FUNDAMENTO, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS

DEL DERECHO PARLAMENTARIO

César Delgado-Guembes

ÍNDICE GENERAL

INTRODUCCIÓN

1. FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LA DISCIPLINA

1.1 La dimensión jurídica del fenómeno parlamentario1.2 La propiedad formal de la disciplina

1.3 El sentido del derecho parlamentario

2. CONCEPTO Y OBJETO DE DERECHO PARLAMENTARIO

2.1 La estatalidad del derecho parlamentario2.2 La bidimensionalidad del derecho parlamentario2.3 El objeto del derecho parlamentario

3. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO PARLAMENTARIO

3.1 Relatividad3.2 Dependencia3.3 Estabilidad relativa3.4 Codificación3.5 Inmediatez3.6 Dualidad3.7 Coexistencia3.8 Apertura3.9 Superioridad reglamentaria3.10 Reserva reglamentaria material3.11 Continuidad histórica

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FUNDAMENTO, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO PARLAMENTARIO

César Delgado-Guembes (∗∗)

INTRODUCCIÓN

Según lo comprende el autor de este trabajo, una cuestión básica en la comprensión del derecho parlamentario es que éste se define a partir de la estatalidad de la materia y sujetos cuya actuación, organización y procesos regula. El contenido del derecho parlamentario no son los intereses particulares de los partidos ni de las personas que se desempeñan en un cargo representativo. El contenido esencial del derecho parlamentario es de carácter eminentemente funcional.

Es su finalidad normativa no servir para tramitar ni para determinar la situación de asuntos o materias de incumbencia subjetiva de ningún actor en los procesos parlamentarios, sino para regular los modos en los que dichos actores ejercitan una función pública a través de la impersonación o atribución de roles de identidad y naturaleza esencialmente diversa a los intereses de las personas que prestan su voz, valores y voluntad para la ejecución de los roles que asumen ante el Estado por cuenta de la comunidad.

He ahí también la más importante dificultad en la comprensión del sentido de la regulación sobre la diversidad de tareas que cumple la institución representativa. El derecho parlamentario regula relaciones no entre sujetos particulares, sino entre representantes en ejercicio de una función pública por cuenta e interés de la comunidad. La materia y los sujetos del derecho parlamentario tiene carácter estatal y no privado.

Es por estos aspectos sustantivos que la idoneidad y pertinencia del uso de los actos y procesos parlamentarios no es permeable de modo indiscriminado a las pautas relativas a las reglas que afectan a los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales, o modo en que se concretan los llamados derechos humanos en el plano nacional, son inherentes a todo ciudadano peruano en cuanto el poder u otro ciudadano o persona lo afecta. En la gestión de los actos y procesos parlamentarios no se examina ni tramitan extremos propios de la

El autor es experto y profesor de derecho parlamentario, y tiene experiencia en la gestión del parlamento peruano desde el año 1980, institución en la que ha ocupado los más altos cargos como funcionario del servicio parlamentario, desempeñándose como Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados bajo el régimen bicameral que concluyó en 1992, y como Oficial Mayor durante el año 2003. Actualmente se desempeña como funcionario en el Congreso de la República del Perú, a cargo del Centro de Documentación y Biblioteca (CEDOB).

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persona en su esencia individual. Lo que se examina y tramita es el desempeño y acción que las personas realizan en tanto actoras de los roles estatales que representan. De ahí que, salvo los casos en los que personas naturales sin responsabilidad estatal alguna, toda verificación, control o vigilancia a cargo de un órgano parlamentario se realice según los patrones de correcto o incorrecto desempeño de la función según las tareas que hipostáticamente se cumplen.

Estas referencias iniciales constituyen un primer anuncio que es importante conservar en la memoria, de forma que no se confunda la naturaleza de esta rama del derecho cuyo ámbito u objeto es estrictamente la tramitación de requerimientos y recursos por agentes del Estado. Con esta advertencia por delante valga el espacio para puntualizar que en este trabajo se pretende exponer con carácter fundamentalmente esquemático los lineamientos básicos de la disciplina del derecho parlamentario, y que comprenderá la presentación de los conceptos de derecho parlamentario, sus características, las fuentes normativas de esta rama del derecho, y la naturaleza y características del Reglamento parlamentario.

1. FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LA DISCIPLINA

Las reflexiones que se presentan en esta contribución hacen referencia a una esfera del derecho a la que corresponda un concepto y características propias. Se supone que ese concepto y esas características serían identificables y pertenecientes a un ámbito distinto a tanta otra dimensión del derecho. Se asume que debiera existir sustento suficiente como para darle un tratamiento especializado, y distinto al de tanta otra rama del derecho.

Dos objeciones preliminares serían las que parecerían contradecir tales presunciones. La primera, que lo que de jurídico pudiera tener el fenómeno parlamentario es cuestionable. La segunda, que de existir un conjunto de principios, reglas o procesos aislables en una identidad propia y diferenciable, los mismos en realidad son tratables por el derecho constitucional, como ha sido y ocurrido hasta antes de la utilización de la denominación derecho parlamentario. Y la tercera, que la condición generalizada de desprestigio de la actividad parlamentaria podría ser mejor concebida como una forma patológica de la actividad política, antes que como la especialidad jurídica referida a una forma de organización del poder cuyo titular visible es la asamblea de representantes del pueblo.

En atención a las interrogantes precedentes, ¿cuáles son las razones por las que es posible hablar de una disciplina dentro del derecho a la que se la designe por su vínculo con la actividad parlamentaria?. También con carácter provisional cabría intentar responderlas según los argumentos que se ensayan a continuación.

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1.1 La dimensión jurídica del fenómeno parlamentario

El argumento que contradiría la propiedad del estudio del fenómeno parlamentario como un ámbito concreto que atiende la regulación por el derecho, señala que la acción parlamentaria es una esfera en la que se concreta la vida política. La asamblea parlamentaria es el ámbito estatal desde el que se decide los modos de aplicación de poder, como resultado del reconocimiento que la colectividad no puede materialmente ejercitarlo.

En este sentido, si el parlamento es el locus concreto en el que se manifiesta la voluntad políticamente representada de la colectividad, y es el locus también desde el que todo contenido de acto de poder puede ser controlado y cuestionado, no cabe con propiedad proponer la existencia de un conjunto normativo al que merezca calificársele como jurídico, portador de la capacidad para-sí y ante-sí de ordenar o estructurar autónomamente la voluntad y la acción política que se desarrolla desde la asamblea por mandato de la república. Tal pretensión supondría un exceso, porque de existir tal conjunto normativo no es otra cosa que el que la propia voluntad política de la asamblea define y decide imponerse, y lo que de excesivo tendría tal pretensión permite constatar y revela, precisamente, el defecto que impide llamar derecho a aquello que no es en esencia otra cosa que la voluntad representativa de la colectividad.

El argumento precedente parece negar no sólo la calificación de una rama del derecho a la que pueda denominarse parlamentaria, sino además la condición del derecho en general como medio capaz de estructurar el lebenswelt, el mundo en el que se vive, se entiende y se comunica la política. La posición y premisa básica desde la que se plantea tales cuestiones comprende también otras como las siguientes. ¿Son naturales las normas que ordenan y estructuran nuestra convivencia, o más bien es su carácter eminentemente convencional? ¿cuál es el mundo en el que se desarrolla la actividad política? ¿es el mundo biológico, y es el estado natural en el que se concibe y aplica el poder, o es más bien cultural el nivel en el que el poder existe en la vida humana?.

¿Cómo explicar la multiplicidad y la inestabilidad en una disciplina que se define como universal y estable y no sujeta a la mutabilidad normativa de la voluntad política según sea de conveniencia de las mayorías que la definen y aplican? ¿Sigue llamándose derecho el que resulta de la mera aplicación de la voluntad mayoritaria, independientemente de la validez y sustentabilidad de la razón para que tal razón reciba la calificación de jurídica y, por lo mismo, arreglada a la naturaleza de lo que debe recibir el nombre de derecho?. ¿Cabe reconocer la identidad de una disciplina jurídica cuyos contenidos no dependen de los paradigmas o de la diversidad de coyunturas políticamente hegemónicos en la historia política de un Estado y de un país?

El eje de las interrogantes planteadas es básicamente el concepto a partir del cual se afirme la relación entre norma y vida política. Es en buena cuenta la reedición de la clásica cuestión entre el phýsis, y el nomos, entre la ley de la

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naturaleza, y la ley de la convención social. Esto es la cuestión del vínculo entre vida y norma, y si dicho vínculo obedece a una relación natural o si el mismo tiene carácter más bien arbitrario y basado en la convención. ¿Es posible que coincidan voluntad política y norma política?. ¿Es posible que coincidan voluntad de la colectividad y voluntad de la representación o, en otros términos, es posible la voluntad representativa de la colectividad en las decisiones estatales que adopta la asamblea por cuenta de la sociedad?.

La propuesta de una disciplina a la que se designe derecho parlamentario, cuyo objeto es la organización, procesos y actividad de la asamblea de representantes, asume como premisa que la acción política que se desarrolla a través de los representantes sí es conceptuable como un cuerpo estructurado de pautas regulares que legitiman la relación entre la voluntad de la comunidad y la voluntad de los representantes, y que además afirman tal legitimidad por el mantenimiento de las reglas regularmente reconocidas por su poder o capacidad estructurante y ordenadora del comportamiento y de los procesos que se desarrollan en el parlamento.

Tal propuesta no niega las dificultades lógicas y conceptuales que registra el modelo de democracia representativa, ni las que corresponden al tipo de representación en el que existe disociación entre el representante y la comunidad que lo elige para que exprese por su cuenta su voluntad legislativa o de control político. Sin negar ni pretender absolver las dificultades que dichos modelo y tipo portan para afirmar la legitimidad de la capacidad representativa de una asamblea, no adopta como base uno ni otro modelo o tipo, y más bien propone el modelo funcional o republicano de democracia como alternativas capaces de articular más apropiadamente el vínculo entre la comunidad y la asamblea, a la vez que entre la asamblea y el Estado, y el poder político y el derecho. Y propone, además, un tipo de representación no disociada entre sociedad y asamblea, en la que los representantes son portadores de símbolos o creencias a las que adhiere la sociedad, y en la que los representantes, además, tengan mínimos niveles comunes de pertenencia cultural en los que la sociedad pueda advertir que sus representantes la describen.

Porque sí es concebible el vínculo entre república y asamblea también es posible encontrar un espacio razonable de articulación entre política y derecho. Pero no un derecho construido como orden nominal o arbitrariamente acordado por quienes deciden cuestiones de índole parlamentaria al amparo del nudo poder que detentan, sino como orden natural y necesariamente deducido de los valores compartidos entre ellos y la comunidad a la que representan. El derecho parlamentario que se concibe en estos términos puede no coincidir con el derecho textual o escrito, y se sustenta más bien en principios superiores de representación y de mando que la comunidad reconoce y respeta y, por lo tanto, que por ello mismo tienen la capacidad efectiva de legitimar o desconocer el uso regular del poder.

El supuesto central del concepto de derecho parlamentario propuesto tiene en consecuencia como premisa que el orden jurídico no se limita ni reduce a la literalidad, a la textualidad o a la escribalidad, ni se limita ni se reduce al nudo y arbitrario ejercicio del poder por el solo hecho de contar con la mayoría

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necesaria para imponer su voluntad en la asamblea. Ese supuesto incluye en el ejercicio del poder político la dimensión social y la dimensión ética de la representación en la organización, los procesos y la actividad parlamentaria. Ese mismo supuesto comprende que el orden jurídico es simultáneamente un orden capaz de inspirar respeto y reconocimiento por la colectividad cuyos representantes lo observan. Se trata por lo tanto de una noción de derecho que trasciende el orden fáctico en el que se puede definir que es derecho todo lo que quien tiene poder para decidir lo afirma.

Sólo cuando se postula la integración entre colectividad y representación; o entre valores y principios éticos, y acción y poder político; es posible concebir y afirmar que la voluntad política y el derecho son armonizables y coincidibles. Por lo mismo, también es factible concebir y afirmar que cuando el poder de la representación para decir qué es el derecho se utiliza en virtud del sólo amparo del poder con que se cuenta, por haber recibido votos y haber contado con las credenciales que la autoridad electoral otorga, sin referir el ejercicio del poder de decisión a valores que trascienden y que son superiores al mero acto electoral, la representación se aparta y efectivamente se disocia del mandato que recibió.

El poder no se ejercita de espaldas al vínculo, y quien no lo honra desacredita e ilegitima el acto de delegación que recibió. El derecho no existe en virtud de solo el carácter preformativo de quien tiene poder. El solo ejercicio del poder causa efectos en virtud de la capacidad de coacción de que se dispone, pero los efectos generados por la sola coacción no califican como efectos jurídicamente valiosos. La sola voluntad no crea el derecho. Derecho, en sentido estricto, es sólo lo que crea quien ancla el poder en la virtud. Poder sin virtud es como el matrimonio sin amor, esto es, una relación mecánica y privada de capacidad de reconocimiento en un proyecto común. Si el Estado es objeto de apoderamiento de individuos, o de una agrupación política, que crean que tener el cargo representativo basta para usar el poder a su sola discreción, las decisiones estatales se apartan de la comunidad y los operadores de los órganos estatales generan discordia, secesión y disociación en el cuerpo político que es la república.

