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Gestión educativa

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E s en los años sesenta que en Estados Unidos se empieza a hablar de «gestióneducativa»; en los setenta, en el Reino Unido y en los ochenta, en AméricaLatina. Se trata, entonces, de una disciplina de desarrollo muy reciente: de allí su

bajo nivel de especificidad y estructuración. Por hallarse en búsqueda de identidad yestar aún en gestación, es un caso interesante de relación entre teoría y práctica.

La gestión educativa busca aplicar los principios generales de la gestión al campoespecífico de la educación. Su objetivo es estudiar la organización del trabajo en dichocampo y está determinada por el desarrollo de las teorías generales de ambos campos.

Pero no se trata de una disciplina teórica. Su contenido disciplinario responde tantoa los fundamentos de la gestión como a la cotidianidad de su práctica; esta últimaobedece a los principios generales de la gestión y de la educación. Hablamos, en esesentido, de una disciplina aplicada, de un campo de acción.

En la actualidad, la práctica está muy influenciada por el discurso de la políticaeducativa y, como es evidente, por los distintos esfuerzos que se desplieguen para apli-carla. Se tiende a avanzar en medio de cambios derivados de dichas políticas educati-vas, de presiones para que éstas entren en vigor y de resultados provenientes de ajustarla práctica a las presiones que vienen «desde arriba». Este hecho permite notar que lagestión educativa no es solamente pragmática, como podría pensarse, sino que llevainscrita la dimensión política en su práctica.

En su estado actual, la gestión educativa es una disciplina en gestación en la cualinteractúan los planos de la teoría, de la política y de la pragmática.

Entonces, como puntos metodológicos para comprender la naturaleza del área dela gestión educativa es necesario: (i) conocer los planteamientos teóricos subyacentes enlas disciplinas madres que la generan y contienen y (ii) entender el sentido y los conteni-dos de las políticas educativas.

Consultor chileno, doctor en Sociología de la Educación, especialista en temas de gestión educativa.

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En este marco, buscamos aportar aquí una reflexión acerca de las formas que emer-gen de los planteamientos subyacentes de distintas teorías de la organización del traba-jo, y de su interacción con la esfera de la educación tanto en lo disciplinario como en lopolítico.

El texto está estructurado en siete partes: (i) planteamientos básicos; (ii) distintasdefiniciones; (iii) evolución de los modelos de gestión, su trayectoria y hacia adóndeapuntan; (iv) aspectos de la representación de la realidad; (v) dimensión de la educa-ción, considerando las orientaciones de política educativa de fin de siglo que condicio-nan la situación actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definición del objetode la gestión; y (vii) algunas conclusiones.

Planteamientos básicos de la gestión

El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolución social y su constante reestructura-ción han hecho que la movilización de las personas en una organización hacia objeti-vos determinados sea una de las ideas centrales en nuestro tiempo. Hasta tal punto, quelo medular en la teoría de la gestión es comprender e interpretar los procesos de laacción humana en una organización. Esta idea ha seducido las mentes del fin de sigloy, sin duda, continuará ejerciendo impacto bien adentrado el siglo actual.

La preocupación por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados datade muy antiguo. Baste considerar a precursores de dos corrientes de constante presenciaen los enfoques de la gestión: Platón y Aristóteles. En La República, por ejemplo, lagestión es percibida como una acción autoritaria: Platón consideraba que la autoridadera necesaria para conducir a los hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Porotra parte, en la Política de Aristóteles la gestión es vista como una acción democrática,pues para Aristóteles el ser humano era un animal social o político, y concebía la movi-lización como un acto a través del cual los hombres iban generando su propio destino.

Sin embargo, la gestión concebida como un conjunto de ideas más o menos estruc-turadas es relativamente reciente. Sus precursores modernos se remontan a la primeramitad del siglo XX, con el trabajo de sociólogos, administradores y psicólogos. Entre losprimeros destaca en particular Max Weber, que estudió la organización del trabajocomo un fenómeno burocrático. Se orientó hacia el estudio de la organización como unproceso racionalizador que busca ajustar los medios con los fines propuestos (Weber,1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), que desarrolló laidea de la gestión científica y consideraba el trabajo como racionalización operativa dela labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el interéseconómico; y Henri Fayol (1916), que también racionaliza la función del trabajo, peroesta vez refiriéndose al de la dirección. Ambos, Taylor y Fayol, son considerados lospadres de la escuela clásica de administración. Con posterioridad, entre los psicólogossociales, está Elton Mayo (1977), famoso por sus estudios sobre las plantas de la Gene-ral Electric en Hawthorne y por sus trabajos —contenidos en particular en The Human

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Problems of An Industrial Society— en los que ponía énfasis en las motivaciones noeconómicas en el proceso laboral, dando origen a la escuela de relaciones humanas.Más tarde, se genera la visión sistémica de la organización en la cual ésta es vista comoun subsistema cuyo punto central son las metas, que constituyen las funciones de dichaorganización en la sociedad. Entre los que comparten esta visión destacan: T. Parsons,que presenta la teoría funcionalista de los sistemas; L. Von Bertalanfly, con la teoría delos sistemas abiertos; y Luhman, con la visión autopoiética de los sistemas (Luhman,1978). Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestión,indagaron acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acercade qué las podría impulsar a mejorar su desempeño.

Recién a partir de la segunda mitad del siglo XX se puede hablar propiamente de lagestión como campo disciplinario estructurado, distinguiendo dentro de él algunas co-rrientes. Una de ellas es la que emerge de la perspectiva de la experiencia, cuandoalgunos empresarios —como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan (General Motors)—en los años sesenta comienzan a escribir sus experiencias en la administración de gran-des empresas. Esta corriente ha influido grandemente en el desarrollo del enfoque ca-suístico aplicado del campo de la gestión: es decir, un enfoque que parte de experien-cias concretas. Esta corriente es transferida a los enfoques casuísticos de una de lastendencias en gestión educativa predominantes en Estados Unidos. Si bien esta corrienteera particularmente fuerte en los libros y revistas estadounidenses, denotaba una dificul-tad en lo que se refiere a situaciones concretas (que dan origen a recomendacionesacerca de cómo enfrentar casos específicos). El enfoque empírico llevaba a que lostemas de gestión saltaran de una temática a otra, sin profundizar en la comprensión delos mecanismos que rigen la situación específica, ni tampoco construyendo el sentido dela situación. Las otras corrientes emergen del pensamiento más teórico y están ligadas amodelos de gestión tales como el normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégicosituacional, el de calidad total, el de reingeniería y el comunicacional. Se discutirán másadelante. Antes, es necesario señalar conceptualmente lo que se entiende por gestión.

Definición del término gestión

La gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se le dé ha estarsiempre sustentada en una teoría —explícita o implícita— de lo que se entiende poracción humana. Hay distintas maneras de concebir la gestión, según sea el objeto delcual se ocupa y los procesos involucrados. Según el énfasis que se ponga —en el objetoo en el proceso contemplado—, se obtendrán definiciones que, por una parte, pongande relieve el hecho de responder a componentes de una organización tales como arre-glos institucionales, articulación de recursos y objetivos. O, por otra parte, se obtendrándefiniciones más bien centradas en la interacción de personas.

Cuando el aspecto central es la movilización de recursos, la gestión es vista como«una capacidad de generar una relación adecuada entre la estructura, la estrategia, los

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sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organiza-ción considerada». Dicho de otra manera, la gestión es «la capacidad de articular losrecursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea».

Una visión que evoca la supervivencia de una organización desde sus procesossugiere concebir la gestión como «la generación y manutención de recursos y procesosen una organización para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra».

Desde la perspectiva centrada en la interacción de los miembros de una organiza-ción, la gestión toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personasactúan en función de la representación que tengan del contexto en el cual operan. Aquípodemos decir, con Argyris y Schön (1978), que «[...] la acción en una organización esuna acción deliberada, y toda acción deliberada tiene una base cognitiva, refleja nor-mas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera». En consecuen-cia, podemos calificar la gestión como la capacidad de articular representaciones men-tales de los miembros de una organización.

Otro enfoque es el lingüístico, focalizado en la comunicación, que concibe que laspersonas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversación. Así, lagestión es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la acción.

La visión que se centra en los procesos vincula la gestión al aprendizaje. Uno de losartículos de mayor impacto en la reflexión acerca de estas materias fue publicado en1988 en el Harvard Business Review: «Planning as Learning» [el planeamiento comoaprendizaje]2, de Arie de Geus. Allí se concibe la acción de la gestión como «[...] unproceso de aprendizaje de la adecuada relación entre estructura, estrategia, sistemas,estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organiza-ción como hacia el entorno». En esta misma línea, Peter Senge (1993), en La quintadisciplina, define el aprendizaje como «[...] el proceso de expansión de las capacida-des de lograr lo que deseamos lograr». El aprendizaje es visto así no sólo como unaelaboración personal, sino como algo que se constituye y verifica en la acción. Por lotanto, la gestión de una organización en tanto proceso de aprendizaje continuo es vistatambién como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ellamediante una articulación constante con el entorno o el contexto.

Las distintas visiones de la gestión que se han evocado incluyen temas como: elaprendizaje, el aprendizaje continuo, la generación de valores, la visión compartida,las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son también temas delmundo educativo. Este punto sugiere que la evolución del pensamiento acerca de lagestión se acerca a la del pensamiento de la educación. Es un elemento favorable paraestablecer una relación adecuada entre gestión y educación.

Además de las distintas visiones de gestión, conviene aclarar conceptos en lo relativo agestión educativa: por ejemplo, ¿debemos usar «gestión» o «administración» educativa?

2 (N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traducción nuestra.

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La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglosajón. Primero enEstados Unidos y luego en el Reino Unido. En Estados Unidos, el término que se usa conmayor frecuencia es el de «administración»: existen carreras universitarias y revistasespecializadas, tales como The Educational Administration Journal. Pero en el ReinoUnido el término utilizado es el de management; en las universidades se dictan cursos deeducacional management, pero también existen algunos compromisos en el uso de laterminología, como por ejemplo en el caso de la British Educational Management andAdministration Society [Sociedad Británica de Gestión y Administración Educacional].

En América Latina, hemos pasado de la perspectiva de la administración a la de lagestión. Bajo el régimen de sistemas educativos centralizados, hasta fines de los ochen-ta, existieron dos corrientes cercanas a la disciplina: la primera apuntaba a la planifica-ción y la segunda, a la administración. En el fondo, esta tradición responde a una visiónautoritaria o verticalista de la gestión: de un lado, se encuentran los sujetos encargadosde planificar y, de otro, los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Estapráctica, que acompañó los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por unproceso de descentralización, que cambia las competencias de gestión de los actoresinvolucrados.

Gestión es un concepto más genérico que administración. La práctica de la gestiónva hoy mucho mas allá de la mera ejecución de instrucciones que proceden del centro.Las personas con responsabilidades de conducción tienen que planificar y ejecutar elplan. El concepto de gestión connota tanto las acciones de planificar como las de admi-nistrar. La administración —como ejecución de las instrucciones de un plan, indepen-dientes de los contextos— no es lo que ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo, losdirectores de escuelas encargadas de ejecutar un plan tienen que realizar una serie deoperaciones de ajuste, tales como: lograr la viabilidad política del mismo, adecuar losrecursos disponibles a las necesidades de ejecución, determinar el nivel de competen-cias de las personas para llevarlo adelante. En la práctica, el plan es sólo una orienta-ción y no una instrucción para ejecutarlo. Por ejemplo, al traducir un plan en accionesconcretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad dereplanificar, administrar y demostrar talento político para encauzarlo.

Este trabajo de ajustes internos (adecuación a y de los recursos) y externos ocurreporque cada organización es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contextoexterno con el cual interactúan y poseen además un contexto interno. El primero estáconstituido por todo lo exterior a la organización. En términos de la educación, lo externoa las escuelas estaría configurado por entidades tales como los padres y apoderados,las otras organizaciones sociales, la economía que las rodea, el sistema legal, el culturalo el político. Las organizaciones no existen en un vacío: existen en el entorno. La organi-zación se nutre de este entorno y, en igual sentido, depende de él. Esto hace que el temade las escuelas y su entorno revista suma importancia; sin embargo, hasta la fecha, lasrelaciones de la escuela con el entorno tienden a ser más de carácter pasivo (descrip-ción del conocimiento respectivo) que activo (interacción concreta con él). Desde el

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punto de vista de la gestión, ésta debe orientarse a facilitar una interacción real con elentorno exterior.

El contexto interno lo constituyen las personas que integran la organización. Sellama aquí la atención sobre un aspecto: las personas son el contexto interno, pero no encuanto a cualquiera de sus características, sino específicamente con respecto a aquéllasque les confieren su calidad de miembros. En las escuelas, el contexto interno estáconstituido por personas, pero sólo en cuanto ellas son alumnos, docentes, técnicos,directivos, y no en su calidad de seres humanos. La gestión educativa es la gestión delentorno interno, orientada hacia el logro de los objetivos de la escuela.

En el caso de la gestión educativa, nos confrontamos con un problema especial:dado que el objeto de la gestión es la formación de seres humanos, el contexto interno—o al menos parte de él (los alumnos)— tiende a mezclarse conceptualmente con el finde la organización. Esta es una situación propia de la educación que no se presenta enotras organizaciones.

La interacción concreta de un sistema con sus entornos internos y externos le esconsustancial. De allí que la utilidad de las recetas de gestión quede limitada a suaspecto ilustrativo, pues no pueden reemplazar la reflexión sobre la realidad concretaen la cual opera el sistema. Este aspecto es importante en tanto que, si se interviene sinuna reflexión sobre la situación concreta, la acción se abstrae de la realidad y se operaen forma alienada, separada de ella. Por el contrario, si se opera de manera cercana ala realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando esto ocurre, se puede pensar en nuevostérminos, abriéndose a la posibilidad de que existan maneras radicalmente diferentesde organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que diceel sentido común: que la gestión es trabajar con personas.

Comprender esto es importante, pues se produce a la vez un cambio en la compren-sión de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexión en torno a lagestión educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad describe a un objeto delcual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Unautomóvil es una máquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar elvolante en esa dirección y entonces el vehículo girará hacia la derecha. Un ser humanoes no trivial por cuanto, al aplicársele un insumo, el resultado variará según el individuo.Sin embargo, parecería que en la gestión la tendencia fuera actuar como si las personasfuncionaran al igual que máquinas triviales.

Principios que animan los modelos de gestión

Los principios generales de la gestión pueden ser formalizados en modelos, que hansido explicitados en un texto anterior (Casassus, 1999). Sin embargo, se presentanaquí con el fin de apoyar el argumento. En la gestión se puede identificar una secuen-cia de marcos conceptuales, técnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio

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institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégi-co situacional, el de calidad total, el de reingeniería y el comunicacional. Cada unoconstituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o asituaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco con-ceptual no invalida el anterior, pero sí representa un avance con respecto a él, gene-rando una acumulación teórica e instrumental. Así, de manera similar a lo que ocurreen Física, donde el modelo newtoniano es válido en una cierta escala pero limitadoen sus explicaciones al confrontársele con el modelo cuántico, cada uno tiene un ámbitode efectividad y también adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevomodelo.

La perspectiva normativa

En los años cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificación regionalestuvo dominada por la visión normativa. Fue la época en que se iniciaron los planesnacionales de desarrollo y, en consecuencia, se diseñaron los planes nacionales dedesarrollo educativo. Con esta visión planificadora, la Organización para la Coopera-ción y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y elCaribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano dePlanificación Económica y Social (ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de lacual todos somos herederos.

La visión normativa se constituyó como un esfuerzo mayor para introducir la raciona-lidad en el ejercicio de gobierno, en sus intentos de alcanzar el futuro desde las accionesdel presente. Ella se construye a partir de técnicas de proyección de tendencias a medianoplazo y su consecuente programación.

En el ámbito educativo, fue una planificación orientada al crecimiento cuantitativodel sistema. De hecho, el plan consistió en la asignación de recursos destinados a ex-pandir la oferta educativa. La visión normativa expresa una visión lineal del futuro.Desde el punto de vista teórico, en esta perspectiva el futuro es único y cierto. Desde elpunto de vista técnico, la planificación consistió en aplicar técnicas de proyección delpresente hacia el futuro.

Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto índice de abs-tracción y con ausencia de una dinámica propia de la sociedad. Sin embargo, desde elpunto de vista cultural, esta visión normativa se ensambla bien con la cultura normativay verticalista del sistema educativo tradicional.

A fines de los sesenta se constató que el futuro realizado no coincidía con el previstoen la década anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petróleo en1973 marcó un quiebre en las técnicas de la previsión clásica expresada en la visiónnormativa.

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La visión prospectiva

Desde la visión prospectiva, el futuro no se explica necesariamente sólo por el pasado.También intervienen imágenes del porvenir que se imprimen en el presente y que, enconsecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a través de la construc-ción de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben múltiples escenarios delmañana, se está diciendo que éste es a la vez múltiple, y por ende incierto. Observemosque se ha pasado de un futuro único y cierto a otro múltiple e incierto.

La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificación, y dereducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes más diversas lo quepodría ser considerado como la flexibilización del futuro en la planificación. Se desarro-lla entonces una planificación con criterio prospectivo, donde la figura predominante esMichel Godet (1989), quien formaliza el método de los escenarios.

Desde el punto de vista metodológico, por una parte, éstos se construyen a través dela técnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, paraintentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de técnicas a través de métodostales como Delfi, el ábaco de Reiner y otros.

En este período, a inicios de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivasque, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde losplanteamientos revolucionarios que acompañaron las visiones alternativas de la socie-dad (Chile, Cuba, Colombia, Perú, Nicaragua), a otros esfuerzos más técnicos apoya-dos en el instrumental de los ejercicios de la programación lineal. Fueron ejercicios quetrataron de captar distintos escenarios del futuro proyectando trayectorias, actores yestrategias alternativas.

Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanifica-ción, los mapas escolares y las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilopredominante continuó siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de lavisión prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visión normativa, sólo que aplicadomediante matrices de impacto a la construcción de distintos escenarios. Desde mediadosde los setenta, la visión de alternativas posibles se refuerza, al emprenderse estudioscomparativos y de programas regionales —como el Programa Regional de DesarrolloEducativo (PREDE), asociado a la Organización de los Estados Americanos (OEA), o elProyecto Principal de Educación, asociado a la Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)—. En estos proyectos los planifica-dores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias yresultados. En definitiva, tuvieron la posibilidad de identificar soluciones alternativas aproblemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este período empiezana introducirse nuevos elementos, como por ejemplo los resultados de investigación liga-dos a la planificación. Este modelo mantiene como técnica la perspectiva racionalistafundamentada en la proyección (aunque se trate de escenarios alternativos). El manejofinanciero sigue siendo el elemento central y en las decisiones sobre opciones y pro-yectos alternativos predomina el criterio del análisis costo-beneficio.

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La visión estratégica

Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a él es preciso contar conun modelo de gestión de normas que puedan llevar a ese lugar: es decir, normas quepermitan relacionar la organización con el entorno. Para ello surge la noción de estrate-gia, cuyos principales teóricos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. Esta idea tiene tantoun carácter estratégico (normas) como táctico (los medios para alcanzar lo que se de-sea). La gestión estratégica consiste en la capacidad de articular los recursos —huma-nos, técnicos, materiales y financieros— que posee una organización (Ansoff, 1965).

La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consi-deraciones económicas con la planificación y la gestión, ausentes en la década de lossesenta. Ya no estamos en una situación como a inicios de los setenta, cuando la plani-ficación tendía a operar en un vacío societal. Con la crisis se introducen los elementosde programación presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se habíanconstituido las unidades de planificación ante situaciones de presupuestos decrecientes.

El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este período conuna etapa de consideraciones estratégicas. Es decir, una forma de hacer visible unaorganización a través de una identidad institucional (análisis de tipo «fortalezas, oportu-nidades, debilidades y amenazas», que pone en relieve la misión, visión, fortalezas,debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permitió que las organizacio-nes adquirieran presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, re-cién a inicios de los noventa se empieza a considerar este enfoque en la práctica de laplanificación y la gestión en el ámbito educativo. Cabe destacar que el pensamientoestratégico tiene como base uno de tipo militar. Se reconocen las identidades organiza-cionales, pero su visión de la acción humana se sitúa en una perspectiva competitiva deorganizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.

La gestión situacional

La crisis petrolera de los setenta repercutió tardíamente en América Latina bajo la formade una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transformó en una crisisestructural que generaba una situación social inestable. Frente a la incertidumbre, emer-gen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planesdiseñados. En términos teóricos, a la planificación estratégica se le incorpora la dimen-sión situacional —algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus— o dicho deotra manera, el de la viabilidad de las políticas. El planteamiento de la planificaciónsituacional reconoce no sólo el antagonismo de los intereses de los actores en la socie-dad, sino que plantea, además del tema de la viabilidad política, el de la viabilidadtécnica, económica, organizativa e institucional. Se preocupa del análisis y abordajede los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestión sepresenta como un proceso de resolución de nudos críticos de problemas.

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Para Matus, una situación es donde está situado algo. Ese algo es el actor y laacción. Acción y situación forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiereel carácter de situación con relación al actor y a la acción de éste. Por eso, una realidades al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cómo está situado el actory cuál es su situación. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades.Por ello, en el período inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos ylograr consensos sociales como criterio principal de gestión de los sistemas educativos.

En términos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursoshace de la planificación, por una parte, un ejercicio de técnica presupuestaria; por otra,una preocupación de conducción política del proceso, en el sentido de asegurar lagestión del sistema mediante la concertación; y una tercera, una fragmentación delproceso de planificación y gestión en acciones que ocurren en diversos lugares delsistema. Con lo cual se quiebra el proceso integrador de la planificación y se multipli-can, en consecuencia, los lugares y entidades planificadoras. Este proceso de fragmen-tación conduce a redefinir la unidad de gestión educativa. Es decir, el objeto de lagestión educativa deja de ser el sistema en su conjunto y se determinan otras unidadesde gestión (más pequeñas que el conjunto del sistema), que pueden señalar objetivospropios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de ladescentralización educativa, el cual, como se verá más adelante, tiene consecuenciasimportantes para la disciplina de la gestión educativa.

La gestión de calidad total

Cercana al pensamiento estratégico, emerge la visión de calidad total. Con el éxito deJapón en el contexto de la economía mundial, la atención se volcó hacia causas que loexplicaran. Es conocido que entre los principales teóricos que inspiraron el cambio enla organización del trabajo en Japón se encuentran los estadounidenses E. Deming yJ. Juran, quienes, en la década de los cincuenta, propusieron la filosofía de la calidaden la organización del trabajo. Sin embargo, mucho más tarde, a mediados de losochenta, la preocupación por la calidad se traslada al sistema educativo en EstadosUnidos, hecho que recién acontece a inicios de los noventa en América Latina (Casa-ssus, 2000).

Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificación, elcontrol y la mejora continua, lo que permitiría introducir «estratégicamente» la visión dela calidad en la organización (Juran, 1988). Sus componentes centrales son, por unaparte, la identificación de los usuarios y de sus necesidades, el diseño de normas yestándares de calidad, el diseño de procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejoracontinua de las distintas partes del proceso y la reducción de los márgenes de error queencarecen los procesos. Por otra parte, se tiene la preocupación de generar los compro-misos de calidad.

