Função Administrativa - Paulo Modesto

RSP

Fu n oADMINISTRATIVAPaulo Modesto

Do problem a

lo cu o a d m in is t ra o pblica pode designar tanto uma especfica atividade jurdica (a atividade administrativa) quanto o sujeito ativo da mesma atividade (a administrao pblica do E stado ou q u e m lhe e s te ja fazendo as vezes). A prim eira a c e p o d e n o m in a d a de sen tido objetivo da voz adm in is trao pblica. A segunda a c e p o in d ic a o s e n t id o subjetivo. Ambas as significaes constituem noes preliminares ao e s tu d o m etd ico do tem a funo administrativa. evidente o desacordo que as duas acepes apresen tam no sistema do direito positivo brasileiro. Por um lado, a atividade de administrao pblica no se acomoda apenas nos aparelhos b u ro c r t ic o s do Estado . Por outro, os rgos administrativos exercitam atividades no funcio- nalizadas, bem como outras funes pblicas. Esse desacordo a tende a in teresses de ordem

A discusso sobre a funo adm in istra tiva e, por conseqncia, sobre a forma de agir do Poder Pblico

permanente. Ademais, no mbito da Reforma do Estado, o texto apresenta-se como importante instrumento de conhecimento tcnico sobre este processo, discutindo as atividades jurdicas da administrao pblica sob os aspectos esttico e dinmico.

poltica, como a preservao da in d e p e n d n c ia ou au tonom ia funcional dos rgos superiores do E stado , q u e r e p a r t e m o exerccio do poder poltico para d if icu l ta r a c o n c e n t ra o de poderes e o conseqente p re juzo liberdade dos cidados. No entanto, uma vez constatada a divergncia, im porta d e te r minar formas de atribuir sentido racional repartio de tarefas e c o m p e tn c ia s no in te r io r do Estado Constitucional, com o que penetramos no terreno das funes pblicas.Assim, p e rg u n ta r p o r um a classificao e individualizao das

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funes pblicas corresponder a interrogar por uma tipologia das formas de atividade jurdica do Estado (enfoque esttico) ou pelos modos atravs dos quais os rgos pblicos (ou quem quer que lhes esteja fazendo as vezes) exercitam funes pblicas (enfoque dinmico).A pergunta sempre o momento da resposta. A resposta a essas duas in terrogaes depender em boa parte dos critrios adotados para isolar os tipos formais de atividade pblica e da prpria (pr)compreenso que o intrprete tenha do alcance e significado de algumas regras fundam en ta is do s is tem a c o n s t i tu cional. Nesses termos deve tambm ser compreendido o esforo de investigao e m p re e n d id o neste trabalho. As interrogaes que p ropom os e as respostas s u b s e q e n te s no invalidam outros modos de interrogar ou responder sobre o tema funo adm inistrativa. Na cincia do direito no cabem perguntas de finitivas nem respostas definitivas. As tentativas de sistematizao, semelhana do objeto que procuram ordenar, so sempre datadas e referidas ao contexto em que so elaboradas. As classificaes jurdicas encerram apenas ensa ios necessariam ente p ro visrios de conceituao e sntese de enunciados normativos.

No tratamento do tema dividimos a exposio em trs partes. Na primeira, procuram os eliminar prejuzos conceituais nocivos a uma clara identificao da funo administrativa, d istinguindo o problema das funes pblicas do p rob lem a da e s t ru tu rao orgnica do Estado, entre outras anotaes. Na segunda parte, te n ta m o s fo rm u la r um a c o n ceituao mais detida de funo e avaliar a utilidade dos diversos c r i t r io s c o n h e c id o s p a ra a classificao das funes p blicas. Na terceira e ltima parte, fo rm u la m o s um e n s a io de c o n ce itu ao sob re a funo administrativa.Premissas conceituais

C o n s t i tu i o b ra s i le i ra reparte o exerccio do poder do Estado em dois planos distintos. No p la n o h o r iz o n ta l , de fine com o rg o s ou P o d e re s da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (art.2). No p la n o vertica l, proclama a a u to n o m ia das u n id a d e s da Federao, distribuindo o exerccio do poder poltico entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nos limites que estabelece (art. Io c/c art. 18).

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A separao horizontal dc poderes determina uma diferenciao fu n c io n a l dos rgos superiores do Estado

atravs da referncia direta s trs funes clssicas: legislao, administrao (ou execuo) e jurisdio.Essa d ife ren c iao fu n c io n a l prescreve ao mesmo tempo um limite e um dever de atuao in s ti tuc iona l para cada rgo referido, vedando, tambm, a contrario sensu, toda e qualquer d e le g a o dc p o d e r e s sem fundam ento explcito no texto constitucional1.A repartio ou separao vertical, por sua vez, importa basicamente num a delim itao das o rdens jurdicas especiais prprias do Estado Federal, mediante a distribuio de competncias segundo um a div iso sucessiva de ordem territorial.O critrio de repartio nos dois planos essecialmente poltico, sendo previsto em cada separao u m a d i s t r ib u i o de co m p e t n c ia s q u e p e rm ite o estabelecimento de relaes de interdependncia, com plem entaridade e controle recprocos.A f ina lidade visada nas duas formas de partilha do exerccio

do poder poltico do Estado- no partilha do prprio poder estatal (permanece vigente o dogma da u n id a d e , in d iv is ib i l id a d e e in d e le g a b i l id a d e do pocler estatal)- pode ser traduzida na mxima segundo a qual apenas o p o d e r e m b a rg a o p o d e r (/

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historicamente condicionada de o rdenar e enum erar os rgos (ou sistema de rgos) mediante os quais o Estado a tua com o pessoa jurdica.N esse p la n o a b s t ra to e s im plif icado de anlise , sem vincular-se a um a tematizao metdica das formas de atuao jurdica dos rgos estatais, a s e p a ra o de p o d e r e s (ou rgos) insuscetvel de receber t r a ta m e n to a d e q u a d o p e la c i n c ia do d i re i to , r e s ta n d o como objeto de considerao da histria ou da cincia poltica.Com efeito, no cabe cincia do direito avaliar a eficincia dos apare lhos pelos quais a tua o Estado, nem questionar quantos devam s e r p a ra o m e lh o r fu n c io n a m e n to d o s is te m a poltico, nem inquirir os critrios pragm ticos ou polticos que co n d u z ira m o c o n s t i tu in te a definir-se por estabelecer dois, trs ou mais rgos destinados ao exerccio do poder pblico2.A fa lta de u m a p e r fe i ta identificao da especificidade do problema organizatrio incito na s e p a ra o de p o d e re s , a confuso que se faz sobre esse princpio se no o isolamos para efeito de anlise do problema da r e p a r t i o d o e x e rc c io das2 - Cf. Marcelo Caetano, p. 224.

