Handbook on Monitoring and Evaluation ofHuman Resources for Healthwith special applications for

low-and middle-income countries

卫 生 人 力 资 源监测与评估手册

主　译 张俊华译　者 （按姓氏笔画排序）

田　疆 刘军业 李晓燕 张　云 范重君 季　煦 周　航 程莲舟

卫生人力资源监测与评估手册世界卫生组织 2009 年出版Published by the World Health Organization in 2009 under the title Handbook

on monitoring and evaluation of human resources for health：with special applications for low-and middle-income countries

©World Health Organization 2009The Director General of the World Health Organization has granted translation

and publication rights for an edition in Chinese to People’s Medical Publishing House，which is solely responsible for the Chinese edition.

世界卫生组织总干事授予人民卫生出版社本书中文版翻译权，人民卫生出版社只对中文版负责。

在本出版物采用的名称和陈述的材料并不意味着世界卫生组织对任何国家、领地、城市或地区及其当局的合法地位表示任何的意见，也不意味着世界卫生组织对其边界或者分界线的确定表示任何的意见。地图上的虚线表示可能尚未达成一致的大致边界线。

凡提及某些公司或某些制造商的产品时，并不意味着它们已被世界卫生组织认可或推荐，或比其他未提及的同类公司或产品更好。除差错和疏忽外，凡专利产品名称均冠以大写字母，以示区别。

世界卫生组织不保证包含在本出版物中的信息是完整和准确的，并且对使用所造成的任何损害不承担责任。

卫生人力资源监测与评估手册

主 译：张俊华出版发行：人民卫生出版社（中继线 010-59780011）地 址：北京市朝阳区潘家园南里 19 号邮 编：100021E - mail：pmph @ pmph.com购书热线：010-59787592 010-59787584 010-65264830印 刷：经 销：新华书店开 本：850×1168 1/32 印张：11.5 字数：287 千字版 次：201 年 月第 1版 201 年 月第 1版第1次印刷标准书号：ISBN 978-7-117-19803-5/R·19804定 价： 元

打击盗版举报电话：010-59787491 E-mail：WQ @ pmph.com（凡属印装质量问题请与本社市场营销中心联系退换）

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图书在版编目（CIP）数据

卫生人力资源监测与评估手册 /（巴西）伯兹编著；张俊华译 . —北京：人民卫生出版社，2014ISBN 978-7-117-19803-5

Ⅰ. ①卫⋯ Ⅱ. ①伯⋯②张⋯ Ⅲ . ①医药卫生人员－人力资源管理－手册 Ⅳ . ① R199.2-62

中国版本图书馆 CIP 数据核字（2014）第 309381 号

3

前　言

最新的药品和技术如果没有相应的系统将之提供给受

众，那么它们的出现对人类健康的影响可谓微乎其微。然而

现实却是，全世界的卫生系统都处在被忽视的状态。这种忽

视最明显的表现之一就是严重缺乏受过专业培训的卫生工

作者。

在许多国家，缺乏人手已经成了加强初级卫生服务提供

和加强治疗、促进、预防、康复等其他卫生服务提供的最重要

制约因素之一。撒哈拉以南的非洲处在严重的卫生人力危机

中，这一地区有 36 个国家面临卫生专业人员的严重短缺，它

们要实现最基础的产妇、新生儿和儿童卫生服务的最低覆盖

都很困难。在世界上许多最贫困的国家，由于卫生人员寻找

其他地方的更好发展机遇而引起的持续不断的人员流失使这

一状况更加恶化。

缺乏人力资源规划和无计划开发所造成的影响随处可

见。在亚洲和太平洋地区，许多国家缺少能治疗慢性和新发

疾病的卫生工作者。在欧洲，前苏联新独立国家的卫生人力

队伍在现代卫生保健系统需求面前显得很不适应。

显而易见，如果国家向着其卫生系统目标每前进一步，包

括实现卫生相关千年发展目标，它们都需要提高接受过适宜

培训卫生工作者的可及性。

首先要明确缺口是什么。尽管许多国家目前缺乏准确监

测卫生人力的技术能力：比如数据不可靠或过时，通用定义的

空白和可靠分析工具的缺失，评估重大政策问题技能和经验

的缺乏等。

本手册旨在提高技术能力，为卫生管理者、研究人员和政

策制定者提供综合、标准、方便使用的卫生人力资源监测和评

4

前　言

估参考书，并将分析框架、卫生人力信息与证据基础完善战略

和具备有效实现方法的国家经验相结合。

我们特别感谢如下三家合作伙伴为我们提供的支持：美

国国际发展署、世界银行、世界卫生组织。这三家机构还将支

持国家如何具体根据国情使用本手册，作为帮助有需求国家

建设接受过专业训练、人员充足、行动积极的卫生人力队伍的

又一方法。

Carissa F.Etienne

助理总干事

世界卫生组织卫生系统和服务

Yaw Ansu

世界银行非洲区人力资源事务主任

Gloria D.Steele

美国国际发展署全球卫生助理官员

5

致　谢

呈现在您面前的这本手册是美国国际发展署、世界银行

和世界卫生组织共同努力的成果。本手册的作者是一支国

际 团 队，并 由 Mario R Dal Poz、Neeru Gupta、Estelle Quain 和

Agnes LB Soucat 负责编辑。本手册的其他供稿人表附于文后。

在此我们要感谢为本手册的准备做出重要贡献的人和组

织。我们要感谢允许我们使用其信息来源作为本手册经验分

析资料的数据收集和传播机构，它们是：苏丹共和国联邦卫生

部；泰国国际卫生政策项目；美国宏观国际；墨西哥国家统计、

地理和信息局；美国明尼苏达人口中心；泰国国家统计办公

室；乌干达护士和助产士委员会；世界卫生组织。本书的财政

支持机构包括比尔和梅琳达·盖茨基金会、挪威政府、美国国

际发展署、世界银行和世界卫生组织。Elizabeth Aguilar、Rosa

Bejarano、Florencia Lopez Boo、Bénédicte Fonteneau 和 Dieter

Gijsbrechts 为本手册提供了研究和分析支持。我们还要感谢

Yaw Ansu 一直以来对本书的支持。

感谢下列诸位对本手册内容修改和最终定稿所提出的

有益建议：Adam Ahmat，Elsheikh Badr，James Buchan，Hartmut

D Buchow，Arturo de la Fuente，Delanyo Dovlo，Norbert Dreesch，

Thushara Fernando，Paulo Ferrinho，Juliet Fleischl，Linda

Fogarty，Kara Hanson，Christopher H Herbst，Eivind Hoffmann，

Beatriz de Faria Leao，Verona Mathews，Robert McCaa，Edgar

Necochea，Rodel Nodora，Jennifer Nyoni，Bjorg Palsdottir，Jean

Pierre Poullier，Magdalena Rathe，Martha Rogers，Kate Tulenko，

Cornelis van Mosseveld 和 Pablo Vinocur。

仅本手册每章的署名作者对手册内所提出的观点负责。

7

编　者

Walid Abubaker，World Health OrganizationGhanim Mustafa Alsheikh，World Health OrganizationAarushi Bhatnagar，Public Health Foundation of IndiaBates Buckner，MEASURE Evaluation / University of North

Carolina at Chapel HillMario R Dal Poz，World Health OrganizationDanny de Vries，Capacity Project / IntraHealth InternationalKhassoum Diallo，United Nations High Commission for

RefugeesGilles Dussault，Universidade Nova de LisboaDavid B Evans，World Health OrganizationBolaji Fapohunda，MEASURE Evaluation / JSI Inc.Nancy Fronczak，Social Sectors Development StrategiesGülin Gedik，World Health OrganizationNeeru Gupta，World Health OrganizationPiya Hanvoravongchai，Asia-Pacific Action Alliance on

Human Resources for HealthChristopher H Herbst，World BankPatricia Hernandez，World Health OrganizationDavid Hunter，International Labour OrganizationYohannes Kinfu，World Health OrganizationTeena Kunjumen，World Health OrganizationRené Lavallée，ConsultantTomas Lievens，Oxford Policy ManagementMagnus Lindelow，World BankPamela McQuide，Capacity Project / IntraHealth International

8

编　者

Hugo Mercer，World Health OrganizationGustavo Nigenda，Instituto Nacional de Salud Pública de

MéxicoShanthi Noriega Minichiello，Health Metrics NetworkUlysses Panisset，World Health OrganizationPriya Patil，MEASURE Evaluation / Constella FuturesCélia Regina Pierantoni，Universidade do Estado do Rio de

JaneiroBob Pond，Health Metrics NetworkEstelle Quain，United States Agency for International

DevelopmentShomikho Raha，World BankKrishna D Rao，Public Health Foundation of IndiaFelix Rigoli，Pan American Health Organization / World Health

OrganizationJosé Arturo Ruiz，Instituto Nacional de Salud Pública de

MéxicoIndrani Saran，Public Health Foundation of IndiaCatherine Schenck-Yglesias，United States Agency for

International DevelopmentPieter Serneels，World BankDykki Settle，Capacity Project / IntraHealth InternationalAgnes LB Soucat，World BankTessa Tan-Torres，World Health OrganizationKate Tulenko，World BankShannon Turlington，Capacity Project / IntraHealth