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Al introducirse el tema de la calidad en la educación, surgen dos hechos de impor-tancia: de un lado, se reconoce la existencia de un «usuario», más allá de las necesida-des del aparato del Estado, y, de otro lado, se generaliza la preocupación por el resul-tado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los—diversos— usuarios del sistema educativo a exigir un servicio de calidad de acuerdocon sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestión, aparece entonces lanecesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuariospuedan verlo y emitir juicios acerca de la calidad. Se generaliza así el desarrollo desistemas para medir y evaluar la calidad de la educación. Pero la preocupación por losresultados —y, en general, por la percepción de un bajo resultado— lleva a que seanalicen y examinen los procesos y factores —y la combinación de estos últimos— queen ellos intervienen, para orientar las políticas educativas en consecuencia.

La visión de la calidad total es a la vez una preocupación por el resultado y por losprocesos. Sin embargo, aun cuando se valora más que nunca el tema educativo, elcontenido o significado de calidad en educación queda, en cierta manera, como unsupuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace quela mirada se vuelva rápidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicioque se presta a aquél.

En la práctica, la perspectiva de gestión de calidad total en los sistemas educativosse orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuirla burocracia, reducir costos, ampliar la flexibilidad administrativa y operacional, elaprendizaje continuo, aumentar la productividad, la creatividad en los procesos. Cali-dad total aparece entonces como la acción de revisión sistemática y continua de losprocesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de laparticipación de los trabajadores para el mejoramiento continuo de sus funciones comopráctica laboral, optimizando la calidad de los procesos. Es una orientación para quese generen «cero defectos» en el proceso.

Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, EdwardDeming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prácticas de gestión de los sistemaseducativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectivaestratégica clásica combinada con la perspectiva de calidad total.

La visión de la reingeniería

La perspectiva de la reingeniería se sitúa en el reconocimiento de contextos cambiantesdentro de un marco de competencia global. En ella se pueden distinguir tres aspectos decambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan y que para responder másadecuadamente a las cambiantes necesidades de los usuarios, no basta con mejorar loexistente, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, se reconoce que losusuarios tienen, por intermedio de la descentralización, la apertura del sistema y, dadala importancia de ella en las vidas de personas y naciones, mayor poder y mayor

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exigencia acerca del tipo y calidad de la educación que esperan. El tercer aspecto serefiere al cambio: se estima que no sólo se evidencia mayor modificación, sino que lanaturaleza del proceso consiguiente también ha cambiado. Lo anterior lleva a percibirla necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en lamanera de ver el mundo.

Desde esta visión, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuirlos desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organiza-ción. A diferencia de lo anterior, la reingeniería se define como una reconceptualizaciónfundacional y un rediseño radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramáticasen cuanto a desempeño. Sus principios básicos están elaborados en los escritos de susprincipales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de ladécada de los noventa.

Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incre-mental, mientras que la reingeniería se percibe como un cambio radical. En el centro dela calidad total está la resolución de problemas, lo que es, en alguna medida, similar altema situacional. Sin embargo, aquí se presume que el proceso es correcto, pero querequiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniería, debido a los cambios en elcontexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cómoestá concebido el proceso.

Es interesante destacar que la reingeniería representa básicamente una actitudmental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La acción humana es perci-bida fundamentalmente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce ala acción.

La gestión comunicacional

La lógica de los procesos anteriores nos conduce hacia un séptimo modelo. La preocu-pación por los procesos implica entender cómo operan y, en particular, de qué maneralos elementos conducen a los compromisos de acción enunciados en la perspectiva dela calidad total. Los compromisos de acción son eventos que ocurren en el lenguaje.Para comprender esto, es preciso comprender también que una organización puede serpercibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingüística, existe en el len-guaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de losactos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como «[...] la coordinación de lacoordinación de acciones» (Maturana y Varela, 1984).

En la perspectiva lingüística, el rediseño organizacional supone el manejo de destre-zas comunicacionales entendidas como procesos de comunicación que facilitan o impi-den que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que sustentan la base de estaperspectiva son filósofos lingüistas como J. Austin (1988) y J. Searle (1994); tambiénestán otros autores que sitúan el lenguaje en la dimensión del pensar, del poder políticoy social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. Desde este

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punto de vista, el gestor es considerado como un coordinador de acciones que resultande las conversaciones para la acción.

La gestión es concebida como el desarrollo de compromisos de acción obtenidos deconversaciones para la acción; y éstas se consiguen mediante la capacidad de formularpeticiones y obtener promesas. Así, los instrumentos de la gestión comunicacional son elmanejo de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla; es decir, elmanejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas.

La gestión basada en las emociones

El último enfoque es el que pone el acento en la dimensión emocional. Ésta no es sólouna dimensión más, sino el soporte de todo lo anterior. Por lo tanto, para gestionar demanera eficaz, es necesario comprender cómo funciona el mundo emocional, tanto eldel gestor como el de las personas que participan en la organización.

Un aspecto importante en la gestión es la acción, en particular aquélla orientada alos fines deseados. En esta perspectiva se reconoce que las emociones son el impulsopara actuar. Es más, se puede observar que en la base de toda acción hay una emoción.Heidegger, en Ser y tiempo, ha demostrado que la emoción es la predisposición a laacción. Si quiero actuar de determinada manera, tengo que ponerme en la emoción queme permita hacerlo. Esto es observable en la práctica cotidiana. Si no estoy en la emo-ción adecuada para lograr algo, no lo lograré. Si uno se encuentra apático, resignado,desmotivado, no contribuirá a lograr la finalidad de la organización. Por el contrario, enesa emoción, lo que se hará es obstaculizar el logro del objetivo. Si se quiere lograralgo, es necesario ponerse en la emoción de la ambición o el deseo de hacerlo. De locontrario, no se alcanzará lo que se ha planteado como objetivo. Este aspecto es parti-cularmente relevante si se observa lo que acontece en el universo de la educación.

Otro aspecto para ilustrar esto puede ser la comunicación. Como antes se mencio-nó, ella es crucial para la gestión de una organización. Pero no se le encuentra flotandoen el aire, sino que ocurre en el sustrato de las emociones. Para que la comunicación seaeficaz, es preciso comprender que su soporte son las emociones. Por ejemplo, cuandouno escucha a otra persona, lo primero que se percibe es la intencionalidad, la emociónde lo que se está diciendo, y luego se escuchan las palabras. Una persona reaccionamás a la emoción con la que se dicen las palabras, que a las palabras mismas. El modoen que se dice algo —que es la emoción que sostiene la palabra— es más importanteque las palabras mismas. En la organización, si el gestor quiere arribar a compromisosde acción, ha de ser capaz de contactar el mundo emocional de quien lo escucha, y degenerar en esa persona una predisposición para actuar en el sentido deseado.

Para ser un buen gestor, para ejercer liderazgo, se requiere ser competente en elplano emocional. Al desarrollar la noción de la gestión emocional, hemos identificadolas competencias emocionales fundamentales para llevar a cabo una buena gestión.

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Retomaremos este punto más adelante; baste por ahora señalar que, como toda compe-tencia, éstas se pueden aprender y desplegar en cada uno.

Dos representaciones del mundoy sus modelos de gestión

La secuencia de principios correspondientes a estos siete modelos muestra una trayecto-ria interesante. En ella, el modelo normativo parte de una situación abstracta y determi-nista, para luego pasar por distintas etapas de concreción y flexibilización. Por concre-ción se entiende el proceso en el que emergen distintos sujetos de la gestión, cada vezmás perfilados y concretos. En este proceso, está primero como sujeto el sistema en suconjunto, para luego dar paso a la organización en sus distintos niveles administrativos,y terminar con las personas que constituyen la organización. Lo hemos llamado procesode emergencia del sujeto. Por flexibilización se entiende la pérdida de rigidez paradefinir e interpretar el entorno en donde opera la organización. Aquí se pasa de unasituación rígida, determinada y estable en la perspectiva normativa, a otras cada vezmás flexibles, cambiantes e indeterminadas, las cuales demandan ajustes constantesmediante la innovación. En este sentido, emergen con fuerza las competencias de aná-lisis contextuales propias de las perspectivas estratégica, de calidad total y de reinge-niería.

Durante esta trayectoria de concreción y flexibilización, se producen una serie dedesplazamientos entre dos visiones distintas de los contextos interno y externo de laorganización: constituyen representaciones del contexto interno y externo en el que ope-ran las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el cuadro 1 y lascaracterizamos como visión de tipo A y visión de tipo B.

Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo.A cada representación corresponden ciertos modelos de gestión. La columna izquierda,

Tipo A Tipo B

Abstracto Concreto

Determinado Indeterminado

Seguro Incierto

Rígido Flexible

Arriba Abajo

Homogéneo Diverso

Unidimensional Multidimensional

(Objetivo) (Subjetivo)

LA GESTIÓN EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

Cuadro 1. RECONSTRUCCIONES DEL CONTEXTOSEGÚN LOS TIPOS DE VISIONES A Y B

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de tipo A, representa una visión paradigmática, mientras que la de la derecha representaotra visión paradigmática de tipo B. La visión paradigmática de tipo A representa ununiverso estable: en él, los supuestos acerca del ser humano son de tipo trivial y losreferidos al contexto son invariantes. Aquí, el cambio es acumulativo en torno a ciertosobjetivos preestablecidos. Estos supuestos requieren de un cierto tipo de teoría y depráctica gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo técnico-racionalista-lineal.

La visión paradigmática de tipo B es la representación de un universo inestable; enél, los supuestos sobre el ser humano son de tipo no trivial y los referidos al contexto sonfluidos, complejos y cambiantes. Aquí el cambio es turbulento y cualitativo. Estos supues-tos requieren de otro tipo de teoría y práctica gestionaria. Exigen una práctica que sesitúe en una perspectiva que incorpore la diversidad y que se ubique en un plano emo-tivo-no lineal-holístico.

Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos: una serefiere al conocimiento y otra, a los estilos de gestión que de allí se desprenden.

En cuanto al conocimiento, la orientación de las reformas curriculares en curso pasade fomentar la adquisición de conocimientos de primer grado (memorístico) a desarro-llar un conocimiento de segundo grado, entendido como competencias (superiores) paraoperar en el mundo. Sin embargo, las competencias que se reflejen en el modelo de tipoA son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son necesarias paraoperar en un mundo invariante, y por lo tanto se trata de destrezas invariantes de primergrado: saber leer, descifrar, etc. Las segundas se requieren para hacerlo en un mundoturbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras: se trata demetadestrezas, como el autoconocimiento, la capacidad de análisis, de autoevaluación,comunicativa, de adaptación y la creatividad.

En cuanto al estilo de gestión, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiartambién unos tipos de gestión por sobre otros. En el cuadro 2 (página siguiente) secaracterizan estas relaciones.

Los distintos modelos de gestión muestran distintas relaciones con los componentesde los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplica-bles a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en lascaracterísticas de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy débiles en las detipo B (7 y 14 puntos, respectivamente). Esto quiere decir que dichos modelos presentandebilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. Nosería aconsejable utilizarlos en tales contextos. Sin embargo, si de todas maneras seaplicaran en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura, su desafío consistiráen encontrar prácticas de gestión que suplan las insuficiencias del modelo para este tipode contexto. De otro lado, el modelo comunicacional es muy fuerte en las característicasdel tipo B y débil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si se quiereutilizar el enfoque comunicacional, el desafío es generar las prácticas adecuadas paraacrecentar su estabilidad.

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Cuadro 2. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MODELOS DE GESTIÓNSEGÚN SU RELACIÓN CON LAS CONSTRUCCIONES DE TIPO A Y DE TIPO B

Tipo A Tipo B

Normativo 5 5 5 5 5 5 5 5 40 1 1 1 1 1 1 1 1 7

Prospectivo 5 3 4 4 5 5 4 5 35 2 2 2 2 1 2 2 1 14

Estratégico 2 2 2 2 3 2 2 3 18 3 3 3 2 2 3 2 2 20

Situacional 2 2 1 1 2 2 2 2 14 4 4 3 4 4 4 4 4 31

Calidad total 2 1 1 1 3 1 2 2 13 4 4 3 4 4 4 4 4 31

Reingeniería 2 2 1 1 5 1 1 1 14 4 5 4 3 3 3 3 3 27

Comunicacional 1 1 2 1 1 1 1 1 9 5 4 5 5 5 5 5 5 39

Emocional 1 1 1 1 1 1 1 1 10 5 5 5 5 5 5 5 5 40

El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de técnicas de gestión. Supone, porejemplo, responder a un sistema clasificatorio determinado por la normalidad: el perfilreal (no necesariamente el explicitado) que emerge de la política educativa. Éste es decarácter homogéneo, se centra en los resultados, la discreción de sus indicadores, sumedición y su referencia a estándares. Por otra parte, situarse en el modelo B suponeaplicar otras técnicas en las que se privilegie la diversidad, y se focalicen los procesos yla calidad de las interacciones.

Una revisión de lo publicado sobre las «mejores experiencias de gestión» señalaque las empresas con buenos resultados son aquéllas cuyas prácticas de gestión sefocalizan en las interacciones de las personas y no en los resultados y sus estándares(Patterson, West, Lawthom, 1997; Caulkin, 1998 y Glatter, 1999). Esta revisión muestraque, actualmente, el foco en gestión de las personas es más productivo que el foco en lascuestiones de estrategia, calidad, tecnología y R y D combinadas. Es decir, se estátransitando de una tradición tayloriana a otra más vinculada a las tesis del psicólogoestadounidense Elton Mayo.

Cabe destacar que la gestión de los sistemas educativos durante los noventa se hacentrado en una gestión vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto no deja de sorprender,

MUY ALTO ALTO REGULAR BAJO MUY BAJO

5 4 3 2 1

MODELOS

LA GESTIÓN EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

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pues si hay algún sector social que se precia de su vinculación con el factor humano, esees precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos más adelante. Primero exa-minaremos la evolución de la política educativa.

La agenda de política educativa de fin e inicio de siglo

La política educativa del fin de siglo estuvo enmarcada por el debate sobre la reformadel Estado. Ésta se puede caracterizar por el paso de una visión del Estado como enti-dad productora a una visión del Estado como entidad reguladora. En este proceso esposible distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reducción de la esfera deinfluencia estatal, en el cual se imponen políticas de descentralización, para luego pa-sar a una etapa de restitución de lo que se ha llamado «el Estado necesario», donde sereconstituye la esfera de influencia del Estado central mediante procesos de centraliza-ción. Ambas formas —la de descentralización y la de (re)centralización— llevan nece-sariamente a diseñar formas de gestión que las viabilicen. Es importante notar que elmarco de la política es la institución y que el contenido de la política es la gestión de lainstitución.

Los cambios han sido considerables y rápidos. En los ochenta, la mayoría de lossistemas educativos eran centralizados, y aun los «descentralizados» federales —comoen Argentina (para la educación primaria) y Brasil— o unitarios —como en Chile—constituyeron, en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias ydesconcentrados en el caso de Chile.

A inicio de los noventa, las transiciones hacia la democratización política genera-ron un nuevo panorama social. En el marco de estos nuevos escenarios se genera unademanda de democratización de la educación y, consecuentemente, de cambios en laspolíticas educativas. Estos cambios están contenidos principalmente en la recomenda-ción que emana de la Conferencia de Ministros de Educación llamada PROMEDLAC IV3

(1991), donde se llamó a iniciar una nueva etapa educativa. Desde el punto de vistapolítico, no se determinó cuál era el contenido de esa nueva etapa, aun cuando seespecificó que el camino para ello sería producir cambios profundos en la gestión delsistema. El supuesto implícito fue que el cambio educativo ocurriría en el marco de latransformación institucional. Esta forma de percibir el cambio educativo es tomado deldiscurso económico en el cual se postula que la acción social ocurre dentro de la organi-zación y es regulada por ella (Seddon, 1997: 165-185). El supuesto es: distintas formasde organizar y regular la acción social generan distintas prácticas sociales. Así concebidala acción social, es posible diseñar formas alternativas de organización y acción social apartir de políticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de política. Por ello, las políti-cas educativas que dieron lugar a las reformas de los noventa estuvieron marcadasdesde el inicio por el dominio del pensamiento de la organización y de su gestión.

3 (N. de ed.): Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en AméricaLatina y el Caribe

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El principio que orientaba este proceso era que la gestión se volvería más maneja-ble si la unidad de gestión estaba constituida por unidades más pequeñas que el sistemaen su contenido. Se procedió así a entregar competencias a unidades administrativa-mente más pequeñas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en lapráctica, en la redistribución del poder. En términos generales, la forma que ésta tomótuvo las siguientes características: (i) en el interior del sistema, entrega de competenciasa instancias administrativamente menores mediante políticas de descentralización (fun-damentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratación de docentes),y rediseño de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento desistemas nacionales (y estaduales) de evaluación, generándose una capacidad de inter-vención en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas deconcertación en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad.

Este cambio se encuentra bajo el término general de política de descentralización.Contó con gran apoyo por su resonancia en todos los sectores políticos. Para las sensi-bilidades de la izquierda política, eran planteamientos consonantes con las aspiracio-nes de democratización, libertad, participación y autonomía. Para las sensibilidadesmás cercanas a la derecha, dicha consonancia era con la reducción de la esfera deinfluencia del Estado, la creación de mercados y cuasi mercados en la educación y elpredominio del pensamiento económico y gestionario.

En términos más específicos, las políticas de descentralización han incluido medidastales como el manejo de las escuelas, la contratación de docentes, el desarrollo deproyectos educativos a nivel de establecimiento, la posibilidad de manejo financiero porparte de las escuelas, adaptaciones curriculares en el ámbito local. Mediante estasmedidas se esperaba crear espacios para generar innovaciones que dinamizaran laeducación.

Sin embargo, la política de descentralización así diseñada, por su tendencia a lafragmentación del sistema, presentaría problemas de gobernabilidad si no se aplicabanmedidas para equilibrar la entrega de capacidad de decisión a niveles locales. Por ello,al poco andar, la política de descentralización vino acompañada de una política decentralización o de recentralización. Ésta nunca ha sido explicitada como tal, ni harecibido la atención analítica o pública correspondiente a su influencia.

Las políticas de (re)centralización tienden básicamente a rediseñar o, como en elcaso de Brasil, a construir el poder central. Son principalmente medidas de dos tipos.Por una parte, están las tendientes a asegurar la concentración de competencias estraté-gicas, como la capacidad de decisión en cuanto a política educativa, el financiamiento,el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currículo y unacapacidad de intervención en las escuelas, ya sea directa o indirectamente a través deincentivos. Por otra parte, actúan mediante el establecimiento de sistemas de evalua-ción. Esta última es la pieza clave del nuevo diseño, pues cambia el enfoque tradicionaldel sistema, en el cual la política se fundamentaba en la oferta de insumos, por unapolítica centrada en los resultados. El pasar de una gestión basada en el aporte de

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insumos a una gestión basada en los resultados (calidad total) establece un cambiocualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente.

Se puede decir, entonces, que la tradición de la gestión de la educación se iniciacon los procesos de descentralización, en los cuales se transita de la gestión del sistemaen su conjunto a la de un sistema compuesto por distintas entidades con distintos nivelesde competencia de gestión. Esto quiere decir: hacia un sistema compuesto por distintossubsistemas de gestión. La cual, por cierto, termina en la escuela. Por ello y debido a loscambios estructurales del sistema, la gestión educativa ha pasado de ser una actividadexclusiva y propia de la cúspide (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en elconjunto del sistema, afincándose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien,si la gestión tiende a definirse con relación a entidades administrativas, en la prácticaes una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos,se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros en favorde otras instancias, como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas.

Desde el punto de vista organizacional, entonces, la gestión se torna en el procesode responder a las necesidades de los sujetos involucrados en él. Por ello, se vuelve másligada a temas concretos. Pero aquí nos encontramos con un problema: diversificacio-nes de situaciones empíricas, procesos, perfomance; es decir, todo lo que sugiere lateoría organizacional desde un enfoque racionalista. Sin embargo, la teoría muestrahoy que los resultados tienen que ver, no tanto con las funciones y procesos racionalmentedeterminados, sino con elementos tales como el compromiso y la satisfacción en el traba-jo. Es decir, temas micro tales como: liderazgo, satisfacción, calidad de las relacionesinterpersonales, comunicación, clima. Son los temas sobre los cuales se basan las capa-cidades de cambio y de adaptación a los cambios.

Problemas de la gestión educativa en América Latina

Las reformas educativas de los noventa se centraron en la gestión. Ésta fue por lo tantoel foco principal de la política; pero, por lo mismo, ante la dificultad para asegurar lacoherencia en la gestión del sistema, también pasó a ser el principal problema. Losprocesos de reestructuración del sistema, mediante las políticas de descentralización yde centralización, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto,que de por sí constituye una gran transformación en el diseño, presentó dificultadesserias en su ejecución, provocando una situación de desequilibrio entre la política y lapráctica. Con lo cual se generó, por un lado, un freno a las políticas mismas y, por otro,un alto grado de tensión entre los actores involucrados en la dirección del sistema, laburocracia, y los actores a nivel de la escuela.

Examinemos algunas de estas tensiones; podremos distinguir que algunos proble-mas se interrelacionan.

1. Un primer problema tiene que ver con la ausencia de la dimensión «educación»en la gestión educativa. Ésta, como aplicación de los principios generales de la

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gestión y de la educación, supone que los fundamentos de ambos campos esténrepresentados en la estructuración de la disciplina. Sin embargo, en la formali-zación de ésta, la dimensión propia de la educación está ausente. Debemospreguntarnos, como lo propone Boyd (1992): ¿qué es lo educacional en la ges-tión educacional? La dimensión educativa —las escuelas y su quehacer— aparecesólo como un soporte para contener los conceptos de la gestión. En la constitu-ción de la disciplina, el objeto —lo educativo— no ha funcionado como unelemento con la especificidad suficiente como para alterar la construcción de lapráctica de gestión. En la teoría de la gestión, los procesos que llevan a laproducción del producto se formalizan en funciones. Estas funciones son básica-mente las de planificación, gestión financiera, gestión de recursos humanos y lavinculación con los usuarios. Estas funciones han sido aplicadas a la gestióneducativa.

Según este planteamiento, los procesos educativos pueden ser abstraídos demanera tal que los principios generales de la gestión sean aplicados sin altera-ciones sustanciales. Sin embargo, es difícil abstraer lo que uno puede llamar«procesos educativos», principalmente porque no es fácil definir y ponerse deacuerdo acerca de si efectivamente hay un producto de la educación; y, si lohubiera, es difícil coincidir acerca de cuál sería el producto de la educación. Sihubiera acuerdo de que los procesos educativos corresponden a los de unamanufactura, habría que afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividadeducativa no es un producto cualquiera. La «materia prima» sobre la cual setrabaja en educación son los alumnos y, por lo tanto, no se trata de una materiatrivial sino de un sujeto no trivial.

En el nuevo impulso al sector educativo y la educación dentro de las estrategiasnacionales de desarrollo en los noventa, este tema fue soslayado. Sin embargo,dada la importancia signada a la gestión en los procesos de reforma educativa,es ya tiempo de reflexionar con más detenimiento sobre temas como las restric-ciones y condicionantes que imponen las características de la educación a lagestión; sobre si éstas permiten la transferencia pura y simple, sin adaptación,de las técnicas de gestión a la situación educativa; o bien, si las particularidadesde los objetivos, sujetos y contextos educativos son los suficientemente específi-cos como para demandar un tratamiento especial.

