GÜNDEM ANAYASA MEVZU DENGE DENETLEME

Anayasa Değişikliği Kanununun Denge ve Denetleme Açısından Değerlendirilmesi

Şubat 2017

Demokrasi Barometresi Analiz Raporu No: 8

İÇİNDEKİLER

1. BÖLÜM:DENGEVEDENETLEMEAĞI’NIN ANAYASADEĞİŞİKLİĞİKANUNUHAKKINDAKİDURUŞU

2. BÖLÜM:AĞ’INDENGEVEDENETLEMETANIMIVE ANAYASADEĞİŞİKLİĞİNİNÜÇUNSURU

2.1. Ağ’ındengevedenetlemetanımı

2.2. DengevedenetlemekapsamındaAnayasa değişikliğininüçunsuru:Devlet,vatandaşlar,Anayasa

3. BÖLÜM:DENGEVEDENETLEMEÖLÇÜTLERİVE

HÜKÜMETSİSTEMLERİNDEDENGEVEDENETLEME 3.1. Dengevedenetlemeölçütleri

3.2. Hükümetsistemlerindedengevedenetleme

3.2.1.Parlamentersistem

3.2.2.Başkanlıksistemi

4. BÖLÜM:2016ANAYASADEĞİŞİKLİKKANUNUNUN DENGEVEDENETLEMEÖLÇÜTLERİAÇISINDANDEĞERLENDİRİLMESİ

4.1. Geneldeğerlendirme

4.2. AnayasaDeğişiklikKanununundengeve denetlemeölçütleriışığındadeğerlendirilmesi

s.2

s.7

s.7

s.8

s.13

s.13

s.16

s.17

s.19

s.24

s.24

s.29

2

Denge ve denetleme sistemi; demokrasi, güvenlik, refah, barış,dayanışma, adalet gibi hedefleri olan ülkelerin anayasalarınınomurgasıdır. Çünkü denge ve denetleme sistemi, devletin temelorganlarının yetki ve sorumluluklarını tanımlar; herhangi bir kurumya da kişinin aşırı güç kazanmasının önüne geçer. Böylelikle, “güçlü”karşısındadaha“zayıf”konumdaolanbireylerinhakveözgürlüklerininkorunmasını sağlar, keyfiliği engeller, kanunların ülkedeki tümvatandaşlariçineşitbiçimdeuygulanmasınınzemininioluşturur.DengeveDenetlemeAğı (DDA)olarak,bir arayageldiğimizgündenbuyana,birçoğumuzun ortak özlemi ve tahayyülü olduğunu düşündüğümüzböylebir sisteminanayasamızda yazması vegündelik hayatlarımızdakarşılık bulması için çalıştık; çalışmaya devam ediyoruz. Geldiğimiznoktada,siyasivetoplumsalgelişmelerindeetkisiylehergünkonuşurhalegeldiğimizdengevedenetlemekavramınınönemi, toplumuntümkesimlerinezdindefarkedildivebizbusüreçterolsahibiolduğumuzunbilincindeyiz.Bu raporu, iştebubilincingetirdiğisorumluluklakalemealdık.

Bu rapor, 2/1504 esas numaralı Anayasa Değişiklik Kanununun,denge ve denetleme sistemi temel ilkelerini ne ölçüde karşıladığınailişkin detaylı bir değerlendirmeyi içermektedir. Değerlendirmeyihazırlamaktaki amacımız, kanunun günlük siyasi tartışmalarınpenceresinden değil; denge ve denetleme ekseninden tartışılmasınısağlamayakatkısunmaktır.Çünküyukarıdadatarifettiğimizgibi,farklısiyasi görüşlerden ve toplumsal kesimlerden gelen Ağ üyeleri olarak,denge ve denetleme sisteminin bu kısır döngüye feda edilemeyecekkadardeğerliolduğudüşüncesinitaşımaktayız.BununyanısıraAğolarakbugünekadaryaptığımızherhangibirçalışmadaherhangibirhükümetsistemiyönündetercihtebulunmadık.Çünkübirçokçalışmadadaortayakonulduğugibi,tümhükümetsistemleridengevedenetlemesisteminesahipolduğusürecedemokratiktir.Bizimdeherzamanvurguladığımızgibi,asliolanhükümetsistemi içindedengevedenetlemesistemivemekanizmalarınınolmasıdır.

Anayasa değişiklik kanununa ilişkin en temel değerlendirmemiz,denge ve denetleme sistemine dair bütüncül bir yaklaşımın gerekliolduğudur.Şöyleki,devletin temelorganlarıolanyasama,yürütmeveyargının denge ve denetleme sistemindeki işlevlerini layıkıyla yerine

DENGE VE DENETLEME AĞI’NIN ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ KANUNU

HAKKINDAKİ DURUŞU1

3

getirebilmeleri ve sistemdeki dengenin sağlanması için, bir organınyetkileriileilgiliolarakkapsamlıbirdüzenlemeyapılırken,diğerorganlarınyetkilerine ilişkin düzenlemelerin de yapılması şarttır. Aksi bir durum,organlardan birini diğerlerine karşı orantısız biçimde güçlendirerekdengevedenetlemesistemininaksamasınanedenolacaktır.

Buradan hareketle, Anayasa değişiklik kanununda sistemle ilgilikapsamlı değişikliklerin, yürütmeyi orantısız biçimde güçlendirirkenvatandaşlar olarakbizlerin iradesini temsil eden yasamaorganını, yaniMeclisitamtersinezayıflattığınısöylemekmümkündür.Meclis,hükümetsistemi tercihinden bağımsız olarak, tüm demokrasilerde sisteminvazgeçilmezunsurudur.BunedenleMeclisin,yasama,denetimvetemsilişlevlerini tam anlamıyla yerine getirmesini sağlayacak düzenlemeleregereksinimvardır.

Kanunun, “güçlü yürütme, güçlü yasama” düsturuyla hazırlandığıbelirtilmektedir. Güçlü yürütme olgusu, son dönemde artan vekarmaşıklaşan toplum ihtiyaçlarını karşılamak, özellikle Türkiye gibizor dönemlerden geçen ülkelerde güvenlik ve istikrarı sağlamakaçısından yoğun bir biçimde tartışılmaktadır. İstikrar, güven, barışvehuzurusağlamanınbir yolugüçlübir yürütme ise, diğerbir yoluda,toplumun farklı kesimlerinin birbirleriyle uyum içinde yaşayacakları,siyasi sistemde kendilerini ifade edebilecekleri kanalların bulunduğubirortamınoluşmasıdır.Ağolarak tanımladığımızdengevedenetlemesistemi, hukuki düzenlemeleri gerekli kıldığı kadar, “farklı düşünüyoruz,biraradaçözüyoruz” ilkemizleortayakoyduğumuzüzere,birkültürüdeifadeetmektedir.Buyüzden,burapordaönerdiğimizdengevedenetlememekanizmaları kadar, söz konusu kültürün yerleşmesini sağlayacakçalışmalarıdaönemsiyoruz.

Kanunda güçlü bir yürütme önerilmekle birlikte, güçlü yasamayısağlayacak ve gerek yürütmeyi denetleyerek, gerekse de müzakerekanalları ile sistemin sürmesine katkı verecek düzenlemeler ilemekanizmalar eksiktir. Bu nedenle de kanunun uzun yıllardır yoğuntartışmalarakonuolanSiyasiPartilerKanunu,SeçimKanunuveTBMMİçTüzüğügibiyasamaveyürütmeninesaslarınıbelirleyenmekanizmalaraolası etkilerinin bu aşamada etraflıca değerlendirilmesi gereklidir. Budeğerlendirmeleri yönlendiren temel ilke, sadece istikrarı sağlamakolmamalı; temsilde adalet, çoğulculuk, şeffaflık, denetim ve hesapverebilirlikgibiilkelerdegözetilmelidir.Yasamaorganınınteşekkülündekritikönemesahipolanbu ikikanununveTBMMİçTüzüğününtemsil,güçlerdengesivedenetlemeişlevleriniengelleyecekyadabiçimlendireceksınırlamalar kanun tartışmalarında gözden kaçırılmamalıdır. ÖzellikleMeclis İç Tüzüğünün de, yine yukarıdaki ilkeleri kapsayacak şekildeyenidenelealınmasıgerekmektedir.Buyapılırken,özelliklemuhalefetinkomisyon çalışmalarındaki rolü ile ilgili olarak gerçekleştirilecekdüzenlemelerde yasamanın yürütmeyi dengeleyici ve denetleyici rolügözdenkaçırılmamalıdır.

4

Yargı, üç kuvvet arasında hukukun üstünlüğünün sağlanması veadaletin uygulanması açısından en kritik kuvvettir. Bu yüzden yargı ileilgiliolarakyapılanikidüzenleme-askeriyargınınsadeceaskerisuçlarlasınırlı alanda kalmasının önerilmesi ve bağımsız olmasının yanı sıra,tarafsızolmasıgerektiğinindüzenlenmesi-yargınındengevedenetlemesistemindeki rolünü oynaması açısından önemlidir. Ancak özellikleyüksek yargı atamalarında yürütmeninetkisininazaltılması; yasamanınatamalarda etkin olması durumunda ise, çoğulculuğun gözetilmesişarttır. Bunların yanı sıra, kanunda, denge ve denetleme sistemininönemliunsurlarıolanyerelyönetimler,medyavesiviltoplumlailgiliolarakherhangibirdüzenlemebulunmamaktadır.

Ancak,önerilenAnayasadeğişikliğindedengevedenetlemeaçısındanyukarıda kısaca ifade edilen ve bu raporda uzun uzun açıklananeksikliklerinbulunmasımevcutsistemindengevedenetlemeaçısındanidealbirsistemolarakkurgulandığınısöylemekanlamınagelmemelidir.1982Anayasasıileoluşturulanmevcutsistemdedeyasama,yürütmeveyargınınhemteşekkülühemdebirbirleriarasındakiilişkininkurgulanışı,denetimvehesap verebilirlikmekanizmalarının etkili ve verimli şekildeişlemesi açısından ciddi sıkıntılar bulunmaktadır. Örneğin sözkonusuAnayasa değişikliği önerisinde Meclisin denetim yetkilerinin yeterinceetkili olacak şekilde kurgulanmadığını söylemek, bu mekanizmalarınmevcut sistemde olması gerektiği gibi işlediğini söylemek anlamınagelmez.MevcutsistemdeMeclisindahaetkindenetimyapabilmesiiçinreforma ihtiyaç vardır. Dolayısıyla bu Anayasa değişikliği önerisindenbağımsız olarak mevcut sistemin denge ve denetleme açısından birreformaihtiyacıolduğuçokaçıkbirgerçektir.

Anayasalarıntoplumunfarklıkesimlerini içinealankatılımcısüreçler

içinde hazırlanması, anayasanın daha geniş kesimler tarafındansahiplenilmesini; böylelikle de, hukukun üstünlüğünün tüm toplumtarafındanvazgeçilmezbirilkeolarakkabulgörmesinisağlayacaktır.Ağolarakherkoşuldadilegetirdiğimizbutalebin,özelliklezordönemlerdengeçtiğimiz günümüzde, anayasaya dair toplumsal uzlaşma zeminleriniarttırmak ve bir aradalığımızı güçlendirmek için bir araç olacağıinancındayız. Sivil toplum örgütleri ve vatandaşlar olarak 2011 yılındabaşlayan anayasa çalışmaları, sivil toplum örgütlerinde olduğu kadarvatandaşlarda da büyük bir heyecan yarattı. Belki de Türkiye tarihindeilkdefabuölçektebirvatandaşkatılımsüreciyaşandı,görüşlerverildi,toplantılar yapıldı. Bu deneyim, vatandaşların gerçek anlamda yeni biranayasaya verdiği desteği göstermenin yanı sıra, sürece katılmak vegörüş vermeye dair isteğini de ortaya çıkarmaktadır. Gündemimizdeolan anayasa değişiklik kanununun geneline bakıldığında, yasamayürütme ilişkilerinin yeniden ele alındığı, daha çok yürütmenin yetki vesorumluluklarının yeniden tarif edildiği, var olan parlamenter sistemyerineyenibirhükümetsistemimodeli içerdiğigörülmekte,buyönüyle,vatandaşlarınbeklentisiolan“yepyeni”biranayasatalebinikarşılamanın

5

gerisinedüşmektedir.TBMM’deki ikisiyasipartininuzlaşısınıyansıttığı,herhangi bir sivil katılım süreci işletilmeden hazırlandığı (daha öncekianayasa sürecinde verilen görüşlerden ne ölçüde yararlanarakhazırlandığıkamuoyuylapaylaşılmamıştır)içindevatandaşkatılımınınekadargözettiğibelirsizdir.Buaçıdanbakıldığındada“toplumsaluzlaşma”sağlamaaçısındanönemlibiraraçolananayasaçalışmasındabirfırsatınkaçırıldığı da söylenebilir. Halbuki toplumsal uzlaşma zeminlerininoluşturulması özellikle 15 Temmuz darbe girişiminin ardından büyükönem kazanmıştır. Daha önceki açıklarımızda da belirttiğimiz gibi,toplumsal uzlaşmanın olduğu, denge ve denetleme sisteminin olduğugüçlü demokrasilerde, her organ ve unsur kendi üzerine düşen rolüoynayacağından,darbegirişimleridemümkünolmayacaktır.

Nihai olarak her koşulda, Türkiye’deki sistemin daha demokratik veadil bir işleyişi garanti altına alacak, katılımcı ve uzlaşmayı temel alanbir süreç içinde yeniden gözden geçirilmesi önemli bir gereksinimdir.Kanun bu konularda kapsayıcı ve çoğulcu önerileri anlaşılır biçimdeiçermemektedir. Denge ve Denetleme Ağı olarak, her zaman olduğugibiönümüzdekidönemdede, katılımcı, uzlaşmacı, dengevedenetimmekanizmalarıiçerenbirsisteminoluşturulmasıgereksiniminikarşılamakdoğrultusundakatkısunmayadevamedeceğiz.

Kapsam

Okumaktaolduğunuzrapor,kamuoyunda“hükümetsistemideğişikliği”olarakbilinen,“2/1504esasnumaralıTürkiyeCumhuriyetiAnayasasındaDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un değerlendirmesini içermektedir.Bu değerlendirme, Ağ olarak daimi savunucusu olduğumuz denge vedenetlemesisteminintemelölçütlerisayılanilkeveuygulamalarışığındaortayaçıkmıştır.

Denge ve denetleme sistemi bütüncül bir bakış açısını gereklikıldığından,AnayasadeğişiklikKanununundeğerlendirmesininyanısıra,okuyucularınkendideğerlendirmeleriniyapmalarınısağlamakamacıyla,dengevedenetlemeölçütleriileparlamentervebaşkanlıksistemlerindekidengevedenetlememekanizmalarıdaraporadahiledilmiştir.Raporun,hükümet sistemlerine dair süregiden bilgi kirliliğinin önüne geçmeyisağlayacak objektif ve tarafsız verileri içermesine azami dikkatgösterilmiştir.Böylelikle,anayasadeğişikliklerininhalkoyunasunulmasıdurumunda,tümkesimlerekendigörüşlerinibelirlemedebirkaynakbelgehizmeti sunmak hedeflenmiştir. Tüm okuyucuların, rapordan, bu hedefdoğrultusundayararlanabilmeleriniumuyoruz.

6

Yöntem

DengeveDenetlemeAğı,2011yılındakianayasaçalışmalarısırasındabirarayagelmiş,yerelveulusalölçekteçalışanbirbirinden farklısiyasigörüşe sahip 280 sivil toplumörgütündenoluşmaktadır. Ağ, belirlediğihedeflerdereformlarınyapılması için,Ağüyelerininoluşturduğupolitikaönerileri geliştiren, bunları kamuoyu ve karar vericilerle paylaşarakdeğişimin olması için çalışan reform grupları aracılığıyla çalışmalarınısürdürmektedir. Bu reform grupları; anayasa, yasama ve siyasi parti,yürütme,yargı,medya,yerelyönetimlervesiviltoplumbaşlıklarıaltındaçalışmalarınısürdürmektedir.

Anayasa değişikliğinin gündeme gelmesi ile birlikte, denge vedenetleme sistemine bütüncül bir bakış açısı gerekli olduğu için, Ağiçindeki tüm reformgruplarının temsilcilerinden “AnayasaSavunuculukGrubu” oluşturulmuştur. Bu grup, gerek bu raporun hazırlanması içinçalışmışgereksedeönümüzdekidönemdeAğ’ınbukapsamdayürüteceğisavunuculukçalışmalarınıbelirleyecekanayapıolmuştur.

Rapor,AnayasaSavunuculukGrubu’nunsiyasetbilimcilerveanayasahukukçularından oluşan bir grupla yaptığı istişareler sonucundahazırlanmıştır.Hazırlanantaslakrapor,Ağ’ıntümüyelerinegönderilerekyazılı görüşleri alınmış, rapora nihai şekli bu görüşlerin sonucundaverilmiştir. Süreçte Ağ’a teknik uzmanlık desteği, Sekretarya’dan EbruAğdukveArifeKösetarafındanverilmiştir.