InternationalPascal Zurn，World Health Organization

9

缩略语

COFOG Classification of the Functions of

Government

政府职能分类

COPP Classification of the Outlays of

Producers According to Purpose

生产者支出目的分类

CPC Central Product Classification 产品总分类

EVIPNet Evidence-Informed Policy Network 证据知情政策网

HFA health facility assessment 卫生机构评估

HFC Health Facility Census 卫生机构普查

HRH human resources for health 卫生人力资源

HRIS human resources information system 人力资源信息系统

ICSE International Classification of Status

in Employment

国际就业状况分类

IPUMS Integrated Public Use Microdata

Series

综合公共使用微数据

ISCED International Standard Classification

of Education

国际教育标准分类

ISCO International Standard Classification

of Occupations

国际职业标准分类

ISIC International Standard Industrial

Classification of All Economic

Activities

国际标准产业分类

JICA Japanese International Cooperation

Agency

日本国际协力机构

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

经济合作与发展组织

PAHO Pan American Health Organization 泛美卫生组织

PALOP Países Africanos de Língua Oficial

Portuguesa

非洲葡语国家

10

缩略语

PHRplus Partners for Health Reformplus 卫生改革伙伴机构

SAM Service Availability Mapping 服务可获得性规划

SHA System of Health Accounts 卫生账务系统

SIGRAS sistema de informação sobre a graduação em saúde

卫生毕业生信息系统

SIGRHS sistema de informação e gestão de recursos humanos em saúde

卫生人力资源管理信

息系统

SNA System of National Accounts 国家账务系统

SPA Service Provision Assessment 服务提供评估

USAID United States Agency for International

Development

美国国际发展署

VCT voluntary counselling and testing 自发咨询与测试

WHO World Health Organization 世界卫生组织

11

目　录

第一部分：概述 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 1

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇 ⋯⋯⋯ 3

第 1.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 3

第 1.2 节 卫生人力资源和信息系统全球行动 ⋯⋯⋯ 5

第 1.3 节 关键问题和挑战 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11

第 1.4 节 卫生人力监测框架：工作寿命法 ⋯⋯⋯⋯⋯12

第 1.5 节 路线图 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14

第 1.6 节 更多信息和评论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类 ⋯⋯⋯21

第 2.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21

第 2.2 节 谁是卫生工作者？ ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21

第 2.3 节 卫生工作者分类 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24

第 2.4 节 摘要和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40

第二部分：工作寿命的监控阶段 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯45

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源

和举例分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47

第 3.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47

第 3.2 节 卫生人力资源分析的核心指标：

什么需要被监测？ ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯49

第 3.3 节 潜在数据源概述 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54

第 3.4 节 举例分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯57

第 3.5 节 集中在一起：治理和卫生人力资源

12

目　录

信息源的使用 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯61

第 3.6 节 摘要和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯66

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯67

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题 ⋯⋯⋯⋯71

第 4.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯71

第 4.2 节 入口监测框架 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯73

第 4.3 节 测量问题 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯85

第 4.4 节 摘要和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯89

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯90

第 5 章 监测卫生人力流动和退出 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯94

第 5.1 节 简介 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯94

第 5.2 节 卫生人力资源流入流出：分析的

基本框架 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯95

第 5.3 节 指标和监测策略 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯97

第 5.4 节 举例分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 101

第 5.5 节 结语：政策与规划的借鉴意义 ⋯⋯⋯⋯ 109

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 112

第三部分：测量策略与案例研究 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 117

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源

和方法 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 119

第 6.1 节 简介 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 119

第 6.2 节 衡量什么 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 120

第 6.3 节 衡量卫生人力资源（HRH）支出的

方法 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 123

第 6.4 节 衡量框架和应用 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 133

第 6.5 节 总结、结论和发展 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 141

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 143

13

目　录

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构

评估方法 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 149

第 7.1 节 简介 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 149

第 7.2 节 在卫生人力监管中如何使用基于机构的

评估 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 151

第 7.3 节 卫生机构评估方法关键问题综述 ⋯⋯⋯ 153

第 7.4 节 在分析卫生人力资源数据时基于

机构分析方法的局限性 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 161

第 7.5 节 卫生机构分析方法的实证 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 164

第 7.6 节 总结和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 187

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 189

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源

性别分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 194

第 8.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 194

第 8.2 节 在卫生人力分析中考量性别因素的

重要性 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 195

第 8.3 节 利用人口普查数据来分析卫生人力 ⋯⋯ 196

第 8.4 节 实证分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 200

第 8.5 节 摘要和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 210

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 211

第 9 章 使用管理数据源分析卫生人力：多国

人力资源信息系统的实施经验 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 215

第 9.1 节 介绍 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 215

第 9.2 节 建议发展人力资源信息系统的

第一步 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 217

第 9.3 节 国家案例研究 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 227

第 9.4 节 摘要与结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 240

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 242

14

目　录

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法

选取指南 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 245

第 10.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 245

第 10.2 节 定性方法：价值和潜力 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 246

第 10.3 节 定性研究设计和实施的问题 ⋯⋯⋯⋯ 254

第 10.4 节 摘要和结论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 270

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 271

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：

精选案例研究 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 277

第 11.1 节 导论 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 277

第 11.2 节 墨西哥识别潜在信息来源用于预测

卫生劳动力市场参与度的指标 ⋯⋯⋯ 278

第 11.3 节 使用多源数据以最佳预测出印度

卫生人力 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 283

第 11.4 节 赞比亚卫生工作者旷工和影子工人监测

两种不同来源数据的三角测量法 ⋯⋯⋯ 287

第 11.5 节 摘要和总结 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 290

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 291

第四部分：数据传播和使用 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 295

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：

策略和机制 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 297

第 12.1 节 简介 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 297

第 12.2 节 在决策和实践中运用证据的战略 ⋯⋯ 299

第 12.3 节 利用卫生人力资源日程的机制：

卫生人力资源观测站 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 304

第 12.4 节 机遇和方向 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 314

参考文献 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 316

15

目　录

附录 术语表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 321

表

表 2.1 卫生人力资源定义框架 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23

表 2.2 国际标准教育分类（ISCED-1997）下的卫生

职业教育培训等级 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26

表 2.3 《培训专业领域》手册中的卫生职业培训

领域 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27

表 2.4 国际标准职业分类（ISCO）卫生相关职业名称

（1988 年和 2008 年修订版） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30

表 2.5 所有经济活动国际标准产业分类（ISIC）

卫生活动相关经济部门（第 4 次修订版） ⋯⋯⋯⋯37

表 3.1 卫生人力资源监测与评估部分关键指标 ⋯⋯⋯⋯50

表 3.2 监测卫生人力资源的潜在数据源 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54

表 3.3 国家卫生人力资源决策信息支持和监控系统实施

和使用情况监测审核中使用的指标和方法 ⋯⋯⋯64

表 4.1 卫生人力入口核实测量的关键指标和方式 ⋯⋯⋯74

表 5.1 卫生人力流动和流出分析数据来源 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯98

表 5.2 1998—2007 年间外国人力在原国家接受护理培训

并取得执业证书而在英国从业的情况（主要来

源于欧洲以外国家） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 103

表 5.3 根据生命表，在非洲部分国家中由于 60 岁以下

卫生工作人员死亡导致的人力损失情况 ⋯⋯⋯ 106

表 6.1 1995 年墨西哥卫生账户保健类型支出百分比

分布 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 135

表 6.2 2000 年秘鲁卫生账户主要提供者支出分布

百分比 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 136

表 6.3 国民账户体系中的收入账户“使用”表的

薪酬组成 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 138

16

目　录

表 6.4 南非 2002 年国民账户供应与使用表

（单位：百万，部分） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 139

表 7.1 进入到公立部门医疗机构不同职位中的应届

毕业生人数，尼日利亚 2005 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 165

表 7.2 赞比亚 2006 卫生机构普查卫生机构人员数量和

密度，按不同专业区分 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 167

表 7.3 肯尼亚 2004 年不同类型的机构中各类别

卫生工作者的平均数量 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 169

表 7.4 肯尼亚 2004 年不同类别的在岗卫生工作者人数、

人员数量标准中建议的人数、卫生机构为达到

标准所需人数 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 171

表 7.5 肯尼亚 2004 年依照机构管理部门数据统计的

至少有 1 个借调卫生工作者的机构占所有机构

百分比 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 173

表 7.6 按照机构类型区分的卫生工作者的技能组合，

肯尼亚 2004 年数据 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 174

表 7.7 肯尼亚机构管理部门 2004 年公布的卫生机构

在岗卫生工作者不同类别的人员百分比 ⋯⋯⋯ 175

表 7.8 不同地区的基础机构中卫生工作者数量分布与

地区总人口数量百分比，肯尼亚 2004 年 ⋯⋯⋯ 176

表 7.9 按不同类型和机构管理部门列出的机构

在岗医疗工作者的工作年限中间值，

肯尼亚 2004 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 179

表 7.10 在不同类型的机构中任职的各个类别的

医疗工作者中有书面工作描述、有晋升

机会和可得到非金钱上奖励的人数百分比 ⋯⋯ 182

表 7.11 不同类别的医疗工作者每周以小时计数的常规

工作时长分布百分比，肯尼亚 2004 年数据 ⋯⋯ 184

表 7.12 公共部门卫生工作者中新招入毕业生

产生的增长率与离职率的对比，尼日利亚

17

目　录

2005 年数据 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 186

表 8.1 普查数据的国家和来源 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 197

表 8.2 源自 13 个国家的普查数据（2000 年左右）中

卫生人力中不同职业的性别分布比例 ⋯⋯⋯⋯ 201

表 8.3 依据普查数据部分国家中卫生人力和整个人群

受教育程度女性对男性的比例（2000 年前后） ⋯⋯ 206

表 8.4 泰国 1990 年与 2000 年两次普查中不同性别

卫生人员流失量估值 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 209

表 9.1 2006—2007 年苏丹卫生人力信息与监测系统

部分指标与基准列表 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 234

表 9.2 用于评估巴西卫生人力资源信息与管理系统

性能所选择的指标与相应的标准 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 237

表 9.3 有关巴西卫生人力资源信息与管理系统体制

影响评估方面的指标与结果 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 238

表 10.1 定性和定量方法的对比 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 249

表 10.2 卫生工作者定性研究实例解读 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 251

表 10.3 小组讨论还是一对一访谈？ ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 256

表 11.1 国家人口普查和两次人口普查期间中期

调查中的教育和劳动力活动相关问题

（1995—2005 年） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 279

表 11.2 2000 年墨西哥基于人口调查和就业调研数据

得到的医生和护士存量和分布 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 282

表 12.1 苏丹国家卫生人力资源观测站主要利益

相关者和他们的角色 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 308

表 12.2 巴西卫生观测站人力资源成果对政策制定的

影响 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 313

图

图 1.1 用工作寿命方法表示的卫生人力动态 ⋯⋯⋯⋯⋯13

18

目　录

图 3.1 卫生人力资源的储备与流动 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48

图 3.2 卫生人员的地理分布（每 10 万居民），越南和

墨西哥人口普查结果 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯58

图 3.3 纳米比亚主要卫生服务工作者职业大类变化

趋势图（据纳米比亚 1997—2004 年劳动力调查

数据编制 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯59

图 3.4 卫生工作者薪水按来源分布图（据 2006 年

卢旺达卫生机构评估结果，根据机构所有制

绘制） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯60

图 3.5 肯尼亚护理人员性别与技能水平表

（据 1960—2005 年肯尼亚护理委员会数据库编） ⋯⋯61

图 4.1 卫生人力入口监测框架 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯78

图 5.1 卫生人力市场内外变动：分析框架 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯96

图 5.2 24 个 OECD 国家普查得到的国外出生的医生和

护士情况（2000 年前后的人口普查） ⋯⋯⋯⋯⋯ 104

图 5.3 普查时非 OECD 国家出生而在 OECD 国家

工作人员的终身移民率 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 105

图 5.4 根据国家医学协会，按年龄分组的外科医生

退休率，加拿大，2005 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 108

图 5.5 已登记卫生从业者在调查时未从事卫生服务

工作比例 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 109

图 6.1 国民核算体系中劳动力支出测量估算过程

概况 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 121

图 6.2 荷兰国家账户劳动力市场信息 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 125

图 6.3 加拿大国民核算中工作时间估计过程 ⋯⋯⋯⋯ 128

图 6.4 运算方块 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 129

图 6.5 卫生系统中的资源流动：会计图 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 134

图 7.1 肯尼亚 2004 年 SPA 数据中，机构统计不同类别

医疗工作者中 30 岁以下人员数量与 45 岁以上

人数的比值 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 166

19

目　录

图 7.2 肯尼亚 2004 年服务提供评估卫生设施中

在职人员各个类别的人数和百分比 ⋯⋯⋯⋯⋯ 168

图 7.3 根据机构规模划分的每个病床的卫生工作者的

比例，肯尼亚 2004 年服务提供评估数据 ⋯⋯⋯ 170

图 7.4 在岗的各类别卫生工作者人数占机构按照人员

数量要求所需人数的百分比，肯尼亚 2004 年

服务提供评估（SPA）数据 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 172

图 7.5 城市卫生工作者和地区总人口百分比，赞比亚

2006 年 HFC ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 177

图 7.6 以年为时间单位的不同类别卫生工作者教育和

培训时间中值 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 179

图 7.7 不同类别机构中接受过 12 个月在职培训与

接受了 6 个月的人事监督的人数百分比，

肯尼亚 2004 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 180

图 7.8 分配的不同类别医疗工作者评估当日在岗率，

肯尼亚 2005 年服务可获得性规划（SAM）数据

（抽查地区） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 183

图 7.9 公共卫生机构中不同类别医疗工作者的离职

百分比，尼日利亚 2005 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 185

图 7.10 离职医疗工作者离职原因分布百分比 ⋯⋯⋯ 186

图 8.1 部分国家普查数据显示的医师队伍的性别分布

（2000 年前后） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 204

图 8.2 部分国家普查数据中个人护理人员的性别分布

（2000 年前后） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 205

图 8.3 乌干达卫生系统支持群体按照职业的性别分布，

2002 年普查 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 205

图 8.4 所选国家普查数据（2004 年左右）高等教育

群体性别比和卫生专业工作人员中性别比的

相关性分析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 208

图 9.1 用于制度化人力资源信息系统的框架结构 ⋯⋯ 218

20

目　录

图 9.2 1980—2004 年之间在乌干达参加护士培训课程

（以取得护士职业资格条件及注册护士为目的）

学生数量 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 229

图 9.3 在 1980—2004 年之间参加培训、通过专业护士

许可执照考试且注册合格得到乌干达护士与

助产士注册局执照的护士学生数量 ⋯⋯⋯⋯⋯ 230

图 9.4 根据学区划分的通过专业执照考试且向乌干达

护士和助产士理事会已注册登记的见习护士的

人数和百分比（在 1980—2001 年之间的新就

业者） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 231

图 11.1 由数据得出的 2005 年印度不同类型的

卫生人力密度表 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 285

图 11.2 基于人口普查和用工调研数据的卫生人力密度

（每万人口），印度 2005 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 286

图 11.3 赞比亚 2006 年按管理类别分类的在册机构卫生

工作者百分比（不包括评估当天人头数） ⋯⋯ 289

图 11.4 赞比亚 2006 年卫生部工资单有记录但未在

机构注册的医疗人员的百分比 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 290

图 12.1 卫生人力资源政策的基础 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 302

框

框 1.1 监测和评估的定义 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 4

框 1.2 监测卫生系统加强状况工具包 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 5

框 1.3 卫生相关千年发展目标 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 6

框 1.4 卫生人力资源信息系统评估和加强 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 8

框 1.5 加强卫生人力资源信息系统的财政资源

需求 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 9

框 1.6 加强卫生人力资源信息系统的人力资源

需求 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯10

21

目　录

框 1.7 加强卫生人力资源信息系统的技术资源

需求 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯10

框 4.1 卫生工作者教育和培训目标和目的详解：

美洲地区，2007—2015 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯86

框 4.2 数据收集、处理和使用方面的提示 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯86

框 4.3 医学教育机构的能力、招募和产出方面的

案例详析：卢旺达，2002—2006 年 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯88

框 6.1 卫生人力支出监测核心指标建议如下 ⋯⋯⋯⋯ 122

框 6.2 按照《全经济活动国际标准产业分类》

（第四修订版），卫生统计方法得出的支出

组成部分 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 126

框 6.3 俄罗斯联邦国民经济核算中的劳工数据

估算准则 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 128

框 6.4 定义员工薪酬及自雇收入 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 130

框 7.1 使用 HFA 数据可以测量的卫生人力

重要指标 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 152

框 8.1 各国在人口普查中设计的用来确定职业的

问题 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 199

框 9.1 卫生人力资源信息的保密性与安全性 ⋯⋯⋯⋯ 225

框 9.2 卫生人力资源管理 SIGRHS 信息系统在

几内亚比绍的实施和使用 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 239

框 10.1 定性研究三大重要技术 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 247

框 10.2 定性研究为定量工作提供信息：埃塞俄比亚和

卢旺达的旷工现象 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 254

框 10.3 根据结构化的程度对定性访谈进行分类 ⋯⋯ 257

框 10.4 埃塞俄比亚和卢旺达卫生工作者定性研究中

半结构化访谈的脚本摘要 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 258

框 10.5 埃塞俄比亚和卢旺达定性访谈摘录 ⋯⋯⋯⋯ 260

框 10.6 埃塞俄比亚护士和助产士绩效和职业取向

研究 8 人小组讨论参加人员抽样原则 ⋯⋯⋯ 262

22

目　录

框 10.7 卢旺达小组讨论导语摘录 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 264

框 10.8 埃塞俄比亚小组座谈讨论数据矩阵法分析 ⋯⋯ 267

框 10.9 记录、制作文本、编码和分析：卢旺达一项

卫生工作者研究的案例说明 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 268

框 12.1 循证政策联网：EVIP 网（Evidence-Informed

Policy Network） ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 303

框 12.2 非洲卫生人力观测站 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 310

框 12.3 巴西人力资源卫生观测站 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 310

框 12.4 加纳卫生人力观测站 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 311

框 12.5 安第斯卫生人力资源卫生观测站网络 ⋯⋯⋯ 312

第一部分 概述

3

第 1章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

MARIO R DAL POZ，NEERU GUPTA，

ESTELLE QUAIN，AGNES LB SOUCAT

第 1.1 节 导 论

卫生系统和服务与卫生人力的规模、技能和投入有重要

的依赖关系。现在许多低收入和中等收入国家在实现关键千

年发展目标特别是具体卫生相关目标时，提出了大幅度增加

各类卫生工作者数量的需求［1~3］。估计全球短缺 230 万医生、

护士和助产士，总体短缺 400 万各类卫生工作者。世界上部

分地区特别是撒哈拉以南的非洲地区，卫生人力资源需扩大

到现有规模的 140% 才能克服危机［4］。仅凭参照既定额度评

估卫生工作者的数量不见得能将卫生系统的所有目标都考虑

进来，特别是与可及性、公平性、质量和效益相关的目标。

存在严重卫生工作者短缺和不平衡的国家还经常缺乏确

认和评估卫生人力相关关键政策问题的技术能力。结果造成

有关卫生人力状况的基本问题，绩效水平和卫生工作者面临

的其他问题大部分都依然未得到处理。另外，缺乏综合、可靠

和 新数据，以及通用定义和分析工具的空白，让监测卫生人

力的任务从全球到地区，从国家到次国家各个层面都变得更

加困难。这成为许多力图在其行政区划内维持人员充足、可

持续和有效卫生人力的政府的重大挑战。

本手册是为响应对综合、标准和易使用的卫生人力监测

和评估参考书的需求而编写的，用于国家内部能力建设，充实

4

第一部分 概述

关于指导、加快和完善国家相关工作的知识（框 1.1）［5，6］。本

章作为导论部分将首先概要介绍 近一些支持卫生人力资源

发展的全球活动；然后讨论有关使用卫生人力规划、政策和决

策信息面临的关键挑战； 后介绍卫生人力资源监测的综合

框架。

框 1.1 监测和评估的定义

监测。收集和使用标准信息评估实现目标的进展情况、资源使

用以及效果和影响是否实现的过程就是监测。监测通常包括基于

既定绩效指标和目标的评估。与评价信息相结合，有效的监测和报

告应该具备为政策制定者和利益相关方提供其所需要的确认项目、

规划或政策活动是否按预期实施及其效果的知识并在活动持续进

行的基础上管理该项目。

评价。对正在进行或已完成活动的设计、实施和结果系统的和

客观地评估。评价的目标是确定关联性和对目标、效益、有效性、影

响和持续性的满足。评价框架的制定包括对一系列事项的考虑，包

括对可传达评价情况的数据种类的确认。

指标。对特定状态起说明，提供信息或描述作用的参数，就是

指标。通常为具体时间下的数据元素以及地点和其他特征的参数。

指标在绩效评估中有工具价值。

数据。通过观察收集的通常用数字表示的特征或信息。数据

可被视作是适合于处理、分析、阐释和沟通的信息物理表现形式。

本手册是美国国际发展署（USAID）、世界银行和世界卫

生组织（WHO）联合努力的结果，旨在记录方法论、分享测量

和检测卫生人力资源的经验，鼓励国家和合作伙伴依靠这些

经验并为各国卫生部和卫生人力监测和评估利益相关方提供

建议。本手册是在国际协调努力监测包括人力资源等卫生系

统组成部分的基础上写成的，同时也是对这种协调努力的补

5

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

充（框 1.2）［7］。期望这本手册能为有效使用现有数据、完善未

来数据收集工作和国家、跨国界、跨时间地 大程度利用定量

和定性卫生人力资源评估数据做出贡献。本手册体现了 新

的工作进展，希望本手册能提高对卫生人力资源的理解，对工

具的发展和为面对挑战开展的测量和完善卫生人力效果应用

研究的努力有所贡献，进而对加强卫生系统和 终改善人口

健康做出贡献。

框 1.2 监测卫生系统加强状况工具包

规划、监测和评价卫生系统功能的能力是正确指引投资和评估

投资是否达到了预期影响的必要条件。卫生系统可以从多个途径

描述。世界卫生组织框架给出了 6 个核心模块：服务提供，卫生人

力，筹资，信息，领导力和治理，医疗产品和技术。世界卫生组织、世

界银行、国家卫生信息和系统专家以及其他组织在该领域合作开发

出了由有限指标和覆盖上述每个核心模块的测量策略组成的工具

包。2008 年中期，《监测卫生系统加强状况工具包》草案发布征求

意见并在较大范围内征求潜在使用者的意见。

以上资料来源：世界卫生组织［7］

第 1.2 节 卫生人力资源和信息系统全球行动

卫生人力资源逐渐成为公认的增大卫生干预力度进而

实现千年发展目标的关键（框 1.3）［8］。即使近年来国家可以

获得国际、多边、双边和私人资金支持（例如从减少贫困战略

和债务缓和项目，或从较新的抗击艾滋病、结核和疟疾全球

基金［9］，全球疫苗免疫联盟［10］和美国总统缓解艾滋病紧急计

划［11］中获得资金支持），卫生人力资源危机仍将严重阻碍国

家利用这些资金开展工作的能力。在许多国家，各级机构都

没有配备充足的卫生人员来吸收、配置和有效使用这些全球

6

第一部分 概述

活动用于扩大卫生服务提供的资金。

框 1.3 卫生相关千年发展目标

2000 年 9 月的联合国千年峰会上，所有国家承诺集体制定 8

个目标和 18 个相关目标来对抗贫困、贫困决定因素和贫困造成的

后果，即后来称为千年发展目标的合同。接下来许多投资都是用于

测量实现上述目标的进展，包括对卫生优先干预情况和人群健康效

果的重点监测。 近，对卫生系统投入、进程和阻碍或促进发展的

产出效果开展的处理和监测引发了更多关注。

目标 相关目标

1. 彻底消除极度贫困

和饥饿

在 1990 年到 2015 年间将饥饿人口比例

减少一半

4. 减少儿童死亡率 在 1990 年到 2015 年间将 5 岁以下儿童

死亡率减少三分之二

5. 提高孕妇健康 在 1990 年到 2015 年间将产妇死亡率减

少四分之三

6. 抗击艾滋病、疟疾

和其他疾病

2015 年控制住艾滋病传染并开始减少艾

滋病的扩散；2015 年控制住疟疾和其他

疾病的传染并减少疟疾和其他重大疾病

的发生率

7. 保证环境可持续性 在 2015 年将不能可持续获得安全饮用

水和环境卫生的人口比例减少一半

8. 建立全球发展伙伴

关系

与制药公司合作，为发展中国家提供负

担得起的基本药物

以上来源：世界卫生组织［8］

一系列关于千年发展目标［12］的高层论坛，以及联合学

习行动《卫生人力资源战略报告》［1］，世卫组织旗舰出版物

7

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

《2006 年世界卫生报告：通力合作增进健康》［4］，历次世界卫

生大会关于卫生人力发展的决议［14］，全球卫生工作者联盟

的启动［15］，以及区域伙伴机制诸如亚太卫生人力资源行动

联盟［16］的建立等，通过各种国际活动警醒国家、区域、国际政

策制定者和利益相关方，以及媒体、公民社会和广大公众关注

世界卫生人力资源的至关重要性，特别是撒哈拉以南非洲地

区的卫生人力资源危机。

随着对卫生人力资源关键作用认识的提高，卫生人力资

源逐渐成为全球公共卫生议程的热门问题。国家、捐赠方、国

际机构和其他利益相关方希望在投资和卫生人力资源整体发

展上做出贡献的意愿也越来越强。人力资源在实现卫生系统

目标中的关键角色得到了更多的认可，价值也越来越大。

同时，对透明度和绩效衡量的要求也越来越高。例如，全

球基金和全球疫苗免疫联盟作为首先采用按绩效标准发放捐

赠资金的机构，已经认识到需要有更多渠道将投入具体疾病

治疗的资金用于给公众提供可及的、负担得起的、可持续的卫

生保健综合服务。其他近期的国际活动也在寻求加快实现卫

生相关千年发展目标的方法，所有主要利益相关方都参加了

这些活动。这些活动，比如国际卫生伙伴［17］和全球卫生千年

发展目标行动［18］，都在强调卫生系统应该对获得更加完善的

健康效果提供支持这一原则。通过资助强化初级卫生保健来

改善卫生系统机会的增多，意味着更多对提高人力资源质量

的资助机会。

有鉴于此，各国被要求在申请新的或现有的卫生人力资

源发展资源时，在申请中提供清楚、连贯、有逻辑的证据。这

一点对做决策和国家资源分配也同样适用。许多低中收入国

家的卫生部还面临着如下情况的额外挑战：由于预算和信息

系统的责任分散到国内各地区政府，不完整和不连续的权力

移交经常阻碍适当的决策流程。

健全的实验证据对知情的政策研发、决策制定和实现卫

8

第一部分 概述

生人力资源发展和卫生系统加强的进程监测已得到了广泛承

认。证据的支持无论在国家预算分配还是与捐助者的合作中

都是需要的。然而，有关什么证据有用和什么没有用的知识

却仍有限，这需要更多的证据和深入研究才能解决。卫生计

量网络［19］的启动，使完善（包括卫生人力资源在内的）信息

和证据库的进程迈进了一大步。该网络是以增强及时和准确

的卫生信息的可获得性和增加对该类信息的使用为目标，并

以促成联合投资和国家核心卫生信息系统发展为实现方法的

国家间合作伙伴关系网络。（框 1.4）

尽管全球都开展了有助于卫生系统核心领域加强的行

动，在国家间还没有形成一致的卫生人力资源战略监测和评

价方案［20］，因此限制了利益相关方阐明合理化资源配置的能

力。在许多国家，造成这一问题部分原因在于卫生人力资源

信息的琐碎，以及用于收集、整理、分析卫生人力数据的人力、

资金和基础设施资源短缺（框 1.5~1.7）［21~24］。另外，缺乏标准

工具、指标、定义和卫生工作者分类制度，也给使用卫生人力

资源信息开展循证知情决策造成了更多束缚。

框 1.4 卫生人力资源信息系统评估和加强

国家卫生人力资源信息系统评估和加强是巩固卫生人力资源

证据基础努力中不可或缺的组成部分。对一国卫生人力资源信息

系统支持决策能力的评估应考虑如下内容：

系统的时效性

系统所包含信息的效度

信息源的稳定（充分考虑国内和国家间的比较和不同时段的

比较）

系统内信息的分解程度能考虑到对卫生人力资源战略规划

相关问题的深度分析

2006—2007 年间，与卫生计量网络合作［19］利用一套标准评估

9

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

和监测工具在选出的一些低中收入国家展开了国家卫生信息系统

评估。评估开展了针对国家能力的 4 个核心维度与卫生人力资源

数据库内容的规模化问卷调查，自我评估的结果为阿富汗 6.1 分

（满分 12 分），厄立特里亚国 6.9 分，摩尔多瓦共和国 5.2 分，苏丹 7.5

分（请看图表）。在 4 个核心维度里，卫生专业人员教育机构产出是

大多数国家排名 低的维度。

所选国家卫生人力资源信息系统评估结果，2006—2007 年

框 1.5 加强卫生人力资源信息系统的财政资源需求

目前关于为了保障一个健全的人力资源信息和监测系统需要

配备多高的财政投资水平这一问题的研究还很少。各国的财政投

资水平会因国家发展的总体水平而情况各异。有关（包含一个强

有力卫生人力资源信息系统的）综合性卫生信息系统的成本估计

值也因此为 0.53 美元 / 人 / 年到 2.99 美元 / 人 / 年不等［21］。总地

来看，一般指导意见为在总的可用资金中用于卫生信息、监测和评

价的费用应保持在 3% 到 11% 之间［22］。

10

第一部分 概述

框 1.6 加强卫生人力资源信息系统的人力资源需求

完善信息系统要求对所有层面的培训、人员部署、报酬和职业

发展给予关注。在国家层面，需要技术娴熟的流行病学者、统计学

者、人口统计学者、计算机编程人员和技术员监督数据质量和收集

标准，并保证对数据进行适当分析和对信息的使用。在地区和机构

层面，卫生信息工作人员应具体负责信息收集、报告和分析。很多

情况下，上述这些任务是交给本来工作任务就已经超负荷的卫生

服务提供人员做的，他们也因此将这些任务视作不受欢迎的额外工

作，并认为是在分散他们的精力。合适的报酬和监督对保证高质量

工作人员的可获得性和减少流失起着重要作用。这说明，卫生部的

卫生信息岗位（以及其他有关数据分析和使用的专门机构）应被放

在和重大疾病项目同等重要的位置。

来源：卫生度量网络［23］

框 1.7 加强卫生人力资源信息系统的技术资源需求

许多国家缺乏加强卫生人力资源信息系统建设需要的必要信

息和沟通技术，据 2004 年世界卫生组织非洲区域委员会的研究显

示，在被调查的国家中有 22% 的国家卫生部卫生人力资源政府机

关没有配备电脑设施，45% 的政府机关不能查阅电子邮件，只有

32% 有传真设备。对于这些办公环境困难的国家来说，适宜的经费

投入能收到显著的回报。

来源：世界卫生组织［24］

卫生人力资源信息和监测系统的加强要求具备政策制

定、计划、规划和责任制的良好基础。目前有一系列现有工具

和资源可以帮助各国制定国家卫生人力战略规划［25~27］；而制

定上述规划的技术援助和制定费用都可以找到，但制定该类

规划的前提是具备必要的基础数据。在由第一届全球卫生人

11

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

力资源论坛［28］通过的坎帕拉宣言和全球行动议程中指出，要

号召各国政府与国际组织、民间团体、私营部门、专业协会和

其他伙伴合作，来“缔造卫生人力信息系统，改善研究，发展

数据管理能力，实现循证决策制度化并提高共同学习水平”。

第 1.3 节 关键问题和挑战

这是一个不幸的事实： 需要加强卫生人力资源建设的

国家，其掌握的数据和信息却 琐碎、 缺乏可信度。大多数

国家，也可能是所有国家，都缺乏协调联动的收集、处理、传播

卫生人力全面及时信息（包括人力储备、分布、经费和变化决

定因素）的专用系统。不同信息的来源包括卫生专业人员监

督机构、各地区卫生信息记录中关于卫生机构工作人员安排

的信息、人口或机构调查、工资单记录、工作许可证记录或其

他来源。因此卫生部或其他利益相关方经常依靠根据不同来

源整理的报告获取信息。这些不同来源获得的信息，其完整

性、时效性、可比较性也因来源不同而彼此参差不齐。

另外一个挑战是大多数国家没有获取有关参与保持、促

进和恢复卫生系统所需的大多数卫生人力的综合数据。例如，

只有少数国家会对卫生系统管理和支持人员（包括管理人员、

行政人员、专业人员、办事人员以及其他非接受卫生服务提供

专业培训但在卫生部门工作的人员）的统计数据进行日常收

集和传播。《世界卫生报告（2006）》中指出，仅有不到三分之

一的国家报告了此类数据［4］。但是这些工作人员，作为卫生

人力的关键组成部分，据估计人数已经占到全世界卫生人力

资源总数的三分之一；不包括这部分工作人员的官方统计将

导致大幅度过低报告卫生人力储备，并忽略加强卫生系统绩

效的一大部分潜能。许多国家在多个不同维度（如各部门人

员分布、地理、性别、劳动力活动、工作地点、报酬等）缺乏及

时、可靠的卫生人力资源不平衡有关信息。

12

第一部分 概述

即使在相对可获得数据的国家，把信息转化为可供规划

者、政策制定者和利益相关方适用的证据也受到来自职业分

类缺乏一致性的强大阻挠和将多源信息集合在一起的挑战。

国家发展水平和文化上的差异也会造成卫生工作者的角色和

任务上的差异，任何致力于提高跨国界和时间趋势可比较性

的尝试都需要注重采用能使数据收集、处理和传播途径协调

一致的方法。

在卫生人力资源信息系统的发展与巩固过程中还要进一

步面对因标准指标未达成共识、测量策略投资不足等挑战，这

些问题都是卫生人力资源干预监测与评估的核心问题。现

在仍需为建立一致的 低指标体系做出努力，以便让这些

低指标能宽泛地反映出卫生人力资源动态的不同维度和复杂

性，同时又要让该 低指标体系能够具有足够的全面性供公

共卫生的卫生人力资源领域决策使用。目前除了 普遍的卫

生专业人员分类密度（医生、护士、助产士）之外，国际上还没

有普遍达成一致并报告出来的系统化指标。但这项普遍指标

也在政策和规划中体现出严重的局限性，因为该指标在设定

周期性目标时还会受到人口结构变化、疾病负担、卫生人力技

能组合和其他因素的影响。

第 1.4 节 卫生人力监测框架：工作寿命法

本手册使用了一种叫做“工作寿命”的方法来监测卫生

人力的动态。据《世界卫生报告 2006》中介绍，这种方法着

重于满足人员进入（或再次进入）卫生人力队伍后每个阶段

的监测和评估需要，包括对其生命中作为卫生工作人员时期

的监测与评估，以及他们离开卫生工作人员队伍那一时间点

的监测与评估。有关人员生产、吸引、维护和留用的工作寿命

方法（图 1.1）不仅给监测卫生劳动力市场动态和各阶段战略

提供了工作者的监测角度，也提供了系统化的监测视角。

13

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

图 1.1 用工作寿命方法表示的卫生人力动态

从政策和管理角度看，该框架着重于调节劳动力市场和

政策制定关键时刻国家活动的相互作用：

入口：通过对教育和有效且合乎伦理的招聘实践的战

略投资装备卫生队伍；

积极人力：通过提高公立和私营机构的人力资源管理

水平来改善卫生人力的可获得性、可及性和绩效。

出口：通过管理移民和人员流出减少人力资源的浪费

性损失。

入口阶段政策和规划性干预的中心目标是生产和准备足

够可供调动的工作人员。这些工作人员要具备与岗位相匹配

的技术胜任力，其地理与社会文化分布应保证对服务对象和

服务人口的可及性、满意度和可获得性，并提供有效率且公平

的服务。这要求对卫生人力生产线有积极的计划、管理和预

算，注重建设优秀的卫生专业人员教育机构，发展技术工作者

质量控制机制，增强对劳动力的招聘能力。

致力于提高现有卫生人力绩效的战略应注重目前从事卫

14

第一部分 概述

生事业人员的可获得性、胜任力、适宜性、响应能力和生产能

力。一般包括基于在各种工作场所提供卫生服务和更广大的

国家劳动力市场背景下的卫生人力资源评估。

未经计划、过多的出口或卫生工作者的损失会降低卫生

系统的绩效并让原本脆弱的系统变得更加脆弱。在一些地区，

职工生病、死亡或移出系统（去其他部门或国家工作）共同构

成的人才出血会威胁人力资源的稳定。抵御卫生人力损失的

战略有，对可能导致人员外流的市场压力加强管理，改善工作

环境让卫生事业成为人们喜欢的职业选择，降低卫生工作者

的健康和安全风险等。

在任何一个阶段，对每一项政策和干预措施，都需要开发

出适宜的指标并予以测量，以便了解战略的进展，并随时间的

推进监测战略的影响和成本效益。

第 1.5 节 路 线 图

从本节起本手册接下来的各章将详细介绍监测和评估

卫生人力资源动态关键因素、使用不同潜在信息源和分析技

术上存在的机遇、挑战和国家经验。本手册连同本章导论在

内共分为 12 章。考虑到读者可能单独阅读某个章节，在每章

中涉及其他章节内容的地方提供了大量交互参考索引以方

便读者了解更多的内容。尽管许多本书介绍的方法都是出于

要在低中收入国家应用的愿望选取的，但也选取了部分具备

发达市场经济国家的案例以便实现更广泛的经验和 佳实

践分享。

在第 2 章中，Hunter，Dal Poz 和 Kunjumen 讨论了卫生人

力的定义及可操作化，回顾了目前统计学角度与卫生人力资

源叙述、描述和分析相关的国际标准化分类使用情况。2008

年国际职业标准分类作出了新修订，本章体现出了 新的修

订内容。

15

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

第 3 章中，Rigoli 的团队详细介绍了监测活跃卫生人力的

途径和方法。他们明确提出了描述现有卫生劳动力市场特征

的指标并回顾了潜在的数据源。该章节继续通过从多个国家

和来源抽取的案例分析展开论述，并在结尾给出了加强国家

内部卫生人力资源信息和监测系统的建议。

Tulenko，Dussault 和 Mercer 在第 4 章中探讨了监测与评

估卫生人力入口的方法，以及如何使用适宜的数据制定政策

和规划来解决卫生工作人员的短缺和分配不均问题。三位专

家明确了一套核心指标，并提供了测量中所使用数据现有和

新出现的数据来源。

在第 5 章中，Zurn，Diallo 和 Kinfu 讨论了影响卫生人力资

源内部流动和人力出口的主要因素，并提出了可用于测量的，

便于使用的综合绩效指标。本章也同样使用数据分析了案例，

并讨论了所举政策和计划的意义。

第 6 章的作者 Hernandez，Tan-Torres 和 Evans 希望能鼓

励更多国家开展对卫生人力资源支出的监测，给相关决策提

供更多信息。他们提出了几条行动建议，希望能为正在实施

人力支出监测国家的行动提供建议。第 6 章介绍了数据收集

的主要流程，讨论了数据收集的相关结果或可开发出的指标，

并使用国家案例分析举例说明了不同的流程。第六章的重点

是国家层面的数据收集和使用，并描述了如何建立和维护卫

生人力资源支出的数据库。

之后的四章内容，每章都以一种可能成为大量政策相关

信息来源的具体测量工具为中心。在第 7 章中，Fapohunda 的

团队着重介绍了卫生设施评估对卫生人力资源分析工作的实

用作用。第 7 章还介绍了相应的数据收集技术，主要是用于

收集以设施为基础的服务提供中产生的数据。

第 8 章的作者 Lavallée，Hanvoravongchai 和 Gupta 参考多

国的实际应用经验，介绍了利用人口普查数据探寻卫生人力

性别维度的方法。在本章结尾，还提出了使用性别区分数据

16

第一部分 概述

的建议，着重讨论了如何使用人口普查数据监测和评估性别

敏感人力资源政策规划和管理。

在第 9 章中，McQuide 的团队概述了从行政管理资料中

总结的人力资源信息制度实施重要因素和经验教训。本章还

介绍了一系列低中收入国家发展和加强日常信息系统的案例

分析。

卫生人力资源分析定性测量战略是第 10 章的重点。定

性研究主要用于了解卫生工作者的态度和动力，观察定量研

究数据背后的内容。Lievens，Lindelow 和 Semeels 查阅了大量

的方法论文献和研究项目，其中包括对埃塞俄比亚和卢旺达

的案例分析，他们在此基础上提出了如何设计和实施定量卫

生人力资源研究的实用指导。

考虑到潜在卫生人力资源信息来源的多样性，三角测量

战略（或称为交叉测试、不同数据源可获得数据的整合等）可

有效支持决策制定过程，帮助快速了解情况和理想化地使用

业已存在的数据。第 11 章的内容即基于此，Nigenda 和他的

同事们介绍了 3 个使用三角测量开展卫生人力资源分析的国

家案例（墨西哥、印度和赞比亚），每个国家案例围绕一个中心

议题展开。

本书 后，Gedik 和他的同事们逐一介绍了各类为建立知

识和 佳实践共享有效合作机制开展的全球、区域和国家行

动。第 12 章对试图将卫生人力资源研究、信息、分析与政策

对话和政策方针相联系的概念贡献和框架作了集中讨论。作

者重点介绍了区域和国家卫生人力资源观测站在以服务政策

制定和实践为目的的信息和证据收集中具备的潜能和经验。

第 1.6 节 更多信息和评论

本手册体现了在提高国家开发、分析和使用数据评估卫

生人力资源绩效和追踪卫生人力资源相关目标实现进程的众

17

第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

多努力中的一部分。如需要有关本书介绍的工具、方法的更

多信息，欢迎您把需求发送给我们。为保证本书修订版能继

续满足国家需求和国情，欢迎您对本书提出评语、反馈和意

见。也欢迎您对如下问题和本书使用便捷度提出反馈：所推

荐指标和相关测量与分析策略的灵活性和可持续性；本书对

于启发国家所有制和要求加强卫生人力资源信息、监测和评

估系统所提供的帮助。

请将问题、评语和反馈发至：

卫生人力资源信息与治理协调员

世界卫生组织卫生人力资源司

地址：Avenue Appia 20

Geneva 1211，Switzerland

传真：+41-22-791-4747

电子邮件：hrhstatistics@who.int

参 考 文 献

1. Anand S，Barnighausen T. Human resources and health outcomes：cross-

country econometric study. Lancet，2004，364：1603-1609.

2. Anand S，Barnighausen T. Health workers and vaccination coverage in

developing countries：an econometric analysis. Lancet，207，369：1277-

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第 1 章 卫生人力资源监测和评估：挑战和机遇

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eb%20 file. %20FINAL. pdf，accessed 10 January 2009）.

21

第 2章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

DAVID HUNTER，MARIO R DAL POZ，

TEENA KUNJUMEN

第 2.1 节 导 论

卫生人力资源是卫生系统的重要组成部分，也是加强卫

生系统需要采取的首要行动之一。［1］然而人力资源的国际评

估活动或对卫生系统的非现金投入活动都不如卫生保健支出

比较活动的分布范围广。［2］造成这一结果的原因部分是由于

缺乏可供进行卫生人力比较分析的一致框架或充足的数据。

世界上较大范围内存在的不明确的专业界限，对某些卫生工

作者的定义与分类差别等，都给分析卫生人力资源数据造成

了挑战。例如，某国的“护士”所需达到的教育水平，需遵守

的法律和工作条例，需掌握的技能和工作范围与其他地方的

“护士”就存在不同。为了监测不同国家或不同时间的卫生人

力情况及发展趋势，或出于让国家分享经验和 佳实践的目

的，有必要了解卫生工作者在 初的定义和分类［3］。

本章讨论了卫生人力资源的定义和贯彻该定义的过程，

回顾了卫生人力资源的国际标准统计描述分类、阐释和分析，

并提出了可供今后考虑的相关内容。

第 2.2 节 谁是卫生工作者？

任何卫生人力资源的分析都要求对卫生工作者有明确的

22

第一部分 概述

定义。世界卫生组织（World Health Organization，简称 WHO）

的卫生人力资源定义为“所有从事的首要活动目的为提高健

康的人员”［4］。这一说法申明了世界卫生组织关于卫生系统

的概念：“所有首要目的为促进、恢复或维护健康的组织、人和

行动”［1］。这说明，负责照护病人的家庭成员和对提高健康做

出贡献的其他非正式护理人员及志愿者都应算作卫生人力资

源的一部分。但在实际工作中，由于缺少有关不付报酬人力

的信息并因此造成了确定卫生系统构成部分界限的困难，这

些人并没在实际上算作卫生人力资源的一部分。

即便如此，关于对支付报酬的卫生工作人员进行分类的

“卫生活动”的定义也不明确。比如某制造企业雇用一名护士

负责给员工提供现场保健服务：该名护士工作活动的主要目

标是提高健康，但雇用他的人的主要活动目标却不是。再比

如一家医院雇用园艺师：园艺师个人的活动并不直接以提高

健康为目的，而他的雇用方——医院却是以提高健康为目的

的。在卫生界有许多这样的非临床工作人员，比如管理人员、

电脑操作员、办公室工作人员和商务工作人员等，在为卫生系

统提供管理和基础设施支持服务。还有许多有技术的卫生保

健服务人员并不受工作场所限制，而是在有卫生设施配备的

服务提供场所外工作，这其中包括在政府部门、公共卫生办公

室、卫生和卫生系统研究机构、卫生专业人员教育培训机构、

公司和校办医院、居民小区保健室、康复中心、监狱、军事部门

等工作的人员。如果在对卫生人员进行分类时，仅考虑工作

人员从事的活动，或仅考虑工作场所，这样的人员分类是无法

囊括所有的卫生工作者的。

为了提供有可比性和内在一致的数据来为决策提供信

息，有必要对卫生人力资源下一个具有可操作性的定义。由

于考查卫生人力资源没有单一的测量标准，明确定义和分类

结构中的哪些元素应纳入考查就显得非常重要。例如，如果

某项研究包含了上述提到的为私营公司工作的护士，而另外

23

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

一项研究没有提到，那么两项研究的数据的可比性就相对降

低了。

表 2.1 所列的框架内容很有代表性，充分展示了卫生行

业和非卫生行业的从业人员（或非从业人员）情况。表中显

示了与卫生人力资源分析相关的三类工作人员：

A. 受过卫生职业教育和培训并在卫生服务行业工作的

人员；

B. 在接受非卫生专业领域教育（或没有接受过正规教

育）且在卫生服务行业工作的人员；

C. 接受过卫生专业教育但在非卫生相关行业工作，或现

下处于在劳务市场待业或闲置状态的人员。

A 类和 C 类共同构成了在特定国家或地区可获得的接受

过教育的（有技术的）（活跃或不活跃的）卫生人力，而 A 类和

B 类则代表了受雇于卫生行业的卫生人力资源。A、B、C 三类

人员的总和就是可获得的潜在卫生人力资源数量。第四类，

即 D 类，则囊括了所有非卫生行业的工作人员，即没有接受过

卫生专业教育也不在卫生行业工作的人员。

表 2.1 卫生人力资源定义框架

个人培训、职业

和工作场所在卫生行业工作

在非卫生行业工作或

待业 / 闲置中

受过卫生教育并

从事卫生职业

A. 例如，在卫生机构工作

的医生、护士、助产士

C. 例如，在私营公司工

作的护士，在零售店工

作的药剂师

受过卫生教育但

不从事卫生职业

A. 例如，卫生保健机构接

受过医学教育的管理者

C. 例如，受过医学教育

的大学教师、待业护士

在非卫生领域受

过培训或没接受

过正规教育

B. 例如，在卫生机构工作

的经济学者、办公室工作

人员、园艺师等

D. 例如，小学教师、车

库机修工、银行会计

24

第一部分 概述

该表格框架的优点在于将所受培训、现有工作和行业元

素相结合。在此背景下，“培训”指的是（正式或非正式）个体

接受的使其具备能将工作任务按胜任要求执行的必要技能的

教育，“职业”指个体工作的任务和职责，“行业”指机构或企

业雇用人员所开展的活动。对上述三项内容的考察是对理解

卫生人力动态起重要作用。

该框架可作为明确潜在数据源和卫生人力资源分析缺口

的有效工具。许多资源可起到给政策提供信息和证据的作

用——特别是人口普查和调查、卫生机构评估和日常管理记

录（包括公用事业支出、工作人员表和工资名册、专业培训、注

册和认证记录等）。卫生机构评估或工资名册记录只能提供

A 类和 B 类人员的数据，而从专业管理协会可获得的一般为

A 类和 C 类人员的数据。相反，国家的人口普查和劳动力调

查如果适当设计有关职业、工作场所和受教育专业的问题，则

能提供所有有关三个组成部分的信息。

第 2.3 节 卫生工作者分类

卫生工作人员起着不同的作用，来自不同历史、文化背景

的国家，或者有不同的行为守则。任何比较不同国家或不同

时间段卫生人力资源的规模与特点的尝试都要求对可获得

的信息进行一定程度的协调。为了比较和综合来自不同来

源和国家的数据，有必要使用国际通行或经过协调处理的分

类系统。尽管有些国家传播数据时使用的教育、职业或行业

分类没有可比性，但大多数国家都是以国际标准分类为基础

或参考国际标准分类来整理数据的，比如会参考国际标准教

育分类（International Standard Classification of Education，简称

ISCED）、国际标准职业分类（InternationalStandard Classification

of Occupations，简称 ISCO）及全部经济活动国际标准产业分

类（International Standard Industrial Classification ofAll Economic

25

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

Activities，简称 ISIC）。这些国际标准分类依据共同的特点分

别为专业和培训等级分类、职业和就业行业分类提供了有条

理的框架［5~7］。

2.3.1 教育和培训分类

要清楚地给不同机构的卫生工作者所接受的教育和培

训项目进行分类是非常重要的挑战性任务，首先要把不同的

录取标准、课程设置和培训期限都考虑进去，再将这些项目

分门别类，以便能在国家层面和国际层面具备可比性。如果

依据国际标准教育分类的标准开展行动，在收集、处理和传

播数据时就能提高数据的可比较性，也能给国家和国际教育

统计数据和政策分析、决策指标的汇编和陈述提供体系框

架，而不需要考虑国家教育系统的结构和国家经济发展处在

什么阶段［8］。国际标准教育分类囊括了所有有组织的和持续

的，为儿童、青年和成人提供的学习活动。该分类标准可把各

种类的教育项目按等级和教育领域进行分类，比如分为初始

正规教育、继续教育、非正规教育、远程教育、学徒制教育、技

术 -职业教育和特殊需求教育。 新版的国际标准教育分类

（即 97 年版）将教育分为 7 个等级和 9 个宽领域（换言之，按

一位数编码等级）和 25 个子领域（二位数编码）。表 2.2 展示

了国际标准教育分类对以从事卫生职业为导向的教育和培训

的分类等级。大部分相关专业化领域被分在子领域 72 等级

下，“卫生”包括医学教育、药品和健康服务、护理和牙科服务。

一些工具还为如何应用国际标准教育分类提供指导。在

一本实用手册中，将 97 版国际标准教育分类（ISCED-97）的

两位数教育领域扩展为三位数等级，在保证国家间可比较性

的前提下提供了更多关于职业教育和培训的细节［9］。该手册

是为给没有制定综合性国家教育分类的国家提供参考的，并

以培训课程内容描述分析为基础内容。表 2.3 列出了卫生相

关专业化的三位数细节。

26

第一部分 概述

表2.2 国际标准教育分类（ISCED- 1997）下的卫生职业教育培训等级

等级

名称

描述

一般期限

补充

3高

中教

育在

有义

务教

育系

统的

国家

一般

在全

日制

义务

教育

结束

后开

始

一般

要求

完成

从基

础（

小

学）

教育

开始

的9

年全

日

制教

育

给本

等级

分类

需要

考虑

在此

之后

受

的教

育或

去向

；教育

项目

定向

；累计

的理

论期

限

4后

中学

/非

高等

教育

从国

际范

围看

，应为

介于

高中

和

后中

学教

育之

间的

教育

项目

，但

在施

行国

家一

般将

其明

确视

为

高中

教育

或后

中学

教育

一般

需相

当于

全日

制教

育6

个月

至2

年的

课程

一般

包含

三个

培训

方向

：（i）

普通

教

育；（

ii）

职业

前教

育或

技术

前教

育；

（iii

） 职

业或

技术

教育

；包括

成人

教育

（例

如为

个人

在某

具体

专业

科目

发展

提供

的技

术课

程）

5高

等教

育第

一阶

段

大学

教育

且有

高级

培训

内容

（但

不是

直接

导向

获得

高级

研究

资

格的

内容

）

至少

需相

当于

全日

制教

育2

年的

课程

，有些

需要

4年

或更

久。

为从

事具

有高

技能

要求

职业

设置

的

课程

。包

括获

得硕

士学

位的

课程

6高

等教

育第

二阶

段

为获

得高

级研

究资

格设

置的

高

等教

育课

程（

即包

括高

级研

究和

原创

研究

，而非

仅完

成功

课）

本级

别教

育有

严格

限制

范围

27

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

表 2.3 《培训专业领域》手册中的卫生职业培训领域

编码 领域 描述

卫生直接相关培训领域

721 医学 学习关于疾病预防、诊断、保健和治疗、人类疾病与创

伤、一般健康维护等的原则与流程；这一领域 主要

内容是医生培训

以如下内容为主的课程被分在该类别下：医学、医学

科学、医学培训。该类别下的医学专业包括：麻醉学、

解剖学、心脏病学、皮肤病学、流行病学、法医学、老年

医学、血液病学、内科医学、神经学、产科学和妇科学、

肿瘤学、眼科学、儿科学、预防和社会医学、精神病学、

外科学

722 医疗

服务

学习关于身体疾病原理、疾病治疗、维持健康、使用非

外科途径的服务流程等

723 护理 学习给病人、残疾人或羸弱人群提供卫生保健服务，

以及帮助医生和其他医疗和卫生专业人员诊断和治

疗病人

以如下内容为主的课程被分在该类别下：助理护理、

基础护理、老年人照护、残疾人照护、婴儿卫生（与护

理），助产学、看护助理 / 护理员、精神病护理

724 牙医学 学习有关如何诊断、治疗和预防牙齿和牙龈疾病及其

预防。包括学习设计、制造和修复牙齿假体，学习使

用正畸矫治器，以及给牙医提供协助等

以如下内容为主的课程被分在该类别下：临床牙科

学、口腔护理、口腔卫生学、牙科实验室技术、牙齿护

理、牙科科学、口腔外科、牙科学、畸齿矫正学

健康相关培训领域

762 社会

工作与

咨询

学习社区、具体人群和个人的健康需要以及满足这些

健康需要适宜采取的方法。其中社会健康学习的重

点是社会政策与实践

以如下内容为主的课程被分在该类别下：酒精与药物

滥用咨询、危机支持、社会实践、社会工作（社会福利）

28

第一部分 概述

编码 领域 描述

850 环境

保护

学习生物体和环境的关系达到保护自然资源的目的。

与服务社区相关的培训项目，包括影响公共卫生的服

务，例如食品和供应水卫生标准属于该领域

以如下内容为主的课程被分在该类别下：空气污染控

制、社区卫生、环境毒理学、垃圾处理、水污染控制

862 职业

卫生与

安全

学习识别、评估和控制与工作场所相关的环境因素

以如下内容为主的课程被分在该类别下：人类工程学

（职业健康与安全），工作场所健康与安全，劳动福利

（安全），职业健康和生产卫生学，工作压力

2.3.2 职业分类

另一套卫生人力分析的实用分类系统是由国际劳工组

织制定的国际标准职业分类（ISCO）［10］。该分类系统将各种

工作按等级分类并根据工作所需精度对系统进行细化，包括

大类（单位数等级），次级类（二位数等级），小类（三位数等

级）和其他单位（四位数等级），使用各职业执行任务和履行

职责所要求的“技能等级”和“技能专业化”作为分组系统的

基准［6］。技能等级是指工作的复杂性和工作任务的范围。技

能专业化指工作所要求的知识领域、使用的工具和设备、加工

或使用的材料、产出的货物和服务。

在 新一版国际标准职业分类（2008 年修订，即 ISOC-08 版）中，与卫生保健专业化相关的职业分属两个次级类：次

级类 22，“卫生专业人员”（所需工作人员要达到胜任要求的

表现须受过良好训练，一般要求获得大学学位）；次级类 32，

“卫生助理专业人员”（所需知识和技能一般要求接受高等正

规教育和培训但不限于是大学学位教育）。卫生专业人员包

括医生、护士、助产专业人员及其他专业人员如牙医和药剂师

等。卫生助理专业人员包括医疗和药品技师，护理和助产助

续表

29

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

理专业人员，以及牙医助理、理疗技师、配镜师（表 2.4）。在上

一版国际标准职业分类中（1988 年采用，即 ISCO-88 版）（在

本书筹备出版的这段时间现有可获得数据是根据该版本分类

的）相关信息需编码至较细致程度以便 低限度地与三位数

等级保持一致，达到能恰当确认卫生职业的目的。两位数等

级的信息不能明确区分卫生职业与其他生命科学职业。根据

对国际劳工组织、世界卫生组织和其他利益相关方的讨论，新

的 2008 年版本是由于之前版本在一些领域的信息过时了才

决定修订的［11］。

大多数卫生职业都能被 ISCO-08 版本中的二位数和三

位数等级识别。尽管如此，仍需要四位数编码区分具体专

业的执业者（比如把牙科医生与药剂师区分开来），以及单

独识别其他一起从业的卫生工作者，比如一起工作的心理

学者和社会工作者与经济学者、社会学者被分在同一个小

类别里。

从卫生人力分析角度讲，ISCO-08 版本的重要改进是增设

了其他单位类别这个组，这一点尤其对区分专科医师与全科

医师和辨别工作关联的卫生工作者有重要意义。例如，越来

越多的国家，尤其是缺乏高技术医疗和护理专业人员的低收

入国家，都开始转向建设“社区卫生工作者”——即在社区选

拔出来接受培训并回到生源社区工作的社区卫生助理——以

确保满足基本卫生服务工作的需要［12］。这一工作类别已具

体体现在 ISCO-08 版本中（单位类别编码 3253）。

另一个重要改进是如何处理兽医。在 ISCO-88 版本中，

兽医职业与人类健康职业被分在同一个小类别里；因此需要

四位数等级来区分兽医和助理兽医。但在 ISCO-08 版本里，

这两个职业类别被各自分在单独的小类别里。因此，在三位

数等级分布的数据就能够将人类健康职业与兽医职业区分开

来，且在专业人员和助理专业人员级别都能区分开。

30

第一部分 概述

表2.4 国际标准职业分类（ISCO）卫生相关职业名称（1988年和2008年修订版）

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

22卫生专业人员

22生命科学与卫生专业人员

221

医生

222

卫生专业人员（不包括护理

人员）

2211

全科

医学

开业

医师

2221

医生

2212

专科

医学

开业

医师

222

护理和助产专业人士

223

护理和助产专业人员

2221

护理

专业

人员

2230

护理

和助

产专

业人

员

2222

助产

专业

人员

223

传统和补充医学专业人员

2230

传统

和补

充医

学专

业人

员

224

辅助医学开业医师

2240

辅助

医学

开业

医师

31

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

22226

其他卫生专业人员

22222

卫生专业人员（不包括护理

人员）

2261

牙医

2222

牙医

2262

药剂

师22

24药

剂师

2263

环境

、职业

健康

、环境

卫生

学

专业

人员

2264

物理

治疗

师

2265

膳食

师与

营养

师

2266

听力

师和

语言

治疗

师

2267

验眼

师和

验光

师

2269

其他

卫生

专业

人员

（不

再另

作分

类）

2229

卫生

专业

人员

（不

包括

护理

人员

）（不

再另

作分

类）续

表

32

第一部分 概述

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

32卫生助理专业人员

31人体工程科学助理专业人员

321

医学和药学技术人员

313

光学和电子设备操作人员

3211

医学

影像

和治

疗设

备技

师31

33医

学设

备操

作人

员

3212

医学

和病

理学

实验

室技

师

32生命科学与卫生助理专业

人员

322

当代卫生助理专业人员（不

包括护理人员）

3213

药师

和助

理药

师32

28制

药助

理

3214

医学

和牙

齿假

体及

相关

技师

322

护理和助产助理专业人员

323

护理和助产助理专业人员

3221

护理

助理

专业

人员

3231

护理

助理

专业

人员

续表

33

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

3232

22助

产助

理专

业人

员32

3232

助产

助理

专业

人员

323

传统和补充医学助理专业

人员

324

传统医学开业人员和信仰治

疗师

3230

传统

和补

充医

学助

理专

业

人员

3241

传统

医学

开业

医师

325

其他卫生助理专业人员

322

现代卫生助理专业人员（除

护理人员外）

3251

牙科

助理

和治

疗人

员32

25牙

医助

理

3252

医学

记录

和卫

生信

息技

术人

员

3253

社区

卫生

工作

人员

3254

配镜

验光

师32

24验

光师

和眼

镜商

续表

34

第一部分 概述

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

3232

55物

理疗

法技

术人

员和

助理

3232

26物

理治

疗师

和相

关助

理卫

生

专业

人员

3256

医学

助理

人员

3221

医学

助理

3257

环境

和职

业健

康检

查员

和相

关人

员

3222

环境

卫生

保健

专家

3258

救护

车工

作人

员

3259

卫生

相关

专业

人员

（不

再另

作分

类）

3229

当代

卫生

专业

助理

人员

（不

包括

护理

人员

）（不

再另

作

分类

）

53私人保健工作者

51私人和防护工人

532

卫生服务中的私人保健工

作者

513

私人保健和相关工作人员

续表

35

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

ISCO- 2008

ISCO- 1988

类别代码

职业名称

类别代码

职业名称

次级类别小类别单位类别

次级类别小类别单位类别

5353

21卫

生保

健助

理人

员51

5132

机构

的私

人保

健工

人

5322

家庭

私人

保健

工作

者51

33家

庭的

私人

保健

工人

5329

卫生

服务

中的

私人

保健

工作

者（

不再

另作

分类

）

其他卫生相关单位类别

其他卫生相关单位类别

1342

卫生

服务

管理

者

1343

老年

人保

健服

务管

理者

2634

心理

学者

2445

心理

学者

2635

社会

工作

和咨

询专

业人

员24

46社

会工

作专

业人

员

3344

医学

秘书

注释

：本表

格列

出了

国际

标准

职业

分类

1988

年和

2008

年版

本中

卫生

职业

的情

况且

不可

用于

传播

使用

。有

关兽

医领

域的

职业

已根

据

主题

适当

删去

续表

36

第一部分 概述

其他相关职业还包括管理者和卫生服务中的私人照护工

作人员。在 ISCO-08 版本中，卫生管理者和老年人照护服务

在四位数等级是单独识别的（单位类别编码分别为 1342 和

1343）。“卫生服务私人照护人员”也用单独的小类别加以明

确（编码 532），具体包括卫生保健助理和家庭私人保健工作

人员。依据之前 ISCO-88 版本分类的信息要求使用 为详细

的四位数等级，目的是区分卫生服务中的儿童保健工作者和

私人保健工作者。

国际劳工组织发布的文件主要用于指导国家制定、维护

和修订国家职业分类以及指导国家职业分类在国际标准分

类中的映射［13，14］。 新信息和 新建议在 ISCO 网站上都能

查到［10］。

2.3.3 经济活动分支的分类

如前所述，除卫生保健服务提供方之外，还有许多非卫生

专业培养出来的工作者在为卫生机构的运转发挥作用。据估

计在全球卫生人力中有三分之一的工作人员是管理和支持

人员［4］。要了解他们的情况需要对国际标准职业分类的几

乎所有类别进行考虑，并需要进一步了解工作场所的相关信

息。国际标准产业分类因其在同一比较框架内汇集了不同种

类经济体系卫生服务工作者的信息，因此可以作为此类分析

的依据［15］。在国际标准产业分类中，经济生产单位是在连续

的、范围更广泛的四位数层级构架中进行分类的，这个层级构

架包括：大类（一位数编码），次类（二位数编码），组（三位数编

码）和小类（四位数编码）。分类的根据是所生产产品和服务

的特征相似性，产品和服务的使用相似性以及投入、生产流程

和技术的相似性进行的分类。

卫生人力分析的相关信息主要集中在国际标准产业分类

的第 86 类“人类健康活动”中。在该类下的组（三位数编码）

或小类（四位数编码）这一层级可以分解卫生系统活动的不

37

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

同种类，包括服务提供、供应采购和财政筹资。表 2.5 列出了

国际标准产业分类 新修订版中的卫生相关种类。

2.3.4 其他分类

能够对卫生系统内的常规员工和非常规员工、由政府预

算支付基本工资和由其他来源资助基本工资的工作人员等卫

生系统内不同种类的人力资源加以区分，对国家和利益相关

方具有重要意义。有关收集和传播经济和社会统计数据的国

际分类总表可以在联合国统计司的网站上获得［16］。

表 2.5 所有经济活动国际标准产业分类（ISIC）卫生活动

相关经济部门（第 4次修订版）

编码

章 节 类 组

核心卫生行业类与组

Q 人类健康与社会工作活动

86 人类健康活动

861 8610 医院活动

862 8620 医学和牙科实践活动

869 8690 其他人类健康活动

相关组选列如下：

C 21 210 2100 药品、医疗化学品和植物产品生产

32 325 3250 医学和牙科用具和供应品生产

E 36 360 3600 水收集、处理和供应

37 370 3700 污水处理

G 47 477 4772 药品和医疗物品零售业，专卖店的美容和盥

洗用品

K 65 651 6512 非生命保险（包括卫生保险的提供）

38

第一部分 概述

编码

章 节 类 组

核心卫生行业类与组

M 71 712 7120 技术测试和分析（包括测试食品卫生领域；

测试和衡量空气和水污染）

O 84 841 8412 卫生保健提供、教育、文化和其他社会服务

活动的监管

8430 社会保障义务活动（包括给疾病患者、工作

事故、暂时性残疾等由政府提供的社会保障

项目的资助和管理）

Q 87 871 8710

第 2.4 节 摘要和结论

卫生人力资源比较分析仅在可获得信息对卫生工作者

的定义和分类都一致的时候才有意义。对于卫生人力的组成

没有单一的操作界限。许多评估采用了国家具体甚或是工具

具体的定义和称谓，造成在国家间或时间纵向上一直不存在

可比性。但是仍然有越来越多的国家正在传播能够与国际标

准分类（国际标准教育分类、国际标准职业分类、所有经济活

动国际标准产业分类）构成映射关系的卫生劳动力数据。这

些分类为关键人力变量（职业培训、就业职位与行业等）的分

类提供了一致的框架。使用三分法可以明确鉴别在卫生领域

受过培训的人、卫生相关职业就业人群和卫生服务产业就业

人群。

续表

39

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

卫生人力分析可以从若干来源获得数据，包括（传统）卫

生部门以外的标准统计来源。对于收集和编码人口普查和

调查关于经济活动统计信息的选定指导工具可在联合国统

计司网站的相关手册、指南和培训手册栏目中找到［17］（另参

见［18，19］）。联合国统计司［20］建议人口普查中有关教育、职业

和产业的数据在收集和处理时依据相关国际标准分类（即：

ISCED，ISCO 和 ISIC）或考虑采用可与之相互转换的收集和

处理方法。统计司还进一步提出国家对于分类细节的 低可

能层级的响应收集编码应得到相关信息的支持。特别是为了

方便职业数据的细化和精确编码，调查问卷应询问每名活跃

调查对象关于职业称谓和该职位主要工作任务和职责的简单

描述。现有全球系列普查已设定了加强卫生人力资源分析可

能性的预期目标。该系列普查被称作 2010 回合（时间跨度从

2005 年至 2014 年），并将主要采用新的 ISCO-08 修订版。

对一些国家来说，为满足公众使用需求开展的调整微观

数据变量和结构的合作研究项目能够给依据人口普查和民众

调查数据的卫生人力资源分析提供便利。主要微观数据提供

者包括微观数据系列综合公共使用［21］，非洲人口普查分析项

目［22］和卢森堡收入研究［23］。该类项目为多个国家处理人口

普查和民众调查的系列微观数据——并使教育、职业和产业

变量在国际标准教育、职业和产业分类中的有所映射——并

为学术和政策研究提供传播相关文献等帮助。本手册的第 8

章叙述了使用“公共使用综合微观数据系列”开展卫生人力

资源统计数据分析的多国行动［21］。该分析从 2000 年回合的

人口普查中抽取职业数据并与 ISCO-88 版相映射。

虽然标准分类一直在不断完善和修订，但因其本身特性，

标准分类仍然保持了一贯的概括性以及在简化复杂统计系统

方面的尝试，因此标准分类不能完全展现卫生劳动力市场的

复杂性和动态变化。世界卫生组织、国际劳工组织和其他合

作伙伴一直积极参与完善卫生人力资源分析相关标准分类并

40

第一部分 概述

鼓励其使用。它们的行动还包括了列举为监测卫生工作人员

使用过的各种数据来源和分类的种类［7］。这也有利于实现国

家内部和国家之间的卫生人力资源定义统一，也同样可用于

制定如何完善卫生人力资源国家和国际层面分类的路线图。

作为信息的生产和使用者，政府（卫生、劳动、教育和统计部

门）、卫生专业协会、世界卫生组织区域和国家办事处，以及其

他国际卫生和统计相关机构、卫生和统计相关非政府和私营

机构、学术和研究机构等的交流和互动活动，也会对收集和整

理卫生人力资源信息的实践有所帮助。

参 考 文 献

1. Everybody’s business：strengthening health systems to improve health outcomes-WHO’s framework for action. Geneva，World Health

Organization，2007（http：//www. who. int/healthsystems/strategy/

everybodys_business. pdf，accessed 10 January 2009）.