2. Un segundo problema revela una tensión conceptual y valórica, producto de lareconceptualización de la educación desde la economía. En la última década,los conceptos que dominan la reflexión en torno a la política educativa tienen suraíz en la economía. Conceptos tales como: eficiencia, eficacia, evaluación,productividad, competitividad, incentivos (y por cierto la gestión misma, de laque se hablará más en el próximo apartado) han copado los escritos y el discursode la política educativa. Sin llegar a decir que las políticas educativas tienenun fin económico explícito, sí puede afirmarse que su orientación valorativa haestado dominada por conceptos económicos. En este mismo contexto, debe

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agregarse que no deja de sorprender la notable facilidad con la que se hanintroducido las categorías y el lenguaje económico en la educación y la pocaresistencia efectiva que ello ha generado. Dicha reconceptualización de formasde entender los procesos educativos ha sido muy rápida y ha ocurrido en elmomento crucial de la década de las reformas. Con lo cual esta reconceptuali-zación se ha consolidado como una nueva ideología de la educación, cuyosbloques constructivos de base son los conceptos de la economía.

Pero estos conceptos son ajenos a los que se utilizan corrientemente en el universodocente, más bien provenientes de la Pedagogía, la Filosofía, la Psicología y laSociología. Se ha generado así un doble lenguaje y un malentendido entre pla-nificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las políticas, por en-contrarse confundidos con la nueva terminología. Una de las consecuencias deesto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el establecimiento de un sistemacon mundos paralelos y superpuestos entre la política y la práctica. Como coro-lario, ha ido produciéndose un proceso de simulación generalizado4. Lo cualquiere decir que la gestión de las políticas se ha ido caracterizando por unapráctica de cumplimiento formal, mas no real, de los requisitos de la política. Lasimulación aparece como una manera de hacer «como si» la política estuvieraefectivamente aplicándose, sin que ello se verifique en la realidad.

3. En tercer lugar, se puede distinguir una tensión entre paradigmas concurrentes.De un lado, está el paradigma resultante de la construcción del mundo con unavisión técnico-lineal-racionalista de tipo A y, de otro, el proveniente de la cons-trucción del mundo con una visión emotivo-no lineal-holística de tipo B.

Al transferirse los modelos de gestión del sector productivo a la gestión de orga-nizaciones sin fines de lucro —como lo es, en principio, la educación—, setransfieren no sólo las prácticas sino también los paradigmas que las sustentan(Drucker, 1990; Glatter, 1999). En la actualidad predomina el paradigma tipoA. Esto es producto de la confianza que algunas personas tienen en la autorre-gulación de la técnica, en la linealidad de los procesos y en la racionalidad dela conducta humana. Desde el punto de vista de la gestión, este paradigma searticula en torno a la gestión «por resultados». Sus conceptos de base son losindicadores de rendimiento, estándares, contabilidad social (accountability); cri-terios a partir de los cuales se emprenden los procesos de (re)asignación derecursos.

En este paradigma, lo importante es determinar con precisión el «producto» dela educación o rendimiento del sistema, para así poder medirlo, establecer elámbito y niveles de «calidad», referirlo a «estándares» y, a partir de ello, alinearprocesos para mejorar la productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Conesta confianza se han desarrollado los sistemas para medir y evaluar la calidad

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4 Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversación privada.

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de la educación, que comprueban la producción de la educación entendidacomo un porcentaje de logros de los objetivos académicos. Debido a esta capa-cidad de medir el producto de la educación, y, consecuentemente, desencade-nar los procesos de gestión mencionados en los párrafos anteriores, estos siste-mas se están convirtiendo en el principal instrumento de gestión.

Sin embargo, como ya se señaló, no queda claro si existe un producto en educa-ción, y si lo hubiera, tampoco está claro cuál sería ese producto. El supuesto esque tal producto de la educación es lo que se requiere para incrementar eldesarrollo económico. Mucho se ha escrito desde inicios de los sesenta acercadel capital humano y su contribución al desarrollo económico y al aumento de laproductividad. Persiste, no obstante, un problema referido a la relación entreeducación y crecimiento económico. Por una parte, en términos gruesos, se ad-mite que las personas con más educación reciben mayores ingresos, asumiéndoseque éstos son debidos a una mayor productividad. Por otra parte, no está claroen absoluto qué factor en la educación es el que contribuye a una mayor produc-tividad (y por ende a mayores ingresos). Sin embargo, como lo señala Levin(2000), lo publicado sobre economía de la educación desde 1960 a la fechano dice nada acerca de qué —y cómo— se debe enseñar para obtener esamayor productividad. De hecho, el 90% de la varianza en ingresos y productivi-dad de personas con similares niveles educativos se explica más por otrosfactores, que por diferencias en las mediciones producidas por las pruebas derendimiento académico (Levin, 1998). Esta limitación se complica aún más sise considera que, por una parte, en el mundo de la producción hay situacionesen las que coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnologíay componentes de conocimiento muy diferentes, con lo cual coexiste una de-manda instalada de competencias muy diversas. Por otra parte, hay situacionesde cambio muy rápido en el tipo de trabajo, y por consiguiente, cambia rápida-mente la demanda de las competencias que se requieren para su realización.

Lo que sí dicen las publicaciones de distintas fuentes, incluyendo la economía dela educación (e.g. Shultz, 1975), es que lo que se requiere son personas con lacapacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y de favorecer el cam-bio. Esta característica de desequilibrios y cambios no conjuga bien con lossupuestos y componentes de tipo A, y más bien se ajusta a los supuestos y com-ponentes de tipo B.

El tipo A concuerda con el modelo técnico racionalista. Sin embargo, en la evo-lución de los contextos sociales, se resalta el hecho de que las transformacionesen el último tercio del siglo XX han generado contextos inciertos, y las políticas seorientan hacia la diversidad. El tipo B, que contempla una visión emotivo-nolineal-holística, se ajusta mejor a esta clase de contexto. Los modelos técnico-racionalistas se adaptan mal a un contexto incierto, pues, para que este enfoquepueda funcionar, se requiere la existencia de un contexto estable. En conse-cuencia, encontramos una situación que refleja un desfase entre la concepción

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(supuestos y componentes) de los actuales modelos en aplicación y los contextosen los que ellos operan.

4. Un cuarto problema que enfrenta la gestión educativa es la divergencia de losobjetivos de la gestión desde la perspectiva de la escala. «Escala» en este casose refiere a la unidad organizativa de la gestión. Simplificando el problema,distingamos dos niveles de organización: el del sistema y el de la escuela (obien, el nivel macro y el nivel micro). Los intereses y objetivos de ambos nivelesson divergentes, o, dicho en lenguaje de gestión, presentan problemas de ali-neamiento. Los sistemas de educación en América Latina presentan a la vez carac-terísticas de descentralización y de centralización; por lo tanto, tienen incorporadaestructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la gestión, estasituación es compleja pues ocurre que un sistema contiene estructuras que pre-sentan objetivos de gestión diferentes.

¿Por qué las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro? Elprimero opera en un ambiente en el cual se debe responder a demandas diver-sas de un cierto tipo, como las de productividad (competitividad internacional),contabilidad social (evaluación) y equidad (integración social). Mientras que enel nivel macro se tratan las orientaciones de política, donde actúan fuerzas so-ciales con respuestas diferentes frente a los desafíos sociales a gran escala. Laspolíticas educativas contienen declaraciones que expresan específicamente quelas fuerzas que las animan son las de la globalización económica.

El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro: es el nivel de la comunidad.Sus objetivos no responden a las fuerzas de, por ejemplo, la globalización, sinoque están ligados a acciones intra y extraescolares que se emprenden con fineseducativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos. El nivel macro seocupa de la economía; el micro, de la pedagogía. El primero requiere por tantouna gestión administrativa vinculada a la economía y la política; el segundo,una gestión vinculada a la pedagogía. Sin embargo, esto último es un problemapendiente, pues, retomando el primer problema mencionado arriba, en la ges-tión educativa la dimensión de la pedagogía está ausente.

5. El quinto problema se refiere a la cuestión de la contabilidad social (social ac-countability). Tema también enmarcado por el de la descentralización. En lahistoria de la descentralización en los sistemas educativos de América Latina, seha resaltado el discurso sobre la dimensión de ésta, pero con poca referencia altema de la centralización que la acompaña. La centralización tiene tres raícesdiferentes: la primera es la tradición centralista que mantiene en la cultura edu-cativa una actitud de verticalidad. La segunda viene de las formas en las que seorigina la descentralización en América Latina. Los primeros intentos aparecenen Argentina y Brasil, donde la descentralización surge en contextos de regíme-nes militares con desvinculación frente a la responsabilidad social por la educa-ción; y en Chile, donde el régimen militar procedió a una desconcentración del

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sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera raízviene con la visión democratizadora de la descentralización en los regímenesdemocráticos.

En los procesos de descentralización democrática, se produce una redistribu-ción del poder hacia instancias administrativas más pequeñas. Este curso dedescentralización con orientación democrática tuvo como resultado inicial unapérdida de poder en el ámbito central. El sistema se encontró en una situación dedesequilibrio en la distribución del poder, generada en su interior. Se estimulóasí la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era quesólo una situación de equilibrio dinámico de poderes podría provocar una siner-gia en el sistema.

Desde la perspectiva de la gestión, aparece una situación opaca en cuanto a lasresponsabilidades dentro del cuadro de la descentralización. Éste, que es unproblema general de las descentralizaciones, tiene una dimensión específica enlo que se analiza aquí. Dentro de la idea del equilibrio dinámico, está contenidala noción de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidadpor la educación. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadanía(accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios paraejercer dicha responsabilidad.

Una de las características de los procesos de descentralización ha sido la desacar del nivel central la responsabilidad de la gestión de las escuelas. Se trataahora de «ministerios sin escuelas». Si el nivel central no ejerce la autoridad dela gestión de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funciona-miento de las mismas, y sólo cumple funciones de regulación, ¿cómo puedeentonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre lasescuelas no está en los ministerios, y la apuesta de la descentralización se orientaa que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle informa-ción sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vacío depoder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos depoder de gestión en el nivel central. Como se mencionara recién, el más impor-tante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluación en dicho nivel.Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el ámbito de lacontabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entre-gar informaciones que permitan configurar un discurso de rendición de cuentasa la ciudadanía.

6. En sexto lugar, un problema de la gestión es el referido al desfase entre la forma-ción en gestión y las demandas de la política educativa. En la cultura de latradición pedagógica, no ha habido lugar para el desarrollo de competenciasde gestión. En las prácticas de gestión educativa, básicamente, se ha adoptadouna administración para mantener los procesos en una escuela. Pero ahora, quese piden más iniciativas en ese nivel, la tarea de administración se ha convertido

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en una difícil gestión. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una indus-tria de formación en el ámbito de la gestión. De hecho, en la mayoría de países,la capacitación en gestión cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capa-citación ha sido criticada por ser de carácter excesivamente academicista y orien-tada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales,los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientación detipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundoimplica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentespromovidos a esas instancias de gestión sin contar con la formación adecuadapara ello.

7. El séptimo problema es la ausencia de investigación adecuada. Sobre todo en loreferido a modelos de gestión educativa, su factibilidad, ventajas y desventajasde cada modelo en función de los contextos y los objetivos educativos. Comoseñala Bush (1995), «[...] como ciencia aplicada, la investigación en gestióndebería ser como la investigación sobre los modelos en que si sirven o no a unamejor práctica de gestión y de qué manera lo hacen». La orientación academi-cista tiende a facilitar una práctica de gestión orientada hacia las característicasde tipo A, que se asocian a las prácticas de ingeniería social. Sin embargo,desde los noventa, todos los países de la región (con excepción de Cuba) recla-man estar practicando una perspectiva constructivista en la formación docente yla pedagogía. Desde un punto de vista teórico, existe una contradicción entreambos enfoques.

8. Por último, la octava tensión emerge entre la visión autoritaria y la visión demo-crática de la gestión. La gestión autoritaria se asocia a la gestión por resultados,mientras que la democrática lo hace a la gestión de los recursos humanos. Sondos formas de gestión que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se rela-cionan de manera también distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, laprimera tiende a centrar la atención en los resultados: lo que importa son los quese obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y lasacciones que deban realizarse para que éstos mejoren en ese plazo. Por otraparte, la gestión democrática se relaciona con una preocupación por los recur-sos humanos y su participación en la gestión. Aquí se enfatizan las dimensionesdel liderazgo en su versión del coaching, el desarrollo de las capacidades delas personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organización. Laescuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que serelacionan todas con la mejoría en el largo plazo. Esta tensión no es otra quela que emerge de las visiones platónicas y aristotélicas enunciadas al princi-pio. A saber, la visión que se sustenta en la creencia de que, para que losseres humanos realicen «actos de virtud», es necesario que predomine un crite-rio autoritario y verticalista; o bien, la visión que se sustenta en la creencia de

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5 Ver, para el caso chileno, Undurraga y Araya (2000).

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que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la gene-ración de su destino.

Conclusión

El desarrollo de la gestión educativa se encuentra en un momento dinámico y en mediode debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradig-mas —llamados de tipo A o de tipo B— que representan: el primero, una visión tecnoli-neal-racionalista y el segundo, una visión emotivo-no lineal-holística. Con relación alprimero hay ciertos modelos, enfoques y prácticas de gestión que le son particularmenteafines; y con relación al segundo, otros modelos, enfoques y prácticas que son tambiénmás concordantes. Parecería que en la actualidad predomina en la región un enfoquede tipo A en la gestión educativa. Sin embargo, las prácticas innovadoras desarrolladasen la industria con buenos resultados y aquéllas con alto componente de conocimientoestarían indicando que el enfoque de tipo B es más adecuado. Esto revestiría mayorvalidez en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas.Las innovaciones educativas más interesantes, tanto desde la teoría como desde la prác-tica, se encuentran no tanto en el énfasis en los recursos, sino en aquellas prácticassustentadas en la interacción comunicacional y las visiones compartidas, en ámbitostales como la educación popular y la educación en el contexto de riesgo. Nos hallamosen una situación en la cual la evidencia generada en la región indica que la predomi-nancia del paradigma de tipo A debería ser cuestionada con más fuerza.

Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de unparadigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una práctica de la gestióneducativa más orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en sí está carentede sentido. Por otra parte, hay un camino más amplio, más político y valórico, donde seencuentran las preguntas relativas al sentido de la gestión educativa.

Entonces, ¿hacia adónde debe orientarse nuestra reflexión en la disciplina?

En primer lugar, es preciso entrar en un debate teórico acerca de los principios quesustentan las prácticas actuales de la gestión educativa. Se requiere mejorar el conoci-miento de las teorías, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es latensión existente entre, de un lado, la concepción funcionalista del sistema, contenida enla llamada «vieja teoría de sistemas», que tiene sus propias prácticas de gestión deriva-das del conductismo; y, de otro lado, la concepción contenida en lo que se denomina «lanueva teoría de sistemas», cercana a las teorías de la autopoiesis6 y del caos, de la cual

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6 (N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el únicoproducto resultante es él mismo. No hay separación entre productor y producto. El ser y el hacer deuna unidad autopoiética son inseparables y esto constituye su modo específico de organización.Nuestra experiencia está amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos elespacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/AUTOPOIESIS.html)

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se derivan prácticas de gestión con un alto componente constructivista. Esta tensióncorresponde también a aquélla que se aprecia entre los aportes de las escuelas depensamiento ligadas al tipo A y los de aquéllas del tipo B.

En segundo lugar, transformar las hipótesis que se deriven de la discusión teórica ode la observación de la práctica en preguntas que deban ser respondidas por la inves-tigación empírica. En esto sería conveniente distinguir entre la gestión del sistema y lagestión de las escuelas, cuidando de no olvidar que las organizaciones educativas noexisten en el vacío, sino que están dotadas de contextos, externos e internos. Debemospreguntarnos y observar cuál modelo, cuál enfoque, es útil; cuáles de ellos favorecen losaprendizajes de los alumnos; cuáles generan aprendizajes más adecuados para vivir enel mundo que aparece.

En tercer lugar, es necesario desarrollar la dimensión pedagógica en la gestióneducativa. Es preciso repensar la gestión educativa, para que en ella la gestión no selimite a la administración de los recursos, sino que abarque también el liderazgo peda-gógico. Sería muy conveniente apoyar la reflexión en los datos pedagógicos básicos yen las implicancias de las metodologías pedagógicas para la gestión educativa.

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Antecedentes legales

Las ideas y propuesta de descentralización en Colombia tienen una amplia y largahistoria: desde la Constitución de 1886, época en que el presidente Rafael Núñez plan-teaba que las instituciones sólo pueden considerarse libres cuando el pueblo las hacefuncionar bajo su inspiración y vigilancia inmediatas y que la democracia sin descentra-lización no es posible.

La tendencia del país ha sido hacia la centralización y ha primado una desconcen-tración de funciones, particularmente en lo administrativo. La descentralización es relati-vamente reciente. En 1986 se inició la descentralización política, con la elección popu-lar de alcaldes para lograr un mayor control social sobre su gestión; se incrementaronlas transferencias provenientes de la participación del impuesto a las ventas, recursosque se destinaron prioritariamente a la inversión en el sector rural. En 1987 se transfirie-ron a los municipios las responsabilidades de construcción, dotación y mantenimientode planteles e instalaciones deportivas. En 1989 se delegó la administración de laeducación a los alcaldes, pero la función nominadora y de manejo de personal quepresta servicios en las instituciones educativas quedó a cargo de los gobernadores.

No todos los municipios asumieron esta responsabilidad; consideraban que care-cían de recursos financieros y administrativos suficientes para hacerlo. Esta situaciónllevó a creer que la descentralización había sido promovida para transferir los proble-mas financieros del nivel central al local, y no para el manejo eficaz, efectivo y eficientede la educación.

En 1991, con la nueva Constitución aprobada por la Asamblea Nacional Consti-tuyente, se promovió la descentralización con toda la fuerza conceptual, teórica yoperativa; tanto en lo político como en lo fiscal y administrativo. Se definió como un

Profesora e investigadora colombiana, Universidad Pedagógica Nacional. Consultora, UniversidadEAFIT (Medellín).

Gestión educativa y descentralización.La experiencia de Colombia

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instrumento de modernización del Estado, de racionalización, eficiencia y eficacia de lagestión estatal.

En desarrollo de la Constitución surgen la Ley 60 de 1993 (donde se definen lascompetencias territoriales para la administración y manejo de los recursos destinados ala inversión social, particularmente salud y educación) y la Ley 115 de 1994. Esta últimapromueve la descentralización pedagógica y curricular, la autonomía escolar, la evalua-ción integral, la democratización de la escuela, abierta a la comunidad con su participa-ción en el Gobierno Escolar, con los diferentes consejos y asociaciones, con la presen-cia del Personero Estudiantil. Se crearon, igualmente, espacios de participación para losdiferentes actores, a través de la construcción de la comunidad educativa y su responsa-bilidad frente a la construcción del Proyecto Educativo Institucional; y con ello, su parti-cipación en la definición de las políticas educativas institucionales y locales.

Casi una década después de creadas estas normas y frente a múltiples dificultadesen el proceso, sobre todo en el aspecto financiero y de distribución de los recursos, se hamodificado la organización de los que son asignados a salud y educación, cambiándosela Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos. Además deprecisarse las competencias entre los diferentes niveles del sistema administrativo y elmanejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, se abordan aspectosrelacionados con las competencias de la institución escolar, el sistema de evaluación, deinspección y vigilancia y el estatuto docente. El cambio más significativo se introdujo enel esquema de asignación de recursos, al ser distribuidos por alumno atendido de acuerdocon unas tipologías que tienen en cuenta las diferencias regionales, los niveles de desa-rrollo y los déficit educativos.

Antecedentes conceptuales frente a la gestión

El concepto de gestión tiene hoy un significado amplio y no se restringe a lo burocrático-administrativo. Es más global: contempla la gestión de los recursos, de las personas, delos procesos y de los resultados; es integral: tiene que ver con las ideas, los propósitos,el diseño y la ejecución orientados al logro de las políticas, acciones y metas trazadas.

La gestión escolar articula las múltiples instancias de la vida en las escuelas, con laclara orientación de lograr aprendizajes significativos en los alumnos. Gestionar implicaentonces entretejer, relacionar todo aquello que acontece en la cotidianidad de la escuelaentre las personas, los recursos, los objetivos, los procesos, con miras a un fin: en nuestrocaso es el de una educación de calidad, pertinente y con equidad. Gestionar es hacerque se logren los propósitos de la institución, del Proyecto Educativo Institucional y conello satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad educativa.

Hoy se habla de las organizaciones que aprenden. La arquitectura de las organiza-ciones inteligentes, dice Peter Senge en su libro La quinta disciplina, se apoya en untriángulo en cuya cúspide están las ideas rectoras que guían el propósito de la institu-ción; en el segundo vértice se encuentra la innovación en infraestructura organizacional;

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y en el tercero, las teorías, métodos y herramientas que permiten la acción. Una organi-zación es entonces un organismo viviente que tiene un sentido colectivo de identidad yde propósitos, elementos indispensables para que la gestión sea de calidad y centradaen las personas que la conforman para ayudar a su crecimiento y enriquecimiento per-sonal, con la conciencia de que el éxito de las organizaciones depende del éxito ybienestar de sus miembros.

Juan Casassus (1999) plantea que las prácticas de gestión indican una forma deconcebir las acciones de los seres humanos en sociedad; que cada tipo de gestiónobedece a una interpretación de la acción, y que contiene implícita o explícitamente unateoría particular de la acción humana.

Los procesos de enseñanza y aprendizaje son la razón de ser de las institucioneseducativas. Éstas, más que ninguna otra, son organizaciones que aprenden y deben serpor ello organizaciones inteligentes, en permanente cambio, adaptándose y respon-diendo de manera anticipada a las diferentes situaciones.

No pueden aislarse del entorno, deben tener un sentido de pertenencia, de sabervivir juntos, de saber convivir, sin perder de perspectiva la responsabilidad frente a laformación humana, ética, social, política, cultural, científica y tecnológica de sus estu-diantes, y frente a los demás procesos que afectan el conjunto de relaciones y los resul-tados esperados.

Es preciso tener presente que la motivación en el proceso educativo es el deseo deaprender en un entorno humano, donde lo esencial sean los valores, el respeto, el amor,la honestidad y la responsabilidad social. Sin perder de vista que se trata de un sistemacomplejo, en el que intervienen múltiples y diversas culturas, códigos, creencias, intere-ses y demandas externas; donde existen la heterogeneidad sociocultural y económica ylas diferencias generacionales.

Así, por ejemplo:

• La efectividad del trabajo pedagógico de un maestro no es independiente, estámediada por la consideración que de él posean sus compañeros, sus alumnos,la comunidad y la dirección, de las relaciones que logre establecer.

• La eficiencia del aprendizaje de los alumnos está condicionada por la calidaddel maestro, el clima escolar del que goce en la institución educativa y de laparticipación activa de los padres en el proceso.

• El liderazgo de la dirección depende de la eficacia de su acción, de su impactoen las personas y en los procesos, y del reconocimiento y apoyo de la comuni-dad educativa.