7

Devlet gücünün vatandaşların hak ve özgürlüklerini gözetecek şekilde kurulduğu, yani denge ve denetlemenin oluşturulduğu yer öncelikle anayasalardır. Anayasaların denge ve denetlemeyi gözeterek yapılması, değiştirilmesi büyük önem taşır. Buradan yola çıkarak bu bölümde öncelikle Ağ’ın denge ve denetlemeyi nasıl tarif ettiği açıklanacak ve ardından bu tanım bağlamında sözkonusu Anayasa değişikliği önerisinin en önemli üç unsuru olarak görülen devlet, Anayasa ve vatandaşların bu denge ve denetleme tanımı bağlamında nasıl görülmesi gerektiği anlatılacaktır.

2.1. Ağ’ın denge ve denetleme tanımı

Denge ve denetlemenin ortaya çıkışı, kuvvetler ayrılığının ortayaçıkışına dayanır. Kuvvetler ayrılığı, devlet mekanizmasının hukukifonksiyonlarının yasama, yürütme ve yargı olarak adlandırılan üç erkarasında paylaştırılmasını ifade eder. Böyle bir paylaşımın varlığı, yani,buüçüarasındaki ilişkinin,birbirlerininyetkialanlarınagirmeyecekaynızamanda da, birbirlerini denetleyecek şekilde düzenlenmesi, denge vedenetlemeninolmazsaolmazkoşuludur.

Bununlabirlikte,dengevedenetleme,DengeveDenetlemeAğıolarakbizim için, sadece kuvvetler ayrılığından ibaret değildir. Biz denge vedenetlemeyi,kuvvetlerayrılığınıkapsamaklabirlikte,demokrasikültürününyerleşipyaygınlaşmasıvetoplumsaluzlaşmayısağlamahedefiyleortayakonan bir yaşam biçimi olarak da görüyoruz. Bu bağlamda yasama,yürütme ve yargının yanı sıra,medya, sivil toplumve vatandaşlarında,dengevedenetlemeninayrılmazbirerparçasıolduğunudüşünüyoruz.

Medya diyoruz çünkü günümüzde medyanın, yasama, yürütme veyargının yanında dördüncü kuvvet olduğu neredeyse herkes tarafındankabul edilmektedir.Medya, bilgilenmemizi vehaber almamızı sağlayanbir mecra olmasının yanı sıra, denge ve denetlemenin hedeflerindenbiri olan demokrasi kültürünün yaratılması ile toplumsal uzlaşmanınsağlanmasında çok önemli bir role sahiptir. Medya haber yaparken,kamusal sorumluluklarının ve rolünün farkında olarak topluma doğrubilgiyiulaştırmalı;vatandaşlarınsiyasaliktidardanhesapsormalarınayolaçarak sorumlu kararlar almalarını sağlayacaknitelikte bilgi sağlamalı;

AĞ’IN DENGE VE DENETLEME TANIMI VE ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ

KANUNUNUN KAPSAMI2

8

kötümuameleyiyerecekveyolsuzluklarıaraştıracakaktifliğigöstermeli;farklılıklarınbiraradayaşamasınınvetoplumsaluzlaşmanınönündeengeloluşturacak bir dil kullanmamalıdır. Aynı zamanda özgür ve bağımsızolmalıdır.Sivil toplumdiyoruzçünküsiviltoplumunvarlığı,devlet-toplumilişkilerinde katılım ve müzakere kültürünün gelişmesini sağlar. Güçlüve etkin bir sivil toplum, karar alma süreçlerine katılarak, örgütlenmeözgürlüğünü teşvik ederek ve aynı zamanda sorumluluk üstlenerekdengevedenetlemeninbirparçasıolur.Buişlevleriyerinegetirebilmesiiçin elbette, sivil toplumun kendisi de, denetlenebilir ve hesap verebilirolmalıdır.

Günümüzde artık sadece yasama, yürütme, yargı erklerinin kendiaralarında dengelenmesi ve denetlenmesi yeterli bulunmuyor ve yerel yönetimlerin,merkeziyönetim-yerelyönetimilişkilerindegüçlendirilmesiveböylecemerkezidengeleyicivedenetleyicibirroloynamasıöngörülüyor.

Denge ve denetlemeyi oluşturan unsurların tamamına bütüncülşekilde baktığımızda şu tablo ortaya çıkıyor: Bu unsurların her birininkendilerine özgü işlevleri vardır; her birinin kendi işlevini etkin şekildeyerine getirebilmek için yetkileri vardır ve yetki açısından birbirindenbağımsızdırlar; her birinin diğerine karşı belirli sorumlulukları vardır;hiçbiri diğerinden daha fazla ya da daha az önemli değildir; herbirininortakhedefikamuyararınıngerçekleştirilmesidirvebuortakhedefineniyişekildeyerinegetirilmesiiçinbirliktehareketederlervebundandolayıda hepsi meşruiyetini vatandaşlardan alır çünkü nihai karar vericilervatandaşlardır.

2.2.Denge ve denetleme kapsamında Anayasa değişikliğinin üç

unsuru: Devlet, vatandaşlar, Anayasa

Devlet

Söz konusu anayasa değişiklik kanununun gerekçesinin ilkcümlesinde de belirttiği gibi anayasaların en önemli işlevi devletintoplumtarafındanhukuklasınırlandırılmasınıdüzenlemektir.Dolayısıylaherhangibiranayasadüzenlemesisözkonusuolduğundadevletinhukukyoluylanasılsınırlandırılacağıenönemlinoktalardanbirisidirvedengevedenetlemenindevletileilişkisibunoktadakurulur.Ancakbununnasılolacağınageçmedenönce,nedenolmasıgerektiğinitartışmakönemlidir.

Toplumlar, gelecek endişesi taşımadan; huzur, refah, güvenlik veistikrar içinde, bir arada yaşamak ister. Tüm bunların sağlanacağıortamın yaratılmasında en etkili ve büyük yapı devlettir. Devlet, tamda bu nedenle, geniş yetkilerle donatılmıştır. Toplum, tarih boyuncafarklılaşmış; ihtiyaçlar çeşitlenmiş; bu ihtiyaçlara cevap vermek adına,devlet de kurumsal olarak büyümüştür. Örneğin devlet zamanla,sadecetemelhakveözgürlüklerikoruyanbiryapıolmaktançıkmış;onu

9

pozitif şekilde yerinegetirmekle yükümlübir yapıhalinegelmiştir.Öteyandan,güvenlikihtiyacıdayinedevletinmüdahilolduğubiralanolarakgünümüzünenönemlisorunlarındanbiriolagelmiştir.Bununlabirlikte,hiçbirimizin, başta güvenlik olmak üzere, devletin işlevlerini milleterağmenyerinegetirmesiniistemediğimizdeortadadır.Buikisinibiraradavaredebilecekbirdevlettasarımı,yalnızcadileğimizdeğil;aynızamandabirzorunluluktur.Bilindiğiüzere,bürokratikyapılanmasıgiderekbüyüyenvemüdahalealanıgenişleyendevletin,fonksiyonlarınıenetkinbiçimdevezafiyeteuğramadangerçekleştirmesi,aynıandadavarlığını,toplumarağmen değil toplum gözünde meşruiyetini korumaya devam ederekyapılandırmasınınnasılveneşekildemümkünolacağı,günümüzünenönemlitartışmalarındanbiriolmayadevametmektedir.

Biz,devletikendi içindeetkin, işlevselvegüçlühalegetirirken,aynızamanda bireylerin ve toplumun ortak çıkarlarına hizmet etmesininyolunun,demokratikbirdengedenetimsisteminikurmakveişletmektengeçtiğine inanıyoruz. Devlet bir yandan güçlü ve etkin olmaya devamederken, diğer yandan da, vatandaşların temel hak ve özgürlüklerinigözetmelidir.Millet,devletinyapıpettiğiherşeyinkendiiradesinitemsilettiğinivekendisiiçinolduğunubilmeli,hissetmelidir.Ziradevletingüçlüolması,yinevatandaşlariçindir.Pekibunasılbirdevlettasarımınadenkdüşer?

Devletin gücü, bir yandan, kuvvetler ayrılığı ilkesine uygun olarak,yasama, yürütme ve yargı organları arasında görece eşit olarakpaylaştırılır, böylece herhangi bir kurumun ya da kişinin aşırı güçkazanmasınınönünegeçilmişolur.Herbirorgan,anayasalyetkilerlevesorumluluklarladonatılır.Yaniyürütme,bu işlevigerçekleştirebilecekyetki ve güce; yasama, yasa yapma gücü ve yetkisine; yargı ise,kanunların uygulanmasını sağlama ve denetleme gücüne sahipolmalıdır. Aksi halde bu organların işleyebilmesi mümkün olmaz.Böylecegüçdağıtılarak, işlevleri vebürokratik yapısı çokbüyükolandevletin daha etkin çalışması sağlanır. Gücün, organlar arasındapaylaştırılmasıdevletinkararlarınınveeylemlerininmeşruiyetiniartırır;yönetilenleryönetenlerinaldıklarıkararlaraiknaolarakkatılırlar.

Bununlabirlikte,güçlü,istikrarlı,etkinşekildeişleyenbirdevlettasarımıortayakoyabilmekiçinsadeceorganlarıyasama,yürütmeveyargıolaraküçeayırmakyeterlideğildir.Çünkübuorganlardakendiiçlerindeişlevleriniyerine getiremez hale gelebilirler. Dolayısıyla öyle bir tasarım ortayakoymakgerekir ki, bir yandankendi içinde yetkili organlaroluştururken,diğeryandanda,bunlarınherbirininanayasadanaldıklarıyetkiylediğerinidenetlenebileceği, sınırlayabileceği, kendini bunu yapmaya sorumluhissedeceğibirdurumortayaçıkabilsin.Bunusağlayacakolan,organlararasındabirbirlerinidenetleyebileceklerivesınırlayabilecekleribirsistemoluşturmaktır. Üstelik denge ve denetleme göz önünde bulundurularaktasarlanmış bir devlette, toplumun farklılık ve eğilimlerinin, devletin her

10

birorganınayansımasınısağlayacakmekanizmalargeliştirilmiştir.Halkınkendi tercihlerininoluşarakyasalarayansımasınıveyasamaorganıolanMeclistegerektiğişekildemüzakereedilmesinigüvencealtınaalanusulve mekanizmalarla desteklenmiş bir yasama süreci vardır. Hukukunüstünlüğünüsağlamakamacıyla,yargıkararlarınadayalıbirdenetimdüzenivardır.Devletbürokrasisietkinbirşekildeişlerken,aynızamandayozlaşmayıengelleyecekönlemleralınmıştır.Böylecedevletmekanizmasıiçindealınanherkararınvegerçekleştirilenhereyleminmeşruluğu,toplumsalkarşılığıartar.

Bukoşullarsağlandığında,günümüzünenmeşrudevletmodeliolan,herdevletinkendininöyleolduğunukanıtlamayaçalıştığı“demokratikhukukdevleti”olarakadlandırılandevlettasarımıortayaçıkar.Böylebirtasarımdadevlet, bir dişlinin parçaları gibi işleyen, yetkilerle ve sorumluluklarladonatılmış organları aracılığıyla, toplumun ortak çıkarlarına hizmetedecek şekilde, etkin biçimde çalışacaktır. Diğer yandan, kararlar veeylemler,keyfilikyerine,devletdahilherkesiçinbağlayıcıhukukkurallarıçerçevesindealınacakveuygulanacak;böyleceyönetenveyönetilenlerarasındazoradeğil, rızayadayalıbir ilişkikurulacaktır.Böylebirdevlet,güvenve istikrarortamını kendi içindesağlamakonusundadabaşarılıolacaktır.

Vatandaşlar

Demokratik bütün sistemlerin merkezinde vatandaşlar vardır, nihaikararvericilervatandaşlardır.Böylebirdevlette,devletinbirparçasıolanherbirorganvedolayısıyladevletvatandaşlarıneğilimlerini,farklılıklarını,taleplerini yansıtacak şekilde oluşturulur ve organların hepsi kamuyararınıgözeterekçalışır.Bütünsistemvatandaşahesapverebilirşekildekurgulanır.

Seçimler, vatandaşlarıngenel eğilimlerini,memnuniyetsizliklerini ve/

veya taleplerini ölçmekaçısındanönemli birmekanizmadır. Seçimlerinsonucunda oluşanmeclis onun iradesini temsil eder, çünkü toplumunbütün farklılıklarıyla en geniş şekilde temsil edildiği yer meclistir.Ancak demokratik bir devlette, devleti vatandaşa hesap verebilir kılantek mekanizma belirli aralıklarla yapılan seçimler değildir. Yasama veyürütmeveyargıorganlarıbiryandankuvvetlerayrılığıilkesinebağlıolarakbirbirinden bağımsız yetki alanlarına ayrılırken diğer yandan her birinindiğerinidenetleyeceksorumlulukveyetkiyesahipolmasınınnedenitamdadenetimisadeceseçimlerebırakmamaktır.Denetimolmadığıtaktirdeherbirorgankendialanındaçalışmaküzereayırmışolsanızdaonunnasılçalıştığınıbilemezsiniz,kontroledemezsiniz.

Ancak demokratik bir sistemde vatandaşlara hesap verebilirliğisağlayan sadece bu üç organ arasında denetim mekanizmasınınkurgulanmışolmasıdeğildir.Yukarıdadaanlattığımızmedyanınvesiviltoplumunveyerelyönetimleringüçlendirilmesitamdavatandaşvedevlet

11

arasındakibukarşılıklısorumluluğavehesapverebilirliğedayalıilişkinindengevedenetlemegözetilerekkurulmasıiçinvardır.

Güçlübirmedyademekvatandaşlarınhaberalmakaynaklarınıniyiveözgürşekildeçalışabiliyorolmasıdemektir.Güçlübirsiviltoplumdemekvatandaşların taleplerinin karar verici mekanizmalara katılabilmesi vesorumluluk alarak bir takım görevleri üstlenmesi demektir. Güçlü yerelyönetimler demek, vatandaşların kendi yaşadıkları yerlerde karar almasüreçlerinekatılmalarınınkanallarınınyaratılmasıdemek.

Dolayısıyla gördüğümüz gibi, demokratik bir devlette tek denetimve hesap verme yolu, aracı seçimler değildir ve olamaz. Başkamekanizmalarınvarolması,bunlarınbütünunsurlararasındadengelibirşekildekurulmasışarttır.Denetimvehesapverebilirlik içinoluştururlanmekanizmalarınişleyebilmesiiçinşeffaflıkşarttır.Yanivatandaşhertürresmi bilgiye erişim olanağına sahip olabilmelidir. Bu sürecin bir diğerönemliparçasıisevatandaşınkararalmasüreçlerinekatılımınıngarantialtına alınmış olmasıdır. Böylece vatandaş sadece düzenli aralıklarlakullandığıoy iledeğil, kendihayatını ilgilendirenkararalmasüreçlerineherzamanvesadecebiroydanibaretolmayacakşekildekatılabilir,çünkübaştameclis olmak üzere, onun adına karar alan organlar zaten onuniçindençıkmıştır.Tümbuilkevemekanizmalarınuygulamayakonmasıylabirlikte, vatandaşlarkamuoyuve toplumsalbaskıoluşturarakdengevedenetleme sisteminde kendi üstüne düşen görevi de yerine getirmişolurlar.

Anayasa

Anayasalar, ait oldukları toplumun değerlerini ve ideallerini yansıtır;siyasal iktidarı düzenler ve aynı zamanda sınırlayarak bireylerin hakve özgürlüklerini güvence altına alırlar. Yani anayasalar, denge vedenetlemenin ilk kurulduğu yerdir. Anayasanın topluma ait değerleriyansıtabilmesi için, yapım sürecinin, toplumun katılımına açık olmasıgerekir.

Bukatılımsüreci,siyasalvetoplumsaldiyalogkanallarınınaçıkolduğu,bunayönelikmekanizmalarınetkinbirşekildehayatbulduğubirortamdagerçekleşmelidirki,hemfarklılıklarıgerçekanlamdakapsayabilsinhemdetoplumsalbarışveuzlaşıyahizmetetsin.