En suma, parece existir una manera de concebir el carácter normativo de una disciplina que ordene y estructure regularmente la organización, los procesos y la actividad parlamentaria. Es a ese orden normativo al que se sujeta la propia autoridad si es que pretende que su acción y voluntad reciban la legitimidad y el reconocimiento de la sociedad. Si el ejercicio del poder es virtuoso el orden que resulta del mismo tiene carácter pleno y vinculante para la colectividad. Será el carácter ético del desempeño de la representación lo que en última instancia defina que la acción y la voluntad política de la representación tenga el carácter vinculante que asegura el reconocimiento de normas parlamentarias. No cabe acto ético sin voluntad, pero la voluntad política es insuficiente para merecer carácter vinculante si su uso se disocia de los contenidos morales que la comunidad espera de sus representantes. Puede que el poder imponga decisiones a la colectividad entera; puede que la colectividad entera acate y se someta a esas decisiones; pero tales decisiones

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por más que se acaten y cumplan no se ajustan a las reglas elementales que tiene el derecho para merecer tal designación.

La concepción positivista que concibe que es derecho toda norma respaldada por la capacidad coactiva de quien tiene el poder para asegurar tácticamente su cumplimiento, valora la capacidad efectiva del derecho para someter a la población bajo un mismo territorio y jurisdicción estatal. Esta concepción toma como valor la pura capacidad de generar mínimos sociales de conducta impuestos por un orden externo. No cuenta la fidelidad de los agentes estatales provistos del monopolio coactivo para someter a la sociedad bajo su poder para ajustar su conducta a la norma decidida. Tampoco cuenta el alcance ético en el ejercicio del poder, que de padecer deficiencias o imperfecciones permite el apalancamiento del derecho con fines contrarios a las nociones elementales de convivencia que permiten un gobierno representativo razonable y honrado.

Dicha concepción escinde la comprensión de la conducta humana, validando lo incorrecto al amparo del solo poder de imposición de quien ocupa la posición de la autoridad. El carácter cualitativo del derecho es su capacidad para servir en el propósito de contar con una sociedad digna en la que el orden no se logra con la sola voluntad de la mayoría, si ésta usa de la misma arbitrariamente. Si es correcto calificar una sociedad y un gobierno representativo como democrático, no puede excluirse del concepto de representación la sujeción de la técnica jurídica al orden moral que precisamente justifica el gobierno a través de la aplicación de la regla de decisión de las mayorías. El derecho no sólo es adhesión a formas y procesos.

El derecho es, antes, una concepción sustantiva de la dirección hacia la que se dirige la sociedad y el Estado en el cual las normas rigen. Del mismo modo y porque no hay observación sin observador, y porque no hay pensamiento sin pensador que lo haga suyo, el derecho no puede dejar de ser un fenómeno subjetivo desde el cual las formas y procesos jurídicos organizan la materia política. El reconocimiento de la materialidad ética y política del derecho es lo que permite dirimir si el poder de decir qué es jurídico, y qué no lo es, sirve o no sirve al carácter constitutivo de la comunidad, y por lo tanto si debe o no debe regir como pauta ordenadora de la sociedad. Y también para aclarar si el uso del poder por quienes tienen la misión de expresar la voluntad representativa de la república son el canal adecuado para que ella fluya, o si por el contrario se convierten en un grupo espurio que la secuestra y la somete a sus designios particulares o facciosos.

Es precisamente la adhesión al modelo positivista del derecho lo que disocia y aliena a la clase política de su sustento social y, por lo mismo, lo que aliena la política de la ética vaciando esta dimensión de las normas que forman parte del derecho. Es en el contexto de usos y costumbres organizadas por la concepción positivista del derecho que se facilita vivencial y conceptualmente la ilegitimidad de esas decisiones políticas que descuidan el mandato moral que existe en la base de la relación representativa entre la voluntad de la república y la voluntad que los representantes expresan por cuenta de aquélla. Según el concepto y modelo utilizado en el desarrollo de este acápite, la integración entre los planos político, ético y jurídico en los sujetos concretos

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que ejercitan en poder en momentos históricos específicos sí permiten la comprensión de la organización, procesos y actividad parlamentaria dentro de una disciplina caracterizable como jurídica, y por lo tanto justificaría la existencia de una rama del derecho a la que se designe como derecho parlamentario.

1.2 La propiedad formal de la disciplina

Contra el reconocimiento del derecho parlamentario como una disciplina especial del universo jurídico cabría señalar que el desarrollo normativo sobre los procesos, organización y actividad desarrollada por el parlamento es en sentido estricto el ámbito del derecho público en general, y de modo específico el ámbito del derecho constitucional.

La proposición anterior es correcta en cuanto a la generalidad de sus alcances, puesto que en efecto el objeto, ámbito y alcances del derecho parlamentario se inscribe en el derecho público y en el derecho constitucional. Podría hablarse de un capítulo del derecho público relativo a la organización y procesos propios de la asamblea representativa en el Estado, y podría hablarse del modo en el que el parlamento hace efectivas sus atribuciones funcionales según la doctrina de la separación de poderes.

Desde el punto de vista disciplinario no puede negarse, sin embargo, que la sola actividad parlamentaria comprende tal diversidad de temas que difícilmente cabría agotarlos dentro de la exposición de un tratado de derecho público, o del derecho constitucional. Y no es una cuestión de volumen o de extensión para el tratamiento de temas de relevancia e interés para el derecho. Es en realidad una cuestión de dificultad para comprender los elementos y estructura propios y especiales del órgano parlamentario, y también una cuestión de dificultad para asimilar apropiadamente en cada proceso y actividad desarrollados en el parlamento la capacidad del derecho para ordenar, estructurar y regular la materia, intereses y valores políticos sin cuya expresión la representación carece del reconocimiento que justifica el tipo de régimen como uno republicano.

Si bien es consabido que el derecho es una pauta de regularidad, no lo es menos que él mismo es resultado de la convención adoptada por los grupos y personas, a través de la comprensión que tienen de la naturaleza de los problemas y circunstancias políticos. Las reglas de la disciplina parlamentaria tienen como criterio de su valor la adecuación a los principios que la comunidad constituye y reconoce como base de su organización política, pero igualmente la utilidad que significa para tramitar efectivamente los requerimientos de la comunidad a la que representa y sirve el parlamento. El derecho parlamentario deriva la necesidad de su existencia y reconocimiento del espacio indispensable para estudiar y observar los modos en los que este órgano estatal y quienes por él actúan y se expresan definen sus reglas y adecuan sus conductas a esas pautas capaces de arbitrar en la diversidad de comportamientos entre lo regular y lo irregular, según que dichos comportamientos normativos y constitutivos guarden fidelidad a los valores y

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principios en virtud de los cuales se cree que el parlamento es una institución beneficiosa y útil para el buen gobierno de la patria.

El derecho constitucional es, en este sentido, el referente elemental de la organización, procesos y actividad parlamentaria. Es el marco axiológico de la normatividad y organización procesal de la actividad parlamentaria. Puede exponerse en el derecho constitucional la materia propia del derecho parlamentario a través de la sola presentación de los temas con relevancia constitucional, pero dicha exposición mantendría velada la comprensión de la multiplicidad de desarrollos que exige la realidad normativa y conductual de la actividad parlamentaria. El derecho parlamentario es por eso el espacio de estudio del fenómeno representativo en la variedad de dimensiones prácticas en las que se concreta políticamente la constitucionalidad de la organización y de los procesos parlamentarios.

Formalmente en consecuencia el derecho parlamentario deriva el reconocimiento de su autonomía de la necesidad de contar con un espacio elemental y propio para comprender una dimensión básica de la existencia y organización política de una comunidad. Ese es el espacio básico y especial para intentar la explicación jurídica de la regulación y desempeño de agentes estatales cuya dimensión privada es irrelevante en la formación y validez de los actos jurídicos en los que participan desde el Estado en representación de quienes expresan la voluntad política. O el espacio indispensable para encontrar respuestas a la diversidad de dilemas que resultan de los problemas de la organización de formas de expresión de la voluntad colectiva a través de sujetos cuya identidad varía en la historia, en el marco de una continuidad normativa con la que se pretende afirmar una misma identidad política y valores colectivos.

Un aspecto adicional en el que cabe encontrar base para afirmar la autonomía e identidad especial del derecho parlamentario es en el reconocimiento del espacio para su enseñanza. Si bien en países europeos como Alemania o Italia, en los que el derecho estatal tiene desarrollo considerable, el estudio y enseñanza del derecho parlamentario data desde incluso la segunda mitad del siglo XIX, y el estudio del parlamento no ha dejado de merecer su reconocimiento en cátedras del Reino Unido o Francia también desde esa misma época aún cuando no bajo la denominación explícita de derecho parlamentario, en el Perú el estudio de esta disciplina puede fijarse a partir de casos como el trabajo de Manual Atanasio Fuentes, en la segunda mitad del siglo XIX, de trabajos como el de Pedro Planas a fines del siglo XX, o de cursos especializados que empezaron a dictarse en la Cámara de Diputados desde 1987, cuya réplica luego se trasladó a centros de estudios universitarios como la Universidad Federico Villarreal o la Pontificia Universidad Católica del Perú en los que se ha dictado la especialidad desde la última década del siglo XX.

Durante el siglo XXI el interés por el estudio regular de la institución parlamentaria ha aumentado significativamente, como lo ha sido incluso el interés de organismos internacionales que se han interesado en financiar proyectos de fortalecimiento de la institución parlamentaria, algunos de cuyos programas han consistido en el apoyo a la formación especializada de los

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profesionales y técnicos que asisten a la representación parlamentaria. Si bien el propósito de desarrollar la disciplina ha tenido la intención correcta, el enfoque y orientación no pareciera haber seguido la dirección adecuada, porque el deseo de comprender la normatividad que regula la organización, procesos y actividad parlamentaria debe empezar por conocer cuál es esa organización, procesos y actividad en el propio país.

Lamentablemente en vez de inclinarse por el difícil estudio de una realidad aún inadecuadamente elaborada desde el punto de vista jurídico, promoviendo la enseñanza o financiando la investigación en el propio país, una vez más ha sido posible percibir cómo se incide en la búsqueda fuera de nuestra experiencia nacional la comprensión de una institución cuya razón de ser es típica e inabdicablemente vernacular. Pareciera reeditarse el mismo fenómeno al que hoy se denomina la experiencia de la poscolonialidad, que es sólo poco menos que la adopción de una mentalidad que no cree lo suficiente en su propio pueblo, desconoce su propia identidad, y busca fuera de sí misma a la autoridad que le señale qué debe ser y hacer como Estado, como sociedad y como persona. El derecho parlamentario parece no escapar del mismo tipo de subordinación que antes sometió al Perú otras formas de dominación que nos han llevado a mantener niveles bajos de autoestima colectiva y de reconocimiento para nuestra propia gente.

Las razones anteriores parecen satisfacer básicamente los requerimientos académicos y técnicos necesarios para el reconocimiento de una disciplina cuyo desarrollo es ciertamente indispensable para conocer mejor en qué consiste la representación, cuáles son los dilemas de los que ella debe hacerse cargo, cómo se organiza el Estado para hacer viable la voluntad política de la colectividad y de quienes reciben su mandato, cómo se procesan las demandas políticas al interior de este órgano del Estado, qué diseño es el más adecuado para que dicho procesamiento sea el más efectivo a las necesidades de este mismo órgano, y cómo debe regularse el estatuto de los representantes de forma que cuenten a la vez que con autonomía, independencia y autoridad también con la responsabilidad moral que les es exigible respecto del mandato y confianza recibidos de la república.

Cabe colegir que el derecho parlamentario es un espacio formalmente válido, útil e importante, por último, para descubrir mejor nuestra propia identidad colectiva, que no es sino otra forma de decir quiénes somos como país y cómo podemos ser fieles el proyecto histórico que inauguraron los fundadores de la patria y que aún no termina de escribirse. Pero tal descubrimiento consiste en la comprensión de la esfera de deseos que recoge las normas escritas sobre organización y funcionamiento del Congreso, y de los modos en los que dichos deseos normativos existen en la dimensión práctica del comportamiento de los actores que diseñan, que establecen y que aplican concretamente las normas que se imponen a sí mismos.

1.3 El sentido del derecho parlamentario

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Es posible igualmente negar la especialidad del derecho parlamentario cuando se tiene en vista los resultados prácticos de la actividad, organización y procesos parlamentarios, los mismos que hacen tangible antes modos frecuentemente incongruentes y políticamente insatisfactorios de comportamiento, antes que formas eficientes, regulares, estables y confiables de desempeño de la rama legislativa del Estado. Cabría señalar, en este sentido, que el desprestigio o la falta de valoración o reconocimiento del Congreso, expresan un comportamiento generalizable según una lógica poco sometida a principios respetables en los que se advierta la calidad de la vida parlamentaria y la consideración a la sociedad a la que el parlamento sirve.

El argumento en contra del reconocimiento de una disciplina a la que se denomina derecho parlamentario basado en la desconfianza o en la inefectividad de desempeños observados, principalmente por la opinión pública, cuestiona radicalmente la posibilidad de encontrar alguna forma de regularidad o de valiosa calidad jurídica en la conducta y procesos seguidos en el Congreso. Visto de esta manera pareciera que la reflexión y estudio de la institución parlamentaria sólo podría consistir en el compendio de las frustraciones y fracasos en el desempeño de los representantes. El supuesto pareciera ser igualmente que la institución parlamentaria no es eficaz y que no le resultara posible llegar a canalizar de modo eficiente las expectativas de la colectividad, y por tal razón los arreglos más o menos incoherentes a que llegan los representantes en los diversos órganos parlamentario no resisten la posibilidad de una comprensión sistemática por una disciplina del conocimiento que no sea la sucesión de eventos más o menos lineales en la historia de desaciertos de la institución parlamentaria.

Lo grave de esta perspectiva es que expresa una relación no sólo de disconformidad, sino también de descreimiento y desconfianza en el régimen parlamentario. Pero en ese descreimiento y desconfianza también existe una toma de posición respecto a la capacidad supuestamente fallida del Estado de hacerse cargo de los problemas y necesidades de la colectividad a través del régimen representativo que personifican quienes reciben el mandato que libremente confieren los pueblos a quienes postulan por el encargo.