Las acciones orientadas a mejorar la calidad y fortalecer las instituciones educativaspara lograr la excelencia deben tener una perspectiva de gestión suficientemente am-plia. La gestión de la calidad es ante todo global, incide sobre las personas, las relacio-nes, los recursos, los procesos y los resultados.

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Con el avance de las teorías de las organizaciones, y el conocimiento generado porlos estudios sobre la institución escolar, se ha llegado a identificar que de la gestión delas instituciones educativas dependen la calidad y la pertinencia de la educación.

Las reformas de los sistemas educativos del último decenio no han estado orientadassolamente a cambiar los planes y programas de estudio o las metodologías de enseñanzay aprendizaje, sino a reconocer el nuevo papel de la educación en la sociedad. Estoimplica un profundo cambio mental y cultural en la escuela, que tiene lugar no porquelas normas lo señalen sino a través de prácticas concretas mediante las cuales las institu-ciones promueven aprendizajes relevantes y significativos para los alumnos, de acuerdocon las demandas del entorno.

Temas como el de la calidad, la pertinencia y la equidad no aluden únicamente alhecho de dotar a las escuelas de diversos recursos de aprendizaje, por ricos que éstossean. Lo fundamental es el sentido, significado y uso que de ellos se haga, al igual quesu relación con los objetivos de aprendizaje señalados en el Proyecto Educativo Institu-cional (PEI), avalados y compartidos por la comunidad educativa; los procesos dereflexión-acción que promuevan y fortalezcan a los sujetos, y los orientados a fortalecerla gestión interna y externa de la institución para articular las relaciones entre todos lossujetos o actores, factores y aspectos de la organización.

La pérdida de capacidad de socialización de la escuela, el rezago frente a loscambios acelerados por el avance y desarrollo de la ciencia y la tecnología, el conoci-miento que se multiplica a una velocidad inimaginable sin que los currículos basados encontenidos lo puedan soportar, la crisis de identidad producto de la globalización y lainternacionalización de los procesos obligan a repensar la gestión de la escuela de otramanera, más sistémica y con visión estratégica.

Gestión escolar e impacto de normas

Como ya se ha mencionado, la Ley 115 de 1994 plantea la reforma educativa desde elpunto de vista organizacional, pedagógico, curricular y comunitario. Esta norma hacontado con la aceptación de la comunidad educativa, las instituciones escolares y lapoblación en general; varios de los aspectos que contempla se han implementando,especialmente los que apuntan a democratizar la institución escolar, como son: el Pro-yecto Educativo Institucional, el Gobierno Escolar, el Manual de Convivencia, el Perso-nero estudiantil y la Asociación de Padres de Familia y los Consejos de estudiantes y demaestros. En la medida en que ha significado un cambio de actitud, ha promovido laparticipación y posibilitado una mayor comprensión frente a las situaciones educativasy de aprendizaje de los alumnos.

Se ha desarrollado una variedad de iniciativas pedagógicas, muchas de las cualesse venían gestando con anterioridad a la Ley. Entre ellas está la incorporación de nuevastecnologías al proceso educativo; la definición de proyectos con énfasis en valores, en

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convivencia ciudadana, en tecnología, en educación para la democracia y en educa-ción para el trabajo. Perspectiva esta última que busca responder a las necesidades dela comunidad de estrechar la relación entre educación y trabajo. Otras iniciativas bus-can mejorar los procesos de aprendizaje a través de la organización del tiempo en elaula, la aplicación de enfoques pedagógicos más activos y participativos, el fomento ala investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios, deproyectos productivos y de aula, acompañados de salidas pedagógicas e integraciónde las áreas del currículo. Directivos y docentes consideran que estas acciones y nuevosenfoques han significado una mayor exigencia laboral con la misma retribución salarial.Sin embargo, vale la pena destacar que en las instituciones donde el PEI ha sido elabo-rado de manera participativa y avanza como un proceso, el compromiso de los diferen-tes actores, particularmente directivos y docentes, es notorio. Es igualmente importanteseñalar que existe una queja generalizada sobre la capacitación desarticulada, que sevive tanto en las instituciones educativas como en el sector, el poco apoyo que se brindaa la investigación, la falta de recursos para las instituciones y el exceso de responsabili-dades sin el consiguiente apoyo financiero, técnico y pedagógico.

Impactos de la Ley 115

Los impactos iniciales de la reforma —según los diferentes actores o miembros de lacomunidad educativa, de acuerdo con estudios realizados2, los programas de forma-ción (Aldana et al., 1998) y de acompañamiento a instituciones escolares3— permitenhacer las siguientes consideraciones:

LA AUTONOMÍA ESCOLAR es analizada a partir de las posibilidades que brinda laconstrucción colectiva del Proyecto Educativo Institucional en: la definición depolíticas internas, la definición de valores, principios y propósitos que seguir enla institución, la orientación y desarrollo de acciones en torno a prácticas pedagó-gicas con la participación activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje,en las actividades de la vida escolar, la toma de decisiones y la solución deconflictos.

2 En especial: el Proyecto Regional sobre Los procesos de transformación de la gestión en los proce-sos educativos en el marco de la descentralización, 1994-95, coordinado por CIDE-Santiago deChile. La autonomía escolar en el marco de la descentralización, en el marco de un proyectoregional sobre reformas en educación y salud en América Latina y el Caribe, coordinado por elCIDE e ILADES, Santiago de Chile, 1997-98. Estudios sobre el tema realizados para PREAL durante1999. El proyecto La gestión educativa en las entidades territoriales colombianas: lecciones de unadécada, 1999-2000, financiado por la alianza constituida por el MEN, Banco Mundial, PREAL,Fundación Corona y siete entidades territoriales. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de laeducación en Cundinamarca 2003-2007. El plan decenal Construcción colectiva 2003-2012 deCundinamarca.

3 Programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional y diferentes Secretarías de Edu-cación del país.

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Por ser éste un tema complejo y novedoso, no es fácil percibir su incidencia enlas instituciones; pero lo que sí es cierto es que, donde se utiliza con todo susentido y potencial, es un motor de cambio. El exceso de normas e instruccionesprovenientes del nivel central y territorial se interpreta como un obstáculo paraavanzar en el proceso autónomo, pero se reconoce como positiva la dinámicadesencadenada en la institución y en la comunidad educativa. Este es un aspectocentral, innovador y fundamental de la reforma. Hace falta mayor conscienciapor parte de la comunidad educativa sobre esta herramienta potente que pusola Ley en manos de la comunidad educativa, para hacer uso de la autonomíadada a las instituciones.

EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD. Se busca la articulación del conocimiento univer-sal con el contexto local para atender las necesidades de la comunidad, innovarpara lograr mejores procesos de aprendizaje y orientar nuevas prácticas peda-gógicas que impliquen el desarrollo de competencias, destrezas y habilidadesindispensables en el mundo actual.

Los diferentes actores de la comunidad educativa consideran que este aspectoes muy importante, ya que genera procesos de reflexión y concertación en elinterior de las instituciones, especialmente entre los docentes, pese a los conflic-tos y tensiones suscitados por haberse puesto en cuestionamiento su prácticapedagógica. Se comprende la necesidad de cambio y se reconocen las limita-ciones para asumirlo.

Son limitaciones de índole cultural, pedagógica, administrativa y política. Cultu-ral, por los diferentes modelos mentales que impiden los acuerdos. Pedagógica,porque las propuestas institucionales en muchos casos adolecen de claridad ensus fundamentos, de sentido en la acción educativa, de maestros poco compro-metidos frente a los cuales no se pueden tomar decisiones. Administrativa, por lacarencia de maestros, aulas insuficientes, recursos educativos deficientes; inter-vención inadecuada de algunas autoridades educativas desorientadas y descon-textualizadas de los procesos internos de las instituciones. Política, porque seconsidera que aún hay favoritismo en la aplicación de las políticas de incentivosy en la asignación de maestros.

AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA. La demanda potencial ha generado serios proble-mas de ajuste. Las instituciones que tradicionalmente atendían sólo el nivel debásica primaria se han esforzado por crecer hacia la básica secundaria y cubrirel nuevo ciclo de educación básica de nueve grados, para ser reconocidas en elmarco de la nueva Ley 715 de 2001 como instituciones educativas. Pero se haencontrado, especialmente en la capital y en las grandes ciudades, que aún espobre la demanda hacia estas instituciones y continúa orientada hacia los cole-gios reconocidos tradicionalmente por la comunidad; esto ha llevado a que seincremente el número de alumnos por grupo en estas instituciones, a pesar de lacapacidad instalada en otras. Esta situación ha venido mejorando al controlarse

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el cumplimiento de los nuevos estándares de las relaciones alumno por docentesy docentes por grupo, de acuerdo con las establecidas por la Nación para cadauno de los niveles del sistema educativo: preescolar, básica primaria, básicasecundaria, media académica y media técnica.

Lo más interesante en relación con la cobertura ha sido la creciente preocupa-ción por garantizar a los chicos la continuidad en el sistema y en su procesoformativo, sin que existan los traumas del pasado cuando había que transitar delpreescolar a la primaria, de la primaria a la secundaria: era el paso por diferen-tes instituciones, sin la garantía de obtener un cupo. Esto se ha logrado con elproceso de integración y asociación entre instituciones y centros educativos4. Sehan diseñado, igualmente, estrategias para ampliar la cobertura en conveniocon colegios privados y colegios en concesión, con resultados muy positivos yaceptación por parte de la comunidad beneficiada.

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. Se abrió un espacio de participación con la cons-trucción del PEI y el gobierno escolar. Este aspecto de la participación es el quemás fuerza ha logrado en el proceso de reforma; se ha promovido la democrati-zación de la educación en el interior de las instituciones, y esto es más notorioen los establecimientos oficiales. La comunidad siente que es tenida en cuenta ypercibe que sus demandas son atendidas.

LIDERAZGO DE LA DIRECCIÓN. Se reconoce que la forma de dirigir la instituciónrepresenta el principal apoyo para liderar la reforma y el mejoramiento esco-lar, cuando existe la capacidad para escuchar, resolver problemas y generarmecanismos para la participación y toma de decisiones. Este liderazgo se ejercedentro y fuera de la institución educativa. Internamente, en cuanto al climaorganizacional que se construye; externamente, mediante la forma como setoman decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar progra-mas, solucionar conflictos, superar obstáculos y establecer contactos con otrasorganizaciones y autoridades municipales, principalmente del sector educativo,para conseguir apoyo financiero, técnico, recibir asesoría y orientación. Estacircunstancia ha llevado a modificar sustancialmente la gestión en el ordeninstitucional, gestión que tiene que ver no sólo con lo administrativo, sino tam-bién con lo pedagógico, comunitario y cultural.

LA ARTICULACIÓN CON OTRAS INSTANCIAS. Otro aspecto innovador, producto de lareforma, es la capacidad de relación con otras instancias y organizaciones. Lainstitución es más abierta y permeable al apoyo de otras organizaciones, parti-cularmente del sector empresarial, lo que en ocasiones ha llevado a incrementarsus recursos para capacitación, mejoras locativas y adquisición de materiales,como también apoyo en asesoría técnica y pedagógica.

4 Se llaman así las instituciones educativas que no ofrecen el preescolar y la educación básica hastael noveno grado.

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MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN ESCOLAR. Los aspectos antes señalados son indica-dores de mejoramiento en la gestión escolar. También lo es la concientizaciónfrente a las nuevas responsabilidades y las estrategias trazadas para apoyarprocesos de cualificación en la gestión

Para comprometer y crear conciencia en las instituciones frente a esta nuevadinámica de gestión, planeamiento y evaluación, se han realizado en las entida-des territoriales diferentes experiencias motivadoras hacia estos temas; entre ellas,Bogotá con el Galardón Santafé de Bogotá, ideado por la Secretaria de Educa-ción del Distrito Capital y apoyado por el sector empresarial para premiar lagestión escolar. Fue creado en 1997 como una estrategia para identificar, re-conocer y difundir experiencias destacadas en la gestión de los PEI. Proceso rigu-roso y serio en el cual participaron —en su primera edición y según informaciónde la Secretaría de Educación— 176 instituciones, de las cuales 62 se postula-ron al premio y 54 se sometieron al proceso evaluativo. Participaron 21 institu-ciones privadas y 33 estatales. En la actualidad participan más de 250 institu-ciones, 45% de las cuales son oficiales. El proceso se ha afinado y se consideracomo estrategia para identificar experiencias ejemplarizantes en la construccióne implementación de enfoques de gestión participativa orientados hacia la cali-dad y como una oportunidad para definir planes de mejoramiento institucional.

Los PEI como estrategia de desarrollo de autonomía,participación y mejoramiento de la gestión escolar

Los Proyectos Educativos Institucionales, que la Ley 115 estableció como obligatorios,son elaborados con la participación de la comunidad educativa. Con ellos se buscalograr la autonomía; mejorar la calidad de la educación a través de los procesos peda-gógicos, la participación de la comunidad y la evaluación participativa; crear mejorescondiciones para la atención de poblaciones especiales o minoritarias; y por ende,realizar una mejor gestión escolar.

El PEI ha sido el mecanismo escogido, vía normativa, para transformar y cualificar laeducación y la institución escolar, en un proceso de construcción permanente de signifi-cado, sentido e identidad de las comunidades educativas. A través de él se busca trans-formar el ser, el pensar y el hacer de las instituciones educativas; es la opción parapensar y repensar la filosofía de la institución, su razón de ser, sus horizontes pedagógi-cos, teóricos, metodológicos, culturales, sociales y políticos para lograr autonomía, con-ciencia y autodeterminación en las personas, la institución misma y su comunidad.

Las instituciones educativas que han avanzado en el desarrollo de su ProyectoEducativo Institucional lo han convertido en el punto de partida para la búsqueda de suidentidad y legitimidad, de su quehacer pedagógico, reforzando la participación de lacomunidad y la democratización de la escuela. El PEI ha tenido como punto de partidadiagnósticos realizados sobre la misma institución educativa, su localidad y entidadterritorial, sea departamento o distrito.

GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN. LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

135

El PEI es considerado como una oportunidad para mejorar en los aspectos señala-dos, aun cuando algunos sectores lo consideran una estrategia financiera frente a laincapacidad del Estado a nivel central para resolver los problemas de escasez de recur-sos. Se reconoce que su existencia ha facilitado la adquisición de recursos, permitiendoampliar la planta de personal y solucionar algunas deficiencias en la planta física.

Las instituciones consideradas exitosas, de acuerdo con los estudios realizados, loson por su manejo administrativo, la calidad de los maestros, las posibilidades de actua-lización que brindan, su infraestructura física y la participación de los diferentes actoresde la vida escolar, no sólo en ámbitos socio-culturales sino en las distintas actividades yprocesos de la vida escolar. Lo son también por el nivel de formación que se da a niños yjóvenes, la calidad académica de los estudiantes, la formación integral que reciben, eltrato adecuado por parte de los docentes, el mejoramiento en los procesos organizativosy administrativos, el acercamiento de la institución a las necesidades y expectativas dela comunidad y el liderazgo del rector.

Se cuestiona la organización administrativa del sistema, pues las instituciones aúnno logran aclarar cuál es la línea de responsabilidad de los diferentes niveles administra-tivos: local, municipal, distrital, departamental y nacional. Se señala como una dificultadmayor el hecho de que los municipios aún no tengan la capacidad para asumir lasresponsabilidades asignadas, ni para responder a las demandas educativas de su loca-lidad.

Vale la pena señalar que en el desarrollo de esta estrategia se ha encontrado que notodas las instituciones han elaborado el PEI según la perspectiva señalada por la ley ysus decretos reglamentarios: como un PEI proceso construido de manera colectiva. Algu-nas instituciones han elaborado un PEI documento para cumplir con su registro ante lasSecretarías de Educación, pero nada más.

El PEI PROCESO es considerado como una opción en la construcción de sentido eidentidad para cada comunidad educativa, permanentemente articulado con su entornosocial, cultural y económico, que logra cohesión y compromiso de la comunidad convisiones positivas de futuro para la institución y su entorno. En este sentido, el PEI no esexclusivamente un plan que organiza acciones para lograr objetivos preestablecidos.Va más allá, es un proceso permanente de recreación, de construcción de sentidoscompartidos y de aprendizajes para la comunidad.

El PEI DOCUMENTO es una forma de cumplir con la norma, pero al quedarse sólo eneste aspecto no genera dinámicas internas que involucren a la comunidad, no promuevela participación ni genera compromiso, condiciones indispensables para desarrollarsentido de pertenencia y concebir la institución escolar como escenario de formación yde desarrollo humano, ético, social, cultural, político, pedagógico.

Piedad Caballero Prieto

136

Cambios normativos actuales y la gestión escolar

Durante la implementación de la Ley 60 y la Ley 115 se realizaron diferentes estudiossobre el impacto de la descentralización en Colombia; en ellos se enfocaba particular-mente el manejo de los recursos asignados a salud y educación y su relación con losresultados en cobertura, calidad y eficiencia (Caballero, 2000).

Como conclusiones gruesas se pueden señalar las siguientes:

• El porcentaje de recursos transferidos a las entidades territoriales no guardarelación con los resultados en cobertura y calidad de los servicios de educacióny salud.

• La fragmentación excesiva de la autoridad llevó al desinterés por asumir la res-ponsabilidad del proceso de implementación de la reforma.

• No hubo claridad en la definición de competencias, tanto de las instancias cen-trales, como departamentales y municipales; de todas dependían acciones detipo pedagógico, administrativo y técnico, lo que llevó a la ineficiencia.

• La administración de los recursos ha sido muy politizada, faltan criterios técni-cos y transparentes para su asignación; en este sentido existe una situaciónclientelista.

• La doble naturaleza de la descentralización tiene implícitas dificultades para suimplementación. De un lado, se estipula que los gobiernos territoriales son esen-cialmente ejecutores de políticas diseñadas en el nivel central, por tanto, debenrendir cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestión; de otrolado, se contempla la elección pública local, en la cual los entes locales gozande autonomía para definir sus políticas, obtienen la mayor parte de sus ingresosdirectamente de los contribuyentes y son responsables ante la ciudadanía porlos servicios colectivos que prestan.

• No se consideró la diversidad regional para la asignación de recursos y huboinequidad al distribuirlos; la equidad es fundamental para lograr mayor homo-geneidad en este tema en el orden nacional.

• Las tendencias de desconcentración, descentralización y autonomía demandancada vez más capacidad de gestión y mayor formación para la gobernabilidadde los establecimientos.

Como una forma de resolver los problemas existentes, lograr una distribución másequitativa de los recursos, acrecentar su impacto en calidad y cobertura y fortalecer ladescentralización, se introdujo —a través del Acto Legislativo 01 de 2001— una reformaa la Constitución. Esto llevó a modificar la Ley 60 sobre competencias y recursos, através de la Ley 715 de 2001, en la que se asignan nuevas competencias a las entida-des territoriales y se establecen nuevos criterios para el manejo de los recursos a travésdel Sistema General de Participaciones.

GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN. LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

137

Impactos de la Ley 715 de 2001

Esta norma regula varios aspectos que tienen un impacto en la gestión escolar, entreellos:

• La integración de las escuelas con los colegios, para constituirse en una solainstitución educativa y se ofrezca como mínimo educación preescolar hasta no-veno grado, ciclo de formación básica y obligatoria.

• El rector es el responsable de la institución educativa, con funciones señaladasen la ley.

• Se insiste en la evaluación no sólo para alumnos, sino también para docentes ydirectivos docentes, evaluación que para estos últimos se realizará cada año.

• Se establece la realización de pruebas censales, mínimo cada tres años, a losestudiantes en las áreas de matemáticas, lenguaje, ciencias y competencias ciu-dadanas, siendo el 80% de su costo financiado por la Nación y el 20% por laentidad territorial.

• Se señalan los criterios para asignación de directivos docentes y docentes.

• Se fortalecen los fondos de servicios educativos.

• Se redefinen los criterios para la asignación de recursos por alumno atendido.

• Se modifican los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia.

Nuevas propuestas para fortalecer la gestión escolar

EN EL ORDEN NACIONAL

El gobierno nacional, a través de la Revolución Educativa, se propone transformar el sis-tema educativo para garantizar la competitividad del país y asegurar el mejoramientode la calidad de vida de la población a través de tres objetivos estratégicos o políticas:cobertura, calidad y eficiencia.

A través de estos objetivos estratégicos se focaliza la acción en las poblaciones másvulnerables, al promover modelos pedagógicos flexibles orientados a promover las com-petencias básicas, laborales y ciudadanas; y al apoyar a las entidades territoriales y alas instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional para moderni-zar la gestión del sector en todos los niveles.

Los programas para incrementar la cobertura deben ir acompañados de una estra-tegia de calidad que movilice el sistema educativo hacia el mejoramiento de los esque-mas de aprendizaje y la motivación por el acceso al conocimiento.

La política de calidad apunta a que los estudiantes aprendan lo que necesitan apren-der, lo sepan aplicar y aprovechar a lo largo de su vida. Se busca involucrar a las

Piedad Caballero Prieto

138

instituciones educativas, a los docentes y a la sociedad en general en el propósito comúnde poner en marcha un sistema de mejoramiento continuo de la calidad a partir de treselementos: (i) la definición y difusión de estándares educativos; (ii) la socialización delos resultados de las evaluaciones periódicas; y (iii) la formulación de planes de mejora-miento propuestos desde las instituciones educativas, con base en los resultados de laspruebas y orientados a fortalecer el PEI.

Para lograr estos propósitos el Gobierno Nacional apoyará a las entidades territo-riales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y degestión, para asegurar que los educandos desarrollen competencias básicas, profesio-nales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios deconvivencia, democracia y solidaridad.

Además de los tres elementos mencionados, se ha diseñado un programa paraapoyar el desarrollo de las políticas educativas sobre el uso de nuevas tecnologías de lainformación y la comunicación en la educación, que contempla tres grandes ejes: Eje deDotación y Conectividad, Eje de Contenidos de Calidad y Eje de Gestión, Procesos yEstándares, como aparece en el siguiente gráfico:

GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN. LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Gráfico 1

EN EL ORDEN TERRITORIAL

Muchos de los gobiernos territoriales del período 2001-2003 dieron prioridad a laeducación en sus planes de desarrollo; se destaca el caso del departamento de Cundi-namarca, con la propuesta Trabajemos juntos por Cundinamarca, uno de cuyos ejes

Acompañamientoformación de docentes

Evaluación

DESARROLLO DECOMPETENCIAS

PRÁCTICASESCOLARES

DOTACIÓN DECOMPUTADORES

Eje de procesos

G e s t i ó n

CONECTIVIDAD

CONTENIDOS:PORTAL EDUCATIVOCOLOMBIA APRENDE

Eje de procesos

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misionales era el desarrollo integral del ser humano y uno de sus ejes instrumentales, eldesarrollo tecnológico.

Políticas en las cuales se privilegió la calidad y pertinencia de la educación, elapoyo a la gestión pedagógica y el fortalecimiento de la gestión escolar, con el propó-sito de contar con instituciones educativas fortalecidas en sus procesos y que ofrezcanuna educación de calidad orientada a desarrollar en sus estudiantes los valores, com-petencias y habilidades necesarias para el desempeño personal, social, productivo ycompetitivo.