Anayasalar uygulandıkları rejimden bağımsız olarak, ait olduklarısiyasal iktidarı düzenlerler. Bir ülkenin rejimi otoriter, totaliter ya dademokratik olabilir ancak her rejimin, devlet yapısını ortaya koyan birdüzenlemeye ihtiyacı vardır. Diğerlerinden farklı olarak, demokratikülkelerinanayasalarında,dengevedenetlememekanizmaları, işleyecekvetemelhakveözgürlüklerikoruyacakşekildekurgulanmıştır.Demokratikrejimlerbireylerin,doğuştan,dokunulamazvedevredilemezhaklarasahip

12

olduğufikrinedayanırvebuhaklarıgüvencealtınaalır.Diğeryandanda,siyasaliktidarısınırlayacakdengevedenetlememekanizmalarınıkurarak,bugüvenceleringerçekleşmesinisağlar.Dolayısıylaanayasalarınsiyasaliktidarıdüzenleme,sınırlamavetemelhakveözgürlüklerikorumaişlevleri,birbirinerağmenvarolanişlevlerdeğilbirbirinitamamlayanişlevlerdir.Heryönetimbiçimindeiktidarvardır,ancakdemokratikiktidarsadecedengevedenetimmekanizmalarıişleyenyönetimbiçimlerindesözkonusudur.

Yukarıda, denge ve denetleme mekanizmalarının iyi şekildekurgulanmasının, devletin giderek karmaşıklaşan işlevinin karşısındaetkinliğinin korunabilmesi bakımından ne kadar önemli olduğunuanlatmıştık.Anayasa,iştebukurgununyapıldığıyerdir.Bukurgunundoğruyapılmasıveuygundengevedenetlememekanizmalarınıngerektiğigibioluşturulması,anayasanın temelhakveözgürlüklerikoruma işlevinidegerektiğigibiyerinegetirmesinisağlayacaktır.

Yenibaştanyapılmışbiranayasanınyadamevcutanayasadayapılandeğişikliğinhalkoyunasunulmasısüreci,enazanayasanıniçeriğikadarönemlidir. Böylebir süreçte, ifadeözgürlüğü vefiziksel güvenlik devlettarafındangarantialtınaalınmışolmalıdır.Ayrıca tümsiyasalgörüşleregörüşlerini eşit olarak ifade edebildikleri kampanyaları yapma olanağıtanınmalıdır.

13

Günümüzde hükümet sistemleri genel olarak iki sistem ve onların türevleri şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bunlardan biri başkanlık sistemi, diğeri ise parlamenter sistemdir. Bu bölümde denge ve denetleme ölçütleri anlatıldıktan sonra, denge ve denetleme ölçütlerinin bu iki sistemde nasıl kurgulandığı açıklanacaktır.

3.1. Denge ve denetleme ölçütleri

Denge ve denetleme sistemi ve mekanizmaları, herhangi birdemokratik sistem içinde, bir kurum ya da bireyin diğerlerinden dahagüçlü olmasını engellerken; tüm kurum ve bireylerin denetlenerek,güçlerininsınırlanmasınısağlar;böylecede,hesapverebilir,açıkveşeffafbir sistemi garantiler. Tam da bu nedenle, tüm sistemlerin demokratikkalmasınısağlar;hakveözgürlüklerikısıtlayan,çoğulcuvekatılımcıbirtoplumdüzenininönünegeçenotoriteryaklaşımlarıengeller.Yinetamdabunedenle,yaniözgürveadilbirtoplumdayaşamaözlemveidealimizdolayısıyla, denge ve denetleme sistem ve mekanizmalarına sahipçıkmamızgerekir.

Farklıhükümetsistemlerinde,farklıdengevedenetlememekanizmalarıvardır. Ancak uygulamada araçlar farklılaşsa da, bu mekanizmalarınoluşmasında yol gösterici olacak bir takım temel ilke ve ölçütlermevcuttur.Aşağıdakilistelenenölçütler,demokratikülkelerinanayasaları,Denge ve Denetleme Ağı’nın bugüne kadar yürüttüğü çalışmalardanelde ettiği sonuçlar, dünya çapında kabul görmüş anlaşma, sözleşmeve metinler ve bu alanda çalışan uzmanların ortaya koyduğu bulgularışığındabelirlediğimizdengevedenetlemeölçütlerigözönünealınarakhazırlanmıştır.

Bu ölçütlerin bir ideali ifade ettiğinin ve günümüzde hiçbir yerdemükemmel şekilde kurulmuş bir denge ve denetleme sistemininolmadığınınfarkındayız.Ancakşudabirgerçekkitümdünyadademokrasiideali olan her ülke bu ölçütlere ulaşmak için çaba sarfediyor, herkesdengevedenetlemedenbahsediyor.Dolayısıyla,dengevedenetlemedenaynı şeyi anlıyor olmasak da hepimiz denge ve denetleme zeminindekonuşuyoruz,onunolmadığıbirtahayyülesahipdeğiliz.

DENGE VE DENETLEME ÖLÇÜTLERİ İLE HÜKÜMET SİSTEMLERİNDE

DENGE VE DENETLEME3

14

ÖLÇÜT 1Devletin yetkileri, organlar arasındagörece eşit ölçüde paylaştırılmalı veher bir organ kendine has yetkileresahipolmalı

Devlet otoritesine dair yetkiler,yasama, yürütme ve yargı organlarıarasında görece eşit ölçülerdepaylaştırılır. Böylece hem yetkilertanımlanmış hem de gücün birorganda toplanması önlenmiş olur. Her organ kendine has yetkileresahiptir.Yasamaorganı,yasaçıkarmagücüne; yürütme organı, yasalarınuygulanmasıgücüne;yargıorganıisebu yasaları yorumlama ve yasalarınihlal edilmesi durumlarında kararverme gücüne sahiptir. Böylece tümorganların yetkileri tarif edilmiş vebir organın diğerinin yetki alanınagirmesininönünegeçilmişolur.

ÖLÇÜT 3Herorgan,diğerinidenetleyicianayasalyetki,hakvesorumluluğasahipolmalı

Her organ, diğer organlarınfaaliyetlerini inceleme ve gereklidurumlarda, anayasal yetkilerinikullanarak, söz konusu faaliyetlerikısıtlama hak ve sorumluluğunasahiptir. Bu sayede organların kendiyetkialanlarındakalmalarısağlanmışve her birinin diğerini denetleyecekyetkileritaşımasıylagücünbirorgandayoğunlaşmasınınönünegeçilmişolur.

ÖLÇÜT 2Organlarınseçimikuvvetlerayrılığınauygunşekildeyapılmalı

Her organın yetkilileri, kuvvetlerayrılığına uygun olarak, aşamalıaralıklar ve farklı prosedürlerle,kısmen farklı seçmenler tarafındanseçilir. Bu sayede farklı seçmenlertarafından,farklızamanlardayapılmışseçimlerle, devlet organlarındatoplumun farklı kesimlerini temsiledecek, çoğulculuğu garantileyecekbir temsiliyet sağlanmış; dolayısıylada devlet organlarında denge vedenetlemetahsisedilmişolur.

ÖLÇÜT 4Hesapverebilirliksağlanmalı

Devletdahilolmaküzere,tümözelve tüzel kişiler ile kamu kurumları,hukuk önünde hesap verebilirkonumdaolmalıdır.Busayedehesapverebilirlikvebunusağlayandenetimmekanizmalarıoluşmuşolurvebunlartüm kişiler ve kurumlar için geçerliolmuş olur. Bu ayrıca toplumsaleşitliğin sağlanması açısından daönemlidir.

DENGE VE DENETLEME ÖLÇÜTLERİ

15

ÖLÇÜT 5İnsanhakveözgürlüklerigarantialtınaalınmalı

Her organ, diğer organlarınfaaliyetlerini inceleme ve gereklidurumlarda, anayasal yetkilerinikullanarak, söz konusu faaliyetlerikısıtlama hak ve sorumluluğunasahiptir. Bu sayede organların kendiyetkialanlarındakalmalarısağlanmışve her birinin diğerini denetleyecekyetkileritaşımasıylagücünbirorgandayoğunlaşmasınınönünegeçilmişolur.

ÖLÇÜT 7Seçim sistemi, toplumdaki farklılıkların temsil edilmesini sağlamalı

Seçim sistemi, her vatandaşın özgürcekatılımını ve farklı siyasi görüşlerinserbestçe rekabet edebilmesinisağlayacak şekilde düzenlenir. Bu sayede,farklı kesimlerin temsilini sağlayacak,çoğulculuğugarantileyenbirseçimsistemivedolayısıylatümsiyasetüzerindeetkilibirdenetimmekanizmasıhayatageçmişolur.

ÖLÇÜT 9Karar alma süreçlerine katılım hakkı güvence altına alınmalı

Bu sayede denge ve denetlemesistemi içinde önemli bir güce sahip olankamuoyununbuişleviniyerinegetirebilmesisağlanmış olur. Bunun için katılımkanallarınınaçıkolması,katılımaraçlarınınsağlanmışolmasıgereklidir.

ÖLÇÜT 6Güçlendirilmişyerelyönetimlerolmalı

Yönetimsorumluluklarıvekaynaklar,altyönetimkademelerinedevredilir.Busayede,yerinden karar alınmasını sağlayan güçlüyerel yönetimler, merkezi idare üzerindedengeleyicibirroloynayabilirler.

ÖLÇÜT 8Resmibilgiyeerişimhakkıgüvencealtınaalınmalı

Bu sayede yapılan tüm resmi işlemlerve tasarruflar hakkında bilgi sahibi olanvatandaşlarilemedya,sivildenetimrolünüüstlenmefırsatınasahipolur.

16

3.2. Hükümet sistemlerinde denge ve denetleme

Mutlakiktidarasahipkralınyetkilerinisınırlandırmakamacıylaortayaçıkan “kuvvetler ayrılığı” ve “denge ve denetleme sistemi”, günümüzdemokrasilerininvazgeçilmezbirilkesidir.Dengevedenetlemesisteminivazgeçilmez kılan nedenler; devlet iktidarının sınırlandırılması, insanhaklarınındevletiktidarıkarşısındakorunmasıveçoğulcudemokrasininyaşatılmasıdır.Buyüzdende,herhangibirhükümetsisteminidemokratikkılan ana unsur, denge ve denetleme sistemidir. Diğer bir deyişle,günümüzde demokratik ülkelerin farklı hükümet sistemi tercihleriolmakla birlikte, her birinde denge ve denetleme sistemini koruyacakmekanizmalarınbulunduğudikkatiçekmektedir.

Farklıuygulamalarıolmaklabirliktetümdünyada,parlamentersistemiçin İngiltere, başkanlık için Amerika Birleşik Devletleri örnek olarakgösterilir. Dolayısıyla raporun hükümet sistemlerinden bahsedilen bubölümünde, parlamenter sistem ve başkanlık sistemi için İngiltere veAmerikaörnekleritemelalınmıştır.Buüçdevletdegünümüzüngelişmişdemokrasileri arasında gösterilmektedir. Dolayısıyla başkanlık veparlamenter sistemlerin ikisinin de, demokratik olma niteliği açısındanherhangibirproblemiyoktur.Budemokratiksiyasalsistemlerinüçüde,kendi koşulları ve kültürü çerçevesinde, devletin hukuki fonksiyonlarınıyerine getiren üstün organlarını, birbirlerini dengeleyip denetleyecekbiçimdedizaynetmiştir.

Başkanlık, parlamenter, yarı-başkanlık ya da bunların türevlerindenherhangibiri,birdevletinhükümetsistemiolaraktercihedilebilir.Bununtamamen,anayasayıyapanvedeğiştireniradenintercihinebağlıolduğunukabuletmekgerekir.Ancak,hangihükümetsistemitercihedilirseedilsin,sistemin demokratik niteliğinin korunabilmesi, devlet iktidarının tek birmerkezdetoplanmamasıvehürriyetleraçısındanriskoluşturmamasına;bunun yanında, otoriter bir rejime kaymanın ve keyfi yönetimlerinönlenmesiiçin,sistemiçindedengevedenetlememekanizmalarınaetkinbirşekildeyervermesinebağlıdır.

Her hükümet sistemininbaskınbir figürübulunmaktadır.Başkanlıksisteminde başkan, parlamenter hükümet sisteminde başbakanbaskın figür olarak karşımıza çıkmaktadır. İşte denge ve denetlememekanizmaları, bu dominant figürlerin güçlerinin kontrollü ve dengeliolarakkullanılmasınahizmetetmektedir.Buyüzdensistemlerde,dengevedenetlememekanizmalarınınnasıldizaynedildiğinintespitedilmesindeyararvardır.

Aşağıdadengevedenetlememekanizmaları,parlamentervebaşkanlıksistemitürlerinegöresıralanmıştır.1

1 Raporun bu kısmında, Doç. Dr. Bülent Yavuz’un Denge ve Denetleme Ağı çalışmaları kapsamında hazırladığı “Hükümet Sistemi Seçeneklerinde Denge ve Denetleme Mekanizmaları” başlıklı Demokrasi Barometresi raporu temel alınmıştır. Rapora ulaşmak için: http://www.birarada.org/tr/22663/Hukumet-Sistemi-Seceneklerinde-Denge-ve-Denetleme-Mekanizmalari-Raporu

17

3.2.1 Parlamenter Sistem

Parlamenter sistem, seçmenlerin temsilcilerini seçerek yasamaorganını oluşturdukları; hükümetin, yasamaorganının içindençıktığı vedolayısıylayasamaorganınakarşısorumluolduğusistemdir.Hükümetinyasama organı ile bağı kesilmez, yasama faaliyetlerinin bir parçasıolarak kalmayadevameder.Hükümet yasamaorganına karşı sorumluolduğundan, iktidarda kalabilmek için de, yasama organının güveninegereksinimduyar.Busistemde,yasamaveyürütmekuvvetleriyumuşakbirşekildeayrılır.Yanikuvvetlerayrılığı,başkanlıksistemindeolduğugibisertbirbiçimdekurgulanmamıştır.

İngiltere’dedoğanparlamentersistemdeparlamento,monarşiyekarşıtesis edilmiş, böylelikle monarkın gücü sınırlandırılmış; temel hak veözgürlüklergarantialtınaalınmıştır.Dolayısıylaparlamentarizm,zamaniçindedoğalyollarlaoluşanbirhükümetsistemiolarakortayaçıkmıştır.

Parlamenter sistemde yasama organı eliyle denge ve denetleme mekanizmaları

Parlamenterhükümetsistemindekanunyapma,bütçeyikabuletme,milletlerarasıantlaşmalarıonaylamagibiklasikyetkileryasamaorganınaaittir.Ancakparlamentersistemdeyürütmeveyasamaorganının iç içegeçmesinden dolayı yasama, bu yetkilerin kullanımında çoğu zamanyürütmeorganınabağımlıdır.Üstelikparlamentersistemuygulamasındavar olan disiplinli parti anlayışı da, bu yetkilerin denge ve denetlemearacı olarak kullanılmasında engel teşkil etmektedir. Buna rağmen,muhalefetpartileri,anayasavemeclisiçtüzüğünedayanarak,hükümetinyapmayıplanladığıdüzenlemelereilişkinkamuoyunundikkatinimecliseçekebilirvekamuoyubaskısıaracılığıyla,düzenlenmenin tekrargözdengeçirilmesini ya da tamamen durdurulmasını sağlayabilir. Dolayısıyla,muhalefet partileri de bu konumlarıyla, parlamenter sistemde etkin birdengevedenetlemerolüoynayabilir.

Yasamaorganıayrıcabilgi edinme ve denetleme yollarıyla da denge ve denetleme araçlarına sahiptir.

Bunlararasındaenbilinenleri:Gensoru ve güven oylaması: Daha önce de vurguladığımız üzere,

parlamentersistemdeyürütme,görevinedevamedebilmekiçinyasamaorganınıngüveninegereksinimduymaktadır.Gensoruvegüvenoylamasıyolu ile yasama, yürütmenin görevine son verebilme yetkisini elindebulundururveböylelikleyürütmeyikontrolüaltındatutar.Bumekanizmalar,tekpartiiktidarıdönemlerindeetkiliolmamaklabirlikte,özelliklekoalisyonve azınlık hükümetinin olduğu dönemlerde etkin bir mekanizma işlevigörürler.Gensoruvegüvenoyuayrıca,kamuoyuoluşturulmasındadaetkinbiraraçolabilmekte;ancakbununiçin,oülkede,kamuoyununbirdenge

18

vedenetlememekanizmasıolarakişlerhaldeolmasıgerekmektedir.

Soru, genel görüşme ve meclis araştırması: Bu araçlar, hükümetingörevini sürdürmesi açısından etkili olabilen araçlar değildir; daha çokyasamaorganınınhükümetietkinbirbiçimdedenetlemesivekamuoyuoluşturmasıaçısındanönemlidirler.Yasamaorganınınbuaraçlarlaetkinbirdenetimyapabilmesiiçin,özellikle,hükümeteyöneltilenyazılıvesözlüsoruların hükümet tarafından tatmin edici şekilde yanıtlanması, eldeedilenbilgilerinşeffafbirbiçimdekamuoyuilepaylaşılmasıvemuhalefetpartilerininbubilgileri,kamuoyuoluşturmakiçinkullanmasıgereklidir.

