

持。“对加强反洗钱法律和实施框架的技术援助” a 和“对加强反洗钱和打击资助恐怖主义法律框架的技术援

助”b，作为完善国家反洗钱制度的一部分，对中国人民银行提供了重点支持。提供这种支持时，中国已于

2007年加入反洗钱金融行动特别工作组；该工作组负责制定反洗钱国际标准，并对各国遵守该标准情况进行

评估。第一个技术援助项目帮助中国在2006年制定了国家《反洗钱法》，并对金融领域和部分非金融领域实

施《反洗钱法》提供帮助。在第二个技术援助项目的帮助下，中国人民银行依据联合国安理会冻结与恐怖主

义相关资产的决议，建立实施金融制裁的法律框架，同时消除反洗钱金融行动特别工作组对中国境内洗钱犯

罪的忧虑。

a 亚行，2006。“对中华人民共和国加强反洗钱法律和实施框架的技术援助”，马尼拉（TA 4824）。b 亚行，2009。“对中华人民共和国加强反洗钱和打击资助恐怖主义法律框架的技术援助”，马尼拉（TA 7454）。

资料来源：作者为本回顾进行的研究。


专栏 3 支持创新的技术援助项目示例

• “对法律和司法系统发展回顾和规划提供支持的技术援助”a 以一种全新的方式帮助全国人大法工委、国

务院法制办公室和最高人民法院对以往的改革进行回顾，对今后的改革提供建议。2007年5月，国内外专

家召开了一场国际研讨会，对全国人大法工委、国务院法制办公室和最高人民法院发布的报告进行探

讨。对于最高人民法院，这份对第一个和第二个五年改革方案的回顾是首次相关回顾，为开展第三个五

年改革方案提供了重要参考。对国务院法制办公室而言，这促进了2004年国务院依法行政实施纲要的推

行，也影响了2010年国务院关于加强法治政府建设的意见稿。

• “对司法系统执行世贸组织规则的技术援助”b 帮助中国对法官进行WTO规则和相关司法审查程序方面的

培训。在培训过程中，最高人民法院和国家法官学院开创了司法审查的新方式，使得行政诉讼法可能得

到相应的修订。来自浙江大学的专家在协助制定修订草案的同时，对其中的变化进行了逐条诠释。这种

背景工作可望在全国人大今后考虑修订行政许可法时发挥重要的帮助作用。

• “对加强法律信息系统的技术援助”c 帮助中国法制出版社出版了16卷首份中国涉外法律官方译本。其中

一些法律法规是首次译为外文，这些译本堪称中国法律信息发展的里程碑。此外，有关法律法规还被翻

译成少数民族文字，以加强其国内影响力。

• “对加强司法机关经济法律实施能力的技术援助”d 包含了两项创新。首先，位于北京的国家法官学院为

来自全国各地的法官提供司法解释培训，这项培训由从事司法解释工作的最高人民法院法官负责。对司

法解释的培训此前从未被列入培训课程，但今后有可能加入其中，这反映出对最高人民法院司法解释在

案件判决中所起重要作用的认识。其次，培训课程（主要关注商法）面向来自12个西部贫困省份的基层

法官，分别在云南和西安为来自西南和西北省份的基层法官进行培训。对于很多基层法官来说，这是他

们第一次有机会参与这种培训；而对有些法官而言，这则是他们第一次能有机会走出本省。与经验更为

丰富的中级法院法官进行交流使他们受益匪浅。这种合作加强了地方司法培训机构与国家法官学院之间

的关系，也为地方机构引进了新方法。

a 亚行，2003。“对中华人民共和国法律和司法系统发展回顾和规划提供支持的技术援助”，马尼拉（TA 4237）。

b 亚行，2002。“对中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则的技术援助”，马尼拉（TA 3971）。

c 亚行，1998。“对中华人民共和国加强法律信息系统的技术援助”，马尼拉（TA 3000）。

d 亚行，2008。 “对中华人民共和国加强司法机关经济法律实施能力的技术援助”，马尼拉（TA 7115）。

资料来源: 作者为本回顾进行的研究。

80. 起草小组列出的详细问题清单主要关注重点领域和内部辩论，这使得其成果在很多时候更具相关

性（例子包括就信托法、许可法、银行破产法及跨国并购暂行规则召开的研讨会）。通常情况下，在国际

研讨会之前，会先召开国内研讨会，充实可补充有用建议的起草条款。这一做法使得国内外专家可以在研

讨会上进行更具体的讨论。实际上，在一些研讨会上，外部专家就当前的内部草案（政策和文本内容两方

面）进行评论，这在法律改革初期是不多见的。有时，研讨会会包含一场半日闭门会议，让起草团队和外

界专家进行秘密交流（如银行破产法和对外贸易法）。上述这些方式意味着，知识和经验可以更具相关

性、补充性和适用性。


专栏 4 支持知识转让的技术援助项目示例

• “对司法系统执行世界贸易组织规则的技术援助”a 使国家法官学院能够针对世界贸易组织规则开办司法课

程，并培训法官。该培训课程可以在中国加入世贸组织的早期帮助中国的法官深刻全面地了解世贸组织。另

外，全面详尽的培训教材证明了知识转让的效果。

• “对世贸组织成员资格及《对外贸易法》改革的技术援助”b 依据与多哈贸易回合谈判有关的不断改变的优

先事项进行修订，以涵盖相关区域贸易协定。为了用区域贸易协定来补充中国当时有限的经验，一位杰出专

家比照世贸组织规则，编写了一份多国区域贸易协定摘要汇编。该汇编概述了所有主要议题，包括贸易救济

措施、市场准入和争端解决等等；同时，摘要汇编在关于如何实现区域贸易协定谈判目标的问题上，从谈判

的宗旨、基本含义和实际建议等方面进行了全面分析。该汇编为谈判人员提供了可靠的、深受欢迎的支持。

• “对竞争政策与法律的技术援助”c 为我们提供了反垄断法律的知识和经验，也提供了同样重要的反垄断法

律实施方面的知识和经验。在十三年的中国入世谈判过程中，在最后和关键阶段，亚洲开发银行在 “对世

贸组织成员资格和《对外贸易法》改革的技术援助”d 为2006年发布的《关于外国投资者并购境内企业的规

定》的修订提供早期技术援助的基础上，为中国提供了支持和帮助。

◦ 立法起草：《反垄断法》条例涵盖的范围较广，所以即使在起草阶段，及早讨论实施条例和机构问题也

非常重要。此外，多种法律体制和背景的经验丰富的专家（即从业者、决策者和学者）对竞争法律及相

关实施条例所提出的建设性意见，都是非常有帮助的。

◦ 竞争政策：该技术援助项目还有助于提高所有实施机构和有关部门对竞争政策和文化的认识。

◦ 司法执行：法官研讨会为讨论起草反垄断司法解释方面的具体问题提供了一个难得的机会。而且，（在

经济合作与发展组织的协助下）来自司法界的外国优秀与会者也参与了会议讨论。这种研讨会为中国法

官提供了关于民事诉讼程序问题的学习机会，同时也有助于外国与会者了解中国的反垄断法律和政策。

• “金融衍生产品：经济法律的发展”e 为中国人民银行研究金融衍生产品中风险缓解制约机制难题及其解决

办法提供了支持，特别是在现行中国法律范围内的净额结算和抵押协议（前者对应《银行破产法》，后者对

应《物权法》）。研讨会上，知名外国专家和中国官员（包括法官）以及熟悉这些法律的学者汇聚一堂。与

会者确定的可能解决方案是：修改法律，另行颁布一部法律，或通过司法解释寻找一种方法。而且，通过多

部门参与，所有机构终于认识到问题所在、解决的必要性和可能的解决方案。

a 亚行，2002。对中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则的技术援助，马尼拉（TA 3971）。b 亚行，2001。对中华人民共和国世贸组织成员资格和《对外贸易法》改革的技术援助，马尼拉（TA 3672）。c 亚行，2002。对中华人民共和国竞争政策和法律的技术援助，马尼拉（TA 4529）。d 亚行，2001。对中华人民共和国世贸组织成员资格和《对外贸易法》改革的技术援助，马尼拉（TA 3672）。e 亚行，2002。对中华人民共和国制定经济法律的技术援助，马尼拉（TA 3279）。