Para cumplir con estos propósitos se emprendieron varios proyectos, todos orienta-dos a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y fortalecimiento institucional:

1. Proyecto de Educación Rural. Cundinamarca es eminentemente rural, con difíci-les condiciones de acceso y cobertura. De ahí la relevancia de este proyecto decarácter nacional, financiado en el marco de una alianza entre el gobiernonacional, departamental, municipal, el sector empresarial y la banca multila-teral.

Se busca ampliar la cobertura de la educación rural con calidad y pertinencia,fortalecer la capacidad de gestión educativa y promover procesos de formaciónde las comunidades para la convivencia y la paz.

2. Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación. En el departamentohay un alto índice de deserción de jóvenes, quienes consideran que la educa-ción no les representa un valor agregado para su vida futura; creen que es debaja calidad, descontextualizada y con oferta reducida.

Se diseñó entonces este proyecto para promover y apoyar una educación parala vida, la productividad y la competitividad. El proyecto consiste en acompa-ñar, asesorar y evaluar a las instituciones educativas en el proceso de cualifi-cación de las prácticas pedagógicas, la reorientación de los recursos de apren-dizaje y el mejoramiento de las prácticas de gestión escolar; asimismo, parafortalecer la capacidad de gestión del departamento, de los municipios partici-pantes y específicamente generar una política de largo plazo para lograr loscambios y las transformaciones previstos en el proyecto. Para su cofinanciaciónse gestionó y obtuvo un crédito del Banco Mundial.

3. Plan Decenal de Educación. Construido con la participación de la comunidad ysus diversos sectores (a través de mesas de trabajo en los 116 municipios deldepartamento), con el fin de planificar la educación en el mediano y largo plazoy trascender las administraciones de turno. Cuenta con el reconocimiento de loscundinamarqueses y con este ejercicio de planeación colectiva se busca sentarlas bases de la continuidad en las políticas educativas del departamento.

4. Red de Bibliotecas Públicas Escolares, creada con el apoyo técnico y financierode la Caja de Compensación Familiar COLSUBSIDIO para facilitar el acceso a la

Piedad Caballero Prieto

140

información, la recreación y la cultura; para contribuir a fomentar la lectura enfamilia y avanzar en la erradicación del analfabetismo en los municipios. Se unie-ron esfuerzos financieros, administrativos, técnicos y operativos para mejorarla calidad de la educación y estimular el desarrollo de habilidades de comunica-ción y de expresión, especialmente en niños y jóvenes.

5. Programa de Incorporación de Nuevas Tecnologías de Información y la Comuni-cación. Se privilegió la formación de docentes y el desarrollo de proyectos cola-borativos, productivos, de integración y aprovechamiento de la infraestructurainstalada en las instituciones educativas. Se amplió la conectividad, la dotaciónen los municipios más apartados, los proyectos comunitarios y las redes de maes-tros y directivos para conformar el observatorio educativo de CundinamarcaREDESCUELA, como herramientas pedagógicas para contribuir a mejorar los pro-cesos formativos y de gestión.

6. Politécnico Comunitario de Cundinamarca. Partió de la necesidad de ofreceruna opción de formación para los jóvenes, en donde se les capacite y habilitepara la vida y el trabajo. Se acogió como referencia la experiencia de loscommunity colleges estadounidenses y canadienses. Se busca ofrecer una for-mación técnica o tecnológica de calidad y pertinencia para jóvenes de esca-sos recursos y con necesidad de trabajar. Este modelo permite continuar unaformación superior universitaria.

7. Alianza con los empresarios, como apoyo para mejorar la gestión de la Secreta-ría de Educación y el desarrollo de proyectos y programas.

La apuesta de Cundinamarca a la calidad y pertinencia de la educación permitiótener mejores resultados en las pruebas nacionales. A lo largo de los tres años de laadministración mencionada, se avanzó hasta quedar por encima de los promediosnacionales y a estar destacado dentro de los tres mejores departamentos del país, talcomo se aprecia en los gráficos de las páginas siguientes.

Aun cuando la prioridad no fue la cobertura, ésta se amplió en un 4,5% en losúltimos tres años. Se diseñó una estrategia de trabajo en esta línea con los alcaldes ylas comunidades.

Todos los programas desarrollados tienen un componente de mejoramiento de lagestión, pues si no se apunta en ese sentido no es posible obtener una educación decalidad, pertinente y que contribuya a resolver los temas de inequidad existentes en lossistemas educativos regionales. De ahí la necesidad de apoyar el desarrollo de compe-tencias relacionadas con la capacidad de organizar y poner en marcha el ProyectoEducativo Institucional desde el punto de vista de lo que es necesario enseñar y que losestudiantes aprendan. Capacidad de generar y poner a operar las condiciones huma-nas favorables para que el proyecto de la institución tenga lugar y se realice. Promoverlas condiciones físicas y financieras requeridas para la fluidez de la gestión pedagógicay directiva y administrativa.

GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN. LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

141

Gráfico 2. RESULTADOS PRUEBAS SABER-COMPETENCIAS

Matemáticas grado 9º (2002-03)

Piedad Caballero Prieto

100

80

60

40

20

0

Cundimarca Colombia

NIVEL C NIVEL D NIVEL E NIVEL F

100

80

60

40

20

0

Cundimarca Colombia

NIVEL C NIVEL D NIVEL E NIVEL F

Lenguaje grado 9º (2002-03)

Matemáticas grado 5º (2002-03)

100

80

60

40

20

0

Cundimarca Colombia

NIVEL B NIVEL C NIVEL D

142

Cuadro 1 y gráfico 2. PORCENTAJE DE COLEGIOS OFICIALESDE CUNDIMARCA UBICADOS EN SIETE CATEGORÍAS DEL ICFES

GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN. LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

CategoríaAño

M. sup. Sup. Alto Medio Bajo Inf. M. inf.

2001 0 1,44 5,07 35,14 51,81 6,52 0

2002 0 2,4 11,68 48,45 32,3 5,15 0

5148

3532

0 1 25

116 5

0 0

2001 2002

Lenguaje grado 5º (2002-03)

100

80

60

40

20

0

Cundimarca Colombia

NIVEL B NIVEL C NIVEL D

143

Lo irrefutable en la descentralización

Como con este documento se pretende contribuir a la reflexión sobre el proceso dedescentralización en el Perú, creo necesario compartir los siguientes puntos, que hanvenido siendo precisados a lo largo de varios procesos de investigación sobre el tema,para que sean tenidos en cuenta:

• La visión sobre la descentralización debe ser compartida entre los diferentescentros de poder, así será mayor la probabilidad de lograr un cambio exitoso.

• La descentralización no puede ser instaurada exclusivamente a través de nor-mas, pues requiere de un compromiso por parte de los actores involucrados enel proceso; luego debe haber una construcción colectiva de las metas por al-canzar.

• Planificar el cambio. El Estado debe planear previamente los cambios que deseaobtener sobre los diferentes aspectos o uno determinado.

• Las regiones, municipios e instituciones deben demostrar su capacidad de ges-tión antes de que se les transfiera el poder y las responsabilidades.

• Antes de tomar cualquier decisión, es necesario obtener un diagnóstico de lascondiciones reales en las que se encuentran las entidades territoriales, para de-legarles responsabilidades acordes con su capacidad.

• Un proceso de descentralización no requiere ser automático para todo el país,sino gradual en relación con esta capacidad territorial. El proceso debería pre-servar opciones tanto de centralización como de descentralización.

• Para que una estrategia de descentralización tenga éxito, se requieren verdade-ros líderes.

• El gobierno y las asociaciones gremiales de profesores deben ser aliados en elproceso de descentralización al compartir los beneficios y las oportunidades. Lapolarización que se genera entre ellos revela la necesidad de establecer alian-zas donde se reconozcan los intereses y beneficios que las dos partes puedenalcanzar mediante la descentralización.

Piedad Caballero Prieto

Cuadro 2. MATRÍCULAS SECTOR OFICIAL

Concepto 2000 2001 2002 2003

Matrícula 396.730 396.690 407.422 426.052

Docentes 13.344 13.940 14.207 13.320

Plantas físicas 3.173 3.139 3.029 3.070

Urbano 619 611 577 604

Rural 2.554 2.528 2.452 2.466

144

• Evitar las disparidades regionales para no promover inequidades.

• Contar con una buena gestión en todos los niveles de la administración.

• Mejorar la calidad de la prestación de los servicios sociales, en este caso la dela educación.

• Promover la iniciativa local. Cuando los gobiernos regionales invierten sus propiosrecursos tienden a prestar mayor atención a la manera en que se gasta el dinero.

• Construcción de un nuevo modelo social basado en la participación, el vínculode nuevos actores y el desarrollo de la ciudadanía.

• Creación de nuevos polos de desarrollo.

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Piedad Caballero Prieto

146

147

Los boletines escolares de Paraná (Brasil):Una manera de rendir cuentas públicamente

Alcyone Vasconcelos

E n Brasil, la mayor parte de la educación básica es provista a través de las secre-tarías de educación estatales y municipales, que en conjunto forman la mayorburocracia que existe en el país. Son muchos los problemas inherentes a la admi-

nistración de estos enormes y complejos organismos administrativos; la limitación de losrecursos es sólo uno de ellos.

Lo usual es que los maestros de escuela sean servidores públicos; los directoresescolares son nombrados de acuerdo con criterios políticos u otros de índole personalmás que en función de su capacidad individual para conducir la escuela; los estudiantesson asignados a las escuelas en virtud de su lugar de residencia; y cada escuela esconducida según una rutina burocrática centralizada: existe un currículo central quedebe impartirse, horarios que seguir, metas que alcanzar y alumnos que promover oretener según las evaluaciones del maestro.

El director de la escuela dedica la mayor parte de su tiempo a cumplir laboresadministrativas. Eso implica gestionar los recursos necesarios, incluyendo equipo y sumi-nistros; procurar o supervisar las reparaciones en los locales respectivos; resolver infini-dad de conflictos; vérselas con accidentes, episodios de violencia o mal comportamientodocente; y así sucesivamente. Los maestros están sindicalizados y con frecuencia van ala huelga en demanda de mejores salarios, hacen llegar sus reclamos a los medios dedifusión y entablan vínculos con los partidos y movimientos políticos de oposición. Todavez que emprenden esta clase de acciones, las autoridades educativas se ven obligadasa darles respuesta antes de pasar a ocuparse de otros asuntos1. Si acaso les queda algode tiempo y energía, supervisan el avance de los estudiantes; la mayor parte del tiempo,

Consultora internacional brasileña. Sus áreas de competencia incluyen: gobernabilidad y gerenciaeducacional, trabajo con la sociedad civil, desarrollo de equipos, monitoreo y evaluación.1 Entre las autoridades educativas están los directivos escolares (llamados también administradores

de la educación o directores de escuela), los coordinadores regionales, los administradores centra-les, los funcionarios centrales y el secretario de educación y sus funcionarios. Todos ellos laboranen oficinas regionales y centrales, así como en las escuelas mismas.

148

sin embargo, no les queda tiempo para hacerlo, por lo que deben confiar en que losprofesores manejarán las cosas debidamente, y dejan que esto sea así.

Se está dando prioridad, sin mayor fundamento, a la construcción de nuevas escue-las y no se presta atención adecuada a la logística comprendida en la conducción deuna escuela, lo cual incluye el mantenimiento de los locales; se da poca atención alrendimiento o resultados conseguidos por los alumnos. Ni las escuelas ni el gobierno ensí son compelidos a rendir cuentas. Las decisiones suelen adoptarse en función de crite-rios que difieren de las necesidades educativas; por ejemplo, los recursos generalmenteson asignados obedeciendo al favoritismo de tipo político (incluso hasta el 7% de losrecursos asignados a la educación terminan perdiéndose en otros sectores). Las normasde reclutamiento son rígidas y los maestros no gozan de prestigio.

A pesar de este panorama tan desolador, hay algunos pasos que pueden darse paraque la burocracia rinda cuentas sobre la educación pública. En el estado de Paraná,se puso en práctica un programa en ese sentido durante el período 1999-2002. Lacaracterística principal de este programa fue la edición de boletines escolares (BE) des-tinados a difundir entre las comunidades información útil sobre la efectividad lograda enla educación básica2.

El contexto en Paraná

Paraná es el estado brasileño que se encuentra más al norte. De sus casi 9,5 millones dehabitantes, alrededor del 30% son estudiantes que acuden a centros preescolares, deeducación básica (primaria y secundaria, o grados 1º al 11º) y a escuelas para adultoso vocacionales. Como ocurre en todos los estados sureños y en la mayoría de los delsudeste, Paraná se halla por encima del promedio nacional en lo educacional y losocial, según todos los indicadores.

También como sucede en todos los estados brasileños, el gobierno estatal y el muni-cipal comparten la responsabilidad de gerenciar la educación básica en Paraná: hanllegado al consenso de que los municipios se harán responsables de la educación prima-ria (1º a 4º grados) y de la preprimaria, y que el Estado lo será de la educación secun-daria (5º a 11º grados) y de la educación de adultos3. Lo que hace que la secretaríaestatal de educación cuente con dos responsabilidades fundamentales: vigilar la totali-dad del sistema educativo básico y gerenciar directamente el subsistema secundario. Lasescuelas estatales paranaenses atienden a 1,5 millones de estudiantes en unos 2.000centros educativos, con un personal de 70.000 y un presupuesto general que bordea los

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE

2 La educación básica comprende de 1º a 11º grados, e incluye el preescolar pero no la escuelavocacional.

3 Los estados, por cuenta propia, están paulatinamente poniendo en práctica este acuerdo. En laactualidad, esta división de responsabilidades se ha adoptado en aproximadamente 95% de es-cuelas paranaenses.

149

R$1.200 millones (unos US$500 millones en 2002)4. Fue para estos centros educativosestatales (que cubren principalmente la educación secundaria y de adultos) que se crea-ron los BE.

Origen de los boletines escolares

El siguiente es un recuento de cómo surgieron los BE en Paraná, donde se señala tam-bién qué tipo de problemas pretendían abordar; sus objetivos; los supuestos de los quese partió; su concepto, diseño y contenido; los pasos para su realización; una descrip-ción de los mismos; y algunos datos sobre su producción y distribución.

Problemas que se abordan

El primer problema que abordó el boletín fue la ausencia de información sistemática ypormenorizada sobre las escuelas que estuviera a disposición de quienes —por razo-nes de su profesión (autoridades educativas, administradores de la educación) o susfunciones (padres)— deberían conocerla, y que de hecho necesitarían estar al tanto decómo vienen funcionando las escuelas para poder actuar en el caso de que el rendi-miento de éstas sea insatisfactorio. Por definición, los administradores de la educaciónson responsables del funcionamiento satisfactorio de las escuelas y los sistemas escola-res. Pero ocurre que las escuelas no están funcionando convenientemente y tampocoproducen resultados satisfactorios: alrededor del 33% de los niños paranaenses comple-tan la primaria sin haber logrado dominar los fundamentos elementales de la escritura yla lectura; en todo el país, esa tasa se aproxima al 50%. Es evidente que esto significaque ni los gobiernos ni las escuelas están llevando a cabo sus labores con efectividad.

En segundo lugar, el BE de Paraná sirvió para proporcionar a los padres mediosnecesarios, si bien no del todo suficientes, para que presionaran a las escuelas y losgobiernos por un mejor desempeño. Los padres no exigen calidad, pero deberían hacer-lo: ellos son quienes pagan impuestos, lo cual les da derecho a hacer uso de serviciospúblicos de la mejor calidad posible; son ellos quienes tienen un genuino interés en elbienestar —que incluye el éxito escolar— de sus hijos; y desde el punto de vista legal sonresponsables, junto con las escuelas, de la educación que ellos reciban, de lo cual laformación académica es sólo un componente. ¿Qué explica, entonces, que los padressean agentes pasivos en los sistemas escolares? Esta es nuestra respuesta: no tienen claraconciencia acerca de sus derechos y deberes. El BE de Paraná contiene una estrategiade movilización para informar a los padres sobre sus derechos y deberes como tales.

Un tercer problema que se aborda en los boletines es la ausencia de mecanismospara que el personal de la escuela y los padres puedan verificar datos. Se trata de

Alcyone Vasconcelos

4 Alrededor del 95% de estos 1,5 millones de estudiantes pertenecen al ciclo secundario, incluyendoa 300.000 que asisten a clases de educación de adultos; el resto (5%) son estudiantes de primariaque serán transferidos en el futuro a las escuelas a cargo de las municipalidades.

150

información que está almacenada en bases de datos centrales, y que es recogida através de censos y encuestas. Casi todos los países en los últimos 15 años han recogidoinformación proveniente de las escuelas y la han guardado en bases de datos que seadministran centralmente; esta información incluye, por ejemplo: el número de aulas, laproporción maestro-alumnos, la disponibilidad de libros de texto, etc. En el mejor de loscasos, estos bancos de datos se utilizan centralizadamente para servir de fundamentoen los procesos de toma de decisiones; en el peor de los casos, se les ignora simple yllanamente.

En resumen, al proporcionar información a las escuelas a través de los BE fue posi-ble cumplir dos metas: (i) De manera automática ganamos acceso a todo un ejército deeducadores (padres y directores de escuela) a quienes les interesa verificar la correcciónde los datos que se guardan centralizadamente. (ii) Poner a disposición una herramientaque podía ser utilizada beneficiosamente (o tendenciosamente) por aquellos padres ydirectores de escuela que decidieran actuar para mejorar sus centros educativos; sinembargo, este segundo paso no era automático.

Propósito

El secretario de educación y su personal en ejercicio entre 1999 y 2002 (de aquí enadelante, la administración) destacaron la necesidad de invertir en tiempo, fondos yesfuerzos para mejorar la actuación de dos entidades —gobierno y padres— que, deacuerdo con la constitución y la sociedad brasileñas, son responsables conjuntamentepor la educación. En ese sentido, la administración emprendió las siguientes acciones:

• Se encargó de trazar y ejecutar una estrategia para movilizar y facultar a lospadres para que asumieran un papel de primer orden en el funcionamiento de laescuela y la reforma educativa. (Esto último fue posible al incorporar a los padresen el consejo consultivo, donde también estaban los representantes de diversosgrupos de interés: gremios profesionales del magisterio, asociaciones de directo-res escolares, autoridades regionales, etc.). Específicamente, la administración des-tinó recursos —en especial tiempo y esfuerzos— para ayudar a los padres a orga-nizarse en asociaciones regionales, entre otras cosas brindándoles pautas sobresu papel de educadores y fiscalizadores de escuelas y gobiernos, y atrayéndoloshacia puestos en los consejos consultivos escolares y nacionales.

• La administración puso en práctica una cultura de gestión por resultados, funda-mentada en la calidad del desempeño estudiantil y escolar, que se expresabacon un enunciado de visión simple: Paraná quiere que todos los niños estén en laescuela: aprendiendo, pasando de grado todos los años y completando los 11grados de su ciclo educativo básico en 11 años. Lo anterior implicó que secrearan mecanismos para medir y difundir sistemáticamente los resultados deaprendizaje, en concordancia con los estándares internacionales. Y significóintroducir la práctica de tomar decisiones basándose en la información para la

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utilización de todos los recursos. Estas iniciativas permitieron reducir ineficien-cias y reasignar los fondos presupuestados hacia actividades medulares.

La idea del BE fue surgiendo naturalmente al ponerse en práctica estas normasprioritarias. Tanto los padres como los directores de escuela no contaban con conoci-mientos sobre sus centros educativos, especialmente en lo que respecta a resultadosestudiantiles. Por un lado, al referirse a algunos problemas (locales) lo hacían como siéstos estuvieran generalizados; por ejemplo, suponían que el abarrotamiento de lasaulas sucedía en todas partes. Por otro lado, se negaban a admitir que algunos de losproblemas se habían generalizado, y suponían que la repetición de año y los aprendi-zajes limitados constituían problemas locales. Lo más importante: ningún grupo teníaalgo que decir con relación a los niveles de aprendizaje de los alumnos frente a lasmediciones estandarizadas, a pesar de que la evaluación de estudiantes se introdujo en1995-1996.

Supuestos

El suministro sistemático de información útil a las comunidades sobre la efectividad delas escuelas debía comprometer a los padres para que asumieran un papel de educado-res y fiscalizadores del gobierno, incluyendo las escuelas públicas. Un compromisocomo tal debía facultarlos para que exigieran resultados a las escuelas y el gobierno, loque, a su vez, debía traducirse en una interacción dinámica de las asociaciones depadres y el Estado. Los BE fueron concebidos para ser empíricos, confiables y constituirbases simples para esta anhelada comunicación. La respuesta del gobierno, si era laadecuada, sería un indicio de que la rendición de cuentas estaba mejorando, y porconsiguiente de una mejor calidad en este esfuerzo público, tanto en el ámbito escolarcomo en el administrativo.

En última instancia, se espera que el personal de la escuela (maestros y directores),los padres y los administradores de la educación colaboren en conjunto para generarsoluciones que den paso a mejores escuelas, utilizando los BE como fuentes primarias deinformación para establecer líneas de base empíricas, para introducir mejoras y, tam-bién, para medir los avances. El personal de la escuela puede utilizar el BE para evaluarsus trabajos. Los padres lo pueden hacer para evaluar la calidad de la educación quereciben sus hijos, al igual que para sopesar su propia participación en las decisiones dela escuela. Los administradores de la educación lo pueden utilizar para entender yprestar atención a la postura relativa de las escuelas como parámetros para la asigna-ción de recursos.

Concepto, diseño y contenido del BE de Paraná

El diseño del BE de Paraná fue fruto de reuniones, en el nivel estatal, en las que hubo«lluvia de ideas»; se completó con consultas realizadas a diversos grupos internos (ad-ministradores regionales y directores de escuela) y externos (padres organizados en

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asociaciones regionales y consultores). El BE de Paraná se ocupa principalmente delrendimiento individual de la escuela y no del rendimiento estudiantil. Allí es posiblehallar comparaciones entre promedios escolares y promedios estatales y regionales; aligual que es posible establecer comparaciones entre escuelas. Lo más importante es quedicho boletín permite hacer un seguimiento de los avances, o de la ausencia de losmismos, con el transcurrir del tiempo.

Entre las preguntas típicas que surgieron con relación al diseño estaban:

• Cómo definir el tipo de público al que iría dirigido.

• Cuál sería la forma de hallar un equilibrio en el boletín para que llegara hastapúblicos distintos.

• De qué manera se transmitiría la información con sensibilidad política (por ejem-plo, resultados pobres en un año electoral).

• Cómo podría transmitirse información compleja desde el punto de vista técnico(por ejemplo, las puntuaciones obtenidas mediante pruebas de criterios referen-ciales).

• Cómo garantizar la comparabilidad de información en el transcurso del tiempoy entre regiones.

• Cómo reconciliar registros provenientes de distintas bases de datos, que gene-ralmente se han recogido en épocas distintas.

• Cuál sería la manera de hacer frente a posibles oposiciones (por ejemplo, de losmaestros o de los gremios magisteriales, o de ambos).

Los BE de Paraná fueron concebidos para ser entendidos por personas especializa-das (maestros) al igual que por miembros no especializados (padres) de las comunida-des escolares. En ellos se ofrece información válida, estable y fidedigna, tanto objetiva(estadísticas) como subjetiva (opiniones), que cubre dimensiones escogidas del desem-peño de la escuela: se proporciona evidencia sobre el aprendizaje de los alumnos, laestructura escolar y las opiniones de los padres.