funes pblicas, explica o fato de muitos autores continuarem a descrever uma hierarquia dos rg o s c o n s t i tu c io n a is . Essa doutrina , porm, com ete dois erros graves. Um erro lgico: a separao dos rgos c o n s t i tucionais, como vimos no ltimo item, corresponde a uma separao horizontal do exerccio do p o d e r poltico, po r tan to uma separao fundada em relaes de pa r id ad e e no de s u b o r dinao. Com efeito, os rgos c o n s t i tu c io n a is , fe ixes de poderes funcionais com fundamento imediato na Constituio, no podem estabelecer entre si relaes de hierarquia. Os rgos superiores do Estado m antm entre si relaes de coordenao e no de subordinao. A prpria Constituio assinala como notas essenciais das relaes entre os rgos constitucionais a harmonia e a independncia (art. 2o). O segundo equvoco mais sutil. O fato da atuao do legislador na edio da lei constituir um p re s su p o s to p a ra a a tividade adm in is tra tiva c o n d u z a um a dependnc ia lgica da funo a d m in is t ra t iv a em re la o funo legislativa, mas no a uma dependncia jurdica do rgo (ou Poder) executivo em face do rgo legislativo, quando menos porque aquele participa na maior p a r te das vezes do p r p r io

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processo legislativo (a exemplo do veto, do ato de sano das leis, da iniciativa de leis e da edio freqente e abusiva de medidas provisrias).O p ro b le m a o rg a n iz a t r io p o s tu la d o pe lo p r in c p io da separao de poderes apresenta uma complexidade maior do que aparenta ao primeiro contato. No se re so lv e na s im p les definio do nmero de rgos constitucionais ou da atividade que deve ser exercitada de modo p rev a len te p o r cada um dos p o d e re s . No te rm in a com a especificao de competncias e x t r a o r d in r ia s ou a t p icas d e fe r id a s aos rg o s para o estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos (cheks a n d balances). problema que envolve tambm as vedaes ao exerccio pessoal de mais de uma fu n o (v.g. a r t . 38 e 56 da C o n s t i tu i o F ed era l) e as vedaes implcitas - j referidas - s delegaes dc funes feitas de modo direto ou velado3.

A distribuio de funes entre rgos constitucionais, segundo o p r in c p io da se p a rao de poderes, tem um claro sentido de mera especializao funcional. Este recurso permite definir a lgum as ativ idades do rgo

com o tpicas (ou no rm ais) e o u t r a s c o m o a t p ic a s (ou extraordinrias). As prim eiras n o r e q u e r e m p e rm is s o c o n s t i tu c io n a l e x p re s s a , ao contrrio das segundas, que so exercitadas pelo rgo quando f ixadas e x p r e s s a m e n te no documento constitucional, com a nica exceo das hipteses em que a atividade atpica vem para viabilizar e instrum entalizar o prprio exerccio das atividades tp icas ou no rm ais do rgo co n s t i tu c io n a l . Pode p a re c e r certo destarte falar aqui em uma sep a ra o c o n s t i tu c io n a l de funes.Sem embargo, uma separao de funes assim concebida seria de pouca utilidade para o estudo metdico das funes pblicas. Nesse e s tu d o , o p ro b le m a o rg n ic o a p e n a s de m o d o m ed ia to p o d e o fe re c e r r e l e vncia . R eferim os, a tr s , ao desaco rd o ex is ten te en tre os sentidos objetivo e subjetivo de administrao pblica. Sc nos rendemos repartio funcional d e f in id a p e la s e p a ra o de p o d e re s n e g a m o s a p r p r ia especificidade do problema das funes pblicas. O sentido da teoria das funes reclamar uma diretriz que permita identificar e classificar as diversas formas de a tividade ju rd ica do Estado,

- Cf. Jos Horcio Meirclles Teixeira, p .597.

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c o m p o n d o um q u a d ro c o m preensivo ap to a o fe recer ao in t rp re te regras para a id en tif icao do reg im e ju r d ico adequado s atividades de tipo formal duvidoso.Assim, a possibilidade de uma separao de funes est vinculada possibilidade de identificao de regimes jurdicos prprios para cada uma das funes pblicas. Essa tarefa (ou deve ser) cum prida pela cincia do direito. O conceito de funo pblica conceito a que se chega por generalizao metdica e no por uma simples consulta direta ao texto constitucional.FRANC1S PAUL BNOIT parece te r s ido o a u to r que m e lh o r encareceu o problema, averbando com maestria:

II ne p eu t tre question en e ffe t de n ie r la v a le u r scientifique de la notion de fonction et de prtendre que le ju rtste do it se b o m er d c r ire is o l m e n t les tnissions, les rgimes, les organes, institus p a r le droit p o s it i f Derrire ces trois notions se pro file en effe t essen tie llem ent l a- m nagem ent des comp- tences et des attributions. Le b u t d une tu d e

Francis Paul Bnoit, p. 35.

scientifique des institutions est prcisment d expliquer la r p a r ti t io n de ces co m p ten ces e t de ces attributions. O r i ln y a p a s d 'e x p lic a tio n sans classement, pas de classement sans abstraction , e t p a s d abstraction sans appel la notion de fonction. Toute tude scientifique implique donc que la description des tches, des rgimes et des organes on s lve la notion de fonction

Segue-se que a idia de um a separao de funes, se algum sen tido possui, no pode ser aquele da simples repartio de atribuies (GAB1NO PRAGA) ou ta re fa s e c o m p e t n c ia s (J.J. GOMES CANOTILHO). Separao de fu n e s e x p re s s o que p o d e s ig n if ic a r a p e n a s o r e s u l ta d o fina l do e s fo r o cientfico de isolar os tipos ou formas da atividade jurdica do Estado. E expresso equvoca, que serve somente para assinalar o c a r te r n e c e s s a r ia m e n te dogmtico de toda classificao das funes do Estado, fazendo contraponto com a separao de poderes, esta sim designativa de uma ordenao positiva expressa e ev idente no texto c o n s t i tu c io n a l . Essa p e rc e p o da e sp e c i f ic id a d e e da p r p r ia

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natureza do problema colocado p e lo te m a d a se p a ra o das funes perm itir desde logo estabelecer com nitidez e sem a m b ig id a d e s o c a m p o de aplicao prprio dos conceitos a serem emitidos neste trabalho. O problema da seleo de um critrio til para a formulao dessa tipologia das funes do p oder do Estado, no entanto , d e m a n d a um e s tu d o em separado. o que se far.Funo e classificao das funes

^^ignifican te fu n o vem em pregada na d o u tr in a ju rd ica p r in c ip a lm e n te em d u as acepes. Na primeira, funo denota uma espcie de poder. Na se g u n d a , u m a e sp c ie de a tiv id a d e . Parece til ilustrar sucintamente esses dois usos do termo funo.A voz p o d e r encarec ida em definies de autores eminentes como SAN I1 ROMANO e RENATO ALESSI. clssica a definio do p r im e iro a u to r para funo pblica:

Le p o te s t che so n oe se rc ita te , n o n p e r un

interesse proprio, o almeno esclusivamente proprio, ma per un interesse altrui o per un interesse oggettivo.