Frente a los argumentos señalados corresponde indicar que el criterio para reconocer un espacio de estudio no lo constituye ni la efectividad ni la inconducencia de las instituciones, y menos aún la impropiedad o mal uso que de ellas pudieran realizar sus titulares, del mismo modo que el inadecuado desempeño de la institución contractual, matrimonial, hereditaria, laboral, mercantil, tributaria, policial o religiosa, no impide ni la existencia ni la construcción de una doctrina desde la cual precisamente es posible evaluar y proponer formas de corregir y desarrollar la organización, procesos y actividades sobre los cuales se estima que funcionan sin mayor relación o eficacia respecto a la finalidad por la que existen.

La impericia, incompetencia, el abuso, o el deficiente, erróneo o imperfecto uso del poder, no anula el carácter normativo cuya infracción permite distinguir el buen del incorrecto ejercicio del poder. Precisamente el descontento se produce en razón al reconocimiento implícito de estándares no alcanzados. Y

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el derecho no es sino la relación de pautas y estándares con cuyo contraste es posible realizar los distintos niveles o intensidades en la insatisfacción con la performance observada o advertida. El derecho parlamentario contiene y compendia las reglas conforme a las cuales se marca el canal según el cual se debe conducir la organización, procesos y actividades parlamentarias. La ejecución debe quedar regida por un marco de mínimos en los que se confía se consignan las pautas y estándares de evaluación y calificación. Precisamente es el derecho parlamentario la disciplina en cuyo espacio se realiza la evaluación de los hechos según los principios y el derecho que se decide fijar.

El ámbito de acción del derecho parlamentario no es la justificación de los usos imperfectos de la función parlamentaria, sino el lugar en el que cabe reconocer qué es lo deseable según lo colectivamente reconocido como normativamente necesario. El balance negativo en el ejercicio de la función parlamentaria es precisamente la mejor justificación para que se reconozca el examen de la actividad estatal en el parlamento según normas que fijan la varilla para diferenciar lo bueno y lo correcto de lo impropio y malo. Ni la impopularidad ni el desprestigio son criterios satisfactorios para negar el carácter normativo de una disciplina académica. El propósito es observar e identificar la concreción de la actividad parlamentaria en la cual se describe los modos en los que los representantes se comprenden a sí mismos y el modo en el que deben realizar su función de representación, para identificar las reglas prácticas de significación ordenadora. Pero también es el propósito del estudio el análisis de las pautas formales de ordenamiento a las que se atribuye y con las que se pretende contrastar la multiplicidad de eventos para restringir consensualmente el marco de discrecionalidad que el sistema político le reconoce al carácter representativo de la organización estatal de la voluntad colectiva.

2. CONCEPTO Y OBJETO DE DERECHO PARLAMENTARIO

2.1 La estatalidad del derecho parlamentario

El derecho parlamentario es una rama del cuerpo de principios de la cultura normativa y axiológica propios del derecho estatal (rechtstaat) o derecho público (öffentlichenrecht). El derecho parlamentario, en este sentido, se deriva del derecho estatal o derecho que tiene por objeto ordenar el comportamiento, procesos, organización y funcionamiento del Estado. El derecho parlamentario tiene por objeto el ordenamiento del comportamiento, procesos, organización y funcionamiento del parlamento, en tanto uno de los órganos del Estado.

Una de las características centrales del derecho parlamentario es la dimensión de su estatalidad. Es el derecho que regula la gestión de un órgano del Estado y de los funcionarios que en él representan a la república. Guarda afinidad y se le aplica claramente el criterio es gehts nichts ohne Staat, esto es, que en materia de orden parlamentario nada debe quedar sin el Estado ni fuera del Estado. El Estado es la forma organizada en que se ejercita el poder, del cual

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es parte el parlamento, y éste ejercita el poder de acuerdo al derecho estatal. Sin las reglas de derecho estatal que asegura la correcta organización del poder el orden constitucional decae. Todo acto parlamentario es, en principio, materia regida por el orden estatal. Sin esta sujeción tales actos se apartan y exceden el orden que el Estado organizado tiene la misión de aplicar, cumplir e imponer para cumplir su tarea ante la colectividad. Ningún grupo ni individuo tiene poder sobre el Estado, menos lo tienen quienes actúan dentro del Estado para cumplir funciones como agentes de él.

En este sentido el derecho parlamentario es diverso en naturaleza del derecho administrativo (verwaltungsrecht) que, siendo igualmente tan parte o especie del derecho estatal, tiene por objeto el ordenamiento del comportamiento, procesos, organización y funcionamiento de los órganos del Estado dedicados preeminentemente a las funciones ejecutivas o administrativas que son responsabilidad del Estado. El derecho administrativo rige las relaciones del Estado con los ciudadanos, a la vez que las relaciones entre los órganos e instituciones del Estado unos respecto de otros.

En el derecho administrativo se advierte una dualidad que aparece disminuida o minimizada en el derecho parlamentario. Se trata de la dualidad que resulta de la natural exposición cotidiana del poder administrador con los administrados, por un lado, y por el otro las relaciones orgánicas de quienes operan los servicios en un rol funcional. Si los administrados no son funcionarios públicos su condición ante el poder administrador no tiene precisamente carácter funcional, porque sus relaciones tienen sustento en el origen privado de sus pretensiones, regido por el principio de que su libertad es ilimitada, en tanto que la del poder administrador se enmarca en el origen público de su capacidad organizadora donde rige el principio de la limitación de sus competencias.

De otro lado, si bien las relaciones típicamente orgánicas al interior de la administración admiten símil con la característica de estatalidad del derecho parlamentario, se diferencia con éste en que quienes se desempeñan como actores representan un papel mientras actúan como representantes, en tanto que en el derecho administrativo los funcionarios no representan ni deben rendir cuentas ante quienes los designan, sino sólo cumplen con funciones que se comprometen a desempeñar y realizan tareas que tienen la misión de cumplir. Esta diferencia permite que el ámbito subjetivo del desempeño y rendimiento de funciones públicas por los servidores de la administración pública sea sustancialmente opuesto al que tienen los congresistas en el proceso que se inicia con la apropiada identificación con un papel representativo por cuyo desempeño les es exigible un tipo de conducta diverso.

A diferencia del derecho administrativo el objeto del derecho parlamentario es la regulación de las relaciones entre el Congreso y otros órganos estatales, las relaciones entre los diversos órganos de la institución parlamentaria, el estatuto funcional de los parlamentarios, la organización y funciones del parlamento, y los diversos procesos e instrumentos que generan la acción en sede parlamentaria. No está dentro del marco del derecho parlamentario la regulación directa ni inmediata de la relación entre los miembros de la

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corporación parlamentaria, o de los órganos de los que ellos son miembros, y la ciudadanía. Los actos estatales en el derecho administrativo tienen esta naturaleza y carácter cuando afectan los derechos subjetivos de los administrados. En el derecho parlamentario no se atienden de forma concreta o material tales derechos subjetivos. El Congreso no procesa ni resuelve sobre los intereses particulares de los ciudadanos, sino en cuanto éstos tienen significación y se manifiestan en una dimensión, trascendencia e importancia pública y estatal. No en cuanto son parte de los intereses patrimoniales o personales de la colectividad.

2.2 La bidimensionalidad del derecho parlamentario

Son dos las dimensiones en las que se expresa la regulación de la estatalidad del ordenamiento parlamentario. Esas dos dimensiones u orientaciones centrales inherentes al derecho parlamentario enfatizan aspectos que diferencian y caracterizan los frentes desde lo que se instrumentaliza el derecho, aunque en último término se trata de una y la misma unidad normativa. Según una primera dimensión el derecho parlamentario está constituido por los modos o formas como un parlamento cumple sus tareas y objetivos institucionales. A esta primera dimensión se la conoce como el modus tenendi parliamentum, esto es, las maneras en general en que se atienden las tareas funcionales del parlamento. Según una segunda orientación, el derecho parlamentario comprende las reglas positivamente identificadas y codificadas. A este concepto se lo conoce como el ordo parliamenti, o las normas de orden del parlamento.

Suele reducirse la comprensión del derecho parlamentario a su concreción en las normas que consigna el Reglamento del Congreso. Los elementos básicos y estructurantes del derecho parlamentario son compendiados, en efecto, en el Reglamento del Congreso, y ese compendio tiene la capacidad de estructurar con carácter básico la conducta de los actores en los procesos y en la organización de la actividad parlamentaria. Sin embargo el Reglamento del Congreso no agota los alcances de la dimensión normativa de procesos y organización de la actividad parlamentaria. Es tan parte del derecho parlamentario el Reglamento del Congreso, como lo son igualmente fuentes de ordenamiento las prácticas, costumbres, precedentes y jurisprudencia intraparlamentaria que no aparece explícitamente en el Reglamento.

El Reglamento, por lo tanto, es en realidad un cuerpo normativo abierto, flexible y dinámico, que integra como parte de su texto los criterios vinculantes que se derivan de una cultura corporativa más amplia que la que su texto consagra. A Reglamento no cabe comprendérselo como un conjunto excluyente de jerarquía normativa, que segrega ni excluye la regularidad del ordenamiento parlamentario regido por arreglos o acuerdos adoptados por la corporación según pautas y procesos que la misma corporación adopta. En cualquier caso, el criterio central para excluir una conducta o un arreglo fuera del orden parlamentario es el conjunto de principios que el Congreso reconoce dentro de su desarrollo histórico en aplicación de la voluntad de quienes tienen la

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competencia y la potestad de fijar autónomamente las reglas de su organización, funcionamiento y actividad corporativa y funcional.

La comprensión del orden parlamentario como un orden cuya codificación no excluye, y donde el criterio de exclusión se integra a partir de la cultura que históricamente reconoce la corporación parlamentaria, es un planteamiento que ciertamente genera inconformidad, si no además duda y sospecha respecto a la calidad jurídica de tal afirmación, en particular en un esquema como el de la organización política que se deduce del modelo del Estado Constitucional de Derecho. Sin embargo, este mismo modo de entender y comprender el orden parlamentario con criterio abierto tiene la virtud de exponer la verdad de la calidad política del poder y a la vez de desnudar las virtudes o vicios de quienes actúan por cuenta y en interés de la república. El derecho y la naturaleza, lo que es lo mismo que decir el derecho y la vida deben marchar unidos.

La opción del autor por este tipo de comprensión del orden parlamentario considera que el modelo del Estado Constitucional de Derecho es una forma de enmascarar y desfigurar la realidad política en y desde la cual se desempeña la representación de la colectividad. No puede haber salud sin verdad. El derecho es una palanca para la acción política, y la legitimidad de la acción política es la mejor fuente de derecho en una sociedad. El concepto de derecho, en este sentido, supone la prevalencia de la materialidad de la cultura y de los hábitos como fuente de validez. La lógica del Estado Constitucional de Derecho es una manera de escindir forma y sustancia, en beneficio de las formas a las que se endosa criterios de valor detrás de los cuales el mal se mimetiza tras el uso pulcro de formas no precisamente destinadas al camuflaje político. Es esta óptica la que permite exponer y denunciar la dualidad de operadores de la institución parlamentaria que actúan en beneficio particular de sí mismos, de terceros, o de las agrupaciones a las que pertenecen, encubiertos en la túnica de las apariencias y formalidades jurídicas del camaleón.

El ordo parliamenti, en consecuencia, no es en sentido material la codificación ni el derecho escrito. Antes es el conjunto de pautas elementales que estructuran, sin agotar, la regulación de los procesos y la organización de la actividad parlamentaria. La fobia por la comprensión abierta de la juridicidad no queda conjurada con la dimensión escribal del derecho.

El texto no tiene propiedades alquímicas para mejorar la calidad del gobierno ni de la representación de quienes ejercitan la autoridad con el poder que reciben de la república. Los gobiernos y la representación son buenos o malos no por la destreza ni astucia con la que se manipula la técnica en el uso del código o del derecho escrito, sino por la calidad de la conducta de quienes se comportan y usan el poder de la autoridad con la grandeza que corresponde a la magistratura estatal de que están investidos. Y esta condición no se adquiere ni garantiza con la pericia, la estrategia ni la maña para usar el derecho escrito con fines ajenos a los del bien de la comunidad. Por ello es que el ordo parliamenti es la forma concreta y operativa en la que se expresa el modus tenendi parliamentum.

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Teniendo presente el carácter sustancialmente constitutivo de la voluntad de la república, así como las limitaciones con las que el modelo de democracia representativa define al Estado Constitucional de Derecho, no es difícil deducir el carácter contradictorio que tiene un modelo político cuyo derecho parlamentario se postule como ordenamiento definido a través de la voluntad representativa de los operadores estatales, en un marco normativo reconocido y al que se le encomienda funciones que pretenden reducir el margen de discrecionalidad de la misma voluntad que es la que constituye el rasgo que hace democrático el régimen. El origen del poder es la voluntad popular, pero no una voluntad irrestricta sino ajustada a un marco preconcebido sólo dentro del cual dicha voluntad se supone o presume enderezada a un designio democrático. Uno de esos ajustes es, por ejemplo, el principio de la separación de poderes, en mérito del cual se prevé un mecanismo que se supone tendría la capacidad de interdictar el uso arbitrario de la discrecionalidad y de la voluntad política.