2. Anell A，Willis M. International comparison of health care systems using

resource profiles. Bulletin of the World Health Organization，2000，78（6）：

770-778（http：//www. who. int/bulletin/archives/78（6）770. pdf，accessed

10 January 2009）.

3. Dal Poz MR et al. Relaciones laborales en el sector salud：fuentes de informacion y metodos de analisis，v. 1. Quito，Organizacion Panamericana

de la Salud，2000.

4. The world health report 2006：working together for health. Geneva，World

Health Organization，2006（http：//www. who. int/whr/2006，accessed 10

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5. Diallo K et al. Monitoring and evaluation of human resources for health：

an international perspective. Human resources for health，2003，1：3（http：

//www. human-resources-health. com/content/1/1/3，accessed 10 January

2009）.

41

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

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and social structures：problems，possibilities and the role of ISCO-88.

In：Hoffmeyer-Zlotnik JHP，Wolf C，eds. Advances in cross-national comparison. New York，Kluwer Plenum Publishers，2003.

7. Dal Poz MR et al. Counting health workers：definitions，data，methods and global results. Background paper prepared for The world health report 2006. Geneva，World Health Organization，2006（http：//www. who. int/

hrh/documents/counting_health_workers. pdf，accessed 10 January 2009）.

8. International Standard Classification of Education：ISCED 1997. Paris，

United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，1997

（http：//www. uis. unesco. org/TEMPLATE/pdf/isced/ISCED_A. pdf，

accessed 10 January 2009）.

9. Fields of training：manual. Thessaloniki，European Centre for the

Development of Vocational Training and Eurostat，1999（http：//www.

trainingvillage. gr/etv/Upload/Information_resources/Bookshop/31/5092_

en. pdf，accessed 10 January 2009）.

10. International Standard Classification of Occupations. International

Labour Organization（http：//www. ilo. org/public/english/bureau/stat/isco/

index. htm，accessed 11 January 2009）.

11. Options for the classification of health occupations in the updated International Standard Classification of Occupations（ISCO-08）. Background paper for the work to update ISCO-88. Geneva，International

Labour Organization，2006.

12. Lehmann U，Sanders D. Community health workers：what do we know about them？Follow-up paper to The world health report 2006. Geneva，

World Health Organization，2007（http：//www. who. int/hrh/documents/

community_health_workers. pdf，accessed 11 January 2009）.

13. Methodological issues concerning the development，use，maintenance and revision of statistical classifications. Geneva，International Labour

Organization，2004（http：//www. ilo. org/public/english/bureau/stat/isco/

42

第一部分 概述

docs/intro5. htm，accessed 11 January 2009）.

14. Embury B. Constructing a map of the world of work：how to develop the structure and contents of a national standard classification of occupations. STAT Working Paper No. 95-2. Geneva，International Labour Office，

1997（http：//www. ilo. org/public/english/bureau/stat/download/papers/

map. pdf，accessed 11 January 2009）.

15. International Standard Industrial Classification of All Economic Activities，fourth revision. Statistical Papers Series M，No. 4/Rev. 4. New

York，United Nations Statistics Division，2008（http：//unstats. un. org/

unsd/demographic/sources/census/2010_PHC/docs/ISIC_rev4. pdf，

accessed 11 January 2009）.

16. List of international family of economic and social classifications. United

Nations Statistics Division（http：//unstats. un. org/unsd/class/family/

family1. asp，accessed 11 January 2009）.

17. Handbooks，guidelines and training manuals. United Nations Statistics

Division（http：//unstats. un. org/unsd/demographic/standmeth/

handbooks/，accessed 11 January 2009）.

18. Hussmanns R，Mehran F，Verma V. Surveys of economically active population，employment，unemployment and underemployment：an ILO manual on concepts and methods. Geneva，International Labour Office，

1990.

19. Handbook on measuring the economically active population and related characteristics in population censuses. Studies in Methods Series F，No.

102. New York，United Nations and International Labour Organization，

2009（http：//unstats. un. org/unsd/demographic/sources/census/

Entire%20Handbook. pdf，accessed 19 May 2009）.

20. United Nations Statistics Division. Principles and recommendations for population and housing censuses，revision 2. Statistical Papers Series M，

No. 67/Rev. 2. New York，United Nations，2008（http：//unstats. un. org/

unsd/demographic/sources/census/docs/P&R_Rev2. pdf，accessed 11

43

第 2 章 卫生人力资源：定义和卫生工作者分类

January 2009）.

21. Integrated Public Use Microdata Series. Minnesota Population Center

（http：//www. ipums. umn. edu/，accessed 11 January 2009）.

22. African Census Analysis Project. University of Pennsylvania（http：//www.

acap. upenn. edu，accessed 20 January 2009）.

23. Luxembourg Income Study（http：//www. lisproject. org/，accessed 11

January 2009）.

第二部分 工作寿命的监控阶段

47

第 3章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

FELIX RIGOLI，BOB POND，NEERU GUPTA，

CHRISTOPHER H HERBST

第 3.1 节 导 论

卫生人力资源（HRH）一直以来被视为“［卫生部门］生

产、提供、管理服务的基石”［1］。卫生人力资源的评估需要满

足多样化的目标，特别是规划、实施、监测和评估卫生部门战

略、规划和干预措施的目标。适宜实证在给政策制定提供信

息和监测卫生人力资源发展和管理的进程中所体现出的重

要性得到了广泛的认可。精确地描述卫生人力资源可以帮

助明确扩大卫生干预措施的机遇和限制。卫生人力资源的

规模和分布状况是经过了人员的流入、流出和循环流通而形

成的结果，比如在不同部门间（公立或私营），不同产业间（卫

生服务部门或其他），不同区域间（农村或城市），国家间和不

同境况间（就业、未就业或不活跃）都存在人员的动态状况

（图 3.1）。

根据各国的不同国情和监测方法，潜在的卫生人力资源

以多种排列和组合形式存在。在本手册第二章中提供了整合

不同背景卫生人力资源划分和组成的框架。为了让收集和分

析流程更为便捷，有必要将精力集中于有标准数据来源，有可

比性并可定期测量的有限范围内的基本指标上［2］。这些数据

源包括以人口为基础的数据源（人口普查和调查），卫生机构

评估和行政管理记录等。对专业或深层次的卫生人力资源评

48

第二部分 工作寿命的监控阶段

估，还可从专业人员注册、国家卫生账目、卫生教育和培训机

构记录、定性研究项目之中提取信息。

图 3.1 卫生人力资源的储备与流动

综合证据库的开发一般要求将散落在不同来源的现有

各种信息集合在一起。本章将重点描述监测活跃卫生人力

的工具和方法，即所有目前在卫生劳动力市场活动的人群。

首先本章明确了能够标记卫生人力资源特征的核心指标，

并强调达到 优的国家间和前后不同时间的可比较性。之

后回顾了关键的潜在数据源；并检测了基本数据源和标准

统计数据源，还考量了这些数据源给卫生人力资源分析造

成的机遇和挑战。本章还用来自多个国家和来源的案例

分析运用实例说明的方法进行阐述。 后，本章讨论了加

强国内卫生人力资源信息和监测系统方面的经验和各类建

议。本章主要阐述监测现有卫生人力资源活动；衡量入口

（特别是服务前教育和培训）与出口（多种因素造成的人员

损耗，包括移民、退休和死亡等）等相关内容将分别在之后

两章叙述。

49

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

第 3.2 节 卫生人力资源分析的核心指标：什么需要被监测？

卫生人力资源的有效监测和评估要求在次国家级、国家

级和国际层面采用一致的核心指标体系来给国家政府和其他

利益相关方的政策制定提供信息。 理想的情况下，被保留

的指标应达到“明智”（英文的“SMART”，该标准的 5 个关键

词的首字母正好组成“SMART”）标准，即：具体（specific，精确

地衡量结果）；可衡量（measurable，可衡量才能跟踪结果）；可实

现（attainable，结果能与现实目标相比较）；相关（relevant，与指

定结果相关）；有时限性（timebound，展示一段具体时期）。持

续并坚持衡量这些指标可以帮助监测卫生人力资源相关项目

和政策的实施。一经提取了基线数据，就可以建立评价框架

并在框架中设定分析今后变化和进展的定期目标，比如活动

是否依据原有的计划和战略目标得以在正确的方向下实施。

表 3.1 列出的系列指标，如能系统化地衡量这些指标，该

系列指标可用于追踪活跃的卫生人力［2，3］。 基本的一点是，

需要了解究竟有多少人在卫生领域工作，工作人员的特征和

分布。在考虑某个国家在某个特定时刻的卫生人力资源规模

时，或在衡量卫生人力资源的储备时，关键要明确是否区别出

了卫生机构就业人员（要进一步区分在机构轮值名册上的人

员和在评估当天实际在岗的人员），在不考虑就业地点统计出

的卫生相关领域接受过教育的人员，还有在不考虑实际劳动

力状况时统计出的卫生相关领域接受过教育的人员情况。

衡量卫生人力资源的技能组合给在某个具体时间评估多

类卫生人员的集合以及明确与卫生职业数量不一致相关的不

平衡提供了另一种方法。技能组合的统计数据能帮助给相关

策略提供信息，来保证所发挥作用与工作人员达到 适宜和

符合成本效益的组合。从行政管理数据源获得的私营部门

50

第二部分 工作寿命的监控阶段

表3.1 卫生人力资源监测与评估部分关键指标

指标

描述

计算分子

分母

测量/可比性问题

卫生

人力

资源

储存

和分

布的

基本

指标

卫生

人力

资

源的

储存

（和

密度

）

卫生

人力

资源

总人

数

（与

人口

相关

）

给定

国家

的卫

生人

力资

源

总人

数

（同

一给

定国

家的

总

人口

数）

卫生

人力

资源

的定

义和

界

线，比

如职

业（

例如

医生

、护

士等

），产

业或

培训

——

区

别人

员数

和工

作岗

位数

技能

混合

卫生

人力

资源

按职

业\

专业

或其

他相

关技

能的

分类

医生

、护士

和助

产士

（或

其

他种

类卫

生服

务提

供者

）

的数

量

卫生

人力

资源

的总

数

量

职业

分类

——

区别

人数

和

工作

岗位

数（

根据

工作

小时

数计

算为

全职

工作

的岗

位）

地理

分布

卫生

人力

资源

按地

理位

置分

布

农村

卫生

人力

资源

数量

（或

其他

流行

病、行

政或

经

济区

）

卫生

人力

资源

总数

农村

地区

的定

义（

或其

他地

理概

念的

界定

）

年龄

分布

卫生

人力

资源

按年

龄组

分布

卫生

人力

资源

给定

年龄

组

的分

布

卫生

人力

资源

总数

性别

分布

卫生

人力

资源

按性

别

分布

女性

（或

男性

）卫

生人

力

资源

的数

量

卫生

人力

资源

总数

51

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

指标

描述

计算分子

分母

测量/可比性问题

卫生

人力

资源

劳动

活动

指标

劳动

力活

动

率

卫生

人力

资源

现有

活跃

劳动

力的

比例

劳动

力中

具备

卫生

相关

技

能的

活跃

劳动

力数

量

具备

卫生

相关

技能

且

处在

工作

年龄

的人

员

总数

职业

/教育

分类

和合

格劳

动

者的

年龄

范围

就业

/失业

率

卫生

人力

资源

目前

就业

比例

（或

失业

比例

）

具备

卫生

相关

技能

的现

有

就业

人员

数（

失业

人员

）

劳动

力中

具备

卫生

相

关技

能的

活跃

人员

数

劳动

力参

与的

定义

和就

业

状况

产业

部门

工作

人员

按行

业分

布卫

生服

务行

业就

业人

员数

现有

就业

人员

总数

行业

分类

机构

部门

卫生

工作

者按

部门

分类

公立

（区

别于

私立

或非

政

府机

构）

机构

中的

卫生

工

作者

就业

人数

卫生

工作

者就

业总

数工

作场

所运

营机

构的

定义

双向

就业

目前

在超

过一

个地

点就

业的

卫生

人力

资源

比例

目前

在超

过一

个地

点就

业

的卫

生工

作者

数

卫生

工作

者总

数

工作

所得

和

收入

卫生

工作

者平

均工

作所

得和

收入

卫生

工作

者既

定时

期内

的

所有

劳动

所得

（薪

水、劳

务

或业

务收

入）

卫生

工作

者总

数区

分净

收入

与总

收入

，收入

来源

，非货

币收

益，收

入报

告参

考期

限的

定义

续表

52

第二部分 工作寿命的监控阶段

指标

描述

计算分子

分母

测量/可比性问题

卫生

人力

资源

生产

力指

标

旷工

卫生

工作

者旷

工天

数既

定时

期内

缺席

从业

卫生

机构

的天

数在

相同

给定

时期

、相同

从业

地点

工作

人员

的规

定工

作天

数

缺席

原因

的界

定和

报告

（例

如缺

勤、疾

病、紧

急事

假、产

假、擅

自缺

勤）

提供

方生

产力

卫生

工作

者执

行的

具体

工作

任务

数既

定卫

生服

务提

供者

给定

时期

执行

的具

体工

作任

务（

例如

出诊

、免

疫接

种、

外科

手术

）

所有

卫生

服务

提供

者在

相同

给定

时期

内执

行的

具体

工作

任务

总数

工作

任务

量/质

的界

定

卫生

人力

资源

更新

与流

失的

指标

新生

卫生

人力

资源

比例

卫生

人力

资源

入口

比例

上年

卫生

专业

人员

教育

机构

毕业

生数

卫生

工作

者总

数教

育分

类、专

业认

证流

程/

新毕

业生

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置

国家

卫生

人力

资源

自给

自足

国家

培训

卫生

工作

者比

例在

给定

国家

接受

卫生

专业

培训

卫生

工作

人员

数在

相同

给定

国家

接受

过培

训的

卫生

工作

者总

数

来源

国的

职业

/教育

分类

与接

收国

对在

国外

受教

育工

作者

的职

业/教

育分

类

人力

资源

流失

比例

卫生

人力

资源

出口

比例

上年

离开

活跃

劳动

力的

卫生

工作

人员

数卫

生工

作人

员总

数离

开原

因的

界定

和报

告（

例如

退休

、死亡

、移居

国外

、暂时

离职

或改

变职

位）续

表

53

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

工作人员的数量记录相较于所掌握的公立机构数据可能不够

准确，又因为营利的私营提供者对于低收入人群来讲更为不

可及，因此建议使用指标监测工作人员的雇佣部门（公立、私

营营利和私营非营利部门）。

在之前一章已详细介绍过，综合评估要求提供准确的职

业、行业和培训信息。从这些类别的信息集合中提取信息能

帮助明确比如接受卫生相关专业教育但在非卫生职业就业人

员和在不需要临床技术的卫生职业的从业人员（见第 2 章）。

劳动生产力的指标，就业和未充分就业指标，移民指标等可用

来监测人力资源的浪费，或监测因本来可预防或管理的人员

损耗或低生产力造成的公共服务缺失［4］。卫生人力资源度量

与卫生人力资源发展策略中绩效或效益特殊特征的衡量可进

一步使用卫生人力资源更新和移民指标进行评估［2］。

卫生人力资源统计数据的国家间和不同时间的可比较性

可通过设定和使用一致的定义和一致的监测劳动力市场分

类来提高。这包括依据国际标准职业分类（ISCO）、所有经济

国际标准产业分类（ISIC）、国际标准教育分类（ISCED）、国际

标准就业状况分类（ICSE）等国际分类对数据开展的收集、处

理、传播等。

依靠使用的数据源，在进行深入分析时可根据选择出的

特征分解卫生人力资源指标。相关指标的分解要考虑监测服

务不足地区或其他国家优先服务人群的卫生人力资源培训、

招聘和管理政策的进展。例如依据卫生工作人员性别分解所

得收入信息可用于监测职业收入差距。人力统计数据根据地

区、省份或区域分出层次对监测卫生服务地理可及性的平等

特别重要。卫生人力资源更新还能通过对活跃卫生人力的年

龄分布，特别是对较年轻人员（30 岁以下）和接近退休人员比

例的评估来实施间接评估。依靠指标的性质和数据源，就能

执行短期、中期或长期地卫生人力资源规划和政策评估。例

如，某些卫生人力资源的动态方面只在长时间后会变化较大，

54

第二部分 工作寿命的监控阶段

比如医生这样的卫生工作者有长期的培训要求，医生的生产

力也至少要十年左右才发生较大变化。

第 3.3 节 潜在数据源概述

卫生部门制定政策和规划需要及时得到可信的数据作为

信息支持。尽管目前盛行的观点认为卫生人力资源的统计数

据很稀少，实际上在低收入国家也有多种可获得相关信息的

潜在信息源，比如人口普查和人口调查，机构评估和日常行政

管理记录等都是这样的信息源。对每个需要评价的信息源来

说都存在优势和局限（表 3.2）［2，5］。从这些补充工具的集合中

提取信息，可以为卫生人力资源监测与评估以及卫生人力资

源对卫生体制的影响提供实用且丰富的信息。

表 3.2 监测卫生人力资源的潜在数据源

源 优势 局限

人口普查

提供卫生人力资源储存的国家代表数据：所有职业人数（包括私营部门、管理和支持工作人员，非卫生部门的卫生职业） 数据可根据子类（例如年

龄、性别）及 低地理层次等进一步分解 严格的收集和处理程序保

证数据质量 要求比人口普查少的资源

各国不同的周期性：每个月一次到每 5 年或更多年一次 成果传播对做卫生人力资源分

析来说不够精确 样本规模经常太小不能分解 跨部门：不允许追踪人力资源

入口和出口

卫生机构评估

提供卫生机构工作人员信息，包括管理和支持人员

（人数和全职人员） 数据可根据机构种类、工

作人员统计状况（年龄、性别）和地理区域分解

通常为不频繁实施活动或特别活动 抽样时常忽略私人机构和实践 可能忽略社区工作者 在超过一个机构可能双倍计算

在职工作者

55

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

源 优势 局限

卫生机构评估

跨部门：不允许追踪人力资源的入口和出口 无失业信息或在非卫生服务部

门的卫生工作信息（例如教学、研究等） 不同国家数据质量的变化或不

同时间数据质量的变化

公务员工资登记

提供公共部门的员工信息（人数和全职人员） 数据通常精确并按常规更

新（需要政府强有力的财政支持来保证信息质量，并配合周期性的人员审计来核实信息质量） 数据也可根据年龄、性别、

工作场所、职务和工资等级来分解

不包括专门在私营部门工作的人员（除非他们收到政府补偿） 根据登记的性质可能双倍计算

有双重就业身份的人员或将地方雇佣但未在中央单位工资单上注册的工作人员排除 许多国家在消除影子工作者 a

和给长期不活跃的工作人员支付工资的问题上一直存在问题

专业管理机构登记

提供所有在册的卫生专业人员的人数 按人员进入国家卫生劳动

市场情况常规更新数据 数据可按年龄、性别或有

时加上工作地点进行分解 依据登记的特点，可能具

备追踪职业发展和卫生工作者离职情况的功能

由于政府管理机构的特点和能力不同造成各个国家不同的覆盖范围和数据质量以及不同时间的情况都不一样 通常限于高技术卫生专业人员

a 影子工作者：指仍然在领工资但其实已经不再提供任何服务的在册“正式

工作人员”（较出名的事例是用影子工作者的做法作为卫生工作者应对没有得到

满意工资或工作条件的策略）

所有国家都至少会对其居住人口收集一定量的数据，主

要方法有可提供人口、家庭、人口社会经济背景和其他人口特

征等统计信息的阶段性人口普查和家庭抽样调查。大多数

续表

56

第二部分 工作寿命的监控阶段

人口普查和劳动力调查会询问被调查者（及其成人家庭成员）

的职业信息和其他人口统计学特征的相关信息，包括年龄、性

别、教育背景等。劳动力调查一般用于研究有关工作地点、产

业部门、薪酬、劳动时间和附带就业等方面的信息细节［6］。许

多与卫生人力资源分析相关的有意义结果可通过人口劳动力

活动的数据表格获得。其他种类的国家级家庭调查同样可提

供相关信息；例如，一些调查包含了有关保健寻求行为的问题

有助于了解人口统计学、卫生保险覆盖和卫生机构的地理距

离不但会影响服务对象是否会寻求卫生保健提供者的服务，

也会决定从哪个提供方（公立还是私营？正规还是非正规？）

获得服务。

卫生机构评估可通过不同的抽样方法（机构调查或抽样

调查）和其他方法（机构邮件系统、传真或网络调查问卷；电

话或面对面访谈）实施。根据数据收集程序的性质和工具，还

可获得在职培训、提供方生产力等有关卫生人力资源计量的

深度信息。另外，机构评估使得大量卫生系统绩效评估相关

指标的数据收集变得方便，绩效评估可从机构评估中获得关

于基础设施、供应和成本的可获得性等信息。

许多国家对行政管理记录（公共支出、职工和薪酬、工作

许可、工会会员记录和社会保障记录）的计算机化极大地提

高了开展卫生人力资源分析的可能性。许多技术型的卫生保

健服务提供者都需要正规培训、注册和认证才能正式就职工

作；于是卫生培训机构和专业认证机构的行政管理记录就自

然成为了追踪卫生人力资源的潜在有价值信息源。这些信息

源的优势在于能连续不断地有更新的统计数据产生。此外，

依靠注册记录的特征，特别是留意是否对个体记录指定了独

特的标示，就可以确定能否跟踪工作人员的入口、职业发展和

出口。

识别适宜的信息源和及时地获得数据是整理、分析和使

用数据的基本挑战［2］。其他的问题还有是否需要用新的数

57

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

据收集活动来补充现有的信息源，比如用卫生人力资源的专

项（定量、定性）研究作为补充活动。需要特别指出，定期的

卫生部门劳动力调查相对于一般的劳动力调查而言，能提供

更多有关卫生工作者的细节信息，其收集的信息也能分解为

典型的、分类更明确且各类别信息更详细的卫生人力资源信

息。调动所要求的（人力、技术和财政）资源来开展专门的卫

生人力资源数据收集活动会经常遇到困难，特别是在低收入

国家，但是收集深度信息的工具可以根据感兴趣的变量进行

自定义。交叉讯问全面策略或交叉数据源三角测量以及使用

其他方法都能用于检测结果的一致性和正确性，完善信息和

搜索的经验并 终提供更好质量的卫生人力资源特征测量

（参见第 11 章）。考虑到信息源的多样性，数据传播包括元数

据传播以及对细节的定义、建构和每个数据收集点的覆盖范

围（即：关于数据的数据）——这些能帮助理解信息的背景和

判断眼前决策的适宜性［8］。

第 3.4 节 举 例 分 析

卫生或卫生系统所面临挑战的定义会影响相关数据组织

和给决策者提供支持的方式。即使是 好的研究成果也可能

无法到达政策制定者和决策者手中，除非按照政策制定者和

决策者能理解和使用的方式提供给他们。卫生人力资源评估

的关键方面是对 适宜数据源的数据确认和审查，以及根据

相关指标开展的整合和展示。

后的数据会根据使用者要求的细节程度和技术特性以

多种形式呈现。我们建议使用图表和地图，这样可以用更易

于理解的方法在非专业人员中传播信息［9，10］。

例如，如果卫生人员在地理上的分布不均被认作是建设强

有力卫生系统的障碍，而且事实上几乎在所有国家都如此［11］，

则信息也要体现出地理分布的细微差别，例如标示出国家卫

58

第二部分 工作寿命的监控阶段

生人力资源密度相对较高和密度较低区域。作为代表国家的

数据源，人口普查具有抽样规模方面的优势并且其数据可在

次国家层面可分解。基于人口普查的职业数据可用于绘制卫

生人力资源分布不均的地区，例如图 3.2 展示的两个国家的

状况。这些数据还可用于计算人力资源不均衡的综合度量值

例如基尼系数或其他不平衡指数等［12，13］。

图 3.2 卫生人员的地理分布（每 10 万居民），

越南和墨西哥人口普查结果

考虑到人口普查相对的长周期性（通常要十年一次），为

短期卫生人力资源规划和政策监测开展的劳动力动态调查如

能采用调查收集数据会取得更好的效果。图 3.3 是纳米比亚

职业大类中各类卫生服务工作者时间变化趋势，参照数据为

重复性劳动力调查［14］。劳动力和就业调查可以帮助掌握卫

生管理人员和支持人员的信息。卫生管理人员和支持人员对

卫生系统的正常运转起着关键作用但在卫生人力资源分析中

却常被忽略。此外，具体子类的分解还会因抽样规模的局限

而受到限制，特别是在面临 严重卫生人力资源短缺的低收

59

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

入国家更是如此。基于全球卫生人力资源地图册［15］的统计

数据或更大规模的调查（比如在约 0.6% 的总人口中进行抽

样）可以明确在 50 个医疗人员密度 低的国家仅拥有极少数

的卫生专业人员：四分之三这些国家只拥有不到 20 个医生，

一半的这些国家只有 20 个护士。在现有数据不足的地方（特

别是从卫生部门以外的来源获得的数据），设计完整并已开展

的卫生机构评估可以从卫生人力资源状况分析中获得更详细

的数据。在机构和工作人员层面收集信息的评估活动可以给

测量特定的劳动力市场指标提供独特的机遇。在所举例子中

（图 3.4），卢旺达的一次卫生机构评估收集了机构所有制和员

工工资来源的信息，并允许参照在给定部门各类机构工作但

却由其他机构支付工资的人员比例。这样的区分通常是不特

意标明的，但对准确陈述卫生劳动者度量体系却很关键，比如

公立部门的工作人员经常（不严密地）被全部计算为公立部

门的员工［16］。

图 3.3 纳米比亚主要卫生服务工作者职业大类变化趋势图

（据纳米比亚 1997—2004 年劳动力调查数据编制）

60

第二部分 工作寿命的监控阶段

图 3.4 卫生工作者薪水按来源分布图（据 2006 年卢旺达

卫生机构评估结果，根据机构所有制绘制）

后，图 3.5 列出了护士人口统计资料的整合结果，并依

据肯尼亚开发的护理人员电子数据库列出了不同能力水平的

人力资源状况。该数据库包括 4 万行政管理记录，这些记录

记载了肯尼亚护理管理机构 45 年的历史［17］。根据数据做出

的分析显示了在编护士相较于接受过更专业培训的注册护士

来讲占有更具支配性的地位，也体现了该职业的女性化。这

种情况在 高技术级别即具备理学学士学位的护理人员群体

中有所改观。同时，从这一来源所获信息的质量必须要检查；

护士注册和注册更新无论是在公立还是私立部门在肯尼亚都

是强制执行的，数据库并不追踪因死亡、迁移或退休而离职的

人员。提高获得数据的完整性和及时性的需求特别是对监测

卫生人力资源储备和流动的数据而言在所有卫生人力资源信

息系统中都有所体现，而且这一需求在大多数卫生人力状况

堪忧的低中收入国家都更加紧迫。

61

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

Source: Riley et al.（17）.