RENATO ALESSI, por sua vez, averbou:

IIpotere statuale appunto, c o n s id e r a to in q u a n to diretto a queste fin a lit d i interesse collettivo ed in q u a n to o g g e tto d i un dovere giurid ico rela tivam en te a lia sua asp lica- z io n e , c o n s t i tu e u n a fu n zio n e sta tualeb.

A segunda acepo prestigiada por autores tambm renomados a exemplo de JOS ROBERTO DROM1 e GABINO FRAGA. O primeiro autor define as funes do p o d e r a travs de frm ula precisa e sinttica:

Las funciones dei poder son las form as diversas bajo las c u a le s se m a n ife s ta la a ctiv id a d d om inan te dei Estado, los diversos modos de ejercicio de la actividad esta ta .

A mesma brevidade repetida na definio expressiva de GABINO FRAGA:

5 - Santi Romano, apud Franco Modugno, Verbete Funzione", in Enciclopdia dei D irilto , XVIH, p. 1401.6 - Renato Alessi, Principi..., p. 3.7 - Jos Roberto Dromi, p. 77.

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El concepto de fu n c i n se refiere a la fo rm a y a los m edios de la activ idad dei E sta d o . Las fu n c io n e s constituyen la fo rm a de e jerc ic io de la s a tr ih u - ciones8.

N e s te t r a b a lh o p r e f e r im o s empregar a segunda acepo do t e r m o f u n o . A p r im e i r a c o r re n te d o u tr in r ia ressa lta p r in c ip a lm e n te o n g u lo da s i tu a o ju r d ic a em que se e n c o n tra m os e x e rc e n te s do p o d e r p b l ic o . N essa p e r s pectiva, a atuao funcional dos agentes se uniformiza. Todos m an ip u lam po d e res -d ev e re s , p o d e r e s v in c u la d o s ao c u m p r i m e n t o de d e v e r e s jurdicos, poderes in s tru m en ta is v o c a c io n a d o s ao a t e n dim ento dc interesses objetivos ou alheios ao prprio q u e re r do sujeito a tuante. Da a razo d e s s e s e n t i d o n o a t e n d e r im ediatam ente aos propsitos de uma teoria das funes, que v isa a n t e s f o r m u la r u m a d i s c r im in a o d o q u e u m a unifo rm izao no tocan te ao exerccio do poder estatal.A segunda corrente doutrinria, ao contrrio , em bora informe pouco a respeito da na tureza jurd ica da atividade pblica,

anota aquilo que no m om ento p a rece e s se n c ia l , a sab e r , a existncia de diferentes formas de exercitar atividade estatal.Para que a defin io ado tada fornea algo mais do que essa simples declarao, indispensvel recorrer a critrios aptos a e x e c u ta r a d ife ren c iao das formas apenas referida.Os c r i t r io s e s tu d a d o s na d o u tr in a so b as icam en te os seguintes:

a) critrio negativo;b) c r i t r io o rg n ico ou

subjetivo;c) critrio material;d) critrio formal.

Descabe, porm, como anotou com argcia CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, apartar c o m p le ta m e n te os c r i t r io s material e formal. Ambos fazem referncia a um objeto, no caso uma atividade, em contraste com o critrio orgnico ou subjetivo que se denota um sujeito9.Feitas as correes, a lista de critrios passa a ser a seguinte:

a) critrio negativo;b) critrio subjetivo;c) critrio objetivo:

- Gabino Fraga, p. 21. Cf. Celso Antnio Bandeira dc Mello, p. 12.



c .l) material; c. 2) formal.

Critrio N egativo

O critrio negativo tem duvidosa validade cientfica na medida em que procede a definies atravs de excluso. Por essa via afirma- se algo atravs do procedimento lgico de negar pertinncia do o b je to a d e f in i r com o u tro s objetos dados. u sa d o com f r e q n c ia na d o u t r in a a lem p a ra d e f in i r administrao pblica. A explicao para essa preferncia pode s e r d ad a de d u a s fo rm as . A primeira explicao parece ter sido a necessidade de recusar o essen c ia l ism o das de fin ies positivas. A segunda explicao procura fundamento na prpria histria.A M onarquia centralizava nas mos do prncipe todas as formas de exerccio do poder estatal. No havia diferenciao jurdica e n tre as funes pblicas. O governo respond ia pela a tiv idade to ta l do Estado. F, apenas a trav s de lo n g a e v o lu o h is t r ica q u e as trs form as clssicas de atividade conseguem uma individualizao expressiva. A primeira separao vem com a declarao de au tonom ia dos tribunais para resolver conflitos

entre particulares e definir sobre a aplicao das normas penais. A segunda separao vem com a a m p lia o do p ro c e s s o de constitucionalizao do Estado a p a r t i r do q u a l se af irm a a a u to n o m ia das a s se m b l ia s re p re se n ta t iv as com o espao privilegiado para o exerccio das faculdades legislativas. A administrao aparece como resduo final d essa f ra g m e n ta o do exerccio do poder poltico.A aplicao do critrio negativo no plano da teoria das funes vem p o r isso l im itad a a explicao da funo adm inistrativa A definio das demais funes pressuposta.O ITO MAYER pode ser citado aqui como exemplo ilustrativo. Este a u to r d e f in e de m o d o positivo legislao e justia. Por leg islao e n te n d e o e s ta b e lecimento de regras de direito p o r parte do p o d e r soberano mediante o concurso do corpo r e p re s e n ta t iv o da nao . No conceito de justia integra tanto a atividade do p o d e r pblico d e s t in a d a a m a n u te n o da ordem jurdica pertencente aos t r ib u n a is ( ju r isd i o cvel e penal) quanto as atividades de d ire o d o p ro c e d im e n to judicial, a jurisdio voluntria, a atuao do Ministrio Pblico e toda a atividade dos agentes de

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execuo judicial que sirvam manuteno da ordem jurdica10.Na d e f in i o o b je t iv a de administrao menciona explicitamente o critrio negativo:

E x a m in a n d o la s d o s p r im e r a s r a m a s d e la activ id a d dei Estado cuya nocin requiere esencial- rnente la reunin de dos elementos, se comprueba que cuando fa l ta uno de esos elementos, la activ idad, cualquiera sea por lo dems su carcter, ces por ello m ism o en la esfera de la a d m in is tra c i n . Por conseguinte, esta nocin parece esta r d e lim ita d a negativam ente: a d m in istracin deve ser toda activ idad dei Estado, que no es legislacin n i Justicia".