81. 补充性。衡量知识和经验的补充性，需要对中国的发展进程和全球技术变革步伐有一个良好的认

识。如今很难回忆起在20世纪90年代，在拥有应用普遍的、高速接入的互联网之前，在网站上可以发布

所需要的信息之前，中国法律的起草者和学者要获取外国法律信息进行比较研究是多么困难。在过去那些

日子里，比较法律研究需要订阅和更新数据库，中国的专业人员很少能够接触到外文法律信息，而且很少


有办公室配备高速电脑和打印机。即便如此，一旦起草者获取并理解了外国法律，就需要与外国专家进行

交流，以了解为何如此起草法律及法律在实践中是如何起作用的。

82. 在这些较早时期，许多专家报告均会介绍新的信息与经验，通过第80节中所总结的方法关注中国

的问题。在目前的发展和技术进步阶段，补充性不仅来自具体的法律文本，更主要来自关于“为何”和

“如何”的讨论中。与此同时，中国的立法起草工作已经进入到使现阶段的市场经济立法适应中国市场经

济现实的阶段。因此，中国的法律起草者和决策者正从类似的经验中寻找更加具体、详尽的解决方案。而

其他司法管辖区的问题更加集中：是否产生了同样的问题？考虑和选择了什么样的解决方案？效果如何？

83. 适用性。适用性也是一种难以抽象评定的东西。对应机构给出了许多例子，比如：关于“加强反

洗钱法律和实施框架”的技术援助项目促进了反洗钱金融行动特别工作组对中国的评估，而这项评估促成

了中国成为该组织的成员，这间接证明了技援的作用。另外，技术援助项目还就相关法律的修正提供建

议——再一次很好地证明了技援的作用。同样地，“对中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则的技术

援助”项目下的行政诉讼法律修订工作和对有关金融衍生产品的具体建议，都很好地证明了技援的作用

（见专栏4）。在“对非诉讼争端解决机制研究的技术援助”项目下，调解人通过了解类似的程序，提高

专业化和标准化，再次以实例说明通过技援获得的知识和经验可以很容易地为对应机构所应用。

84. 知识传播。鉴于过去几十年来中国与许多其他国家在法律系统和经验上存在知识隔离，知识转让

对中国的法律转型尤为重要。正如一位中国专家所说，改革开放也是关于思想的开放和思维方式的革

新。98 思想的开放也得益于在技术援助的支持下与来自不同社会、不同法律传统的同行进行交流，这些同

行也是现今中国与世界其他国家之间学术合作伙伴关系和学术交流的先驱。正如专栏5中案例所示，知识

传播得到了特别而恰切地强调。互联网的出现和中国的发展使信息更容易获取，此前的15年，知识传播

尤其重要，但本文106节和121节将指出未来知识传播的重要性。

3. 技术援助机制

85. 用于转让知识和经验的技术援助机制是否恰当并适应特定需求？亚行法律技术援助项目中的各种

技术援助机制可以用多种方法来审视。其中一种方法就是考量技术援助机制在特殊情况下为适应特定改革

进程而采取的战略结构。另一种方法是考查各种投入类型，比如：顾问、国内研讨会、国际研讨会以及外

部培训。

86. 总体而言，亚行法律技术援助项目通常使用的投入类型有：国内外专家、国内研讨会、国际研讨

会，以及偶尔开展的外部培训或研究考察。此外，在一些完工报告和对应机构反馈中也有一些值得注意的

方面。就长期顾问而言，那些以前有类似经验并对中国有广泛了解的人往往最为成功。99 国内研讨会和座

谈会通常用以就各种复杂问题开展集思广益，并创造各机构之间合作的空间，100 而国内调查和研讨会则

98 在“关于顾问聘请监管框架的技术援助项目”（TA 3138）的技术援助完工报告中，提到了新思维方式对改革的重要性：“若要改变思维模式，关键在于确定变革的‘倡导者’”。

99 对破产国有企业重组的技术援助项目（TA 2748）和对加强法律信息系统的技术援助项目（TA 3000）。100 对破产国有企业重组的技术援助项目（TA 2748）、对法律和司法系统发展回顾和规划提供支持的技术援助项目（TA 2748）及

对司法系统执行世贸组织规则的技术援助项目（TA 3971）。


专栏 5 支持知识传播的技术援助项目示例

信息传播在早期的技术援助项目中通过出版物、案例分析和其他人对技术援助材料的广泛使用而得到特别强

调。获得支持的法律信息系统包括：（1）“对环境保护与自然资源保护立法改革的技术援助”项下的环境法

律信息系统 a，此系统在“对自然资源立法能力建设的技术援助”b 的支持下进行了升级；（2）“对加强法律

信息系统的技术援助”项下的全国法律信息系统 c；（3）“对破产国有企业重组的技术援助”项下的破产法

律与实务信息系统 d。其他案例包括：

• 环境技术援助项目：全国人民代表大会环资委员会把“对环境保护与自然资源保护立法改革的技术援助

项目”提供的重要文件和培训材料翻译成中文，供法律从业者、大学和参与环境管理与污染控制的地方

立法机构作参考资料使用。e 此外，在“对自然资源立法能力建设的技术援助项目”中，相关顾问编写

了一份三卷的手册，分发给地方政府，以协助地方政府制定地方法规和实施由全国人民代表大会通过的

《土地管理法》的规则条例。这些手册后来也被中国许多法律院校当作参考资料使用。e

• 破产改革技术援助项目：“显著成果包括一份由多学科（法律、财务分析、会计、社会福利等学科）专

家团队编写的双语报告。这份报告含有对中国破产法改革的建议，在北京和其他一些省份的特定立法、

行政部门和司法人员之间广泛传阅。这份报告中的许多材料被该项目的中国法律顾问引用到中文版教科

书里，供大学生学习使用。”f同样，在“对破产国有企业重组的技术援助项目”中，引入研讨会也是开

中国之先河；研讨会就破产问题和有关事宜进行深入研究（时间30小时），通常是通过讲座与案例分析

相结合的形式进行（脚注 f）。

• 在“对司法系统执行世界贸易组织规则的技术援助项目”g 中，来自浙江大学的国内专家将三个研讨会上

的论文编成单独的卷宗（知识产权和司法审查中有关贸易的问题，世贸组织规则与司法审查改革，以及

世贸组织规则与司法审查的标准），以期达到更广泛和更持久的影响。

• 在专栏4概述的关于金融衍生产品h 的工作中，相关研究报告被亚洲开发银行整编成一本中英双语图书结

集出版，书名为《在中国进行净额结算和抵押协议的可执行性》。该书提供了一个综合考虑多种不同解

决方案的资源，拓展了亚行对《中国银行间市场交易商协会总协议》和有关衍生交易抵押协议的支持。

a 亚洲开发银行（亚行），1994。“对中华人民共和国环境保护与自然资源保护立法改革的技术援助”，马尼拉（TA 2090）。b 亚行，1996。“对中华人民共和国自然资源立法能力建设的技术援助”，马尼拉（TA 2735）。c 亚行，1998。“对中华人民共和国加强法律信息系统的技术援助”，马尼拉（TA 3000）。d 亚行，1997。“对中华人民共和国破产国有企业重组的技术援助”，马尼拉（TA 2748）。 e 亚行，1999。“技术援助完工报告：中华人民共和国自然资源立法的能力建设”，马尼拉（TA 2735）。f 亚行，1998。“技术援助完工报告：中华人民共和国国有企业破产改革的能力建设”，马尼拉（TA 2271）。g 亚行，2002。“对中华人民共和国司法系统执行世界贸易组织规则的技术援助”，马尼拉（TA 3971）。h 亚行，1999。“对中华人民共和国制定经济法律的技术援助”，马尼拉（TA 3279）。


