XIV CURSOS INTERNACIONALES DE OTOÑO DE LA UCA EN ALGECIRAS

E-07. Protección y calidad ambiental del litoral23, 24 y 25 de noviembre

“Las determinaciones ambientales en la planificación de las zonas costeras. Reflexiones desde la Ordenación del Territorio

Manuel Ceballos Moreno

Profesor de Derecho Administrativo

Universidad de Cádiz

GUIÓN DE LA PONENCIA: I. Ideas preliminares: el litoral como un espacio complejo

desde el punto de vista socioeconómico y como un ecosistema frágil desde su consideración ambiental. Aprovechamiento versus conservación

II. Las insuficiencias de las soluciones protectoras planteadas desde las planificaciones sectoriales: la departamentalización administrativa del litoral.

III. La aptitud de la ordenación del territorio como técnica planificatoria de carácter integral, coordinador y estratégico: hacia una ordenación territorial de las zonas costeras.

IV. La experiencia autonómica de los planes territoriales de ordenación del litoral

V. Conclusiones: la gestión integral de zonas costeras

I. Ideas preliminares: el litoral como un espacio complejo desde el punto de vista socioeconómico y como un ecosistema frágil desde su consideración ambiental. Aprovechamiento versus conservación

Algunas cifras de partida:

En el borde litoral español (7780 kilómetros, 7% del territorio) se concentra cerca del 45% de la población

En algunas Comunidades, el 75% de los terrenos colindantes con el mar son urbanos o urbanizables

El 40% de la costa ya está urbanizada y el 25 es costa artificial El 50% de las playas están en entornos ya urbanizados y el 70%

requiere de alguna actuación para su restauración El 80% de la población turística eligen la costa como destino El 60% de la producción industrial se sitúa en la costa El 80% de las importaciones y el 70% de las exportaciones se realiza

por vía marítima En el año 2050 y debido al cambio climático se espera un retroceso

medio de 15 metros en las playas del litoral español.

ANÁLISISD.A.F.OMEDIO

AMBIENTEEN EL

LITORAL.

FortalezasLitoral: soporte de

múltiples aprovechamientos;

exclusividad y alto valor

de ecosistemas

DebilidadesLitoral: espacio

complejo; diversidad planes sectoriales;descoordinación

no enfoque general

AmenazasSuperación

capacidad de cargaalta densidad de

población;degradación

ambiental

OportunidadesOrdenación espacial de carácter integral,y coordinador de

políticas sectoriales;OT como orden

sostenible(GIZC)

Consideración extensiva del concepto de litoral: Variada terminología: todas las denominaciones se se refieren

comúnmente a la zona de contacto entre la tierra y el mar; el problema es determinar su extensión

Imposibilidad de concepto universal: depende de finalidad u objetivo a alcanzar; definición según disciplina desde la que se estudia

Costa: una franja de terreno relativamente estrecha situada a un lado y otro del contacto tierra-mar (de unas centenas de metros de amplitud como máximo; este sería el sentido incluido en la Ley de Costas de 1988; técnicas protectoras desde la perspectiva del dominio público marítimo terrestre)

Litoral: se asocia a un espacio de mayor anchura en dirección al territorio continental (hasta varios kilómetros; ciencias biofísicas) )

Zona costera: más acorde con la propuesta de planificación integral y sostenible que vamos a analizar; coincide con el ámbito de la ordenación del territorio litoral que extiende su área de actuación al espacio general donde se localiza el conjunto de actividades humanas que pueden influir, de manera directa e indirecta, en la conservación de los valores ecológicos de la franja costera (zona de intervención administrativa)

El litoral como un espacio complejo desde un punto de vista socioeconómico:

Litoral como espacio geográfico singular: imposible encontrar una porción tan pequeña del territorio donde se intensifiquen tanto los más variados aprovechamientos demandados de manera creciente por la sociedad de consumo actual

Litoral como espacio disputado: constituye soporte común de multitud de aprovechamientos económicos y sociales: urbanismo, puertos, pesca, acuicultura, turismo, agricultura, energía, infraestructuras viarias y de transporte, espacios naturales, ocio, deportes, vertidos, etc

Ocupación masiva de la franja litoral: Litoralización de la ocupación del territorio Artificialización del litoral: aumento de zonas catalogadas como urbanas o

urbanizables

El litoral como recurso natural frágil. Problemática ambiental de la costa:

Carácter limitado del litoral ante modelos desarrollistas de crecimiento Desbordamiento de la capacidad de acogida. Áreas litorales saturadas

(percepción de falta de calidad, especialmente en sector residencial y de actividades turísticas)

Desconocimiento de la dinámica del litoral: planificación sin tener en cuenta los procesos naturales

Regresión de la línea costera: pérdida de aportación de sedimentos: extracción de áridos

Desaparición de hábitats y ecosistemas naturales (desecación de humedales; reducción de la biodiversidad; pérdida de espacios dunares, acuíferos litorales)

Desvirtualización del disfrute público de la costa para los usos comunes acordes con su destino natural

Sostenibilidad ambiental del litoral: La combinación de una gran intensificación de usos del litoral y de la

fragilidad de sus ecosistemas dan como resultado la consideración de las zonas costeras como uno de los ámbitos territoriales más singulares y paradigmáticos para la puesta en práctica de una ordenación y planificación sostenibles que compagine el aprovechamiento racional de estos espacios con la conservación de sus valores naturales.