Los datos más importantes que contienen dichos boletines se refieren a los niveles deaprendizaje alcanzados por los alumnos, medidos con pruebas estandarizadas, y lasopiniones de los padres con relación a las escuelas de sus hijos, obtenidas a través deencuestas; estos son los dos pilares del BE. A estos datos se sumaron estadísticas educa-cionales, autoevaluaciones de directores de escuela y percepciones de los propios estu-diantes.

Son seis tipos de información los que cubre el BE de Paraná: (i) logros de los alum-nos (a partir de resultados de pruebas aplicadas en todo el país a estudiantes de 4º y 5ºgrados); (ii) flujo de estudiantes (tasas de promoción, repetición y deserción, a partir decensos escolares nacionales aplicados anualmente); (iii) características de la escuela(profesorado equivalente a tiempo completo —ETC— y porcentaje con mayor nivel

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educacional, matrícula de alumnos y tamaño promedio de clase); (iv) procedencia so-cioeconómica de los alumnos e impresiones sobre la vida escolar (a partir de cuestiona-rios que se anexan a las pruebas aplicadas en todo el país); (v) estilos de los directoresde escuela (declaraciones propias); y (vi) opiniones de los padres acerca de la organiza-ción de las escuelas.

La puesta en marcha de los BE

Son cinco pasos los que se requieren para poner en práctica los BE: (i) Es preciso que seadopten decisiones políticas claras, centrándose en los resultados escolares, según loreflejado en los BE. (ii) Se requiere que los BE sean desarrollados desde la parte concep-tual hasta la propia implementación. (iii) El documento sobre el BE debe ser distribuido alos padres y profesionales de la escuela. (iv) Los resultados del BE deben ser difundidos,ofreciéndose pautas de orientación al personal de la escuela y a las oficinas centrales yregionales sobre la manera de interpretar y usar la información. (v) Por último, es precisoque la información del BE sea utilizada permanentemente para mejorar las escuelas enel largo plazo.

Descripción del boletín

El BE de Paraná consta de ocho páginas5. Las primeras dos páginas y las dos últimasconstituyen el boletín en sí; las cuatro páginas intercaladas representan la clave parainterpretar los niveles de desempeño estudiantil en las pruebas de evaluación estatales.

1. La primera de las páginas intercaladas (la página frontal) contiene la identifica-ción de la escuela (nombre y dirección) y una nota introductoria que explica elpropósito del boletín.

2. La segunda página consta de tres partes:

• En la primera se informa sobre el rendimiento de los alumnos, expresado enpromedios obtenidos con pruebas estandarizadas aplicadas en todo el estadoa estudiantes de 4º y 8º grados, utilizando pruebas de criterio referencial; ydistribución general (porcentaje) por nivel de desempeño. Las escuelas hansido también clasificadas en función de su rendimiento, el cual se establece entérminos de: alrededor del promedio esperado, por debajo o por encima deéste, tomando en consideración el perfil socioeconómico de los alumnos, comoun medio estadístico de comparación con el rendimiento de «escuelas simi-lares».

• La segunda parte del boletín informa sobre el flujo de alumnos: tasas de apro-bación, reprobación y deserción, obtenidas a partir del censo escolar anualde escuelas.

5 Se puede ver la muestra en <www.pr.br/cie/boletim/boletim.html>.

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• La tercera parte se ocupa de las características de las escuelas: matrícula,tamaño de clase promedio, profesores ETC y porcentaje de maestros con edu-cación superior.

En cada una de estas tres secciones el rendimiento promedio de la escuela espresentado en contraste con cifras que corresponden al estado y a la región.

3. La tercera página contiene los resultados de la encuesta aplicada a los padres, eincluye una calificación general asignada a la escuela.

4. La cuarta página consta de dos partes: antecedentes socioeconómicos de losalumnos e impresiones acerca de la vida escolar (obtenidos a partir de cuestio-narios que se anexaron a las pruebas correspondientes a todo el estado); yestilos de los directores de escuelas (según su propia apreciación).

Producción de los boletines

La producción de los BE representó una tarea vasta, aunque relativamente simple. Seutilizaron datos que ya existían y también otros que eran nuevos. Se integraron grandesbancos de datos y recogieron aportes procedentes de los padres, maestros, directoresde escuela y administradores regionales. El mismo enfoque participativo fue aplicadoen el diseño y la aplicación del cuestionario a los padres.

Un pequeño equipo trabajó a tiempo completo en la labor de producción. En reali-dad, la elaboración del BE de Paraná es un trabajo en curso, no sólo en lo que atañe asu diseño y contenido, sino también con respecto al equipo que lo produce: han apren-dido a hacerlo sobre la marcha. Fue posible contratar servicios especializados a cargode consultores externos; la asistencia técnica incluyó a profesionales procedentes deParaná, de otros estados brasileños y de Estados Unidos.

En primer lugar lo que hicimos fue trazar un esquema de los datos existentes. Estosdatos consistían en perfiles escolares tomados de bases de datos estatales y federales,que incluían a los provenientes del censo escolar nacional anual; resultados de aprendi-zaje de los alumnos tomados del sistema de evaluación estatal (que se estableció en1996 y se reestructuró en 2000); y antecedentes de estudiantes, profesores y directoresde escuela configurados a partir de cuestionarios que se aplicaron junto con las pruebasestatales. El paso siguiente consistió en analizar estas bases de datos. Si bien la calidadde las mismas resultó siendo satisfactoria, quedaban aún pendientes muchos retos detipo técnico, entre los que cabe mencionar:

• La base de datos estatal correspondiente a la primaria (Sistema de Administra-ción Escolar, SAE) y la base de datos correspondiente al censo escolar nacionalhabían utilizado diferentes códigos para identificar las escuelas; los nombres yla direcciones de éstas habían sido registrados con una grafía distinta, a vecescon las palabras todas en mayúscula y sin signos diacríticos; las abreviacioneseran utilizadas de modo inconsistente; y fue necesario hacer un vasto trabajo

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para reconciliar las identificaciones y corregir los nombres y direcciones, algoque se hizo casi manualmente.

• El listado de escuelas no había sido actualizado; había centros escolares queaparecían en algunas bases de datos y que estaban ausentes en otras; no habíaun solo tipo de documentación originaria en la que se explicara la composicióndel listado último, por qué algunas escuelas habían sido incluidas o excluidas yqué criterio prevaleció para que la lista última se considerara como tal. Porsuerte, fue posible hallar algunas explicaciones gracias al recuerdo sobre la insti-tución que aún guardaban ciertos funcionarios diligentes que habían laboradoen la oficina central durante décadas, lo cual hacía que pudieran explicar cadaerror aparente.

• Los cuestionarios sobre antecedentes (que habían sido aplicados a estudiantes,profesores y directores), junto con la evaluación de los alumnos, contenían seriosproblemas de diseño; hubo varios ítems que debieron desecharse debido a quesu confiabilidad y validez eran cuestionables. Por ejemplo, la misma preguntaideada para los estudiantes de 8º grado había sido planteada a los alumnos de4º grado, lo cual denotaba el supuesto de que los alumnos de 4º y 8º compar-tían capacidades cognitivas.

• El ingreso de la encuesta de padres demandó más tiempo del esperado, debidoa que no se previó un modo para que los datos fueran procesados y rastreadoscon facilidad; se subcontrató un servicio para procesar los datos, pero los encar-gados hicieron un mal trabajo de verificación cruzada; hubo varios problemasde doble registro e inconsistencias; los datos fueron ingresados varias veces; enocasiones, los miembros del equipo tuvieron que revisar directamente los formu-larios mismos de la encuesta para recuperar información.

Se imprimieron un millón trescientos mil ejemplares (1,3 millones), lo que correspon-dería a uno por alumno paranaense.

Difusión del boletín

Al desarrollo y producción del boletín le siguió su amplia distribución, pieza fundamen-tal del experimento paranaense. Se puso especial énfasis en enseñar al público al queiba dirigido cómo leer, interpretar y usar la información que contenían los BE, al igualque en las limitaciones de éstos (por ejemplo, los boletines no hacen hincapié en los proce-sos de aprendizaje). Las notas insertadas sobre el BE de Paraná tenían garantía en cuantoa orientación, movilización y actividades de capacitación realizadas por las oficinas dela secretaría de educación regional, incluyendo discursos y presentaciones en los me-dios de difusión a cargo de la secretaria de educación y sus administradores principa-les. Ejemplares del BE eran enviados a las direcciones particulares de todas las perso-nas incluidas en la planilla: alrededor de 70.000 empleados, 65% de los cuales eranmaestros. También se enviaron copias a todas las escuelas y autoridades municipales de

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educación. Todas las oficinas regionales recibieron ejemplares del boletín para ser en-tregados a los centros educativos de su jurisdicción. Otros ejemplares fueron distribui-dos en talleres que se realizaron durante todo el año en un centro de capacitaciónestatal con capacidad para 500 personas —padres o profesionales, o ambos— a lavez. Se emitieron notas de prensa y concedieron entrevistas a los medios de comunica-ción. En pocas palabras, la difusión ha sido y deberá continuar siendo un factor clave,con la atención puesta en cómo leer y cómo utilizar la información del BE. La difusión sehizo valiéndose de todos los medios disponibles, lo que incluyó enviar circulares a losmaestros y los padres encargados de las Asociaciones de Padres y Maestros (APM).

A pesar de todo este despliegue informativo, aún es limitada la utilización que se daal boletín: los BE de Paraná representan una innovación que contradice la cultura pre-ponderante en el sector (por ejemplo, la práctica del compadrazgo) y su interpretacióndemanda un mínimo de conocimiento técnico. Esto es algo normal y se espera que vayamitigándose con el tiempo, con mayor paciencia y persistencia. Más aún, dicha utiliza-ción siempre tendrá limitaciones, en la medida en que los BE son como fotografíasinstantáneas y no imágenes integrales de las escuelas: característica que es a la vez unacualidad y un defecto de los BE.

El papel de los padres y las encuestas

En todas las etapas, tuvimos siempre en mente que un elemento clave en el proceso demejoramiento de nuestras escuelas era el programa para movilizar y comprometer a lospadres en el (mejor) desempeño de sus funciones, especialmente como fiscalizadores delas escuelas y de otros funcionarios públicos. Asumimos el compromiso de informarlossobre el rendimiento de las escuelas a donde acudían sus hijos, con la esperanza de que,más adelante, ellos pudieran usar la información pertinente para exigir o presionar alas escuelas e instancias gubernamentales por mejores y mayores resultados de la edu-cación, según se expresa a través de los índices antes señalados.

Los padres, junto con las escuelas, son responsables por la educación de sus hijos,según lo estipulado en la constitución brasileña. Por consiguiente, no le están haciendofavor alguno al gobierno cuando asumen el papel de «inspectores» de los centros edu-cativos: simplemente están cumpliendo con su deber como ciudadanos. Los padres soneducadores, por definición. Los padres pagan impuestos y en consecuencia son consu-midores de un servicio público. Los padres constituyen el grupo mayoritario de personasinteresadas, pero no están ejerciendo sus derechos, no están presionando a los gobier-nos y se muestran más bien pasivos. Para cambiar este panorama, es preciso llamarlosa la acción. Para empezar, se les puede pedir su opinión y luego darla a conocer. Lospadres organizados en instituciones (las asociaciones de padres y no las PTA) constitui-rían el mayor grupo de reivindicación ciudadana dentro de cualquier sociedad.

En lo personal, hemos tenido varias oportunidades para entablar sustanciales con-versaciones con los padres. Fue sorprendente constatar su falta de información concreta,

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verificable y fidedigna con relación a las escuelas donde asisten sus hijos. Por ejemplo,el estado de Paraná transfiere recursos durante el año escolar a las cuentas de loscentros educativos, que son administrados por los directores de escuela. Pero éstos, conel fin de recolectar dinero de los padres, suelen interpretar el papel de víctimas delgobierno, diciéndoles a los padres que no han recibido fondos para el mantenimientode la escuela.

La Encuesta a los padres fue introducida en 2001 y representó un primer esfuerzopara detectar las opiniones y percepciones que ellos tenían sobre elementos sustancialesdel ámbito escolar, lo que incluía su propia participación. Este hecho dio lugar a unproceso mediante el cual ellos pudieron percibir mejor su papel como educadores, comociudadanos y como consumidores de los servicios educativos para sus hijos. La encuestafue diseñada sin tener en cuenta aspectos de representatividad estadística, sino másbien aspectos indicativos de las opiniones de los padres. En 2001, fueron 53.000 losque respondieron el sondeo; en 2002, la cifra de entrevistados aumentó casi el 50%,llegando a unos 75.000.

Impacto y sostenibilidad

Es demasiado pronto para que podamos evaluar el impacto de esta iniciativa sobre rendi-mientos escolares, así como sobre el aprendizaje de los alumnos. La atribución de pode-res a los padres y el cambio cultural administrativo en los directores de escuela constituyenobjetivos de largo plazo. No obstante, ya ha sido factible ayudar a crear entre los padresun creciente sentido de responsabilidad y apropiación local. En menos de dos años, des-de inicios de 2001 hasta finales de 2002, los padres decidieron organizarse en diez aso-ciaciones regionales, trazándose un programa común de acciones, que incluía demandasespecíficas ante autoridades gubernamentales para que actuaran según el encargo recibidocomo tales. Si bien estos grupos están funcionando con precariedad, siguen estando en sulugar, pero requieren de asistencia técnica en desarrollo institucional si se quiere no única-mente que subsistan, sino que también prosperen y lleguen a desempeñar un papel eficazcomo fiscalizadores de las escuelas y de los gobiernos.

Con sólo dos ediciones publicadas, el BE de Paraná ya ha suscitado interés suficientey ganado visibilidad. Ha llegado a reemplazar las inspecciones (que en la realidad eraninexistentes) y fomentado la supervisión y la asistencia técnica (que también eran inexis-tentes) a cargo de personal no docente que labora en las escuelas y las oficinas regiona-les. Y sobre todo, el esquema del BE de Paraná no es simplemente una idea: es unarealidad del sistema de educación básica paranaense. Por consiguiente, como ocurrecon todos los demás sistemas, está sujeto a críticas y mejoras.

Reacción política

Como un asunto de alineación política, los sindicatos magisteriales en Brasil se oponena cualquier medida que sea propuesta o ejecutada por los gobiernos. En ocasiones,

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como ocurre cuando considera que no hay una amenaza inminente a su programa, elsindicato ignora la medida gubernamental. Fue precisamente lo que ocurrió con los BE:el gremio magisterial los ignoró y no hizo pública ninguna oposición. No comprendie-ron el real significado de esta importante herramienta, y aún les resta entender el con-cepto y el potencial de los boletines (tanto para su utilización práctica como para suutilización con fines partidarios).

Los maestros, los directores de escuela y las autoridades municipales ni se opusieronni apoyaron la iniciativa. Pueden conjeturarse varias explicaciones: (i) Los BE de Paranáfueron introducidos como esquemas de baja exigencia. (ii) Se les presentó como unamanera de evaluar a la propia secretaría de educación (es decir, si las escuelas no estánteniendo un buen rendimiento, por omisión, tampoco la secretaría o el gobierno estáncumpliendo con sus funciones). (iii) Una vez más, el concepto era muy avanzado ynovedoso para la comunidad educativa.

Lecciones aprendidas

¿Qué podría haberse hecho de manera distinta? Pensamos que deberíamos haber ac-tuado en lo siguiente:

• Empezar más temprano, en el primer año del período de la administración.

• Incluir en la encuesta a los padres rubros que permitieran evaluar directamenteal gobierno.

• Producir boletines municipales y regionales y ordenarlos por categorías, comouna manera de pinchar el orgullo de los legisladores municipales (el índice dedesarrollo humano ha producido un efecto de este tipo).

• Sólo dar a conocer estadísticas positivas (de promoción y progreso, más que derepetición y deserción).

• Incluir información pasada (digamos, de cinco años atrás), como un modo deanalizar las tendencias anteriores.

• Haber persuadido mejor a los padres para que respondieran el cuestionario.

• Incluir un cuestionario sobre actitudes de los maestros.

• Incluir los presupuestos escolares.

¿Qué dio buenos resultados y convendría repetir? Estamos satisfechos de lo siguiente:

• El enfoque: no hay necesidad de esperar hasta tener un plan maestro. Hay quecomenzar, aprender mediante la acción y ¡mejorar las cosas mientras se estáactuando!

• El énfasis puesto en el concepto del BE como un simple registro del rendimiento,destinado a usarse como una herramienta administrativa; no es una panacea, nitampoco algo de tipo «talla única».

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• La atención centrada sólo en los resultados y conclusiones.

• Su naturaleza: de bajo riesgo.

Por el momento, la nueva administración ha interrumpido la producción del BE deParaná. Sin embargo, no es necesario que estos boletines sean preparados cada año,ya que su característica más importante reside en el monitoreo de las tendencias. En lamedida en que la interrupción es temporal (cómo máximo de un período gobernativo, osea de cuatro años), los efectos adversos de tal interrupción pueden ser mitigados puestoque su característica primordial es la posibilidad de establecer comparaciones de año aaño. (No es necesario publicar los boletines cada año, dada la naturaleza de los proce-sos para mejorar la educación).

Resulta difícil señalar qué es lo que haría sustentable una política pública en un paísen donde incluso las leyes son cambiadas con relativa facilidad. Toda la información,con excepción de la encuesta a los padres, es guardada en bases de datos gubernamen-tales, lo que hace que las organizaciones no gubernamentales (ONG) no tengan accesoa ellas, en este momento. Las ONG podrían, si lo desean, organizar y publicar unaencuesta a los padres: un elemento clave en los BE de Paraná. Pero aún no tienen accesoa las bases de datos sobre censos escolares y a los resultados de las pruebas. Esto, enprincipio, podría ser negociado por las asociaciones activas de padres de familia.

Aplicabilidad en otros ámbitos

Durante los pasados 15 ó 20 años, se han hecho importantes (y convenientes, pese aser aún insignificantes) inversiones en el sistema de información sobre la administracióneducativa por decisión de los ministros de educación (MOES); todos los organismosmultilaterales han financiado estas medidas. Es el momento de transformar los datos eninformación y de volcar esta información en la fuente de datos: las comunidades educa-tivas, representadas directamente por el personal de las escuelas y los padres de fami-lia. Sin importar el lugar del que se trate, lo conveniente sería empezar con los datos yadisponibles. La motivación primordial ha de ser la de facultar a los directores y a lospadres para que usen la información y la aprovechen en el mejoramiento de sus escue-las; en la mayoría de los casos, una acción de esta índole implicará presionar a losgobiernos para que actúen: para que cumplan con su cometido. Otros efectos secunda-rios harán que los ministros de educación casi en forma automática recluten a un ejércitode verificadores voluntarios de datos, en la medida en que los directivos escolares y losconsejos de padres pasen a validar (o no) los datos y la información que poseen lasbases centrales de datos con relación a sus centros educativos; las discrepancias pue-den llegar a ser sustanciales.

Algunos principios: no debería haber acopio de información en escuelas cuyosdatos ya existan en algún otro lugar. Por otra parte, tampoco debería recogerse informa-ción que no vaya a ser inmediata y directamente tabulada, dada a conocer y utilizada,

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en la medida en que la evaluación integral del sistema obedece a propósitos de adminis-tración y no de investigación.

En ese sentido, los procedimientos para recolectar datos deberían limitarse a esco-ger elementos esenciales del desempeño escolar. Muchos componentes importantes se-rán pasados por alto, incluyendo las actividades extracurriculares, el aprendizaje noacadémico, las estipulaciones especiales, etc. Esta limitación es una característica regu-lar de la evaluación, y de los BE.

Cuando se esté considerando la producción de los BE, deberá prestarse especialatención a diversos factores:

1. La calidad de los datos y de las bases de datos. Ocurre con frecuencia que lasdistintas bases de datos utilizan diferentes códigos de identificación para unamisma escuela.

2. La naturaleza del público al que van dirigidos: de qué manera se puede llegarhasta públicos distintos con una sola herramienta.

3. Posible uso indebido por los partidos de oposición, algo que quizá sea inevi-table.

4. Posible resistencia por parte de maestros y directores de escuela, algo que po-dría evitarse si se introduce el BE como una propuesta que entraña poco riesgo(como ocurrió con la campaña Que Ningún Niño Quede Rezagado, emprendidapor la actual administración Bush).

5. Discontinuidad. Este es un aspecto inevitable pero que puede manejarse, debidoa su carácter temporal.

6. La manera de rendir cuentas sobre las diferencias socioeconómicas entre la clien-tela escolar: utilización de controles estadísticos o énfasis en los avances conse-guidos en el tiempo.

Conclusiones

Como es evidente, los BE no representan soluciones en sí mismos, aun cuando puedenser útiles herramientas, sobre todo si forman parte de una estrategia integral para mejo-rar las escuelas. No constituyen ni una panacea ni una alternativa de «talla única»(aplicable en todos los casos). No obstante, en un sector saturado de ineficiencias, losBE pueden representar una armazón resistente para aumentar la transparencia que dapaso a la rendición de cuentas. Constituyen, asimismo, herramientas eficaces para lle-var a la práctica la gestión por resultados, con participación de los padres de familia.

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E n la búsqueda de estrategias para superar la evidente y alarmante crisis delsistema educativo peruano, es preciso indagar acerca de las propuestas de ges-tión educativa que ellas contienen. Específicamente, interesa entender qué enfo-

ques de gestión están presentes en los procesos de cambio educativo.

Abordar este problema resulta crucial para la gestión educativa en el Perú, ya quecon la recuperación de la democracia en los últimos años se han abierto nuevas posibi-lidades para la democratización educativa. Esto conlleva, desde luego, repensar lagestión educativa con parámetros distintos a las visiones eficientistas y tecnocráticas queinspiraron la modernización educativa de la última década.

En efecto, a partir de los noventa y en el marco de la desactivación del Estadointerventor, se ha afianzado un modelo modernizador que restringe los derechos socia-les1 y afanosamente busca integrar al país en la dinámica internacional vía la estabiliza-ción macroeconómica y el pago puntual de una agobiante deuda externa, como laalternativa paradigmática para salir del llamado «subdesarrollo». Ello ha atentado con-tra la construcción colectiva de la ciudadanía, ya que si el asunto clave es la igualdadsocial, no hay tal en vista de la marginación y exclusión de amplias mayorías frente a losbeneficios de la modernidad.

La exclusión social en la que viven millones de peruanos es, en buena medida,exacerbada por esta modernización que no ataca los problemas centrales de nuestrasociedad: a saber, la integración social, la democracia y el ejercicio pleno de los dere-chos ciudadanos. Más bien privilegia el mercado para la competitividad transnacionalcomo factor fundamental del desarrollo. Se crea así un orden segmentado en la estructura

La gestión educativa en el Perú:Entre la eficiencia y la democracia

Luis Salazar Ochoa

Licenciado en Educación, peruano, con estudios de maestría en Sociología. (El autor agradece aRicardo Villanueva y Patricia Andrade por sus valiosos comentarios a este documento).1 En la Constitución de 1993 se «minimizan» los derechos sociales y se recortan las garantías que el

Estado les ofrece. Más bien se amplifican los derechos individuales a la propiedad, dándoles elEstado todas las garantías para su expansión.