用来确定问题所在。101 国际研讨会是一个备受称道的机制，而且依据标准2“知识转让”所进行的许多讨

论也展示了这个机制是如何为此目的而得到有效应用的。关于研究考察在非诉讼纠纷解决中的运用，前文

已有所提及；同样，针对法律出版社的发展而进行的研究考察有益于国务院法制出版社的机构建设。

101 对制定经济法律的技术援助项目（TA 3279）。


87. 探讨技术援助机制的选择，要结合战略结构、对外部资源的利用和机构建设等来进行。

88. 战略结构。中国经济改革的总体模式已逐渐形成，不同的部门和地区在不同的时间、以不同的方

式发生着改变。成功构建支持相关法律与政策改革的技术援助，意味着在技术援助项目的最初设计和运行

调整中都能适应这种模式。

89. 在改革形势随着时间推移而发展的过程中，几种用于支持复杂和多层面长期改革的有效战略在技

术援助项目中占有明显地位。这些战略包括：针对政策改革和相关立法（如破产改革）而随时间推移进行

的多重干预；针对有关立法项目（例如：采购改革和环境立法的发展）的多重干预；从一开始就为复杂或

敏感问题（例如：“对法律和司法系统发展回顾和规划的技术援助”中出现的新政策手段）建立一个较长

期的框架；为适应改革进程中的波折（例如：在“对制定经济法律的技术援助”中）所需要的设计上的灵

活性。

90、通常，由于难以处理的潜在政策问题，立法改革的进程在很多情况下都是无法预测的。在中国，

像《物权法》、《破产法》和《反垄断法》等许多关键立法，起草过程就花费了十多年的时间。这对立法

起草技术援助有着明显的影响，在几个技术援助项目的实施中也有所体现。

• 当立法进程远快于设计阶段预计的速度时，技术援助可重新定位到实施和宣传问题上。这一

类型的项目实例包括《政府采购法》和《反洗钱法》。102

• 进度较预期速度慢的法律则会导致技术援助项目重新定位到提高现有法律框架的用途或政策

问题的宣传上。以《招标投标法》为例，在亚行的评估报告中，此类拖延被视为一把双刃

剑，因为这同时也为技术援助资助的专家争取了更多时间，使他们能够对最终立法产生更大

影响。103 拖延对破产改革的作用将在下文阐述。在《黄河法》104 和《保护区法》105 的案例

中，立法工作尚无进展，因此很难评估技术援助的最终影响。

但是，在上述两种情况下，立法进程的不可预测性都表明，将监测指标完全甚或紧密绑定于法律的通过有

些要求过高。106 亚行对长期改革进程的支持实例将在专栏6中具体讲述。

102 对制定《政府采购法》的技术援助项目（TA 3631）和对加强反洗钱法律和实施框架的技术援助项目（TA 4824）。103 亚行（2006年）附件4第11节。104 对《黄河法》制定之战略性规划的技术援助（TA 3708）。105 对环境立法提供支持的技术援助（TA 4553）。106 亚行（2006年）附件5第4节讨论过此点。


专栏 6 长期改革进程技术援助支持示例

• 破产改革。随着时间不断变化，对破产改革的技术援助支持采取了不同的形式，以适应漫长而复杂的改革进

程。在1994年，最初的“国有企业破产改革”技术援助项目a 为现有国企破产进程的技术问题和立法改革建

议问题均提供了支持。在此期间，世界银行也提供过一个立法改革子项目。1997年，法制改革暂停后，第

二个亚洲开发银行技术援助项目——“破产国有企业重组”b ——着重于改善破产法律管理。1998—2004年，

德国技术合作公司一直在向全国人民代表大会提供破产方面的大力支持。之后，亚行携“对经济法律发展的

技术援助项目”c 回归，主要提供立法起草支持，催生了2006年《破产法》的最终制定。项目期间，德国技

术合作公司和世界银行也有参与。一名参与者指出，一份由亚行提供支持的研究报告被呈报给高层领导，该

报告在政策讨论中发挥了重要作用。随着《破产法》的实施，“对制定经济法律的技术援助项目”也能够为

金融衍生产品等新的相关问题提供支持（专栏4）。

• 采购改革。随着改革的不断发展，亚行向中华人民共和国提供了一系列的技术援助项目，帮助其建立一个合

理的公共采购活动法律框架。“对制定国家公共部门采购条例的技术援助项目”d 为1999年通过的《招标投

标法》及其实施条例和招标文件范本的编制提供了支持。2000年，“对实施《招标投标法》及相关条例的

技术援助项目”e 通过制定《招标投标法》及相关条例实施指导和有关培训材料，同时开发监控系统，为实

施采购政策和程序方面的统一体系提供了帮助。2001年，“对制定《政府采购法》的技术援助项目”f 帮助

制定了统一、全面的国家《政府采购法》，该法于2002年通过。1998年的“对顾问聘请监管框架的技术援

助项目”g 协助建立了顾问选择和聘请指导方针。（采购改革是多边合作的另一领域，多边合作包括与世界

银行的合作。）正如“对实施《招标投标法》及相关条例的技术援助”完工报告所述：

处理管治问题（如建立公共采购法律制度）时，将其作为长期项目进行处理更为有效。技术援助项

目处理一个方面的问题（实施条例）。早期的技术援助项目处理了其他方面的问题，如法律的起

草；而后续技术援助项目则处理顾问招聘问题，并扩展法律框架。这种方法十分有效，对中国建立

公共采购法做出了巨大贡献。

• 环境和自然资源立法。从1994年亚行向中国提供第一个法律技术援助项目开始，共有七个项目为多种相互

关联的环境法提供了立法起草援助：《环境保护法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《清洁生产促

进法》、《黄河法》草案及《保护区法》草案（专栏9）。“对加强环境法律法规实施的技术援助项目”h 于2009年获得批准。

a 亚行，1994。“对中华人民共和国国有企业破产改革的技术援助”，马尼拉（TA 2271）。b 亚行，1997。“对中华人民共和国破产国有企业重组的技术援助”，马尼拉（TA 2748）。c 亚行，1999。“对中华人民共和国制定经济法律的技术援助”，马尼拉（TA 3279）。d 亚行，1997。“对中华人民共和国制定国家公共部门采购条例的技术援助”，马尼拉（TA 2845）。 e 亚行，2000。“对中华人民共和国实施《招标投标法》及相关条例的技术援助”，马尼拉（TA 3457）。 f 亚行，2001。“对中华人民共和国制定《政府采购法》的技术援助”，马尼拉（TA 3631）。 g 亚行，1998。“对中华人民共和国顾问聘请监管框架的技术援助”，马尼拉（TA 3138）。 h 亚行，2009。“对中华人民共和国加强环境法律法规实施的技术援助”，马尼拉（TA 7386）。资料来源：作者为本回顾进行的研究。