En la base de la forma de Estado que nace en la contradicción del reconocimiento de una soberanía popular que en realidad tiene carácter disipativo, por carecer de identidad concentrada y concretizable en un órgano específico de formación de la voluntad estatal, existe el temor irresuelto frente al modelo político de formas estatales no representativas como pudo serlo el modelo imperial en la época premoderna, o formas dictatoriales derivadas del mal uso del modelo monárquico. Esta misma forma de Estado democrático definida como Estado de Derecho y caracterizada por el mecanismo de la separación funcional de poderes se crean cribas, vallas o barreras para evitar el abuso. De ahí que no obstante preferir el gobierno a través de la representación de la voluntad de la república, no se crea lo suficiente que ésta baste como fórmula preferible ante el imperio o la dictadura y por ello se establezca modos de compartir los procesos de toma de decisión colectiva según un esquema de interacción, coordinación y controles entre diversidad de agentes estatales no todos los cuales tienen carácter igualmente representativo. De lo cual cabe inferir que el régimen no es finalmente ni soberano ni lo representativo que se postula en los documentos constitucionales que tal modo de organización del poder definen.

En buena cuenta el modelo de régimen político está tan asentado en la desconfianza y en el temor al mal uso del poder, que no puede alcanzarse el supremo bien colectivo precisamente porque el mecanismo no es eficaz para alcanzarlo. Las sucesivas trabas y obstrucciones en el proceso de formación de la voluntad política concluyen en resultados de dudosa calidad y en productos inefectivos como alternativa para la buena dirección del destino de la comunidad. Se postula el modelo representativo como superior al funcional, pero la asamblea no puede responsabilizarse de sus propias decisiones porque se teme que de la talla de las exigencias que la dirección del Estado demanda. El parlamento así organizado no puede ser más que un órgano que acompaña a otros órganos a resolver diversidad de cuestiones sin que finalmente nadie pueda asumir plenamente la responsabilidad por la dirección del Estado.

De este modo se establece la circularidad de la contradicción instalando en el núcleo de la definición del régimen la paradoja que supone afirmar la voluntad

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del pueblo como regla suprema, pero también una regla paralela que limita la supuestamente soberana voluntad a la que se calificó previamente como soberana. Si la soberanía es tal no admite mayor límite que la potestad de ejercicio de la voluntad de la autoridad a la que se reconoce dicha potestad. Pero si a lo que llama soberanía se le fijan modos cuyos contenidos pueden ser limitados y contradichos según una interpretación que no sea la de la propia autoridad de la que se dice que es soberana, tal soberanía no lo es tal y, por lo mismo, el régimen del que se dijo ser democrático por la supremacía de la voluntad popular no es ni democrático ni soberano. Será más bien un régimen cuyo operador no es el titular de la voluntad popular sino todo otro agente a quien, en mérito de un principio paralelo que importa el desconocimiento de la esencia de toda soberanía como lo es la regla de la separación de poderes, se reconozca potestad para imponer contenidos políticos distintos a los adoptados por la asamblea representativa.

De esta bidimensionalidad del derecho parlamentario derivarán las características que resultan de la naturaleza circular y cerradamente contradictoria que irremediable e insalvablemente definen su operación y funcionamiento. Es la ambivalencia propia de arreglos normativos diseñados irremediablemente según las limitaciones en la percepción y observación de los sujetos, de la circunstancia histórica en la que aparecen los problemas prácticos que ellos encuentran, y de los paradigmas mentales y modelos hegemónicos del pensamiento que estructuran la definición y límites entre la corrección y la exclusión que se aplican en el acto de fijar qué es una norma deseable y cuál no debe serlo.

El derecho parlamentario formal, y su interacción con las convenciones y acuerdos que rigen efectiva y prácticamente en la corporación parlamentaria son los extremos y dimensiones que dotan de significación y sentido jurídico el estudio de la organización, procesos y actividad parlamentaria, sea a través de las fuentes codificadas como de aquellos comportamientos incidentales, regulares o frecuentes en los que se constata el orden consentido o contradicho en el seno de los diversos órganos de la institución parlamentaria.

2.3 El objeto del derecho parlamentario

Por objeto del derecho parlamentario se entiende las materias en las que se divide el estudio sobre las normas, institución y conducta parlamentaria. Dicho estudio supone, en primer lugar, la comprensión del sustento de la disciplina, base sin la cual es fácil errar en el manejo y administración de los diversos procesos parlamentarios, como ocurre de modo particularísimo cuando la ignorancia de los mismos lleva a quienes operan por accidente dichos procesos a buscar en el derecho administrativo, el derecho judicial, o incluso el derecho procesal civil o penal o el propio derecho penal respuestas mecánicas e inadecuadas a la naturaleza especial de la actividad parlamentaria.

Si bien el derecho parlamentario no es una isla en el sistema jurídico nacional, la mera y basta invocación de reglas aprendidas como válidas para otras esferas del derecho no es automáticamente importable ni aplicable en el orden

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y regulación de la institución parlamentaria. Ese es el arte de la disciplina, en el que la calidad de la comprensión jurídica reside en el equilibrio necesario para mantener la identidad y lealtad a la institución, sin descuidar los necesarios vínculos que es posible mantener con otras dimensiones de la juridicidad en el país.

Objeto más del derecho parlamentario es el estudio de la posición que ocupa el parlamento en la forma de Estado, el régimen de gobierno, el modelo de democracia, el tipo de representación, el concepto de soberanía y el sistema de partidos propios de la vida política en el país. Bajo esta segunda temática es posible comprender con mejor precisión las capacidades efectivas y exigibles de la institución parlamentaria, cuestión que suele darse por asumidas con extrema ligereza porque no alcanza a entenderse cómo la crítica del desempeño se origina en gran medida por la insuficiente atención a tales forma, régimen, modelo, tipo, concepto y sistema como elementos estructurantes del desempeño de la institución parlamentaria.

Es objeto del derecho parlamentario igualmente la difícil cuestión de las fuentes. Esta es una tercera materia que resulta de la mayor complejidad y de relativamente difícil comprensión y explicación, porque en ella debe examinarse cómo en algunos casos la fuente del derecho parlamentario que son la Constitución, la Ley y el Reglamento, pueden recrearse, mutar y reinterpretarse por los actores de la institución parlamentaria, incluso en sentidos distintos según momentos históricos diversos, según las consideraciones que establezcan los legítimos operadores de los procesos y la organización parlamentaria. Pero en este mismo espacio se integra el estudio de otras fuentes que en cualquier otra disciplina se asumen normalmente como inferiores en jerarquía a las anteriores, pero que en el derecho parlamentario pueden tener exactamente la misma jerarquía que las anteriores y, en casos, podrían incluso tener mayor jerarquía que algunas de ellas. Esas fuentes son formas escritas y no escritas del derecho como pueden serlo las Resoluciones emanadas de órganos distintos al Pleno o a la Comisión Permanente; los Acuerdos adoptados por órganos directivos u órganos auxiliares (como lo son las distintas Comisiones, sean Ordinarias, Investigadoras, Especiales o alguna de las formas atípicas o innominadas); las Decisiones dictadas desde posiciones de dirección o coordinación recibidas, encomendadas o asumidas en algún órgano parlamentario; como también lo son los precedentes, las prácticas, y las costumbres observadas o establecidas durante el desarrollo de las actividades o procesos parlamentarios.

Una cuarta materia de especial importancia por el efecto que determina en los modos en que se aplica, el estilo según el cual funciona y los efectos que ello ocasiona en el énfasis y uso de las diversas funciones y atribuciones parlamentarias es el tema de la composición del Congreso. La composición es una cuestión que depende en gran medida de dos factores, el sistema electoral y el sistema de partidos. Dependiendo de tipo de sistema electoral el Congreso se decide la composición de la pluralidad y mayorías. Reglas como la valla electoral, el tipo de distrito, la fórmula mayoritaria o proporcional, el voto uni o plurinominal, la definición del tipo de modalidad en que se reparten los escaños según cocientes o residuos, puede tener impactos distintos en la

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eficacia de los grupos parlamentarios como agentes de la relación con el gobierno, y también en la integración de los órganos directivos o consultivos del Congreso. Esta materia no es, como puede verse, de escasa significación, puesto que son las mayorías en el Congreso y la mayoría partidaria ganadora de la fórmula presidencial a las que corresponderá definir si el rol del Congreso incidirá en la legitimación o en el control, así como en los vicios que estas opciones entrañan como son el sometimiento o la obstrucción parlamentaria.

Una quinta materia u objeto del derecho parlamentario es el denominado estatuto parlamentario. Se denomina estatuto parlamentario al conjunto de arreglos y normas relativas al papel que desempeñan los representantes como sujetos de la actividad y de los procesos parlamentarios, pero en especial en relación con las denominadas prerrogativas, al conjunto de derechos y responsabilidades funcionales, al régimen ético y de disciplina parlamentaria, y a aspectos prácticos como los denominados beneficios relativos a los estipendios y recursos que se les reconocen para el desempeño de sus tareas representativas. Es este el espacio en el que se desarrollan cuestiones como el régimen de asistencia, licencias y descuentos, o el del reemplazo de los titulares por suplentes en caso de destitución o suspensión en el fuero, y temas como los alcances de la inviolabilidad de votos y opiniones, la inmunidad de proceso y arresto, y los supuestos de faltas contra la ética parlamentaria, o las faltas de indisciplina así como las sanciones imponibles según la naturaleza de la falta que definen lo que se conoce como la autodichia en la institución parlamentaria (esto es, la facultad que tiene la corporación parlamentaria para administrar justicia en su seno, como consecuencia de la aplicación extensiva del principio de separación de poderes).

Un sexto objeto del derecho parlamentario es la cuestión de la organización parlamentaria y de los instrumentos de programación y planeamiento de la actividad parlamentaria. En este marco donde se examina la naturaleza de los diversos órganos parlamentarios, la reciprocidad de sus relaciones, las competencias que les corresponden, y los métodos de gestión de las necesidades por cuya atención es responsable el Congreso. Bajo la temática de la organización parlamentaria se estudia la diversidad de niveles funcionales del Presidente del Congreso, de la Mesa Directiva, del Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces, y las competencias y requisitos de composición y organización de los grupos parlamentarios. Es en este contexto donde se revisa el planeamiento y el método de priorización y programación de las iniciativas, propuestas y cuestiones pendientes de atención, y donde se estudia el proceso de definición de la agenda parlamentaria, ya sea en la dimensión del planeamiento prospectivo y estratégico, en la de la identificación de las prioridades propias de la agenda legislativa anual, o en la inclusión de los temas para las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente o de las distintas Comisiones que integran el sistema de comisiones del Congreso.

El séptimo aspecto que constituye objeto del derecho parlamentario es el sistema deliberativo y de votaciones en el Pleno y en las comisiones. En este ámbito se examina la cuestión del quórum, de las licencias, de los tipos de racionalización del debate y las reglas para el uso de la palabra según la materia sea legislativa, constitucional, o la diversidad de debates relativos al

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control parlamentario. Es el espacio también en el que se examina el uso de las cuestiones incidentales como la cuestión previa y la cuestión de orden, los distintos tipos de votación, las fórmulas de votación y cálculo de mayorías según el tipo de base (legal, hábiles o presentes), el voto dirimente del Presidente y el valor de las abstenciones en la consulta, así como las reglas sobre los recursos de reconsideración o rectificación de la votación.

Como octavo objeto o materia del derecho parlamentario cabe incluir el ejercicio de la función legislativa, el proceso legislativo ordinario, los procesos legislativos especiales, los procesos de reforma constitucional y de reforma del Reglamento del Congreso, así como las cuestiones relativas a la legística o de técnica legislativa. Comprende esta materia las reglas relativas a la iniciativa legislativa y las reservas propias de cada titular, los requisitos para la presentación y trámite de los proyectos según órgano y materia, las reglas relativas al estudio y dictamen sobre los proyectos, su debate según tipo de materia legislativa, las reglas de votación, y el mecanismo de control en el que participa el Presidente de la República con el derecho de observación o el recíproco derecho de reconsideración que le corresponde al Congreso. Cabe incluir como tema propio de este octavo objeto el proceso financiero relativo a la aprobación del presupuesto, su seguimiento y el de aprobación de la cuenta general de la república, e incluir también el examen del régimen de control de la potestad normativa del Presidente de la República, mediante el ejercicio de facultades legislativas a través de Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, Tratados Internacionales Ejecutivos y el régimen de excepción, aunque es igualmente comprensible bajo la materia del ejercicio del control político.

Un noveno objeto del derecho parlamentario lo comprende el sistema de dirección y control parlamentario. Este sistema incluye los procesos de investidura, de interpelación y de censura; el régimen de pedidos de información y de preguntas parlamentarias; el proceso de investigación parlamentaria en las Comisiones Investigadoras, la Comisión de Fiscalización, y las Comisiones Ordinarias; el proceso de acusaciones constitucionales contra los diversos altos funcionarios del Estado a los que se les reconoce la prerrogativa del juicio político; así como el proceso de revisión de la conducta de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, o el de vacancia, remoción o destitución del Presidente de la República por incurrir en causales constitucionales como la incapacidad física o moral, o la inclusión en otras causales de vacancia que prevé la Constitución.

El décimo y último objeto del derecho parlamentario comprende el análisis de las relaciones del Congreso en la composición de otros órganos constitucionales como el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Banco Central de Reserva, la Contraloría General de la República, así como el papel y competencias de parlamentos supranacionales como el latinoamericano, el andino o el amazónico a los que pertenece el Perú.

Es posible apreciar que la diversidad temática del derecho parlamentario es vasta y merece el estudio especializado de cada una de las distintas materias objeto de su cobertura normativa. Es esperable que con el mayor desarrollo de esta especialidad jurídica sea indispensable la creación de tantos cursos como

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la diversidad de materias que integran su cuerpo, en particular porque la profundización en cada uno de los temas exige el acopio de datos pertinentes para la comprensión del funcionamiento práctico a la luz de la interpretación y aplicación que se haga de las normas referidas a cada situación. En buena cuenta la consideración que se tenga sobre la importancia de todos estos temas es la que justificará por su propio peso la mayor difusión del estudio de la institución parlamentaria como medio eficaz para procurar la salud y felicidad espiritual y material de la república.

3. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO PARLAMENTARIO

Una forma de explicar la naturaleza del derecho parlamentario es intentando describir los rasgos que caracterizan su realidad normativa en el proyecto de existencia corporativa de la institución parlamentaria. Si en plano político es indiscutible la jerarquía orgánica del parlamento en el Estado peruano; si en el plano axiológico resulta natural entender que por el carácter representativo de la voluntad que expresan los mandatarios las decisiones que emanan del parlamento tienen prioridad por lo menos concurrente con la de Presidente de la República; si en el plano democrático el ejercicio del poder mediante la voluntad representativa de la república en el Estado es superior a la que expresan otros órganos constitucionales en los que dicha superioridad volitiva está ausente; en el plano normativo es posible advertir que los actos políticos del parlamento también están asistidos de especiales niveles de prioridad y supremacía, cuando esta institución fija las reglas que ella misma decide observar, y también cuando a través de tales reglas procesa y produce otros actos soberanos como lo son la legislación, las decisiones con las que se fiscaliza la administración, o los diversos actos de dirección y conducción de las políticas públicas en el Perú.

En este acápite se intenta presentar los principales rasgos que caracterizan las peculiaridades del derecho parlamentario, en virtud de los cuales su uso práctico exige la aplicación de una disciplina singular, no compartida por otras esferas del universo jurídico. Las características que se identifican y describen pueden ser un medio eficaz para reparar en los aspectos distintivos del derecho parlamentario, el mismo cuya naturaleza, creación, interpretación y aplicación pierde sentido si se manipulan sus instituciones fuera del contexto político, premisas axiológicas y valores éticos en los que funcionan y operan sus reglas. En realidad el derecho parlamentario puede ser una de las especies del pensamiento jurídico en las que con mayor rigor cabe encontrar el sustento y raíz filosófica del sistema cultural del que el derecho forma parte en cada sociedad. Sin que los rasgos que se indican agoten las características que definen tal naturaleza, es posible encontrar en el ordenamiento parlamentario aspectos inconfundibles e indispensables para su comprensión como los que se señalan a continuación.

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3.1 Relatividad

Cabe advertir su carácter relativo en dos esferas, la interna y la externa. Tiene relatividad en la esfera interna en cuanto se enmarca y no es normativamente autónomo de la Constitución. La complementa desde el punto de vista operativo y permite que ella sea aplicable por los operadores inmediatos de ella. Los representantes concretan de modo directo y sin intermediación de ninguna especie ni condición la voluntad popular que dice la Constitución hace que el poder se ejercite con carácter representativo.

El derecho parlamentario por eso se integra con la Constitución y son los principios que ella reconoce los que enmarcan la aplicación y cumplimiento de sus contenidos de acuerdo con la voluntad de la república y según ésta es expresada y se legitima a través de los representantes que ella elige.

Debido al proceso natural de formación de la voluntad política en la institución parlamentaria, que es una forma de materialización de la constitucionalidad, cabe advertir que el derecho parlamentario no configura una especie distinta al derecho constitucional. Sin embargo, si bien no existe solución de continuidad entre la Constitución y el ordenamiento parlamentario, el estado de indiferenciación no es total y cabe establecer límites convencionales que marcan los dos ámbitos. Este ámbito es definible a través del proceso de creación de las normas constitucionales. Los procesos parlamentarios pueden tener contenido constitucional, o pueden tener contenido infraconstitucional, pero en cualquier caso la autonomía parlamentaria es relativa a los contenidos y principios constitucionales de la república.

Expresión de esta relatividad, por ejemplo, es el ordenamiento previsto para el proceso legislativo, el ejercicio de la potestad de control a través de la interpelación, la censura o las comisiones investigadoras, o la tramitación de las denuncias contra altos funcionarios a través del proceso de acusación constitucional. Son desarrollos directos de la Constitución a través de los cuales ella recibe aplicación inmediata por los operadores de la misma en ejercicio del mandato recibido. La voluntad de los representantes es por ello una voluntad mediada por los principios que la república reconoce en las bases fundamentales de su constitucionalidad.

Pero la relatividad del derecho parlamentario tiene también una esfera externa. Esta esfera se define a través del carácter revisable que tienen las decisiones y acuerdos que adopta la representación en los procesos que utiliza para resolver las cuestiones a ella sometidas. Tal revisabilidad se expresa a través de los mecanismos de interacción y control en los que participa el Congreso con otros órganos estatales. El Congreso no es el órgano absoluto de expresión de la voluntad popular, aunque no deje de tener el carácter preeminente de la misma. Si bien el Congreso no es soberano, y por ello se deduce que no es sostenible la tesis de la soberanía parlamentaria, el carácter preeminente que le corresponde al Congreso como órgano portavoz y vocero directo de la voluntad de la república en el Estado permite un margen de admisibilidad a la tesis del Congreso como primer poder del Estado. Este margen se relativiza porque también en Presidente de la República tiene ese

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mismo nivel de representatividad en un órgano estatal autónomo respecto del Congreso.

No obstante la inmediatez del proceso configurativo y formativo de la voluntad política de la colectividad, y porque el Congreso no decide sólo y sin control la diversidad de asuntos públicos sobre los que se aboca, el ordenamiento parlamentario está limitado por la acción y la esfera de competencias reconocidas a otros órganos estatales respecto de sus procesos, actividad organizacional y acción política. Si bien cabe advertir que el reconocimiento de otros órganos capaces de controlar la voluntad representativa de la república es una forma de evitar la tiranía y la arbitrariedad en manos de representantes que se excedieran y no se circunscribieran por sí y ante sí respecto de los principios constitucionales que limitan internamente su comportamiento y el desarrollo de sus procesos, no es menos cierto que no todos los órganos estatales a los que adjudica la capacidad de controlar los productos y procesos parlamentarios tienen la misma calidad de origen de tales competencias y poder, y por esta misma razón cabe cuestionar la fidelidad a las premisas de organización democrática que la Constitución consigna en su texto. Se trata de arreglos espurios en su esencia y naturaleza, justificados a partir de las exigencias de eficacia insuficientemente garantizadas por el modelo de democracia representativa que la Constitución adopta.

Sea como fuese, e independientemente del carácter lógicamente aporético del Estado y de la Constitución, el hecho que no es posible contradecir es que, a pesar del carácter paradojal de la construcción normativa, el derecho parlamentario debe compatibilizar el principio republicano de organización del poder, con el carácter relativo de su autonomía para producir resultados y para definir y ejecutar los procesos necesarios para el ejercicio de las funciones parlamentarias.

Entre los casos sujetos a revisabilidad los más notables son la participación del gobierno en el proceso legislativo, y la de la judicatura en el control de normas y actos parlamentarios. Esta capacidad revisora que acota el poder del Congreso no es plena, en la medida que es posible definir un núcleo duro de discrecionalidad política sobre el cual no corresponde intervención estatal ajena a la voluntad representativa del Congreso. En esta esfera cabría citar materias sobre las cuales no se reconoce competencia a órganos estatales distintos al Congreso, como pueden serlo algunas prácticas parlamentarias, o decisiones del Presidente u otros órganos directivos.

Entre tales casos cabría incluir, por ejemplo, la regulación del voto del Presidente del Congreso, que sólo puede votar para dirimir y no como un congresista más; el trámite para la promulgación del allanamiento o insistencia de las leyes observadas; o la capacidad del Presidente para someter una cuestión a votación sin debate previo, o para calificar la admisibilidad de una cuestión de orden o una cuestión previa en el debate.

3.2 Dependencia

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El parlamento del Estado de Derecho que se inscribe en el modelo de democracia representativa construido por el pensamiento político de la modernidad se organiza con un esquema normativo sujeto al marco y límites de autonomía que le reconoce y prescribe el texto constitucional. De ahí que una segunda característica del derecho parlamentario sea su dependencia. El derecho parlamentario tiene carácter heteronómico respecto de la constitucionalidad.

En dicha característica se advierte una forma de operación del parlamento que no deja de presentarse como ambigua o ambivalente, porque el propio contenido de los principios, preceptos y reglas constitucionales, por más precisos que parezcan sus textos, no son ajenos al necesario proceso de interpretación de los significados que suceden a la lectura. El texto no es capaz para cancelar o anular el sentido que los actores construyen según los momentos o circunstancias históricas.

Así es posible constatar cómo la pretensión de ajustar el poder a la letra para evitar la tiranía y la arbitrariedad es vana y es insuficiente cuando la autoridad no reconoce otra regla que el interés personal o subjetivo. El desempeño de los hombres sólo puede limitarse por su calidad moral y por la virtud y grandeza con la que estén formados y capacitados para demostrar con su desempeño. La materialidad de la escritura no congela la capacidad discrecional del hombre para usar el texto según un propósito, meta, intereses o intención determinados. Sólo la integridad y grandeza moral garantizan el ejercicio del poder según lo exige la naturaleza de las necesidades de la comunidad.

Cabe pues postular que la dependencia del derecho parlamentario suponga su subordinación al derecho constitucional, o incluso al bloque de constitucionalidad, pero lo incierto o indeterminado de esta característica se refieren no sólo a la sintaxis parlamentaria según la estructura gramatical de la Constitución escrita, sino antes aún al carácter espiritual o ético de esa constitución política que se inscribe en el terreno de los sentimientos, de los afectos, de los hábitos, de las conductas y, en general, de la cultura con la cual los operadores de los procesos parlamentarios inventan la Constitución no escrita cuyo valor y validez es incluso superior a la precariedad del texto.

La denominada dependencia del derecho parlamentario tiene como frontera, en principio, espacios como el normativo, el presupuestario, el administrativo o el organizacional. El Congreso tiene autonomía en los mismos espacios en los cuales tiene también heteronomía. Cuestión que, como se advierte, reitera la ambivalencia y paradoja normativa que estructura la organización, procesos y actividad parlamentaria. Si bien desde el punto de vista lógico es cierto que no cabe que un ordenamiento sea a la vez autónomo y heterónomo si las premisas desde las que se deduce uno y otro carácter son las mismas, no es menos cierto que tal situación es constatable cuando se dice que el Congreso es autónomo, pero a la vez se establecen restricciones a dicha autonomía. Esta situación y características no son otra cosa, una vez más, que la reproducción de la contradicción original advertida en la base del Estado y el derecho moderno a la que adhiere el Estado y el derecho peruano.

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La dialéctica ambivalente inherente al concepto e identidad normativa, en el modelo representativo de democracia y en la forma de Estado que lo enclaustran, sólo pueden superarse en el plano de la acción política y a través de la legitimidad en el ejercicio de la autoridad política que se ejercite. La soberanía de la república que caracteriza la forma del Estado peruano exige la autonomía del Congreso de forma que pueda afirmar su cuota en la lógica de la separación de poderes, pero a la vez la lógica del desarrollo efectivo de la cuota de soberanía con la que debe ejercitar el poder de la república se entiende supeditada a las competencias funcionales reconocidas a otros órganos estatales. Ese es el caso de las competencias que le corresponden en la dirección presupuestal y tesorería al Ministerio de Economía, en el control de gestión de fondos y recursos públicos a la Contraloría, o en el ejercicio de potestades normativas en esferas descentralizadas de nivel regional o municipal.

De modo concreto cabe citar la limitación normativa del Congreso en la iniciativa legislativa. Así como el gobierno no puede presentar iniciativas sobre las que el Congreso tiene competencia reservada, como lo es en la modificación de su Reglamento, igualmente el Congreso tampoco puede presentar propuestas para el viaje al exterior del Presidente de la República. La potestad legislativa es una potestad reglada y no depende de la sola discreción de la institución parlamentaria

3.3 Estabilidad relativa

El sistema normativo del Congreso puede variar según lo establezca la composición mayoritaria en la estructura y correlación de fuerzas de las agrupaciones a que pertenecen sus miembros. A este rasgo se lo denomina la estabilidad relativa de su organización normativa.

La fluctuabilidad de las bases normativas de la organización, procesos y actividad parlamentaria resultan de los períodos de consulta electoral a los que se asigna el proceso de adecuación periódica entre la voluntad popular y la integración del plantel de sus representantes. En regímenes basados en la pauta de la alternabilidad en el poder se espera que la distinta composición del Congreso traiga como resultado oportunidades de afirmación de alternativas plurales de comprensión de la acción política. Obedece a esta misma expectativa que las normas relativas a la organización, procesos y actividad parlamentaria pasen por modificaciones como consecuencia de los distintos modos e intereses que se derivan de la manera diversa en la que cada mayoría prioriza su agenda, objetivos y estilo de gestión político e institucional.

Pareciera sin embargo que esta característica no se ajustara, y más bien contradijera, a la naturaleza del derecho como ordenamiento estable y permanente, más allá de las contingencias originadas en la presencia de diferentes fuerzas políticas. Sin embargo el carácter relativo de la estabilidad normativa del derecho parlamentario no es otra cosa que una consecuencia del carácter aleatorio que puede experimentar toda organización humana, determinada, como puede estarlo, de las percepciones y sensibilidad

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cambiante que tienen los pueblos y sus dirigentes respecto del entorno y de la satisfacción o antipatía que se acumulan en los procesos políticos durante un período, y la expectativa de cambio o mejoría que se espera ganar con los cambios pendulares en la distribución del poder entre los distintos grupos políticamente organizados.

Es en virtud de la discrecionalidad inextirpable e indesprendible de todo proceso político que la estabilidad normativa, y los arreglos normativos sobre la organización, procesos y actividad parlamentaria, muten según varíe la correlación de fuerzas en cada período constitucional. Los cambios periódicos pueden deberse a dinámicas diferentes para enfrentar la realidad. En unos casos el propósito será cambiar el paradigma bajo una visión diametralmente distinta, en otros remontar la gravedad de una situación recibida con cambios drásticos de personal y de pautas de organización. De igual manera, en algunos casos el propósito buscado podrá ser mantener el rendimiento, los logros y ritmos alcanzados con un sistema apropiado de gestión, y en otros alcanzar objetivos o resultados más altos que los obtenidos. Según los diferentes propósitos los líderes se regirán por una visión comprensiva de diversidad de esferas qué reformar o estructurar; en líneas, tareas y metas concretas de acción; en una misión novedosa para motivar y recrear los modos de abordar la acción parlamentaria; o en objetivos ambiciosos o emprendedores para ajustar la acción a una visión y metas capaces de garantizar mejores resultados.