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social, que incorpora a amplios sectores de la población al proceso de modernizaciónpero de una manera pasiva, como ciudadanos consumidores de segunda clase; ya queel peso que tienen el capital y la tecnología en dicho modelo no es capaz de integrarlosde manera activa, no sólo económicamente, sino también en el orden social y político.

Así, al menos en el discurso, los ideales de eficiencia, productividad, tecnología ycompetitividad internacional aparecen como los factores clave para legitimar tanto alEstado ante la sociedad como al proceso político autoritario, que se erigió como unarespuesta a lo que se consideraba un problema de crisis de autoridad, es decir, de faltade «gobernabilidad» para poner en marcha el modelo. Como lo afirman Assies y col.(2002), al referirse al curso que en las últimas décadas ha tenido en los países latino-americanos la relación del Estado con la ciudadanía y la democracia, «[…] se buscauna despolitización de la economía y se pretende lograr un Estado aislado y blindadode las influencias sociales “indebidas” que pudieran obstaculizar la eficiente realizaciónde las tareas estatales clave». En ese marco, la llamada modernización educativa2 en-tiende que la sobrecarga de demandas educativas al Estado, en un contexto de profun-dización del modelo económico, lo torna ineficiente para responder a estas exigenciasciudadanas. Así, conservadoramente, se deduce que es el «exceso» de democracia elque hace ingobernable el sistema educativo.

En este marco, el núcleo de la propuesta de dicha modernización enfila la crítica alas características burocráticas del sistema educativo, al cual se le califica de irracionale ineficiente. Se presenta, así, como la única alternativa de cambio ante la crisis educa-tiva, orientada a dotar de eficiencia y racionalidad al sistema educativo.

De esta manera, al ponerse el acento en los dispositivos que hagan posible mayorracionalidad y eficiencia, en un contexto de democracia restringida, se privilegia ladación de normas y directivas y la dotación de tecnologías en gestión, en desmedro deldesarrollo de políticas para la conducción del sistema, particularmente en el ámbitoescolar. Este reduccionismo de la gestión educativa a mecanismos tecnológicos de efi-ciencia, así como su implementación cortoplacista, en la práctica devino —paradójica-mente— en mayor ineficiencia, bloqueando el desarrollo profesional de los directivos ydocentes.

Estos planteamientos serán desarrollados a lo largo de esta corta exposición, con elpropósito de perfilar algunas ideas rectoras y rescatar algunos avances producidos enla gestión educativa de los últimos años, que puedan servir para ir afirmando y consen-suando lineamientos políticos de la conducción educativa democrática y descentralista.Todo ello en la perspectiva de superar los estrechos márgenes del eficientismo y ubicar lagestión al servicio de la construcción de la ciudadanía plena y la democracia en elterreno de la escolaridad.

LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

2 Algunos críticos de este proceso plantean que este esfuerzo modernizador es bastante sesgado,incluso algo caricaturesco, a diferencia de procesos coherentes de modernización en consonanciacon la lógica de mercado emprendidos en otros países de la región.

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En consecuencia, en la primera parte de este documento presentamos lo que, anuestro juicio, han sido los cambios en el sistema educativo durante los noventa, referi-dos al intento privatizador y al programa compensatorio que se desarrolló y cómo ellosignificó el bloqueo de la participación social en educación, restringiéndola a los mar-cos de la ejecución del programa desde una lógica de mercado. Seguidamente, abor-damos las características más importantes de la gestión en el marco de la moderniza-ción educativa, tales como la sustitución de políticas por dispositivos tecnológicos, y laforma como ello devino en mayor ineficiencia y tiende a una mayor desprofesionaliza-ción de directivos y docentes. Enseguida hacemos una breve reseña de los cambios enla conducción de la educación, orientados a democratizar el sistema, que se suscitarona partir del año 2000. Finalmente, proponemos algunas ideas fuerza que puedan serútiles para repensar la conducción del sistema educativo desde una perspectiva de de-mocratización, descentralización y aumento de la ciudadanía.

Cambios en el sistema educativo en los noventa:la modernización educativa

En el Perú, como en otros países de la región, el cambio educativo ha sido emprendidodesde el Estado y su motivación no ha apuntado tanto a superar las fallas cualitativasdel servicio educativo —es decir, su escasa relevancia para suscitar aprendizajes orien-tados al desarrollo de la autonomía personal y la ciudadanía plena—, cuanto a atenderlas exigencias de adecuar la sociedad —y desde luego la educación— a los requeri-mientos de la competitividad en el mercado internacional.

En ese marco, hacia inicios de la década de los noventa se redefine la relaciónEstado-sociedad y se produce un viraje en el rumbo educativo. Es un contexto de ajusteestructural en el que se recortan radicalmente recursos para las políticas públicas yse apunta a trastocar el rol educador del Estado en la sociedad, cuestionándose fuerte-mente su papel tradicional como único proveedor del servicio educativo público. Sobrela base de atribuir —como hemos dicho— al excesivo peso del Estado en la conducciónde la educación pública una de las causas centrales de la crisis educativa —evidenciadapor la «hiperburocratización, ineficiencia e irracionalidad»—, se perfilan, desde unalógica económica: en un primer momento, alternativas privatizadoras sumamente radi-cales y, en un segundo momento, programas de índole compensatoria.

El intento privatizador

En efecto, en un primer momento (1990-1994) hay la pretensión de instalar la lógica dela oferta y la demanda en el servicio educativo. Se plantea para ello transferir responsa-bilidades educativas hacia los ámbitos locales y al sector privado3, bajo el supuesto de

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3 D.L. 26011 (Ley de participación comunal en la gestión y administración educativas).

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que la calidad del servicio iría mejorando con la competencia entre los centros educati-vos por atraer estudiantes. La asignación presupuestal estaría sujeta, así, a la cantidadde alumnos captados por cada centro.

Según este esquema, el papel del Estado se reducía a proveer recursos para impul-sar la participación de agentes privados, a quienes se les cedería el manejo de losestablecimientos escolares, pero siempre bajo la regulación del ministerio del sector.Desde esta perspectiva, al retirarse el Estado del control monopólico de los centroseducativos, se estaría alentando la participación de los agentes sociales.

En este periodo va adquiriendo centralidad la idea de la autonomía de escuelacomo el foco del sistema educativo; idea alimentada por los paradigmas de gestiónmodernos que enfatizan la capacidad de toma de decisiones en los niveles más cerca-nos al público. Con el fin de procurar mayor eficiencia, reducir los costos de operacióny ampliar la competitividad, se tiende a sustituir los grandes sistemas burocráticos porpequeñas organizaciones más flexibles y que gocen de relativa autonomía en el procesoproductivo, para así adaptarse rápidamente a las demandas del mercado y las necesi-dades de los clientes. Pero en el Perú esta visión se trastoca, pues no se busca delegarpoder de decisión en las pequeñas unidades, sino sólo funciones de operación. Comoseñala Pérez Gómez (1999): «Asimilar el actual espíritu empresarial en las institucionespúblicas supone también controlar el timón, dejando que sean otros los que remen».

Sin embargo, este periodo estuvo signado por un rumbo errático de la políticaeducativa y por una fuerte oposición social a las políticas privatizadoras, que fueronentendidas —con razón— como profundizadoras de las desigualdades sociales.

El programa compensatorio

En un segundo momento (a partir de 1995), se inaugura un programa compensatorio—el denominado Programa de Mejoramiento de la Educación Peruana (MECEP)—, pordirecta influencia de los organismos internacionales, particularmente del Banco Mun-dial. Sin trazar una política del sector —que responda a un proyecto educativo nacionalde calidad con equidad, de justicia educativa y construcción de ciudadanía— y siem-pre desde una motivación económica, se busca focalizar el gasto para compensar lasdesigualdades excesivas que genera el modelo de desarrollo, y de esta manera optimi-zar recursos y los resultados de la escolaridad.

Este programa se instala en la tendencia internacional que apunta a garantizar lacontribución de la educación al desarrollo económico. Charlott (1990) ilustra bien estadirectriz de la modernización educativa cuando señala que

[...] los problemas que hay que resolver son los de la organización delsistema escolar (trámites, duración), la gestión de los flujos, tener a manolos medios materiales (locales), humanos (docentes) y pedagógicos (ma-nuales), y la optimización de la inversión educativa.

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Con ello se pretendía revertir, mediante modificaciones específicas y selectivamen-te, lo que se consideraban los puntos críticos de la educación: a saber, la mejora delcurrículo, la capacitación docente, la provisión de materiales educativos a los alumnos,la eficiencia de la gestión escolar, la medición de la calidad de los aprendizajes, entreotros. En ese sentido, el cambio educativo no fue planteado, como se puede colegir, enfunción de contribuir a la igualdad social, ni a formar la identidad ciudadana nacional,regional y local, ni la democracia. Su interés era económico, no político ni social.

Podemos ver que la racionalidad económica instrumental está en la base de estemodelo modernizador, orientado a lograr mayores grados de eficiencia en la gestióndel sistema educativo y, con ello, supuestamente aumentar la calidad del servicio. Sebusca así que la legitimidad y relevancia social del servicio educativo no se limiten alprincipio institucionalizado de la igualdad de oportunidades, propiciado tradicional-mente por el Estado «educador», sino que se fundamenten en los principios de la eficien-cia del servicio para lograr mejores resultados de la escolaridad. Se trata de «[...]detener las prácticas tradicionales hoy ineficientes y poner en movimiento otras moder-nas y mejores» (MED, 1997).

El bloqueo de la participación social

Este programa compensatorio se diseñó entre los tomadores de decisiones, los represen-tantes de los organismos financieros internacionales y los técnicos y funcionarios delMED. Así, la modernización educativa se dinamizó desde una perspectiva tecnocrática,controlista y excluyente de otros actores. Y se apeló a las instancias de la sociedad civilen calidad de «entes ejecutores», desde una lógica de participación «restringida», comosu propio nombre lo indica.

A diferencia de la tendencia seguida por otras experiencias internacionales, la mo-dernización educativa en el Perú no sólo no contó —como hemos dicho— con un pro-yecto educativo que la sustentara y diera coherencia en el largo plazo, sino que tampocopropició la búsqueda de amplios consensos ciudadanos para la puesta en marcha desus programas. Más bien, anclados en lo que se puede denominar «la modernizaciónautoritaria» propiciada por un régimen político de democracia restringida, los procesosde diseño, ejecución y evaluación no fueron compartidos, de una manera sostenida ytransparente, con sectores de la ciudadanía y la sociedad civil, en un marco de búsquedade políticas consensuadas.

En efecto, el Estudio de revisión de medio término del programa MECEP (2000)señala que

[...] el cambio más importante introducido por el MECEP en las políticas yprácticas del Ministerio de Educación ha sido la utilización de Entes Eje-cutores externos al Ministerio para realizar un conjunto de actividades,principalmente de capacitación docente, abandonando la política derealizar todo y dentro del Estado.

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Según este informe, la convocatoria por medio de licitaciones que realiza el pro-grama para trabajar con organizaciones que actúan fuera del ámbito gubernamental—llámense universidades, institutos de formación pedagógica no estatales, ONG, entreotros—,

[...] ha permitido abrir al Ministerio a la sociedad civil, permitiendo lautilización de la experiencia y aprendizajes de muchas instituciones ex-ternas (las que también han ganado conocimiento y experiencia), involu-crándolas en la política y orientaciones del MED, más allá de los contra-tos y del propio programa.

Resulta evidente el sesgo triunfalista de este informe. Se puede señalar que esta esuna verdad a medias, porque si bien es cierto que hay una mayor presencia de gruposde la sociedad civil en las actividades de la modernización, también es cierto que esuna participación restringida alrededor de un programa preestablecido por el Estado,sobre el cual estos grupos no tienen ninguna opción para reelaborarlo.

La participación en la lógica del mercado

El discurso político de la modernización educativa supone que al implantarse dispositi-vos tecnológicos de gestión se instauran mecanismos para la participación de la socie-dad civil. En el marco de la búsqueda de eficiencia, se busca también incorporar a lasociedad civil en una lógica competitiva de mercado por medio de la licitación públicade servicios de capacitación. La intención era responsabilizar funcionalmente, en basea contratos, a las organizaciones de la sociedad civil.

Como podemos apreciar, la racionalidad instrumental que sustenta este modelo demodernización educativa entiende que la participación de las organizaciones de la socie-dad civil en educación se dinamiza y limita principalmente en una lógica de mercado.Juzga que la sociedad civil se dinamiza en relación con el mercado y no en lo político,restringiendo su papel a la esfera de lo privado y en desmedro de su presencia en laesfera pública.

Es la competencia entre ellas —que supone conllevan los procesos de licitación paramejorar la rentabilidad— y el contrato comercial para la provisión de servicios lo quepermite la relación entre el Estado y la sociedad civil. Finalizada la prestación, terminatambién su participación, aunque en el citado informe se señale, sin mayor fundamento,que esta participación va más allá del contrato.

A nuestro entender, al no ponderarse la capacidad de organización y la riqueza dela experiencia y los conocimientos de instituciones de la sociedad civil —como las uni-versidades y las ONG, por ejemplo—, se desvirtúan sus trayectorias culturales, el sentidoético de su acción por la igualdad, la justicia y la solidaridad, así como su capacidadde innovación y compromiso transformador. El efecto negativo que ha podido teneresta relación contractual con la sociedad civil, al propiciar la competencia, es que ha

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bloqueado la posibilidad de que ésta pueda influir en el trazado mismo de la políticaeducativa, para darle una perspectiva de igualdad y solidaridad social. Con ello haprovocado que se recorte el debate público sobre la conducción del sistema educativo.No obstante, hay que rescatar los valiosos aportes de instituciones de la sociedad civilque decididamente han venido formulando propuestas de política educativa.

La gestión en el marco de la modernización educativa

La modernización educativa, en su afán por restringir la intervención del Estado en laeducación y dado el particular régimen autoritario que la impulsó, fue contraria a esta-blecer políticas generales para la educación, particularmente en el terreno de la con-ducción educativa. En vez de ello, privilegia la entrega de normas, directivas y la provi-sión de tecnologías en gestión, en desmedro del desarrollo de políticas, particularmentepara el ámbito escolar.

Las políticas como cultura democrática

En términos generales, se espera que las políticas de gestión sean declaraciones am-plias, flexibles, de mediano plazo en el mejor de los casos, que, a diferencia de lasdirectivas de corto plazo, estén destinadas a orientar las decisiones de los funcionariosy otros actores respecto a los objetivos educativos por lograr en el ámbito de sus compe-tencias. Como bien afirma Béjar (2000), la utilidad de una política viene dada «[...]porque prevén problemas; es decir, hacen innecesario analizar la misma situación cadavez que se presenta, con lo cual permiten delegar autoridad». Por el contrario, no contarcon políticas obliga a que todo sea consultado a las instancias superiores, propiciandola centralización y concentración del poder.

Béjar añade que el hecho de que existan políticas, en tanto que son medios parapromover la libertad e iniciativa de los actores, expresa una cultura democrática en dossentidos. Uno, porque permiten a los funcionarios adoptar medidas de diverso tipo conseguridad y confianza. Otro, porque las políticas siempre son definidas a través de unproceso de consenso que involucra a muchos y diversos actores. Por el contrario, laausencia de políticas casi siempre es una característica de los regímenes autoritarios.

No es extraño, entonces, que en el periodo de la «modernización autoritaria» nohayan existido políticas educativas que fueran la expresión del consenso social paraorientar el cambio educativo hacia propósitos de forjar la igualdad social y fortalecer lademocracia política y social. Esta ausencia de políticas consensuadas se ha debido almenos a dos factores: (i) el predominio de las lógicas eficientistas y tecnocráticas quesuelen asumir los modelos modernizadores de la administración pública; (ii) el sistemá-tico debilitamiento de la institucionalidad democrática y del tejido social en la últimadécada. Se privilegiaron las negociaciones en el ámbito de la clase política y los gruposde interés, provocando el distanciamiento de los ciudadanos respecto a la política y lasolidaridad social.

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El enfoque tecnológico de la gestión

En ese contexto, la gestión educativa se orientó por una «política implícita» de adminis-tración, expresada en dispositivos de orden técnico y normativo. La «modernización dela administración educativa» tenía como propósito renovar la gestión educativa, vía la«reingeniería» en todos los niveles del sistema, particularmente en las escuelas.

El diagnóstico del problema4 quedó delimitado al ámbito administrativo: «La buro-cracia rígida y el exceso de normas y procedimientos ponían de manifiesto el predomi-nio de la gestión administrativa y financiera, quedando postergados los aspectos peda-gógicos» (Cuenca, 2003). A lo que se añadía la ineficiencia de los funcionarios delsector.

Visto así el problema, dispositivos tecnológicos y normativos apuntaron a alterar lasestructuras orgánicas; a capacitar funcionarios, especialmente directores de centros edu-cativos para adecuarlos al nuevo escenario; y a introducir sistemas informáticos y lamedición del rendimiento escolar.

Esta lógica, centrada en modernizar la administración como uno de los componen-tes clave del cambio educativo, es bastante coherente con las posturas del modelo dedesactivación del Estado educador, que busca trastocar la intervención del Estado en laeducación pública, circunscribiéndola —como hemos dicho— a compensar las des-igualdades excesivas que genera el modelo económico, focalizando el gasto y optimi-zando así recursos. Responde a una manera particular, restringida y sesgada, de ver lacrisis del sistema educativo y su relación con los urgentes problemas políticos, sociales yculturales que interpelan al sistema.

Podemos interpretar que este enfoque supone que las características burocráticas dela organización educativa se han vuelto más complejas, por lo cual se requiere imponercambios en la administración que optimicen el uso de los recursos existentes para mejo-rar la oferta del servicio educativo. Se propone, como hemos dicho, dejar de ver lacomplejidad del sistema para focalizarse en unidades organizacionales más pequeñas:es decir, las escuelas o, a lo más, las redes educativas. Desde esta lógica se esperaacrecentar su productividad, aumentar el rendimiento académico y disminuir los costos.

El modelo modernizador centra su preocupación en racionalizar la organizaciónescolar hacia un mayor rendimiento, abordando la educación como un problema técnico.Desde esta perspectiva, el cambio en la administración educativa es considerado comosinónimo de progreso tecnológico frente a lo que se considera la «irracionalidad» delsistema; es decir, lo que transforma la administración educativa, en términos de orden yracionalidad, es la tecnología de gestión, no los actores y su contexto.

Se trata de la aplicación de un modelo de eficiencia —entendida como la optimiza-ción de los escasos recursos en términos de costo/beneficio—, el cual es creado por los

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4 Ver Diagnóstico General de la Educación, MED/BM/PNUD/GTZ/UNESCO-OREALC, Lima, 1993.

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«expertos» para que se produzca el cambio; se interpreta que si los funcionarios ydirectivos aplican bien la tecnología propuesta, entonces habrá una mejora en la efi-ciencia de la administración educativa. Así, se entiende que los cambios que se propo-nen tienen un sentido positivo, de progreso, ya que apuntan hacia una manera de hacermás eficiente la oferta educativa.

La atención está puesta en las formas de proceder y en cómo mejorarlas, dandovalor de «universalidad» a dichos dispositivos de eficiencia, los cuales son concebidoscomo un conjunto de nuevos atributos y destrezas para la administración, independientedel contexto educativo, social y cultural en el que se les aplique. En ese sentido, se buscaque la eficiencia, por su fuerza persuasiva, se instale en el corazón de la administraciónescolar. Los intereses, identidades, roles, actitudes y comportamientos de los actores quese entretejen en la vida escolar y su entorno, como «[...] las decisiones sociales, de lasrelaciones sociales, de las contradicciones sociales, el problema de la significación so-cial y del sentido individual de la educación» (Charlot, 1990), son contingentes en estalógica. Con ello, la eficiencia que supuestamente suscitan las tecnologías de gestióndesplaza a la política, los actores y su contexto socio-cultural.

Este eficientismo no discute acerca de los fines últimos de la acción educativa, sinosobre la viabilidad técnica o eficacia de las decisiones. Se atenta, así, contra un elementoclave de la acción política democrática: a saber, que las decisiones de esa acciónsuponen procesos de consulta y deliberación, de discusión y confrontación de ideas eintereses entre diversos actores; porque la dirección educativa moviliza juicios de valor,donde lo importante no sólo son sus resultados sino el proceso mismo de la formulaciónde alternativas, en tanto que lo común en la política es que no existan proposicionesciertas o valores claros de lo que es o lo que se entiende que es lo justo (Majone: 1997).

Una «eficiencia ineficiente»

Este enfoque eficientista considera que el cambio en la administración educativa esindisoluble a los dispositivos tecnológicos que busca introducir, sin poner mayor aten-ción al proceso mismo del cambio en las escuelas. Al focalizar su atención en cambiarlas estructuras burocráticas de la escuela mediante dispositivos efectistas y «espectacu-lares» de corto plazo, pierde de vista el hecho de que las estructuras escolares exhibenun orden de interacciones relativamente autónomas, que provee a los actores —en par-ticular a los directivos y maestros— de una serie de recursos de poder y pedagógicos ensu práctica profesional.

No puede ver que es este orden de relativa autonomía el que posibilita la acepta-ción, la apropiación o el rechazo del cambio propuesto. Sólo si hay compromiso elcambio tiene sentido y continuidad, porque se ancla en los requerimientos profesionalesespecíficos y concretos de los directivos y docentes. Por el contrario, el eficientismoatrapado en el inmediatismo administrativo tiende a desgastarse en el proceso de instau-rar sus metas centralistas y de corto plazo y deviene fácilmente en infructuoso.

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Tomemos el caso de la propuesta para la medición de los aprendizajes. El disposi-tivo buscaba una mayor precisión en los aprendizajes producidos, para lo cual brindó alos docentes técnicas e instrumentos novedosos para medir el rendimiento. Sin embargo,no es difícil darse cuenta de que en la gran mayoría de escuelas públicas la evaluaciónes estrictamente formal, tradicional y limitada. Se siguen utilizando los «pasos» y exáme-nes escritos y orales, casi siempre al final de un conjunto de unidades, así como larevisión de cuadernos; son muy pocas las escuelas en donde el director promueve y losdocentes aplican, por ejemplo, fichas de observación y listas de cotejo.

De otro lado, los «contenidos» por evaluar que se tiende a priorizar son la conducta—es decir, el orden, la disciplina, la obediencia— y la presentación de los trabajos—es decir que tengan buena letra, que estén ordenados, limpios, etc.—. Lo mismo sucedecon otros dispositivos de gestión escolar —como los instrumentos Proyecto de DesarrolloInstitucional (PDI), el Plan Curricular de Centro (PCC), el Plan de Trabajo Anual (PTA),etc.—, los cuales son elaborados para cumplir con la norma, sin que tengan mayorimpacto en la escuela.

La difusión del PDI, y en cierta medida del PEI, en las escuelas peruanas ha caricaturi-zado el espíritu del Proyecto Educativo5. En efecto, su divulgación, por medio de lasacciones de capacitación dirigidas principalmente a los directores (PLANCGED), y su diseñoobligatorio por parte de los centros educativos han sido entendidos principalmente comosinónimo de elaboración de un plan estratégico de tipo empresarial —muy en boga hoyen día por la llamada «gerencia pública»—, desplazando las decisiones clave sobre larelevancia, la eficacia y la equidad del servicio escolar. El grueso de la capacitación a losdirectores buscó instrumentarlos con el proceso tecnológico de planeamiento estratégico,a manera de receta, sin siquiera familiarizarlos con los postulados modernizadores y losparadigmas de la eficiencia empresarial que dicho proceso encierra.