91. 技术援助成功构建的另一个方面体现在对对应机构和其他参与方的选择上。在多方机构对最终改

革和实施起关键作用的情况下，可通过多方参与来提高技术援助的有效性，进而提高连续性和可持续性

（如“对破产国有企业重组的技术援助”）。例如，竞争政策和法律包括竞争政策和实施方面的三大主要

机构（国家发展和改革委员会、商务部和国家工商行政管理总局），并由全国人大法工委在法律起草阶段

担任联合对应机构。由于可能同时还会讨论立法和司法解释的修订，因此，对于中国人民银行依据中国

法律承担的有关金融衍生产品的工作，很重要的是让来自全国人大法工委、国务院法制办公室和最高人民

法院的重要相关方参与，讨论可能的解决方案。

92. 经济法律发展项目的持续影响表明，在不断变化的法律与政策改革背景下帮助制定多种法律时，

宽泛的界定和灵活的管理机制是很有用的。快速为金融衍生产品提供支持的能力就是一个很好的例子。这

一关键技术援助项目的总体愿景和成就，将在专栏7重点讲述。

93. 利用外部资源。技术援助项目还表明了与其他外部捐助者进行协作的重要性。当然，任何捐助

者都要认识到，无论是在实体方面还是在财务方面，技术援助都只能在国内主导型改革进程中发挥作

用。在某项改革上提供帮助的捐助者一般是试图补充而不是重复其他捐助者开展的活动或提供的知

识，尽管这样做不应阻止试图考虑解决其他方面的问题或在改革进程中向其他参与者转让知识的补充

性技术援助。此外，亚行法律技术援助项目通过若干具体方式说明如何利用其他捐助者的资源，以加

强所提供的技术援助。

94. 在对破产和采购改革的长期改革进程提供支持的示例中，提到了几个例子（专栏6）。不过，很

明显，亚行对中国提供的第一个法律技术援助项目就包含了与国际捐助者的合作。因此，实际上第一次法

律技术援助——全国人民代表大会环境与资源保护委员会（成立于1993年）环境和自然资源保护立法改

革——是在联合国开发计划署和瑞典（通过瑞典国际技术与经济合作署）的协助下开展的。在“加强法律

信息系统项目”中，亚行支持的法律翻译工作是在联合国开发计划署和世界银行的协助下开展的，前者提

供了一个法律信息数据库，后者提供了一个全国性网络。而与德国技术合作公司的合作不仅包括破产和采

购改革，最近还涉及反洗钱立法。根据汇编了各种捐助者为所有成员国提供的法律技术援助项目和子项目

的《法律与政策改革公报》（1999—2003年），在亚行着重于法律和开发活动时，证据显示捐助者之间

有更大规模的协作。107

95. 最近，经济合作与发展组织与亚行和中国同行紧密合作，召开反垄断研讨会，提供一些财政支

持，并利用一个非常有价值的反垄断领域专业人员网络。对于最高人民法院进行的非诉讼纠纷解决机制研

究，李嘉诚基金会不仅为研究考察提供了财政支持（若没有这种支持亚行就难以进行这项工作），而且还

提供了重要联系，使得考察工作得以高效进行。另外，与国内机构合作也增加了亚行技术援助的优势。国

内援助实例包括：在“加强司法机关经济法律实施能力项目”中，国家法官学院在西部（云南省和西安

市）分院帮助贫困省份的基层法官参与项目，并提供资助；在“司法系统执行世界贸易组织规则项目”

中，浙江大学为起草司法审查情况下的行政诉讼法律提供了协助。

107 可在亚行网站上获取这些公报，以及后续法律和司法年刊。http://www.adb.org/law/


专栏 7 对动态改革的灵活支持：经济法律的制定

如第一章所述，中华人民共和国从计划经济到市场经济的转变是通过建立新的法律体系和改革旧体系进行的。

新体系必须对建立市场（包括金融市场）、形成以商业为导向的现代企业及建立适宜管制市场和市场参与者的

法律和监管体系提供支持。对旧的体制进行改革，从而改革中央计划，重组国有企业，转变政府职能。这就需

要有新的社会体制，并进行相关改革。

认识到法律会在改革中发挥重要作用和必须学习市场经济，中国请求亚行对这种转型给予支持，协助制定一套

市场经济所必需的核心商业法和经济法。因此，亚行于1999年批准了“对制定经济法律的技术援助”a。

回顾过去，技术援助与中国的改革进程共同发展，但过程却蜿蜒曲折。这正应了中国的一句谚语：摸着石头过

河。最后，技术援助帮助立法在各相关领域取得进展，涉及范围比原来提议的商业法和经济法广阔得多。技术

援助原计划为期两年，但实际持续了十多年，远超预期。技术援助主要成果如下：

• 通过《证券法》修正案（2005年），创立并改善资本市场，允许市场力量引导投资决策。

• 通过《信托法》（2001年）和《公司法》修正案（2005年），发展出能够对市场信号做出响应并与基于

商业银行业务和资本市场运作的股权和债权融资体系相适应的现代企业组织。

• 通过《行政许可法》（2003年），抑制政府干预市场的行为，增强政府作为公共服务提供者的职能，从

而转变政府职能。

• 通过《社会保险法》（2010年）和《全国社会保障基金条例》（编制中），开发社会保障体系（包括养

老保障、医疗保险和失业保险），以降低或减小国企重组带来的影响。

• 通过《法律援助条例》（2003年）和《基金会管理条例》（2004年），发展社会服务机构，为遭受大规

模经济改革和国企重组负面影响的相关方提供救助。

• 通过《破产法》（2006年），制定一项法律机制，处理破产国企重组和倒闭问题。

• 通过对资产证券化的法律问题进行研究，为开展金融创新提供援助；并通过对改善法律框架和金融衍生

产品支持文件进行研究，为加强风险管理和控制提供援助。

a 亚行，1999。“对中华人民共和国制定经济法律的技术援助”，马尼拉（TA 3279）。


96. 机构建设。机构建设在法律改革中的重要性已在前文有所强调，同时认为更多的此类援助在将来

会大有裨益。一些亚行法律技术援助项目实例也证明了组织技术援助来协助机构建设的益处。2008年底，出于紧急需要，“竞争政策和法律项目”包括了对商务部反垄断局的能力建设和组织结构提供支持。