Porque la realidad puede demandar modos diversos de abordaje de los asuntos objeto del concernimiento del parlamento es perfectamente natural que cada distinto arreglo de fuerzas parlamentarias enfoque los procesos, la organización y las actividades parlamentarias según una visión, misión, objetivos o modelo de acción acorde con el diagnóstico que se realice de la realidad. De tales enfoques derivarán, en consecuencia, los cambios en el ordenamiento y procesos parlamentarios. Y de esta diversidad de enfoques resultará, igualmente, niveles cambiantes de estabilidad según la pluralidad de percepciones que los actores tengan en cada período. No es propio pues del derecho parlamentario esperar un ordenamiento que mantenga en estado de hibernación los tipos de usos de los procesos y los arreglos organizativos necesarios para alcanzar los resultados ofrecidos o programados con los que se postuló y obtuvo los votos. El derecho parlamentario cambia sus contenidos e interpretación de acuerdo al entendimiento que tengan quienes son parte de la mayoría, o de los voceros que tengan la capacidad de consensuar decisiones colectivas compartidas.

3.4 Codificación

Quizá sea ésta una de las características mejor asociadas con el derecho parlamentario moderno. La codificación es la aspiración más grande de quienes asumen que el derecho escrito es la forma que asegura el control de la arbitrariedad, a la vez que garantiza niveles razonables de predecibilidad sobre los procesos y materias pendientes de acción parlamentaria.

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El principal supuesto detrás de la preferencia por la codificación es que con ella se establece un pacto universal de adhesión presunta o militante de los actores del escenario parlamentario, cuyo respeto hace posible regularizar y estandarizar un modelo anticipable de tramitar o atender las propuestas, y de resolver los problemas que enfrentan en su devenir los órganos y actores parlamentarios.

La codificación de las reglas y procesos parlamentarios se expresa en la mayoría de los casos en el Reglamento de las Cámaras. Existen otras fuentes escritas de codificación distintas al Reglamento cuyo conjunto integra la regulación de la organización, los procesos y la actividad parlamentaria, no obstante no ser parte del mismo. Tales fuentes pueden ser los procedimientos que con carácter específico aprueba el parlamento para regular sus competencias o sus asuntos internos. Cabe por ejemplo que exista un Reglamento Especial para los procedimientos de citación y apremio a terceros obligados a concurrir a los procedimientos de información y control del Congreso, otro para establecer los derechos a dietas, remuneraciones y beneficios de los representantes, para la tramitación de los procesos de revisión de cuentas presupuestales, para la elección de altos funcionarios estatales, o para el otorgamiento de condecoraciones o reconocimiento de honores por la institución parlamentaria.

El carácter escrito del derecho es un fenómeno histórico reciente en el desarrollo de la institución parlamentaria. Está asociado con los orígenes y difusión de la imprenta como vehículo de difusión del pensamiento. El texto escrito se convierte a partir de esa época en el medio más eficaz de auxiliar el mantenimiento de la memoria de los pueblos y de registrar los hechos y descubrimientos más relevantes y significativos del ingenio humano. Las Constituciones son un síntoma de ese proceso. En ellas se consigna el pacto entre el pueblo y el Estado para garantizar la libertad y derechos del ciudadano frente al poder y a la autoridad.

La hegemonía universalmente reconocida al derecho escrito, sin embargo, también expresa el lado inverso en el que se oculta la dimensión de lo insuficientemente tramitado de la experiencia política. Lo que se inscribe en la textualidad es también aquello que se duda que haya sido previamente registrado en la experiencia. Se traslada así con criterio mágico al papel y a la palabra escrito el poder de operar como el tótem que debe reconocer y reverenciar y al que debe someterse todo habitante del cuerpo político.

Hasta antes de la etapa escribal de la experiencia política y jurídica el medio usual de regular la vida comunitaria era la cultura común compartida y transmitida oralmente entre una y otra generación. La proximidad con la norma exigía la internalización de la misma en la memoria y en la experiencia. A diferencia del proceso de normalización oral, en el caso de las sociedades escribales se produce una toma de distancia y hasta de disociación entre la norma y la vida, porque la norma es una forma de representar un orden externo que regula y homogeniza la regularidad de las conductas externas. En el ordenamiento jurídico basado en la oralidad existía un contacto próximo e

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inmediato que requería la adaptación a la norma desde el fuero interno del sujeto al que la norma se le hacía conocer.

El modo hegemónico de reproducción del derecho a través del texto escrito trae consigo una forma de relacionarse con la ley que la sitúa en una posición objetal y despersonalizada. La letra estructura externamente el ser de la comunidad y de los sujetos que la integran. La voz, el oído y la memoria como medios que relacionan y comunican la ley en las sociedades orales la reproducen de forma más subjetiva desde el interior del sujeto que la escucha o que la habla a su prójimo.

Es necesario presentar esta doble forma de adopción del derecho en la sociedad, porque permite tomar conciencia sobre esas dimensiones de la ley insuficientemente vividas en la sociedad moderna, que no dejan de servir como medio para la transmisión de la legalidad. Tomar conciencia de la dimensión oral de la legalidad puede ser precisamente el mejor antídoto frente a la realidad doméstica y cotidiana que induce a la reproducción de patrones sociales de relación con la norma y con la ley que transmiten antes que la sujeción a ésta una actitud generalizada de subversión o de conspiración contra la misma. Tal actitud es la que se manifiesta a través de mecanismos de simulación antes que de internalización de la regla, porque el mandato de la ley es insuficiente para interdictar al sujeto. La ley que se transmite en el ámbito de la oralidad en la sociedad actual es una ley en la que no se crea y a la que se toma como un costo que abonar para ganar beneficios mayores, y no como una necesidad natural que permite mejores niveles de cohesión comunitaria.

En el derecho parlamentario se advierte la misma dualidad. Por una parte se sostiene la actitud de recoger e inscribir todo patrón que se pretenda congelar como tótem comunitario a cuya invocación cabe dividir y segregar entre orden y caos. Por otra parte, la insuficiente internalización de la norma escrita convive con un nivel paralelo de ordenamiento en el que se dan los arreglos según pautas no escritas pero sobreentendidas tácitamente como criterio de orden.

Es por ello que el desfase y la solución de continuidad entre naturaleza y ley deben servir como llamado de atención para recuperar el valor que tiene para el derecho la práctica, los usos, los hábitos y costumbres como fuentes efectivas del orden parlamentario. La codificación, en cualquier caso, no debe consistir en el proceso de señalamiento de pautas sobre el deber ser idealizado que postulan quienes pretenden diseñar la organización, procesos y actividad parlamentaria, sino en la consignación de las prácticas que los actores reconocen como medios efectivos para el desempeño de las tareas y funciones que su misión representativa requiere. Es en la práctica y usos largamente comprobados donde se manifiesta la auténtica fuente a la que debe recurrirse para reconocer el carácter vinculante que debe transmitirse entre las diversas generaciones de representantes de la comunidad ante el Estado.

Por el carácter abierto del derecho parlamentario, el que se expresa en la comprensión abierta también del concepto de codificación de sus reglas y contenido, no carece de carácter controversial la proposición de que el Reglamento del Congreso no puede ser modificado, ampliado, sustituido o

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derogado por un Acuerdo de Mesa, o por una decisión emanada de autoridad directiva o del acuerdo de órganos parlamentarios competentes para fijar el trámite o para resolver las cuestiones sometidas a su jurisdicción. Es igualmente controversial la proposición complementaria que indica que no cabe realizar interpretaciones que signifiquen que un Acuerdo de Mesa o una decisión emanada de autoridad u órgano parlamentario competente puede fijar reglas, decidir respecto de la organización, procesos o actividad parlamentaria con alcances tales que suspendan o sustituyan un precepto contenido en el Reglamento del Congreso. Es preciso antes identificar el dubium de la eventual confrontación entre el precepto reglamentario y los alcances del Acuerdo de Mesa, así como la voluntad de conservación de los alcances del Acuerdo, no obstante la eventual confrontación, por la propia corporación parlamentaria a la que se aplica el Acuerdo de Mesa.

La codificación incluye en un sentido lato incluso los Acuerdos y las Decisiones que toma todo órgano parlamentario, y sólo éstos están facultados para excluirlos como fuente vinculante de su organización, procesos o actividades. No lo está el gobierno ni instancia administrativa de ningún nivel de tipo, a los que sólo les es permitido la aplicación o, en su caso, la impugnación ante tales instancias. En tanto ello no se de la aplicación de los Acuerdos de Mesa, por otro lado, no es objeto de interpretación sino cuando en ellos existiera oscuridad o si su texto literal contuviera expresiones que resultaran en la imposibilidad material de su cumplimiento.

Quien carezca de competencia jurisdiccional para realizar juicios de regularidad o de inaplicación normativa se excede si asume la potestad de realizar el control de la legalidad o del carácter reglamentario de las decisiones de la Mesa Directiva. Dicha potestad es exclusiva y no puede ser compartida ni asumida por órganos ni personas a las que el control no les es encargado expresamente. Por esta razón parece apropiado descartar la posibilidad de que instancias no parlamentarias ni judiciales se aboquen al control de constitucionalidad o de regularidad reglamentaria, puesto que al hacerlo usurpan competencia ajena y se exceden asumiendo poderes discrecionales que no les es atribuido ejercitar. Si la Mesa Directiva u otro órgano directivo asumiera para sí la competencia de establecer formas adicionales o diversas a las que el Reglamento del Congreso podría haber establecido, tal competencia sólo sería analizable y observable ante las instancias del Estado con potestad para evaluar la regularidad de las decisiones de la autoridad. Estas instancias son los propios órganos parlamentarios y los que integran el fuero jurisdiccional del Estado. No lo son las instancias de la administración cuya misión es cumplir y aplicar estrictamente lo que los Acuerdos de Mesa explícitamente preceptúan.

3.5 Inmediatez

El derecho parlamentario se integra por normas de desarrollo inmediato de la Constitución. Su carácter inmediato afecta de modo sustancial la dimensión constitucional. Los contenidos que se consigna en el derecho parlamentario son contenidos propios de la dimensión constitucional. No es clara la línea de

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partición entre la Constitución misma y la constitucionalidad del ejercicio parlamentario que la conceptúa, define e interpreta.

Quien cumple y aplica la Constitución de modo directo e inmediato son los sujetos y órganos que intervienen en los procesos constitucionales que están a cargo del parlamento. Este es un aspecto inadecuadamente comprendido por la doctrina y los estudiosos del denominado derecho procesal constitucional, que excluye de su ámbito y concepto la diversidad de procesos parlamentarios. Razón por la cual parece que la conceptuación de dicha disciplina es incompleta en su ámbito y, por ello mismo, los principios que han venido a definir sus alcances son inapropiados en la medida que ha descuidado el análisis y observación del fenómeno procesal constitucional que se desempeña de modo directo por el Congreso. Si los procesos parlamentarios no son procesos constitucionales poco es lo que parece comprenderse de la naturaleza del derecho constitucional, precisamente por la falta de amplitud y por las insuficiencias de en la sistematicidad de su enfoque y definición.

Pero además del aspecto procesal de la constitucionalidad en la inmediata aplicación de las reglas constitucionales, no es menos cierto que la ausencia de intermediación entre el texto y la autoridad que lo interpreta, desarrolla y aplica forma parte de tal inmediatez. El texto constitucional que comprende la estructura del gobierno representativo no tiene vida sino a través de quienes lo afirman y lo desarrollan. A lo que quiera que se llame derecho parlamentario es una sustancia eminentemente constitucional. El derecho parlamentario es el espacio del desarrollo directo de la Constitución en cuanto se relaciona con la organización, los procesos y la actividad parlamentaria.

Son los productos y resultados del ejercicio de la actividad parlamentaria respecto de los cuales cabe el ulterior juicio de constitucionalidad que emiten quienes controlan el desempeño y ejecución de los procesos parlamentarios. Pero la acción misma del parlamento tiene carácter constitutivo porque ella es la que le confiere contenido y sentidos efectivos a los preceptos normativos de la Constitución. Este es el significado del concepto de voluntad representativa en el desempeño de la función parlamentaria, porque a través de la voluntad que expresan y de las decisiones que toman discrecionalmente los representantes de la república es que se aplica la voluntad constitutiva de la colectividad a la que ellos representan. La Constitución se hace y se crea a partir del imaginario de esa misma voluntad representativa, cuyo ejercicio se legitima con el cumplimiento leal al mandato recibido de la comunidad.

Si bien la democracia en el Perú no es democracia directa sino representativa, y si bien tal modelo de democracia dista de cumplir con propiedad con las necesidades que la vida política impone a quienes se obligan a honrar el mandato que reciben, no es menos posible que el apropiado entendimiento de las necesidades de la vida política y de la república sí permiten usos parlamentarios adecuados e indispensables para que la calidad de la constitucionalidad se exprese, y que dicha expresión sea fidedigna a la voluntad de los representados y no la sola y arbitraria potestad de quienes ganaron con votos una contienda electoral.

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Por el carácter inmediato de la actividad parlamentaria no resulta sencillo discriminar cuál es la frontera y lindero que separa lo constitucional de lo parlamentario, o entre lo constitucional y lo que no lo es. Se trata de una y la misma voluntad política en la que se decide la orientación constitucional del país que está a cargo de la institución parlamentaria. No es que la representación nacional deba realizar un esfuerzo analítico para segregar en cada una de sus deliberaciones y actos un juicio constitucional como diverso de un juicio parlamentario.