Artº 45 CE: “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la personalidad, así como el deber de conservarlo. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente…”

(STC 64/1982, de 4 de noviembre): “…no se puede considerar como objeto primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales y el aumento de la producción a toda costa, sino que ha de armonizarse la utilización racional de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida”.

Sostenibilidad del litoral:

Conferencia de Estocolmo de 1972 Carta Europea del Litoral de 1981 Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 Ley de Costas de 1988 Conferencia de Río de Janeiro de 1992 y la Agenda 21 Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, Ministerio de Medio

Ambiente, 2007 Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa, Ministerio de Medio

Ambiente, 2007 Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de

junio de 2008, por el que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino

Directrices para el Tratamiento del borde costero, Ministerio de Medio Ambiente, 2008

II. Las insuficiencias de las soluciones protectoras planteadas desde las planificaciones sectoriales: la departamentalización administrativa del litoral.

FRACASOS Y DISFUNCIONES DE LA PROTECCIÓN DEL LITORAL Y SUS DIVERSOS APROVECHAMIENTOS BAJO LAS ESTRECHECES DE UNA ORDENACIÓN MONOSECTORIAL:

LITORAL EN LEY DE COSTAS: Aunque es una ley esencialmente ambientalista, reduce la mayoría de sus

técnicas protectoras al espacio comprendido en el DPMT, siendo escasas las previsiones, excepto el caso de las servidumbres legales, para amortizar el conjunto de impactos y agresiones situados fuera de la zona demanial

LITORAL EN LEGISLACIÓN URBANÍSTICA: Tradicionalmente volcada en destino habitacional del suelo urbano con pocas

consideraciones al litoral excepto algún plan especial de playas Suelos de Especial protección del litoral: reservarlo del desarrollo urbano

LITORAL EN LEY DE ESPACIOS NATURALES PROTECCIÓN DE LAS ÁREAS LITORALES QUE SEAN RECONOCIDAS BAJO

ALGUNA DE LAS FIGURAS DE LOS ESPACIOS PROTEGIDOS. PLANIFICACIÓN: PORN, PRUG, PDS

LITORAL EN LA LEGISLACIÓN DE TURISMO, PUERTOS, CARRETERAS, ETC: falta de visión global y estratégica de las zonas costeras; se centralizan en planes especiales con escasa relación con los aspectos procesos naturales

DEPARTAMENTALIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL LITORAL:

La legislación y la planificación de costas han tenido históricamente una orientación sectorial

Apuesta por el corto plazo y las decisiones locales Dato fundamental: tres niveles administrativo (Estado, Comunidades

Autónomas y Municipios) con competencias sobre el litoral: superposición de actuaciones; conflictos competenciales

Reparto administrativo del litoral: cada departamento zonificaba la costa según sus competencias

Toma de decisiones sectoriales de planificación inadecuadas por desconocimiento de los procesos naturales que afectan a la costa considerada como una unidad territorial

Existía una primacía absoluta de las visiones específicas del litoral sobre cualquier ordenación estratégica que se pudiera iniciar: dialéctica planificación integral territorial-planificación especializada

CONCLUSIÓN: LA FALTA DE COORDINACIÓN DE LAS ACTUACIONES SECTORIALES EN LA COSTA COMO PRINCIPALMOTIVO DE SU DEGRADACIÓN

III. La aptitud de la ordenación del territorio como técnica planificatoria de carácter integral, coordinador y estratégico: hacia una ordenación territorial de las zonas costeras.

TERRITORIO: TRAS EL AUMENTO DEMOGRÁFICO DE LA SEGUNDA DÉCADA DE S. XX,

SE ASISTE A UNAS ANTE EL DESARROLLO TECNOLÓGICO Y POLÍTICAS TERRITORIALES CARACTERIZADAS POR UNOS APROVECHAMIENTOS DESMEDIDOS DE LOS RECURSOS NATURAES Y UNA FALTA DE COORDINACIÓN DE LOS DIVERSAS ACTIVIDADES LOCALIZADAS EN EL ESPACIO FÍSICO.