相关支持还包括设备（打印机和电脑）支持，同时鉴于短期人力资源短缺，及时为实习生提供资金支持。

“加强法律信息系统项目”催生了16卷涉外法律的活页译本。同样重要的是，这项技术援助通过提供活

页出版物的设计、生产和售后服务方面的培训，电子数据存储和组织方面的培训，以及相关设备和咨询服

务，完成了技术和技能转移，从而帮助成立了中国法制出版社。此后，该出版社逐渐发展成为隶属国务院

法制办公室的独立机构，继续出版年度汇编。即使在技术援助设计方面，机构建设也是相关的，正如有些

报告所提出的，如果一个执行机构对于亚行来说是新的，那么就需要计划好进行技术援助程序和管理介绍

的时间。

30

第1节亚行法律技术援助：结果

97. 主题。在对亚行的法律技术援助进行评定和评估时，对几个关键主题的考量显得尤为突出。

• 从战略角度分析，亚行的法律技术援助说明了多层面解决问题的重要性，体现在对法律的战

略性选择和促进中国参与国际体系这一额外目标上。鉴于中国在未来发展中对创新的重视，

通过技术援助项目促进创新也很重要。

• 从知识转让的角度来看，通过对亚行法律技术援助的相关性、补充性及其在中国具体环境中

的适用性进行考察，亚行法律援助项目所提供的知识和经验的价值显而易见。鉴于中国正处

于法制转型期，知识的传播特别重要，因为这可以拓展与外界交流的渠道。

• 对亚行技术援助机制的选择展示了战略结构和利用外部资源的益处，同时也表现了机构建设

的重要性。

98. 还有一些更为广泛的主题。技术援助达到最终目标，愿意改革是必不可少的。愿意改革是确保技

术援助实现其目标的关键，中国对应机构根据对应改革计划的需求来选择技术援助项目，尤其是在亚行

不再是金融援助的唯一渠道之后。一份亚行技术援助完工报告也提到了这种观点，认为当政府愿意且能

够接受相关建议并加以实施时，加强立法的技术援助就会很有效。108 有时，立法可能准备得令技术援助

对应机构满意，但特定改革在整体上可能不太成熟。109

99. 如果技术援助所支持的改革方案预计存在诸多波折，那么设计上的灵活性就必不可少。有些领域

可能会加速，新的迫切需求可能会产生（无论是源自国内还是国外），而有些领域可能会延迟，延迟的

时间可能起初很短，但最终会一拖再拖。鉴于现阶段中国社会和政体的利益和优先任务具有多样性，预

测特定改革的未来进程和时间可能和过去30年一样困难。

100. 机构支持和个人参与的持续性是一项确定无疑的重要因素，因为它提供一种持续的通过亚行或其

合作伙伴利用综合专业技能网络的能力。在设计适当的干预措施时，对中国独特的法律和经济经验的了

解是有作用的，但这需要与获取各专业领域的相关外部经验相结合。

101. 成功因素。正如一位长期合作伙伴所说：（第67—69节所列的三个标准中提出的）三个问题的答

案均是肯定的。这一说法得到了接受调查的对应机构的基本赞同。

108 银行业法律法规的技术援助完工报告（TA 3890）。109 例如，有关保护区的立法草案（“对环保立法提供支持的技术援助完工报告”，TA 4553）。

第三章

技术援助和法律发展的经验

技术援助和法律发展的经验 31

102. 考虑到亚行的支持只是财政支持的一部分，另一位长期合作伙伴提出了合作者们发现的亚行技术

援助满意度和成功度比较高的几个总体原因。首先，技术援助项目是依据对应机构改革计划的需求来选择

的，而不是外界强加的；其次，商定的方案具有应对意外事件的灵活性。

103. 然而，有些人指出，亚行技术援助项目并不能满足对应机构的所有需求，所以亚行在选择对应机

构需求时采取战略性选择策略。但对于战略性选择，亚行内部评估提出了一些疑问，认为亚行咨询技术援

助的主题选择可以是特设的、以供给为主导的。110 至少对于引起这种担忧的评估报告所涵盖的环境法律

技术援助而言，技术援助的选择是以需求为主导的。评估报告还指出，相比之下，全国人民代表大会环资

委员会参与了设计（在省级环境保护和自然资源保护立法案例中）或发起了所评估的立法起草项目（在促

进清洁能源的技术援助组合案例中），而且环资委员会“对技术援助取得成功发挥了重要作用”。111 的确，在环资委员会自己的评估中，按照中国法律起草者的需求来设计和实施技术援助项目也被确定为一个

成功因素（专栏9）。

104. 在行政方面，几个对应机构强调了与亚行员工的良好合作关系。双方都十分重视技术援助工作，

中方各实施单位指定一个负责人，亚行有一个固定负责人，这种模式促进了双方顺利协调的紧密关系。但

由于存在人员调动情况（特别是中方），要维持实施过程的一致性也并非易事（尽管人员晋升可能会扩大

技术援助知识的传播）。

105. 战略选择、愿意改革、与对应改革计划协调一致，这几个因素均强调了真诚的国家投入和支持对

可持续技术援助的极端重要性。类似的技术援助案例可从为一些国家赢得欧盟成员资格的法律改革的成功

中略见一斑。总体来说，中国当局对法律体系发展和改革的广泛而长期的投入（见第一章）对技术援助的

成功开展起到了重要作用。亚行法律技术援助对中国加入世界贸易组织的支持，很好地说明了国家对改革

的投入与亚行法律技术援助之间的紧密联系（见专栏8）。

106. 有待改进之处。亚行法律技术援助仍有改进之处。很多对应机构都提到技术援助过程冗长繁杂。

技术援助完工报告也提出了一些问题，指出有些顾问不熟悉中国，或不愿了解中国国情。一些对应机构建

议多聘用中国专家，这样还可以提升当地的专业技能。（另一种建议是中国专家和外籍专家应享有同等薪

酬；这个建议事关整个制度问题，不属于本回顾的范围。）还有一种建议是，加强筛选外籍专家过程的连

续性。最后，有一种建议是重申加强中译版技术援助材料和成果的传播。这可以通过亚行网站来进行。112

107. 一位长期合作伙伴强调了研究考察的作用，研究考察可以让参与者接触各类专家（如：政府官

员、立法人员、法官、从业者、商人等），重点关注某一特定议题。与此相比，在早期阶段，中国对法律

各个领域的知识均有广泛需求，一些来到中国的专家能够向广大的中国参与者提供直接知识。毫无疑问，

研究考察这一方法的使用需要适用于所处理的具体问题，而且还要尊重制度性的限制，包括亚行规则和中

国政府沿用的惯例。

110 亚行（2003），第 72节；亚行（2006），第36节和57节。111 亚行（2003），附录8，第15节。112 例如，可参阅发布在亚行网站上的《多元化纠纷解决机制报告》，该报告所属项目为“改革支持和能力建设机制子项目8：非诉

讼纠纷解决机制研究”，详见 www.adb.org/Documents/Reports/Consultant/PRC/36656/36656-01-tacr-02.pdf。


专栏 8 履行国家承诺：针对世界贸易组织的改革

2001年，中华人民共和国加入世界贸易组织，承诺将遵循《世界贸易组织协定》的相关要求落实一系列法律

和有关贸易的行政管理办法。这总计需要制定200余部法律法规。a 履行入世承诺所需要的改革不在立法法规

范围内。的确，有些观察员认为，中国之所以希望成为世贸组织成员，是因为入世不但与中国国内的改革计划

相一致，而且可以借助外力扫除国内障碍。b

中国为了更好地完成履行入世承诺这一艰巨任务，向亚洲开发银行寻求多个不同层面的法律技术援助。在每个

技术援助项目中，中国对外承诺的重要性和紧迫性既加强了技术援助实施的效果，又提高了成果的可持续性。

• 立法起草。“对世贸组织成员资格和《对外贸易法》改革的技术援助”所取得的成果包括制定颁发了有关

反倾销、补贴和反倾销税、保障措施（2004年3月）、进出口货物和原产地规则（2004年9月）等的法

规，还包括为《外国投资者并购境内企业暂行规定》（2003年4月）和《对外贸易法》修正案（2004年4月）提供支持。《行政许可法》（2003年8月）由对制定经济法的技术援助项目提供支持，它是针对世贸