No en tan to , em bora fixe essa regra como princpio, o mesmo au to r procura acrescentar um e le m e n to po s i t iv o n o o objetiva de administrao, no in tu ito de extrem-la de uma q u a r ta e s p c ie de a tiv idade estatal: a funo de governo. Esse elemento positivo vem expresso 1 1 0 conceito de administrao

como la a c tiv id a d dei Estado p ara rea lizar sus fines, bajo su o rd en ju r d i c o '2. d id tica , entretanto, a utilizao que faz o autor do critrio negativo.Na doutrina brasileira o critrio empregado por T1TO PRATES FONSECA13.O critrio negativo, ao fim e ao cabo, parece todavia insuficiente para uma teoria das funes. Em prim eiro lugar, no explica a formulao dos conceitos que servem de base para a excluso, d an d o p o r d em o n s tra d o exatam ente o que pede d e m o n strao. Em segundo, sem uma prec iso u l te r io r , iden tif ica praticamente Poder Executivo c Administrativo, idia que reclama uma correo por duas vias ( por um lado, a administrao traduz apenas uma pane da atividade total do Poder Executivo e, por outra, excede como noo objetiva as fronteiras do mesmo Poder, sendo possvel tam bm no Poder Legislativo e Judicirio).Critrio O rgnico

O critrio orgnico (ou subjetivo) exalta o sujeito que realiza ou exercita a funo pblica, sem

10 - Cf. Otto Mayer, p. 6, 8 c 9.

- Idem, ibidem, p.tO.

12 Idem, ibidem, p .15.

13 - Cf. Tito Prates Fonseca, p. 45.

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indagar sobre o contedo ou sobre o alcance dos atos produzidos.Por essa via a funo vem definida pelo rgo e no o rgo pela funo. A definio do rgo pressuposta.O c r i t r io o rg n ic o m u ito a d o ta d o e n t r e a u to re s f ra n ceses, m enos p o r suas qua lidades intrnsecas do que como c o n s e q n c ia de p a r t ic u la r i d a d e s do s is tem a do d ire i to positivo desse pas14.

No o b s tan te , foi d u ra m e n te c r i t icado pe la voz seg u ra de CARR DE MALBERG:

El hecho de que, jurid icam en te , um a d ec is in dependa de la competen- cia dei rgano legislativo o de la com petencia de la autoridade administrativa, no p u e d e p o r s s lo proporcionar la base de la respectiva definicin o de una delim itacin exacta en tre la legislacin y la administracin. La substancia de un acto estatal no varia segn la cualidad de su autor o segn la forma em que se ha gestado15.

Os adeptos da teoria orgnica negam a diviso dos atos estatais em formais e materiais e ressaltam a natureza tautolgica da relao rgo-funo (o Estado- Ju iz a p e n a s ju lga, o Estado- Administrador apenas administra, o E s ta d o -L e g is la d o r a p e n a s legisla, e vice-versa).Nessa passagem, fazemos talvez um a excessiva genera lizao . Muitos autores adeptos da teoria o rgn ica co n s id e ram a adm inistrao apenas uma zona ou setor do Poder Executivo, uma vez que admitem a existncia da c h a m a d a fu n o p o l t ic a ou governo. Outros, por sua vez, dilatam o conceito subjetivo de administrao para escapar a uma id e n t i f ic a o e s t r e i t a e n t r e funo administrativa e atividade do Poder Executivo16.Na formulao rgida, porm, o critrio apresenta insuficincias manifestas.Primeiro. O critrio orgnico no poderia explicar o regime ju r d ic o p a ra casos dc ao conjunta ou com plem entar de do is ou mais rg o s c o n s t i tucionais no exerccio de uma mesma funo.

- Cf. Georgcs Vcdel, p. 17 e segs.

- Carrc dc Malberg, p. 261.

Cf. Juan Carlos Cassagnc, p. 62.

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S e g und o . No e x p l ic a r ia a ap licao do regim e jurd ico administrativo para determinados a to s d o P o d e r Ju d ic ia l e Legislativo (v .g . ,nom eao de se rv id o re s d e s s e s p o d e re s , adm inistrao das secretarias, con tro le e gesto sobre bens funcionais).Terceiro. No informaria sobre o regime jurdico dos atos do P o d e r E xecutivo q u e tm f u n d a m e n to im e d ia to na Constituio e que, amplamente discricionrios, no tm carter de execuo ou gesto infralegal.Q ua rto . No justif icaria a aplicao do direito administrativo para os atos das pessoas pblicas n o e s ta ta is (a exem plo dos concessionrios c permissionrios de servios pblicos).Quinto. No poderia explicar a aplicao do regim e jurd ico administrativo s autarquias e fundaes pblicas.Sexto. Nem in fo rm aria tam pouco sobre o regime jurdico aplicvel aos particulares que colaboram com a administrao (jurados, m esrios, tabelies, d i re to re s de facu ldades, p o r e x e m p lo , q u e p ra t icam a tos expressivos de poder pblico).

Critrio O bjetivo M aterial

O c r i t r io o b je t iv o m a te r ia l in t e r r o g a p e la s n o ta s q u e definem a natureza intrnseca da funo pblica, investigando na prpria atividade e no no rgo atuante o substrato invarivel que a particulariza.Por essa via ser administrativo, legislativo ou jurisdicional o ato que apresentar em si mesmo o contedo essencial da atividade respectiva.Os a u to re s que d e fe n d e m o em p reg o do cri t r io objetivo material invariavelmente reconhecem o carter administrativo de certos atos provenientes do Poder Legislativo e Judicial. E o fazem de modo direto e positivo, no por excluso.As noes formuladas para dar conta desse contedo invarivel, permanente e essencial dos diversos tipos formais da atividade pblica foram curiosamente de uma variedade desconcertante.AGUST1N GORDILLO, dem onstrando grande poder de sntese, r e s u m iu ass im as d iv e rsa s conceituaes materiais em curso na doutrina:

a) funo legisla tiva: acriao de normas gerais

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de conduta , imperativas para todos os habitantes;b) funo jurisdicional : a d e c is o im p e ra t iv a de co n te n d a s en tre partes, d e te r m in a d o o D ire i to aplicvel;c) funo administrativa: realizao de algo concreto em casos individuais17.