图 3.5 肯尼亚护理人员性别与技能水平表（据 1960—2005 年

肯尼亚护理委员会数据库编）

第 3.5 节 集中在一起：治理和卫生人力资源信息源的使用

在国家和国际层面，对计划和监测卫生人力资源发展状

况 新和完善的有关信息的需求已经获得了越来越多的关

注。对卫生人力资源的计划和监测已成为加强卫生系统的重

要参数。在许多国家，卫生人力资源的相关信息是散碎的、不

充足的、不及时的。从多个来源整理出来的统计数据在公众

中传播程度有限并且也未得到充分利用。另外，即使在可获

得良好和可靠数据的国家，所获信息也未在决策流程中应用。

有限的人力、技术和财政资源也同样构成了现在卫生人

力资源信息和证据状况偏差的原因。大多数低中收入国家严

重缺乏实现综合性卫生人力资源信息系统所需的信息和通

信技术（例如在操作和沟通信息中的计算机硬件和软件应用

62

第二部分 工作寿命的监控阶段

技术）。同时，加强卫生人力资源信息系统意味着对系统中的

每个部分都要予以加强——不仅限于基础设施和技术，还需

要满足收集和使用数据相关的人员需求。国家和次国家层面

（还包括大型机构等）都需要专门的卫生信息工作人员来开展

数据收集、处理、报告和分析工作。对于负责将信息提供给决

策者的人员，视情况还需要对这些人员进行分析和表达技巧

的培训。对政策制定者及其助理人员的培训也能够帮助他们

提高辨别和使用高质量研究成果的能力。对中央级国家卫生

人力资源数据库的支持（例如对卫生部支持）是提高国家绩

效监测和评估能力的潜在有效手段［18］。中央级协调机制的

作用在以下领域能得到理想发挥：数据可获得性和质量的评

估；数据管理、分析和整合；国家指标预估值的计算；信息和研

究项目的传播；卫生人力资源监测和评估工作的倡议和沟通；

国家、省、区监测和评估办公室的协调、支持性监督和能力建

设；国际合作伙伴和其他利益相关方的协调。对中央级国家

数据库的支持应纳入国家卫生人力资源监测和评估战略的研

发和预算中，并在战略文件中起草技术咨询投入的工作任务

书。在地方层面，各区域和区的监测和评估官员开展的活动

应包括维护和更新所有卫生机构和卫生服务提供机构的注册

信息；从卫生和非卫生来源收集卫生人力资源常规数据；开展

基本数据分析；汇报数据并为数据在政策制定中的使用提供

便利。

所谓 佳的卫生人力资源信息和监测系统还不存在，

而模型的样式则由建设该系统的主要原因决定。对于监

测系统自身的规划和监测要予以重视［19］。在设定和使用

监测系统的流程中，对系统的描述是其中的一个步骤，描

述不仅限于系统的内容，还包括系统的所有制、可及性和

维护数据安全性与日常更新的机制。对这一流程的重大

挑战是如何保证该系统能满足国际层面至地区层面所有

利益相关方的信息需求，同时能保证系统的可操作性以便

63

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

在实际工作中予以使用。在表 3.1 中列出的指标体系并

不是很详细，内容也非绝对。该表只是建设卫生人力资源

监测和评估框架的尝试，并以国际上认可的人力资源发展

的重要领域作为重点。收集和分享关于该类标准指标的

数据有助于跨国分析，能让卫生部根据区域和全球绩效建

立标准，并根据其他国家使用相似人力资源配置达到的服

务水平和卫生效果进行比较。有必要回顾国家和次国家

层面的选择，特别是在可行性和成本测量方面的回顾或在

建立适宜的国家基线和目标的流程中开展此类回顾将更

有意义。

对发展和维持综合性的卫生人力信息系统，明确了以下

一系列关键需求：

把卫生人力资源状况监测排在国家工作议程前列的政

治决策；

在国家卫生人力资源战略计划中建立具体基准和

目标，与具体指标相联系并明确测量这些指标的 小数

据集；

建立能让卫生人力资源信息系统不断加强的工作

环境；

招聘和培训充足的工作人员来开发、实施和管理信息

系统；

在一开始的规划阶段要把所有关键利益相关方纳入

进来。

用于监测卫生人力资源信息系统和监测系统实施情况的

可能指标以及核查系统的可能方法在表 3.3 中列出［10，20~22］。

这些指标未必需要明确的数字作为答案，但却是监测中使用

的核心指标。这些指标将用于监测循证卫生人力资源政策

制定、预算制定、管理、问责制的信息支持系统，在监测中提

倡采用公开、透明并能让利益相关方 大化参与的方法。在

大多数国家和国际层面的利益相关方接受其内容可靠和有

64

第二部分 工作寿命的监控阶段

效的情况下，决策信息系统的系统化使用是评估其绩效的

终尺度。

表 3.3 国家卫生人力资源决策信息支持和监控系统实施和

使用情况监测审核中使用的指标和方法

指标 描述 时间表 审核方法

适宜的卫生人力资源信息系统治理指标

有明确短期目

标、指 标 和 长

期目标的卫生

人力资源规划

与管理国家操

作战略

制定国家卫生人力

资源战略，包括“明

智”a（SMART）系列

指标和长期目标，附

预算并将工作任务

按优先顺序排序的

在国家和次国家层

面实施战略与监测

实施的工作计划

自国家卫生

人力资源战

略起始规划

阶段开始此

步骤

国家卫生人力资

源 战 略，主 要 信

息 提 供 者（例 如

卫 生 部、规 划 部

门等）

有依据国家战

略监测卫生人

力资源信息和

监控系统实施

情 况 的 咨 询

机构

国家和国际层面利

益相关方日常会议

与咨询会议，讨论卫

生、开发、信息管理

等内容来指挥和监

测卫生人力资源信

息和监测系统实施

自国家卫生

人力资源战

略起始规划

阶段开始此

步骤

国家卫生人力资

源 战 略 进 度 报

告，咨 询 机 构 召

开会议纪要和报

告，关 键 信 息 提

供 者（例 如 政 府

部委、管理局、学

术机构、协会、非

政 府 组 织、私 营

部门等）

有卫生人力资

源信息和监测

系统的国家协

调机制

有 掌 握 充 足 资 源

（人力资源、财政和

技 术）的 专 门 机 构

负责的国家协调机

制负责开发、实施和

监测信息系统

自国家卫生

人力资源战

略起始规划

阶段开始此

步骤

国家卫生人力资

源 战 略 进 度 报

告，协 调 机 制 会

议 纪 要，主 要 信

息提供者

65

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

指标 描述 时间表 审核方法

卫生人力资源

信息系统到位

并用于所有层

面的卫生人力

资源决策

卫生人力资源信息

系统的内容可在日

常工作中提供信息

给国家和次国家层

面的卫生政府机关

决策者用于决策

贯穿卫生人

力资源信息

和监测系统

实施过程

国家卫生人力资

源 战 略 进 度 报

告，关 键 信 息 提

供者

强健卫生人力资源信息系统指标

卫生人力资源

信息和监测系

统的及时性

次国家和国家层面

定期提供数据的国

家卫生人力资源信

息 和 监 测 系 统（例

如按季度 / 年度）

贯穿卫生人

力资源信息

和监测系统

实施过程

传 播 报 告，主 要

信 息 提 供 者（例

如 卫 生 部、地 区

卫 生 管 理 者、专

业机构 / 协会、私

营信息提供者）

卫生人力资源

信息和监测系

统验证

定 期（例 如 每 两 年

一次或每五年一次）

对所有使用的可获

得的卫生人力资源

数据源进行综合回

顾并用于更新和校

准国家卫生人力资

源信息和监测系统

贯穿实施过

程

传 播 报 告，关 键

信 息 提 供 者（例

如 卫 生 部、劳 动

部、教育部、中央

统计部门）

卫生人力资源

信息和监测系

统的一致性

卫生人力资源信息

和监测系统所有指

标和数据使用同一

定义和分类系统以

便进行跨时间、跨信

息来源和在国际层

面进行比较

贯穿实施过

程

传 播 报 告，国 际

标 准 分 类（国 际

标 准 职 业 分 类，

国际标准教育分

类等）

续表

66

第二部分 工作寿命的监控阶段

指标 描述 时间表 审核方法

卫生人力资源

信息和监测系

统数据分解

卫生人力资源信息

和监测系统所有相

关指标和数据可按

基本架构、性别、地

理区域、部门或其他

特征分解

贯穿实施过

程

传播报告

a 明智（SMART）：具体（specific），可测量（measurable），可获得（attainable），相

关（relevant），有时间限制（timebound）

第 3.6 节 摘要和结论

全世界关于现有和未来用于维持有效卫生系统的卫生

人力资源可获得性给予了越来越多的关注［23］。缺乏有关卫

生人力资源状况包括技能组合、来源、工资水平、人力资源女

性化、基本储备等许多方面可靠和 新的信息极大地限制了

在国家和国际层面制定循证战略来解决卫生人力资源危机

的能力。

要在国家和其他利益相关方之间开展讨论、工作排序和

决策就有必要提供相关的数据和证据。就算在许多低收入国

家，尽管存在许多潜在的信息来源但在卫生研究中对这些信

息来源都存在使用不足的问题。严格地回顾现有标准统计数

据来源应成为卫生人力资源状况调查的开始活动，包括对卫

生部门以外来源的回顾：比如从人口调查局和中央统计部门

获得的人口统计数据；劳动部门掌握的劳动许可；税收部门的

收入文件；以及其他卫生系统规划和管理机构不常使用的信

息来源。决策需要在荟萃分析的基础上做出，或对几个信息

源调查的结果基础上做出。理想情况下，所有卫生人力资源

的数据来源应整合进综合信息系统，让日常的行政管理记录

续表

67

第 3 章 活跃卫生人力资源的监测：指标、数据来源和举例分析

与常规的人口和机构调查、普查记录相互补充。

该类信息来源使用的 优化会受到把数据提供方和潜在

用户分类的阻碍。特别是在职业和工作地点的变量成为人口

调查和劳动力调查问卷一部分的情况下， 终结果通常不是

使用适于明确卫生相关职业或卫生服务行业工作的分类方法

进行传播的。就算采取了适宜的分类方法，所得的结果在国

家层面以及不同时间获得的结果间也不存在可比性，这主要

是因为所使用的职业、教育和产业分类存在不同。

同样，卫生人力资源监测和评估要求卫生部和其他可以

作为可靠信息来源的部门开展合作，特别是中央统计部门、教

育部、劳动部、专业人员认证或许可部门、个体卫生机构、卫生

培训机构等。理想情况下，在调查出于不同目的使用数据的

各种方法之前应先做出承诺。建议在初始阶段就在卫生部、

中央统计部门和其他利益相关方（专业协会、开发伙伴等）之

间开展讨论来制定数据调谐、出版和使用等工作日程，并设定

数据收集、处理的时间线，在讨论中还要考虑卫生人力资源政

策和规划的信息需求。

参 考 文 献

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71

第 4章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

KATE TULENKO，GILLES DUSSAULT，

HUGO MERCER

第 4.1 节 导 论

引起一个国家卫生工作者短缺和分布不均的主要原因，

就是没有充足的接受过良好教育和培训的人群进入卫生劳

动力市场。而且在大多数国家又鲜有卫生工作者入口方面

的数据供教育系统或卫生部门参考，这就妨碍了卫生系统了

解劳动力市场或建立有效卫生人力战略的能力。测量卫生

人力入口和追踪其后续服务是一国卫生人力规划、管理和质

量控制不可或缺的工作［1］。及时收集卫生工作者入口方面

准确而又综合性的数据对于卫生服务工作的普及规划及卫

生改革的实施至关重要。除了通常报道的关于卫生专业毕

业生统计的简单指标（参照本手册第三章），全国涉及卫生人

力入口的指标能被熟知亦是非常重要的。基本政策的制定

和不断收集的数据能让决策者监测政策实施的成效并定期

做出调整，确保能做到这点非常关键，因为政策调整常常执

行数年，潜在的效果也可能会持续几十年，并且还会涉及政

策的再次调整或者需要更多额外资金支持的问题。鉴于卫

生人力资源规划不仅仅涉及卫生部门，还与教育、劳动和财

政部门，民政和专业管理机构以及私营机构交织，强化信息

和监测系统对于今后卫生人力的教育、就业和管理变得十分

必要，同时也有助于管理者和决策者做出决定，此外还为

72

第二部分 工作寿命的监控阶段

与专业协会和发展合作伙伴的政策对话建立了合理的事

实依据。

本章意在探讨何种卫生人力的入口方式可以实现监测和

评估的目的，以及相关数据怎样促成旨在改善卫生人力短缺

和分布不均这个问题的政策及项目的制定和评估。确定一套

核心指标和评估测量使用的现有的及新的数据源，目的在于

帮助学者、管理者、决策者和其他人，通过思考这样一个问题：

“什么需要测量以及怎样测量？”来辨别、获取和使用重要数

据以此做出对卫生人力的分析和规划。

就本章节而言，“入口”是指在全国范围内进入卫生领

域寻求就业的劳动者，入口并不意味着就是就业，只要符合

条件且有就业欲望即可。为了在卫生相关领域实现就业而

需要接受职业教育和培训的所有卫生服务从业者都在考量

范围内，这包括临床骨干人员、公共卫生工作者、社区卫生

工作者和实验室卫生工作者。而自诩的传统治疗师，药品

销售商以及其他未接受正式培训、不能被视作正式卫生领

域工作者或者非法从业者均不在研究之列；非卫生领域从

业者也不在考虑之中；还有虽是符合要求的卫生服务从业

者但他之前未持续在此领域工作现又重新进入卫生人力

市场也不列入研究范畴。关于这个话题，将在第五章进行

阐述。

卫生人力入口的影响不单纯指劳动力人口的累加，认识

到这点非常重要。卫生人力地区分布不均（通常相对农村地

区人们倾向于城市地区，相对贫穷地区人们倾向于富裕地区）

部分原因在于职前教育和培训因素，譬如缺少足够的学生有

意愿奔赴服务水平低下的地区工作；对核心骨干人员进行了

培训，但他们本身具备的技能实际上又与这些服务水平落后

地区的需求不匹配；培训期间，学员缺乏对水平落后的临床环

境或人员的了解；未能将应该以一种专业的责任感对待服务

水平落后人员的理念灌输给学生们，同时改变学生们固有的

73

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

观念，认为与这些人员一同工作社会地位相对更低，收入更

少［2~5］。

培训机构的位置通常也与毕业生就业地点惯常的选择

相关［6~8］。此外，基于人力入口的决策会影响到整体的卫生

人力薪资水平，例如初级和社区卫生工作者比专业卫生从

业者培养得多，那么相对每个卫生服务单位的薪资成本就

更低。

综上所述，本章将分为三个部分展开论述：监测卫生人力

入口的框架；测量问题；综述和评论。

第 4.2 节 入口监测框架

本段提出了一个设想的框架，将人力入口过程分为七个

显著不同但又相互关联的环节。对每个环节本章都将进行

探讨并总结出相应的政策建议。该框架是卫生人力资源教

育和工作生命周期理论中“人力迁入路径”的延伸（世界卫

生组织［9］提出，本指南第 1 章第 1.4 节中有相关介绍）。对卫

生工作者的培养和雇用可以被看成一条管线，来追踪与卫生

工作者培训相关的流程和培训他们机构的发展历程，以及每

个部分怎样环环相扣（表 4.1）［9~11］。管线上的每个环节如何

测量、监测和评估有待研究。

这七个环节是：（1）合格的卫生教育报考人员；（2）卫

生教育项目学生的招收和筛选；（3）获许可的卫生教育机构；

（4）卫生教育机构的实力和规模；（5）从其他国家流入的卫生

工作者；（6）卫生服务提供者的资质和许可（全国性的或国际

性的）；（7）招聘进入卫生人力市场。在本章中，卫生人力教育

特指岗前专业教育和卫生领域内的培训，以区别于卫生行业

在岗人员的继续教育。对在岗培训的监测将在第七章进行案

例式的详细阐述。

74

第二部分 工作寿命的监控阶段

表4.1 卫生人力入口核实测量的关键指标和方式

指标

潜在数据来源

补充范围

卫生

教育

合格

候选

人名

单库

初级

教育

毕业

学生

数，如

占小

学适

龄

儿童

的比

例

中学

毕业

学生

数量

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中学

适龄

学

生的

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中学

分学

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业数

量和

比例

（或

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生职

业培

训入

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估途

径是

通过

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和

中学

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录（

教育

部）。

也可

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关键

官员

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。

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过人

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其他

官方

渠道

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央统

计局

）进

行证

实

符合

要求

学生

数据

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过年

龄、性

别、城

市/

农村

或其

他特

征进

行分

类，以

促使

他们

服

务于

欠发

达地

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更多

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信息

需考

虑中

学课

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质量

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联性

更多

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能职

业（

如社

区卫

生工

作者

）的

培训

信息

也需

关注

卫生

教育

项目

学生

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收及

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每期

每班

的申

请人

数

每期

每班

符合

入学

标准

的人

数和

比例

每期

培训

项目

录取

的人

数和

比例

每期

录取

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数和

比例

佳评

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径是

通过

各个

卫生

培

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卫生

部、教

育部

）提

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日常

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记录

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训机

构的

定性

调查

或与

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官员

（如

培训

项目

官员

）面

谈

申请

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据应

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年龄

、性别

、城市

/农村

或其

他特

征进

行分

类，以

促使

他们

服务

于

欠发

达地

区。

招收

策略

（特

别是

针对

特定

人群

的），

未被

录取

的原

因，录

取未

报道

的原

因也

是有

用

的定

性信

息

75

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

指标

潜在数据来源

补充范围

卫生

教育

部门

的认

证

卫生

教育

和培

训部

门现

有的

认证

机构

符合

认证

和再

认证

要求

的卫

生培

训机

构数

量和

比例

可通

过文

件资

料（

如评

估报

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或与

关键

官员

（卫

生部

、教育

部、

全国

或地

方认

证与

教育

标准

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家）

面谈

方式

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认证

结果

数据

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过机

构（

公立

/私立

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进行

分类

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权威

部门

及认

证机

构可

利用

资源

以及

机构

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信息

也许

提供

卫生

教育

机构

的培

训能

力和

产出

每期

教育

和培

训场

次

每期

实验

室或

临床

实习

次数

每期

每名

合格

老师

所授

学生

数

每期

多少

名学

生共

用一

台电

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每期

人均

学生

图书

和期

刊数

量

每期

每班

学生

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学）

每期

老师

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）

每期

政府

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生职

业培

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卫生

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每名

卫生

职业

培训

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力和

产出

方面

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卫生

培训

部门

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生部

、教育

部）

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理记

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部门

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获得

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能力

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/私立

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类。

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按照

年龄

、性别

、城市

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或其

他社

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涉及

培训

能力

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生职

业咨

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导项

目、学

生流

失的

原因

（如

不能

通过

考试

、转

向非

卫生

专业

，移民

）

续表

76

第二部分 工作寿命的监控阶段

指标

潜在数据来源

补充范围

来自

其他

国家

已接

受过

培训

的卫

生从

业移

民

每期

非国

民卫

生工

作者

申请

入境

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每期

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国民

卫生

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证数

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方面

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国的

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受过

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生工

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生工

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生工

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获得

行业

认证

/许可

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比例

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门）

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评估

针对

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/许可

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原因

的定

性信

息可

能

需要

续表

77

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

指标

潜在数据来源

补充范围

进入

卫生

劳力

市场

的招

聘

现有

工作

岗位

接纳

新培

训卫

生工

作者

每期

毕业

后3

个月

内（

或其

他规

定的

期限

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卫生

工作

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人数

每期

新毕

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人数

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证实

卫生

劳力

市场

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入者

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据应

依据

年

龄、性

别、城

市/农

村及

工作

地点

（国

有/私

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进行

分类

内部

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部招

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规章

及惯

例方

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定性

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可能

也需

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如政

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透明

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鼓励

留守

农村

地区

的奖

励政

策和

针对

国外

移民

的道

德要

求

续表

78

第二部分 工作寿命的监控阶段

图 4.1 卫生人力入口监测框架

4.2.1 合格的卫生教育报考人员

不论在哪个国家，就卫生培训机构招生来说，符合条件的

报考人员规模主要取决于每个培训项目的录取标准及基础教

育体系的强弱。高等教育培养了绝大部分高技能的卫生服务

从业者，它的报考条件通常要求学生即将高中毕业或完成国

际教育标准分类中的级别 3［12］，并且理科成绩优异。

随着招聘本地卫生人员为该地区提供基本的预防、治疗

及转诊服务的需求不断增强，在卫生水平落后地区需求更多，

一些国家已经意识到某些卫生培训项目的录取条件过分严

格，并已经根据岗位职责调整了录取标准。对报考人员的条

件放宽到未获得高中毕业文凭或不需取得优异理科成绩的学

79

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

生。例如，为了让更多的学生留在巴基斯坦农村地区当护士，

阿加汗护理学校开设了专门的课程，招收毕业于农村中学的

年轻妇女，但由于当地学校落后的教学水平，必须要求至少是

初中毕业。该辅导课程迅速帮助她们把自己的知识水平提升

到满足护理学校的入学要求，之后她们与毕业于城市中学的

学生们一同进入常规的护理课程继续学习［13］。

合格报考人员的研究是卫生人力资源领域内一直未被重

视的议题，造成的结果就是只有少数国家的卫生部门统计了

这方面准确的相关数据或制定了有效的政策。基于有效数据

的收集和分析，可以制定或改变针对学生进入卫生入口要求

的政策，从而保持与国家行业发展需求一致；另外更多更广泛

的课程设置也可以引起高中学生和其他人成为卫生工作者的

兴趣；此外在高中阶段也可以开设培训课程。另外，通过数据

分析可能会揭示这样一个事实，那就是为了让学生更好地走

入卫生职业，需要对他们的小学和中学课程做出更多更大的

改变。

4.2.2 卫生教育项目学生的招收和筛选

中低收入国家，特别是那些完全依靠公共培训机构的国

家，学生的招收仍然是一个被动的过程。教育机构可能会在

公告板上张贴招生简章，但通常只有少部分符合条件的报考

学生能够知悉。站在政策的角度上来看，对通过主动招聘的

方法来纠正性别、经济条件、种族、城乡和区域不平衡等问题

应当列入研究。同样需要考量的还有对那些在选择教育机

构和填写申请表阶段的学生给予帮助，特别是对来自经济社

会条件相对较差或落后地区的学生，他们很有可能是家族中

第一个申请高等教育的人，而这个环节有可能会让他们手足

无措。

招生阶段，本着以学生的报考动机为出发点，招收那些志

在卫生领域发展职业生涯的学生，将有助于提高人员的稳定

80

第二部分 工作寿命的监控阶段

性。据一份关于埃塞俄比亚医护人员的前瞻性研究表明，那

些更具无私奉献精神的学生（通常所说的更有意愿帮助贫困

人群）愿意在农村地区工作，获取较低的工资收入，同时追踪

调查两年后，他们也更愿意继续在农村地区从事工作［4］。另

外一项针对加纳卫生工作者移居英国和美国的调查发现，很

多医护人员在进入卫生领域时就有移民的想法，而他们眼中

的卫生职业常常就是能够离开加纳的一张“船票”［14］。

4.2.3 获许可的卫生教育机构

公立或私立卫生专业教育机构的设立，都应当确保卫生

工作者及其可获得的技能与国家的卫生需求相一致，并且能

够确保教学质量。对教育机构资质的认定应当着眼于国家卫

生政策且又立足于社会责任，同时保持评定机构的独立性［15，

16］。该机制包括对培训机构的初步认定，该工作由一家代表

机构（通常是全国性的，有时也会是区域性的）开展，它涉及

对教师资格、课程设置和临床轮班等教育机构必备条件进行

预审；之后会有定期评估以确保教育机构实施相应的标准。

卫生教育机构的许可和质量保证体系包括行政许可和认证机

构的证明；社会责任；独立于政府和卫生服务机构；透明性；预

先确定通用和专用的教育标准准则；机构自主评估与外部评

审专家现场勘察相结合的流程；以及相关报告和决议的出版

发行［17］。

为利于决策，可供参考的认证数据既包括高绩效培训机

构的实践经验，该经验可供其他机构学习，也包括绩效评价欠

佳的机构需要提升之处。如果为数众多的机构均达不到认证

或再认证标准，则说明对机构的管理方式可能需要改进，也说

明标准的制定不切实际或者教育机构资源匮乏。

对于认证数据的有效利用，也存在诸多障碍。在加纳，经

调查发现，卫生培训机构既不接受认证报告的副本，亦不接受

公开的报告［18］。另外一个阻碍数据使用的问题是很多国家

81

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

并没有认证机构，或者现有的机构实力不济。因此，全国性或

地区性的推广政策亟待出台，去强化卫生从业人员教育机构

的认证，以此来确保卫生服务供给的质量。

4.2.4 卫生培训机构的能力和产出

岗前培训能力包括基础设施（如教室、实验室、图书馆、

实习诊所、校园宿舍），人力资源（教师及职工的数量和质量），

财务状况，组织和运营能力（管理结构和流程）及其他非基

础设施方面的固定投入（教学工具、参考书目和期刊、电脑设

备）［11］。卫生从业人员的培训机构，不论认证与否，基于能力

方面来讲，千差万别，但是很多培训机构并没有对自身的能力

或潜在能力有所认识。

机构培训能力的各个组成部分决定着其整体的产出能

力，即从培训机构毕业的卫生人员的数量、类别和质量。结合

产出数据以及财务数据，就可计算出各类卫生人员的培训成

本，在此基础之上，再从现有的培训能力出发，则可预计出其

余人员的培训成本。

从政策层面来看，监测培训能力和产出方面的各个因素

至关重要。通过对各类卫生人力供过于求还是供不应求的评

估，可以促使培训机构相应减少或增加对特定新增人力的培

训或开发新的培训项目。此类信息可以发现培训能力方面具

体的瓶颈问题，从而在整体培训教育能力需要增强的时候，能

够尽快提高。

4.2.5 来自其他国家接受过培训的卫生从业者移民

能够提供更高的工资收入、更好的工作条件、更好的生活

品质的国家，通常会吸引其他国家的卫生工作者移民到此。

为了在移民国合法执业，该类移民必须获得移民国的工作签

证，同时具备提供卫生服务所要求的技能并须经相关机构的

许可或认证。

82

第二部分 工作寿命的监控阶段

对于移民国或移民接收国来说，政策上的设定包括针对

卫生工作者的签证数量、简化或加速处理签证申请材料以及

政府是否允许国有或私有部门进行国际性的招聘［19］。政策

及惯例既可以是积极的，如政府在他国发布招聘启事、派遣人

员招募或者直接与他国进行双边磋商；也可以是不作为的，即

一视同仁地对待卫生工作者与其他人的签证申请。

对于人员输出国来说，政策方面的考量包括增加卫生工

作者的培训资金以应对海外需求和出台归国政策［20］。在此

值得一提的是菲律宾在其护士国际移民方面的政策，它为众

多移民国提供了该类人员。作为该国移民战略的一部分，菲

律宾与移民目的国进行磋商，确定需求的人员数量以及相应

的岗位职责（如 2003 年与英国、2006 年与日本签署的协议）。

此举可视为双边国家互利的一种方式，同时也让菲律宾与接

收国可以制定长期的护士人员规划并 小化突发事件［21］。

但从另外一个方面来讲，此类政策也会有难以预料（和难以控

制）的反效果，包括可能会鼓励护理教师和培训团队离开、促

使医生和其他卫生人员以护士的身份再培训以提高自身移民

的机会［22］，同时也会削弱该国，尤其是农村地区的卫生体系。

亟须关注的问题则是须聚焦道德层面的职业操守规范如

何并入国家准则［20］。一国在制定政策的时候应当意识到个

体工作者的移民权利；同时又要公开谴责不道德的招聘方式，

因为他们造成本国卫生工作者被掠夺或是误导这些人员接受

了与自身资格、技能和经验不符合的工作岗位［23，24］。对于移

民接收国来说，他们也应当看到，那些具备职业技能的卫生从

业人员，其国际移民的流向通常都是从欠发达国家流向发达

国家，而这些发达国家在获得这些有价值的资源时，没有承担

相应的教育和培训成本。

4.2.6 卫生服务提供者的认证和许可

认证和许可通常都是一国用来控制在该国从业的医护人

83

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

员质量和此类人员市场规模的措施之一。认证和许可的目的

在于清除不合格的从业人员，因为不具备岗位职责 低的知

识和技能要求，对于患者来说就是弊大于利，同时也会损害公

众对卫生机构，特别是政府卫生部门的信心。认证和许可的

地点因不同人员、不同国家而各有迥异，同时也影响着数据的

收集方式。对有些从业者来说，个体工作者的质量限定为须

从被认可的培训机构毕业；而对另外一些从业者，则要求他们

通过全国性的职业资格考试。此外可能影响到监测和评估结

果的是对职业的认证通常无需再次进行，但是许可一般则采

用诸如组织考试、继续学习、须在业内从业或仅仅缴纳一笔费

用等方式进行周期性的更新［25］。

加强对职业认证和许可的数量及通过率的监测将有助于

发现入口程序上的各种问题。例如，许可考试通过率的降低

可能表明培训课程或考试存在不足、跟不上临床的变化和革

新。另外一个需要关注的政策议题是，政府、培训机构和行业

主管部门在对人员质量控制标准方面是否存在冲突。现实中

就有很多此类案例，毕业生通过了机构的能力测试，但却无法

通过行业协会的认证考试，这说明机构期望的能力水平与协

会的水平存有差异。因此应当出台全国通用的标准，并将培

训课程与行业知识和技能要求进行对接。

一线医护人员的需求预计会在全球范围内增加，目前该

类人员通常都进行了认证，而未被许可，如社区医护人员和助

理护士，认证程序相对来说更好开展监测工作。对上述人员

需求的增加，主要缘于很多国家都极度缺乏高技能的卫生工

作人员或者人员分布不均，特别是医护人员，目前正考虑或倾

向于对大量低技能的从业人员进行培训，以应对欠发达地区、

主要是农村区域对基本卫生服务的迫切需求。而这些人员是

正规医疗体系首先需要考虑的从业人员并将在社区层面代表

医疗形象，因此通过合适的认证来确保从业人员的质量就显

得极其重要。

84

第二部分 工作寿命的监控阶段

对于移民来说，接收国对职业认证或许可的一般要求差

异很大。大多数国家要求申请者毕业于该国认可的培训机

构［如符合世界医学教育联合会（World Federation of Medical

Education）质量保证标准的要求］并获得该国从业认证或许

可。很多国家通过医学会或卫生部对从业人员进行审查，卫

生部对从业人员的认证或许可文件以及他们的工作记录进行

备案。有些国家目前已经将该流程精简并制定出与其他国家

互认的程序。

通过移民方式进入的卫生工作者，需要特别关注的一个

问题是语言和文化胜任力。很多国家可能都要求这类人员须

通过全国性的职业语言能力考试。但是对于当地语言和文化

的要求则很少甚至没有，这将不利于此类移民留在农村地区。

服务提供者与患者缺乏共同的语言文化也可能会影响卫生体

系的文化接受、患者的就医行为以及对治疗的配合［26］。

在任何情况下，职业认证或许可在入口阶段证明了卫生

工作者的质量，但是没有必要反映他们提供的服务质量。服

务的质量受制于很多因素，如工作负荷、动力、监督、可利用的

资源（如设备、供应、团队）和终生学习。

4.2.7 卫生劳动力市场的招聘

监测新培训员工进入全国卫生劳动力市场的招聘活动事

关重大，它可以减少招聘中的低效工作，发现卫生工作者市场

供应与需求的差距，以及监测卫生人力规划的成就。依据一

国卫生、教育和劳动力市场的背景和活力，卫生工作者的政策

和战略开发形式多样。一国的教育机构均由政府运营且卫生

相关工作岗位少量私有，那么该国的卫生劳动力市场就很单

一；因为所有毕业生均由政府部门直接雇用，医护部门的人员

招聘就无须推广，或者在缺乏岗位时不开展招聘。但是如果

一国拥有私营培训机构或大量正规的私有卫生机构，则该国

的卫生劳动力市场相对复杂，对空缺岗位的招聘就需要积极

85

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

推进。

从政策层面的考虑，包括需确保申请和公示的流程尽量

公开透明和及时。对特定岗位，卫生工作者应可以申请并且

遴选标准应当清晰。政府可以通过建立免费的招聘平台，让

所有求职者和雇主都可以自由发布需求信息，以这样的方式

提高卫生劳动力市场的招聘效率。在有些情况下，政府可能

还需要出台一些奖励政策（现金和非现金的）去鼓励申请者

申请欠发达地区的工作岗位。尽早搭建潜在用人单位和教

育机构之间的联系也是拓展学生未来职业道路的一个好的

选择。

一个国家不论输入还是输出卫生工作者，面临的相关问

题有：需要什么样的招聘规则？每年有多少卫生工作者移

民？移民接收国是否应向输出国补偿后者使用公共资金培训

卫生人员的费用？招聘活动应当怎样开展？例如，在有些非

洲国家，外国的卫生机构已可以在护士专业生毕业典礼上设

置展位直接开展招聘活动［27］。

第 4.3 节 测 量 问 题

卫生人力入口框架的各个部分可通过其自身的测量指

标体系进行监测。表 4.1 展示了入口方面的一系列指标以及

它们可能的核实方式。清单所列还不够深入，可能还需要更

多的测量指标。由基本指标组成的 低指标体系是一个复

杂的问题，并且国家层面和国际层面对首要数据的诉求可能

还会存有冲突。每一个国家和地区都有其独特的卫生人力

资源状况，因此需要收集和分析适合该国和地区卫生系统需

求、目标和目的方面必要的信息（框 4.1）［28］。通过上述讨论，

如有可能的话，非常重要的一点是需要认识到通过现有的国

家行政手续，开展日常编辑、分析和实践已搜集的数据信息

（框 4.2）［12，29］。这些日常收集的数据可通过定期或不定期的

86

第二部分 工作寿命的监控阶段

调查以及其他标准统计来源（如人口普查或劳动力调查）进

行补充和证实。

框 4.1 卫生工作者教育和培训目标和目的详解：美洲地区，2007—

2015 年

以下内容为一份美洲地区的卫生人力资源规划，旨在为区域内

的国家在教育和培训的众多领域内建立一套目标、目的和指标体

系。在“促使卫生工作者的教育成为在通用和合理基础上供给有

质量护理服务的途径”目标之下，2015 年的目标包括：

80% 的临床医学院校将把其教育方向重新定位为基层医护

和社区卫生服务，并将采用跨学科培训战略；

80% 的临床医学院校将采用特定的项目招收和培训来自

欠发达地区的学生，同时如可能的话，首选本地、第一民族和社区

学生；

护理和医学院校学生的流失率不超过 20%；

70% 的临床医学和公共卫生院校将获得认证机构的认可。

来源：Pan American Health Organization［28］

框 4.2 数据收集、处理和使用方面的提示

加强卫生人力资源产出数据的收集、处理、分析和使用途径，

就是要转变目前纸质的管理数据方式并采用电子注册数据处理系

统。这就需要保障必要的人力、财务和技术资源来开发和强化信息

系统，这将可以在不同层面（包括基础教育、院校培训和社区培训）

持续监测整个进程。但是在有些地区，受制于当地条件，如不稳定

的电力供应、尘土问题或者缺乏电脑维修服务支持，相对于不可靠

的电脑系统，传统的纸质方式依旧是首选。

增强卫生人力资源教育统计在不同国家、不同时期的可比

性，可以通过设定和使用通用的定义和分类。包括依据《国际教育

87

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

标准分类》［12］（或同等国家标准）进行数据的收集、处理和发布。

用于研究或政策制定的数据应设置专门的权限，如学生职业

资格考试或机构认证成绩。个人数据只有与其工作直接相关的人

员才可查看，同时在公开和分析使用时应将个人所有信息（如姓名

和个人识别码）进行删除。在有些时候，某些可变因素的准确度可

能不适用于一些个体（如不同年龄段、居民区或科室的人），因此需

要作出改变，以降低个体信息的风险。目前可用来处理行政和调查

数据的技巧很多，如可参考《国际居民调查网络》［29］。

在该框架内，培训机构的培训能力和产出作为表格内建

议指标的 大数，同时也可作为短期内对政策或项目干预反

映的 大潜在变数。卫生职业培训机构每年的产出（或毕业

生数量）应作为每个国家日常工作中安排测量、分析和公布的

指标（见框 4.3 具体案例）［11］。该信息是依据卫生系统中的从

业人员数量进行多方面汇总而成。新培训的卫生工作者数量

和类别处处相关：各类人员需要增加的国家，需要增加对服务

农村和欠发达区从业人员培训的国家，以及旨在卫生工作者

入口方面本国自足的接收国。

从国际和地区层面考虑，在进行跨越国界的全球卫生人

力监测中，对概念定义、指标和测量方法进行标准化是一项重

要工作。入口方面监测 通用的测量口径就是医生、护士和

助产士的产出［9］。但是其他类别卫生工作者方面的信息也

应当考虑进来，以显现卫生体系中的所有人力资源，包括药剂

师、公共卫生工作者和社区卫生工作者，都是极其重要的。正

如第二章所述，在职业头衔、培训要求和职责方面，不同国家

之间存在差异，数据的处理和发布上应当参照《国际教育标

准分类》逾越国界和时间，增强它们的可比性。

另外一项特别重要的议题是政府的支出和对卫生职业教

育和培训的资助。这些数据可用来估计目前的卫生工作者培

88

第二部分 工作寿命的监控阶段