组织改革的又一个组成部分。c《政府采购法》是在“对制定《政府采购法》的技术援助项目”支持下制

定的，而获得世贸组织成员资格是制定该法的动机之一。d

• 透明度。在“对世贸组织成员资格和《对外贸易法》改革的技术援助”之下，在政府网站（原对外贸易经

济合作部）上公布了中国贸易法律材料的外译版，这有助于中国履行提高透明度的入世承诺。在“对加强

法律信息系统的技术援助”之下，e 对相关涉外法律法规进行了翻译和出版，译文既有活页装订版还有后

来的网络版，这对践行提高透明度的入世承诺具有促进作用。

• 司法审查。作为入世承诺的一部分，中国承诺建立司法审查系统，以对有关行政机构在涉及世贸组织规则

的案件中所采取的行动和决策进行审查，并在理由充分的情况下向受害方提供补救措施。通过“对司法系

统执行世贸组织规则的技术援助”f 项下提供的援助，在现有法律和司法系统内制定新的司法审查程序，

同时为司法人员开发和提供关于世贸组织规则的培训课程。g

同样，中国还为涉及反洗钱金融行动特别工作组成员资格的法律改革寻求亚行的法律技术援助（详见专栏2）。

a 亚行，2009。“技术援助完工报告：中华人民共和国的世贸组织成员资格和对外贸易法改革”，马尼拉（TA 3672）。b Qin , J. Y. ，2007。《贸易、投资及其他：中国入世对其法律体系的影响》，载《中国季刊》. 191. p. 721. c 亚行，1999。“对中华人民共和国制定经济法律的技术援助”，马尼拉（TA 3279）。d 亚行，2001。“对中华人民共和国制定《政府采购法》的技术援助”，马尼拉（TA3631）；罗瑟里，2003。《中国的政府采购法律框架》，载《政府采购杂志》，3 (3) p. 375.

e 亚行，1998。“对中华人民共和国加强法律信息系统的技术援助”，马尼拉（TA 3631）。f 亚行，2002。“对中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则的技术援助”，马尼拉（TA 3971）。g 亚行，2008。“技术援助完工报告：中华人民共和国司法系统执行世贸组织规则”，马尼拉（TA 3971）。


108. 2007年，全国人民代表大会环资委员会对七项环境与自然资源立法的技术援助项目进行了内部评

估，在评估报告中简要总结了项目的成功因素和有待改善的地方（概要见专栏9）。


专栏 9 亚行对环保立法的支持

截至2007年，亚洲开发银行对中华人民共和国全国人民代表大会环资委员会有关环境和自然资源立法的技术

援助共有7个项目，即：环境和自然资源保护立法改革，自然资源立法的能力建设，省级环境和自然资源保护

立法，促进清洁技术的技术援助组合，“环境立法支持”项下的两个干预项目a，以及一项未包含在本回顾中

的技术援助项目（“跨行政辖区环境管理”）b。在环资委员会2007年编写的一份内部评估报告中，总结了相

关经验。

总体评价：能力建设取得了重大进展，技术援助加速了法案起草进程，提高了质量，推动了立法的顺利通

过。在与立法起草有关的四个项目中，有三项通过了审核。这表明与亚行的合作成效明显，硕果累累。2002年的《清洁生产促进法》是由“促进清洁技术的技术援助组合”提供支持的，这是世界上第一个此类法案。

成功要素：亚行技术援助项目的实施过程比较令人满意，这在一定程度上归功于项目人员的尽心尽责。

• 技术援助的项目设计与立法任务相呼应，使技术援助在立法起草中发挥的作用最大化。

• 紧密围绕“立法起草技术援助”的主题来设计项目任务，重点突出，灵活多样。这使得技术援助可以按照

立法起草工作的实际进程进行调整，所以当立法起草人员在某一领域需要技术支持时，顾问人员可以随时

提供帮助，从而避免无效工作量和不必要的成本。

• 给中国和外国专家的时间和任务分配是合适的。优先安排中国专家的工作，由中国专家协助和参与立法起

草和修正工作；外国专家主要负责国外材料的收集、整理和研究。这样既避免了外国专家参与法律制定工

作，又使各种类型的专家资源得到充分利用。

• 所选定的咨询公司具有在中国的工作经验和与中国政府部门沟通的技能，这一点是必不可少的。在中国境

内拥有办事处和高素质中国员工的公司为项目实施提供了大力协助。

有待改善之处：

• 这些项目的设立和实施程序都比较复杂，接受援助的单位需要有足够的人力和物力才能完成。当人力和

物力资源有限时，项目的设立和实施就会出现问题。

• 有些外国项目人员和专家对中国认识不足，甚至存在误解。这一缺陷导致沟通困难，给项目实施造成了

障碍和延误。通常他们对中方存在一个偏见，认为中方申请技术援助只是为了获得资金或到国外旅游。

a 亚行，1994。“对中华人民共和国环境保护和自然资源保护立法改革的技术援助”，马尼拉（TA 2090）；亚行，1996。“对中华人民共和国自然资源立法能力建设的技术援助”，马尼拉（TA 2735）；亚行，1998。“对中华人民共和国省级环境保护和自然资源保护立法的技术援助”，马尼拉（TA 3123）；亚行，1998。“对中华人民共和国促进清洁技术的技术援助”，马尼拉（TA 3079C）；亚行，2007。“对中华人民共和国环境立法提供支持的技术援助”，马尼拉（TA 4553）。

b 亚行，2001。“对中华人民共和国跨行政辖区环境管理的技术援助”，马尼拉（TA 3588-A）。



第2节与类似技术援助方案的比较

109. 亚行法律援助项目的这些结果与回顾类似技术援助项目时所发现的结果有相似之处。亚行独立评

估局就亚行对发展中成员国司法改革的技术援助进行了研究，研究总结的经验教训包括：

...... 发展中成员国的政府大力参与并主导了技术援助的制定和实施，为技术援助项目达成既定目标做出了贡献；[并且]当司法改革技术援助项目与国家战略相联系时，可以为司法改革提供系统性的和长期的支持......113

这些结论可以回溯到以前的一份亚行法律和开发活动回顾报告，该回顾强调了整体改革方案中的国家主导

权、以需求为导向的技术援助、参与改革的方式和强大的对等机构。114 亚行驻中国代表处2011年完成的

一项研究报告指出，咨询技术援助获得成功需要四大因素：主题选择、主导权、顾问聘请及信息传播。115

110. 其他援助机构支持的类似法律技术援助项目也对中国的法律技术援助和法律发展提出了各自的见

解（见专栏10）。

111. 这些结果很多都与亚行的法律技术援助经验类似。关于灵活的长期支持的观点与亚行“制定经济

法律项目” （见专栏7）的经验特别相似。由世界银行支持的经济法律改革项目于1994年获得批准，

2005年结束，主要为经济法律的起草、培训和机构建设提供支持，这个项目基本上是与亚行的项目同时

进行的。

第3节中华人民共和国法律发展经验

112. 第三章第1节亚行法律技术援助项目评估中所确定的几个综合主题很可能与其他国家在法律改革和

技术援助方面的经验类似。愿意改革、设计的灵活性和参与的连续性，这些主题在任何地方都是适用的。

113. 其他方面的中国经验可能是中国所发生的渐进转型所特有的。其中有些方面在2006年全国人大法

工委的报告中进行了阐述，摘录如下：

• 明确法律和司法系统中对经济增长和社会发展有着直接影响的因素是十分重要的。

• 立法应拥有广阔的视野，并能够反映市场经济的广泛要求。转型既需要能满足市场经济一般

要求的基本法律，也需要能反映不同领域特殊要求的特殊法律，特定领域要有特定的规则和

规范。市场经济立法在不同时期以不同形式颁布，但必须注意立法的一致性和相互关系。不

同的立法项应相互支持，并相互制衡。

• 立法的发展是以特定经验为基础，继而不断积累新经验，并在新的经验基础上继续完善和

进步。立法不可能一蹴而就，它需要进一步的探索、积累和提升，这与市场经济转型的过

程相似。

113 亚行（2009），第77节114 亚行（1998），第22—23页.115 引自亚行（2006），第39节。亚行驻中国代表处研究，《提高中华人民共和国咨询技术援助的效果》, 亚行网站无此文。