La sola acción y decisión parlamentaria tiene valor políticamente constitutivo, como lo tiene igualmente la diversidad de acciones y conductas que cotidianamente realizan y tienen todos los habitantes de la república. Con la diferencia que el impacto de la actuación parlamentaria tiene alcance universal en todo el territorio. En particular porque es desde esta misma naturaleza constitutiva, que se aplica de forma directa e inmediata por los órganos parlamentarios y por los representantes, que se producen actos relacionados con otros órganos constitucionales y con la diversidad de sectores de la sociedad a que dichos actos afectan, y también porque el proceso productor de la organización de dichos resultados se rige por reglas y pautas normativas con las cuales el Congreso establece y codifica su propia regularidad institucional.

3.6 Dualidad

Puede decirse que en el derecho parlamentario se producen actos parlamentarios cuyo objeto es establecer las reglas para crear y aplicar otros actos también parlamentarios. Se trata de un derecho en el que el titular de la potestad de crear las normas es en la mayor parte de los casos el mismo destinatario de la norma creada. A diferencia de otros ámbitos del derecho el titular y el destinatario de la norma son el mismo sujeto

Se trata pues de una esfera del derecho en la que los actos que realiza la institución parlamentaria deben realizarse de acuerdo con las reglas que quien realiza tales actos ha fijado, decidido o acordado. El parlamento tiene la potestad de establecer de manera soberana cuáles son las reglas que prefiere tener para organizarse o para realizar sus procesos, y también para modificar las reglas con las que establece su organización y procesos. En tanto que otros ordenamientos el destinatario se presenta en una condición de sometimiento a una norma que él no ha decidido de modo directo ni inmediato, en el caso del derecho parlamentario es el propio dueño de la potestad de definir sus procesos el que se autorestringe estableciendo cómo va a cumplir, realizar, desarrollar o ejecutar sus procesos.

El derecho parlamentario tiene como singularidad que es creado por el mismo sujeto al que se dirige, al que se aplican las reglas y los procesos según reglas y procesos por é mismo establecidos, y de cuya sola necesidad también depende que el mismo sea modificado, corregido o adicionado según lo requiera la concepción de su propia actividad, metas y objetivos. Es esta singularidad la que define y afecta la peculiaridad del sistema de fuentes normativas, puesto que los niveles de discrecionalidad con los que cabe fijar

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las reglas que prefiere imponerse no admiten las cortapisas que existen en otras disciplinas del derecho en las que el creador de la regla no es el mismo sobre quien se aplica. El derecho parlamentario se define por la mayor relevancia que tiene la discrecionalidad y voluntad de la creación no menos que de su cumplimiento y aplicación. Es un caso en el que la convención es mucho menos imparcial y objetiva que lo que se constata en otras esferas o dimensiones del derecho.

Los actos que forman parte del derecho parlamentario son actos que condicionan el proceso de formación y perfeccionamiento de otros actos cuyo procesamiento debe ajustarse a las reglas previamente fijadas y establecidas, pero también son los productos elaborados observando las reglas para realizar dichos productos.

Esta dualidad configura una potestad metanormativa. El Congreso es un agente privilegiado y superior por el poder que ostenta para decidir por sí y ante sí como creará las normas que afectarán a otros órganos constitucionales y también las que vincularán a la sociedad entera. Por el carácter metanormativo que le corresponde es fácil advertir que su poder legislador o regulatorio no puede tener el mismo carácter vinculante para él que el que sí es exigible para todo otro ámbito del derecho. En el derecho administrativo o en el derecho judicial quienes aplican uno y otro campos del derecho no pueden fijarse a sí mismos cómo prefieren organizarse, cómo eligen tramitar sus procesos, ni cómo realizarán la diversidad de actividades propias de su función y competencias.

Es dentro de esta dimensión dual o metanormativa que cabe reconocer un alcance excepcional en las potestades parlamentarias. Dicho alcance consiste en que el Congreso puede fijar las reglas de naturaleza no estrictamente constitucional según las cuales es obligatorio procesar toda propuesta de reforma constitucional. Por esta circunstancia especial es que las reglas que fija el Congreso tienen la capacidad de ordenar el proceso constitucional, aun cuando dichas mismas reglas no son en sentido restringido parte del proceso de reforma constitucional y, por lo tanto, no requieren aprobación según los criterios calificados que prevé la Constitución para su reforma.

En este mismo sentido es posible comprender cómo es que el Congreso estructura la constitucionalidad sin que quepa forma alguna de control constitucional sobre el ejercicio de esta capacidad estructurante. Por ello es posible deducir que los actos de reforma constitucional en alguna medida resultan axiológica y normativamente inferiores a la regla según la cual se procesó la reforma constitucional. De ahí la especial superioridad y el carácter independiente o soberano que le corresponde reconocer al Congreso, y también la improcedencia del propósito de sujetarlo según pautas de vinculación que se asumen como válidas y regulares para toda otra esfera jurídica.

3.7 Coexistencia

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La coexistencia como rasgo característico del derecho parlamentario quiere decir que su contenido abarca diversidad de materias sobre las cuales el Congreso tiene un estatus normativo autonómico. Es parte del derecho parlamentario los distintos ámbitos materiales sobre los cuales la Constitución le reconoce un fuero normativo y jurisdiccional paralelo al que rige a nivel nacional para el resto de los órganos estatales y también para el resto de la ciudadanía.

En el derecho parlamentario por ello coexisten disposiciones jurídicas y prescripciones de nivel y alcance constitucional en la medida que fijan el proceso para realizar reformas constitucionales, al lado de otras de carácter normativo ordinario; algunas más que establecen reglas para la administración de justicia política; otras que señalan formas de restricción del ejercicio de derechos constitucionales como el de la privacidad de documentos, la reserva bancaria y el secreto tributario, o la libertad de tránsito; y otras más de tipo financiero como las relativas al trámite del presupuesto de la república, o de tipo administrativo como las relativas a la organización y estructura del servicio parlamentario.

El contenido que abarca el derecho parlamentario incluye dentro de su comprensión prácticamente todo asunto que le resulte indispensable al Congreso para realizar su finalidad institucional. Es parte y consecuencia de los atributos y alcances del concepto de soberanía.

Sin embargo, el carácter inclusivo de la coexistencia tiene carácter relativo, en la medida que la esta característica no significa que el Congreso tenga irrestricta capacidad para definir el ámbito de su dominio. Si bien se da la coexistencia de diversidad de materias, los alcances de la regulación que puede darse el Congreso no son ilimitados.

Se trata de una coexistencia relativa a la inclusión física de materias sobre las cuales el Congreso cuenta con autonomía, lo cual no equivale a que los alcances de la regulación de cada una de dichas materias puedan ser ilimitadamente regulables. La limitación que restringe la capacidad del Congreso para regular las distintas materias propias de su estatus son las competencias propias de otros órganos estatales, así como las atribuciones, facultades, funciones y derechos constitucionalmente establecidos.

Puede verse así que la coexistencia está referida a la pluralidad de contenidos sobre los cuales el Congreso requiere contar con un cuerpo normativo propio. No porque el cuerpo normativo incluido en el ámbito de la regulación sea íntegra o libremente disponible por el Congreso.

Si bien existen disposiciones de naturaleza presupuestaria, ello ocurre porque es funcional al Congreso el trámite del presupuesto general de la República, el mismo cuya ejecución, además, controla, y porque teniendo el propio Congreso limitaciones para intervenir en la asignación de fondos públicos (los congresistas no tienen iniciativa para crear ni modificar el gasto público) sí cuenta con discrecionalidad relativa para fijarse y también para controlar su presupuesto institucional.

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De modo similar existe en el cuerpo del derecho parlamentario disposiciones de carácter administrativo y laboral, en la medida que el Congreso cuenta con personal cuyo servicio requiere un marco básico de autonomía organizacional y funcional en su régimen precisamente para asegurar la independencia que la atención a un ente normativa y estatalmente autónomo necesita. Ello no significa que las disposiciones administrativas o laborales queden señaladas sin limitación alguna. Puede indicarse, por ejemplo, que se observan niveles análogos de clasificación de puestos, y una estructura proporcional de asignaciones remunerativas, que en principio guarda similitud con la metodología técnica para preverlos que rige a nivel general para la administración pública. Cabe observar que los propios emolumentos de los congresistas mantienen una graduación y tipo de cálculo según un sistema cuya unidad es prevista en la Constitución, y dicho sistema es el mismo que encuadra el régimen remunerativo del personal del servicio parlamentario

Así como se presentan el caso de disposiciones presupuestarias o administrativas, que de otro modo tendrían como espacio formal uno general y no el que se considera como parte del derecho parlamentario, este cuerpo normativo contiene la materia elemental y natural relativa al fundamento normativo del Reglamento, el estatuto parlamentario, la estructura orgánica del Congreso, los instrumentos y órganos de programación de los procesos y de la gestión parlamentaria, y los distintos procesos parlamentarios mediante los cuales se transforman los requerimientos políticos en productos y resultados a través del desempeño y de la actividad de los diversos órganos y sujetos del derecho parlamentario.

3.8 Apertura

En el derecho parlamentario otra de sus características es la apertura de su condición. Esta característica se refiere a dos aspectos. Primero, porque no se agota en la forma escrita del derecho en la diversidad de sus fuentes. Segundo, porque el propio Reglamento parlamentario es también una fuente abierta cuyo contenido no concluye ni sutura su cuerpo en la literalidad de sus normas, sino que en él se incluyen como parte integrante los precedentes, las prácticas o las costumbres que expresan el sentido vinculante que le otorgan los titulares de su operación en la organización, procesos y actividad parlamentarios. Esta última acepción se estudia de modo especial cuando se examina las fuentes del derecho parlamentario.

La apertura del derecho parlamentario está asociada parcialmente al carácter codificado de su naturaleza, porque así como el aspecto de la codificación del derecho parlamentario se refiere a la tendencia a consignar o agregar las reglas en un cuerpo más o menos organizado, o por lo menos obtenible o identificable, en el aspecto de la apertura lo que se observa es precisamente esa dimensión en la que el derecho parlamentario incluye en su capacidad y valor normativo algunas formas a las que sin dejar de reconocérseles tales capacidad y valor normativo pueden no encontrarse entre las normas positivamente codificadas.

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Es en el estudio de las fuentes donde con mayor fineza es necesario realizar el examen de regularidad, pero una regularidad que no se medirá sólo ni exclusivamente conforme al derecho objetivo o escrito, sino según criterios que con la mayor discrecionalidad puede invocar la voluntad representativa de la colectividad a través de sus órganos competentes.

Porque el carácter del derecho parlamentario exige la articulación armónica entre la voluntad política y las reglas que se siga o adopte según las necesidades presentadas a consideración de la asamblea, o de los diversos órganos o sujetos del derecho parlamentario, es preciso en esta rama del derecho cuidar lo máximo posible el examen de razonabilidad de las decisiones, antes que la sola resolución sin señalamiento de justificación, sustento o causa. La necesidad de cada situación, por ello, siendo suficiente o claramente convincente no basta en sí misma y precisa de mínimos de explicación que justifiquen el uso o aplicación de una regla determinada para dar solución a una cuestión que el Estado debe atender a través del parlamento de representantes.

La práctica parlamentaria, los usos, las costumbres, a la vez que los Acuerdos de órganos directivos o las decisiones de estos últimos pueden tener en casos singulares jerarquía por su propio orden y derecho, según el ámbito de su aplicación y la autoridad de la que emanan o en la que se reconocen, incluso a pesar del derecho escrito.

Son esos modos no objetivos de regular la organización, procesos y actividad parlamentaria según la naturaleza y requerimientos o exigencias normativos propios de los diferentes incidentes históricos que conciernen la atención de los órganos parlamentarios, los que integran la codificación abierta del derecho parlamentario, y no es sólo el derecho escrito el que prevalece sobre la oralidad de las decisiones y acuerdos fijados entre los actores.

Lo central de este carácter abierto es el reconocimiento que recibe un uso o una norma por el cuerpo parlamentario como fuente vinculante para regular las conductas, los procesos o la actividad estatal de la corporación parlamentaria. Si el reconocimiento y respeto por el uso observado es manifiesta o tácitamente perceptible se concreta una condición elemental de su vigencia y capacidad vinculante. Esta es una forma en la que se materializa el puente entre legalidad y legitimidad, entre norma y práctica en el comportamiento político e institucional de la representación ante el Estado.

3.9 Superioridad reglamentaria

Se considera usualmente bajo esta característica el hecho de que el Reglamento parlamentario, con el carácter abierto que se le reconoce, por emanar directamente de un órgano supremo del Estado, y porque la propia Constitución le reconoce fuerza normativa semejante a la de una ley, es jerárquicamente superior a los reglamentos administrativos que emanan del gobierno.

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Esta característica es comprendida y tiene sentido precisamente por la relación que guarda con la designación de denominación similar que se da a los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo, y no a la negada jerarquía que pudiera asumirse que tuviera el Reglamento del Congreso respecto de otras fuentes de derecho parlamentario como lo son los acuerdos, las decisiones, las prácticas, los usos, los precedentes o las costumbres parlamentarias.

Es importante prestar atención, sin embargo, que dicha superioridad puede tener otro significado y alcance mayor al que suele concedérsele. Y ello es así porque por la inmediatez normativa con que se caracteriza para dar contenidos concretos a la Constitución, el derecho parlamentario es un suborden o especie normativo de la Constitución. El tener este valor, esta condición y esta capacidad ubica al derecho parlamentario en un nivel intermedio entre la Constitución y la ley. De ahí que quepa y resulte válido afirmar que en el sistema de fuentes nacional a las reglas del derecho parlamentario les corresponda una jerarquía normativa a la que quedan procesalmente subordinadas no sólo las leyes, sino en alguna forma aún la propia Constitución cuya reforma debe realizarse según las reglas que rigen en el derecho parlamentario para tramitar y procesar tales propuestas, estudio, debate y votación.