训成本以及规划未来的项目提供成本依据。结合支出信息和

学生流失或职业许可考试通过率方面的数据，可促使培训系

统更加高效，并改进低效率项目或取消此类项目。

框 4.3 医学教育机构的能力、招募和产出方面的案例详析：卢旺

达，2002—2006 年

国立卢旺达大学，医学院，每年入学和毕业人数

一国范围内，卫生工作者产出方面已有很多数据，但是通

常难以获得和进行分析。这些信息一般都比较片面，也没有

以统一的形式进行分享和储存，很难与其他来源的数据进行

对比。行政部门的记录也可能未进行机器录入和归档，对卫

生人力资源产出和入口方面各个部分的统计信息也未曾进行

日常编辑、更新或分析。更多的挑战还包括许多信息体系仅

仅囊括了公共部门的数据。对政策制定者和研究者来说，数

据的可利用性取决于信息的完整性、可靠性和时效性以及监

测系统，而这本身又要受制于不同部门之间的协调性，包括卫

生部、教育部、财政部、各个培训机构、行业监管部门和私有领

域（如私有从业人员和非政府的协会或提供卫生服务的互信

89

第 4 章 监测卫生人力入口的框架和测量问题

组织）。从理论上说，该信息体系应当包括个人识别码，从而

可以追踪从业人员自参加职前培训到其整个职业生涯的所有

记录；具体内容将在第九章进行阐述。

入口是政治敏感性的话题：从进入标准到卫生教育项目，

再到审查及监管流程，政治家们都在争取各自的利益。在许

多中低收入国家，医护职业，特别是医生和护士，被视为有体

面、高收入和受追捧的工作。很多部门严密监管卫生职业人

员的进入。错误的理解和发现这些部门的利益诉求将导致卫

生人力改革走向相反方向。此外，在很多国家，高级卫生培训

合格候选人名单库限制了招聘活动，寻找替代方案则走出了

一条平民主义（但不是一直持续）道路来扩展卫生人力，如雇

佣志愿者或从其他国家引进卫生工作者。另外一个敏感性的

话题涉及医疗团队内部不同人员之间任务的分配——例如，

开具处方药或去剖宫产部门工作——或在新建部门，如辅助

工作人员（通常称为医生助理或诊室管理）或作为社区卫生

工作者，但此举通常会引起现有人员的抵抗。在有些情况下，

卫生人力的入口可被作为文化和社会变化的杠杆，例如可通

过增加妇女或来自农村或其他欠发达地区学生的比例来参加

培训，进而进入该领域。

第 4.4 节 摘要和结论

正如本章节所述，及时而又准确的数据，在卫生劳力市场

入口方面，对卫生体系开展符合实际的规划和管理极其重要。

在执行国家卫生人力规划和战略期间，必须监测采取的措施

和干预手段并在必要时进行管理和调整。劳动力或教育市场

会随着经济的发展迅速改变，积极或消极的影响着卫生行业

准入者的质量。人口规模和结构、移民类别和疾病负担也会

改变和促使培训课程或劳力规模或综合技能的变化。所有这

些变化在制定政策时必须考虑。卫生领域的参与者则必须积

90

第二部分 工作寿命的监控阶段

极地监测整个行业状况，以便及时作出反应和评估干预手段

的成功与否。

我们将卫生工作者产出线分为了 7 个部分，以确认哪

些数据是需要的。它们是：（1）卫生教育合格候选人名单；

（2）卫生教育项目学生的招收和筛选；（3）卫生教育机构的认

证；（4）卫生教育机构的培训能力和产出；（5）来自其他国家接

受过培训的卫生从业者移民；（6）对卫生服务提供者的认证和

许可；（7）进入卫生劳力市场的招聘。综上，测量和监测入口

功能需要教育和培训不同层面的综合性信息，包括基础教育

方面。

政策制定者有责任去分析相关数据并基于上述 7 个入口

方面的信息出台政策。入口数据的收集、分析和实践不是一

次性，而是卫生部门（或由政府以此目的授权的机构）需积极

不间断开展的。对于某些类型的卫生人力资源规划和监测，

由于常规方式无法开展信息收集工作，可能还需要特别的调

查或研究以证实或收集更多的入口数据。对卫生部门来说，

与其他有关部门、教育和培训机构以及关联方的合作非常重

要，它将有助于为这个国家提供合适数量的医护人员。

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第 5章 监测卫生人力流动和退出

PASCAL ZURN，KHASSOUM DIALLO，

YOHANNES KINFU

第 5.1 节 简 介

世界卫生组织 WHO 颁布 2006 年世界卫生报告，引起了

全世界对卫生人力资源危机的重视。这一危机表现在卫生工

作人员的短缺及不平衡，并因此削弱了卫生系统的运作能力，

阻碍了各国促进发展其人口健康能力的提高［1］。卫生人力

资源危机原因很多，也会产生诸多后果。在许多中低收入国

家，除了过去和当今对业前教育及培训的投资短缺之外，卫生

技术人员的国际移民，职业变更引起的提早退出，提早退休，

职业病，以及过早死亡等都是危机产生的主要原因。然而，许

多国家对影响卫生人力资源流入和流出的因素没有很好的认

识，以致政府及利益相关者无法制定和实施有效、公平且成本

效益好的干预政策来留住卫生人才。导致这一问题的部分原

因是缺少及时相关的信息，以及缺少被广泛接受的评价卫生

人力资源的指标。

传统意义上，对卫生人力的监测只包括两个方面：当前

卫生人力资源储备（特定时间内卫生劳力市场的人力数量）

和新培训的卫生服务提供者（在特定时间段内专业卫生教育

毕业生）的数量（在第 3，4 章分别有详细阐述）。然而，要充

分了解卫生人力资源情况，不仅需要对新进人员和现有人员

储备进行分析，而且要对卫生人力资源流入流出情况进行分

95

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

析。本章提供了定义和分析主要卫生人力资源流动及退出

原因的框架，并提出了一系列可以衡量的标准数据来源采用

的指标，详细说明了基本数据的要求。本章还提供了几个特

定背景下的阐述性分析，并对政策和规划的方法与启示进行

了讨论。

第 5.2 节 卫生人力资源流入流出：分析的基本框架

要组建一个充足的、可满足人口卫生需求的卫生人力供

应系统，首先需要以技能卫生人力资源的培养和配置为起点。

一旦进入卫生领域，在他们的整个职业生涯中要经历不同形

式的变动。越来越多的文献资料表明，卫生人力资源的变动，

直接受到待遇不高，工作环境差（例如缺乏医疗设备以及工作

环境安全性欠佳），以及工作满意度低（出于各种原因，比如工

作自主性差、职业发展前景差以及工作时间灵活性差）等因素

影响。同时也受到其他因素的影响，比如其他领域更佳的工

作机会和其他卫生系统之外的因素（例如生活状况和对子女

的教育）［2~4］。这种变动包括卫生工作者在国内范围内或者跨

国的地理移动，在卫生领域内变动或者跨领域转变，以及其他

的变动模式。在本章的阐述中，我们将所有在国内卫生领域

的人力资源变动认为是“流动”（或部门内流动），那些涉及跨

领域变动或跨国变动（移民）则被认为是“退出”卫生领域。

我们在图 5.1 中总结了以上内容。

自国内卫生劳动力市场范围内的变动可能包括工作模

式、工作地点和工作职务的改变。卫生人员从农村和偏远地

区向发达地区流动，也被称为地理转变，可能是 为常见的。

人力资源的跨部门转变（比如从公立转向私立）或者服务机

构的转变（比如从初级医疗中心到三级医院的转变）。鉴于保

障基本的可负担医疗服务广泛可及性的政治和社会重要性，

96

第二部分 工作寿命的监控阶段

特别是保障基本医疗服务系统的重要性，使得对脱离公立机

构的工作人员变动的监测成为许多中低收入国家决策者和利

益相关方的关注重点。

图 5.1 卫生人力市场内外变动：分析框架

另外一种需要关注的转变是职业转变：卫生工作者可能

从一个卫生职业转入另外一个，或者转入卫生领域的非卫生

职业。这通常是职业进步的体现，例如一个护理工作者被提

拔为护理管理者。正如第 4 章所提到的，近年来，一个备受关

注的案例是菲律宾医生经过再教育成为护士以获得向国外移

民的机会。在一些背景下，对于在逐渐扩大的非政府组织领

域发生的许多直接给病人提供服务的卫生专业人员（通常是

公立机构的低收入人员）向项目管理职位的大规模转化存在

担忧。其他种类的工作模式的转变——比如由全职转向兼

97

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

职——可能是由个人情况或国家整体经济状况的改变导致

的。对这些趋势的追踪监控对于理解行业内或跨行业卫生人

力变动，以及了解整体卫生技能组合和优质服务的供应能力

的变化趋势具有至关重要的作用。

同时我们需要清楚，这些转变模式之间未必具有排他

性：单个变动可能涉及多个转变。例如，一个在农村公立医

疗中心工作的护理工作者调动为首都一家私立医院的护理

部主任，这一变动同时涉及职业、部门、机构和地理环境的转

变等。

流出国家卫生系统的变动包括自愿性或非自愿性，永久

性或者暂时性。暂时性的流出表示卫生工作者在未来的某个

时间点还会重新进入原系统，通常流出时间较短。产假或家

务假，病假或紧急事假，脱产学习等是暂时性流出 常见的例

子。退休、死亡、慢性疾病导致无法工作以及出国移民属于永

久性流出（尽管一个提早退休或者移民的卫生工作者仍有可

能会重返国内卫生人力市场）。

第 5.3 节 指标和监测策略

长久以来，监测与评估卫生人力资源的流动和退出极富

挑战性，主要有以下几个原因：数据的缺乏（几乎没有哪个国

家能提供本国向国外移民的可靠数据），现有数据的不充分利

用，分解不足（信息源通常结合了流动和流出等多种因素，限

制了估计单一影响指数的能力），以及标准化测量技术的缺乏

（不同的技术可用于产生不同的测量指数，这样不同信息源间

的比较就相当困难或者不可实现）。

分析人力资源流动和流出的固有困难在于大部分的相

关指标可以通过两种方式测量：在一个给定的时间段里，测

量跟踪在一个特定群体内所发生的所有变动（纵向分析）；

或者在某一个时间点观察目标人群所有个体的现有状态

98

第二部分 工作寿命的监控阶段

（横向分析）。例如，就行业变动而言，可以通过测量过去五

年里所有从公立医疗机构流向私立医疗机构的临床工作人

员的变动（或确定监测的稳定性，监测在同一段时间里保持

在原公立医疗机构的人数）；或者以五年为期，评估起始年份

和终止年份临床工作人员在公私部门的分布情况。换言之，

测量人员流动和流出时，基于流量或基于存量的相关评估

指标都可使用。前者通常用“比率”来表示，而后者通常用

“比例”。

选择基于流量评估还是存量评估，通常取决于已获取数

据的性质。因此，要全面理解流动和流出的模式，就需要对多

个来源的数据进行分析。表 5.1 详细列出了可以监测人员流

动流出情况的数据来源。我们可以看出，任何单一数据，都

不能提供我们所需的所有信息，如果多渠道收集数据、相互补

充——包括人口普查、劳动力和其他以家庭为单位的调查、卫

生机构评估、常规管理记录以及专业卫生人力资源数量和质

量研究等——可以为人力资源动态研究提供更加全面的信

息。对标准统计源的总体评价以及其对卫生人力资源分析的

优缺点在第三章有所阐述。

表 5.1 卫生人力流动和流出分析数据来源

指标数据来源

基于流量的监测 基于存量的监测

流动指标

部 门 间（公 立 /

私立）

职业间

地域 / 地区间

机构间

全职到兼职（反

之亦然）

常规的管理记录，包

括工资单和卫生职业

登记

特定的人力资源评估

（纵向设计或回顾性

问题）

人 口 普 查 或 劳 动 力

调 查（有 关 职 业，工

作地点，工作时间的

问题）

卫生机构评估（有关

人员的基本信息）

99

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

指标数据来源

基于流量的监测 基于存量的监测

流出指标

失业

因继续教育离职

产假或家庭事假

病假或紧急事假

国外移居

退休

慢性疾病导致无

法工作

死亡

常规管理记录，包括

工资单，卫生职业登

记和社会保险记录

特定的人力资源评估

（纵向设计或回顾性

问题）

人口动态登记

人 口 普 查 或 劳 动 力

调 查（教 育 背 景，职

业，劳动市场动态情

况，以及失活原因的

分析）

卫生机构评估（有关

人员的基本信息）

举例来说明，基于存量的监测方法来分析人员职业变动

情况，就是通过劳动力市场调查数据，计算在一个给定的卫生

领域里所有现阶段从事不同职业的个体中接受了教育和培训

的人的比例（不考虑人员从某一职业资格转入另一工作的问

题）。基于流量的监测方法来评估上述同一情形——例如计

算从一个职业转移到另一职业的年流动率——可以通过卫生

专业登记来实现。其他特殊设计的职业经历评估和多渠道卫

生工作者评估也可用来估算职业流动情况，比如通过一段时

间内对同一队列的访问或者通过对过去某一时间点的单一深

度访问等。

类似的，监测熟练工作者中的失业问题，数据来源不同，

监测方法也有差别。存量分析可用人口普查和有关教育、劳

动力参与和劳动活力低下原因的专项调查（例如现阶段经教

育和培训已达卫生行业标准水平的失业人员数量与该卫生领

域所有在职人员之比）。从卫生职业登记的常规数据中，可以

了解到职业水平合格的卫生工作者在过去一段时间内失业的

续表

100

第二部分 工作寿命的监控阶段

人数。卫生机构调查中有关人员配置水平和方式等基本信息，

通过计算在过去几年里卫生工作者失业人数，有助于理清问

题的重要性。这些结果会在监测和评估的框架中分析，例如

可以随着时间的进展，预测地区间或者不同职业群体间变动

的趋势。

在国内的地域变动同样可以通过一系列测量方式评估。

对阶段性普查数据的存量估计可以用于比较在某一地区当次

普查与过去某次普查的卫生人力资源密度分布情况。相关的

连续性可以通过跟踪记录个体举动实现，该方法可以测量在

某一特定时间内从一个区域转移到另一区域的卫生工作人员

的数量。连续性测量同样可以通过对被调查者过去五年或十

年的居住地点的调查间接实现（假设他们在该时间段内没有

工作变动）。

理论上，这种方式同样可以用来测量国外移民的情况。

事实上，很少有国家能够及时有效地掌握本国国民移居国外

的相关信息。近几年来，对于卫生工作人员移居国外，尤其是

从穷国移居富国的不利影响的担忧，使得该问题成为全球卫

生和国际发展战略关注的重点［1］。然而，监测以及评估该现

象的依据依然相当匮乏［7，8］。多数现有的分析都过分依赖间

接引述：（ⅰ）以国外移民的普查为基准（调查期间在目的国从

事卫生工作，不论接受教育地点）；（ⅱ）以登记地为基准的在

国外接受职业培训并新近获得执业证的测量（不包括违反本

国职业法规的技术合格的工作者）；（ⅲ）根据个体对其在本国

从事职业的自我报告对其下发的居住和从业许可的数量（不

论其在目的国 终从事的职业）。在这种背景之下，确保测量

的可比性——包括来源国和目的国之间的职业定义，教育互

通性和职业法规——就显得尤为必要。

另一个富有挑战性的领域是监测卫生工作人员的死亡

率：即便是在人口动态登记覆盖较高或完全覆盖的国家，特定

职业的死亡率很少能够规范的记录和发布。另外，多数现有

101

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

测量方式都是使用间接测量技术，包括查看在职员工死亡登

记表，或者使用标准生命表估计特定年龄和性别的存活率，以

此测定过早死亡数量。

相对来说，监测由于退休导致的人力资源流出更加简单

一些。通常情况下，通过对其工资单和社会保险的调查就可

以实现。如果可以获得其在该领域内的教育水平（或之前的

工作情况）和劳动力丧失的原因，在缺乏官方可靠数据的情况

下基于人群的普查是另一种方法。在很多情况下，假设所有

的卫生工作者都在法定退休年龄流出，那么使用该年龄作为

替代测量方法可能会是一个有效方法。

第 5.4 节 举 例 分 析

本部分将描述和分析不同种类和不同背景下的人力资源流

动和流出情况，并借助上文所提到的不同的方法和数据来源。

5.4.1 在国内卫生人力市场的流动

正如前文所提到的，根据数据的可及性、可靠性以及数据

质量，可用不同的方法来了解卫生人力资源变动的情况。一

个部门间人员变动调查的例子是斯里兰卡开展的卫生人力资

源调查，这个调查会对在该国范围内得到的一个人群样本进

行访谈调查［9］。根据对被访谈者先前工作地点的提问，绝大

部分（96%）当前在公立医院中工作的卫生人员之前的工作单

位是政府医院。私立医院的员工中，有过工作地点变动的被

调查中，62% 的人之前在政府医院工作。另有不足 0.5% 的人

员表示他们先前不在卫生领域工作。

在莱索托进行的另一项关于卫生人力资源的调查中，医疗

人员较护理人员有更大的职业变动率（即指在卫生领域内从一

个岗位转到另一个岗位）。在各类卫生专业人员中，医疗专业人

员变动率 高（16.7%），而护理人员的变动率较低（4.4%）［10］。

102

第二部分 工作寿命的监控阶段

另外一种可用于测量和监测工作变动的方法是使用职业

和学术登记。在菲律宾（可能是世界上 大的护士输出国），

据测算，在所有参加国家护士执业证书考试的考生中，4000 多

人之前当过医生，占全国医生总数的 10%［11］。

5.4.2 国外移民

卫生工作者的国际流动量很少以国家为单位直接测量。

通过诸如对移民意愿等的定性研究可以得出一些推论。根据

在六个非洲国家进行的卫生人力资源调查显示，较高比例的

卫生专业人员（从乌干达的 26% 到津巴布韦的 68%）表示有

移居国外的意愿。大多数想移居到欧洲和北美的高收入国家，

有一些也想移居到其他非洲国家［12］。另外一种间接测量方法

是通过计算国家相关部门认证的执业证书数量。例如，一个国

外护理行业的雇佣者可能会要求求职者提供其本国护理委员

会的执业许可。在肯尼亚，国家护理委员会的相关数据显示

美国是肯尼亚护士主要的意愿国之一［13］。在上述的两个例子

虽然都有利于发现总体趋势，但相关数据只能表明移民意愿，

而不能确切了解该卫生工作者已经（或者将会）移民。

评估国外移民水平的主要方式是根据移民者本国的情况

调查其在移居国家的数据。据调查，英国护士和助产士协会［14］

的数据可以大致估计护理工作者从来源国流出的趋势（表 5.2）。

数据显示从 1998 年到 2007 年外国护理人员在英国的分布变动：

观察初期大部分来自高收入国家（澳大利亚和新西兰），随时间

推移，来自中低收入国家的护理人员越来越多（尤其是印度和

菲律宾）。有些国家先前很少有人向英国移民，但现在却成了主

要移民来源国家（例如尼泊尔和巴基斯坦）。在调查的非洲国家

里，移民水平似乎在 2002 年 3 月份前后达到了高峰期，特别是

南非。同时值得关注的是，非洲本身也是国外卫生工作者移民

的目的国。南非卫生职业协会数据显示，在南非大约四分之一

（24%）的注册医师是在国外接受职业教育。

103

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

表5.2 1998—2007年间外国人力在原国家接受护理培训并取得执业证书而在英国从业的情况（主要来源于欧洲以外国家）

护理培

训国家

在英国取得从业许可年份

1998/99

1999/00

2000/01

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

印度

3096

289

994

1830

3073

3690

3551

2436

菲律

宾52

1052

3396

7235

5593

4338

2521

1541

673

澳大

利亚

1335

1209

1046

1342

920

1326

981

751

299

尼日

利亚

179

208

347

432

509

511

466

381

258

巴基

斯坦

313

4420

717

214

020

520

015

4

尼泊

尔0

00

071

4373

7514

8

津巴

布韦

5222

138

247

348

539

131

116

190

中国

00

00

00

6066

80

新西

兰52

746

139

344

328

234

828

921

574

加纳

4074

140

195

254

354

272

154

66

赞比

亚15

4088

183

133

169

162

110

53

南非

599

1460

1086

2114

1368

1639

933

378

39

肯尼

亚19

2950

155

152

146

9941

37

加拿

大19

613

089

7952

8988

7531

104

第二部分 工作寿命的监控阶段

综合考虑多个目的国的移民数据可以掌握更加全面的情

况。在这种情况下，人群普查的数据通常十分重要，因为普查

方法更加标准化，使得国家间对比成为可能。图 5.2 展示了

使用普查法得出的部分结果，该普查的研究对象是移居在经

济合作与发展组织中 24 个高收入国家卫生工作者，包括澳大

图 5.2 24 个 OECD国家普查得到的国外出生的医生和护士情况

（2000 年前后的人口普查）

105

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

利亚、英国和美国在内。国家间的移民模式可能千差万别，但

是一个关键的发现是：在菲律宾出生的护士（大约 110 000 人）

和在印度出生的医生（56 000 人）在 OECD 成员国的移民卫

生工作者中占了很大比例（大约各自占总数的 15%）［8］。

将目的国移民工作者与移民者本国活跃劳动力结合起

来进一步分析，可以进一步明确国外移民的情况。该分析

在图 5.3 中有所描述，在该表格中，将移居在 OECD 成员国

的医生情况与移民者本国卫生劳动力的官方数据进行了对

比。一些国家，尤其是加勒比海和南太平洋周边的小的发

展中岛国以及一些撒哈拉沙漠以南的卫生人力资源十分匮

乏的非洲国家，似乎不同程度地受到移民的影响。有些国

家国民的终身移民率高达 50% 以上（这意味着在本国出生

而移民高收入国家工作的医生数量不少于在本国工作的医

生数量）［8］。

图 5.3 普查时非OECD国家出生而在OECD国家

工作人员的终身移民率

5.4.3 死亡导致的人员流出

在非洲南部一些国家，特别是在艾滋病流行较广的国家，

死亡已成为卫生人力流出的 主要的原因之一［16］。其影响

包括单个卫生人力的永久性丧失和员工参加死亡者葬礼导致

106

第二部分 工作寿命的监控阶段

的短暂性人力缺失。然而，关于该问题的系统性数据收集仍

然较为缺乏：很少有国家会规律地通过人口动态登记系统（通

常是一国国民出生和死亡信息的主要来源）记录特定职业死

亡人数。

测量和监测卫生工作人员过早死亡的程度和产生的影

响，通常需要使用特殊的方法和工具。在赞比亚进行的一个

试点研究中，通过在两家医院可及的女性护理工作者的死亡

证明数量与工作年限的比较，进行了时间趋势的估计［17］。结

果表明，在 1980 到 1991 年间，女性护理工作者的死亡率增长

表 5.3 根据生命表，在非洲部分国家中由于 60 岁以下

卫生工作人员死亡导致的人力损失情况

国家1000 员工中早死比例

医生 护理及助产人员

中非共和国 25 21

刚果民主共和国 23 19

科特迪瓦 25 22

埃塞俄比亚 23 20

肯尼亚 23 23

利比亚 24 20

马达加斯加 21 20

卢旺达 25 19

塞拉利昂 26 22

乌干达 26 22

坦桑尼亚联合共和国 24 22

赞比亚 28 22

总计 24 21

107

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

了十倍之多，从千分之二点零增加到千分之二十六点七。死

亡率大幅提高，主要是因为艾滋病。

一般情况下，劳动力的死亡率通过标准生命表和其他人

口统计学及流行病学预测方法可以间接得出。表 5.3 展示

了在 12 个非洲国家中使用这些方法的例子。通过预测每年

在活跃工作者中过早死亡人数（根据从国家生命表中取得的

年龄和性别死亡率）与卫生人员总数（根据 WHO 的卫生人

力官方统计）之比获得对应结果。过早死亡被定义为六十岁

之前死亡。总体而言，每年这些国家预计都会由于过早死亡

失去其百分之二的医疗、护理和助产人力资源。同样可以预

料到（假定卫生工作者的死亡率与人群总体相符），与医生相

比，护士和助产士中较低的死亡率反映出后者女性工作者所

占的比例较大，因为女性工作者与男性相比，特定年龄死亡

率较低。

5.4.4 由于退休和其他原因导致的卫生人力流出

一般来说，三种数据可用以阐明卫生工作人员退休：

（ⅰ）在工资单、社会保险记录和个人职业登记中常规记录的

退休人员数量；（ⅱ）人口普查中，记录的具有医学教育背景的

退休人员；（ⅲ）在无法直接测量时，关于卫生工作者中退休意

愿的定性调查数据。退休数据与活跃劳动力的年龄分布通常

被人力资源部门用以预测未来人力供应情况。

无论信息来源如何，监测人力资源趋势的困难之处在于：

对于“退休”没有一个统一的定义和认识。有些人认为有偿

从业结束之后马上进入退休期，或者超出某一年龄范围就进

入退休。在加拿大，国家许多地方并不实行强制性退休制度，

国家医学协会认为不论多大年龄和何种原因，医生只要不从

事医学工作就是退休［18］。在这种情况下，一些三十多岁的人

也会被视为退休，正如图表 5.4 所示。

108

第二部分 工作寿命的监控阶段

图 5.4 根据国家医学协会，按年龄分组的外科医生

退休率，加拿大，2005

大多数卫生人力资源数据库不区分退休，死亡以及其他

原因造成的短期或长期的流出。对于暂时性的流出而言，特

定的旷工调查，包括突然走访可能会得到执业者旷工的比例。

在孟加拉国，超过三分之一（35%）卫生工作者在走访期间短

暂旷工（由于已知或未知的原因）。工作者居住地与工作地的

距离，工作者时间的机会成本以及其他的总体社会经济因素

被认为是旷工的主要相关因素［19］。

某些长期的人力流出有可能是由于职业的变动，尤其是

对卫生行业以外的工作者而言。劳动力调查，包括一国经济

体系中的所有分支数据，有助于阐明这一点，尽管对两国之间

的或者不同时间的比较取决于问卷设计和样本设计方案。例

如，对四国卫生人力资源的调查中，从事药剂或护理工作而非

临床医疗服务的人员比例呈现出较大的差异（图 5.5）。该比

例在丹麦的抽样调查中 大，包括在调查期被解雇者以及重

返学校深造者［20］

109

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

图 5.5 已登记卫生从业者在调查时未从事卫生服务工作比例

第 5.5 节 结语：政策与规划的借鉴意义

本章系统综述了监测与评估卫生人力资源流动和流出

情况的相关内容。动态了解人力资源有助于认清卫生人力

资源国内与国际间分布的不均衡性，并且可以促使制定相

关的留用政策确保卫生工作者能够在 需要他们的地区提

供服务。同时，我们越来越明确，确保卫生人力资源充足的

核心措施是培养和聘用年轻化卫生工作者，同时应适当补

给工作经验丰富的人力资源。在这种情况下，掌握和利用

不同来源的信息来监测和解决卫生人力所面临的挑战就尤

为重要。

我们需要卫生人力过去的变动情况来预测未来人力资源

供应，这是理性政策制定和人力规划的基础。由于其特有的

性质，卫生人力的流动和流出很少可以被精确无误地预测出

来；然而，任何类型的变动都需要被囊括在国家卫生人力资

源发展策略中。对大多数国家来说，不脱离卫生领域的变动，

例如在卫生领域内工作部门的变动或者农村到城市移居的变

动，有可能是一种十分重要的变动模式；然而及时有效的数据

110

第二部分 工作寿命的监控阶段

信息较为稀缺。通常情况下，政策制定者会依赖在两个时间

点观察到的现有状况的存量估计进行特殊卫生人力资源评估

或者阶段性评估（然后对两时间点间进行流量推断）。如果要

监测从国内卫生人力市场出离的情况，就需要从卫生领域以

外甚至国外收集信息。

在许多国家，对卫生人力发病和死亡率的系统性记录尤

为缺乏的。人力死亡通常是削减卫生人力资源的重要因素。

掌握人力资源丧失的起因可以提醒我们预防在卫生工作人员

中发生的诸如艾滋病等的疾病，以减少人力过早死亡引起的

永久性人力丧失，同时为需要医疗护理的工作人员提供适当

的治疗［21］。

随着全球人力资源老年化，卫生人力资源的退休所导致

的问题越来越凸显，而我们对卫生人力资源离休的信息掌握

也显出不足。仅依据一个特定年龄（比如法定退休年龄）来

预测退休人员的数量是不够的，因为在不同职业和性别中退

休年龄可能很不相同。了解退休率的情况，对于规划未来人

力资源供应以及制定弹性工作政策以便延长退休期都有积极

意义。比如在英国，自主性退休方案使临近退休的医生在享

有退休金的前提下进行兼职工作［22］。

回聘具有医学教育背景却在卫生领域以外工作的人员或

者无业者是增加卫生人力供应的一个较好方法。因此，确定

潜在卫生人力资源的规模以评估此方案的影响效应就尤为重

要。在美国，以 2004 年为例，几乎 17%（大约 488 000 人）的

受调查的在国家职业系统登记的护士并未从事护理工作［23］，

其中有一些由于年龄原因无法从事护理工作，但是仍然有大

约 160 000 名年龄在 50 岁以下者。美国医院系统现有大约

116 000 个护理职位空缺，因此回聘合格的护理工作者的政策

会有很大的潜在回报。

卫生工作者从中低收入国家移民到高收入国家是另外一

个引起国际关注的问题。虽然医生和护士只占了所有移民者

111

第 5 章 监测卫生人力流动和退出

的小部分，但是发展中国家人力资源的丧失意味着卫生系统

同等医疗服务供应能力会受到影响［25］。许多曾经通过大量

聘用国外卫生工作人员来解决本国人力缺乏问题的发达国家

现在也意识到了人力输出国所面临的困境，尤其是撒哈拉沙

漠以南的非洲国家［26，27］。因此，现在许多接受国都以人道主

义为标准招聘外国卫生工作人员。比如，2001 年，英国卫生

署制定了本国卫生部门招聘的实施守则，禁止在卫生人力资

源严重匮乏的发展中国家定向招聘。促使人力资源移民的因

素多种多样，因此很难确切地评估该守则的作用，但是可以发

现，在守则实施阶段，从非洲国家到英国移民的护理工作者数

量明显减少（正如先前在表 5.2 所示）。

同时应该注意到，卫生人力资源的移民是双向性的。卫

生工作者从穷国移向富国或者从农村移向城市是出于多种

原因，并且通过多种途径的，有些甚至并无准确记录。很多

情况中，卫生人员短期移居国外，然后又返回本国，这对本国

卫生发展是有利的，因为这些人员回国后比出国前经验更丰

富，技术更熟练，并有更多的个人资源［3］。因此输出国需要

考虑是否应该支持和鼓励卫生工作人员外流（比如增加汇款

业务收入或者解决本国卫生人力资源过剩的问题）［26］。但不

管在何种情况，监测国际人力流动是评估卫生政策效应的首

要条件。

现有数据源以及分析方法对于监测卫生资源变动和出

离，以及在国家和国际层面支持卫生人力资源发展政策的作

用都越来越大；然而，一些领域需要进一步考虑。限制进一步

深入分析的重要因素之一是：不同类型人力资源出离的个体

资料缺乏，这使得政策制定者难以用 恰当的方式来解决相

关问题。加强系统性数据收集力度，在不同国家和领域收集

和使用数据的过程中提高利益相关者的协同性，应该是提高

卫生人力资源信息的可及性、高质性和可比性的催化剂，从而

加强政策选择和导向的依据。

112

第二部分 工作寿命的监控阶段

参 考 文 献

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第三部分 测量策略与案例研究

119

第 6章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

PATRICIA HERNANDEZ，TESSA TAN-TORRES，DAVID B EVANS

第 6.1 节 简 介

评估表明，人员支出是国民账户和卫生服务供给中 大

的单项开支。然而，在许多国家，人员支出的规模和类型的数

据是不定期获得的，而且信息往往分散在不同的数据源中。

整理的数据可能只覆盖了部分信息，并很少应用于政策和规

划制定。为确保决策者和利益相关方及时获得卫生人力支出

的相关信息，需要各部门协调一致、共同努力，改变数据收集

方式。当然，付出何种努力和付出多少努力因国家而异。

尽管卫生人力支出占整体卫生开支较大比重，但尚没有

完整的专门关于卫生人力的测算方法。其他测量方法是关于

如何测量一般的劳动力支出，常用于国民经济核算体系中衡

量卫生服务供给的内容，但这仅仅是一个概念框架，并且为衡

量市场经济制定国际统计标准，同时还用于指导衡量政府卫

生服务支出。

建立全面、可靠、综合的卫生人力支出测量体系通常需要

汇总日常管理记录和定期调查的数据。有些国家才开始将所

有劳动力相关的调查结果存储在一起。大多数情况下，还需要

进行额外的调查以补充现有的信息，达到充分覆盖整个领域。

本章旨在鼓励更多国家监测卫生系统中的人力支出以便

为决策提供信息。跟踪卫生人力资源的财政来源有益于监控

120

第三部分 测量策略与案例研究

实现“千年发展目标”、国家减贫战略计划和其他举措的资金

来源情况。在现行的专注于资源利用的框架下理清卫生人力

开支有助于提供这些信息。如果定期实施，统计系统可以追

寻卫生人力支出趋势，这种趋势是卫生人力资源监测和评估

的一个重要要素。

本章提到的一些行动将为实际从事支出监测的人提供操

作指南。遵照这些操作指南，本章将简要介绍实际操作的目

的和核心指标。其次，概述如何建立和维护一个 小的卫生

人力开支数据库。本章还将讨论在国家层面的数据收集和使

用，通过丰富的案例研究来说明各种流程和建议，提高各国和

不同时期数据的可比性。

考虑到许多国家不可能在短期内开发出复杂的、集成的

信息收集和校对系统，本章建议利用不同国家的典型数据来

源对卫生人力开支规模进行排序。这里提出的方法不具有完

整的链接到官方卫生账户的 HRH 账户属性，他们严格覆盖

相同的领域。它仅提供一个短期的解决方案，有待一些主要

的国际认可的评估方法进行更新和完善，尤其是预计于 2012

年完成更新的 1993 年版的《国民账户体系》（以下简称为

SNA93）［1］，《卫生账户系统》（SHA1.0）［2］以及《国家卫生账户

建立指南》［3］。

第 6.2 节 衡 量 什 么

在解决测量问题和数据来源之前，先搞清楚衡量什么和

为什么要衡量十分重要。卫生人力开支指标的选择应该依据

政策需求而定，虽然考虑数据采集和处理的可行性和成本也

同样重要。

6.2.1 明确核心指标体系

第一步是确定一套理想的 核心指标。目标有两个：一

121

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

是为国家开发一套切实可行的有助于决策的报告系统提供方

法；二是确保指标在不同时期和环境下的比较。信息的标准

化和统一性使各国能够追踪变化的影响，并为学习他国和地

区的经验提供机会。

推荐的核心指标详见图 6.1。这里列出了 6 个基本指标，

包括卫生人力总支出、相对大小和分布。总支出是绝对值和

人均值，并确定了货币单位便于进行国际比较［4，5］。

图 6.1 国民核算体系中劳动力支出测量估算过程概况

缺乏可靠的私营部门数据的国家可以使用一般的政府或

公共部门的数据作为切入点。一般政府支出是指中央、州或

区、地方政府部门以及由政府控制并提供资金的社会保障体

系和非营利机构的支出。监测公共开支与筹集到多少 HRH

122

第三部分 测量策略与案例研究

发展资金有关，也被视为是政府承诺的体现。

第六项指标可提供更多细节信息，通过将支出数据分解

成不同的部分，将有益于政策制定，如工作地点和部门，就业

状况或职业功能。

6.2.2 延伸的指标体系

有些政府可能希望追寻一组额外的指标，以便监测 HRH

支出的公平性和有效性，了解特定的服务或工作劳动开支细

节，或者明确成本上升的原因。能补充其他几种卫生系统性

能数据不足的，有如下几种常见的可能性：

框 6.1 卫生人力支出监测核心指标建议如下

1. HRH 支出总量和人均值（本国货币单位，美元和国际货币

美元）a

2. HRH 支出占卫生支出的比重 b

3. HRH 支出占国内生产总值或国民总收入的比重

4. 政府 HRH 支出占政府卫生支出的比重

5. 政府 HRH 支出占经常性政府卫生支出的比重

6. HRH 支出明细：

（1） 工作地点：医院、门诊中心、公共卫生办公室等

（2） 所有制：公立、私营、私有非营利

（3） 就业状况：常规雇员、个体从业人员

（4） 职业功能：专业卫生服务提供者（直接为病人提供服务）、

卫生系统管理者和支持人员。a 人均支出通常是基于年中平均人口数。国际货币美元是国家的估计

购买力除以国家货币单位与美元的平价比，即一种 大限度减少国家之间

价格差异所产生的影响的方法。选用的医疗筹资条目定义可参照《世界卫

生组织（WHO）统计信息系统》国家卫生账户部分［4］。b 为便于比较，WHO 编撰的国家卫生总支出数据可在 WHO 国家卫生账户

中找到，是根据可用的卫生会计数据编撰而成［5］。

123

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

不同水平、不同专业的卫生人力的开支，例如医生、护

士、助产士、药剂师、社区卫生工作者、救护车司机；

从事不同的服务领域或健康干预措施的卫生人力的支

出，如提供心理健康服务或分娩；

卫生工作者的平均收入，即每小时、每周或每月的工资

收入，实习收入或业务收入。

后这些是一个特别有用的指标，用于监测卫生人力的

公平性（例如性别平等）。建议统一使用国际劳工组织推荐平

均收入和工作时间（用于计算职位全职等值）进行统计。指

标需可获得并定期更新，涵盖所有重要类别的工薪人员和受

薪雇员，包括经济中的卫生经济分支［6］。

第 6.3 节 衡量卫生人力资源（HRH）支出的方法

通常在国民经济核算和健康账户中有 HRH 支出信息占总

HRH 支出这个指标，也是图表 6.1 中概述的 重要的核心指标

之一。该系统整合了基于国际公认的概念、定义、分类和会计规

则的宏观经济账户、资产负债表和表单，这些共同组成了一套全

面的统计框架，在此框架下数据可以被加工成方便分析、决策和

政策制定的形式［1］。本节将介绍数据加工的主要模型和方式，

以了解他们如何在不同背景下，随着时间的变化而变化。

6.3.1 界定卫生人力支出

总体而言，HRH 支出是卫生工作者的数量和价格的乘

积，与卫生劳动力市场有差异，需要考虑不同种类的人员：直

接提供卫生服务的人员（包括预防、宣传、治疗和康复服务）

和管理人员、供应商和其他为卫生系统提供支持性工作的人。

劳动力包括领取固定薪金的人员或个体户，既有全职人员也

有兼职人员、签署短期合同或长期合同、固定一份工作或多点

124

第三部分 测量策略与案例研究

执业人员。为适应这种多样性，劳动力规模通常按照人头（自

然人）和全职当量（相当于一个全职人员工作一年）来测量

（详见本书第 3 章劳动力市场衡量）。

由于特定国家和特定工具数据往往以不同的方式收集

和分类，所以采用国际标准化的分类过程以提高可比性是

很有用的。卫生系统人力资源数据统一的相关分类标准包

括：《国际标准职业分类法（ISCO）》、《国际教育标准分类法

（ISCED）》、《所有经济活动的国际标准产业分类（ISIC）》、《中

央产品分类法（CPC）》、《政府职能分类（COFOG）》和《根据

用途生产者支出分类（COPP）》［7-12］（详见第 2 章更多关于分

类的内容）。例如，按职业划分的劳动力支出数据应该在 新

修订的 ISCO 中有所体现（大多数卫生职业属于子集 22“卫

生专业人员”和子集 32“卫生相关专业人员”）。保健商品和

服务在 CPC931“人类健康服务”组中。有关政府开支或活动

数据在 COFOG07“健康”中，包括提供给个人或集体的服务。

COPP 被用于记录逐项人力资源发展开支，特别是在 5.1 组中

叫“教育和培训支出”，包括职业培训和在职培训。

HRH 支 出 的 概 念 和 方 法 在《国 民 账 户 体 系》（特 别 是

SNA93 中第 7.21-47 段关于原始数据生成方法）和《欧洲账

户系统》［13］（第 8 章）中有标准描述。《卫生账目系统》是另

一个有用的来源，涵盖三个核心维度：卫生保健的功能或服务

区域、保健品和服务的提供者和资金来源（SHA1.0 中的表 10

指“医疗卫生产业的总就业”，包含员工数和全职当量两个数

据）。中等收入国家卫生工作者的支出可在由 WHO，世界银

行和美国国际开发署（USAID）［3］编辑的指南中找到。该指南

中的经济分类包括员工和业主的补偿，并对资源成本工资（代

码 1.1.1）、社会贡献（代码 1.1.2）和非工资收入（代码 1.1.3）进

行区分。这些数据在 SHA 数据收集工具中有更多体现，该工

具由经济合作与发展组织（OECD）、欧盟统计局和 WHO 共同

开发［14］。国家和利益相关者将发现这些数据对建立一个专

125

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

门的卫生人力支出数据集有很大的辅助作用。

“卫生”概念的范围决定 HRH 支出数据的大小和内容，

并且运用不同的测量系统将产生不同的结果。通常，在国民

经济核算中，卫生领域被定义为人类的健康活动，在第四版及

新修订版的 ISIC（国际标准产业分类）中的编码是 86 产业

分类（或等同于国家分类），只包括参与提供卫生保健服务的

人。其他更广泛的定义往往更关注卫生会计方法，还包括其

他与卫生有关的重要行为，如提供卫生服务的规范和管理、保

健品和产品供应，并在某些情况下也包括其他辅助行为，如医

疗保险管理。

为与《卫生账户系统》相符，在本章中除特别指明外使用

广义的卫生系统行为（图 6.2）［15］。虽然利用的信息来自国家

卫生账户或国民经济核算建议的可能范围内（而不是根据自

己估计的卫生工作者的数量和他们的薪酬结构），但应记住，

HRH 支出数据的显示形式多种多样，因此，分析家和决策者

需要仔细阅读每个记录的数字背后的信息（如元数据），以了

解如何运用和解读它们。

图 6.2 荷兰国家账户劳动力市场信息

126

第三部分 测量策略与案例研究

6.3.2 数据要求和潜在资源

在国民经济核算和卫生账户中运用估算程序产生的国家

级数据是量和价的整合。计算需要组合运用大量不同文件来

源和类型的信息，有货币和非货币的，经常性的和一次性的，

包括：

调查和普查，例如劳动力和其他按户统计的调查、建设

调查、经济和人口普查；

行政记录，例如政府各部委预算记录、就业登记、社会

医疗保险记录、税务文件、盈利统计、商业及工厂登记、卫生专

业监管机构的记录、私营机构的记录；

对劳动和就业特征不同的行政监测，如因病假、非居民

工人、季节性工人；

框 6.2 按照《全经济活动国际标准产业分类》（第四修订版），卫生

统计方法得出的支出组成部分

1. 健康服务：第 86 类“人体健康活动”（包括组：861“医院活

动”、862“医疗和牙科”、869“其他人体健康活动”）；871“护理”和

881“社会工作”的一部分；712“实验室测试和分析”的一部分；以

及第 49、50 和 51“交通”（与患者相关）的部分。

2. 医疗产品的生产及销售：药品和医疗用品的零售（4772 类 -

洗浴用品除外）；医疗和牙科器械及用品的制造（3250 类）。

3. 其他活动：根据法律或文化传统，为促进人类健康的恢复、

维持，国家举行的正式的或非正式的，没有专门列入《国际标准产

业分类》的其他活动，例如传统医药或者补充和替代疗法。

4. 管理和规划：这是国际标准产业分类的一部分，8412（公共

管理）和 8430（强制性社会保障）。

来源：Poullier［15］.

127

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

其他信息来源，如特设的数据收集和处理活动、对补充

信息的特别分析、推断和其他预测方法。

对不同类型数据的整理、综合和分析需要各个利益相关

者的参与，包括政府部委（卫生、劳动、金融）、中央统计机构、

发展合作伙伴、研究和学术机构、工会和保险机构等。只有当

所需的信息其他地方没有，而且有足够的资源的条件下才能

开展新数据的收集。 初的挑战是要确保所有相关记录的检

索，例如，专项资金（如国际来源）支付的或次要活动实体（如

职业卫生服务行业）的卫生工作者的报酬和激励机制可能会

独立于政府的工资和薪金的记录，应单独报告。

SNA93 提出监测劳动力支出的标准估计程序建议。根据

健康概念下的详细条目，和不同国家的数据特征做了相应的、

较小的调整。例如，劳动力调查的样本量通常太小，对特定经

济活动的分支无法进行有效的统计推断。因此，劳动力调查

数据通常辅以行政和其他来源的数据［16］。

图 6.1 显示了一个典型的劳动支出估计可以考虑的路

径［1］。为了便于说明，在国民核算中使用一组与其他数据

源相对的劳动力调查，选定的是经合组织的一组国家和欧

盟国家：

劳动力调查数据主要来源于澳大利亚、加拿大、塞浦路

斯、爱沙尼亚、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、瑞士和英国。

在保加利亚、希腊、拉脱维亚、葡萄牙和罗马尼亚部

分劳动力调查数据被行政数据及其他经常性调查数据所

取代。

供需数据相结合的国家包括奥地利、丹麦、芬兰、德国、

意大利、马耳他、挪威、斯洛伐克、西班牙和瑞典。

在国民核算中极少使用劳动力调查的国家有比利时、

捷克共和国、法国、冰岛、日本、卢森堡、荷兰、墨西哥、波兰、斯

洛文尼亚和美国。

卫生会计师和国家会计师使用相同的技术和数据来源，

128

第三部分 测量策略与案例研究

但卫生劳动力数据有限，都面临多个数据源和不一致性的挑

战。当出现差异时，第一步是找出原因，然后决定一个更适合

还是合成信息更合适。在许多统计源的情况下，一致性通常

是通过调节就业而不是工资和薪水而成的［17］。荷兰的例子

说明了估计 HRH 支出所需的数据源聚合水平和内容的多样

性（图 6.2）［18］。

指标在不断扩大中（如上述第 6.2.2 节），关于卫生工作者

特征（例如性别、教育），以及有关劳工活动，如在卫生系统的

工作时间，包括加班，但减去因度假，生病或其他原因的缺勤

小时数等这些信息都需要，但通常没有国家层面的常规数据。

图 6.3［19，20］和框 6.3［21］是两个间接估算在不同环境下工作时

间的程序的案例。

来源：Statistics Canada［19］ and Maynard，Girard and Tanguay［20］.

图 6.3 加拿大国民核算中工作时间估计过程

框 6.3 俄罗斯联邦国民经济核算中的劳工数据估算准则

工作时间 = 工作场所 × 会计期的平均实际工时

全职当量就业 = 工时 / 全职员工的平均工时

全职当量 = 全职当量就业的工作场所数目

129

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

参考标准：

每周工作 40 小时；每年 52 周，有 4 周假期

大总工时：1920 个小时

需要调整建立主要工作和额外工作的工时。

来源：Surinov and Masakova［21］.

对待特殊群体通常需要做更多工作，如临时劳动力和在

家提供个人护理的工作者，所得出的数字没有直接记录（如工

作小时数）。为确保数据各种组成和类型的一致性，HRH 支出

数字应与国民经济核算数据相应，尤其是在供给和使用表中

的工人收入（该表是根据每种产品的总供给等于总使用的原

则，验证关于货物流通和服务数据一致性的工具）。图 6.4 中

有简单概述，作为“计算方”，其中每个方块意味着一个特定的

过程，以确定 佳的数据源和所需的调整［18］。

来源：van Polanen Petel［18］.