Meclis soruşturması:Hükümetüyeleriningörevleriyleilgilisuçlarındanötürü yargılanabilmelerinin önünü açan bir yöntemdir. Başkanlıksistemindeki “impeachment” yöntemine benzer. Meclis soruşturmasısağlıklı bir şekilde işletildiği zaman, hükümet üyelerinin suç işlemesikarşısında caydırıcılık niteliği ortaya çıkar. Böylece hükümet üyelerininhukuka uygun hareket etmesi yönünde bir denetim mekanizmasıişletilebilir.

Cumhurbaşkanının denge ve denetleme sistemindeki rolü

Parlamenter sistemde, devlet başkanı devletin başı, başbakan isehükümetin başı olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla da başbakan,hükümetin genel siyasetini tayin eden kişidir. İşleyen bir parlamentersistemde, devlet başkanının aşırılıkları önleyici, uzlaştırıcı bir işlevibulunmaktadır.Devletbaşkanı,yanicumhurbaşkanı,burolüylebirdengeunsuruolarakrolüstlenmektedir.İştebuyüzden,parlamentersistemlerde,devletbaşkanlarınıntemsiliyetkilerivardır,sorumluluklarıyoktur;sadecevatanhainliğiilesuçlandırılabilirler.

Yargı eliyle denge ve denetleme mekanizmaları

Tüm hükümet sistemlerinde, yargının yasama ve yürütmeyidenetlemesi, demokrasi ve hukuk devleti prensibinin gerçekleşmesiaçısından şarttır. Özellikle anayasa yargısının ve idari yargının varlığı,hükümetin hukukun dışına çıkmasının ve keyfiliğin önüne geçecektir.Bunun ön şartı ise, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığını sağlayacakmekanizmaların oluşturulmasıdır. Bunun için, her demokratik ülkedekabul gören ve yargı bağımsızlığını sağlayan hakimlik teminatı ilkesiniteminedecekaraçlaruygulandığıgibi,özellikleyüksekyargıatamalarında,yargı kademelerindeki çoğulculuğu tesis etmeye yönelik düzenlemeleryapılmaktadır.

Medyanın denge ve denetleme sistemindeki rolü

Medya, tüm hükümet sistemlerinde olduğu gibi, parlamentersistemdedeönemlibir rolesahiptir.Burolüyerinegetiripgetiremediği

19

iki açıdan ele alınmalıdır: Birincisi, denetleme işlevini yerine getirmesiiçin medyanın bilgiye erişiminin sağlanması, diğeri ise, bağımsız birbiçimdehaberyapabileceğikoşullarınmevcutolmasıdır.Bukoşullardanbiri, ifade özgürlüğünün sağlanması iken, bir diğeri ise,medyanın bellikişi ve kuruluşların tekeline geçmesini engelleyecek düzenlemelerinyapılmasıdır.

Yerel yönetimler aracılığıyla denge ve denetleme

Devletin idari teşkilatının hangi ilke benimsenerek yapılandırılacağı,hükümet sistemi tercihi ve parlamenter hükümet sistemi ile doğrudanilişkili olmamakla birlikte, yerel yönetimlerin tüm denge ve denetlemesistemindeki işlevleri açısından önemlidir. Parlamenter hükümetsistemi ile yönetilen birçok ülke, son dönemde, yetkileri merkezdendağıtacak yerel yönetim reformları gerçekleştirmiştir. Bu reformlarınhayata geçmesiyle, gerek yerel yönetimler gerekse de yerinden hizmetverenyönetimkuruluşlarıeliylekamusalyetkilerindağıtılması,dengevedenetlemesistemininişlemesinekatkısağlayacaktır.

Vatandaşlar ve sivil toplumun denge ve denetleme sistemindeki rolü

Kamuoyu denetiminin sadece parlamenter sistemde değil, tümhükümetsistemlerindekiönemigüngeçtikçeartmaktadır.Geneldesiviltoplum örgütleri aracılığıyla gerçekleştirilen bu denetimin tam olarakyapılabilmesi için, kamuoyunun doğru bilgiye zamanında ulaşması vedevletin işlemlerinde şeffaf olması gerekmektedir. Örneğin İngiltere’de,1933 tarihliMahalli İdareler Yasası uyarınca, belli bir idari birimle ilgiliParlamento tutanaklarını ve mahalli idari birimlerce yapılan işlemlerleilgilitümkayıtlarıkontroletmehakkıbulunmaktadır.

3.3.2 Başkanlık sistemi

Başkanlık sistemi, hem yürütme organının başı hem de devletbaşkanı olan başkanın, belirli bir süre için halk tarafından seçildiği veyasama organının başkanı düşürmediği, başkanın da yasama organınıfeshedemediği sistemdir. Başkanlık sisteminde yürütme organı tekbaşlıdır; başkanın kabinesinde yer alanlar, onun danışmanı, yardımcısıkonumundadırlar.18.yy.’daAmerika’dakurgulananbaşkanlıksistemininkurucuları,tümanayasalsistemi,dengevedenetlemeilkelerinegöreinşaetmişlerdir, yani başkanlık sistemi de, parlamenter sistem gibi, zamaniçindeoluşmuşbirhükümetsistemidir.

Bununnedeniise,İngilizkralınakarşıkazanılanbağımsızlıksavaşınınsonucunda, gücün bir kişi ya da kurumda temerküz etmesinin ve degücünkötüyekullanılmasınınönünegeçmektir.Örneğin,yürütmeseçimlegelir,yasamadanbağımsızdıramayasaçıkarmakiçinyasamaorganındaiknayoluylabirçoğunlukoluşturmakdurumundadır.Neyasamaorganı

20

başkanı görevden alabilir ne de başkan parlamentoyu feshedebilir.Başkankendiçalışmaarkadaşlarınıseçebilir;ancakönemliatamalarda,Senatonunonayınamuhtaçtır.Birkaçülkedışındabaşkanlıksistemi ileyönetilenülkelerinmeclislerigenellikleçiftkamaralıdır.

Yasama organı aracılığıyla denge ve denetleme

Gücüntekeldeyoğunlaşmasınınönünegeçmekiçin,devletkudretindenkaynaklıyetkilerinönemlibirbölümüyasamaorganınaverilmiştir.Böylelikle,yürütme organının sahip olduğu güç ve yetkiler, yasamanın gücü iledengelenmeyeçalışılmıştır.Busayedehemyürütmeorganıhemdeyasamaorganıkontrollübirbiçimdehareketetmekzorundakalır.Bu,aynızamanda,organların anayasal sınırlar içinde kalmasını sağlayacak denetimi demümkünkılacaktır.Başkanlıksistemindedengevedenetlemeyisağlayacakyasamaorganınınsahipolduğuaraçlarşunlardır:

Kanun yapma yetkisi: Başkanın icraatlarını yürütebilmesi için yenikanunlara ihtiyacı vardır.Ancakbaşkanlıksistemindebuyetki, yasamaorganına verilmiştir. Bu sayede başkan, yasama gündemi açısındanyasama organına bağımlı hale gelmiş ve bir denge mekanizmasıoluşturulmuştur.Yasamaorganıileiyigeçinemeyenbirbaşkanınyasamaönceliklerini hayata geçirmesi frenlenmiş, dahası, başkanlık sistemi ilekendisineverilenbirçokyetkiyikullanamazhalegelmesiolasıkılınmıştır.Burada kritik olan nokta ise, yasama organının, başkanın güdümündehareket etmesine yol açacak bir süreç sonucunda oluşmasının önünegeçmektir.

Bütçeyi kabul yetkisi:Bütçe,yasamanınbaşkanakarşısahipolduğuenetkindenge vedenetimaracıdır. Yasamaorganı, yürütmeorganınınhazırladığı bütçeyi kabul etme, etmeme ya da değiştirerek kabul etmeyetkisine sahiptir. Yasamanın bu yetkisine karşılık olarak başkanın dakongreye karşı kullanabileceği veto yetkisi vardır. Bu iki yetki birbirinidengeler. Kongrenin bütçeyi onaylamaması durumunda, sistemin felçolmasısözkonusuolmaktadır.Budurumikiorganarasındabiruzlaşmanındoğmasına neden olmaktadır. Disiplinsiz parti yapısı bu uzlaşmanınsağlanmasınınkilitaracıdır.

Başkanın yaptığı atamaları onaylama yetkisi: Yürütmeyetkisibaşkanınelinde olmasına rağmen; bakanlar, yüksek mahkeme üyesi, büyükelçiatamasıgibibazıönemliatamalariçinSenatonunonayıgereklidir.

Uluslararası antlaşmaları onaylama yetkisi: Başkan, dış politikanındamerkezindeyeralır,uluslararasıantlaşmalarıyapmayetkisibaşkanaaittir.Ancakantlaşmalarıngeçerliolması,Senatotarafındanonaylanmasıilemümkündür.

Başkanın yargılanmasının yolunun açılması: Amerikan sisteminde

21

“impeachment” ismiyle anılan, başkanın cezai sorumluluğu içinöngörülmüş bir yoldur. Süreçte başkan, Kongrenin bir kanadı olanTemsilciler Meclisi tarafından suçlandırılırken, Senatonun üçte ikiçoğunluğuyla,yargılanmaküzeregörevliveyetkilimahkemeyesevkedilir.Busürecin,başkanlıkgörevinisonaerdirmegibibirişlevivardır.

Yasama organının yürütmeden ayrı bir seçimle göreve gelmesi: Yasamaorganıilebaşkanlıkayrıbirseçimlegörevegelir.Ayrıcayasamaorganınınherikikanadı,başkanlıkseçimlerindenfarklızamanlardatekrarseçime gider. Bu, yasama organının yürütme güdümünde çalışmasınıengellemek için önemli bir dengemekanizmasıdır. Şöyle ki, seçmenleryürütme ile yasama arasında bir dengesizlik oluştuğunu gördüğünde,seçimleraracılığıylabirdengeişleviüstlenebilmektedirler.

Başkanın yasama organını fesih yetkisinin olmaması: Bu yetkininolmaması, yasama organının yürütmeden bağımsız hareket ederek,başkankarşısındadengeleyicibirgücesahipolmasınısağlamaktadır.

Aynı kişinin hem yasama organında hem yürütme organında görev alamaz olması:BaşkanlıksistemindeyürütmeyetkisinişahsındatoplayanBaşkan,yasamaorganınınüyesideğildir.Dolayısıylayürütmeüyelerininyasamafaaliyetlerinietkilemeihtimallerizayıflamaktır.

Yürütme organının yasama organının çalışmalarına katılmasının sınırlı olması:Başkanlıksistemindeyürütmeorganıkanunteklifedemez,yasama çalışmalarına katılamaz, bu çalışmaları engelleyemez. AncakyasayapımıkonusundaBaşkanileKongrearasındapazarlıksonucundabirişbirliğiyapılmasımümkündür.Başkançıkarmakistediğidüzenlemelerkarşılığındavetoyetkisinikullanmaktanvazgeçer.BöyleceKongrevetoyauğrayacak yasaları kurtarmış, Başkan da istediği yasaları Kongre’dengeçirmişolur.İçtüzüktebudüzenlemeOmnibusBillolarakadlandırılır.

Seçim sistemi aracılığıyla denge ve denetlemenin sağlanması: Uygulananseçimsistemisayesinde,yasamaüyelerininkişiselözellikleri,seçilmekriterleribakımından,partimensubiyetlerindendahaönemlidir.Bu yüzden, yasamaüyelerinin parti yönetimine ve bu arada yürütmeyekarşıbağımlılıklarısondereceazdır.İkiseçimarasıdönemde,seçmenlerinöncelikleri belirleyici öneme sahiptir. Yasama organının yürütmedenbağımsızbirbiçimdeyasamaişleviniyerinegetirmesiiçin,hangisüreçlersonucundaoluştuğu(seçimsistemivetakvimi)vesiyasipartidinamikleri(demokratiksiyasipartilerinmevcudiyeti)hayatiönemdedir.

Yasama üyelerinin partilerinden bağımsız hareket etmesinin sağlanması: Başkanlık sistemini demokratik olarak işleten ABDörneğinde,siyasipartilerdisiplinlideğildisiplinsizdirler.Yani,milletvekilleriparti görüşlerinin aksi yönünde oy kullanabilmekte, bağımsız hareketedebilmektedirler. Bu, hem yürütmeyi denetleme ve dengeleme

22

fonksiyonunakatkısağlamaktahemdetıkanıklıklarınaşılmasınaimkansunmaktadır.

Yargı eliyle denge ve denetleme

İnsanhakveözgürlüklerinigüvencealtınaalmayıhedefleyenkuvvetlerayrılığı ilkesince, yargının, yürütme ve yasamayı sınırlandıran bir işlevüstlenmesişarttır.Yasamayadayürütmenin,kendileriiçinçizilmişyetkialanlarınıihlaletmeleriveyahukukaaykırıolarakyetkilerinikullanmalarıhalinde, yargının onları denetleyip, yaptıkları işlemleri iptal etmesimümkündür. Bu işleri yerine getirecekolan yargının her türlü baskıdanuzakkararvermesinisağlayacakfaktörlerolanhakimlikteminatı,yüksekyargı hakimlerinin nasıl belirlendiği gibi konular, denge ve denetlemeaçısındanönemkazanmaktadır.

Yerel yönetimler aracılığıyla denge ve denetleme

Sadecebaşkanlıksistemindedeğiltümhükümetsistemlerinde,yerelyönetimler,yerindenyönetim ilkesidoğrultusunda,dengevedenetlemeişlevi görmektedirler. Örneğin ABD başkanlık sisteminde, merkeziotoriteninyetkileri, eyaletlerinyetkileri iledengelenmişve frenlenmiştir.Birçokyasanıneyaletlertarafındançıkarılmasısağlandığıiçingücüntekeldetoplanmasınınönünegeçilebilmektedir.

Medya aracılığıyla denge ve denetleme

Çağdaşdemokratiksistemlerdemedya,siyasi iktidarıdenetleyenbirmekanizma olarak büyük önem taşımaktadır. Öyle ki,medya, bu işlevibizatihi yerine getiren bir güç olarak görülmektedir. Bu sebeplemedyaiçin dördüncü kuvvet nitelendirmesi yapılmaktadır. Bu da, medyanın,siyasi iktidarla arasına mesafe koymasını gerektirir. Medyanın siyasiiktidarıdenetlemeişleviniyerinegetiripgetiremediği,şuikikritiksoruyaverilencevaplarlaölçülebilir:Bunlardanbirincisi,denetlemeişleviniyerinegetirecek olan medyanın hangi bilgilere ulaşabildiğidir. Bir sistemdemedya,bilgiedinmehakkınıgenişbirbiçimdekullanıyorise,denetlemeişlevinigüçlübirbiçimdeyerinegetirmesidemümkündür.Bunakarşılık,pek çok bilginin sır kapsamına alınarak ulaşılabilirlikten uzak halegetirilmesi,medyanındenetlemeişlevinikısıtlamaktadır.ÖrneğinABD’de,“TheRightofInformationAct”(BilgiEdinmeYasası)ilehalk,kişiselveriniteliğinde veya ülke güvenliği ile ilgili olmadıkça, tüm kamusal konualanlarındakiherhangibirkararyadaişlemedairbilgiedinebilmektevebelgeörneklerinialabilmektedir.İkincisoruise,bilgininhangikanallardadolaştığıvekiminçıkarınahizmetettiğidir.Bunagöre,medyanınsiyasiiktidar üzerinde etkili bir denetim gerçekleştirebilmesi için, devletkontrolününvebelirlitekellerindışındayeralmasıgerekmektedir.

23

Kamuoyu denetimiyle denge ve denetleme

Başkanlıksisteminindemokratikbirbiçimdeuygulanmasıiçin,ülkedekikamuoyunun aktif olarak sisteme dahil olmasını sağlayacak kanallarbulunmaktadır.Kamuoyubiryandanbilgiyerahatlıklaulaşabilirken,diğeryandandaönemlibirdenetimaracıolarakişlevgörmektedir.Dolayısıylakamuoyu baskısı, gerek sivil toplum örgütleri aracılığıyla gerekse debireyseldüzeyde,önemlibirdengedenetimaracıolarakniteliğindedir.

24

Bu bölümde öncelikle, yukarıda belirtilen denge ve denetleme ölçütleri ışığında 2016 Anayasa değişikliği kanununun değerlendirilmesine dair genel bir değerlendirme yapıldıktan sonra, Anayasa Değişikliği Kanunu, yukarıda açıklanan denge ve denetleme ölçütlerine göre değerlendirilecektir.