Desde esta lógica, la realidad se divide en dos espacios: uno externo a la escuela,el entorno; y otro interno, que alude a la organización escolar. En esencia, se trata deadaptar la organización escolar —tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades— alentorno, visto como un mundo de incertidumbre y de competencia, de oportunidades yriesgos. La idea es que la escuela será eficaz, eficiente y producirá aprendizajes decalidad en la medida en que sepa adaptarse a los requerimientos que el entorno leexige. Al igual que una empresa, su «éxito» viene dado en la medida en que sepa darrespuesta a las necesidades y tendencias del mercado.

Así, la escuela establece, de manera racional y a partir de sus intereses y recursos,sus propios objetivos y planes de acción. Vista así, idealmente, la identidad de la escuela,

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5 Tedesco (cit. Pérez Gómez, 1998) señala que «[...] la conclusión fundamental de las investigacio-nes sobre escuelas eficaces es que los mejores rendimientos están asociados a la posibilidad deelaborar y desarrollar un proyecto educativo del centro que defina las señas de identidad delmismo, definidas por la coincidencia de objetivos, métodos, tradiciones y formas de funcionamientoaceptadas o al menos asumidas por los agentes implicados, tanto en lo que respecta a las tareasacadémicas como a las relaciones sociales».

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su «visión y misión», se constituye a partir de lo que posee (fortalezas y debilidades). Nose trata de que la escuela defina su pertenencia a un colectivo comunitario y socialmayor, sino que se defina como una unidad organizacional «autónoma» respecto a suentorno comunitario. Así, esta lógica estratégica tiene el sesgo de simplificar el sistemaeducativo, al cual entiende como una agregación de unidades educativas.

Podemos ver que esta lógica estratégica orienta la escuela desde una perspectivainstrumental y de competencia de las relaciones con su medio; es decir, el utilitarismoguía los procesos para aprovechar las oportunidades que el entorno le ofrece. El contextode las desigualdades sociales y la escasa participación son vistos como «riesgos» quehay que sortear, no como los problemas centrales que deben ser enfrentados por laescuela.

Esta escasa relevancia la podemos observar en el hecho de que, según el citadoinforme de la evaluación nacional del PLANCGED, se considera que menos de un terciode los PDI formulados incorporan características culturales de la comunidad o toman encuenta las necesidades de los alumnos. En una proporción mucho menor (15%) se con-sidera que se han insertado en los problemas de la población (como el de la violenciafamiliar) y casi ninguno toma en cuenta los intereses de los docentes.

De otro lado, se considera que el cambio de la organización escolar es inherente ala confección de este instrumento de gestión, en tanto norma, sin prestar atención a lacomplejidad que supone el proceso mismo de su aplicación. La tendencia es suponerque la sola existencia del documento es suficiente, sin generar las condiciones paradesatar los cambios que se proponen. En aras de la eficiencia y la racionalidad de loóptimo, se fuerza a la conducción escolar a desconectarse de la complejidad del contextopolítico y social, cruzado por conflictos de valores e intereses, dando a entender así quela solución, de algún modo, se ejecuta por sí sola.

La manera poco crítica como se ha llevado a cabo la capacitación, sin mayorreflexión sobre sus concepciones y prácticas, ha restado posibilidades para que losdirectores se conduzcan de manera diversa, para que tengan capacidad de elección,más allá de su rol funcional.

La escasa relevancia del PDI, aunada a la poca atención al proceso mismo de cam-bio institucional que debería propiciar dicho instrumento, nos puede explicar el hechobastante conocido de que la elaboración del PDI en la gran mayoría de escuelas esasumido como una simple formalidad para cumplir con las exigencias burocráticas delministerio. Según los datos de la evaluación del PLANCGED, más del 80% de las escue-las que han elaborado su PDI no lo ejecutan, siendo las razones principales: la faltade apoyo de la comunidad educativa, la escasez de recursos económicos y la escasacorrespondencia con la realidad.

Sin embargo, el marco mayor que podría explicar esta situación está referido a queel PDI/PEI tiene sentido sólo si se inserta en una genuina autonomía de la escuela. Ello noes posible con un sistema y política centralistas. Resulta evidente que dicho instrumento

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no formó parte de una real estrategia de descentralización. Paradójicamente, ha estadoinserto en un contexto de fuerte descentralización estatal. Como indican Andrada yNarodowski (1999): «Resulta paradójico pensar en la posibilidad de descentralizar elpoder en la toma de decisiones en un sistema estructurado de manera autoritaria, en elcual el poder se concentra y no se distribuye».

Bloqueo del desarrollo profesional en la escuela

Este enfoque tecnológico del cambio descuida y bloquea la posibilidad de generarciudadanía y democracia en el interior del mundo escolar, pues, a nuestro juicio, no setrata sólo de que la lógica burocrática e «irracional» domine en las escuelas, argumentocentral del eficientismo tecnológico. Como hemos visto, no presta atención a otra lógicapresente en la organización escolar: su lógica de autonomía, la cual tiene que ver conel sentido de pertenencia y autorreconocimiento de la identidad profesional de direc-tivos y docentes.

Las distintas experiencias de innovación de las prácticas pedagógicas y de conduc-ción educativa muestran que este espacio de la autonomía hace posible que los valores yconcepciones de directivos y docentes puedan ser redefinidos mediante el debate colectivoy la reflexión sobre sus acciones. El eficientismo no se ocupa de esto. Se desconecta de lapráctica y la subjetividad, de sus construcciones conceptuales y sus percepciones: así,directivos y docentes son sólo ejecutores de un dispositivo externo a su mundo cotidiano.Al no contemplar la lógica de autonomía que exhiben las escuelas, no se les concede lacapacidad de ser profesionales reflexivos, como sí lo han hecho numerosas experienciasde innovación educativa promovidas por organizaciones de la sociedad civil, las cualesdemuestran que el cambio es posible sólo si se instala en dicha lógica.

Desde una perspectiva del desarrollo profesional, dicho enfoque presenta seriaslimitaciones para trabajar con los directivos y docentes portadores de historia social, decultura, de experiencias tensionadas por el contexto de desigualdad social y pobreza.Es más, las descalifica, sospecha de ellas; se les ningunea, pues se les considera porta-dores de una cultura distorsionadora de la eficiencia, catalogándola como una de lascausas centrales de la crisis educativa.

Reseña de los cambios recientes en la gestión educativa

Con el cambio del régimen político a fines de 2000, se introducen cambios en la con-ducción del sistema educativo. En un primer momento, en el marco del gobierno detransición, se busca

[...] convocar a la ciudadanía a la construcción democrática de laspropuestas de política llamadas a orientar el esfuerzo nacional de lospróximos años, con independencia de los cambios de gobierno, paraalcanzar una educación de calidad a la cual puedan acceder equitati-vamente todos los niños, jóvenes y adultos del país. (MED, 2001)

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En ese contexto se realizó una importante movilización ciudadana en torno a laConsulta Nacional de Educación, la cual buscaba recoger las demandas y propuestaspara una educación de calidad orientada con equidad y para el desarrollo humano.Destaca también en este corto periodo la dación de una nueva norma, el D.S. 007, quesi bien es cierto continúa con las acciones promovidas por la modernización educativa,cobra nuevo sentido al incorporarse los componentes de lucha contra la corrupción, larendición de cuentas y la participación de la comunidad en la gestión educativa pormedio de los Consejos Escolares Consultivos.

En un segundo momento, con el establecimiento del gobierno elegido democrática-mente, se profundizan estos cambios. El Ministerio, por primera vez en muchos años,define y difunde los lineamientos de política educativa denominados Educación para laDemocracia. En estos lineamientos se establecen como dos de sus objetivos centrales:«Formar personas y ciudadanos con capacidades para producir bienestar» y «For-talecer la escuela pública, asegurándole autonomía, democracia y calidad de aprendi-zajes».

Como se puede ver, la nueva política se instala en los valores de la ciudadanía, elbienestar social y la democracia, a diferencia del modelo modernizador cuyo valorcentral era la eficiencia para la competitividad internacional.

En términos de la política de gestión educativa, se establece la moralización delsistema educativo; descentralización de la gestión educativa, propiciando la elabora-ción de proyectos educativos regionales y locales, con la participación ciudadana; ins-talación de instancias y procedimientos de participación de la sociedad civil en cadaregión en el diseño, gestión y vigilancia de las políticas educativas; participación de lacomunidad educativa, facilitándole información clara y oportuna y una evaluación pú-blica de avances y resultados.

Aunque la gestión ministerial que promovió estos lineamientos tuvo corta duración yestuvo «atrapada» por las inercias del sistema, sentó las bases para un nuevo entendi-miento de la educación como generadora de igualdad y democracia, y de una conduc-ción educativa que se librara de la atadura eficientista para desarrollarse en función delos valores de la igualdad, la participación, la transparencia y la concertación.

Sin embargo, es lamentable que las sucesivas gestiones ministeriales posteriores nohayan continuado con ímpetu este proceso democratizador y descentralizador. No loniegan, pero tampoco lo promueven.

Ideas fuerza para repensar la conducción delsistema educativo

Hemos visto cómo los cambios estructurales de la última década no han revertido ladesigualdad social y, por el contrario, la han exacerbado. El famoso «goteo» de losbeneficios del libre mercado y la reinserción financiera no han mejorado la calidad

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de vida de la población, especialmente de la más pobre. Esto, aunado al sistemáticodebilitamiento de la institucionalidad democrática, ha devenido en un peligroso dete-rioro de la ciudadanía, que va acumulando frustraciones, tensiones y múltiples conflic-tos sociales que pueden derivar en respuestas explosivas y violentas.

Revertir este proceso requiere de cambios urgentes en el modelo de desarrollo,dirigidos a dar prioridad a las personas; cambios en la estructura del Estado, para quesea más democrático y descentralizado; cambios en la generación de políticas sociales,que estén orientadas al bienestar y al desarrollo humano; y especialmente cambios en laconciencia social que sean capaces de compulsar al Estado para provocar las transfor-maciones señaladas y garantizar a la población las necesidades básicas para alcanzarcalidad de vida en escenarios de igualdad y no sólo para los más privilegiados. Sin esaconciencia social, con la indiferencia generalizada, sólo se alienta el clientelismo endesmedro de los derechos ciudadanos.

El bienestar educativo

En la educación, ello se traduce en ir generando un referente nacional de cambio parala justicia educativa, que se oriente por un nuevo sentido de la educación: es decir, unproyecto de individuo, de cultura y de sociedad por construir (Dubet, 1994); por unanueva representación de los niños como ciudadanos con derechos e identidades cultura-les y generacionales propias; por una nueva legitimidad y relevancia de los aprendiza-jes para dicha representación; así como por una nueva y mejor relación entre el Estadoy la sociedad civil en el terreno educativo, que acreciente los niveles de compromisociudadano para hacer posibles dichos cambios.

Es en ese marco que cobra mayor importancia contar con políticas educativas dirigi-das a producir bienestar educativo; es decir, que los niños y adolescentes sientan que lascondiciones básicas de aprendizaje —tales como una adecuada alimentación, un entornoy vida saludables, buenos maestros y materiales, entre otras— están resueltas, en tantoderechos, para poder producir aprendizajes pertinentes y relevantes para sus propiosproyectos de vida y contextos socioculturales. Ello será posible en la medida en que enel país se vayan gestando, desde los esfuerzos de descentralización democrática, siste-mas educativos que se enraícen en las dinámicas del desarrollo local, de tal manera quelas comunidades, los niños, sus familias, autoridades y docentes vayan teniendo el po-der de controlar las condiciones de aprendizaje que garanticen bienestar educativo.

El gobierno educativo

Para ello, hay que retomar la variable política en la conducción educativa del sistemaeducativo, particularmente de las escuelas, desplazada hoy en día por el managementeducativo. Se trata de afirmar el gobierno educativo democrático en la conducción delsistema; de cuestionar la racionalidad instrumental y adoptar criterios ético-morales,

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más amplios que los exclusivamente «técnicos o científicos» (Estévez, 2004). Hablar delgobierno educativo, como acto de gobernar y no como el sujeto que gobierna, es haceralusión a la manera como la ciudadanía, la sociedad civil y la autoridad concertanpara alcanzar el bienestar educativo. Supone, además, desplazar el erróneo enfoquede la gestión, especialmente escolar, que se limita a las «cuatro paredes» y a la respon-sabilidad de los funcionarios, para articularla a una red compleja de interacciones,conflictos e incertidumbres entre instituciones, grupos e individuos, y así extender lagestión a los ámbitos locales, regionales y nacional. Con ello, se busca enfatizar en lasdimensiones políticas y pedagógicas de la conducción del cambio educativo por sobrelas dimensiones administrativas y técnicas.

En pocas palabras, es hacer de la educación y de la escuela espacios públicos, deejercicio democrático, que convoquen sentidos de pertenencia e identificación. Comoseñalan Rodríguez y Winchester (1998), citando a Sánchez-Parga,

El espacio público es por definición democrático, por varias razones: esdiferente a lo privado en cuanto a derecho, y es opuesto a toda gestiónoculta de poder, a lo secreto […] Es necesario pensar el espacio públicocomo parte de un lento proceso cultural de democracia, según el cual «lopúblico» se encuentra ligado a la cultura democrática de una sociedad.

En la perspectiva de afianzar el gobierno educativo democrático, los recursos, lasnormas y las tecnologías deben ser puestos al servicio de las políticas que orientan dichaconducción, y no suplantarlos. Implica velar por la eficacia del servicio en dos sentidos:de un lado, competencia técnico-administrativa para mejorar el uso de los escasos recur-sos; y de otro lado, afianzar la responsabilidad política para atender las inequidadeseducativas y la escasa ciudadanía, que inhibe la responsabilidad de la sociedad en losasuntos educativos.

Desde esta visión, la conducción educativa deja de ser un poder de los técnicos yabandona la obsesión por la eficacia para abrazar una gestión dialógica que incluye atodos los actores en la direccionalidad del cambio educativo. Es precisamente este en-cuentro de lo diverso y la tensión que produce lo que le da sentido y continuidad alcambio, porque se ancla en los requerimientos, expectativas, capacidades y necesida-des específicas y concretas de los actores educativos.

Precisamente, una política de esta envergadura sólo es posible generarla, comohemos dicho, si existe una conciencia social, entendida como «[...] la suma de deseosde bienestar y justicia provenientes de las personas que conforman la sociedad» (Béjar, o.cit.), que la asuma y pugne por crear las condiciones políticas y materiales paraconseguirla.

Los Proyectos Educativos

En ese esfuerzo ciudadano se deben inscribir los Proyectos Educativos regionales, loca-les y de las escuelas que expresen las orientaciones de política del gobierno educativo

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democrático, de largo plazo y con ampliación de las capacidades de las autoridades,de la sociedad civil y de los actores educativos escolares.

Dos son los requisitos insustituibles que dan legitimidad y relevancia a dichos pro-yectos:

En primer lugar, deben ser entendidos como el fruto del diálogo entre actores socia-les portadores de una diversidad de propósitos educativos, en la perspectiva de cons-truir la identidad ciudadana de la escuela. Es fundamental que broten de la construccióndel consenso social, lo cual implica, necesariamente, una mayor y más efectiva partici-pación democrática de los actores educativos. En este marco, uno de los mayores retosde la descentralización y democratización del servicio educativo es desatar un procesosostenido de participación ciudadana en los ámbitos locales donde, por la unidad territo-rial, cultural y social, es más factible la organización, movilización y concertación detodos los actores sociales involucrados en la educación y el desarrollo local, de tal maneraque desplieguen capacidades para participar en las decisiones de política educativa ypara enfrentar los tradicionales conflictos del sistema, así como las nuevas tensiones queconlleva todo proceso de descentralización y democratización participativa.

En segundo lugar, favorecer y hacer visible la conexión de las escuelas a los espa-cios de desarrollo democrático en curso (como la planificación del desarrollo local yregional concertados, los procesos de presupuesto participativo, las mesas de lucha con-tra la pobreza, las redes interinstitucionales, las consultas ciudadanas, entre otros), paraque la escuela en un primer momento se nutra de ellos, y luego se constituya en un factorque construye y fortalece las capacidades del tejido social. En ese sentido, hay que tomaren cuenta lo que plantean Lynch y Patrón (1999): «[...] la densidad de la vida asociativaen el Perú es una característica fundamental a ser tomada en cuenta en la comprensión ydiagnóstico de la complejidad del proceso de construcción de ciudadanos libres e igua-les». El cambio educativo que se necesita para superar la exclusión no se construye sólocon programas compensatorios o medidas de emergencia, sino con la incorporación dela escuela en la construcción del espacio público a través del fortalecimiento del entra-mado social en que se concertan las demandas y propuestas de desarrollo social.

Esto no es posible de enfrentar exclusivamente mediante dispositivos emanados deuna autoridad central, «desde arriba», de corto plazo o con intervenciones específicas,administrativas y de pretendida validez universal. Se trata más bien de desatar procesoslocales que recojan, potencien e institucionalicen la participación de los actores locales,la acción decidida de sus líderes sociales y políticos, basándose en sus experienciasorganizativas y movilizadoras, para incorporarlas a procesos de planificación partici-pativa, a la concertación y la búsqueda de acuerdos y de compromisos con el desarrolloeducativo local.

Como cabe suponer, desatar los procesos señalados conlleva el desarrollo de capa-cidades de los actores educativos. Pero no se trata de restringirse a las habilidadestécnicas, de hacer el «plan documento», como es la actual tendencia tecnocrática. Más

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bien, es desarrollar capacidades de deliberación: de revelar los supuestos existentes real-mente que están detrás de las opiniones, puntos de vista, ideas, creencias e intereses delos actores sociales involucrados en el quehacer educativo. También se trata de desarrollarcapacidades de conducción política, orientada por valores éticos, para aprovechar lasoportunidades, dar atención a los detalles, recurrir a los recursos personales y del entorno,explorar las fronteras de lo posible, conseguir ventajas de las limitaciones, aprender de lospropios errores, generar confianzas y persuadir a los demás para la acción. En suma,tener la capacidad de capitalizar las energías vitales e innovadoras de la gente.

La autonomía de las escuelas

Como hemos anotado, las políticas de calidad educativa y de conducción democráticadel sistema educativo deben priorizar las condiciones, dentro y fuera de la escuela, quehagan posibles aprendizajes pertinentes y relevantes. Son condiciones que están referi-das también al bienestar de las familias y de las comunidades. Se trata, pues, de avan-zar en la perspectiva de articular la educación y la escuela a los esfuerzos existentes deldesarrollo local y regional en el país, propósito central de los proyectos educativos quehemos visto anteriormente.

El consabido divorcio entre la pedagogía y la gestión no se supera en el marco de ladesconcentración de funciones, sino en la transferencia de autonomía y poder de decisióna las unidades de gobierno educativo local, especialmente en el ámbito escolar.

La ansiada autonomía escolar tiene sentido si la escuela está articulada a los reque-rimientos de la cultura de los niños y sus familias y al desarrollo local. Al respecto,Guerrero (2004) afirma que

[...] sin una adecuación de la organización escolar y de sus estilos derelación con la comunidad, con sus recursos y sus limitaciones, no esposible imaginar una educación realmente pertinente. Asumo que estabúsqueda de pertinencia es lo que da su principal sentido a la autono-mía escolar.

Por ello, la autonomía no es asunto administrativo, sino pedagógico, y tiene que vercon la interacción de valores que proceden de los distintos actores educativos. Desdeesta perspectiva, se trata de desplazar el énfasis de la administración puesto en lasestructuras de organización, para, sin perderla de vista, trasladarlo a los sujetos de laescuela.

Se trata de acercar las decisiones educativas a las comunidades y a las necesida-des de los propios niños y adolescentes, dando autonomía a las autoridades localespara conciliar la oferta estatal con la demanda comunitaria6. No se trata de dirigir la

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6 Las dinámicas locales emergentes en las últimas décadas y la hegemonía del mercado en la socie-dad generan que la educación, y particularmente la escuela, se vinculen con mayor fuerza a unsentido de utilidad práctica de los aprendizajes para las familias (Guerrero y Salazar, 2001). En la

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educación en la lógica que la oferta estatal suele hacer de la demanda educativa, sinosegún la demanda específica de cada comunidad. Es, pues, un reconocimiento de po-der de las instancias en la conducción educativa local.

Activar las iniciativas locales nos coloca ante un hecho cada vez más evidente: eltránsito de una legitimidad escolar tradicional —fundada en la igualdad de oportunida-des que es entendida como homogenización, y como consecuencia de ello, en la cons-titución de una escuela estable, rígidamente normada «desde arriba», que definía rolesfijos para los agentes educativos— a una nueva legitimidad social de la escolaridad—que se basa en la igualdad en el reconocimiento de la diversidad, y como efecto deello, en estructurar la vida escolar de manera heterogénea, poniendo en mayor eviden-cia la necesidad de mediar entre estos fines, ya no sólo desde el aparato central, sino enlos ámbitos locales y con la participación de los actores escolares y sociales más am-plios—.

Para evitar la «atomización» o abandono de las escuelas, bajo un equivocado con-cepto de autonomía, y asegurar la escolaridad como servicio público equitativo, justo yde calidad, hay que dotar a la autoridad educativa, política y administrativa de nuevosroles, como son: definir, de manera concertada, los propósitos y estrategias globales delsistema en el nivel local —es decir, las políticas de gobierno educativo—, de tal maneraque sirvan como marcos de referencia a los actores escolares. En lo administrativo,evaluar la aplicación de dichas políticas y definir los criterios y modos de obtención ydistribución equitativa de los recursos necesarios. Específicamente, en cuanto a los direc-tivos de las escuelas, estos roles tienen que ver «[...] con la manera como se toman lasdecisiones y, sobre todo, con el tipo de interrelaciones que se promueven, se favorecen,se aceptan, se toleran, se disuaden o se sancionan» (Schmelkes, 1998).

Para finalizar diremos que, en el marco de radicalizar la descentralización educati-va, resulta urgente que los actores locales y regionales del desarrollo se reconozcanmutua y plenamente como portadores legítimos de demandas hacia la educación. Apartir de una visión que articule necesidades de desarrollo humano y educación, sepodrá construir sistemas educativos locales que atiendan la relevancia, la diversidad yla complejidad. Sin embargo, como muestran las experiencias en otros países, si no seimplementan cambios urgentes que simultánea y paralelamente aborden la eficacia edu-cativa —es decir, que se traduzcan en logros de aprendizajes significativos sostenidosen la mayoría de la población—, la reforma democratizadora sólo se limitaría a abrirlas puertas de una institucionalidad que pierde legitimidad por la falta de respuesta a lasdemandas ciudadanas concretas de oportunidades de desarrollo sin exclusiones. Así, laexpansión de la ciudadanía se apoya en la democracia y viceversa.

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demanda social se expresan también propósitos en tensión, como se puede observar en la ConsultaNacional por la Educación, como los que oponen la formación en lo productivo con la formaciónde la persona, los valores sociales con la identidad, lo técnico con lo académico.

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