图 6.4 运算方块

130

第三部分 测量策略与案例研究

卫生服务人员也可以进行非卫生活动，因此，在进行医疗

保健组成分析时需要额外的细化。通用的会计规则应适用于这

些估算，根据权责发生制原则（即应付及应收款项），而不是按现

金基准（即收取及支付）（见联合国统计司［22］关于国民经济核

算中的基本概念介绍）。具体来说，劳动量和其价值的测量应该

遵循这个规则。表 6.4［1］中有 SNA93 对词的原始定义详述。

需要考虑的是员工薪酬以外的劳工成本，包括招聘、教

育和培训、留住人员机制和激励和杂项费用，如工作服、就业

税收等开支［23］。扣除的支出成本可以通过纳税记录进行查

询。（售前服务）教育被视为直接成本——包括教育工作者的

报酬——属 SHA1.0 卫生系统范畴之外，但为记录这些“线下”

的信息人们提出了一些准则。在职培训，既需要直接成本和

间接成本（例如学员的受薪工作时间）。临床或实际操作培训

作为卫生服务提供的一部分是一种合成产品，它也是 HRH 支

出测量中的一部分（至少在理论上）。

后，在某些情况下，当不可观测到的支出可能有重要意

义时需要补充收集数据或补充使用估算方法：未注册登记（公

共部门刻意隐瞒的合法活动）、非正式的（组织化程度低的合

法活动，很少作为一种生产要素或没有劳动和资本之间的区

分）以及非法的（法律禁止的活动或由未经授权的人实施的

活动）。劳动估算方法经常被用来衡量是否需要做这样的调

整：比较劳动力供给量（通常是通过劳动力调查）和从企业或

机构调查中得出的需求估量。其他方法包括来源的三角测量、

商品流量法和投入产出比［24］。

框 6.4 定义员工薪酬及自雇收入

员工薪酬

员工薪酬包括：以现金或实物形式的总补偿，企业支付给员工

会计期间的回报，也包括工资、薪金以及雇主对社会的贡献在内。

131

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

员工的工资及薪金包括现金薪酬和福利津贴，如定期间隔付

款、计件工资、加班费、夜班工作、周末或其他非正常工作时间、

远离家乡工作的补贴、危险情况下的工作、住房、差旅或疾病保

险、特设奖金、佣金、小费，以及物质补偿，如餐点和饮品、制服和

交通费。

雇主对社会的贡献包括对社会事业的实际或估算支出，以确保

雇员的非工资福利的权利。社会贡献的估值包括由雇主支付的社

会保障计划或私人社会保险基金，旨在确保员工的社会福利；由雇

主提供的非基金的社会福利其估算社会贡献应被算在内。统计惯

例考虑的是员工收到的总报酬，其中一部分用于支付自己的社会保

障，无论是社保基金计划、私人基金计划还是非基金计划。

社会贡献是通过行政记录进行监测的。雇主的估算社会贡献

是由雇主支付的非基金社会福利估算而来的，相当于保证员工社会

福利权利所需个金额，不包括雇主支付工资和薪金的应交税费。

自雇收入

自雇收入是指独立的卫生从业人员，扣除员工报酬、税收和增

值补贴，并且收支平衡后的所得，被称为经营盈余或混合收入。

经营盈余反映的是生产过程中累计的盈余或赤字，在考虑任何

利息、租金或类似费用，用于支付企业拥有的、借用的或租用的金融

资产或有形的非生产资料费用之前。经营盈余总额包括在生产过

程中使用的所有资产的回报，这些应该与薪酬的成分分开。

这部分成分被非法人企业称为混合收入，由家庭成员所拥有，

或者独自所有或与他人所有，业主或其家庭成员工作但可能没有任

何工资或薪金。他们的劳动收入主要为创业增收。混合收入含有

由业主或其他家庭成员的工作所得不能单独从业主的回报中确定

的特征。家庭所有的非法人企业非准企业被视为属于这一类，除了

自住业主作为住房服务的生产者，自己为 终消费者并且家庭雇用

家政人员，这种活动不会产生盈余。混合收入越来越多地作为独立

价值而被报告。

132

第三部分 测量策略与案例研究

经营盈余或混合收入的概念不适用于衡量政府和非营利企

业的职工收入。

定期出售其大部分产品的家庭非法人企业应被视为市场企

业。多组家庭参与社区活动为自己或社区提供服务应被视为非正

式的合作伙伴关系从事非市场性生产。那些在自己的住所雇佣工

人生产和提供服务的家庭也算在内。这些服务的生产不会产生混

合收入。使用自有住房的雇主在服务生产中没有劳动力投入，所以

任何盈余都是营业盈余。测量员工产生的盈余时没有指定劳力成

本（SNA93 4.148~4.150）。

雇佣关系

雇佣关系的性质是需要明确的。当协议产生时，不论正式的还

是非正式的，就存在雇主和雇员的关系，在企业和个人之间自愿的

基础上，为企业工作，根据工作时间或完成的产品获得现金或实物

作为薪酬的合约。个体户，顾名思义，就是为自己工作（SNA93：第

7.23-24）。应用中，本概念不包括那种同一家庭所有的非法人企业

中没有收取酬金的家庭成员的工作。

薪资

薪资的性质也应该是明确的，并根据国际协定处理：现金形式

的工资、薪金不应包括雇主报销的雇员为开始工作或实施工作的花

销，例如：

员工开始新工作或因雇主需要而搬家或到另一个国家所报

销的差旅费、免职费或相关费用；

员工为开展工作而报销的工具、设备、特殊服装或其他项目

所需费用。

报销的金额被视为雇主的中间消耗。例如，员工根据就业合同

需要购买工具、设备、特种服装等，当不能完全报销时，剩下的费用

应从他们所得的工资，薪金中扣除，同时雇主的中间消耗也相应增

加。支出必须是专项的、主要的，因为工作不能成为家庭 终消费

支出的一部分，无论报销与否。

133

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

第 6.4 节 测量框架和应用

如前所述， 全面、标准化的 HRH 支出测量策略是在卫

生账户和国家账户体系内。这些都是建立在各种类型的数据

上，无论是新的还是现有的，通常必须经过整合和协调，因为

常存在因数据源不同而造成的不一致性。关键是要了解不同

数据源所包含的范围，哪些已纳入，哪些已排除。本节概述了

用于 HRH 支出监测的主要框架，并提出了一些关于实际用途

的检查，以及选定国家的典型例子说明。

6.4.1 卫生账户框架

卫生会计是用来衡量所有特定用于提供医疗保健或大幅

加强健康状况的医疗手段资源的流动，不管是否在国家统计

中标有“保健”［2］。卫生核算模型包括了一套标准规则，跟踪

一段时期内所有进入卫生系统的资源，以货币的形式表示。

卫生会计使用现有的数据结构，通过数据搜集和整合，创造新

信息，以展现一个完整的画面［3］。

卫生会计系统分析涉及三个基本维度：筹资、生产和 终

用途——分别是购买服务、服务的生产和消费的服务。HRH

的数据是指被列为“资源成本”分类中的一个特定的类，用来

衡量在生产健康产品时使用的资源成本，这作为生产维度（图

6.5）［25］的一部分。资源流动是按照来源方向和交易方向两

个维度来记录的。横向 HRH 按照卫生工作者、筹资机构（例

如政府、私营部门）或者按照医疗资源产生（也称为卫生功能）

的服务或生产类型来分，与资源流动相交。数据源通常应与

HRH 的工作场所（医院、健康中心等）信息相连。

在现实中，很少有国家整理和公布详细的 HRH 支出数

据，包括谁来支付他们的工作以及他们参与了哪些服务。卫

生账户很少体现表 6.1 中关于卫生工作者的基本衡量和监控

134

第三部分 测量策略与案例研究

来源：Adapted from Hernandez and Poullier［25］.