专栏 10 法律技术援助比较

1994年以来德国技术合作公司在中华人民共和国法律项目回顾所得结论：

• 中华人民共和国立法并非启动发展，而是巩固发展。

• 中国的立法机关是一个强大的、自主的决策机构，它尊重伙伴机构提出的建议。

• （纯粹的）技术建议一般会被公开接受。

• 有许多援助组织在中国工作。由于中国有关机构对协调这些活动不完全感兴趣，援助组织的协调就十分必

要。但是，由于存在国家利益和机构利益问题，这项工作做起来通常很困难。

• 中国的转型立法进程至少在理论上已经完成。然而，很多法律——特别是经济领域之外的法律——尚未

完全转型，无法满足新的经济和社会环境的需要，而相互冲突的法律条款和实施问题是目前亟待解决的

主要问题。

• 立法过程也改变了中国的整体政治结构，特别是全国人民代表大会的重要性与日俱增。

• 尽管法律执行存在问题，但确实在执行。中国并不是制定了法律而不付诸实施的国家......。而且，了解法律

的途径也在增加，公众已经参与到立法过程中。a

1994年—2005年世界银行支持的经济法律改革项目所得结论：

• 一个法律改革项目若要成功实施，国家主导权是关键因素。

• 借款方让熟悉受援国法律框架的起草者和顾问参与法律起草过程对将国际经验成功运用到相关的国内法律是

非常重要的。

• 法律改革项目必须具有灵活性，但目标不宜过大。在国家法律改革进程中，必须密切关注相关的和可实现的

内容。提供资助的项目能够为关键立法的起草提供有用的帮助。

• 内容灵活、实施时间较长的项目使世界银行有机会为一个国家的法律改革措施不断深化和拓展提供支持

（如：从帮助立法框架建设到司法执行）。同时，这些项目也存在执行人员发生变动的风险。

• 管理法律改革项目的世界银行人员需要有一个包含各法律学科领域的综合专家数据库，以获得所需要的帮助

和建议。这是世界银行系统内的一个结构性问题，这个问题需要解决，以使世界银行能够就复杂的法律改革

活动提供一流的国际经验。b

a 朱利叶斯, 2008。《制度化的法律合作——德国技术合作公司在中国的经验》，载《拉贝氏外国私法和国际私法杂志》（Rabels Zeitschrift fuer Auslaendisches und Internationales Privatrecht.） 72 (55).

b 世界银行，2005。“对中华人民共和国经济法律改革项目提供690万特别提款权（约合1,000万美元）的执行完工报告（国际开发协会-26540）”，华盛顿特区。第10—11页。



• 立法者应该充分考虑有效执法可能面临的障碍（因既得利益可能受损而引发的反对，以及执

法不力）。立法者应该考虑到这些因素，并尽力使监管内容和条款符合实际需要，同时应制

定相应的法律措施，消除执法障碍，以确保法律的实施。

• 在吸收和借鉴外国经验以推动中国市场经济立法的过程中，任何成果，无论是在何种社会制

度下取得的，只要是先进的、优秀的，都应该大胆地借鉴和应用。立法应当：（1）以中国

实际国情为基础；（2）学习外国富有建设性的实践；（3）在社会主义基础上应用、完善、

发展这些实践；（4）创造和发展有中国特色的新实践。116

• 当立法仍有改进的空间、法律在实施过程中存在弊端、积累了新经验、或者立法环境发生了

新变化时，应该及时抓住机会，加快对市场经济的立法进程。

这一有关按照现实国情调整立法的结论性观点，在常务委员会2011年工作报告中有详细阐述：

对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和

保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。对改革开放中遇到的一些新情况新问

题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取

得经验、条件成熟时再制定法律。117

这份对中国改革期间立法进程的总结，可能为面临法律系统转型变革的其他国家提供借鉴意义。

116 常务委员会2011年工作报告（第13页）对这一点的阐述如下：“我们还注意研究借鉴国外的立法经验，从中吸取那些对我们有益有用的东西，但绝不照抄照搬。各国的法律体系也不相同，我们不用西方某些国家的法律体系来套中国特色社会主义法律体系，外国法律体系中有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们不搞。”

117 常务委员会2011年工作报告，第12页。

37

第四章

未来的改革与合作

114. 许多中国和外国的观察员都注意到，中国下一阶段的改革——无论是在法律、经济、社会或政治

领域，在某些方面将比前几十年的改革更具有挑战性。首先，在这些不同类型的改革之间，有着越来越

多的、不可避免的相互联系。其次，迄今为止，中国的改革取得了巨大成功，这导致在涉及任何特定改

革时，中国社会和政体呈现出不断多样化和分化的利益和相关群体。同时，对于法律体系将在他们的生

活和生计中所起的新作用，各个群体均有一定的期待。然而，在转型时期，对法治社会的期望与现实存

在的法律之间总是存在着落差。此外，中国的法律、经济、社会以及政治改革取得了独一无二的成果

（通常被称作“有中国特色的”），所以未来的一些改革也必将开创崭新局面。毫无疑问，中国将继续

吸取可取的、有益的国际经验，加以适当调整，以适应中国现阶段的改革。

115. 纵观中国现阶段的改革，可以发现一些与未来援助相关的重要主题。首先，即使早在2010年中国已

经宣布了社会主义法律体系的形成，但仍存在一些亟待立法解决的缺口（第一章第3节）。全国人大常委会

2011年工作报告强调，有中国特色社会主义法律体系的形成为立法工作提供了一个新起点。报告表示：

还要看到，我们的法律体系虽然已经形成，但它本身并不是完美无缺的，这当中既有一些现行法律

需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题，这主要是由

于立法条件尚不成熟，各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索、积累经验。总之，国内外

形势的新变化，改革开放的新实践，经济社会发展的新任务，人民群众的新期待，不断对立法工作

提出新课题、新要求。118

概括地讲，全国人大常委会委员长吴邦国呼吁制定法律，以帮助转变国家经济增长模式，提高人民生活

水平，保持可持续的增长模式。119

116. 另外，解决特定部门内部以及跨部门之间在现行立法上的冲突和矛盾，将有助于这项工作的开

展。对特定法律实施或特定司法管辖区的实证研究，或许会和全国人大法工委对法律的后期评估以及国

务院法制办公室对法规的后期评估一样，成为这项工作一个有用的组成部分。

118 全国人大常委会2011年工作报告，第14-15页。119 新华社（2011）。


117. 全国人大的2011年立法议程包括对与预算、职业病、刑事诉讼、民事诉讼、地方政府、兵役等相

关的法律进行修订。预计制定的新法律包括：精神卫生法、行政强制法、出入境管理法。120 制定为社会

转型提供缓冲的法律法规，相关领域包括：公共健康问题（食品和药品安全）、教育公平问题、农村土地

问题（产权登记、转让规则）、小型企业经营规则问题等等。另外，在中国，反腐败斗争也是一个具有战

略重要性的领域。

118. 其次，法律实施对法律体系的现实影响有着重要意义。这就要求加强机构建设（通过法律和司法

系统进行管理），包括国家层面和地方层面的机构建设。国务院在2010年《关于加强法治政府建设的意

见》（以下简称《意见》）中指出：加强法治政府建设势在必行，因为当前中国正面临着“严峻的挑战，

包括城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，部分地区和一些领域社会矛盾有所增

加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发、多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较