4.1. Genel değerlendirme

Aşağıda,Anayasadeğişiklikkanununun,dengevedenetlemeölçütleriışığında değerlendirilmesi sonucunda erişilen bulgular özetlenmiştir.Buözet,dengevedenetlemeninikitemelunsurudikkatealınarakbuikieksende yapılmıştır. Birincisi kuvvetler ayrılığı; ikincisi ise denetim vehesapverebilirliktir.Dengevedenetlemeaçısındanbuunsurlardansadecebirtanesininkurgulanmışolmasıyeterlideğildir.Dengevedenetimitambir sistem, hem kuvvetler ayrılığının gerçekleştiği hem de denetim vehesapverebilirlikmekanizmalarınındoğruvedengelişekildekurgulandığıbir sistemdir. Ancak bu iki eksen doğrultusunda oluşturulmuş dengeve denetleme ölçütleri ışığında yaptığımız değerlendirmeye geçmedenönceliklebulgularadairgenelbirdeğerlendirmesunuyoruz.Bunagöre;

» Sözkonusuanayasadeğişikliğikanunu,mevcutsistemdekapsamlıvebütüncülbirdeğişikliköngörmemekte,sadecesınırlıolarakgüçlerinyenikonumlanışınıdüzenlemektedir.Anayasadeğişiklikkanunundayukarıdasıraladağımız denge ve denetleme ölçütleri içerisinde yer alanmedya,sivil, toplum, yerel yönetimler, resmi bilgiye erişim hakkı, insan haklarıalanlarını kapsayacak herhangi bir düzenleme bulunmamakta, kanunsadeceözellikle yasama ve yürütme ve bir ölçüdede yargı arasındakiilişkileridüzenleyendeğişikliklerönermektedir.Ancaksistemde,hükümetsisteminideğiştirecekkadarönemlibirdeğişiklikyapmakvebütündiğerunsurlarınkendiiçlerindekivebirbirleriileolanilişkilerinidüzenlememekorganlararasındadengesizliğevedenetimsizliğeyolaçabilir.Çünküdengevedenetlemesistemisadecebirve/veyabirkaçorganıdüzenlenmesiileilgilideğildir,bütünunsurlarıilebirbütündür.Ayrıcabütüncülbiranayasadeğişikliğinin bu toplumun talebi olduğunu 2011’den bu yana devameden, zamanzamangündemegelipzamanzamangündemdendüşenyenianayasatartışmalarındandabiliyoruz.

ANAYASA DEĞİŞİKLİK KANUNUNUN DENGE VE DENETLEME ÖLÇÜTLERİ

AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ4

25

» Sözkonusu değişiklik kanunu değerlendirilirken özelliklegözönünde bulundurulması gereken iki unsur, Siyasi Partiler KanunuveSeçimKanunu’dur.Çünküdengevedenetlemeaçısındanorganlararası ilişkilerin nasıl düzenlendiği kadar bu organların nasıl teşekkülettiğideönemlidirvebuikikanunyasamaveyürütmeorganlarınınvedolayısıyla bunlarla çeşitli noktalarda ilişki içinde olan yargının nasılteşekkülettiğinibelirlemektedir.Türkiye’dekipartilerrejimininhiyerarşik,katıveideolojikyapısı,partiyikontroledenkişivegruplarıntümerklerikontrol etme olanağına sahip olmasını sağlamaktadır. Dolayısıylaherhangibir partininmerkez yönetimi ve/veya liderimilletvekili adaylistelerininbelirlenmesindesonsözsahibiolankişihalinegelmekteveböyleceliderağırlıklıbirpartiprofiliortayaçıkmaktadır.Seçimsistemiise halihazırda varolan yüzde 10 seçim barajıyla zaten temsiliyetkonusunda adaletsizliğe yol açan bir seçim sistemidir. Söz konusukanun, denge ve denetlemeaçısından değerlendirilirken bu hususlarmutlakadikkatealınmalıdır.

Bulgular

Kanun, denge ve denetlemenin iki temel unsuru olan kuvvetler ayrılığı ve denetim ve hesap verebilirlik eksenlerinde, yukarıdakidengevedenetlemeölçütleri ışığındadeğerlendirildiğindeşubulgulararastlanmıştır:

Kuvvetler ayrılığı açısından: Bukanun,mevcutAnayasa’dayasama,yürütmeveyargıalanlarında

düzenlemeler öngörmektedir. Kanunda, organlar arasında görece eşitolarakpaylaştırılmasıgerekendevletotoritesinedairyetkilerinyürütmelehinegenişlediğiveorganlarınseçimindekuvvetlerayrılığıaçısındanriskoluşturabilecek düzenlemelerin bulunduğunu görülmektedir. Özelliklecumhurbaşkanınınpartisiileilişiği,organlarınseçimleri,cumhurbaşkanıkararnameleri,cumhurbaşkanınınveMeclisinkendiseçimleriilebirliktediğerininseçiminekararverebilmeyetkileri,cumhurbaşkanınınatamalarile ilgili yetkileri gibi alanlardaki düzenlemeler bu sonuca ulaşmamızanedenolmaktadır.

Şöyleki;

» Kanunda,Meclisi güçlendirdiği varsayılan çeşitli düzenlemelerbulunsa da, bu gücün nasıl hayata geçeceğine dair mekanizmalarkurgulanmamıştır. Örneğin, cumhurbaşkanının veto ettiği yasalarıMeclisin salt çoğunlukla geçirebilecek olmasının, Meclisincumhurbaşkanı seçimlerini yenileme yetkisine sahip olmasının,kanunların sadece milletvekilleri tarafından önerilecek olmasınınve Meclisin denetimmekanizmalarının varlığının, ilk bakışta Meclisigüçlendirenmekanizmalarolduğusöylenebilir.Ancaktümbuönerilerinçeşitlibaşkaönerilerlesınırlarınınbelirsizhalegetirildiğivedolayısıyla

26

Meclisingücünüazalttığıgörülmektedir.ÖrneğinkanunagöreMeclis,beşteüççoğunluklacumhurbaşkanıseçimlerininyenilenmesinekararverebilirken,cumhurbaşkanıtekbaşınaMeclisseçimleriniyenilemeyekarar verebilmektedir. Ayrıca görev sürelerine ilişkin düzenleme,seçimlerin yenilenmesi durumunda, yürütme gibi büyük bir gücüelinde bulunduran kişinin 10 yıldan daha uzun süre cumhurbaşkanıolabilmesini sağlamaktadır. Keza, cumhurbaşkanı kararnamesi,yürütmeninyasamayetkisikullanmasınımümkünkılmaktadır.Meclisiçindenetimmekanizmalarıöngörülmüştürancakbumekanizmalarınetkin şekilde işlemeleri sağlanmadığı sürece, sadece varlıklarınınyeterli olmayacağı açıktır. Ayrıca, cumhurbaşkanının gerçekleştirdiğiatamalarınhiçbirininMeclisonayındangeçmemesininönerilmesi,yineMeclisin dengeleyici-denetleyici rolünün ve gücünün yürütme lehinezayıflamasınanedenolmaktadır.

» Denge ve denetleme sisteminde, organların kendi içlerindeve birbirleri olan ilişkileri kadar, nasıl teşekkül ettikleri de önemlidir.SiyasiPartilerveSeçimSistemiYasalarıdeğişmediğisürece,Meclisçoğunluğu,partisininyöneticisive/veyabaşkanıolmayısürdürecekolancumhurbaşkanınınpartisindenolabilirvedolayısıylaMeclisaritmetiği,yürütmeninyasamaüzerindeetkiliolmasınayolaçabilir.Türkiye’dekisiyasi partilerin büyük ölçüde genel başkanların kontrolündeolduğu,milletvekili listelerinin genel başkanlar tarafından belirlendiğidüşünülürse,buşekildeoluşanbirparlamentoaritmetiğinde,yasamanınyürütme karşısında elinde bulundurduğu varsayılan dengeleyici vedenetleyici mekanizmaları hayata geçirmesi mümkün olmayacaktır.HSKseçimleribudurumaörnekolarakverilebilir.KanunagöreHSK’nınüyesayısı13’edüşürülecektir.Üyelerin4’ünücumhurbaşkanıatayacak,yine cumhurbaşkanı tarafından atanan Adalet Bakanı ve AdaletBakanı’nın belirlediğimüsteşar kurulun doğal üyesi olacaktır. TBMMise7üyeseçecektir.Ancak,siyasipartilerinTürkiye’deyukarıdaişaretettiğimizçalışmabiçimindenkaynaklıolarak,cumhurbaşkanınınkendipartisiüzerindenmeclisinHSK’yayapacağıatamalarüzerindedeetkiliolmasıolasıdır.Yineaynışekilde,kanunyapmayetkisiTürkiyeBüyükMillet Meclisi’ndedir ancak yasama çoğunluğunu kontrol eden biryürütme, yürütmenin istemediği kanunların Meclisten çıkmamasınısağlayabilir ve böylece kararnameler, asıl düzenleyici yasama aracıhaline gelebilir. Keza bu durum, Meclisin denetim araçlarının etkinşekilde çalışmamasına neden olma riskini de doğurmaktadır. Ancakelbette,cumhurbaşkanıileMeclistekiçoğunlukpartisiaynısiyasettengelmek zorunda değildir. Seçimlerde vatandaşların kullandığı tercihsonucunda, cumhurbaşkanı ve Mecliste çoğunluğu olan parti, farklısiyasetten olabilir. Bu durumda da, yasama ve yürütmenin birbiriyleçatışma ihtimali ortaya çıkabilir ve eğer Seçim Sistemi ile SiyasiPartilerYasalarındabutürdurumlarınüstesindengelmeyisağlayacakdüzenlemeler yapılmazsa, bu sefer de sistemin kilitlenmesi ve krizegirmesigibibirdurumortayaçıkabilir.

27

» Herorganınseçiminindengevedenetlemeyisağlayacakşekildeyapılmasıönemlidir.Kanunda,TBMMseçimleri ile cumhurbaşkanlığıseçimlerinin5yıldabiraynıgünyapılmasıöngörülmüştür.Demokratikbir başkanlık sisteminde yasama organının yürütme organına karşıaşırızayıfbirkonumdaolmasınıengellemekveseçmenineğilimlerindeoluşacakdeğişiklikleriparlamentoyayansıtmakamacıylaparlamentoseçimlerikısmiolarakyenileniryadayürütmeveyasamaorganlarınınseçimlerifarklıtarihlerdeyapılır. Anayasanın 78.Maddesine göreara seçimlerin yalnızca belli koşulların gerçekleşmesi durumundayapılabilecekolmasınedeniyle,kısmiseçimlerin işlevinigörmeyeceğiaçıktır.YineHSK’yadairdüzenlenmeleribukapsamdadeğerlendirmekgerekir. Kanunda, HSK’nın üye sayısı 13’e, daire sayısı ise 2’yeindirilmiştir.HSKüyelerinin7’siniTBMM’nin,4’ünücumhurbaşkanınınataması öngörülmektedir. Ancak bu konuda da yine yukarıdabelirttiğimizüzere,Meclisaritmetiğininoluşmabiçimindendolayı,HSKüyelerinin tamamının belirlenmesinde cumhurbaşkanının tek başınaetkili olması riski ortaya çıkmaktadır. Bu da yine, kuvvetler ayrılığınaaykırıbirdurumoluşturmaktadır.

» Askeri yargınınkaldırılması, yargıdabirliğinsağlaması ile yargıbağımsızlığıvetarafsızlığıaçısındanolumlubirdüzenlemedir. Denetim ve hesap verebilirlik mekanizmaları açısından:

» Denetimvehesapverebilirliğinsağlanması,dengevedenetlemeaçısından,kuvvetlerayrılığınınsağlanmasıkadarönemlidir.Bukanundagetirilenönerilerebaktığımızda,bazımekanizmalargeliştirilmişolsada,bunlarınetkinşekildeişlevselolmasınınsağlanmadığıgörülmektedir.

» Kanunda TBMM’ye, Meclis araştırması, genel görüşme veMeclissoruşturmasıyoluyladenetimyapmayetkisiverilmiştir;ayrıcamilletvekilleri cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanlara yazılı sorusorabilmektedir. Ancak, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar busoruları yanıtlamazsa bir yaptırım öngörülmemiştir. Ayrıca, Meclistekurulanaraştırmakomisyonlarınındenetimişlevleriniyerinegetireceketkinlikteçalışabilmeleriiçin,bunauygunmekanizmalargeliştirilmesigerekmektedir. Meclisin mevcut sistemde de denetim işlevini etkinşekilde yerine getiremediği göz önüne alındığında yeni öneride budurumu iyileştirecek mekanizmaların geliştirilmesi yerinde olurdu.Ayrıca sözkonusu kanuna göre cumhurbaşkanı, TBMM’den aldığıbir yetki kanuna dayanmadan kararname yayınlayabilecek, Meclisinherhangi bir kararnameyi geçersiz kılmasının tek yolu aynı konudakanun çıkarmak olabilecek. Ayrıca cumhurbaşkanının yaptığı hiçbiratamanınMeclis onayından geçmesi gerekmeyecek. Üstelik örneğincumhurbaşkanı tarafından atanan yardımcıları, kendisinin yokluğudurumunda, cumhurbaşkanı ile aynı yetkileri kullanabilecekler. YaniTBMM’nin herhangi bir onay sürecindende geçmemiş olan atanmışkişiler,seçilmişbircumhurbaşkanıileaynıyetkileresahipolabilecekler.

28

Bukişilerhakkındameclissoruşturmasıaçılabilecekancaksözkonusuöneri, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında soruşturmaaçılması için gerekli oranı artırarak salt çoğunluk (301 mv) olarakbelirliyor,YüceDivan’asevk için ise400oygerekiyor.BuoranlarçokyüksekvebukişileriMeclisindenetleyebilmesiiçinbaşkaherhangibiretkinmekanizmabulunmadığı içindecumhurbaşkanıyardımcılarınınve bakanların Meclis tarafından denetimi oldukça zor hale geliyor.Her şeyden daha önemlisi ise,Meclisin bu yetkilerini kullanabilmesiiçin, yürütmenin tesiri altında kalmayacak şekilde teşekkül etmesi,yani seçimsistemininvesiyasipartilerin işleyişbiçiminindeğişmesişarttır.

» Kanun, bir diğer denetim biçimi olan anayasal denetim veyargı denetimi açısından ele alındığında ise şunlar görülmektedir:Cumhurbaşkanı kararnamelerinin denetimi Anayasa Mahkemesitarafından; cumhurbaşkanının atamalar ve kamu tüzel kişiliği kurmayetkilerinin denetimi ise idari mahkemeler tarafından yapılmaktadır.Olağanüstü hal (OHAL) kararnameleri ise, eskiden olduğu gibi yargıdenetimindışındadır.Buradaönemliolannokta,yargıbağımsızlığınınve tarafsızlığının sağlanmasıdır. Demokratik hukuk devletinde hiçbirişlem denetim dışı bırakılamaz. Dolayısıyla eski sistemde sorunlubir uygulama olan OHAL kararnamelerinin yargı denetimi dışındabırakılmasıuygulamasınınyenisistemdededevamettirilmesiyanlıştır.Ayrıca Meclisteki çoğunluğun, cumhurbaşkanının temsil edeceğisiyasi partiyle aynı olması durumunda, yargıyı düzenleyen kurumolan HSK’nın üye seçimlerinde, cumhurbaşkanının yani yürütmenin,beklenendendahabelirleyiciolmariskivardır.HSKisebütünyargınındüzenlenmesinde belirleyici olan kurumdur. Bu risk, bu Kanunda,denge ve denetleme unsurunu zayıflatan bir unsur olarak karşımızaçıkmaktadır.

» Denetimaçısındandikkatealınmasıgerekenbirdiğerhusus isebütçe ve kesin hesaptır. Bu konudaki iki kritik noktadanbirincisi, yenibütçenin yetişmemesi durumunda önceki yılın bütçesinin devamınınöngörülüyor olmasıdır. Bütçe, yasamanın elindeki neredeyse enönemli denetim aracıdır çünkü yürütme, para olmadan faaliyetlerinigerçekleştiremez. Bu aracın gücü kesinlikle esnetilmemelidir.İkincisi, Kanunda, yeni bütçe ve kesinhesabınaynı andagörüşülmesiöngörülmektedir.Bumevcutsistemdedevarolansorunlubiruygulamadır.Buda, dengevedenetlemeaçısındansakıncalı bir durumdur.Bu ikisiayrı ayrıgörüşülmeli vehattakesinhesabıngörüşüldüğükomisyonunbaşkanı,mümkünsemuhalefettenolmalıdır.

» Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunun kapsamının sadecevatanaihanetilesınırlıtutulmayarakgenişletilmesi,denetimvehesapverebilirlik açısından olumludur. Ancak onu Meclis soruşturmasıyoluylasuçlandırabilecektekorganolanyasamaüzerindeyürütmenin

29

belirleyiciolmamasıönemlidir. » Kanuna göre, cumhurbaşkanı tarafından atanacak

olan cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, görev suçlarınedeniyle soruşturma konusu olabilmekte; ancak adi suçlarbakımından seçilmişlere tanınan dokunulmazlık hakkından dayararlanabilmektedirler.Atanmışların, seçilmişlere tanınanbir haktanyararlanmasıdemokrasiilebağdaşmamaktadır.