图 6.5 卫生系统中的资源流动：会计图

指标信息，结果有关卫生系统总支出流动和相对生产率的

政 策 分 析 减 少 了。 诸 如 卫 生 账 户 系 统［2］和 SHA 指 引 项

目［26］这样的工具可以使各国显示出卫生工作者的数量，但

通常没有列明 HRH 支出分类细目。也有其他工具和资源，

如《制作国家卫生账户指南》［3］中列出了资源成本分类，详

细介绍了资金提供者提供资金的使用情况，横向按照筹资

机构购买这些资源的情况分类（第 5.19 和 5.20 段）。泛美

卫生组织［27］使用的一个关于医疗开支测量的手册中包括

成本结构、银行 SNA 资源流动监测、拟依托现有的卫生信息

系统和其他（新的和现有的）数据源进行间接计算（例如第

135

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

282 段）。OECD、欧盟统计局和 WHO［14］的联合数据收集调

查问卷中，在“备忘录”表中有卫生保健服务提供者仅作为

仅有的 HRH 使用 HRH 成本的信息。资源成本表列出了在

生产过程中产生的主要开支项，人的因素成为衡量所有员

工（在制度层面整理）以及非受薪劳工收入的总体标准。这

通常对公共机构有更高的可用性，显示总收入数，但不按工

人类型细分。迄今为止，只有少数卫生账户报告包括详细

的 HRH 成本表，其中有些会计师标记为“排列项”或“支出

型”。数据通常横向显示为供应商或者与筹资机构分类一起

显示，卫生会计中表示为：提供 X 资源成本（HP X RC）和 /

或筹资 X 资源成本（HFXRC）。表 6.1 和表 6.2［28，29］是两个

国家卫生账户（简版）的数据例子。第一个是墨西哥，在“个

人服务”栏下显示了服务提供者支出的分布。第二是秘鲁，

显示出更多卫生系统中参与者之间的体系分支信息。“增

值”栏细分为薪酬雇员和自雇收入（见下一节表 6.4：技术细

节相关的会计原则）。

表 6.1 1995 年墨西哥卫生账户保健类型支出百分比分布

机构

支出类型（%）

总计个人

服务

一般

服务用品

基础

设施 a 其他

健康社会保险 44.4 39.4 12.1 3.3 0.9 100

税收资助服务 65.8 9.5 9.3 6.1 9.3 100

私人医疗保险 22.6 25.7 43.9 7.9 - 100

私人医疗服务 19.3 22.0 51.9 6.7 - 100

a 本表包括在基础设施方面的支出，但在三轴增长方法、两层方法中只涉及

当前消费。

136

第三部分 测量策略与案例研究

表 6.2 2000 年秘鲁卫生账户主要提供者支出分布百分比

项目公（%） 私（%）

卫生部 健康社保 盈利 非盈利

中间消耗 40.5 41.5 32.7 55.0

医疗投入和药品 11.2 21.1 8.0 13.8

非医疗用品和服务 29.3 20.3 24.7 41.2

附加值 48.5 50.4 61.8 43.6

薪酬 45.1 45.3 12.3 38

专业服务 - - 13.6 -

税 1.0 1.6 9.3 2.7

折旧 2.4 3.4 3.3 2.9

营业盈余 - - 23.3 0

投资 8.4 8.1 5.5 1.4

转入社区团体 2.6 - - -

总计 100 100 100 100

6.4.2 国民经济核算框架

国民经济核算体系描述了资金在市场经济的不同组成部

分和不同方向的流动情况：包括生产、收入、消费、积累和财富

及其相互间的关系。该系统被分成许多不同的分支，健康 /

卫生就是其中之一（在 ISIC 的 21 个分支中为“人类健康和社

会工作活动”）。核算框架的覆盖面和规则生成一组指标，体

现在核心表格中，显示出健康 / 卫生分支与其他社会经济分

支及整体经济相比的情况。收入账户体现的是员工工资和薪

金在每个分支（初次分配表）及社会贡献相关的支付（二次收

137

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

入分配表）中的情况；自雇卫生工作者收入通常算在总营业盈

余和混合收入中。国家报告日益成为显示独立混合收入和净

值（扣除资本消耗的净值）的报告。

推荐的收入组成如表 6.3［30］所示。如果有员工补偿工

资和净混合收入，就可以直接从表中推算出来，为决策提供

依据。

对大多数国家来说，通过国家账户获得的 HRH 支出

统计信息均在不同的国际组织（及相关研究和方法资源）

发布的初次分配表中有体现，尤其是 OECD［31］、欧盟统计

局［32］和联合国统计司［33］发布的信息中［33］。1 在此指出，截

至 2008 年年中，许多国家的表格信息与 1968 年版的 SNA

手册信息一致，因此并不一定反映出国民经济核算不断变

化的标准［34］。政府卫生人员薪酬也越来越多地在一般政

府支出（在 COFOG 07 中）［33，35］的国民经济核算报告中体

现，虽 然 SNA93 建 议 更 细 的 分 类（表 18.2~18.4），但 很 少

实现。

表 6.4 是简约版的南非国民账户例子，包括所选行业的供

应和使用在列和行表中显示出来［36］。“健康和社会工作”列

可以跟踪产品的采购，进一步细化可分为卫生服务项与社会

服务项（这里没有显示）。

正如前面提到的，国民经济核算中的 HRH 数据通常仅

限于提供服务的人，因而低估了健康账户框架的产出。当国

民经济核算是唯一的信息源时，就应该加以补充，以确保反

映更广泛的卫生系统活动，可以通过详细的跟踪显示供方

或产品水平，并通过 ISIC 和 CPC 分别体现出来（参见上方

6.3.1）。

1 2008 年以来许多国家制表采用的仍是 1968 年版本的国民经济核算系统，因此

无法完全体现国民经济的变化［34］

138

第三部分 测量策略与案例研究

表6.3 国民账户体系中的收入账户“使用”表的薪酬组成

代码

交易和收支项目

S11

S12

S13

S14

S15

S1

非金融企业

金融企业

一般政府

家庭

为家庭服务的

非营利机构

经济总量

D1

雇员补偿

549

15142

3924

769

D2

生产

和进

口税

235

D3

补贴

-44

B2g

总体

经营

盈余

254

5544

927

452

B3g

总体

混合

收入

442

442

P61

固定

资本

消耗

的经

营盈

余总

额

137

1030

323

212

P62

固定

资本

消耗

的混

合收

入总

额

1010

B2n

净经

营盈

余11

745

1460

424

0

B3n

混合收入净额

432

432

139

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

表6.4 南非2002年国民账户供应与使用表（单位：百万，部分）

产品使用

购买

价格

总供应

产品税

产品

补贴

工业

工业

总值

经济

总量

农业

煤金

政府

卫生和

社会工作

活动/

服务

I1I2

I3I9

2I9

3I9

4I9

5I9

6

农业

产品

102

613

3296

1112

146

5877

52 2

98

煤和

褐煤

38 5

433

228

8180

523

742

石油

产品

88 2

4035

0354

823

415

8295

828

851

295

药物

产品

36 2

5619

7911

6652

6966

70-

22 8

57

光学

仪器

22 5

94-

9313

227

3635

1255

012

590

电力

39 2

6949

049

321

3043

434

753

726

628

建筑

64 2

9416

88

1087

433

424

225

501

运输

服务

137

197

4917

7338

185

2731

931

744

79 0

89

交通

102

299

2777

8634

0323

5322

2076

669

保险

服务

133

078

1232

-41

1467

609

1745

88 4

47

房地

产服

务12

5 17

816

3334

1639

4306

1544

57 0

45

其他

商务

服务

111

811

6875

915

5077

0951

5327

9210

224

5

政府

服务

241

233

--

-21

139

2832

-24

755

卫生

和社

会工

作63

153

975

--

2497

8049

660

97

140

第三部分 测量策略与案例研究

产品使用

购买

价格

总供应

产品税

产品

补贴

工业

工业

总值

经济

总量

农业

煤金

政府

卫生和

社会工作

活动/

服务

居民

购买

19 6

01-

非居

民购

买-

-

购买

价格

总使

用额

2 96

1 89

741

816

19 5

9017

353

82 3

5935

565

23 3

421

453

588

-

总增

加值

/GD

P10

9 66

0（

4762

）44

179

17 4

6426

915

157

391

24 6

6437

966

1 06

3 87

91

168

777

员工

补贴

10 7

3064

2014

255

136

085

12 0

5931

693

520

501

520

501

税减

产品

补贴

109

660

（47

62）

（74

9）

328

461

2260

802

763

21 5

4312

6 44

1

产品

税10

9 66

0-

109

660

产品

补贴

（47

62）

（47

62）

其他

税减

产品

补贴

（74

9）

328

461

2260

802

763

21 5

4321

543

总经

营盈

余/混

合收

入

34 1

9810

716

12 1

9919

046

11 8

0355

1052

1 83

552

1 83

5

基本

价格

总产

出85

995

37 0

5444

268

239

750

60 2

2961

308

2 51

7 46

7

续表

141

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

6.4.3 一般政府账户

在许多亚洲和拉丁美洲国家以及越来越多的非洲和东地

中海地区国家推广公共财政监控等良好的治理方法，使公共

部门支出有了较为全面的信息。监测一般政府账户的数据来

自于各种公共机构。尽管一些国家用 COFOG 或 ISIC 体现卫

生相关的数据，但没有哪个国家将 HRH 支出单独分类，表明

该国支出情况。例如在葡萄牙，卫生领域在统计中的差异表

现在司法鉴定机构的活动没有算在葡萄牙卫生账户中但却包

括在 2008 年的国民经济核算中。

国际货币基金组织（IMF）正在推广实施的政府财政统计

标准分类中，健康 / 卫生细化分类包括用 SNA93 方法补偿类

似的员工，也就是说，工资和薪金（现金和实物）再加上社会

贡献（实际的和估算的）［37，38］（参见国际货币基金组织《政府

财政统计手册》2001 年，第 4.26 段和表 6.1：经济分类支出［37］。

政府财政统计配套材料和研究，包括年度问卷中的 HRH 数据

处理，在 IMF 网站上）。当越来越多的国家用此标准公布数据，

任何比较分析都需要仔细核对 HRH 支出的实际范围，关键项

目的变化可能导致劳工动态的变化，如津贴和奖励。

第 6.5 节 总结、结论和发展

本章重点介绍测量卫生人力支出的工具、方法和常用手

段，这些工具、方法和手段同时作为综合监测和评估 HRH 战

略的一个组成部分。有人认为，在日常核算估计中综合判断

HRH 支出有很多优点——无论是国民经济核算体系还是健

康账户。从全面协调过程中整理和加工数据有一定的经济规

模和质量收益，通过配套数据收集和分析来确定和填补信息

差距也会起帮助作用。

为了补充或完善现有 HRH 支出评估，需要卫生会计师与

142

第三部分 测量策略与案例研究

国家会计师之间的密切合作。当数据从国民账户记录中提取

后，对卫生系统的界限需要做出重要调整以达到与卫生账户

范围相符。因此，自下而上的数据生成（独立估算各个组成部

分再将它们相加）具有这样的优点，可以根据具体需要以不同

的方式更灵活地使用这些数据。当还没有现成的 HRH 支出

完整记录和更新时，可采取一系列的步骤逐步形成全面的评

估：从简单的提供卫生服务的工作人员到从事整个卫生系统

的活动；从测量工资、薪金所得到纳入非工资捐款或所有政府

财政开支（内部和外部）。

确保数据的质量、连贯性、一致性和相关性——数据可能

来自不同数据源——需要在编辑、整合、调整和建模过程中不

断进行验证［39］。这可能包括数据验证和调整（纠正偏差、错

误、不完整和不连续性）；概念上的调整（例如使国民经济核

算中的数字定义与健康账户中的数字定义相符）；全面性调整

（纳入隐性活动、非正式付款和其他）；平衡调整（例如卫生劳

动力的供给和需求）。

此外，不同的政策关切需要特定的 HRH 支出预算细化或

需要用其他标准之外的卫生或国家会计方法分析。WHO 开

发和测试的“健康子账户指南”额外评估［40，41］包括以下几个

方面：

特定疾病和项目的子账户（包括疟疾、生殖健康、艾滋

病和结核病服务）；

儿童健康计划子账户；

区域卫生子账户（一个国家特定区域内的分布表——

特别是分散式卫生系统相关的）；

特定人群的子账户（根据卫生服务的客户类型，如年

龄、性别或其他社会经济特征方面的支出分配表）。

与此同时，必须认识到目前还没有解开整套卫生劳动力

成本估算的具体指导方针，覆盖整个工作寿命阶段。根据几

个国家的测量结果，为全面评估 HRH 支出还需要在以下几个

143

第 6 章 衡量卫生人力支出：概念、数据来源和方法

方面进一步发展：

区分卫生系统的医疗服务提供与其他职能和活动中的

劳动力资源边界问题；

HRH 储备和分布信息（例如缺乏集中数据库、缺乏详

细分解）的完整性和覆盖面方面的挑战；

跨数据源的 HRH 信息造成的一致性问题，如缺乏按照

职业和教育分类劳动者的标准做法；估算全职等值卫生工作

者群体之间的实际差异；潜在的卫生工作者重复计算（例如多

个学历或职位），由于这种差异，导致国家和国家之间或者国

家内部的统计结果的差异。

总之，加强国家信息系统、更好地利用可用的数据、努力

协调卫生劳动力统计定义统一和相关计量单位的一致就需要

确保卫生人力投资的监测和评估正确性。这是非常重要的，

可以帮助解决许多重要的政策问题，如加强卫生干预或提供

奖励留住员工，激励员工，以确保提供高质量、高效率的服务。

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第三部分 测量策略与案例研究

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149

第 7章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

BOLAJI FAPOHUNDA，NANCY FRONCZAK，

SHANTHI NORIEGA MINICHIELLO，BATES

BUCKNER，CATHERINE SCHENCK-YGLESIAS，PRIYA PATIL

第 7.1 节 简 介

全球卫生文献表明卫生保健服务的覆盖和质量与卫生工

作者的数量和绩效直接相关。例如，世界卫生组织（WHO）证

据显示，初级卫生保健服务包括孕产妇、新生儿和儿童健康干

预的覆盖面会随着全国卫生人力资源密度的增大而上升［1］。

按照“千年发展目标”的标准，WHO 报告称那些在医生、护士

和助产士数量严重短缺的国家是 有危险可能无法实现覆盖

目标的国家。在非洲，卫生工作人员只占全球约 5920 万卫生

工作者中的 3%，却承担着全球疾病负担的 24%，非洲是全球

范围内卫生工作者数量 短缺、失衡 严重的地区［1］。

确保卫生人力资源规模和质量的改善对于实现区域和国

家在卫生方面的千年发展目标非常重要。改变卫生人力资源

（HRH）的短缺和失衡要求加强卫生工作者的教育和培训计

划，改善卫生部门的工作条件（包括员工薪水和福利）并且推

动国内和国际的卫生人力资源管理方面的合作。循证的卫生

人力动态监控，在确保政策和规划的投入并产出预期的结果

来说非常重要。

全面、及时和可靠的卫生人力资源数据的缺乏往往会导

150

第三部分 测量策略与案例研究

致人们对人力情况缺乏了解，并且减缓在国内及国际相关方

面循证政策的制定。在很多中低收入国家，有些因素导致卫

生人力的信息缺乏和证据基础薄弱，其中包括缺少了解卫生

人力资源问题的常规框架、缺少有效可用的数据；对某些卫

生工作者种类的不明确定义及分类；进行国内卫生人力分析

的技术能力较为薄弱；缺少正确的测量工具；在国家卫生信

息系统上的投资不足［1~3］等。尤其是，缺少标准的卫生人力

资源评估方法会使开展随时间推移的对比分析的可能性受

到限制，并且限制各国更好地了解不同的形势、政策和干预

对于人力资源的表现和卫生系统以及 终人口健康结果的

影响。

本章的重点是卫生机构评估（HFAs），HFAs 的作用是收

集数据，这些数据是卫生人力资源管理中潜在的重要信息资

源。一些国家已经开始了这样的评估，评估的需求也在增长。

卫生机构指的是正规卫生部门中的服务站点，包括医院、卫生

中心、诊疗所和卫生站。HFA 协议（protocol）能够获得卫生系

统中关键部分的实时信息（即在评估的同时）：基于机构提供

的服务。根据数据收集设备的性质，HFAs 可以提供卫生人员

利用率、分布、资格、综合技能、培训和绩效方面具体的信息。

可以使用这些信息确定现有人员编制模式与所需或期望的

人员水平的关系，人员的资历与被分配的工作领域的匹配程

度及地域的性质和程度或者其他人员的失衡。HFAs 也有助

于深入了解更广泛的卫生劳动市场环境，包括管理措施和工

作环境的其他特征（比如说基础设施和可用的医疗用品和器

械），以及这些因素如何影响卫生工作者的供给和绩效。总之，

HFAs 可以使我们了解在现实卫生服务提供现场中发生着什

么，以此来更新人力政策。

本章的主要目的是描述 HFAs 在卫生人力规划、管理、监

控和决策提供信息的发挥的或潜在的作用。本章中列举的这

些例子都是源自肯尼亚、尼日利亚和赞比亚开展 HFAs 实证

151

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

数据。基于机构的评估涵盖了一系列广泛的数据收集技术，

包括对机构的评审、观察所提供的卫生服务以及对服务人员

和顾客的采访调查。这一章中，我们会评估这些不同的方法

和在计划 HFA 时其他务实的考虑。然而，本章并不是对规划

和执行机构评估步骤的详细说明；若想获得更多信息和相关

资源请参考国际卫生机构评估网络工具［4，5］。

第 7.2 节 在卫生人力监管中如何使用基于机构的评估

正如本书第一章中所描述的，卫生工作人员的一生可以

分为三个相互依赖的阶段：（1）工作前或开始进入工作阶段；

（2）工作活跃的阶段；（3）离职后的阶段。我们需要对这三个

阶段进行持续的评估和绩效指标的监控，来确定卫生系统的

准备情况和保持一批数量充足、合格的工作人员的能力。由

于这三个阶段是相互作用、互相依赖的，我们需要必须全盘监

管而不是局部的，要着眼于整体而不是部分。虽然对入职前

和离职后这两个阶段的详细分析超出了 HFAs 的范围（例如，

卫生教育的产出与成本，卫生工作者的死亡和移民），基于机

构的资源可以提供有价值的信息以补充使用其他方法（比如

对教育和移民的专题研究）得到的数据。

框 7.1 显示了一个指标列表，在每个工作阶段都可以使用

HFA 数据测得这些指标。很多基于人口的卫生人力资源统计

往往将人力资源和普通人口联系起来（比如人口普查，劳动力

调查）；对其本身而言这样做是重要的，但是这些统计很少涉

及卫生服务的环境、服务质量或者在工作表现中起主要影响

的卫生系统中可操作的其他因素。HFA 数据可以通过在基于

机构的卫生服务的角度描述卫生劳动力的动态来解决这一信

息上的空白。

152

第三部分 测量策略与案例研究

框 7.1 使用 HFA 数据可以测量的卫生人力重要指标

工作生涯的开始阶段

新加入到卫生机构人员队伍中医学、卫生专业的毕业生的

数量。

新加入到卫生机构人员队伍医学、卫生专业的毕业生与机构

人员总数的比值。

工作活跃的阶段

提供

基于机构的卫生工作者的存量或总量

基于机构的工作人员的数量与总（某地域）人口的比例

卫生机构人员数量与人员配置标准的比较

每个卫生机构的工作人员数量（根据机构或者提供的服务

类型）

分布

基于机构的工作人员的技能组合

基于机构的工作人员的地理分布

基于机构的工作人员的年龄和性别结构

能力、激励和绩效

基于机构的工作人员学历和专业

医疗机构中工作人员的专业工作年限

参考时期内员工的在职培训（依照培训类型）

参考时期内员工提供的服务

机构中全职工作人员与兼职工作人员的比例评估当天机构

中配置的在岗人员占比

员工在工作中获得激励的比例（非货币的）

离职阶段

基于机构的卫生人力的流失率（由于离开工作岗位的原因）

基于机构的卫生人力入职和离职的比例

153

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

第 7.3 节 卫生机构评估方法关键问题综述

该部分综述了设计 HFA 时的重要问题，描述了使用由私

立、公立和国际组织研究的一些不同的 HFA 工具收集数据的

方法和焦点。

7.3.1 设计 HFA 时的问题

所有的 HFA 都是在医疗机构收集数据，但是方法和拟定

草案可能会因为在信息需求、成本、资金来源和当地执行能力

等方面的不同而不同。在这里讨论的是主要的实用性和方法

问题，因为它们和 HRH 监测相关。

HFA 对于机构的选择：普查或者抽样调查

HFA 设计之初就要求持谨慎地专注于数据收集的策略，

尤其是取样方法：普查或者是抽样调查。方法的选择往往依

赖于在给定的经费和时间因素下所需信息的广度和深度。

普查方法。普查是全面列举，或者说是从所有合格的机

构中收集数据。已被 HFA 使用的合格标准的例子有：（1）管

理机构，不论是政府、私有盈利、非政府或是信仰组织，或是其

他具有管理或筹资资质的机构；（2）机构提供的服务（比如孕

产妇及新生儿服务，儿童卫生服务和 HIV 相关的服务）；（3）机

构的类型（从初级卫生保健中心到三级医院）；（4）某地区内的

机构。通常会将以上几种标准组合起来使用。完整列举或者

机构普查的优点包括：能够得到具体每个机构的详细信息、可

以简化数据分析和结果描述（不需要设置抽样权重或者计算

统计的误差范围）。缺点有：确保完整的列举出所有符合条件

的机构的困难以及尤其是要普查的机构总数很大时所产生的

高昂成本。

抽样调查方法。在调查方法中，选择要评估的机构时要

使用概率取样。首先，已经研究出了合格的标准（见上文）；然

154

第三部分 测量策略与案例研究

后，使用抽样框或抽样列表在所有的合格机构中抽取一些机

构。取样数量越大，结果就越精确；然而，取样结果的大小通

常依赖于经费预算和其他限制。通常，一旦制定出取样框，随

后要有多阶段的取样计划以确保能够代表所有范围的所有合

格机构。这些阶段是由不同的合格标准确定的（比如管理当

局、类型、地理位置）。当我们使用多阶段的抽样方法时，分析

数据时必须采用抽样权重进行校正以代表全国的情况。通常

抽样权重是由抽样专家经数学推导得到的。

在制定卫生机构的列表框时一个很大的缺点是国内不同

的管理当局不会总是对机构运行的记录进行更新。经验表明

一些机构尤其是在私立部门（盈利性或非盈利性的）中通常

可能不公开或者会更换地址，并且在私立部门中没有机构类

型的标准定义。从卫生部得来的 初始的列表通常需要由许

多其他来源的信息进行补充，比如私有部门协调单位、负责登

记非政府组织活动内容的社会部门或者直接来自于信仰、私

有和半国营的组织。

需要采访个体供应商的 HFA，被采访的卫生工作者是在

调查当日到场的人员列表中随机选择的。尽管保证每个卫生

工作者有公正的（非零）选择机会是一个重要的因素，有效性

和相关性的实际考虑也是必不可少的。在大多数情况下，要

优先选择卫生工作者中为客户提供直接服务的相较于那些任

职行政事务的人，比如维护卫生信息记录或者其他不需要直

接提供卫生服务的活动。精心设计的取样计划一个主要的优

点是在合理的时间和经费下能够获得深入的数据。关于能提

供公正的评估机构和反映样品特点的取样方法的更多信息在

其他地方也能找到（比如参考测量评估手册［6］）。

数据收集方法和工具

基于机构的评估可以采用一种或者更多的方法来收集数

据，包括机构审计（通常指清单）、观察机构所提供的服务、访

谈客户以及服务人员和其他员工。这其中的每个方法都有对

155

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

应的验证过的数据收集工具（见下面的 7.3.3 部分）。

机构审计。这是用来收集基础机构、可用的设备和物资、

员工水平、提供的服务和管理以及支撑系统的信息。尽管在

机构审计中通常会使用结构化的调查表，但是使用不同工具

收集的信息也会存在差异。就对调查表反应的选择而言，规

则条款也趋向不同（比如采访主管机构总体运营的人，与此

相对的是找一批对每个信息领域都熟知的人）；在调查问卷中

进行机构实体的数据收集（不管在机构的什么位置所有条目

都被统计，与此相对的是统计评估当天在提供相关服务的区

域内的数据）；以及记录下的回答是否有效（采访时的任何回

应都认为是合理的而被采纳，相对的是需要额外的通过其他

方法比如检查设备或者审核管理记录收集到的数据）。在相

关卫生服务场所采访众多的受访者、观察验证记录的信息以

及逐项确认都是有条不紊地进行，尤其是在大型和复杂的机

构中。

另外，确认操作可能需要大量的熟悉卫生服务和系统的

具有高水平技术的数据收集人员（见下节的选择数据收集人

员）。无论如何，这些技术有希望提供 统一可靠、有效的信

息，并且可以进行对提供品质服务能力的更深入的评估。例

如，卫生机构内某个地方有可用的血压检测器，但是需要使用

这些设备的卫生工作人员的工作区域内却一台都没有，患者

的血压就不能测得了。同时以往的经验也表明来自重要被调

查者的采访结果往往是无效的，有时受访者的回复只是表述

惯例或者甚至是理想的形势，而不是数据采集当天的真实情

况。尤其在大型的卫生机构中，主管人员可能对每一领域服

务的日常事务不是都了若指掌。

关键服务的观察。对患者的观察是服务的细节，可以是

全体普查（在采集数据期间观察所有接受服务的患者）也可

以是随机选取（数据采集人员现场工作时接触到的接受服务

的患者）。大多数的数据采集工具都是程序测量的检查表，比

156

第三部分 测量策略与案例研究

如信息的共享，执行的检查、药物或者是规定的测验。总的来

说，观察数据是用来评定卫生工作者遵守指导方针的实践情

况。直接观察后紧跟着专门研究以提高数据的可信度。依靠

比观察者水平更高、更专业的人员对患者进行随后的再次采

访，已明确诊断是否正确及是否得到了细心的照料，这一系列

的方法有时也称作是“黄金标准”观察法。

走访患者。走访患者或离职访谈常常是用来从患者的角

度来明确所受服务的质量和反应能力，这通常有助于评估卫

生工作者的工作表现。离职访谈可以在特定的一天从在场的

人员中随机的选择，或者只涉及会诊被观察的人。离职谈话

的主要缺点在于近期的、积极主动的患者，其求医行为不能代

表目标人群，或者不能代表普遍接受这种服务的人群。加之

离职谈话就其本质来说所提供的是从患者的角度对其所受到

的服务浅显而非深入的考察。更可取的是进行深入的分析，

这需要时间投入，但是对于在卫生场所已经等待和接受服务

花费了几个小时的患者来说深入分析方法就显得不适当且繁

重了。

走访卫生服务提供人员。走访卫生服务提供人员是用来

收集所提供服务的类型的信息、对于工作条件的意见、学历、

在职培训和工作经验。也可用于评估卫生工作者对某些专题

领域的知识。同离职谈话一样，由于数据收集是在正常工作

时间内进行的，对卫生工作者的采访需要设计得简短以减小

对正常工作的影响。因此对于人力资源发展来说不是详细信

息的来源；工作表现以外的信息需要通过专门研究得到，这在

任何卫生人力资源监控和评估计划中都是必不可少的。卫生

场所员工的培训记录可以作为这些数据的备用来源，要保证

这些记录的有效性、完整性和例行更新。

数据收集人员的选择

推荐具有临床和社会科学双重知识背景的人从事卫生机

构的数据收集活动。这样拥有数据采集方面的技术且熟悉卫

157

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

生机构运行的人有助于确保所收集数据的质量。比如，人们

普遍同意非卫生人员可以很好地采访卫生工作人员和患者，

但是观察工作人员和患者之间的相互影响却需要观察者在相

关卫生领域经历过高级培训。根据使用工具的复杂程度，在

机构审计中可以不太注重数据收集人员的卫生知识背景，但

是具有卫生系统流程方面的知识有助于提高在任何环境中收

集数据的效率和可靠性。

7.3.2 卫生机构评估工具测试的例子

在国际技术合作项目支持下，我们开发和实施了一些不

同的卫生机构评估工具来收集卫生人力资源分析所需的数

据。其中包括日本国际协力机构开发的卫生机构普查工具

（Health Facility Census，HFC）；世界卫生组织开发的可用服务

的制图工具（Service Availability Mapping，SAM）；由宏国际开

发的服务提供评估工具（Service Provision Assessment，SPA）；

卫生改革伙伴（Partners for Health Reformplus，PHRplus）制定

的公立部门人力资源状况评估工具等［7］。总体来说这些方法

都可以极大程度地用于包括卫生人力资源在内的国家卫生系

统统计数据的更新和确认，这也应当是那些希望在国家卫生

人力资源信息系统方面有所投入的国家应该考虑的方面。在

特定情况下，如果想做更为全面的人力资源评估，还可以为这

些标准化的工作增加一些订制的模块。由于各个工具的特殊

性，可能我们通过各种渠道收集到的各类卫生人力信息是类

似的，但是结果却不一定直接具有可比性。

日本国际协力机构卫生机构普查

日本国际协力机构卫生机构普查工具旨在调查一个国家

所有卫生机构的有形资产并提供具体的信息［8］。重点是对公

共卫生系统基础机构投资规划提供有用的信息。作为有形资

产编制的工具，卫生机构普查也会统计普查当天在岗的卫生

工作者的人数。通过普查所获得的信息包括职员的资质，当

158

第三部分 测量策略与案例研究

天在岗人数与实际职工人数，人口组成等。

服务能力绘图

服务能力绘图工具由世界卫生组织制定，旨在确定一些

可以利用的关键项目和资源，并且将共同的服务标出来（map

common services）。尽管设计之初该工具主要是用于地区层次，

但是如果是涉及了全国所有的地区，那么由此而汇总的全国

的卫生机构的信息就会对国家层次的决策提供依据。服务能

力绘图工具包括一组工具，其中有地区和卫生机构的问卷，这

是可以直达受访者的；基于个人电子设备的数据准入系统；地

理信息系统软件（健康绘图器）。对于区域的问卷由该区医疗

官员主管（在一些特别大的国家，区域的下级机构也可能会被

抽样调查）。卫生机构模块获取区域内所有公立或私立部门

的信息。关于地理坐标的信息可以让我们确定一些卫生机构

并对其进行制图。收集到的卫生人力资源信息包括职员资格、

调查当日在岗的职员数量，也就是通过服务利用或其他工作

量、指标、工作时间来确定特定机构所需配备的人员职位（参

考文献 12 相关工具）。尽管服务能力绘图是一个基于地区层

次的监测工具，我们也可将服务能力绘图扩展以包括更多的

卫生人力资源问题从而获取地区层次卫生人员的详细信息。

该方法还可与卫生人力资源目标方法如与 PHRPLUS 工具（本

章稍后介绍）结合使用，这样可以为结合国家社会地理和流行

病学条件而进行的活跃的卫生人力资源分析提供数据。

服务提供评估

服务提供评估是对卫生服务机构的资源、体系和一些观

察到的实践活动的质量进行评估。该工具由美国国际发展署

资助，收集当今人力规模、人员规范方面的数据。另外，该工

具还收集每个职员的资质、工作时长和借调人员的信息（如

数量和工资来源）。在加勒比地区由于医务人员要定期在不

同的医疗机构间轮转，这种分析就有利地显示了它的有效性。

如果调查是针对子样本的员工，包括一些关键服务的初级提

159

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

供者，那么这项调查可以用来分析人力的复合技能，如入职前

教育的水平和领域，特定参考时间内在职培训的种类以及在

一个医疗机构里工作的年限等。（该工具当前并不收集在获

得 初的临床资质后的专业教育数据，尽管我们可以从受访

者报告的担任当前岗位的教育时间推断出来）。该工具可以

测量在特定领域职工参加在职培训的比例，也可用来评估培

训是否提供给了适宜的职工以及在给职工分配任务时是否将

培训也考虑进来。

卫生改革形势评估伙伴（PHR PLUS）

卫生改革形势评估伙伴调查工具展示了如何诠释按照医

疗机构对卫生人力资源进行的评估。该工具由美国国际发展

署资助，卫生改革伙伴创立，负责收集公立部门的人力数据、

复合技能、分布和流动率方面的数据［7］。个体工作者的数据

同时以国家卫生规划的形势分析、信息和战略文件以及为达

到美国总统应急规划中减少艾滋病和卫生相关千年发展目标

所需配备的人员的示范案例为补充。尼日利亚的示范案例

重点关注艾滋病、疟疾、结核、妇幼保健以及计划生育，从该

案例中得出的推论显示这种方法如何向多国标准分析提供数

据［14］。可根据卫生管理者项目监测需求做改动且可纳入以

国家和具体疾病为背景的监测工作中。

其他工具

人们也开发并测试和实施了其他一些在国家层面、国家

内部和一些项目层次的基于卫生机构的评估方法用来分析卫

生人力资源的状况。如下内容简略介绍了这些工具：

对服务质量的机构审计工具是一个快速和简单的分析

工具，由测量和评估项目设计，旨在帮助区域和项目层次的官

员来设计和实施一项定制的卫生机构评估［15］。该审计对目

标区域所有医疗机构使用全额计数的方法。当根据既定方向

使用这种方法时，即利用当地区域或项目的员工进行数据收

集并要求当地相关合作伙伴都能按照他们的需求来量身定制

160

第三部分 测量策略与案例研究

行动计划。这样做的结果可能并不能够得到在国家层面人员

流失率的持续数据。因此，这个方法并不是为国家层面的规

划和评估而设计或推荐使用的。

卫生人力资源评估工具是由世界卫生组织提出的用来

收集卫生人力资源信息定量和定向信息的调查工具。该工具

包含四项调查问卷，重点是以下领域：卫生专业技术人员规

范、培训机构、卫生机构和卫生保健提供方。卫生保健提供方

的问卷涵盖了专业资格、多点执业和职业流动性等问题，这项

问卷计划在有代表性的在医疗机构工作的人员样本中实施，

这也可以和由该机构收集的数据进行整合以便对工人工作的

环境的信息进行比照。

服务提供定量调查工具是世界银行公共支出追踪调

查的衍生品，设计之初本意是要分析资金资源流动的效率并

预估公共资源从国家层面到一线服务提供者的流失情况［17］。

该工具包含对服务提供各层面的调查问卷：财政部、卫生部、

大区和区域的管理者、卫生提供方和卫生服务客户。机构工

具是为机构的领导所用，负责进行财务数据的收集（包括收入

和支出方面）、制度安排和治理的信息，并对其中一些设施与

机构进行命名。对服务提供方的调查可以用来研究员工风气、

旷工和对待非正式待遇的应对策略。一些调查还包括了对医

生和护士知识水平评估的环节，知识水平也是所提供服务质

量的一个代名词。

7.3.3 基于机构评估的方法学启示和数据收集的几个问题

谈及取样的方法，通常来说，当我们需要诸如基础设施、

人力资源、设备、供给和其他基本投入等机构信息的时候，普

查就会更加适宜。当需要更多深入的信息时，调查样本就更

好，这包括反映系统运行的特殊细节、服务提供、卫生信息和

记录保存的工作，提供方的生产力、管理和监督、客户对服务

161

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

质量的感觉等。当对机构层次的卫生人力资源进行评估时，

基于机构的方法混合就是 合适的了。普查（例如 HRC 或者

SAM）可以提供关于卫生工作者数量和分布的准确信息；而包

括提供方访谈的抽样调查是用来确定影响工作人员动力和满

意度的系统性问题以及设计留用政策的信息库。在同一种评

估中有时用一种综合的取样方法也是可能的，即可以从所有

的机构中调查（基本的）信息，而从一组样本中调查更多深入

的数据。

人们设计了基于机构评估数据收集工具的一部分变量来

满足对特定信息的需求。任何通用的工具在使用之前都应是

不同国家可适用的，这也是 基本的要求，这样预编码的应答

才能捕捉到当地的术语和程序。这种方法不仅适用于某种仪

器和供给（例如药品名称）同样适用于员工的职称和资质，还

可以比照标准定义在数据处理和分析中协调工具变量以提高

不同来源和不同时间段数据的可比性。

总之，没有任何一种基于机构的分析方式能适用所有要

求的。只有了解不同方法和工具的优势与不足才能更好地帮

助各方如何根据各自需求选择 合适的工具。

第 7.4 节 在分析卫生人力资源数据时基于机构分析方法的局限性

尽管基于机构的分析方法对于开展卫生人力资源分析来

讲有很多的优势，但是同样也要考虑该方法的一些局限性。

7.4.1 评估覆盖范围

因为是对所有人口或机构数据的收集活动，所以做一个

充分的样本框架以供选择非常重要（或者是全额的普查或者

是样本的调查）。在基于机构的分析方法中，我们可以从主管

注册或者颁发执照的办公室或者国家的常规卫生信息系统获

162

第三部分 测量策略与案例研究

取国家所有卫生服务点的完整信息（或目标地区）。然而对于

卫生机构的信息，这些渠道往往没有相关信息，抑或资料不全

甚至已经过时。如果需要对所选择的医疗机构中的样本人员

进行访谈，我们就需要做进一步的样本设计，也就是对所有医

疗机构的人员做一份全面的列表（也可以是某特定时间段的

在岗名册）。如果任何一个层次的样本设计不充分或者执行

不好都有可能损害卫生人力综合概况内容的有效性，并且会

大大地影响这些数据作为政策制定证据的有效性。

卫生机构评估法往往只涉及政府或公立机构，而这些评

估也很明显地期望能够将分析适用于反应整个国家的真实情

况。某种情况下，局限性会反应在政府部门外部对于这种服

务提供的管理机制实施较差（由此对完成这些调查框架而言

关于这些机构的管理和地理方位的数据就不足），在其他情况

下从私立部门收集数据往往非常困难。当这种评估涵盖私立

部门时往往倾向于非盈利的机构（例如半公立机构或者是由

非政府和宗教机构资助的机构）。在很多中低收入国家，私立

营利部门往往都较小，在地理分布上集中于城市地区，在人员

编制和服务的范围上不是非常标准，也有时会在很短的时间

内就停止营业。在一些国家中如果卫生服务的相当一部分由

私立部门提供，那么仅对政府举办的卫生机构进行评估会过

低估计该国的卫生人力资源存量和流动。

另一方面，如果将私营机构涵盖在评估里往往会增加对

卫生人力双重计数的风险，尤其是在某些情况下存在公立和

私立部门间多重执业的普遍现象，而这并未在规章或法律框

架内加以约束。多点执业（即一人在多个不同地点工作）几乎

在所有国家都存在，不管这个国家的收入水平如何，而且这也

并不一定会对卫生系统的绩效产生负面影响。在一些对卫生

专业人员行为监管较为严格的国家，如中国和拉丁美洲的很

多国家，医生也往往在公立部门和私立系统中同时工作［18］。

这对卫生人力资源监测的启示在于：任何对卫生机构的分析

163

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

方法都应该是经过缜密考虑的以避免重复计算人员数量。人

们在这方面用过的方法包括收集医疗工作者每周在具体的卫

生机构中工作时间的分布信息，或者向他们询问在其他机构

工作的情况。

7.4.2 卫生工作者缺乏标准定义及统计分类

各种不同的卫生机构分析法都没有卫生工作者的标准定

义，包括职业分类中持续使用的定义，这对卫生机构分析方法

中的数据用于不同国家、不同时段的卫生人力进行比较分析

制造了障碍。许多对卫生机构的评估方法多是对特定国家或

使用某种特定工具对职业进行标记，却没有将其转化成为国

际上可比较的类别。许多国家的职称——尤其是除医疗、护

理和助产士人群之外的人员职称——经常不能明朗地区分各

类卫生人员，并与国际职业标准分类体系或国家教育标准分

类体系匹配起来。

对提供社区和咨询服务的卫生工作者和助理类别的人

员分类存在特殊的挑战。各国的工作标准和赋予这一职业

类别人员的职责都不尽相同，即使是同一个国家内的公立和

私立部门之间也会有所不同。这些类别的工作者数量众多，

尤其是当一些国家中受过高等医学教育的医师人数寥寥时，

他们就成了基本卫生服务的直接提供者。一些由各国自行

确定的职业类别如“医疗助理”或“临床管理人员”，如果能

够知道他们教育资格的水平和专业，就能够与国际职业分类

标准匹配起来。在一些国家中被确定为职业助理或更低级

别的人员，在其他国家中与其定性相同的人员往往拥有比专

业护士更高的受教育程度和岗位职责。国家的职业标准和

教育分类若能与国际职业标准体系相匹配需要进一步获得

细节上的数据，这些数据包括诸如员工培训和岗位职责等。

现行的卫生机构评估分析方法对这些细节数据收集水平不

尽相同。

164

第三部分 测量策略与案例研究

7.4.3 对卫生机构类型定义缺乏统一性

迄今为止各国还没有对卫生机构的普遍类别进行定义的

工具，也没有统一的形式。即便是同一个国家被定性为同一

类别的医疗机构在规模和功能上有极大不同。例如在肯尼亚，

对卫生机构的评估数据显示接近 1/3 被划定为卫生中心的机

构没有通宵病床或住院病床，但 1/6 的机构拥有 20 张或更多

的床位。我们需要对许多的一般卫生机构进行标准化定义，

以此才能在各种数据资源内和对资源间的信息进行比较。国

际经济活动标准产业分类组织对该问题提出了一些建议［21］，

但是这种通用资源中的一些定义和分类都比一个标准的卫生

机构分析方法所要求的来得宽泛；即使是在这一类分解率

低的“医院活动及医疗和牙科的行医活动”中也是如此。

近，人们通过使用住院病床数量作为衡量医疗机构规模和服

务综合性的指标来尝试性地建立对卫生机构分析的通用具体

标准。这些问题的相关内容对考虑与卫生人力资源分析相关

的人员标准和其他指标也有重要意义。

第 7.5 节 卫生机构分析方法的实证

本节介绍了几个使用现存卫生机构分析工具所产生的

卫生人力资源数据种类的示例，也介绍了如何使用这些数据

来监测和分析卫生人力资源的情况。这些示例使用了通过

三种不同的卫生机构分析技术（卫生机构普查、服务能力绘

图和服务提供评估）在肯尼亚和赞比亚所采集到的微观数据

以及在尼日利亚通过 PHRplus 工具发表的数据。我们使用

对卫生机构服务评估样本调查的数据来纠正各抽样单位数

据选择上的不平衡性。由卫生机构普查和服务能力绘图工

具按照普查抽样（所有机构全面调查）收集到的数据则不需

要权衡或调整。

165

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

7.5.1 进入卫生人力队伍

对卫生机构的评估方法可以用于预测新入职或进入卫生

机构的人员数量或者在一个特定时间内新进入卫生机构人

员库的人员比例。表 7.1 展示了尼日利亚公立部门卫生工作

者中特定类别的数据示例。数据显示了 2005 年进入公共卫

生服务部门的人员数量：1214 名医生、1331 名护士和助产士，

501 名实验技术人员和 443 名药剂人员（其中一半为药剂师），

2742 名社区卫生工作者（包括社区卫生官员和社区卫生教育

工作者）。新入职人员占到现有医生存量的 7.7%，1.1% 的护

士和助产士以及 3.6% 的药剂人员［14］。

表 7.1 进入到公立部门医疗机构不同职位中的应届

毕业生人数，尼日利亚 2005 年

类别

卫生机构

中新入职

人员

新入职人

员占现存

总量的百

分比

卫生专业

教育机构

毕业生的

数量

新入职人

员占每年

教育机构

培养人员

的比例

医生 1214 7.7 2000 60.7

护士和助产士 1331 1.1 5500 2.4

实验室人员 501 3.4 不可知 不可知

药剂师 443 3.6 800 55.4

社区卫生工作者 2742 3.3 不可知 不可知

当我们对同一年从卫生专业教育机构毕业的医学生的人

数进行比较时，可以发现应届毕业的医生中有 60.7% 的人员

进入了公立机构，仅有 2.4% 的应届护士和助产士毕业生进入

公立机构。这些信息尽管可能不够全面，但是可以作为考量

卫生工作者职业选择倾向以及这种选择如何因人而异时的重

166

第三部分 测量策略与案例研究

要参考信息，这里仅以公立部门为例。

如果没有掌握卫生教育机构应届毕业生的信息，对卫生

工作者年龄概况的分析也能帮助我们更好地了解卫生人力更

新的模式。肯尼亚 2004 年 SPA 数据显示，该国卫生人力都

比较年轻，所有医疗机构中 1/4（26%）的人群都不超过 30 岁。

如图 7.1 所示，青年人群比接近退休年龄的人群比例要大很

多，尤其是医学人员。另一方面，护士和助产士中青年人群相

对年龄较大的人员的比例就没有这么高。公立机构中卫生人

员要比私立机构的人员更年轻（未显示结果）。这类信息或许

透露出我们需要对青年卫生工作者不喜欢在特定机构工作或

者对他们对特定工作兴趣的原因进行更深入的调查，或者对

为什么年龄大的卫生人员多半会选择辞去这类工作的理由及

如何增加他们留用的动力作进一步探索。

图 7.1 肯尼亚 2004 年 SPA数据中，机构统计不同类别医疗

工作者中 30 岁以下人员数量与 45 岁以上人数的比值

7.5.2 活跃的卫生人力

人力供给

表 7.2 和图 7.2 分别介绍了赞比亚和肯尼亚两国中活跃

卫生人力的供给情况。表格 7.2 显示了赞比亚卫生机构中工

作者的存量和密度分布。综合各类人群的密度分布，每 1 万

167

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

人口有 10.5 名卫生工作者［23］。医生的比例是每万人口中有

0.8 名，护士和助产士是每万人口 6.9 人。尽管这些数据中并

不包括那些不在医疗机构服务的人群，他们代表了卫生系统

的总体能力，并且为国家中多数卫生服务提供者都至少在卫

生机构中从事兼职工作（例如通过多点执业）的总体卫生人

力密度提供了参考标准。

表 7.2 赞比亚 2006 卫生机构普查卫生机构人员数量和

密度，按不同专业区分

专业类别 数量 密度（每万人口）a

医生 908 0.78

护士和助产士 b 8068 6.91

辅助专科医师 c 1342 1.15

药剂师 115 0.10

理疗师 114 0.10

环境卫生工作者 679 0.58

营养师 62 0.05

保健专家 2 <0.01

检验室技术员 480 0.41

药物技师 116 0.1

放射技师 139 0.12

整形外科技师 14 0.01

其他技师 35 0.03

其他工作人员 145 0.12

总计 12 219 10.46

a 根据估测的 2005 年国家人口（11 683 704）b 专业类别包括已被聘用的和注册的各级护士和助产士c 专业类别包括各级辅助专科医师，例如医疗管理人员和临床助理。

168

第三部分 测量策略与案例研究

图 7.2 肯尼亚 2004 年服务提供评估卫生设施中在职人员各个

类别的人数和百分比，来源：肯尼亚 2004 年 SPA

图 7.2 是肯尼亚开展的评估医疗服务的研究中，抽样调查

的医疗机构中任命或雇佣的 6985 名卫生工作者的信息。其

中经过医学培训的人员（包括医生和专科助理医师）占全部

人数的 8%；护理和助产士约占一半（45%）；检验室人员 6%；

药剂人员占 2%，咨询人员和社工占 5%；营养和康复等其他临

床领域的占 1%，卫生信息和医疗档案技术人员占 3%；接近

1/3 的人群是其他类别的，例如助手、职员和社区工作者，他们

也同样是卫生机构的工作人员。

将各种不同类别机构的人员编制成表格为比较提供了有

效的参考。医疗机构规模增大通常意味着人员数量的增加，

但是各机构规模由于规模增大而需增加的人员的比例各不相

同，通常由多种因素决定。肯尼亚一项全国卫生服务提供评

估数据中关于艾滋病自愿咨询检测服务地点的数据就很有意

思。在肯尼亚，这些专业化的门诊服务场所都配备了 4.5 名咨

询人员，并且总体人员配置水平高于无过夜病床的门诊诊所

和药房（7.2 比 5.4）。在所有卫生机构中占小部分（440 个中

169

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

表7.3 肯尼亚2004年不同类型的机构中各类别卫生工作者的平均数量

类别

机构类型/规模

独立VCT

机构

a

无通宵/

病床

1~9张

病床

10~19张

病床

20~49张

病床

50~99张

病床

100张

病床以上

（n=9）

（n=237）

（n=93）

（n=40）

（n=39）

（n=8）

（n=14）

执业

医生

0.1

0.3

0.9

1.1

1.5

6.7

16.1

护士

和助

产士

b0.

42.

43.

95.

77.

423

.710

7.5

检验

室人

员0.

10.

40.

91.

21.

23.

59.

6

制药

人员

<0.1

<0.1

0.3

0.2

0.2

1.6

3.3

咨询

人员

和社

工4.

50.

30.

61.

10.

84.

46.

5

其他

临床

人员

0.2

<0.1

0.1

0.2

0.1

1.1

2.2

卫生

信息

或档

案记

录员

c0.

30.

10.

30.

40.

42.

16.

5

其他

卫生

工作

者1.

61.

83.

14.

24.

023

.970

.1

总计

7.2

5.4

10.1

14.1

15.4

67.4

225.