Debido al alcance que se advierte que tiene la superioridad del Reglamento del Congreso es que resulta razonable admitir que incluso para que las reformas de la Constitución que el Congreso aprueba tengan condición constitucional, aquellas no pueden dejar de regirse por un régimen ordinario de procesamiento que es el nivel que le es propio al Reglamento, tanto como a tanto otro uso, práctica o costumbre de la que debe valerse la representación para presentar una propuesta, para debatirla en Comisiones, para consensuarla entre grupos parlamentarios, y para finalmente votarla según las reglas de votación especiales para el proceso de reforma constitucional, pero que en sí mismas se incluyen en un cuerpo normativo que por su naturaleza es definitivamente infraconstitucional.

Es en este sentido que el derecho parlamentario no deja de actuar o desempeñarse como una forma normativa constitucional, puesto que es por la inmediatez de su naturaleza que se crean reglas para la organización y procesos parlamentarios, y estas mismas reglas son las que deben observarse y a las que debe ajustarse el proceso tanto de creación de toda ley, como incluso todo acto de procesamiento y creación de reformas de la Constitución. De ahí que el derecho parlamentario sea parámetro de constitucionalidad de la propia reforma de la Constitución y, por esta razón, es sólo razonable afirmar que esta es una disciplina cuyos contenidos normativos pueden tener por lo menos igual valor a los que tiene la Constitución en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico nacional.

En efecto, la propia ordinariedad de los usos y reglas parlamentarios que es indispensable observar o seguir para tramitar las reformas constitucionales, someten la creación de normas constitucionales a la organización y a los procesos manejados y utilizados por representantes, y el apartamiento o

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inobservancia de dichos usos o reglas pueden decidir que una reforma constitucional no llegue a serlo debido al desconocimiento de una disposición procesal o material del derecho parlamentario.

Así es como cabe definir y comprender el derecho parlamentario como un ordenamiento excepcional por la materia, las funciones y los procesos que a través de él se regulan. Esta excepcionalidad le otorga superioridad procesal y materialmente normativa en el sistema de fuentes, puesto que es desde y con el derecho parlamentario que se crean y aprueban las leyes constitucionales. De ahí que quepa incluso reconocer que, aún cuando el Congreso ha reconocido que su naturaleza es la de una ley orgánica, está en su carácter que le corresponda un nivel normativo axiológicamente similar, y quizá sólo poco inferior a la Constitución, pero en cualquier caso superior a toda otra especie normativa. Incluidos naturalmente los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo para desarrollar las leyes, sin trasgredirlas ni desnaturalizarlas.

3.10 Reserva reglamentaria material

Es una característica del derecho parlamentario el enmarcamiento estructural o conceptual de algunas de sus disposiciones, y a ello le hemos llamado la codificación. Sin embargo existe otro modo en el que se advierte y también cabe referir el encuadre de su extensión o alcance. Tal encuadre puede ser el carácter reservado y el espacio material de iniciativa para la precisión o determinación de su contenido y modalidades normativas.

El derecho parlamentario se refiere a las pautas ordenadoras de la organización, de los procesos y de la actividad de los sujetos de la institución representativa de la voluntad de la república en el Estado. Es el derecho que se aplica a quienes tienen la competencia preeminente del Estado para crear la ley y para controlar la acción pública a cargo de los diversos órganos constitucionales, en especial pero no exclusivamente la que corresponde al gobierno. El Congreso es por eso uno de los objetos sobre los que se aplica el derecho parlamentario.

Pero lo peculiar de este encuadre es que el mismo derecho a aplicársele al Congreso es también creado por quienes se deben sujetar a tal derecho. Esta nota peculiar supone cierto nivel de autarquía normativa, porque la voluntad de quien dicta la norma vinculante es el mismo sujeto sobre el cual dicha voluntad se aplicará. De ahí la circularidad que lleva a tanta confusión cuando se discute el problema de las fuentes, porque donde el mismo órgano que opta por formalizar sus reglas en una de las distintas modalidades de compilación o codificación, puede por la misma razón decidir no hacerlo, no formalizarlas, no compilarlas en un cuerpo escrito, ni codificarlas bajo una denominación determinada. El derecho parlamentario tiene la peculiaridad de ser un conjunto de normas voluntaria y discrecionalmente decididas, cuya observación, por la misma razón, no tiene el carácter vinculante que existe en otras áreas del universo jurídico en las que quien decide cuáles son las reglas y los compromisos es un tercero o, en el caso de los contratos, son dos partes que

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acuerdan determinada reciprocidad entre las prestaciones que se comprometen a honrar una frente a la otra.

Porque el derecho tiene la peculiaridad de la discrecionalidad de su creación y también de su cumplimiento por quienes lo crean, se da la característica de la reserva de iniciativa para la creación de sus normas. No existe fuente heterónoma en la iniciativa de creación del derecho parlamentario. Sólo los congresistas pueden tener iniciativa para proponer la regulación de las materias relativas a su propia organización y a los procesos parlamentarios. No cabe que sujeto alguno presente propuestas de modificación del Reglamento del Congreso.

Dicha y enunciada esta característica salta a la vista que la radicalidad de su sentido es contradicha por la excepción que se ha constatado respecto a la competencia que ha asumido el Tribunal Constitucional para exhortar e instar al Congreso a regular sus procesos o modificar su Reglamento según la visión que dicho órgano constitucional tiene de las formas en las que debe realizarse la actividad parlamentaria.

Uno de los argumentos más recurrentes y socorridos entre los juristas es la referencia a la legislación o a la jurisprudencia comparada, en la que suelen basarse para definir contenidos del derecho y de los diversos recursos, procesos o actos jurisdiccionales en el plano nacional. Así como puede ser signo de erudición jurídica, o demostración del amplio dominio que se tiene de la diversidad de modos de entender el derecho, este estilo también tiene como consecuencia que al citar o pretender la aplicación de desarrollos conceptuales de la jurisprudencia extranjera suele perderse de vista el análisis del derecho en el contexto de nuestra propia tradición y cultura nacional. Y este efecto tiene como principal riesgo el vaciamiento de nuestros distintos regímenes o sistemas de convivencia particular. En este sentido, la importación de la jurisprudencia extranjera, en particular la jurisprudencia elaborada en Europa, pero también en otros países indoamericanos, puede inadvertidamente llevar a que el perfil de identidad política, electoral, democrática, cultural y jurídica del Perú quede minada en su propia raíz.

Las atribuciones que se ha tomado el Tribunal Constitucional en relación precisamente con los actos invasivos que ha protagonizado respecto de la regulación de los procesos parlamentarios y, de modo singular, de las fórmulas de votación, invasión que ha sido justificada en gran parte con el marco conceptual de desarrollos jurisprudenciales italianos y españoles, ha supuesto el desborde y exceso flagrante de las competencias que le corresponden. Y ello ocurre en medida no poco significativa por haber pasado por alto precisamente la naturaleza peculiar del derecho parlamentario, un par de cuyas características son la inmediatez y la superioridad normativa de su reglamentación.

Porque el derecho parlamentario se basa en la ejecución directa de la voluntad representativa de la república, en un método de producción normativa que desarrolla directamente la Constitución, y en un sistema de fuentes que hace de su contenido un parámetro para determinar y para procesar válidamente la

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constitucionalidad y la legalidad, es sólo y únicamente la corporación parlamentaria el titular válido para señalarse a sí misma los contenidos de su normatividad. Y no es así como pareciera haberlo entendido el Tribunal Constitucional cuando propone reglas para establecer cómo se aprueban las acusaciones constitucionales, o con qué votación cabe remover a altas autoridades, incluyendo la remoción del Presidente de la República.

Como lo ha señalado el profesor Domingo García Belaunde, el Tribunal Constitucional es un órgano de control de la constitucionalidad. No tiene competencia para controlar la Constitución. Pasar por alto esta importante distinción es lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a la desacertada postulación de artículos constitucionales que en su criterio son inconstitucionales. Esta materia está excluida de la competencia del Tribunal Constitucional, como también lo está su incursión como legislador activo que actúa en la práctica como titular de la potestad legislativa en materias que la Constitución no le reconoce. Y desafortunadamente el yerro en que incurre no cabe ser recurrido ante instancia jurisdiccional alguna por no existir un órgano de control jurisdiccional superior al Tribunal Constitucional, salvo que se produjera la circunstancia apropiada para contradecir la inconstitucionalidad de sus sentencias en la vía del control difuso que les corresponde a los tribunales ordinarios.

Sea como fuese, el aspecto sobre el que debe concentrarse la atención es sobre la reserva exclusiva de la representación parlamentaria para plantear iniciativas sobre su propio ordenamiento. Esta característica se deduce de algunas otras en las que ha sido posible percibir y detectar la singularidad de esta disciplina, y el natural sentido de superioridad normativamente jerárquica con el que debe entenderse las reglas que rigen el desarrollo de su organización, procesos y actividades.

3.11 Continuidad histórica

Se entiende por continuidad el mantenimiento del esquema básico de organización y estructura del trabajo parlamentario a pesar de los quiebres constitucionales debidos a los golpes de Estado, y a pesar de la diversidad de modificaciones en el significado y alcances de algunos de sus procesos.

La duda sobre la continuidad del derecho parlamentario será quizá más acentuada entre quienes han solido actuar contra la existencia del Congreso alegando generalmente la ineficiencia con la que se califica su desempeño. Se recuerda cómo los enemigos de la institución parlamentaria la han responsabilizado de deficiencias en su operación, funcionamiento y productos o resultados, los mismos que siguen observándose luego de reanudarse la existencia de la institución parlamentaria una vez disuelta debido a un golpe de estado. Los golpes de 1948, 1968 y 1992 se justificaron de modo uniforme y similar en la insatisfacción con la calidad política de los resultados y productos de la actividad parlamentaria.

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En particular la falta de continuidad, que sin embargo confirma el carácter histórico de la permanencia de la normatividad parlamentaria, es más ostensible en los períodos por los que ha pasado el proceso de racionalización de la función deliberativa. Cabe esquematizar básicamente como el período de mayor racionalización el que empieza en 1995, luego de concluidas las funciones del Congreso Constituyente Democrático, aunque no puede dejar se mencionarse el antecedente y propósitos de racionalización en la programación y el uso de tiempo de debate que se realizaron durante los primeros años del período 1980-1985.

En efecto, la excepción a la continuidad son los casos en los cuales ha existido un cambio de paradigma en la comprensión del sentido y estilo de la acción parlamentaria. Este cambio de paradigma ha ocurrido de modo evidente y ostensible sólo a partir de los cambios en el sistema político que se introducen luego del autogolpe del ingeniero Fujimori en Abril de 1992. Con la racionalización que empieza en el Congreso Constituyente Democrático, el mismo que aprueba el Reglamento del Congreso de Junio de 1995, se lleva a cabo la ruptura en la continuidad histórica del modelo de organización de los procesos parlamentarios peruanos.

Hasta 1995 se realizaron reformas esporádicas en la normatividad parlamentaria, pero todas tuvieron el significado de adecuar progresivamente tal normatividad a las precisiones que se advertía debían incluirse para corregir y mejorar tales normas y prácticas. La continuidad histórica es notable, sin que el ejemplo excluya otras manifestaciones, en relación a los sentidos principales que ha tenido el Reglamento en el Perú incluso desde el año 1810, cuando las Cortes de Cádiz se dan un Reglamento cuya estructura y principales reglas son recogidas y rigen prácticamente hasta 1988. A su turno la continuidad que arraiga nuestro derecho parlamentario a la experiencia española, se basará en los Reglamentos franceses de 1789, 1791, y 1793, con las adaptaciones necesarias a la situación peculiar de las relaciones políticas de España con fueros de las regiones que la componían (Aragón, Castilla y Navarra, por ejemplo), y los territorios de ultramar sobre los que mantenía una relación imperial. Los Reglamentos peruanos desde 1822 hasta 1853 mantuvieron un mismo esquema y contenidos de escasa e insignificante variación. El Reglamento de 1853, conocido como Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas, a su vez duró íntegramente hasta que el Senado y la Cámara de Diputados se dieron sus propios Reglamentos en la década de 1980.

Entre 1853 y 1988 sin embargo es posible advertir un imaginario del derecho parlamentario deseado, que se concretó en diversidad de proyectos integrales de sustitución del Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas por otro que lo reemplazara. Ninguno de dichos proyectos tuvo éxito hasta 1988, cuando el Senado y la Cámara de Diputados se dieron sendos Reglamentos. Reglamentos, sin embargo, que no llegaron a reemplazar al centenario Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas de 1853 como cuerpo regulador de las sesiones conjuntas de Congreso que realizaban ambas Cámaras, principalmente para efectos de las sesiones de instalación, algunas pocas de carácter protocolar, para las de aprobación del presupuesto general de la república, sus modificaciones y las aprobaciones de transferencias o

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habilitaciones de partidas durante el año, y para la aprobación de la cuenta general de la república.

Existe pues una lógica de continuidad que puede apreciarse en dos senderos. El sendero de las normas vigentes, en el que las rupturas más importantes son las de 1988 y de 1995, y el sendero de las normas deseadas que se expresa a través de la diversidad de proyectos presentados principalmente durante todo el siglo XX. Sin embargo, uno y otro sendero se cruzan, y es posible intentar la reconstrucción de la continuidad histórica de la normativa parlamentaria, cuando se analizan los antecedentes del Reglamento de 1995, o cuando se compara su texto vigente con los sucesivos proyectos integrales de reforma del Reglamento presentados, por lo menos, desde inicios del siglo XX.

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