As in su f ic in c ia s do c r i t r io material so tambm manifestas. As notas distintivas decorrem a n te s de o p e s p e sso a is casusticas do que uma deduo fundada nas diretivas do sistema n o rm a tiv o . O c r i t r io no consegue resolver numa sntese a heterogeneidade do contedo dos atos funcionais. No explica p o rq u e a to s de c o n te d o leg is la t iv o e ju r is d ic io n a l e m a n a d o s da a d m in is t r a o permanecem regidos pelo direito administrativo (o regulamento e as d e c is e s d o s rg o s ad m in is t ra t iv o s cm re c u rso s h ie r rq u ic o s ) . No in fo rm a p o rq u e le is in d iv id u a is e c o n c re ta s , le is m e ra m e n te d e r ro g a t r ia s e leis com fa ttispecie exclusiva (v.g., as leis que regulam apenas a criao de um rgo isolado do Estado), permanecem com a mesma fora jurdica e submetidas ao mesmo17 - Cf. Agustin Gordillo.

regime jurdico das leis gerais e abstra tas . T am bm no daria conta da he terogeneidade dos atos jurisdicionais (v.g., os atos de ju r isd i o v o lu n t r ia , determinados atos do processo falimentar, sentenas normativas no mbito da Justia do Trabalho, a e la b o ra o de re g im e n to s internos, o controle abstrato da constitucionalidadc das leis ).Critrio O bjetivo Form al

O c r i t r io o b je t iv o fo rm al encarece o exame da eficcia jurdica especfica de cada uma das fu n e s p b l ica s , com in d e p e n d n c ia d o rg o de origem ou do contedo material dos atos emitidos.Por e ssa via os a tos e s ta ta is aparecem caracterizados pelo plexo dc efeitos jurdicos que desencadeiam a partir do sistema normativo.A voz formal impropriamente utilizada por alguns autores para significar o m odo de ex te r io rizao do ato (o veculo expressivo) e outras vezes para denotar a p ro v e n i n c ia o rg n ic a ou subjetiva do ato.O critrio formal objetivo veio responder a algumas deficincias a p re s e n ta d a s p e lo s c r i t r io s


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anteriores. Nas definies sobre a funo legislativa os autores destacam a novidade (n o v it , in o va c i n ) com o nota formal distintiva que cerca o conceito de lei. lei a norma que inova de m o d o p r im r io a o rd e m jurdica e tem fundam ento na Constituio.No contrariando o documento constitucional, a lei formal pode veicular tanto normas gerais e a b s t ra ta s q u a n to n o rm a s individuais e concretas (v.g , a autorizao para a alienao de d e te rm in a d o bem pb lico , a a m p liao de a lgum c r d i to oramentrio etc).O em inente professor OSWAI,- DO A. BANDEIRA DE MELLO fornece uma sntese precisa do c o n c e i t o fo r m a l d o s a to s caractersticos de cada uma das funes pblicas. Diz o au to r que a lei tem o

valor fo rm a l de se impor, im ediatam ente, de m odo su p e r io r a q u a lq u e r m anifestao do Estado- poder, a to d a s as a u to r id a d e s e s ta ta is e a o s com ponentes do Estado- sociedade,

consistindo a sua fora fo rm a l no carter de

inovar, de m aneira abso

lu ta , a ordem ju r d ic a , d erro g a n d o a a n ter io r , dentro da estrutura constitucional vigetite.

A sentena, por sua vez, tem valor formal especfico

no trnsito em ju lgado da deciso proferida, insusc e tv e l, ao d e p o is , de m o d if ic a o a t p e lo prprio julgador, e que traz em conseqncia a fora ju r d ic a c o n s is te n te no estabelecim ento da coisa ju lgada.

Por fim, o ato executivo, cujo formal se expressa na

presuno de verdade, e que consiste em independer, em princpio, de prova, e pode ser, desde logo, exigvel, o que tra z , co m o c o n se qncia, a fora jurdica de autotutela, ou seja, a possib ilid a d e de auto-execu- to r ied a d e , q u a n d o n o obedecido18.

O critrio objetivo formal sem dvida resolve a maior parte dos p ro b le m a s c o lo c a d o s p e la d o u t r in a . Os c o n c e i to s de ju r isd i o e a d m in is t ra o , entretanto, merecem reparos. A execu to r ied ad e no pode ser vista como atributo qualificador dos atos administrativos de todo

- Oswaldo Aranha Bandeira dc Mello, p. 23.

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g n e ro . a t r ib u to d o s a tos restritivos da esfera jurdica dos p a r t i c u la r e s e a p e n a s em situaes excepcionais (havendo autorizao legal expressa ou quando ocorrerem situaes de indispensabilidade momentnea da au to tu te la). No tem ap lic a o p a ra os a to s de adm in is trao consultiva , ve- rificadora, e mesm o para todos os a to s a d m in i s t r a t i v o s ampliativos da esfera jurdica de p a r t i c u l a r e s (n o h q u a lq u e r ex ecu to r ied ad e , via d e re g ra , em a to s a d m i n is t r a t iv o s c o n s i s t e n t e s em licenas, perm isses, autorizaes, reg istros, en tre ou tros , p o rq u a n to na grande maioria d e s s e s s e q u e r h av e r ia c a b i m e n to lg ico p a ra q u a lq u e r proced im ento impositivo). De outra parte, qual o sen tido em r e f e r i r a a u t o t u t e l a ou a e x e c u to r ie d ad e para ca ra c te r izar os r e g u la m e n to s ad m inistrativos? A jurisdio, por sua vez, c o m o a t iv id a d e , n o p r o d u z s e m p r e e n e c e s s a r iam ente decises dotadas de fora de coisa julgada (formal ou material). H jurisdio no a to d o ju iz q u e in d e f e r e l i m i n a r m e n t e u m a p e t i o inicial, nos atos de jurisdio voluntria , nas dec ises cau- telares, por exemplo, e no se p o d e r ia a t r ib u i r a q u a lq u e r d e s s e s a to s o a t r i b u t o da