4.2 Anayasa Değişiklik Kanununun denge ve denetleme ölçütleri ışığında değerlendirilmesi

Aşağıdakitablo,demokratikülkelerinanayasaları,DengeveDenetlemeAğı’nınbugünekadaryürüttüğüçalışmalardaneldeettiğisonuçlar,dünyaçapında kabul görmüş anlaşma, sözleşme ve metinler ve bu alandaçalışanuzmanlarınortayakoyduğubulgularışığındabelirlediğimizdengevedenetlemeölçütlerigözönünealınarakhazırlanmıştır.

Bu değerlendirmede, 2/1504 esas numaralı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi’nin TBMMGenelKurulu’ndangeçenhaliesasalınmıştır.Kanun,dengevedenetlemeölçütleri açısındandeğerlendirilirken, kanununomurgasını oluşturan vehükümetsistemideğişikliğineilişkintemeldüzenlemeleriiçeren5.ve15.Maddeler dahil bu iki madde arasındaki düzenlemeler esas alınmıştır.DolayısıylakanununAnayasaKomisyonundangeçenmetnindemilletvekilisayısını600’eçıkaran2.Maddesi,milletvekiliseçilmeyaşını18’eindiren3.Maddesi ve anayasa değişiklik kanununun yürürlüğe giriş tarihlerinidüzenleyen17.Ve18.Maddelerideğerlendirmeyedahiledilmemiştir.

Bu tabloda parantez içinde belirtilen rakamların ilki, sözkonusukanununTBMMGenelKurulu’ndakabuledilensonhalininiçerdiğimaddenumarasını;ikincisiise,mevcutAnayasadadeğişiklikyapılmasıönerilenilgilimaddenumarasınıifadeetmektedir.

Başta da belirttiğimiz gibi, bu ölçütlerin bir ideali ifade ettiğinin vegünümüzde hiçbir yerde mükemmel şekilde kurulmuş bir denge vedenetlemesistemininolmadığınınfarkındayız.Ancakşudabirgerçekkitümdünyada demokrasi ideali olan her ülke bu ölçütlere ulaşmak içinçabasarfediyor,herkesdengevedenetlemedenbahsediyor.Dolayısıyla,dengevedenetlemedenaynışeyianlıyorolmasakdahepimizdengevedenetleme zemininde konuşuyoruz, onun olmadığı bir tahayyüle sahipdeğiliz.

30

ÖLÇÜT 1Devletinyetkileri,organlararasındagöreceeşitölçüdepaylaştırılmalıveherbirorgankendinehasyetkileresahipolmalı.

Devletotoritesinedairyetkiler,yasama,yürütmeveyargıorganlarıarasında görece eşit ölçülerde paylaştırılır. Böylece hem yetkilertanımlanmış hem de gücün bir organda toplanması önlenmiş olur.Herorgankendinehasyetkileresahiptir.Yasamaorganı,yasaçıkarmagücüne;yürütmeorganı,yasalarınuygulanmasıgücüne;yargıorganıisebu yasaları yorumlamave yasaların ihlal edilmesi durumlarındakarar verme gücüne sahiptir. Böylece tüm organların yetkileri tarifedilmiş ve bir organın diğerinin yetki alanına girmesinin önünegeçilmişolur.

Konu: Cumhurbaşkanının partisiyle ilişkisi

İlgili madde: Cumhurbaşkanının yetkilerini düzenleyen madde(7/101)

Mevcut durum:MevcutAnayasa’nın,Cumhurbaşkanının nitelikleri ve tarafsızlığıbaşlıklı101.MaddesiCumhurbaşkanıseçilenkişinin,varsapartisiileilişiğininkesileceğiniifadeediyor.

Önerilen değişiklik:Kanunun7.MaddesimevcutAnayasa’nın101.MaddesindedeğişiklikyaparakCumhurbaşkanıseçilenkişininvarsapartisiileilişiğininkesileceğikoşulunukaldırıyor.

Değerlendirme: Kanun cumhurbaşkanının partisi ile ilişiğininkesilmesi koşulunu kaldırırken, kendisinin parti yöneticisi ve/veya başkanı olup olamayacağına dair bir düzenleme yapmıyor.Türkiye’desiyasipartiler,disiplinlivemerkeziyetçiyapılarındandolayı,genel başkanın kontrolü altında çalışıyorlar. Örneğin milletvekiliaday listelerine son halini genel başkanlar veriyor. Dolayısıylamilletvekilleri, seçildikleri taktirde, parti genel merkezlerinin ya dabaşkanlarınıntalepleridoğrultusundahareketetmeyitercihediyorlar.Türkiye’de siyasi partilerin çalışma şekli tamamen ve sadece parti liderinin kontrolünde olmayacak şekilde düzenlenmediği sürece, cumhurbaşkanının partisiyle bağı kopmazken parti genel başkanı ve/veya yöneticisi olmasının önlenmemesi cumhurbaşkanının partisi üzerinden yasamayı kontrol etme olasılığına yol açabilir. Bu da yasama ve yürütmenin kuvvetler ayrılığı ilkesine göre oluşmasını ve ayrıca yasamanın yürütmeyi gerektiği gibi denetleyebilmesini engelleyebilir.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

31

Konu: Seçimlerin yenilenmesine karar verme

İlgili madde: TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerininyenilenmesinidüzenleyenmadde(11/116)

Mevcut durum: Anayasa’nın, Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi başlıklı116.Maddesi,cumhurbaşkanının, Bakanlar Kurulunun güvenoyu alamaması veyagüvensizlik oyu ile düşürülmesi, 45 gün içinde Bakanlar Kurulununkurulamaması gibi koşullar altında TBMM seçimlerini yenilemeyekararverebileceğinisöylüyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 11. Maddesi mevcut Anayasa’nın116. Maddesinde değişiklik yaparak cumhurbaşkanının seçimleriyenileyebileceğini söylüyor. Bu durumda kendi seçiminin deyenilenmesinekararvermişoluyor.Meclisinbukararıverebilmesiiçinise2/3çoğunluklaseçimleriyenilemekararıalmışolmasıgerekiyor.

Değerlendirme: Mevcut Anayasa, cumhurbaşkanına belirlikoşullarabağlıolmakkaydıylavekendiseçimleriniyenilemedenTBMMseçimlerini yenileme yetkisi tanıyor. Sözkonusu değişiklik kanunuisecumhurbaşkanınabuyetkiyihiçbirkoşulabağlıolmadanveriyor.Bu yetkinin cumhurbaşkanına bu şekilde verilmiş olması, örneğinMeclisin cumhurbaşkanının veto ettiği bir yasayı salt çoğunluklageçirebilme yetkisinin gücünü azaltan bir rol oynuyor. Meclisin,kendisinitekbaşınavehiçbirkoşulolmadanfeshetmeyetkisinesahipbir cumhurbaşkanının istemediğibir yasayıgeçirmesi yadaonunlaherhangibirkonudauyuşmazlığadüşmeyigözealmasızorolacaktır.BudurumdaCumhurbaşkanınınkendiseçiminideyenilemeyekararveriyor olması bu yetkinin denge ve denetleme açısından sakıncalıolmasını değiştirmez. Çünkü yasama organı olan Meclis de halktarafındanseçilmektedir. Halkın seçtiği bir organı, bir başka organın feshetmesi doğru olmaz. Tam da bu nedenle dünyadaki demokratik başkanlık sistemlerinde karşılıklı fesih yetkisi bulunmaz. Bu iki organ tamamen farklı seçimlerle seçilir ve birbirinden bağımsız olarak çalışır. İkisinin de sistemin bütünü içindeki işlevleri ve yetkileri farklıdır. Karşılıklı olarak seçimlerin yenilenmesine karar veriyor olmak, bu fonksiyonel ayrılığa tamamen terstir. İki organı birbirine bağımlı kılan bir uygulamadır. Dolayısıyla denge ve denetlemeye uygun bir düzenleme değildir.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

32

Konu: Cumhurbaşkanı kararnameleri

İlgili madde: TBMM’nin görev ve yetkilerini düzenleyen madde(5/87)vecumhurbaşkanınınyetkilerinidüzenleyenmadde(8/104)

Mevcut durum: Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri başlıklı 87.Maddesi, kanun koymak, değiştirmekvekaldırmanınTBMM’ningörevveyetkileriarasındaolduğunusöyler. Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri başlıklı 104.Maddesinde isekendisininyasamayailişkingörevveyetkilerikanunlarıyayımlamak,gerekli görürseTBMM’ye geri göndermek, gerekli görürse kanunlarhakkındaiptaldavasıaçmakilesınırlıdır.

Önerilen değişiklik: Kanunun 5. Maddesi Anayasa’nın 87.Maddesinde belirtilen TBMM’nin kanun koymak, değiştirmek vekaldırmak ile ilgili görev ve yetkisini aynen koruyor. Kanunun 8.Maddesi ise cumhurbaşkanının görev ve yetkileri ile ilgili madde104’de yaptığı değişiklikle cumhurbaşkanına kararname yayımlamayetkisi veriyor. Bu kararnamelerin Meclis onayına sunulmasıgerekmiyor, ancakkapsamıbakımındanbazı sınırlamalargetiriliyor.Bu sınırlamalar şunlar: 1) Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine aitkonulardakararnameyayımlayabiliyor2)Temelhaklar,kişihaklarıveödevleri ve siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiile düzenlenemez 3) Kanunda açıkça düzenlenen konulardaCumhurbaşkanlığıkararnamesidüzenlenemez4)Anayasadakanunladüzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesidüzenlenemez5)TBMM’ninaynıkonudakanunçıkarmasıdurumundaCumhurbaşkanlığıkararnamesihükümsüzhalegelir.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

33

Değerlendirme: Kanun yapma yetkisi yasama organınaaittir. Dolayısıyla bu kanunda da yasa önerme yetkisinin sadecemilletvekillerindeolmasıolumludur.Kanununbukısmıileilgiliolarakdenge ve denetlemenin kuvvetler ayrılığı ilkesi açısından sakıncalıolabilecek noktalar ise şunlar:1)Cumhurbaşkanı,TBMM’dençıkan bir yetki kanununa gerek duymadan ve çıkardıktan sonra da kararnameleri Meclise onaylatmadan bu yetkisini kullanabilecek. Mevcut durumda Bakanlar Kurulu, KHK çıkarırken bunu TBMM’denaldığı yetki kanununa dayandırmak zorunda. Dolayısıyla yapılandeğişiklikle Meclis, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yayınlanmasürecinin tamamen dışında kalıyor. 2) Kanunda bu kararnamelerin sınırları belirtilmiş (temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ve siyasi haklar alanında çıkarılamaz, ancak bu sınırlamaların yetersizliği ve belirsizliği kararnamelerin kanun yerine geçmesine neden olabilir. Örneğin“yürütmeninalanınagirenkonular”ınsınırlarıhiçbiryerdetarifedilmiyor.Anayasadakanunladüzenlenmesizorunlukılınankonularisesınırlıdır.Bunlar;a)Anayasa’nın13.Maddesinegöretemelhaklarve hürriyetler kanunla düzenlenmek zorundadır b) Anayasa’nın 38.Maddesi “ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri”nin ancakkanunla düzenlenebileceğini söylemektedir c) Anayasa’nın 68.Maddesi“yükseköğretimkurumlarıelemanlarınınsiyasipartilereüyeolmalarıancakkanunladüzenlenir”der.DolayısıylagördüğümüzgibiAnayasa’dakanunladüzenlenmesizorunlukılınanalansayısıoldukçaazdırvesınırlıdır.DolayısıylabukoşulCumhurbaşkanlığıkararnamesigibibirdüzenlemeiçinyeterlibirsınırlamadeğildir.3) Kararnamelerin karşısında, yasama organına ait tek dengeleyici unsur kanun gibi görünüyor çünkü kararnameler ancak aynı konuda Meclis tarafından çıkarılan bir kanun ile geçersiz kılınabiliyor. Birincisi,bu düzenleme Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ie kanunların aynıstatüdeolduğunuişaretediyor.İkincisi,mevcutsistemdekanunlarınbüyükçoğunluğuyürütme,yaniBakanlarKurulutarafındanöneriliyor.Daha doğru bir ifadeyle, çoğunlukla Bakanlar Kurulu tarafındanönerilenvekanuntasarısıolarakadlandırılan tasarılarkanunlaşıyor.Önerilenkanunilebirlikteartıkyürütmeorganı,yaniCumhurbaşkanıkanunöneremeyecek.BudurumdaeğerMeclishiçkanunyapmazsacumhurbaşkanı, kanunla düzenlenmeyen ve kanunla düzenlenmesikonusundaanayasalbirzorunlulukbulunmayanherkonuyukararnameile düzenleyebilir hale gelecek. Bu durum denge ve denetlemenintemel ilkelerineaykırıdır,yürütmeorganınınyasamanınyetkialanınamüdahalesiriskinitaşımaktadır.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

34

Konu: Olağanüstü hal

İlgili madde:Olağanüstühalyönetimiileilgilimadde(12/119)

Mevcut durum:Anayasa’nınTabii afet ve ağır ekonomik bunalım sebebiyle olağanüstü hal ilanı başlıklı 119.Maddesinegöre,OHALilan etme yetkisi, cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan BakanlarKurulu’na aittir. Bakanlar Kurulu, doğal afet, tehlikeli salgın hastalıkveya ağır ekonomik bunalımnedeniyleOHAL ilan edebilir veOHALsüresince kanun hükmünde kararname çıkarabilir. Bu kararnamelerResmiGazete’deyayınlanırveaynıgünTBMM’yegelir.

Önerilen değişiklik:Önerilenkanunun12.Maddesi,Anayasa’nın119.MaddesindedeğişiklikyaparakOHALilanetmeyetkisinininvebusürezarfında OHAL kararnamesi çıkarma yetkisinin cumhurbaşkanındaolduğunu söylüyor. OHAL kararnameleri yargı denetiminin dışındatutuluyor.Kanunagöre,OHALilanıaynıgünResmiGazete’deyayınlanırveyineaynıgünTBMM’ninonayınasunulur.KanunOHALilanetmenedenleriniartırıyorvemevcutnedenlere,savaş,savaşıgerektirecekbirdurumunbaşgöstermesi,seferberlikveayaklanmayıekliyor.AyrıcakanunSıkıyönetim’ikaldırıyor.

Değerlendirme: Sıkıyönetimin kaldırılıyor olması, sivil yönetimin güçlendirilmesi açısından olumlu bir değişikliktir.Kanun,olağanüstühalinsüresi veonaylanmabiçimindebirdeğişiklik yapmıyor.Ancak OHAL’in ilan nedenlerini artırıyor.Sonuçlarıbirbirindenfarklıolabilecekfaktörler için alınacak önlemlerin sadece OHAL başlığı altındadüzenlenmişolmasıveherdurumailişkintemelhakveözgürlüklerinnasıl düzenleneceğine ilişkin ayrı düzenlemenin yapılmamış olmasıdenge ve denetleme açısından sakıncalı olabilir.Ayrıca daha önce yürütmenin çeşitli unsurları tarafından Bakanlar Kurulu’nda istişare edilerek alınan OHAL ilan etme kararı, bu kanunla birlikte, tek başına Cumhurbaşkanına bırakılıyor. Böylesi önemli bir kararın, en azından yürütmenin diğer unsurlarının, örneğin en azından Bakanların dahil edilmesiyle alınması, OHAL kararnamelerinin denetiminin anayasal yargı denetiminin dışında bırakılmaması daha yerinde olurdu.OHAL,mevcut haliyle de Türkiye’de özellikle denetimi açısından sorunlubir uygulamadır. Halihazırda bir Anayasa değişikliği yapılırken buuygulamanınbütünsorunlarıylabirliktedevamıyerinedahademokratikbiranlayışlayenidendüzenlenmesiyerindeolurdu.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

35

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının, bakanların, yabancı ülke temsilcilerinin ve üst düzey kamu görevlilerinin atanması

İlgili madde:Cumhurbaşkanınınyetkileriileilgilimadde(8/104)

Mevcut durum:Anayasa’nıncumhurbaşkanının görev ve yetkileri başlıklı 104. Maddesine göre cumhurbaşkanının yürütme alanınagirenatamalarlailgiliolarakbaşbakanıvebaşbakanınteklifiüzerinebakanlarıatarvegörevlerinesonverir.

Önerilen değişiklik:Önerilenkanunun8.MaddesiAnayasa’nın104.Maddesinde değişiklik yaparak cumhurbaşkanına, cumhurbaşkanıyardımcıları ve bakanları atama ve görevlerine son verme yetkisiveriyor.Ayrıcayurtdışındakitemsilcileriveüstdüzeykamugörevlileriniatamavegörevlerinesonvermeyetkisiveriyor.