REACCIÓN SOCIAL: REVALORIZACIÓN DEL TERRITORIO NO TRANSFORMADO (ESPACIO NATURAL, PAISAJE RURAL, OCIO)

TERRITORIO = ESPACIO FISICO GLOBAL QUE INTEGRA EQUILIBRADAMENTE LOS DIVERSOS APROVECHAMIENTOS DE LOS QUE ES OBJETO

RACIONALIZACIÓN DEL TERITORIO = RACIONALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS ASENTADAS SOBRE ESTE

Contenido de la Ordenación del territorio (OT): sus objetivos básicos. Función correctora de los desequilibrios regionales conforme a pautas

de calidad de vida Función de conexión de la planificación física con la política económica

y de gestión racional de los recursos naturales Función horizontal e integradora de las actuaciones sectoriales con

proyección territorial Gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio

ambiente

Concepto (SSTC 36/1994, de 10 de febrero; 149/1991, 4 julio): Actividad delimitadora de los diversos usos a que pueda destinarse el

espacio físico territorial y consistente en un conjunto de actuaciones políticas de contenido planificador cuyo objetivo es la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo

Carta Europea de OT de 1983: la OT es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad

Evolución de la OT en España: Primeras manifestaciones: planes de desarrollo económico (años 60) Legislación urbanística preconstitucional:

Intento de articulación de la OT desde las técnicas e instrumentos propiamente urbanísticos

Ley del Suelo de 1956: ordenación urbanística del todo el territorio; Plan Nacional de Urbanismo/planes provinciales; objetivos coordinadores de las actividades localizadas en el espacio

Reforma de la Ley del Suelo de 1975: Plan Nacional de Ordenación; OT de contenidos programáticos; objetivos de planificación social y económica; Planes Directores Territoriales de Coordinación

La OT en la CE: Art. 148.1.3º. OT como función pública distinta del urbanismo OT como competencia de las CCAA pero no en sentido de

exclusivismo sino de concurrencia con las competencias sectoriales del Estado con incidencia sobre el territorio que no pueden desconocerse (SSTC 69/1982, de 23 de noviembre; 77/1984, de 3 de junio; 149/1991, de 4 de julio; 149/1998, de 2 de julio). Necesidad de mecanismos de cooperación y coordinación.

Las potencialidades de la ordenación del territorio al servicio de la protección ambiental: Consideraciones generales:

La protección ambiental a través de la OT ha sido una constante a lo largo de toda su evolución:

OT como planificación estratégica que condiciona las actuaciones locales en los procesos ambientales

Adecuación de todos los usos y aprovechamientos del espacio físico a un modelo o sistema de previsiones globales de protección de los recursos naturales

Carta Europea de OT (punto 11): El centro de preocupación de la OT es el hombre y su bienestar así como su relación con el medio ambiente

SSTC 36/1994, de 10 de febrero y 102/1995, de 26 de junio: OT = ordenación para la utilización racional de todos los recursos naturales desde la perspectiva central de uno de ellos: el suelo o territorio

Conferencia de Estocolmo de 1972: La planificación racional del territorio es un instrumento imprescindible para conciliar las diferencias que pueden existir entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente.

Junto a las determinaciones sobre el sistema de ciudades, sistema de articulación regional (infraestructuras) y integración hacia el exterior, las CCAA han configurado sus estrategias de desarrollo territorial con una clara referencia a un sistema transversal de protección del medio ambiente

Complementariamente a la legislación ambiental específica, la OT se convierte en un instrumento eficaz de realización de la política de desarrollo sostenible del art. 45 CE en su vertiente de principio rector realizable por todas las actuaciones sectoriales sobre el espacio físico (OT como planificación integral y coordinadora de esas actuaciones sectoriales)

IV. La experiencia autonómica de los planes territoriales de ordenación del litoral

La ordenación del litoral es asumida por las Comunidades Autónomas en sus estatutos como un sector o especialidad de la OT

Planes autonómicos de OT del litoral: Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria de 2002 Directrices y Plan de OT Litoral de la Región de Murcia, 2002 Plan Estratégico de Gestión Integral de Zonas Costeras de Cataluña,

2004 Plan Territorial Sectorial de Protección y Ordenación del Litoral del País

Vasco, 2005 Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano, 2005 Plan de Acción Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, 2005 Andalucía: existen en distintos momentos de tramitación hasta 14

planes subregionales de OT de ámbito litoral (entre ellos el Decreto 88/2007, de 27 de marzo, de acuerdo de formulación del Plan de OT subregional del Campo de Gibraltar)

V. Conclusiones. El logro de un modelo sostenible: la gestión integral de zonas costeras (GIZC)

Concepto de formación europea Consiste en la aplicación de la técnica de OT a la costa Técnicamente se describe como un proceso dinámico, continuo

e interactivo destinado a promover la gestión sostenible de las zonas costeras. Consiste en equilibrar a largo plazo y dentro de los límites impuestos por la dinámica natural y la capacidad de carga de las zonas costeras, los beneficios de su desarrollo económico junto con su protección y restauración

Principios: Una perspectiva amplia Conocimiento de las condiciones específicas de la zona Trabajar en sintonía con los procesos naturales Decisiones que no hipotequen el futuro Planificación participativa para suscitar el concenso Coordinación de todas las Administraciones competentes Una combinación de instrumentos

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la Gestión Integrada de las Zonas Costeras: una Estrategia para Europa (COM/00/547 de 17 de Sept. de 2000)

Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2002 sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa ( 2002/413/CE )

Informe de España en cumplimiento de los requerimientos del capitulo VI de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de Mayo de 2002 sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa, 2007

Viviendo la Costa: Criterios para la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras, 2007