d e f in i t iv id a d e p a ra d iz e r o d ire ito .A to d o r igo r , p o rm , a d if i culdade no provm do critrio objetivo formal mas do uso que dele tem feito a d o u tr in a . O equvoco parece repousar antes nas formulaes empreendidas do q u e p r o p r ia m e n te no critrio. O critrio apropriado e pertinente para uma indagao e s t r i t a m e n te d o g m tic a das funes pblicas. aceito para os fins desse trabalho . A sua u t i l iz a o vem a f i rm ad o no d e s e n v o lv im e n to da p a r te seguinte , reservada para uma ten ta tiva de c o n ce itu ao da funo administrativa.Funo adm inistrativa

voz administrao pode ser empregada tanto no direito privado quanto no direito pblico.No d i r e i to p r iv ad o , o s ig n o administrao aparece quase que e x c lu s iv a m e n te em s e n t id o o b je t iv o , c o m o su b s ta n t iv o , denotando uma atividade. possvel defin-la: atividade te le o l g ic a , a s su m id a p e lo sujeito ativo como um encargo, c o n s is te n te no re sg u a rd o de interesses e bens de terceiros, qualificada pelo dever jurdico


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do administrador prestar contas ( de sua a tuao ao t i tu la r do < in te resse ou do bem protegi- < d o ou a u m a a u to r id a d e de ' controle. i

i a ativ idade do tu to r , p o r exemplo, na administrao dos bens e interesses do pupilo ou tutelado (art. 422, do Cdigo Civil.MASS1MO SEVERO GIANN1N1 reduz a administrao privada a t r s f igu ras gera is : o o fc io privado legal, o ofcio privado necessrio e o ofcio privado voluntrio. Nas trs modalidades, na grande maioria dos casos, percebe o administrador privado como algum que realiza uma funo, obrigado por um dever ju r d ic o de a tu a r s e g u n d o critrios delia m iglior cura degli interesst a lien i19.Para o m esm o au tor , en tre a funo administrativa privada e a funo administrativa pblica no h diferena ontolgica, ou de q u a l id a d e , mas a p e n a s u m a diferena de disciplina jurdica pela diversidade do objeto de uma e de outra. Os atos da funo a d m in is t ra t iv a p r iv ad a tem controle jurdico amplo, sendo avaliada detidamente a prpria convenincia da aceitao do ato.Na funo administrativa pblica19 - Massimo Severo Giannini, p. 88-89.

20 - Idem, ibidem, p. 90-91.

os atos emitidos so sindicados de um modo mais limitado. No entanto, a administrao privada vem re g u la d a de um m o d o s im p les , e m b o ra e sp e c f ic o , enquanto a administrao pblica vem reg u lad a no s seu s mais variados aspectos20.Em RUY CIRNE LIMA a nfase sobre o problema do controle e regulao jurdica vem substituda pela nfase no elem ento finalidade.CIRNE LIMA o autor nacional que mais detidamente cuidou da re lao ju r d ic a de a d m in is trao, conceito a que atribui valor categorial, pois expressa noes semelhantes no direito pblico e privado.Nos dois setores do direito, a palavra administrao designaria a a tiv idade do que no senhor absoluto , cujo trao caracterstico seria

estar vinculada, - no a um a vontade livrem ente determ inada, - porm , a um f im alheio pessoa e aos interesses particulares do agente ou rgo que o exercita2'.

Na e x p o s i o d e s s e s d o is a u to re s , s vezes de m o d o

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implcito em outras vezes direto, ap a re c e re v ig o ra d o um d o s sentidos etimolgicos da prpria voz administrao.A lo c u o a d m in i s t r a o provem do latim, derivando das palavras a d c m in is tra re , que segnifica servir, ou, seg u n d o alguns autores, de a d m a n u s trahere, que alude idia de gesto ou direo. CIRNE LIMA anota tambm que o tem a m in , d a ra iz m i, i n d i c a u m a dim inuio, cm certo sen tido d e n o t a n d o a id ia d e s u bordinao ou subalternidade, com o em tn in o r ( in fe r io r) e m in is te r (criado)22.

As afirm aes an te r io re s nos aproximam do objeto a definir. A administrao pblica vem j significando atividade subordinada, te leolgica, cujos in te re s se s tu te l a d o s a p a re c e m p ro te g id o s c o n t ra a p r p r ia vontade do agente, realizada em c u m p r im e n to dc um d e v e r ju rd ico , su je ita a con tro le e avaliao.No parece bastar, entretanto, essa aproximao. preciso individualizar a funo administrativa no q u a d ro gera l das funes pblicas.

Nessa tarefa, a classificao proposta por RENATO ALESSI pode nos se rv ir co m o p r in c ip a l referncia.RENATO ALESSI e m p re g a o c r i t r io form al, j e s tu d a d o , analisando o tema das funes sob o n g u lo e s t r i t a m e n te jurdico. Na sua classificao, as funes pblicas so tidas como formas de emanao de atos de p ro d u o jurdica, formas de i n t r o d u z i r a l t e r a e s n u m a o rd e m ju r d ic a d ad a , com alcance e efeitos diversos:

a) a leg isla o vem caracterizada como a em anao de a tos ju rd icos primrios, fundados direta e imediatamente no poder soberano, que produzem uma inovao primria na o rdem jurdica anterior; mediante a lei, ou exercitando a funo legislativa, o Estado disciplina relaes permanecendo acima e margem das mesmas;b) a ju risd io vem caracterizada como a emanao de a to s de p ro d u o jurdica subsidirios dos atos primrios, dirigida a concreo e atuao coa- tiva desses ltimos, p e r

- Ruy Cirne Uma, Princpios..., p. 21.

- Cf. Ruy Cime Uma, Sistema....______


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manecendo o rgo estatal acima e margem das relaes a que os atos referem;c) a a d m in is tra o vem definida como a emanao de a to s de p ro d u o ju r d ica co m p lem en ta r , pois so aplicao concreta do a to de p ro d u o jurdica primrio e abstrato contido na norm a legislativa; nessa atividade, o rgo estatal atua como parte das relaes a que os a to s se re fe rem , a s e melhana do que ocorre nas re la es de d ire i to p r iv ad o , mas com a d ife rena de agir com o p a r te em s i tu a o de superio ridade , po d en d o unilateralmente intervir na esfera jurdica de terceiros (poder extroverso)23.