Değerlendirme: Cumhurbaşkanı, yürütme organı olarak yardımcılarını, bakanları ve bunun yanında, dış devletlerdeki temsilcilerini tek başına atıyor ve görevden alabiliyor. Bu atamaların hiçbirinin Meclisin onayından geçmesi gerekmiyor. Bu da yasamayı, yürütme karşısında güçsüz kılıyor. Halbuki cumhurbaşkanının gerçekleştirdiği önemli atamalarda, yasama organı tarafından denetim yapılması gereklidir. Bu düzenleme, gerek yürütmenindenetimi ve hesap verebilirliğini sağlamak, gerekse de yürütmeninyasama tarafından dengelenmesini temin etmek açısından kritiktir.Yasama organının işlettiği ve “sorgulama” olarak da adlandırılanbu süreç, atamaların Meclis tarafından yapılması ve dolayısıylaatananların Meclise karşı sorumlu olabilmesi; böylece, yürütmeninyasama tarafından siyasi olarak denetimi ve güçlü yasama varlığıaçısındangereklidir.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

36

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının yetkileri

İlgili madde: Cumhurbaşkanı yardımcıları, cumhurbaşkanınavekaletvebakanlarileilgilimadde(10/106)

Mevcut durum: Anayasa’nın Cumhurbaşkanına vekillik etmebaşlıklı 106. Maddesine göre, mevcut durumda cumhurbaşkanınagereklidurumdavekaletedebilecekkişiTürkiyeBüyükMilletMeclisiBaşkanı’dır.

Önerilen değişiklik:Önerilendeğişikliğin10.MaddesiAnayasa’nın106. Maddesinde değişiklik yaparak seçilen cumhurbaşkanınınkendisinebirveyadahafazlayardımcıatayabileceğini,buyardımcılarıncumhurbaşkanıileaynıyetkilerikullanabileceğiniveayrıcabakanlarında cumhurbaşkanı tarafından atanacağını ve görevden alacağınıbelirtiyor. Ayrıca, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar sadececumhurbaşkanınakarşısorumluolacaklar.Atanmışcumhurbaşkanıyardımcıları, halk tarafından seçilmiş cumhurbaşkanının olmadığıdurumlardaonunyetkileriniaynenkullanabiliyor.

Değerlendirme: Atanmış cumhurbaşkanı yardımcılarının, seçilmiş bir cumurbaşkanı ile aynı yetkileri kullanıyor olması temel demokratik değer ve uygulamalara terstir. Sözkonusukanununyürütmeninbaşıolarakseçilmişcumhurbaşkanınaoldukçagenişyetkilertanımaktadır.Dolayısıyla aynı yetkilerin, seçilmemiş ve atanması TBMM’ninonayından geçerek gerçekleşmemiş bir cumhurbaşkanı yardımcısıtarafından kullanılıyor olması denge ve denetlemeaçısındanuygundeğildir. Örneğin bazı başkanlık sistemlerinde, başkanın yardımcısıda başkan ile birlikte seçilir. Böylece başkan ile aynı yetkileresahip kişinin de meşruiyetini cumhurbaşkanı ile aynı yerden, yanivatandaşlardan alması sağlanır. Çünkü bu yetkileri kullanabilmeyetkisicumhurbaşkanınavatandaşlartarafındanverilmektedir.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

37

Konu: Yargının tarafsızlığı

İlgili madde:Yargıileilgilimadde(1/9)

Mevcut durum:MevcutAnayasa’nınYargıyetkisibaşlıklı9.Maddesiyargı yetkisinin bağımsız mahkemeler tarafından kullanılacağınısöylüyor.

Önerilen değişiklik: Değişiklik kanununun 1. Maddesi, mevcutAnayasa’nın9.Maddesindedeğişiklikyaparak, ‘bağımsız’ ibaresininyanına‘tarafsız’ibaresiniekliyor.

Değerlendirme: Yargının bağımsız olduğu ifadesine, tarafsız olduğu ifadesinin eklenmesi olumlu bir değişiklik ancak yargının bağımsızlığını sağlayacak mekanizmalarla güçlendirilmesi gerekli.

Konu: Askeri yargının kaldırılması

İlgili madde:Askeriyargıileilgilimadde(13/142)

Mevcut durum:MevcutAnayasa’nınMahkemelerinkuruluşubaşlıklı142. Maddesi mahkemelerin kuruluş, görev, yetki ve işleyişlerininkanunladüzenleneceğinisöyler.

Önerilen değişiklik: Değişiklik kanununun 13. Maddesi,Anayasa’nın 142. Maddesine disiplin mahkemeleri dışında askerimahkemekurulamayacağını,bumahkemelerinsadecesavaşhalindekurulabileceğiniekliyor.

Değerlendirme: Yargıda birliğin sağlanarak askeri yargının sadece askeri suçları kapsayacak alanda bırakılması önemli bir demokratik adımdır.

Devletin yetkileri, organlar

arasında görece eşit ölçüde

paylaştırılmalı ve her bir organ

kendine has yetkilere sahip

olmalı

1

38

ÖLÇÜT 2

Organlarınseçimikuvvetlerayrılığınauygunşekildeyapılmalı.

Her organın yetkilileri, kuvvetler ayrılığına uygun olarak, aşamalıaralıklar ve farklı prosedürlerle, kısmen farklı seçmenler tarafındanseçilir. Bu sayede farklı seçmenler tarafından, farklı zamanlardayapılmış seçimlerle, devlet organlarında toplumun farklı kesimlerinitemsiledecek,çoğulculuğugarantileyecekbir temsiliyetsağlanmış;dolayısıyladadevletorganlarındadengevedenetlemetahsisedilmişolur.

Konu: Cumhurbaşkanı ve TBMM seçimlerinin seçim tarihlerinin düzenlenmesi

Mevcut düzenleme:Anayasa’nınTürkiyeBüyükMilletMeclisi’ninseçimdönemibaşlıklı77.MaddesiTBMMseçimlerinindörtyıldabiryapılacağınıbelirtiyor.YineAnayasa’nınTürkiyeBüyükMilletMeclisiseçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi başlıklı 116. MaddesiBakanlar Kurulu’nun güvenoyu alamaması veya güvensizlik oyu iledüşürülmesi, 45gün içindeBakanlarKurulu’nun kurulamaması gibikoşullar altında TBMM seçimlerini yenilemeye karar verebileceğinisöylüyor.Budurumdacumhurbaşkanlığıseçimlerideyenileniyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 4. Maddesi Anayasa’nın 77.Maddesinde değişiklik yaparak, TBMM ve Cumhurbaşkanlığıseçimlerininbeşyıldabiraynıgünyapılacağınıbelirtiyor.Aynıdurumher iki organdan birinin seçimlerinin yenilenmesi durumunda dageçerli olacak. Yine kanuna göre, Meclis, cumhurbaşkanının ikincidönemindeseçimleriyenilemekararıverirse,cumhurbaşkanıbirdefadahaadayolabilecekveyenidenseçilenMeclisvecumhurbaşkanınıngörev süreleri yine 5 yıl olacaktır. Kanun ayrıca, Cumhurbaşkanlığımakamı boşaldığında, TBMM’nin normal seçimlerine bir yıldanfazlabir süre kaldıysa, boşalmaüzerineseçilencumhurbaşkanının,TBMM’nin seçim tarihine kadar göreve devamedeceğini, ancak busüreninonuniçin“dönem”sayılmayacağınıbelirtmektedir.

Organların seçimi kuvvetler

ayrılığına uygun şekilde

yapılmalı

2

39

Değerlendirme: Seçmenler de sistemde dengeleyici rol üstlenebilirler. Cumhurbaşkanını ve milletvekillerini farklı siyasi gelenek ya da partilerden seçerek yasama ve yürütme organı arasında bir denge kurmayı gözetebilirler. Bunun için, ya iki organın seçimleri farklı günlerde yapılmalı ya da seçimler aynı gün yapılsa bile arada kısmi seçim olmalıdır. Ayrıca yürütme yetkisinin tek birkişiye verildiği bu sistemde, bu görevi yerine getirecek olan kişiningörev süresininnet vehiçbir esnemeyeolanak vermeyecek şekildeçizilmesi, denge ve denetleme açısından daha uygun olacaktır.Kanuna göre, cumhurbaşkanının ikinci döneminin ortasındaseçimlerinyenilenmesinekararverilmesidurumundacumhurbaşkanıyenidenadayolabilmektedir.Budaaynıkişininyaklaşık15yılboyuncacumhurbaşkanlığıyapmasınımümkünhalegelebilmektedir.Yürütmegibi önemli bir gücü tek başına elinde bulunduran kişinin bu kadaruzun süre görevde kalabilmesi denge ve denetim açısından uygundeğildir.

Konu: HSK’nın seçimi

İlgili madde:HSKileilgilimadde(14/159)

Mevcut durum:Anayasa’nın,Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu başlıklı 159. Maddesine göre, mevcut durumda 22 üyeden oluşanHSK’nıntamamınıCumhurbaşkanı,YargıtayGenelKuruluveDanıştayGenelKurulu’nungösterdiğiadaylararasındanseçiyor.AdaletBakanıveAdaletBakanlığıMüsteşarıkurulundoğalüyesiolarakbulunuyor.

Önerilen değişiklik:DeğişiklikKanununun14.Maddesi,Anayasa’nın159.MaddesindeyaptığıdeğişiklikileHSKadından‘yüksek’ibaresinikaldırıyor, üye sayısını 13’indiriyor. Bu üyelerin 4’ü cumhurbaşkanıtarafından atanıyor, 7’si Anayasa ve Adalet Komisyonu üyelerindenoluşanbirKarmaKomisyontarafındanGenelKurul’asunulanadaylararasından2/3çoğunluklaTBMMtarafındanseçiliyor.

Organların seçimi kuvvetler

ayrılığına uygun şekilde

yapılmalı

2

40

Değerlendirme: Daha önce HSK üyelerinin atamalarının tamamı cumhurbaşkanı tarafından yapılırken şimdi Meclise de seçim yapma yetkisi tanınmış olması olumlu bir adımdır. Burada denge ve denetleme açısından dikkat edilmesi gereken nokta şudur: Cumhurbaşkanı tarafından atanan Adalet Bakanı ve onun seçtiği müsteşar da kurulun doğal üyesi olabilecekler. Dolayısıyla onların belirlenmesinde de cumhurbaşkanı etkili olacak. Ayrıca cumhurbaşkanı seçimiyle Meclis seçimlerinin birlikte yapılacak olması cumhurbaşkanı ile Meclis çoğunluğunun aynı siyasi gelenekten gelme olasılığını ortaya koyuyor.BudaMeclisinyaptığıseçimlerdedeyinecumhurbaşkanınınbelirleyiciolmaolasılığınıortayaçıkarıyor.cumhurbaşkanınınseçimlerihiçbir koşula bağlı olmadan istediği zaman yenileyebilme (ve aynızamandakendi seçimini de) yetkisi iseMeclisin cumhurbaşkanınınyönelimleridışındahareketetmesinizorlaştırıcıbirroloynuyor.

Organların seçimi kuvvetler

ayrılığına uygun şekilde

yapılmalı

2

41

ÖLÇÜT 3Her organ, diğerini denetleyici anayasal yetki, hak ve sorumluluğasahipolmalı.

Her organ diğer organların faaliyetlerini inceleme ve gereklidurumlarda, anayasal yetkilerini kullanarak, söz konusu faaliyetlerikısıtlama hak ve sorumluluğuna sahiptir. Bu sayede organlarınkendi yetki alanlarında kalmaları sağlanmış ve her birinin diğerinidenetleyecekyetkileritaşımasıylagücünbirorgandayoğunlaşmasınınönünegeçilmişolur.

Konu: TBMM’nin denetim mekanizmaları

İlgili madde:TBMM’nindenetimyollarıylailgilimadde(6/98)

Mevcut durum:Anayasa’nınTürkiyeBüyükMilletMeclisininbilgiedinme ve denetim yolları başlıklı düzenlemesinin 98. Maddesinegöre TBMM, soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru veMeclissoruşturmasıyollarıyladenetlemeyetkisinikullanır.

Önerilen değişiklik: Değişiklik Kanununun 6. Maddesi, mevcutAnayasa’nın 98. Maddesinde değişiklik yaparak TBMM’nin Meclisaraştırması, genel görüşme, Meclis soruşturması yapabileceğini,milletvekillerinin bakanlara ve cumhurbaşkanı yardımcılarına yazılısorusorabileceğinisöylüyor.Soruvegensorukaldırılıyor.

Değerlendirme: Yasamanın yürütmeyi denetleyebilmesi için bu denetim mekanizmalarının etkin şekilde kullanılabilmesi mümkün olmalıdır.Meclisaraştırmasıvegenelgörüşmemevcutdurumdadabiretkisiolandenetimaraçlarıdeğildir.Kanundadilegetirilenyazılısorukonusundaise;cumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlarınyazılısoruyayanıtvermelerinizorunlukılacakbiryaptırımbulunmamaktadır.Meclissoruşturmasıaçılabilmesiiçingereklioranlariseçokyüksektir.Eğer Meclisin başka etkin denetim mekanizmaları olabilseydi tekbaşına bu oranların yüksekliği büyük bir sorun teşkil etmeyebilirdiancak sözkonusu kanunda Meclisin elinde bulunan diğer denetimaraçlarısondereceetkisizdenetimaraçlarıdır.Herşeydenönemlisiise, Meclisin bu denetim yetkilerini kullanabilmesi için, yürütmenintesiri altında kalmadan teşekkül etmesi, yani seçim sisteminin vesiyasipartilerinişleyişbiçiminindeğişmesişarttır.

Her organ, diğerini

denetleyici anayasal

yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalı

3

42

Konu: Anayasa Mahkemesi ve kararnamelerin denetimi

İlgili madde:AnayasaMahkemesiileilgilimadde(16/146)

Mevcut durum: Anayasa’nın Anayasa Mahkemesi’nin kuruluşubaşlıklı146.MaddesinegöreAnayasaMahkemesi17üyedenoluşuyorve bu üyelerin tamamı çeşitli kurumların önerileri doğrultusundacumhurbaşkanıtarafındanseçiliyor.AnayasaMahkemesi,kanunların,kanunhükmündekararnamelerinveTBMMİçtüzüğü’nünAnayasa’yaşekil ve esas bakımından uygunluğunu denetler. Sadece “iktidar veanamuhalefetpartisiMeclisgrupları”AnayasaMahkemesi’ne iptaldavasıaçabilir.

Önerilen değişiklik: Anayasa’nın 146. maddesinde düzenlenenAnayasa Mahkemesi’nin üye sayısının, “Askerî Yargıtay” ve “AskerîYüksek İdare Mahkemesi”nin kaldırılması ve buralardan AnayasaMahkemesi’ne üye seçimine son verilmesi sonucunda, 17’den 15’eindirilmesiöneriliyor.Üyeseçimiiseşuşekildedüzenleniyor:3üyesiMeclis tarafından; 3 üyesi, üyelerini cumhurbaşkanının belirlediğiYÖK tarafından öneriliyor ve cumhurbaşkanı tarafından seçiliyor;4 üyesi, belli kategori isimleri arasından doğrudan cumhurbaşkanıtarafındanseçiliyor;kalan5üyedeYargıtayveDanıştay’ıngösterdiğiadaylararasındanyinecumhurbaşkanıtarafındanseçiliyor.AnayasaMahkemesi,kanunların,cumhurbaşkanlığıkararnamelerininveTBMMİçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas bakımından uygunluğunudenetler. “Türkiye BüyükMillet Meclisinde en fazla üyeye sahip ikiparti”iptaldavasıaçabilir.OHALkararnameleriAnayasaMahkemesidenetiminindışındabırakılıyor.

Değerlendirme: Anayasa Mahkemesi’nin Anayasa’ya uygunluk denetimi yapacağı yapabileceği normlar arasına cumhurbaşkanlığı kararnameleri ekleniyor. Anayasa Mahkemesi’nin denetleyici rolünü yerine getirebilmesinde bir kez daha yargının bağımsızlığının ve tarafsızlığının sağlanması önem kazanıyor. Kanunda, OHALkararnameleri, Anayasa Mahkemesi denetiminin dışında bırakılıyor.Şu anda da OHAL kararnameleri Anayasa Mahkemesi denetiminindışındabulunuyor.Ancakbudenetimvehesapverebilirlikaçısındanşu anda da sorunlu bir uygulamadır. Anayasa değişikliği sırasındabu düzenlemenin anayasal yargı denetimine açık olacak şekildegerçekleştirilmesidengevedenetlemeaçısındanuygunolurdu.

Her organ, diğerini

denetleyici anayasal

yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalı

3

43

Konu: Yargı denetimi ve yargının bağımsızlığı

İlgili madde:HSKileilgilimadde(14/159)

Mevcut durum:Anayasa’nın,Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu başlıklı 159. Maddesine göre, mevcut durumda 22 üyeden oluşanHSK’nıntamamınıcumhurbaşkanı,YargıtayGenelKuruluveDanıştayGenelKurulu’nungösterdiğiadaylararasındanseçiyor.AdaletBakanıveAdaletBakanlığıMüsteşarıkurulundoğalüyesiolarakbulunuyor.Kurulun görevleri arasında, adli ve idari yargı hakim ve savcılarınımesleğekabuletme,atamavenakletmebulunuyor.