突出。”121《意见》中还明确提出了几点要求：（一）提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力；

（二）建立法律知识学习培训长效机制；（三）加强对行政法规、规章和规范性文件的清理；（四）加大

政府信息公开力度（脚注121）。

119. 对法律体系实施的支持也包括对程序问题进行改进，包括对民事诉讼程序和行政诉讼程序的改

进。迄今为止，在该项技术援助项目中，有多个例子是有关从实际经验中形成对法律实施关键需求的支

持。比如，世界贸易组织的司法审查培训对行政诉讼法产生了影响，而对金融衍生产品的研究与财产和破

产制度产生冲突。机构建设还包括在中央级以下政府中加强执法能力建设和在各级政府中深化法律意识。

120. 鉴于亚行的支持能够给中国带来外国融资和国际知识，亚行技术援助仍将为与外国经验相关的中

国改革提供支持，并继续造福中国。对中国现行法律进行国内评估是提供技术援助的必要起点，亚行不会

忽视此类评估的重要性；对外国经验的利用可能将继续成为中国法律和政策发展的重要元素。

121. 此外，在亚行的援助过程中，应再三强调信息传播的重要性。要知道，信息的传播在技术援助的

早期是最为关键的一环。在中国，法律问题及相关知识的广泛传播之所以更加重要，不仅仅是因为中国是

一个拥有众多人口的大国，更因为法律意识及其社会影响的重要性。

122. 无论将来亚行在哪些相关领域的对华法律系统技术援助会被中国政府同意并认可，这些从过去的

成功中总结的经验（战略选择、愿意改革、设计上的灵活性以及方法的连续性）都必然具有重要作用。

120 全国人大常委会2011年工作报告，第15页。121 中华人民共和国国务院（2010），部分翻译详见中国选举与治理网：http://chinaelectionsblog.net/?p=10970

39

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41

技术援助编号技术援助名称金额（美元）批准日期

TA 2090 环境保护和自然资源保护立法改革 500,000 1994年5月TA 2271 国有企业破产改革 590,000 1994年12月TA 2707 中国法律信息系统研究 100,000 1996年12月TA 2735 自然资源立法能力建设 800,000 1996年12月TA 2748 破产国有企业重组 600,000 1997年1月TA 2845 制定国家公共部门采购条例 565,000 1997年8月TA 3000 加强法律信息系统 630,000 1998年3月TA 3032 对《中华人民共和国证券法》的立法起草支持 150,000 1998年6月TA 3079C 促进清洁技术的技术援助组合 300,000 1998年9月TA 3123 省级环境保护和自然资源保护立法 300,000 1998年12月TA 3138 顾问聘请监管框架 700,000 1998年12月TA 3279 制定经济法 1,400,000 1999年10月TA 3457 实施《招标投标法》及相关条例 565,000 2000年6月TA 3631 制定《政府采购法》 578,000 2001年2月TA 3672 世贸组织成员资格和《对外贸易法》改革 700,000 2001年6月TA 3708 《黄河法》编制的战略规划 970,000 2001年8月TA 3890 银行业法律法规 800,000 2002年6月TA 3971 司法系统执行世贸组织规则 400,000 2002年11月TA 4237 对法律和司法系统发展回顾和规划的支持 350,000 2003年12月TA 4553 环境立法支持 400,000 2004年12月TA 4529 竞争政策和法律 600,000 2004年12月TA 4824 加强反洗钱法律和实施框架 400,000 2006年8月TA 4790 改革支持和能力建设机制子项目8：非诉讼纠纷解决机制研究 45,000 2008年4月TA 7115 加强司法部门经济法实施能力 400,000 2008年8月TA 7386 加强环境法律法规的实施 300,000 2009年11月TA 7454 加强反洗钱与打击恐怖融资法律框架 200,000 2009年12月

总计 13,343,000ADB = 亚洲开发银行；PRC = 中华人民共和国；TA =技术援助；WTO = 世界贸易组织。

注：本表所列为本次回顾所涵盖的法律技术援助项目。除“促进清洁技术的技术援助组合”和“改革支持和能力建设机制子项目8：非诉讼纠纷解决机制研究”这两个项目为子项目外，其他均为独立项目。至于其他特定法律技术援助活动，凡作为更广泛技术援助项目的组成部分或亚行在华整体项目贷款支持的组成部分的，本回顾均不涵盖（见正文第2节和第44节）。

资料来源：亚洲开发银行法律技术援助项目报告。

附录 1

亚洲开发银行对中华人民共和国的法律技术援助（1994—2010年）

42

中华人民共和国法律法规通过（修订）日期

《水污染防治法》 1984年5月（1996年5月；2008年2月）《招标投标法》 1999年8月《信托法》 2001年4月《政府采购法》 2002年6月《清洁生产促进法》 2002年6月《法律援助条例》 2003年7月《行政许可法》 2003年8月《中国人民银行法》（《中央银行法》） 1995年3月（2003年12月）《商业银行法》 1995年5月（2003年12月）

《银行业监督管理法》 2003年12月（2006年10月）

《基金会管理条例》 2004年3月《反倾销条例》 2004年3月《补贴和反倾销税条例》 2004年3月《保障措施条例》 2004年3月《对外贸易法》 1994年5月（2004年4月）

《土地管理法》 1986年6月（1989年8月；2004年8月）《进出口货物原产地条例》 2004年9月《公司法》 1993年12月（1999年12月；2004年8月；2005年10月）《证券法》 1998年12月（2004年8月；2005年10月）

《企业破产法》 2006年8月《反洗钱法》 2006年10月《反垄断法》 2007年8月《社会保险法》 2010年10月

PRC = 中华人民共和国。

注：粗体 = 由亚行支持。

资料来源：中华人民共和国全国人民代表大会；中华人民共和国法律法规。http://www.npc.gov.cn/englishnpc/ Law/Integrated_index.html

附录 2

由亚行法律技术援助提供支持的法律法规

43

亚洲开发银行法律与政策改革

对中华人民共和国法律发展的技术援助

回顾报告

本报告由亚洲开发银行法律总顾问办公室根据亚行法律与政策改革项目编制，重点阐述

了亚行技术援助对中华人民共和国法律发展的重要影响，并展示了中国当局对制定经济

法律和建立支持市场经济的有关法律和司法体系所做出的积极投入。

亚洲开发银行简介

亚行的愿景是建设一个没有贫困的亚太地区，其使命是帮助发展中成员体减少贫困，提

高人民的生活质量。尽管该地区取得了许多成就，但这里仍然居住着世界上三分之二的

贫困人口：有18亿人每天生活费不足2美元，其中9.03亿人每天生活费甚至不足1.25美元。亚行致力于通过共享式经济增长、环境可持续发展和区域一体化减少贫困。

亚行总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中 48个来自本地区。亚行主

要通过政策对话、贷款、股权投资、担保、赠款和技术援助等方式为发展中成员体提供

帮助。

使用再生纸印刷在菲律宾印刷

亚洲开发银行

6 ADB Avenue, Mandaluyong City 1550 Metro Manila, Philippines （菲律宾马尼拉）

电话 +63 2 632 4444 传真 +63 2 636 2444 www.adb.org

亚洲开发银行驻中国代表处

北京朝阳区建国门外大街1号国贸大厦（三期）17层邮编：100004www.adb.org/prccn.adb.org

ISBN 978-92-9092-937-6

9 7 8 9 2 9 0 9 2 9 3 7 6