Ao lado dessas trs funes, indica a existncia de um a quarta, a funo poltica ou de governo, consistente na emanao de atos de p roduo jurdica com plem entar em que o Estado atua tam b m com o parte , todavia relativa apenas atividade de direo suprema e geral do Estado como unidade orgnica e voltada para a determinao dos fins a que o Estado deve perseguir2''.

A classificao assim proposta permite uma perfeita viso do conjunto das funes pblicas. No , porm, isenta de crtica. A id ia de c a ra c te r iz a r a adm inistrao com o parte em situao de superioridade nas relaes a que os atos referem no parece ap ta a exp lica r a aplicao do regim e jurd ico administrativo ao regulamento. Se ao editar um regulamento a administrao assume a condio de parte, em sentido material, tambm nesse sentido poder-se- ia d izer parte o legislador. A noo de administrao como atividade e m a n a d o ra de a tos c o m p le m e n ta r e s d o s a tos primrios tem algo de genial. No obstante, em algumas hipteses enum eradas expressam ente , a a d m in is t r a o a tu a d i r e ta e im e d ia ta m e n te f u n d a d a na C o n s t i tu io , c o n q u a n to em atividade plenamente vinculada (ex.: a ad a p ta o dos v e n c imentos, proventos de ap o sen tadoria, remunerao e vantagens percebidas aos limites fixados na Constituio - art.17 do Ato das D isposies C o n s t i tu c io n a is T ran s i t r ias da C on s t i tu io Federal). Nesses casos, dispensada logicamente a in terveno do legislador ordinrio, a atividade adm in is tra tiva no pode se r qualificada rigorosamente como

- Renato Alessi, Instituciones..., p. 7-8.

- Idem, ibidem, p.9.

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infralegale complementar aos atos de em an ao prim ria , pois com p arece com o atividade infraconstitucional, vinculada e autnoma em face dos atos de emanao primria do legislador. a constatao precisa de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, adotada a partir da segunda edio dc seu festejado livro Elementos de D ire ito A d m in is tr a t iv o . A classificao de RENATO ALESSI, o u tro ss im , no ofe rece no ta formal alguma para distinguir funo administrativa e funo de governo, m encionando apenas notas de carter material, inclusive bas tan te f luidas e vagas, reconhecendo o autor a prpria dificuldade em precisar os limites conceituais dessa ltima funo. Definir, porm, que vem do latim fin is, significa estabelecer limites, fronteiras de significao. Para ser congruente com o seu critrio, faltando limite formal preciso entre as duas funes, deveria o au tor evitar uma conceituao isolada da funo de governo. LUDWIG WIITGENSTEIN: Acerca daquilo de que se no pode falar, tem que se f ic a r em silncio . Resulta assentado, porm, que a administrao atividade subalte rn a , exp ress iva do p o d e r pblico, realizada sob a lei ou exc e p c io n a lm e n te sob a C o n stituio, neste ltimo caso sem constituir inovao primria da

ordem jurdica, porque atividade estritam ente preordenada, e s tando nas duas hipteses sujeita a controle de legitimidade por uma autoridade independente.A crtica que realizamos classificao proposta, no entanto, praticamente rompeu a linha que isolava a funo administrativa e a fu n o ju r isd ic io n a l . Alm d isso , m an tev e in d e f in id a a possibilidade dc conceituao da funo de governo.A nica fronteira de significao fixada com tintas firmes parece ter sido a que separa a funo administrativa da funo legislativa. O instrumento empregado foi o critrio objetivo formal.O critrio formal, porm, no p re c isa l im ita r-se a um a considerao sobre a eficcia dos atos emitidos e a posio destes no sistema normativo. BNOIT, p o r e x e m p lo , r e ssa l ta a im p o r t n c ia de c o n s id e ra r a disciplina jurdica das funes tambm no plano do regime de controle25. no p la n o do reg im e de con tro le que parece possvel resolver as dificuldades referidas an teriorm ente . A soluo veio sugerida numa passagem feliz dc MICHEL D. STASSINOPOULOS,

- Francis Paul Bnoit, p.

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no tanto pela concluso a que c h eg a o a u to r q u a n to p e lo s termos em pregados no d esen volvimento da sua exposio:

La m uta tion essentielle de la fonction adm lnistrative en fonction juridictionnelle s effectue du m om ent que la loi attribue un organe la fa cu lt de se prononcer souverainement nonpas en tan t qu 'organe plac dans le cadre de la hirarebie a d m ln is tra tive , m a is en ta n t que ju g e q u i ne se trouve en aucun rapport organique ou hirarchique a vec les o rg a n es d o n t m ane l acte attaqu. Sa d c is io n ne sera p lu s s o u m is e a u c o n tro le h i r a r c h iq u e n i la p o s s ib i l i t e d u n r e ta i t ( ta n d is que le co n tro le h i ra rc h iq u e e t la possib ilit du re ta it accom- p a g n e n t en p r n c ip e les dcisions des suprieurs hirarchiques prises la s u i te d 'u n reco u rs h i ra rc h iq u e ou q u a si- c o n te n t ie u x ) e t sera d s o r m a is c o n s id r e com tne la vrit lga le m u n ie d e c e tte fo r c e ju rid iq u e que l'on appelle la fo rce de la chose juge. Or cette force de la chose

juge est le critre vritable quipeu t m odifier la nature de l acte et crer un acte jurid ic tionnel26.

A coisa julgada, vimos antes, no fornece e lem ento seguro para uma distino. Nem sem pre a jurisdio conduz a formao da co isa ju lg ad a . No e n ta n to , aparece com destaque no trecho citado o problema do controle hierrquico (modo de controle administrativo).Na t r i lh a d e s s e t ip o de considerao a nfase na anlise do nosso tema passa a recair sobre o p rocedim ento especfico ou preponderante atravs do qual as funes pblicas so exercitadas.A atividade dos rgos ad m inistrativos formada atravs de um procedimento hierarquizado em que se afirmam relaes de mando e de controle. A estrutura escalonada em degraus sucessivos, p r p r ia d o s rg o s a d m in is t ra t iv o s , p e rm i te ao hierarca o controle permanente da le g a l id a d e e da p r p r ia o p o r tu n id a d e e conven inc ia dos atos administrativos (Smulas 346 c 473 do STF). O controle h ie r rq u ic o tem fu n d a m e n to direto no princpio superior da indisponibilidade dos interesses pblicos. Assim, estabelecida a