Önerilen değişiklik:DeğişiklikKanununun14.Maddesi,Anayasa’nın159.MaddesindeyaptığıdeğişiklikileHSKadından‘yüksek’ibaresinikaldırıyor,üyesayısını13’e indiriyor.Buüyelerin4’ücumhurbaşkanıtarafından atanıyor, 7’si Anayasa ve Adalet Komisyonu üyelerindenoluşanbirKarmaKomisyontarafındanGenelKurul’asunulanadaylararasından2/3çoğunluklaTBMMtarafındanseçiliyor.Kurulungörevleriarasında,adliveidariyargıhakimvesavcılarınımesleğekabuletme,atamavenakletmebulunuyor.

Değerlendirme: Burada yargının denetim fonksiyonu açısındandikkatedilmesigerekenşudur;HSK, yargının görev ve sorumlulukları gereği yargının bütün yapısını belirleyici bir role sahip. Örneğin yeni değişiklik önerisine göre, cumhurbaşkanının atamalarla ve kamu tüzel kişiliği kurma ile ilgili faaliyetleri idari yargı denetimine tabi. YukarıdaÖlçüt2’ninaltındaHSKseçimlerindedenge vedenetlemeaçısındanoluşabileceksakıncalarıbelirtmiştik.DolayısıylabudurumsadeceHSK’nın değil, bütün yargının tarafsızlığını ve bağımsızlığınıvedolayısıylaidariyargınındenetimfonksiyonunuetkileyebilecekbirdurumdur.

Her organ, diğerini

denetleyici anayasal

yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalı

3

44

Konu: Bütçe ve kesin hesap

İlgili madde:Bütçevekesinhesapileilgilimadde(15/161)

Mevcut durum: Anayasa’nın Bütçenin görüşülmesi başlıklı 162.Maddesine göre merkezi yönetim bütçe tasarısı hazırlama yetkisiBakanlarKurulu’na,görüşmevekabuletmeyetkisiiseTBMM’yeaittir.

Önerilen değişiklik: Kanunun 15. Maddesi Anayasa’nın 162.Maddesinde değişiklik yaparak bütçe kanun teklifini hazırlayıpTBMM’yesunmayetkisinicumhurbaşkanına,kabuletmeyetkisiniiseTBMM’yeveriyor.Bütçekanununsüresindeyürürlüğekonulamamasıhalinde,öncegeçicibütçehazırlanacağıvebunundayetişememesidurumunda bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranınagöreartırılarakyürürlüğekonulabileceğiniöngörüyor.

Değerlendirme: Yasamanın, yürütme üzerindeki en etkili denetim araçlarından biri, bütçedir. Meclis bütçeyi onaylamadığı sürece yürütme icraatta bulunamaz. Kanunda, bütçe kanunununsüresindeyürürlüğekonulamamasıdurumunda,geçicibütçekanunuçıkarılması,bunundayapılamamasıdurumunda,yenibütçekanunukabuledilinceyekadar,biröncekiyılınbütçesininyenidendeğerlemeoranına göre artırılarak uygulanması öngörülmektedir. Ayrıcayine kanunda, kesin hesap kanunu teklifinin yeni yıl bütçe kanunuteklifiylebirliktegörüşülerekkararabağlanacağıbelirtilmektedir.Bir önceki yılın bütçesinin, yeniden değerleme oranına göre artırılarak devamını öngörmek, yasamanın bütçe gücünü zayıflatmak anlamına gelmektedir.Kesinhesapkanununungörüşülmesi ile yeni yıl bütçekanunteklifiningörüşülmesiise,ayrızamanlardayapılmalıvehattabiröncekiyılınbütçesinindenetimianlamınagelenkesinhesapkanunungörüşüldüğü komisyon başkanlığı, muhalefet partilerinden biritarafındanüstlenilmelidir.Bunlar,TBMM’ninbütçearacılığıylayürütmeüzerindeetkindenetimyapmasınısağlayacakmekanizmalarolacak,böylelikledahagüçlübirdengevedenetlemesistemikurulacaktır.

Her organ, diğerini

denetleyici anayasal

yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalı

3

45

ÖLÇÜT 4

Hesapverebilirliksağlanmalı.

Devletdahilolmaküzere,tümözelvetüzelkişilerilekamukurumları,hukukönündehesapverebilirkonumdaolmalıdır.Busayedehesapverebilirlik ve bunu sağlayan denetimmekanizmaları oluşmuş olurvebunlar tümkişiler ve kurumlar içingeçerli olmuşolur.Buayrıcatoplumsaleşitliğinsağlanmasıaçısındandaönemlidir.

Konu: Cumhurbaşkanının hesap verebilirliği

İlgili madde:Cumhurbaşkanınıncezaisorumluluğuileilgilimadde(9/105)

Mevcut durum: Anayasa’nın Sorumluluk ve sorumsuzluk halibaşlıklı 105. Maddesine göre cumhurbaşkanı, vatana ihanettendolayı,TBMMüyetamsayısınınenazdörtteüçününvereceğikararilesuçlandırılır.

Önerilen değişiklik: Kanunun 9. Maddesinin Anayasa’nın 105.Maddesinde yaptığı değişiklikle cumhurbaşkanı hakkında bir suçişlediği iddiasıyla TBMM üye tam sayısının salt çoğunluğununvereceği önerge ile soruşturma açılması istenebilecek. TBMM, üyetamsayısınınbeşteüçününgizlioyuilesoruşturmaaçılmasınakararverebilecek.Meclistepartilerinüyesayılarınınoranınagörekurulacakbirkomisyonilesoruşturmayapılabilecek.TBMM,üyetamsayısının2/3oyuylacumhurbaşkanınıYüceDivan’asevkkararıalabilecek.

Değerlendirme: Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunun kapsamının sadece vatana ihanet ile sınırlı tutulmayıp genişletilmesi olumlu bir değişiklik. Ancak kanunda cumhurbaşkanını siyasisaiklerle görevden uzaklaştırmayı sağlayabilecek, diğer başkanlıksistemlerindebulunan‘impeachment’olarakadlandırılanbiryöntembulunmuyor.Kanun,cumhurbaşkanınınYüceDivan’asevkedilmesiniçokzorkoşullarabağlıyor.DolayısıylaburadaMeclisinnasılteşekkülettiğiyaniseçimsistemivesiyasipartilerinişleyişibirkezdahaönemkazanıyor.

Hesap verebilirlik sağlanmalı

4

46

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının hesap verebilirliği

İlgili madde: Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların cezaisorumluluğuileilgilimadde(10/106)

Mevcut durum: Anayasa’nın Cumhurbaşkanına vekillik etme başlıklı106.MaddesigereklidurumlardaCumhurbaşkanınavekaletedecek kişinin TBMM Başkanı olduğunu belirtiyor ve Kanun bumaddededeğişiklikyapıyor.AncakmevcutAnayasa’daBaşbakanveBakanlarhakkındasoruşturmaaçılmasıiçinTBMMüyesayısınınondabiri(55mv)yeterli,YüceDivanasevkiçinisesaltçoğunlukgerekiyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 10. Maddesi Anayasanın 106.Maddesinde değişiklik yaparak Cumhurbaşkanı yardımcıları,Cumhurbaşkanına vekalet ve bakanlar konusunu düzenliyor. Bunagöre, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında görevleriile ilgili suç işledikleri iddiasıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi üyetamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önergeyle soruşturmaaçılması istenebilecek. Dolayısıyla yeni kanun, Cumhurbaşkanıyardımcıları ve bakanlar hakkında soruşturma açılması için gereklioranıartıraraksaltçoğunluk(301mv)olarakbelirliyor,YüceDivan’asevkiçinise400oygerekiyor.AyrıcaCumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlar,göreviyleilgiliolmayansuçlardayasamadokunulmazlığınailişkin hükümlerden yararlanabilecekler. Kanun, cumhurbaşkanıiçin herhangi bir şart öne sürmezken bakanlar ve cumhurbaşkanıyardımcılarıileilgiliolarak‘görevleriileilgilisuç’ayrımınıgetirmektedir.

Değerlendirme: Denge ve denetleme sisteminde herkesin hesap verebilir olması önemlidir, atanan Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların adi suçlardan dolayı dokunulmazlıklarının olması bir eksikliktir. AyrıcaCumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlarhakkındasoruşturmaaçılmasıiçinöngörülenoranlarçokyüksektir.Üstelikbukişiler seçilmiş değildir, atanma süreçlerinin herhangi bir aşamasıTBMM’nin onayına tabi değildir. Cumhurbaşkanı bu kişileri tekbaşınaatamaktadır.Dengevedenetlemeaçısından,hukukivesiyasisorumluluğun hesap verebilirliği sağlayacak şekilde düzenlenmesiönemlidir.

Hesap verebilirlik sağlanmalı

4

47

ÖLÇÜT 5İnsanhakveözgürlüklerigarantialtınaalınmalıdır.

İnsanhakveözgürlükleri,uluslararasınormveanlaşmalarauygunolarak garanti altına alınır. Bu sayede, insan hak ve özgürlüklerininuygulamadakorumaaltınaalınmasısağlanmışolur.

Konu: Temel haklar ve hürriyetler ve kararnameler

İlgili maddeler:Cumhurbaşkanınıngörevveyetkileriileilgilimadde(8/104)veOlağanüstühalyönetimiileilgilimadde(12/119)

Mevcut düzenleme: Mevcut Anayasa’nın kanun hükmündekararname çıkarma başlıklı 91. Maddesine göre Bakanlar KuruluolağandönemlerdeKHKyayımlayabilirancakbuKHK’lertemelhakvehürriyetlerikapsayamaz.

Değerlendirme:Anayasalardadengevedenetlemeninkurulurkengözetilen en önemli husus temel hak ve hürriyetlerin korunması vedevletinbuaçıdansınırlandırılmasıdır. Sözkonusu kanunda özellikle cumurbaşkanı kararnamelerinin sınırlandırıldığı bölümde temel hak ve hürriyetler hakkında cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Bu olumlu bir sınırlamadır. Ancak kanunda özellikle OHAL ile ilgili bölümde temel hak ve hürriyetlerin gerektiği şekilde gözetilmediği görülmektedir. OHALgibi,insanhakveözgürlüklerininihlale en açık olduğu dönemlerde yapılan uygulamaların ve alınankararların denetimindeki sorun, mevcut sistemde olduğu gibi,önerilen sistemde de devam etmektedir. Üstelik mevcut sistemdeOHAL ilanı gibi bir karar cumhurbaşkanı başkanlığında toplananBakanlarKurulu’nunkolektifkararıikenönerilensistemdetekbaşınacumhurbaşkanınınalacağıbirkararhalinegelmektedir.

İnsan hak ve özgürlükleri

garanti altına alınmalıdır

5

48

ÖLÇÜT 6

Güçlendirilmişyerelyönetimlerolmalı.

Yönetim sorumlulukları ve kaynaklar, alt yönetim kademelerinedevredilir.Busayede,yerindenkararalınmasınısağlayangüçlüyerelyönetimler,merkeziidareüzerindedengeleyicibirroloynayabilirler.

ÖLÇÜT 7

Seçimsistemi,toplumdakifarklılıklarıntemsiledilmesinisağlamalı.

Seçim sistemi, her vatandaşın özgürce katılımını ve farklı siyasigörüşlerin serbestçe rekabet edebilmesini sağlayacak şekildedüzenlenir. Bu sayede, farklı kesimlerin temsilini sağlayacak,çoğulculuğugarantileyenbirseçimsistemivedolayısıylatümsiyasetüzerindeetkilibirdenetimmekanizmasıhayatageçmişolur.

Güçlendirilmiş yerel yönetimler

olmalı

Değerlendirme: Kanunda, yerel yönetimlere ilişkin bir öneri bulunmuyor. Denge ve denetlemeye uygun bir tasarımda, yerel yönetimler merkezi idarenin dengelenmesi açısından büyük bir öneme sahiptir. Katılımcıvegücüartırılmışbiryerelyönetimdemek,vatandaşlarınyerelyönetimekatılımmekanizmalarınıngüçlendirildiği,şeffaflığın sağlandığı bir yerel yönetimdir. Dolayısıyla özelliklevatandaşların kararmekanizmalarına katılımında yerel yönetimleringüçlendirilmesininbüyükönemivardır.Üstelikyerelyönetimlerigüçlübir devlet, vatandaş katılımına daha açık olduğundan meşruiyetiyüksekbirdevletolacaktır.

Değerlendirme: Hükümet sisteminde değişiklik öngören Kanunun seçim sistemi ve siyasi partiler rejiminde bir düzenleme yapmaması, denge ve denetlemenin gerektiği şekilde kurulmasını önlüyor. Meclissiyasi partilerden oluştuğu için, yürütmeyi denetleyecek yasamaorganının, çoğulculuğu sağlayacak süreçler sonucunda oluşmasıönemkazanıyor.Seçimsistemi,Meclisüyelerininkişiselözelliklerinin,seçilmekriterleribakımından,partimensubiyetlerininönünegeçeceğişekildedüzenlenmeli.Böylece,milletvekillerininparti yönetimine vebuaradayürütmeyekarşıbağımlılıklarıendüşükdüzeydekalmalı.Budurum,hemyürütmeyidenetlemevedengelemefonksiyonunakatkısağlarhemdetıkanıklıklarınaşılmasınaimkânsunar.

6

Seçim sistemi, toplumdaki

farklılıkların temsil

edilmesini sağlamalı.

7

49

ÖLÇÜT 8

Resmibilgiyeerişimhakkıgüvencealtınaalınmalıdır.

Yönetim sorumlulukları ve kaynaklar, alt yönetim kademelerinedevredilir.Busayede,yerindenkararalınmasınısağlayangüçlüyerelyönetimler,merkeziidareüzerindedengeleyicibirroloynayabilirler.

Resmi bilgiye erişim hakkı

güvence altına alınmalıdır

Değerlendirme: Anayasa değişikliği kanununda doğrudan bu alanı düzenleyen bir öneri bulunmuyor. Şunu unutmamak gerekir ki demokrasi de denge ve denetleme de öncelikle bilgiye erişimden başlar. Şeffaflık, katılım, hesap verebilirlik, denetim gibi en temeldemokratikunsurlarıntamamıeğervatandaşlarınresmibilgiyeerişimkanallarıaçıkdeğilseişlevsizleşir,anlamsızlaşır.Dolayısıylaorganlararasıgüçdağılımınıyenidenyapanbirdüzenlememutlakabuhakkıngerçekleşmesinienönceliklişekildegarantialtınaalmalıdır.

8

50

ÖLÇÜT 9

Kararalmasüreçlerinekatılımhakkıgüvencealtınaalınmalıdır.

Bu sayede denge ve denetleme sistemi içinde önemli bir gücesahip olan kamuoyunun bu işlevini yerine getirebilmesi sağlanmışolur. Bunun için katılım kanallarının açık olması, katılım araçlarınınsağlanmışolmasıgereklidir.

Değerlendirme: Türkiye’de mevcut sistemde de vatandaşların karar alma süreçlerine katılımlarının denge ve denetlemeyi sağlayacak şekilde düzenlendiğini söylemek mümkün değildir. Sözkonusu kanunun bu eksiği giderecek hiçbir düzenleme içermemesi, vatandaşların katılımı meselesinin önerilen sistemde de bir sorun olarak devam edeceğini göstermektedir. NebukanununhazırlanmavegerekAnayasaKomisyonun’nda,gerekseTBMMGenelKurulu’nda görüşülme sürecinde hiçbir şekilde vatandaşların, siviltoplumungörüşlerinialacakmekanizmalaröngörülmemiş, katılımınolanakları yaratılmamıştır. Bu, daha baştan birmeşruiyet sorununayolaçmaktadır.Kanununiçeriği ile ilgiliolarak ise;hükümetsistemideğişikliği gerçekleştirilirken yenidenorganize edilenorganlar arasıgörev ve yetki dağılımı arasında vatandaşların ve sivil toplumunburalardaöngörülenkararalmamekanizmalarınanasılkatılacağınadairhiçbirdüzenlemeyapılmadığıgörülmektedir.Baştadabelirttiğimizgibi, bütün sistemler her şeyden önce ve en önemlisi vatandaşlarahesapvermekleyükümlüdür.Yeterliveetkinkatılımkanallarıolmadığısürecevatandaşvedevletarasındakihesapverebilirlik ilişkisihiçbirzamangerektiğigibikurulamaz.Budavatandaşlarıngözündedevletineylem ve kararlarının meşruluğunu zayıflatır. Dolayısıyla denge vedenetlemeaçısındankararalmasüreçlerinekatılımhakkınıngüvencealtınaalınmasıhayatiönemesahiptir.

Karar alma süreçlerine

katılım hakkı güvence altına

alınmalıdır

9

www.birarada.org

DengeDenetleme

DengeDenetleme