26 Michcl D. Siassinopoulos, p. 48. VI.

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relao hierrquica, duas situaes parecera possveis. A primeira diz respeito aos atos praticados nos diversos graus da escala hierrquica, excludo o ltimo.Os atos administrativos desse p r im e iro pa tam ar p o d e m ser desde logo caracterizados como atos funcionais sujeitos a dupla sindicabilidade jurdica (controle ju r isd ic io n a l e c o n t ro le h ie r rq u ic o ou o u t r o m o d o de con tro le adm inis tra tivo)). Na segunda situao, que apenas diz respe ito aos atos tom ados na ltima instncia hierrquica, os a to s o b v ia m e n te n o e s t o sujeitos a controle hierrquico super io r , mas p e rm an ecem d ispos io do adm in is trador, p o d e n d o s e r rev o g a d o s e anulados a todo o tempo, salvo no s caso s em q u e h o u v e r in c id n c ia de re g ra ju r d ic a p ro ib i t iv a (v .g ., p re sc r i o , d e c a d n c ia , co isa ju lg ad a administrativa, casos de proteo da boa-f do p a r t i c u la r em relao com a administrao). N esses c a so s a re la o h ie rrquica no desaparece, pois o agen te co locado no cum e da escala hierrquica no deixa de pertencer e permanecer situado no interior da hierarquia, mas o modo de exerccio do controle m u d a no in t e r io r da A dm in is t r a o , n o d e ix a n d o o

sup erio r hierarca de exercitar controle jurdico (e no somente controle poltico) e de natureza ad m in is tra t iv a (no jud ic ia l) sobre os atos emitidos em sua p r p r ia esca la h ie r rq u ic a . Tambm nesse plano, portanto, os atos administrativos apa re cero su je i to s a d u p la s in d icabilidade jurdica (sujeio a dois tipos de controle jurdico). Na ad m in is t ra o d e s c e n t r a lizada, claro, no h relao de h ie r a rq u ia v in c u la n d o as entidades descentralizadoras adm inistrao central. Mas as s i tu a e s so p ra t ic a m e n te equivalentes, pois cada unidade vera ta m b m e s t r u tu r a d a de m odo h ierarquizado, alm de estar prevista a tutela, exercida nos termos da lei que as houver institudo.A nota da com plem entaridade, analisada por RENATO ALESSI, reduzida aos devidos termos por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, bem com o a no ta da dupla sind icabilidade ju r d ica (sujeio a dois tipos de controle ju r d ico , o ju r is d ic io n a l e o administrativo, incluindo neste o c o n t ro le d i to p a r la m e n ta r ) , defendida de modo exploratrio neste trabalho, parecem indicar e delimitar bem os limites formais em que se ex erc ita a funo administrativa em face das demais funes pblicas.


RSP Paulo Modesto

Os rgos jurisdicionais, por exemplo, no exerccio da funo que lhes prpria, no produzem atos

semelhantes nem esto sujeitos a qualquer relao de hierarquia form al. A sen ten a , um a vez proferida, produza ou no coisa ju lg ad a , n o p e rm a n e c e d is p o s i o do m a g is t ra d o , re ssa lv a d a s as h ip te s e s dc au to r iz a o e x p re s sa da lei, apenas podendo ser modificada mediante o processo judicial a que todo ato expressivo do poder pblico esta sujeito.Na fu n o leg isla tiva , ig u a lm ente, uma vez editada a lei, m o d if ic a d o o o r d e n a m e n to jurdico, no se pode cogitar dc q u a lq u e r vnculo de d isp o n ibilidade da lei pelo titu lar da funo. No subsiste qualquer controle pelo rgo legislativo sobre os atos jurdicos primrios emitidos no exerccio da funo que lhe prpria ou especfica. A lei editada pode apenas ser d e r ro g a d a ou ab -rogada p o r novo diplom a legislativo, mas no te re m o s n e ssa h ip te se atividade de controle jurdico e sim a t iv id ad e de c r iao (inovao jurdica). A lei sofre a p e n a s o c o n t ro le ju r d ic o efetuado atravs de jurisdio e nenhum controle jurdico autnomo por parte da administrao dos prprios rgos legislativos.

A funo poltica ou dc governo, por sua vez, difere da funo administrativa por consistir na e m a n a o de a to s ju r d ic o s primrios, fundados diretamente na C o n s t i tu i o , d o ta d o s de ampla discricionariedadc. Os atos de governo so editados fora da h ie r a rq u ia a d m in is t ra t iv a , independentem ente dela, mas e s t o su je i to s a c o n t ro le de le g a l id a d e p e lo s rg o s jurisdicionais.A a t iv id ad e a d m in is t ra t iv a p o lic n tr ic a , isto , vem d istr ibu da p o r d iversos cen tro s emanadores do poder estatal. heterognea , em ana tanto atos gerais quanto atos individuais, p ro v o c a d o s ou e d i ta d o s ex officio, ampliativos ou restritivos da esfera jurdica de terceiros. No admite definio material nem referncia direta a um rgo especfico do sistema jurdico. Eis porque tanta dificuldade em defin-la!A administrao pblica, porm, pelo que vimos expondo, pode e deve ser conceituada como a a t iv id ad e s u b a l t e r n a e in s trumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe faa as vezes), expressiva do p o d e r pblico, realizada sob a lei ou para dar aplicao estritamente vinculada a norm a constitucional, como atividade e m a n a d o ra de a tos

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co m p le m e n ta re s dos a tos dc produo jurdica primrios ou o r ig in r io s , su je i ta a d u p la s in d ic a b i l id a d e ju r d ic a e d ir ig id a c o n c re t iz a o das f in a l id ad es e s ta b e le c id as no sistema do direito positivo.

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Resumen

LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

La discusin acerca de la funcin a d m in is t ra t iv a y, p o r co n s i- guiente, de la forma dei actuar dei Poder Pblico es un hecho p e r m a n e n te . Adem s, e n el mbito de la Reforma dei Estado, el texto se p resen ta com o un im p o r ta n te in s t r u m e n to dc conocim iento tcnico sobre el proceso , d iscu tien d o las acti- vidades jurdicas de la administracin pblica bajo los aspectos esttico y dinmico.

Abstract

ADMINISTRATIVE FUNCTION

The discussion about the administra t ivc fu n c t io n , a n d c o n se - quently, on thc modus operandi ofthc Public Power is permanent. Moreover, in thc esferc of the Reform o f thc State, the text presents itsclf as an important tcnical knowlcdge instrum ent on this process, discussing thc legal ac tiv ities o f the pub lic administration focused on static and dinamic aspccts.

Paulo Modesto professor de Direito da Universidade Federal da Bahia e assessor especial do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.


Documents

Função Administrativa - Paulo Modesto