4

a 服务

点都

提供

志愿

的艾

滋病

咨询

和检

测b 包

括了

所有

级别

的护

士和

助产

士，涵

盖被

聘用

的和

注册

的各

级护

士和

助产

士c 包

括了

主要

职责

是执

行和

管理

行政

记录

的处

理、保

存和

检索

的所

有人

员

170

第三部分 测量策略与案例研究

的 9 个）的独立志愿咨询和测试机构通常只提供一种服务，因

此这些机构会更倾向于具有咨询资质的工作人员。在其他机

构中其他种类的卫生工作者比如护士也可以提供咨询服务。

试图把提供单一服务的人员训练成能提供多项服务的人员的

卫生系统是普遍存在的，这些系统的人力资源稀缺，因此满足

不了为每项服务单独配备一名专业人员的需求。

监控人力资源供给的另一有效指标是每个病床的卫生工

作者比例。图 7.3 绘制了肯尼亚按卫生机构规模划分后，每

个病床的卫生工作者中医生的比例。机构规模是衡量提供服

务的复杂性和接受服务的客户数量的一个指标。这些信息可

以用来识别在人数水平上的异常并且可以在不同时间监控人

员比例的变化。

图 7.3 根据机构规模划分的每个病床的卫生工作者的比例，

肯尼亚 2004 年服务提供评估数据

在涉及人员需求时人力供给信息是很有用处的。为补充

现有水平的人员信息，需要考虑目前或潜在的人员数量短缺

程度。一些卫生部门尝试解决这一问题的方法是制定人员标

准。这些标准将卫生机构提供的服务和接受服务的客户数量

和种类考虑在内。在岗人员与人员标准的区别在于空缺率（表

7.4 的第三列），这能够反映出管理者在实现规划的人员编制

模式的情况。表 7.4 中的肯尼亚服务提供评估中提供的额外

信息显示了目前人员数量标准所建议的人数与机构管理者汇

171

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

报的为达到服务要求所需的人员数量相比之下的差距。除了

表中其他工作人员一栏，肯尼亚现有的各种类别的卫生工作

者数量都不到所需人数的一半。药剂师、咨询师和其他临床

人员的数量尤其不足。如果进一步考虑没有制定人员数量标

准的机构为达到工作要求所需的额外人员，人员数量短缺就

显得更加突出了。

表 7.4 肯尼亚 2004 年不同类别的在岗卫生工作者人数、人员数量

标准中建议的人数、卫生机构为达到标准所需人数

类别

（1） （2） （3） （4） （5）

目前在岗

的卫生工

作者人数

机构人员

数量标准

中建议的

卫生工作

者人数

在岗人数

与标准

人数的比

值 =（1）/

（2）

为满足工

作需要机

构管理者

要求的人

员数量 a

在岗人数

与需求人

数的比

值 =（1）/

（4）

执业医师 567 1114 51 1852 31

护士和助产士 3133 4343 72 6295 49

检验室人员 433 742 58 1175 37

制药人员 112 315 36 563 20

咨询人员和

社工

382 970 39 1861 21

其他临床人员 66 385 17 779 8

卫生信息或档

案记录人员

188 444 42 779 24

其余人员 2103 2183 96 2740 77

总计 6985 10 495 16 044

a 包括了机构达到人员数量标准所需的人数，还有无人员数量标准的机构为

满足工作需求所需人员数量

在卫生机构管理者上报的所需卫生工作者总数中，目前

172

第三部分 测量策略与案例研究

已有的人数百分比按照分类显示在图 7.4 中，其类别包括执

业医师、护士和助产士以及其他分类的卫生工作者。只有独

立的志愿咨询和测试（VCT）机构和较大型的卫生机构（这些

机构大部分都在内罗毕或其他大城市中）能够达到人员数量

要求的四分之三。其他几乎所有的门诊和药房都没有达到所

需配备的执业医师的 小数量。小型卫生机构的护士和助产

士数量只有人员标准和工作所需数量的一半。图中的数据有

助于我们快速地评估被调查的卫生机构的人员情况。但是，

要揭示出空缺职位带来的影响需要了解现存在岗人员与机构

所需的实际人员数量和服务地区人口的关系。

图 7.4 在岗的各类别卫生工作者人数占机构按照人员数量要求所

需人数的百分比，肯尼亚 2004 年服务提供评估（SPA）数据

除了正规员工，卫生机构中还存在那些在编制外的、由其

他单位支付工资的借调人员。致力于专业服务比如实验或艾

滋病相关服务的非政府组织或团体经常会派遣工作人员去卫

生工作者缺乏的机构服务，当某机构新引入一项服务时，这些

派遣人员还可以针对新引进业务对该机构的员工进行在职培

训。表 7.5 是肯尼亚卫生机构管理部门提供的借调人员信息。

173

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

大量非政府部门的机构中都有借调人员：近一半（48%）的机

构中至少有 1 个经过医学培训的借调人员，并且 15% 的机构

有借调的顾问。政府机构的借调人员很少。该调查不涉及借

调人员的来源，但是大多数的借调人员是国际组织雇佣的外

籍卫生工作者并被派遣到当地机构中的。不仅在预测卫生工

作者短缺时需要评估借调人员情况，涉及确保目前非正式员

工服务提供的利益 大化、可持续能力和服务质量的战略时

也要考虑到借调工作人员的情况。

表 7.5 肯尼亚 2004 年依照机构管理部门数据统计的至少

有 1个借调卫生工作者 a 的机构占所有机构百分比

类别

机构管理部门

公立

私立

总计盈利

非政府

组织

基于信仰

的组织

（n=246） （n=63） （n=21） （n=110） （n=440）

执业医师 2 25 48 8 8

护士和助产士 3 17 5 13 6

检验室人员 1 14 0 1 2

顾问或社工 1 2 15 1 2

a 借调人员是指那些经常（全职或兼职）在机构内从事医疗服务、工资由另

一单位支付的人员

分配

卫生工作者的分配情况有助于提供一些迹象表明人们

能不能获得卫生服务、服务的质量和人力资源的合理分布。

卫生机构评估（HFA）能够测量并且有实用价值的一个指标

是技能混合，这对于那些可分析人员模式的机构可以提供一

些额外信息。在肯尼亚，数据显示在所有机构中其他人员分

174

第三部分 测量策略与案例研究

别与医生、护士和助产士的比值的中间值是 1.9（表 7.6）。机

构规模的大小会使这一比值有较小范围的显著变化。但是，

护士和助产士与执业医师的比值会随着机构规模的变化而

有较大范围的变化。相比只有 10 到 50 张病床的小型机构，

有 100 张病床或更多的大型机构的这一比值要相对高出一

倍多。

表 7.6 按照机构类型区分的卫生工作者的技能组合，

肯尼亚 2004 年数据

机构类型 / 规模

比值中间值

其余全部人员与医生、护

士和助产士的比值

护士、助产士与执业

医生的比值

无病床 1.7 …

1~9 1.9 …

10~19 2.1 2.5

20~49 1.8 2.5

50~99 1.9 3.5

100 以上 1.5 5.5

所有机构 1.9 …

…表示由于所调查的机构在岗医生太少而没有计算

这些数据反映对客户数量和一些支出较高的人员的编制

模式的考虑。一方面，能力替换在小型机构中是很普遍的，

这些机构人力资源不充足，甚至高级技术人员会被安排从事

其非专业领域的工作比如完成统计记录等。另一方面，客户

数量多、服务更加复杂的较大型机构去雇佣更多的专业人员

比如药剂师、顾问和管理人员显得更加实际。由于住院医疗

主要依赖于 24 小时的护理服务，当机构的住院病床数量增加

时，护士与医生人数的比值也会变高。

175

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

表 7.7 中的数据是肯尼亚不同的机构管理部门中卫生工

作者的分配情况。政府机构是 大的卫生服务提供者，也是

肯尼亚卫生工作者的主要雇主。近三分之二（62%）的卫生工

作者在政府部门任职。不到五分之一的人员是在私立的盈利

机构（17%）或者是在信仰组织（18%）中任职，只有 3% 的人

员是在非政府组织管理的机构中任职。此一般模式适用于除

了药剂师以外的所有卫生工作者种类，药剂师更多的是在私

立盈利部门中任职（28%），而顾问更多是在非政府部门（16%）

工作，在非政府部门中有很多 VCT 服务机构。

表 7.7 肯尼亚机构管理部门 2004 年公布的卫生机构

在岗卫生工作者不同类别的人员百分比

类别

机构管理部门

公立

私立

总计盈利

非政府

组织

基于信仰

的组织

（n=246） （n=63） （n=21） （n=110） （n=440）

执业医师 60 22 4 14 100

护士和助产士 70 11 2 17 100

检验室人员 53 17 4 26 100

制药人员 56 28 4 12 100

顾问 / 社工 52 17 16 15 100

其他临床人员 70 10 7 13 100

医疗信息 / 档

案技术员

74 13 2 11 100

其他工作人员 56 22 2 20 100

总计 62 17 3 18 100

176

第三部分 测量策略与案例研究

表 7.8 是肯尼亚 8 个地区的卫生工作者的分布情况。卫

生工作者 集中的地区是内罗比和裂谷地区，百分比分别是

25% 和 23%。在裂谷地区卫生工作者数量勉强达到和当地人

口数量一致，但是内罗比的情况并非如此。内罗比的卫生工

作者浓度大约是人口浓度的 3 倍。相比之下，东北地区和西

部地区可能会因为卫生工作者数量少且不成比例而出现卫生

服务不到位的情况。

表 7.8 不同地区的基础机构中卫生工作者数量分布与

地区总人口数量百分比，肯尼亚 2004 年

类别

地区

总计内罗

比

中部

地区海滨

东部

地区

东北

部地

区

尼安

萨

裂谷

区

西部

地区

执业医师 22 10 10 15 1 10 26 6 100

护士和助

产士

22 14 8 17 1 10 22 6 100

检验室人员 20 11 11 14 1 11 25 7 100

药剂师 51 7 8 9 1 7 13 4 100

顾问 / 社工 13 7 16 13 1 11 29 10 100

其他临床

人员

21 13 4 11 2 11 31 7 100

卫生信息 /

档案技术员

18 16 8 10 1 12 28 7 100

其他 33 2 13 16 0 10 21 5 100

卫生工作者

总计

25 10 11 14 1 10 23 6 100

人口总计 a 8.1 12.2 8.7 15.6 4.1 14.8 24.9 11.6 100.0

a 以 2004 年全国人口总数（32 808 268）为基础

177

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

区域卫生人力数量失衡也发生在赞比亚。图 7.5 对比了

赞比亚的城市卫生工作者和地区总人口的比例。尽管城市居

民总数不到总人口的三分之一（29%），却有将近一半（47%）

的卫生工作者是在城区机构中工作。四分之三的医生和大约

一半的护士与助产士都是城市居民。在调查的所有卫生工作

者的种类中，只有环境卫生技术人员不像其他人员一样在城

市分布得那么明显。对于一些专业化的职业，较高技术岗位

的工作者与那些技术要求低的岗位工作人员相比会更有可能

留在城市工作，比如：医生与辅助医疗人员相比，药剂师与制

药技术员相比。

图 7.5 城市卫生工作者和地区总人口百分比，

赞比亚 2006 年 HFC

进一步地分析区域性人力分布显示赞比亚 12 219 名卫

生工作者中的 18% 大约 2224 人在首都卢萨卡工作。全国 71

178

第三部分 测量策略与案例研究

个地区中 13 个地区的卫生机构中没有医生，而三个地区（卢

萨卡、基特韦和恩多拉市）机构统计中医生占了 67%。卫生人

力资源的分布失衡会严重影响农村和服务匮乏地区的卫生服

务公平性、覆盖面和质量。

卫生人力的教育背景、动机和业绩

学历和专业信息以及卫生工作者参加过的培训对于确定

卫生工作者的培训需求和掌握全国不同种类的卫生工作者的

总体技术能力水平来说是关键信息。这在人力资源发展项目

快速增多的环境下尤其重要，不难发现同一职称的工作者所

接受的培训有所差异，原因在于卫生资格要求的基础和高等

教育标准也在随着时间变化。教育程度信息有助于促进国家

职称向 ISCO 标准靠拢，该标准根据岗位通常所需的技术水平

和技术专业将职位进行归类。

图 7.6 举例显示了在肯尼亚采访的卫生人力资源的受

教育成就和水平。可以预计，所有岗位类型的服务提供者

在卫生资格培训之前的基础教育程度大致相同，但是不同

岗位类型间的高级技术培训时间差别很大。医生（专科和

全科医生）是整体教育程度 高的，助理护士和健康顾问是

低的。

卫生工作者在机构工作的时间情况有助于提供与专业经

验、持续的培训需求和人员留用有关的信息。表 7.9 显示了肯

尼亚 2004 年不同类型和机构管理部门管理下的医疗机构中

在职人员在本职业的工作时间。总体来看，一半的人员在现

在的职位已工作了大约 3 年的时间，机构管理部门的数据仅

存在微小差异。往往护士和助产士尤其是在妇产科中心工作

的护士和助产士在本岗位上的工作年限更长。相反地，医生

在妇产科中心（在肯尼亚大多数都是私立的）和独立 VCT 机

构中的工作年限中间值是 低的，在独立 VCT 中的医生是相

对新型的服务机构种类。

179

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

图 7.6 以年为时间单位的不同类别卫生工作者

教育和培训时间中值

表 7.9 按不同类型和机构管理部门列出的机构在岗医疗

工作者的工作年限中间值，肯尼亚 2004 年

执业医师 护士和助产士 全体医疗工作者

机构规模

独立 VCT 机构 … 4.1 1.0

药房 3.0 3.0 2.0

诊所 4.6 4.3 3.0

卫生院 2.0 2.5 3.0

妇产科中心 1.1 7.2 2.0

180

第三部分 测量策略与案例研究

执业医师 护士和助产士 全体医疗工作者

医院 3.0 5.0 5.0

管理部门

公立 3.0 4.0 3.0

私立 2.0 3.0 3.0

所有机构 3.0 4.0 3.0

培训和支持性的监督工作不仅可以提高医疗工作者的服

务质量，还可以激励和激发医疗工作者积极性。图 7.7 显示了

续表

图 7.7 不同类别机构中接受过 12 个月在职培训与接受了

6个月的人事监督的人数百分比，肯尼亚 2004 年

181

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

肯尼亚的机构在岗医疗工作人员在调查前接受过为期 12 个

月的在职专业培训的人数比例，即结构化培训时间比例（不包

括在日常工作中接受的个人指导）。总之，除去管理人员，三

分之二（67%）的医疗工作人员接受过在职培训，在不同类型

的机构中这一比例有较小变化。较大的变化出现在独立 VCT

机构中，其比例（83%）是目前为止 大的。

在肯尼亚接受监督的医疗工作者的数据显示在图 7.7

中。除管理人员外，大约三分之二（68%）的医疗工作者在调

查前的 6 个月内在有他人指导情况下工作过。独立 VCT 机

构中接受指导的工作者数量是 多的（86%）。众多的独立

VCT 机构中医疗工作者集中地接受近期培训或指导的现象

可以反映出对开展 HIV 相关服务的高度重视已经在世界范

围内收效。该调查没有涉及培训所取得的素质提高情况或

培训指导的质量；很多卫生机构评估活动确实会在访问期间

至少收集一些关于工作人员交流过的观点或者所开展活动

的信息。

在介绍的四种 HFA 调查和统计工具中，目前都没有收集

员工收入或工资信息，并且这些机构还都不允许统计医疗工

作者的财政奖励。因此除了工资和收入以外，该调查对其他

可能会影响工作积极性、业绩以及留用意愿等数据都进行了

分析。根据卫生人力资源文献，对员工赋予明确的职权范围

和其他非金钱的福利有助于提高员工工作表现，减少人员流

失［24，25］。这其中的一个例子是表 7.10 中来自肯尼亚的数据。

调查中只有 8% 的人员能够在采访时提供书面的工作职责范

围描述，不同人员类别的这一百分比有较小的差别。不同类

型的机构间该值有较大变化，但是 大值（妇产科中心和诊

所）也只是每 10 个工作人员中有 1 个能提供书面职责范围阐

述。这些数据可能不足以说明真实情况，但有 30% 的工作人

员报告说他们写了书面工作阐述但是没有能够上交给面谈者

（原因不详）。

182

第三部分 测量策略与案例研究

表 7.10 在不同类型的机构中任职的各个类别的医疗工作者中有书

面工作描述、有晋升机会和可得到非金钱上奖励的人数百分比

医疗工作者百分比

采访时能提供

书面工作阐述有晋升机会

得到除工资以

外的奖励

类别

医生 8 50 40

护士和助产士 8 42 58

检验室人员 7 35 35

顾问 / 社工 8 43 60

其他人员 6 43 44

机构类型

独立 VCT 8 41 64

药房 6 41 51

诊所 10 37 56

卫生院 6 37 47

妇产科中心 13 13 63

医院 9 50 56

全体医疗工作者 8 42 54

肯尼亚服务提供评估（SPA）数据进一步显示有 42% 的

医疗工作人员在现有工作中能够得到晋升机会（表 7.10）。医

生和医院的员工得到晋升机会的人数百分比 大。超过一半

（54%）的医疗工作者会得到包括药品或其他物资的补贴或折

扣、制服或其他服装、食品或培训等非金钱的奖励。不同类别

的工作人员中这一比例有较大的变化（从检验室人员的 35%

到顾问的 60%），不同类型的机构中也是一样（独立 VCT 机构

是 高的，其顾问占肯尼亚全国顾问总数的四分之一）。尽管

183

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

将培训视为奖励的一种形式可能会抬高第三个指标的结果，

该信息有助于引导调查不同机构类型和职位类别的补偿方案

存在的潜在差距，以及这些指标对于员工工作业绩和员工留

用等的影响。

检查医疗工作者工作表现的另一方法是查旷工率。该调

查使用的是肯尼亚服务可获得性规划（SAM）数据，数据来自

实行机构普查的城市和农村地区，主要包括：基利菲（Kilifi）、

内罗毕（Kisumu）、蒙巴萨（Mombasa）、基苏木（Nairobi）、纳库鲁

（Nakuru）、锡卡（Thika）［26］。总体来看，评估当天在岗工作的

人员数量不到全部分配的医疗工作者（在职责名单上的）的

三分之一（图 7.8）。医生在岗比例是 小的，护士和助产士次

图 7.8 分配的不同类别医疗工作者评估当日在岗率，肯尼亚

2005 年服务可获得性规划（SAM）数据（抽查地区）

184

第三部分 测量策略与案例研究

之仅有约四分之一的分配工作人员在岗工作。医疗工作者在

本职岗位上缺席有以下原因：定期休假、不定期的离开以及无

故缺席。本手册的第 11 章更详细地研究了怎样评估工作人

员的旷工率。

对卫生人力资源规划来说工作小时数的信息也是重要

的，这一信息可以用于计算数据，比如医疗系统全职岗位的承

受力以及利于人员留用的灵活管理实践的发展。表 7.11 是

肯尼亚卫生机构评估（HFA）统计所采访的医疗工作者在机

构每周常规工作小时的数据。在机构中工作的员工绝大多数

（91%）是全职，他们通常每周工作时间是 40 小时以上。检验

室人员、护士和助产士的兼职人员是 少的，顾问人员多是兼

职。10 个医生中大约有 2 个是兼职在机构中工作。未来卫

生机构评估（HFA）工具深入探索研究的领域可以涉及兼职人

员在机构外工作活动的内容（比如在其他机构工作、从事研究

或教学、不在卫生部门工作或者是由于自愿或非自愿的原因

不想再多工作更长时间等）。

表 7.11 不同类别的医疗工作者每周以小时计数的常规工作

时长分布百分比，肯尼亚 2004 年数据

类别每周在机构常规工作的时间（小时）

总计40+ 30~39 20~29 <20

医生 83 7 2 8 100

护士和助产士 93 5 0 2 100

检验室人员 98 1 1 0 100

顾问 / 社工 57 11 29 3 100

助理护士 78 9 0 13 100

其他人员 74 6 9 11 100

所有医疗工作者 87 3 3 4 100

185

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

7.5.3 卫生人力资源的出口

一些卫生机构评估（HFA）收集信息用来评估人员留用。

收集卫生人力资源转型和离职信息的挑战之一是这些数据可

能不完整，尤其是测量国际间的人员流动。图 7.9 是估算的尼

日利亚城市和农村地区的公立医疗机构中的员工离职率。结

果显示，所有种类的医疗工作者中医生的离职率总体是 高

的。除了制药人员和顾问，农村地区的工作者离职率高于城

市同行人员的离职。制药人员和顾问是专为农村地区招募和

培训的，所以这些员工得到居住地以外区域的可选择的临时

工作机会很少。

图 7.9 公共卫生机构中不同类别医疗工作者的离职

百分比，尼日利亚 2005

在同样的背景下，目前为止辞职是人员离职 常见的

原因，这一原因在医疗工作者离职调查分析中占了近一半

（46%）（图 7.10）。虽然现在的评估没有调查辞职的真正原因，

经验表明根本原因是工作条件恶劣。23% 的人员离职原因是

非自愿的终止雇佣关系。退休和死亡这两个原因分别占大约

七分之一。尽管现有的数据不能代表完整的医疗工作者离职

的动态情况，但是这些数据标示出了规划管理者和决策者进

186

第三部分 测量策略与案例研究

一步投入研究和人员留用干预的重点地区。

图 7.10 离职医疗工作者离职原因分布百分比

后，因为是粗略估计卫生工作人员的再生率，可以对比

由卫生机构工作者中新招入的医疗专业教育机构毕业生所产

生的增长率与离职率的高低。表 7.12 中的结果显示，在尼日利

亚的公共部门卫生人力中有 1 个医生离开，就会有 3 个新的毕

业生加入。检验室人员和社区卫生人员的新入职与离职人员数

量比值都在 2∶1 以上。然而，在护士和助产士一栏中，相比离职

人数，专业毕业生进入到尼日利亚公立人力资源的数量太少了。

表 7.12 公共部门卫生工作者中新招入毕业生产生的

增长率与离职率的对比，尼日利亚 2005 年数据

类别

从卫生专业教育机

构招入的毕业生与

现有人员的比值

离职率

新招入的人员

与离职人员的

比值

医生 7.7 2.3 3.3

护士和助产士 1.1 1.4 0.8

检验室人员 3.4 1.3 2.6

制药人员 3.6 2.2 1.6

社区卫生工作者 3.3 1.4 2.3

187

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

第 7.6 节 总结和结论

现在卫生人力资源形势正面临危机，在那些中低收入水

平的国家中这一形势尤其严峻，这已成为全球性共识。现在

人们也普遍赞同，要解决这一问题，就需要对人力资源工作生

涯的三个阶段（入职、工作和离职）进行有效的监管，这就需

要掌握用于收集和分析人力资源数据的及时、可靠的评估方

法和分析工具。

本章介绍了其中一种方法——卫生机构评估（HFA）的使

用，同时也给出了该方法得到的不同类型卫生人力资源信息

的几个例子。对卫生人力资源数据的进一步统计分析包括卫

生人力资源的现存规模和供给、教育程度、综合技能、地区分

布、工作效率以及其他与工作表现效率相关的做法（比如充足

的资源和设备、在职培训、管理和监督、奖励），还有对人员入

职和留用的评估。在结合国家人员编制规范（如存在）分析

时，HFA 数据可以用来确定人员需求在何种程度上得到了满

足，并且辅助规划卫生人力资源教育和培训、招聘、管理和

终的退休方案。

本章还讨论了现在使用 HFA 收集数据存在的一些不

足。其中一个问题是缺少卫生工作者的移民信息，特别是

国际间的人员流动。当然，HFA 并不会直接收集人员就职

前或工作者在任职的医疗机构以外其他地方的信息。在本

手册其他章节中会看到改善监管就职前和离职阶段方法的

需求并不限于 HFA 数据。但是，现有的 HFA 工具可以通

过采集新入职人员中的应届毕业生数量、地区移入人员数

量（国内或国际间的）或长时间离开后返回工作岗位的人

数，以及掌握现在人员对前同事离开主要原因的看法来不

断完善。

本章中介绍（尽管不是很详尽）使用 HFA 工具调查得到

188

第三部分 测量策略与案例研究

的数据中缺少的另一基础信息包括工作者薪酬以及性别分

布。工作人员的薪资数据对于扩大服务范围和卫生人力资源

发展举措的成本，以及制定预算策略来说都很重要，同样金钱

方面的奖励对员工工作业绩的影响也是重要的。调查工具收

集的非金钱福利信息是很有限的。另外，了解工作者的性别

分布有助于减小男女比例失衡对人力资源和所提供服务产生

的不利影响，尤其是没有预先发现这种不平衡性地区更能发

挥作用［27，28］。在撰写本书时，服务提供评估（SPA）和服务可

获得性规划（SAM）数据收集工具已经更新了，在未来的评估

中纳入了工作者性别信息。

HFA 的固有制约因素之一是缺少完善和正确的抽样方案

或者当机构选择列表上的某些机构不可用时会带来潜在的抽

样误差，这在中低收入水平国家中经常出现，尤其是在私立部

门中。抽样的变化、调查问卷设计的差异以及其他非抽样调

查问题会妨碍不同来源的 HFA 数据的可比性，并且随着时间

的推移也会妨碍监管跨区域的趋势。尽管从 HFA 数据中可

以得到丰富、有确定时间的卫生人力资源信息，但是只有很少

的几个国家或股东在指定卫生人力资源政策和规划时会使用

这些信息。

既然大多数 HFA 的总体目标都是评估卫生机构，数据搜

集工具往往会涉及很多主题，这其中不仅有机构员工的内容，

还包括基础机构建设、提供的服务、供给和仪器、草案和客户

满意度。就这点而论，客观条件上通常不允许对任何一个具

体的部分进行彻底、详细的分析；将收集的卫生人力资源信息

展开利于更多细节的分析，但同时考虑到对员工培训的影响、

实地调查、面谈的平均时间、数据处理分析和预算这些因素，

会总体上增加评估的复杂度。可以在卫生服务提供者中进行

单独的调查，但是这个方法的可行性需要进一步验证，尤其是

在低收入国家。

理想情况下，卫生人力资源的综合分析会 优化地使用

189

第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

HFA 的定期数据，特别当这些数据与平时（持续）发布的官方

数据（在本书第 9 章有详细介绍）一起整合在全国卫生信息系

统中时。机构为基础的评估应该每七到十年实施一次，以确

保从常规数据来源（比如新的人员配置计划、实施监管、工作

者旷工、职位空缺以及员工离职）得到的信息保持有效和适度

增加。推荐该时间间隔是因为可以有效控制花费，并且在两

次评估间有足够的时间间隔可以观察到在时间段期间产生的

变化。在外部技术的支援下，大多数国家在经过一轮调查后

具有了发展 HFA 技术的能力，但是也通常需要持续的国际财

政支持，同时也需要技术合作以保证所收集数据的质量（和跨

国可比性）。通常旨在方便决策者检索信息而实施的数据分

析和策略传播也需要进一步的资金投入［29］。不管是卫生部

还是其他自主或半自主代理机构（比如私立调查和研究公司）

中，都要使 HFA 能力制度化，并且如果从 HFA 得来的卫生人

力资源信息将用来组成卫生信息系统的一个完整部分以及用

来抵消卫生人力资源规划、监管和发展的信息鸿沟时，更要优

先考虑其制度化。

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第 7 章 卫生人力资源分析中的卫生机构评估方法

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194

第 8章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

RENé LAVALLéE，PIYA

HANVORAVONGCHAI，NEERU GUPTA

第 8.1 节 导 论

毫无疑问，监测卫生人力及其对卫生系统的影响至关重

要，但是能够支持政策制定的实证证据却往往是不完整的。

在许多研究尤其是在中低收入国家开展的研究中，一些本可

以对这个问题产出一些信息的资源却尚未得到充分利用。我

们可以利用一系列的标准统计数据包括国家人口普查数据资

源来开展卫生人力资源评估，但这些数据对开展卫生人力资

源监测的潜在作用还有待开发。

人口普查是描述卫生人力资源的关键数据资源，为我们

分析卫生工作者的存量、组成以及地域分布和社会人口学特

征提供了精确的数据［1，2］。应用普查数据分析卫生人力资源

的一大优势是它能够按照性别来分解个体的信息。相比有时

一项数据调查往往因样本量太小而不能够对特定群体进行估

测的缺憾而言，人口普查分析调查数据时便不会受到这个问

题的困扰。而且，正像本书第七章中提到的，当谈及卫生人力

情况监测时，我们对卫生机构的评估往往没有考虑到人员的

性别因素。

本章的目标是从多国利用人口普查数据开展的性别维度

分析中挑选一些成果予以介绍。包括导论在内，本章共分为

5 个部分。下一节将以争论为案例介绍关于卫生人力分析中

195

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

性别分析主流化的重要性，接下来将介绍本书中所使用的人

口普查数据资源，第四节将进行实证分析，着重于卫生人力资

源评估中的人力工作周期框架的三个不同阶段。 后，作为

对有性别敏感性人力资源政策规划和管理进行监测和评估的

一个步骤，本章将对如何推广使用按性别分类的资源尤其是

人口普查资源提出几点建议。

第 8.2 节 在卫生人力分析中考量性别因素的重要性

女性大约占全球预估劳动人口的 40%［3］。在卫生领域，

女性在许多国家中占到卫生工作者群体的 75%［4］，成为卫

生服务提供中必不可少的力量。然而，在众多研究卫生人

力资源政策和规划的方法中，性别因素始终是一个被忽视

的领域［5］。

在许多国家中，女性倾向于从事低层次的卫生工作，且只

有少数女性会跻身于需要接受高度专业化培训的工作中。尤

其许多女性的职业类别分布中都会倾向于喜好护理、助产士

这类工作以及照护性的工作，例如社区卫生工作者［6］。女性

在其他类别中人数也很少，包括医师、牙医、药师和管理者等。

女性在管理和决策岗位上的低代表率将导致人们对以女

性工作人员为主的特定工作环境条件和女性的卫生保健需求

的关注和理解不足。在许多情况下，寻求女性卫生服务提供

方来提供服务是女性卫生服务使用方式的一个重要因素［7，8］。

对性别因素的忽视也容易导致卫生系统对男性的卫生保

健服务的需求应对不足。例如，生殖健康服务通常都没有建

立起鼓励男性参与的氛围［7］。对男性作为保健提供方这一角

色的更好认知和对这一角色相关信息的更好把握能够帮助我

们在卫生服务中将一些性别规范“去性别化”［9］。

对卫生人力的性别分析可以发现许多卫生系统本身就可

196

第三部分 测量策略与案例研究

以反映或体现出的自身想解决或避之不及的社会不公平问

题［6］。理解和关注卫生人力中的性别问题需要这个队伍中的

男性、女性能有更好的办法来确定并重点做好卫生人力资源

的规划和管理干预。

第 8.3 节 利用人口普查数据来分析卫生人力

在中低收入国家中增强性别和卫生人力的循证基础非常

关键。许多已开展的针对性别和卫生人力资源的研究都是针

对有着发达市场经济的国家开展的，尤其是美国［6］。特别的

是许多国家都保存有人口普查的微观数据卷宗，但是这些数

据的可及性及其在卫生系统研究中的利用程度通常都很有

限。一些国家对人口普查数据的分析通常是以合作开展研究

项目的方式辅助进行的，这些研究项目旨在宣传微观数据以

供公众使用。很少有中低收入国家开展并宣传以国家人口普

查为基础的卫生人力资源数据分析。

在不同地区和背景下，我们开展了以性别为基础的卫生

人力分析（表 8.1）。正如本书第 2 章中讨论的，以带有问题

设计的人口普查来收集关于工作活动性质的数据将会为卫

生人力资源分析提供宝贵的信息。利用国际标准来收集和

处理数据会协助产生便于进行跨国家和跨时间的对劳动力

活跃情况的多方面比较。对卫生人力资源指标的跨国比较

可以为我们深入了解各国都非常关心的国家人力问题提供

机会，也为国家间相互学习处理这些问题以及一些成功做法

提供了机会。

用于分析的数据主要来源于三个渠道：

11 个国家：阿根廷、巴西、柬埔寨、智利、厄瓜多尔、匈

牙利、菲律宾、罗马尼亚、卢旺达、南非和越南，微观数据样本

都是从“公共使用综合微数据系列”（IPUMS Integrated Public

Use Microdata Series）项目获得的。该项目为合作研究项目，

197

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

表8.1 普查数据的国家和来源

国家

收入类别

区域

1普查执行机构

2年度

卫生专业工作者

数量

每万人口

阿根

廷中

等偏

上美

洲国

家统

计和

普查

研究

所20

0141

8 53

011

5.4

巴西

中等

偏上

美洲

国家

地理

和统

计研

究所

2000

1 46

3 00

186

.1

柬埔

寨低

西太

平洋

国家

统计

局19

9826

940

23.6

智利

中等

偏上

美洲

国家

统计

局20

0213

3 58

088

.2

厄瓜

多尔

中等

偏下

美洲

国家

统计

和普

查局

2001

79 2

9065

.3

匈牙

利中

等偏

上欧

洲国

家中

央统

计办

公室

2001

169

960

166.

5

菲律

宾中

等偏

上西

太平

洋国

家统

计办

公室

2000

360

217

48.0

罗马

尼亚

中等

偏上

欧洲

国家

统计

研究

所20

0229

5 88

013

8.4

卢旺

达低

非洲

国家

统计

研究

所20

0210

230

12.1

南非

中等

偏上

非洲

南非

统计

局20

0125

6 39

360

.0

泰国

中等

偏下

东南

亚国

家统

计办

公室

2000

294

905

48.4

乌干

达低

非洲

国家

统计

局20

0257

508

23.5

越南

低西

太平

洋国

家统

计办

公室

1999

253

500

33.2

1. 世

界银

行按

照人

均国

民收

入确

定的

收入

分类

2. 由

世界

卫生

组织

确定

的区

域

198

第三部分 测量策略与案例研究

根据社会学和经济学研究的需要从全球收集、保存、整合、宣

传普查数据，形成文献等［12］。2007 年末，该项目的国际部分

根据 26 个国家开展的 80 多项人口普查特别制作了一个普查

微观数据集合［13］。对于书中的分析，我们把上一轮普查中获

得（覆盖 1995 年至 2004 年）的数据用于分析一些发展中或转

型期经济的国家，由于他们将职业的变量融合到普查中从而

可以对卫生职业进行界定。

对于泰国而言，在泰国国际卫生政策支持项目［14］的支

持下，我们从泰国国家统计办公室得到了人口普查微观数据，

该项目是开展针对卫生系统和卫生政策重点领域的国家研究

项目。

对乌干达而言，该国数据是通过与卫生人力资源培养

项目合作开展的一项卫生工作者特别调查获得［15］。项目对

外发布了关于卫生职业的存量和分布数据图和地图，同时包

括在一些资料汇编中使用的变量信息。

在当前的分析中，为了更好地进行跨国的比较，卫生工

作者是指在人口普查中登记的由经济活跃的人群自主报告

的卫生工作人员，并且其称谓也尽可能与 1988 年国际职业

标准分类方法（ISCO-88）相一致，这包括以下这些宽泛的

类别：

卫生专业技术人员（护士和助产士除外）：医师、牙医、

药剂师和其他专业水平的卫生行业人员。

护士和助产士：护理专业人员、助产士专业人员、助理

护士人员、助理助产士人员。

其他卫生服务提供人员：卫生技师和助理人员（例如医

师助理、牙医助理、实验室技术人员、治疗设备技师），传统和

补充医学医师，个人护理人员（包括机构人员和家庭护理人

员）以及其他尚未界定的人员。

卫生管理人员：卫生服务和相似职业中的管理和监督

人员。

199

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

同时针对个体普查的特殊性，我们也采取了一些其他措

施以确保更好地进行比较。此次分析也未将在国外工作的人

员涵盖在内。关于国外人员的统计只在菲律宾这一国进行了，

而未在其他国家进行。

按照国家划分，在普查中由本人报告职业的工作者的数

量和密度的情况参见表 8.1。正如能预见到的，在不同国家，

卫生工作者的密度一般也会因国家收入水平不同而有所增

加。密度 高的国家是收入中等偏上的匈牙利和罗马尼亚，

在 4 个低收入国家中（柬埔寨、卢旺达、乌干达、越南）密度是

低的。

框 8.1 各国在人口普查中设计的用来确定职业的问题

巴西（2000）：2000 年 7 月 23~29 日一周你做了多少份工

作？（答案：1 个，2 个或更多）；本周你做的主要工作是什么？（开

放问题）

智利（2002）：上周你自己是处于以下哪种状态中？（10 种选

择）；你从事哪个职业或哪种工作，如果没有工作，你主要做什么？

（开放问题）

匈牙利（2001）：你的生活来源是什么？（13 个备选项中至多选

择 3 个）

菲律宾（2000）：过去的 12 个月中，受访者的经常性活动或职业

是什么？（开放问题）

卢旺达（2002）：2002 年 7 月 15 日 ~8 月 15 日之间你有工作吗？

（8 个备选项）；受访者的主要职业是什么？（开放问题）

乌干达（2002）：过去的 7 天中受访者的主要职业是什么？（开

放问题）

越南（1999）：过去 12 个月里受访者的主要职业是什么，是什么

职位？（开放问题）

200

第三部分 测量策略与案例研究

第 8.4 节 实 证 分 析

本节将主要针对 13 个国家普查数据中关于卫生人力性

别维度的一些发现进行介绍。按照第一章中介绍的构成卫生

人力资源分析框架的卫生人力资源工作生命周期的 3 个不同

阶段，本节将分 3 个部分。本节将首先介绍对卫生人力的性

别分析，接着介绍与其规模和分布密切相关的各个阶段的评

估，也就是入口和出口。

8.4.1 性别和活跃的卫生人力

调查中如有适宜的关于劳动力活动的问题设计将有助于

确定与卫生相关职业的工作者人群。它们同样会有利于对性

别的关键变量的消解，从而使按照性别进行职业分割成为可

能：对于性别平等的评估框架既可以与纵向群组（按照相关职

业状况进行的性别比例区分），也可以按水平群组（不同专业

的性别区分）相对应［17］。

在 13 个国家中，多数国家的女性占到卫生人力中的多

数——这与其他国家劳动力人口中男性通常更多形成对比

（表 8.2）。与此情况相反的国家有柬埔寨，女性占卫生人力的

少数（40%），而在其他行业中占到了多数（51%）；在卢旺达，女

性工作者在卫生行业和其他行业中的比例相差不多（55%）。

对于这些证据的进一步考量直接指向卫生人力内部横向

和纵向的集群（clusters）。在可以获得数据的国家，女性占护

理和助产士的多数，一些国家甚至超过 90%，但是这对其他的

职业类别来说并非如此（表 8.2）。在卫生专业技术人员中（护

士除外），女性总是在卫生人力中占比很小。在阿根廷和巴西

这两个国家，国家职业分类可以满足识别卫生管理人员的要

求，与女性在整个劳动力市场的占比相比，女性在这两个国家

卫生管理队伍中的代表率也很低。

201

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

表8.2 源自13个国家的普查数据（2000年左右）中卫生人力中不同职业的性别分布比例

国家

卫生人力

其余人员

性别

卫生专业人士

（除护士和助

产士以外）

护士和助产士

其他卫生服务

的提供者

卫生管理职位

总计

阿根

廷男

性未

知未

知32

.935

.533

.063

.6

女性

未知

未知

67.1

64.5

67.0

36.4

巴西

男性

55.1

18.7

25.9

44.2

32.7

62.8

女性

44.9

81.3

74.1

55.8

67.3

37.2

柬埔

寨男

性74

.645

.460

.1未

知59

.848

.6

女性

25.4

54.6

39.9

未知

40.2

51.4

智利

男性

43.6

未知

32.7

未知

38.8

66.0

女性

56.4

未知

67.3

未知

61.2

34.0

厄瓜

多尔

男性

57.7

8.5

18.2

未知

33.9

67.6

女性

42.3

91.5

81.8

未知

66.1

32.4

202

第三部分 测量策略与案例研究

国家

卫生人力

其余人员

性别

卫生专业人士

（除护士和助

产士以外）

护士和助产士

其他卫生服务

的提供者

卫生管理职位

总计

匈牙

利男

性43

.3未

知9.

8未

知21

.355

.8

女性

56.7

未知

90.2

未知

78.7

44.2

菲律

宾男

性39

.414

.631

.7未

知27

.650

.2

女性

60.6

85.4

68.3

未知

72.4

49.8

罗马

尼亚

男性

31.9

5.6

13.4

未知

17.2

57.5

女性

68.1

94.4

86.6

未知

82.8

42.5

卢旺

达男

性61

.935

.450

.5未

知43

.745

.0

女性

38.1

64.6

49.5

未知

56.3

55.0

南非

男性

62.8

8.2

27.4

未知

22.1

59.3

女性

37.2

91.8

72.6

未知

77.9

40.7

续表

203

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

国家

卫生人力

其余人员

性别

卫生专业人士

（除护士和助

产士以外）

护士和助产士

其他卫生服务

的提供者

卫生管理职位

总计

泰国

男性

48.4

6.7

30.8

未知

25.1

52.0

女性

51.6

93.3

69.2

未知

74.9

48.0

乌干

达男

性68

.813

.054

.9未

知41

.7未

知

女性

31.2

87.0

45.1

未知

58.3

未知

越南

男性

55.2

22.2

31.4

未知

34.3

51.7

女性

44.8

77.8

68.6

未知

65.7

48.3

提示

：卫生

专业

人员

包括

医生

、药剂

师、牙

医以

及在

普查

期间

上报

的其

他专

业水

平的

卫生

职业

。其

他卫

生服

务的

提供

者包

括（

取决

于

国家

）卫

生技

术人

员、辅

助专

业人

员、传

统医

学从

业者

、私人

保健

工作

者以

及其

他领

域未

鉴别

的人

员。

卫生

管理

职业

包括

卫生

服务

中的

管

理者

和监

督员

以及

其他

类似

职业

。在

阿根

廷，所

有的

卫生

服务

行业

（卫

生专

业人

员、护

士和

助产

士）

都被

归到

了“

其他

卫生

服务

提供

者”

中。

在智

利和

匈牙

利，护

士和

助产

士吸

纳为

卫生

专业

人员

或者

是其

他卫

生服

务提

供者

。在

乌干

达，卫

生管

理者

和规

划者

也被

列为

卫生

专

业人

员。

续表

204

第三部分 测量策略与案例研究

图 8.1 部分国家普查数据显示的医师队伍的

性别分布（2000 年前后）

在一些特定职业中我们也可以发现性别的不平衡。如

图 8.1 所示，在这些有数据的国家中医生队伍多数是男性。

另一方面，个人护理人员——这一通常不需要高技术性的职

业——通常在数量上为女性占据主导（图 8.2）。罗马尼亚是

个很显著的例外，该国卫生人力中女性占比 高，女性医师也

很普遍。人们推测，正是在东欧这些转型国家中由于社会政

策重视公平性和支持职业女性及其家庭，女性参与这些工作

的历史很长，纵向的性别不平衡相比其他地区没有那么显著。

除了能为卫生职业监测提供机会外，普查中关于工作地

点的数据也有助于了解在卫生服务产业中相关的其他职业

（非卫生），或者叫做卫生系统支持群体。在乌干达（图 8.3）这

一例子中也可以看出在支持群体中的性别不平衡问题。在非

卫生技术专业中女性的代表率要低于男性（例如会计和财务，

工程、信息技术）；在这些领域中，女性在专业技术领域的人数

也比在专业助理岗位的人数要少。相反，女性作为办事员的

人数要多。

205

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

图 8.2 部分国家普查数据中个人护理人员的

性别分布（2000 年前后）

图 8.3 乌干达卫生系统支持群体按照职业的

性别分布，2002 年普查

8.4.2 性别和进入卫生人力队伍

按照性别分类的职业群组可以反映男性和女性在对获得

技术性职业所需教育和培训的可及性上的不同。利用普查来

监测进入卫生人力队伍人群性别的优势是，使判断一国可继

续接受卫生教育和培训的代表性数据成为可能。监测合格代

206

第三部分 测量策略与案例研究

表的数量是一个重要的卫生人力资源政策问题，在卫生人力

研究和规划中却常忽视了（见第 4 章）。监测受教育程度的性

别差异也尤其重要：女孩与男孩在接受初级、中等及高等教育

方面的比例也是千年发展目标的一个重要指标［19］。

表 8.3 中介绍了普查数据中教育方面性别不平衡的情

况。几乎在所列的各个国家中，在教育水平较低人群类别中，

女性卫生工作者的数量远远超过男性，例如初级和中等教

育。不仅如此，在这类受教育程度中，卫生人力中的性别不

平衡要比其他普通成人群体的不平衡问题更为显著。尤其

是在东欧两国中这一现象更为突出。但柬埔寨例外，该国受

教育程度低的女性卫生工作者要少于男性，这也许与柬埔寨

整个国家教育水平都较低有关系（98% 的成人仅有至多初级

教育水平）。

表 8.3 依据普查数据部分国家中卫生人力和整个人群受

教育程度女性对男性的比例（2000 年前后）

国家 群体教育程度

初级 中级 高级

阿根廷 卫生工作者 4.5 3.0 1.2

总人口 1.0 1.4 0.9

巴西 卫生工作者 2.2 3.4 1.3

总人口 1.0 1.3 1.1

柬埔寨 卫生工作者 0.8 0.6 0.3

总人口 1.1 0.4 0.3

智利 卫生工作者 1.1 2.4 1.1

总人口 1.0 1.1 0.8

厄瓜多尔 卫生工作者 6.9 5.3 0.9

总人口 1.0 1.1 0.8

207

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

国家 群体教育程度

初级 中级 高级

匈牙利 卫生工作者 12.4 9.4 1.3

总人口 1.3 0.9 1.0

菲律宾 卫生工作者 3.2 2.8 2.4

总人口 1.0 1.0 1.4

罗马尼亚 卫生工作者 9.0 5.8 2.1

总人口 1.3 0.8 0.9

卢旺达 卫生工作者 1.3 1.7 0.3

总人口 1.1 0.8 0.3

南非 卫生工作者 3.7 5.5 1.3

总人口 1.1 1.1 0.9

泰国 卫生工作者 1.9 2.6 1.7

总人口 1.1 0.9 1.1

越南 卫生工作者 2.5 2.4 0.8

总人口 1.1 0.8 0.5

提示：教育程度数据调查的是 15 岁以上的人员。中级教育包括非大学类的

中学后教育，卫生工作者是指那些工作能力活跃并在普查时报告有卫生职业的

人员

尽管多数国家不同教育水平的卫生人力资源中女性比男

性的比率相对高——反映了卫生人力中整体女性化的趋势，

然而相比初级教育，在获得高等教育的群体中，这一比率通常

较低。在受过高等教育的人群中，卫生工作者的性别比例通

常与人口总体的性别比例相当。

为做进一步分析，如图 8.4 所示，一些在接受高等教育方

面存在严重性别不平等的国家通常是卫生专业队伍中有高度

性别不平衡问题的。这 11 个有可比较普查数据的国家，受高

续表

208

第三部分 测量策略与案例研究

等教育群体的性别比与卫生专业人员的性别比相关性显著。

很明显，比照社会学标准，两个变量间关联系数很高（11 国中

的趋势分析是 0.54，将罗马尼亚的这个异常数值点减去的话

就是 0.67）。

图 8.4 所选国家普查数据（2000 年左右）高等教育群体性别比

和卫生专业工作人员中性别比的相关性分析

8.4.3 性别和卫生人力的出口

尽管人口普查是跨部门的，还有特定的时间，我们也可以

利用普查的一系列数据来评估卫生人力的出口问题。正像许

多其他国家一样，泰国人口普查每 10 年举行一次。为测量不

同性别的卫生人力资源净损耗率，在两次连续的人口普查中，

采用了针对特定人群的队列分析方法，也就是对某个特定年

龄的人群从一次普查追踪到下一次普查。例如，1990 年年龄

在 35~39 岁之间的护士的人数与 10 年之后 45~49 岁之间的

护士人数进行对比以预测净流失量（或者人力增加或流失的

净影响）。这就对数据的可比较性提出了挑战。这两次普查

209

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

中关于职业编码的系统是不同的，1990 年普查中职业编码是

按照 1968 年国际职业分类标准的版本，2000 年的普查是根据

1988 年的版本制定的。本次关于泰国普查数据的分析是以

1988 年国际职业分类标准作为参考的。

表 8.4 显示了医师和护士这两类特定人群规模在这 10 年

间的变化。因为许多医学毕业生在进入卫生队伍时年龄都在

35 岁以下，并且我们假定没有外来移民，这样 35 岁及以上的

人员的数量就能够用来计算卫生人力的消耗或者过去 10 年

中内卫生技术人员总量的降低率。

表 8.4 泰国 1990 年与 2000 年两次普查中不同性别

卫生人员流失量估值

年龄组 男性 女性

1990 年 2000 年

数量（人）流失率

（%）

数量（人）流失率

（%）1990

年

2000

年

1990

年

2000

年

医生

35~39 岁 45~49 岁 1872 1543 18 661 583 12

40~44 岁 50~54 岁 1368 1114 19 527 466 12

45~49 岁 55~59 岁 731 543 26 332 272 18

护士

35~39 岁 45~49 岁 694 596 14 7619 6755 11

40~44 岁 50~54 岁 562 407 28 5352 4541 15

45~49 岁 55~59 岁 459 270 41 3042 2217 27

从普查数据中可以看出以下 3 个关键趋势：年龄越大人

员损耗率越高；与女性相比，男性卫生技术人员的消耗率更

高；老年护士比老年医生的消耗率更高。人员消耗率峰值出

现在男性来年护士中。离开卫生人力的原因包括退休、移居

210

第三部分 测量策略与案例研究

国外、职业变化、限制工作的疾病、死亡或其他等。这些发现，

再次凸显了卫生人力资源分析者、规划者和政策制定者在国

家人力供需规划和预测时，必须充分考虑卫生人员性别、职业

类别、年龄等因素。

第 8.5 节 摘要和结论

本章旨在利用国家人口普查数据分析卫生人力资源中特

定的性别问题，以此为循证政策选择提供基础。人口普查可

以为卫生人力监测和评估提供信息资源。特别的是，利用适

宜的普查数据可以计算许多卫生人力的指标及其按照性别分

解的量，这是卫生人力中分析性别平等的关键要求。

人口普查中可用于分析卫生人力资源的数据，要包含足

够明确和细化的劳动力变量，以此将卫生职业与其他职业区

分开来。正像之前在第二章中提到的，理想状态是，普查中收

集的关于职业的数据应该至少按照国际职业分类标准（或与

国家标准相当的）进行分解。本章中所介绍的一些研究显示

了普查数据如何为人才规划和政策制定等许多方面尤其从性

别角度提供相关信息。

为了能为研究和政策制定提供更多借鉴，人口普查需要

按照固定的周期开展， 少要 10 年一次［10］。尽管大家都认

识到了普查的重要性，许多国家却没有参加 2000 年前后的那

一轮普查。在非洲有 1/3 的国家（53 个国家中 17 个国家）没

有进行普查，结果是这个大洲近一半的人口都没有计算在内。

2008 年，在各国政府、区域组织和国际社会的积极努力和大

力支持下，非洲有 51 个国家都对 2010 年这一轮要进行的普

查进行了规划［20］。

利用人口普查数据分析卫生人力资源的主要局限（除周

期相对较长外）是人们很难将这些数据用于卫生研究，在中

低收入国家中尤其如此。为了更好地利用普查数据，各国卫

211

第 8 章 利用人口普查数据开展卫生人力资源性别分析

生部、普查主管单位以及其他方面应做好预案，共同合作制定

关于数据收集、处理以及宣传和利用的战略。这 好包括各

种宣传工具的集合：（1）公众利用微观数据资源开展学术研究

（匿名使用以保密）；（2）有限的途径使用普查数据库全库资源

（例如对获准使用的研究者有安全通道）；（3）专业卫生人力概

况介绍作为国家普查宣传系列的一部分。在特定情况下，对

一国卫生人力资源的代表性数据进行收集、整理和统计分析

的工作成本对于已经包含劳动力工作相关问题的普查活动来

说是并不高。

一般来说，本章分析支持的观点是：卫生人力资源的性别

状况通常是更广的社会性别概念和性别不平等问题的反映和

恶化的表现，在接受教育和培训成为卫生专业人员方面表现

更明显。许多人力资源的分析都是从职业角度入手，却很少

明确地关注职业群体内部或不同职业人员之间的性别问题。

在卫生人力监测和评估战略中需要性别一体化，从而保证我

们采取的是循证的对性别敏感性的方法，这也同时反映了女

性和男性卫生工作者的需求和利益。

关注性别平等问题的研究、政策和项目工作其更大意义

上的目标都应该是加强卫生系统建设。我们从人口普查中得

到具有可信度的、综合的性别信息和卫生人力信息，例如人口

普查中的性别分解数据，能够帮助我们了解为实现性别平等

所需采取的工作步骤。

参 考 文 献

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第三部分 测量策略与案例研究

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第三部分 测量策略与案例研究

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215

第 9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

PAMELA MCQUIDE，DYKKI SETTLE，

WALID ABUBAKER，GHANIM MUSTAFA

ALSHEIKH，CELIA REGINA PIERANTONI，

SHANNON TURLINGTON，DANNY DE VRIES

第 9.1 节 介 绍

直接 有效的监测卫生人力变动的方法是从常规的管

理信息系统调用数据。

基于人口普查和机构调查得到的信息是获取国家卫生人

力准确概况的关键工具，因此必须定期观测以了解其变化的

趋势。由于定期地获得这些数据花费惊人，因此，获得的数据

应被视为完善国家常规人力信息系统（HRIS）的基础（尽管是

基本数据），它可以记录人力资源持续性的改变，也可以作为

可用的 及时的信息来源。HRIS 系统以其定期更新和信息

精确的特点备受国家管理组织、专业咨询机构及专业社会组

织的青睐，他们使用其来评定，管理，组织其卫生人力。

国家常规人力信息系统既可如装满人事档案的文件柜般

简单，又可似具有分析人力问题以及提供潜在解决方案的复

合数据库系统般复杂。国家常规人力信息系统的优势不在于

依靠高科技，而在于其适于指出现有问题及提供精准及时的

信息。在大多数中低收入国家，国家常规人力信息系统中的

数据基本以纸质文件的形式收集。虽然其能发挥和国家常规

216

第三部分 测量策略与案例研究

人力信息系统相当的功能，但在数据的使用中经常出现严重

的局限。虽然个人的档案或难或易都能找到并访问，但更新

和统计数据过于繁琐费力，个人层面信息跨档案链接有困难，

以及档案存在不完整，不及时，不连贯的质量问题。这些档案

常常不能很有效率地利用起来。因此，决策者不能精准及时

地获得制定有效的卫生人力资源策略的关键信息。例如：

多少医生和护士受到培训？哪个专业？

城市和农村的卫生人力资源的分布情况如何？

为何卫生专业人员脱离卫生行业？

现在有多少卫生专业人员处于失业状态？

知道这些和其他关键的策略问题的答案将有效地帮助决

策者。

确保稳定供应受培训的卫生专业人员。

合理安排人力资源到合适的职位和地方，以满足卫生

服务需求。

保留国家的卫生工作者的技能和经验。

从卫生专业人员开始上岗前培训直到离开行业，成熟完

整的国家常规人力信息系统不间断地链接他们的各项数据。

借助于这个系统，决策者可以迅速地找到评估卫生人力资源

问题的答案，计划有效的干预措施，并对这些干预措施做出评

估。如果设计、管理、维护得当，国家常规人力信息系统的数

据将能提供花费少且十分有用的数据来源。据此，决策者可

监控和评估国家和区域层面社会策略变动的影响。

各国经验表明，常规卫生数据系统在初始阶段虽然不及

普查和调查的数据精准，但在一段时间运行后会有所提高。

一个运行良好的国家常规人力信息系统相比调查更有优势，

因为它能对大规模样本的详细信息进行持续的监控，包括行

政区域内的地理分析。另外，信息系统从本质上是纵向的能

记录卫生人力资源的动态变化。长期追踪同一个人连续的、

现时的信息成本就会很低。由于计算机技术的进步，链接各

217

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

种管理数据库比以前更容易，更省钱，更可靠。同时，为更好

地使用国家常规人力信息系统的数据，低收入国家需在人力

和技术方面修炼内功，包括计划，软件设计，基础设施支持和

管理，以及数据使用和加强的策略。实施全面的国家战略，需

要遵循以下原则：

一个包含政府各部门利益攸关方和能强化系统所有权

的参与途径。

一个尽可能包含现有系统、现有工具和程序，旨在降低

成本且能加速实施的，能渐进发展的方法论。

为国家环境设计，作为卫生人力资源策略问题关键答

案的成熟软件解决方案。

强调培养能力，确保可持续性，并通过培训和技术支持

不断改进的系统。

坚持不懈地努力培训决策者分析使用人力资源信息系

统数据，帮助他们做出有力决策。

确定实施完整的人力资源信息系统的时间需要学习必要

的要素和课程。这些我们都有在本章中做出概述。我们首先

要讨论的是一个完整的人力资源信息系统的发展和强化要经

历的一系列关键步骤。然后是大量精选的中低收入国家经验

案例研究的展示。

第 9.2 节 建议发展人力资源信息系统的第一步

发展人力资源信息系统，需谨记于心的第一件也是 重

要的事就是人力资源是卫生系统的一部分，因此人力资源信

息系统是完整的卫生信息系统的一部分。卫生系统的各个方

面（包括基于机构和社区的服务支持，医药产品的提供，融资

和管理）都对卫生工作人员的成功起着重要作用，卫生工作人

员又影响着系统的运行。同样，人力资源信息系统和卫生信

218

第三部分 测量策略与案例研究

息系统的其他部分之间又存在着关键的相互依赖关系。在一

个成熟而完善的卫生信息系统中，人力资源信息系统会是人

力资源数据的权威来源。这强调了人力资源信息系统对整个

卫生系统的完整性和成功性的关键作用。

理想状态下，人力资源信息系统的发展和完善，主要由参

与性方法的五步组成（图 9.1）。首先，建立一个由利益相关方

组成的领导团队，或建立一个由卫生部领导、所有核心利益相

关方组成的国家任务组，并且要确定卫生人力资源的关键性

政策问题。然后，人力资源信息系统的技术员工实施针对现

有基础设施（例如现存网络，互联网，软件）的需求评估，并且

从各部门、各委员会及其他组织收集数据。利益相关方一致

认可了政策问题和基础设施后，需要量身定制人力资源信息

系统软件解决方案，来解答关键的卫生人力政策及具体国家

管理中的问题。 终结果将会成为支持管理者和决策者更有

效使用和分析数据，更有信心和有更多信息支持下做出决策

的阶段性方案或成熟的系统。数据使用阶段，要注意决策者

是如何使用数据做出决策的。在流程中，可持续性和不断改

善人力资源信息系统可以通过国家团队培训和能力训练来实

现，并实现在以后独立地支持，使用和改善系统。

图 9.1 用于制度化人力资源信息系统的框架结构

219

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

9.2.1 建立一支利益相关方领导团队

成功实施人力资源信息系统的关键是应对国内需求的能

力。发展一支包括所有关键利益相关方的领导团队并使该团

队可以提供以后使用卫生人力资源信息来发展以国家为中心

的人力资源信息系统。由这支团队启动，领导以及管理人力

资源信息系统发展的全部后续活动。利益相关方领导团队授

权利益相关方开发一个能满足他们需求的系统，确保系统的

所有权，并给人力资源信息系统开展培养支持，使用和改善系

统的能力建设项目。囊括关键利益相关方的另一个好处是建

立不常见面的不同群体中不同个体间的沟通渠道，从而实现

跨团体合作和数据共享。

利益相关方领导小组应包括卫生人力规划与生产以及信

息系统方面的专家。第一次会议的结果应是检查有关利益相

关者领导小组的授权调查范围（如领导阶层、成员、责任、使

命、作用和职责），还有会议的运作原则（例如所有成员的平等

性、听取所有参与者的意见以及为决策需要达成共识）。

在对工作任务与运作原则作出决定之后，利益相关方领

导小组准备开始定义需要进行回答的关键卫生人力资源问

题，并定义可通过人力资源信息系统用来监测卫生人力资源

状态的各项指标，然后开始考虑与数据机密性、所有权与策略

有关的问题，以便实现数据共享。国家确认与承认这类问题

是很关键的，这能确保成功使用人力资源信息系统。一旦利

益相关方领导小组确定了这些问题后，他们将持续定期地为

基础设施发展、计划编制、数据输入、报告制定、数据决策的使

用提供发展方向。尤为重要的是：从一开始就可以解决有关

数据机密性与数据所有权的问题，因为这些都不是基于纸质

系统的典型考虑因素，如果从一开始就没有考虑和建立这些

安全措施，可能会产生严重的后果。

许多利益相关者参与进来。部委、许可与注册认证机构、

220

第三部分 测量策略与案例研究

私营部门组织与其他利益相关者必须携手合作制定一项完

整、成熟的人力资源信息系统，该系统可以从他们参加培训

时起对这些卫生专职人员进行跟踪记录，直到他们离开卫生

人力队伍时止。根据人力资源信息系统的发展，可能需要机

构服务提供点的员工参与到利益相关方领导小组中来，从而

确保个人数据的准确并能及时获得必要信息（比如存入他们

银行账户的工资数）。在每个关键时刻， 重要的成果是：正

在构建人力资源信息系统的所有权，并且能力建设也在同步

进行。

9.2.2 基础设施建设

尽管这些要素通常是由利益相关者领导小组提出来的，

经验表明：没有任何国家愿意一开始就部署一项全面成熟的

人力资源信息系统。加强信息系统可以迅速有所收获，而又

不会造成基础设施系统负担过重。数据收集人员与管理人员、

技术支持人员与决策者应接受每一阶段里的培训来了解新系

统，然后在准备好后就采取下一步行动。值得一提的是：在劳

动力平均生命期的每个阶段，即对信息进行更新的时候，都会

发生培训（例如职前培训、新的调任、重新调任、离职、退休、

死亡）。

通常对现有信息技术基础设施的改进可以迅速实施，并

能提高效率与生产力。拟议的基础设施改进应基于技术评估，

并应考虑低成本的解决方案，且拟议的解决方案应能迅速有

效地提高现有系统与流程。所推荐的改进措施应包括为需要

输入或访问系统数据的这些工作人员采购计算机，从而可改

进当前正在使用的软件应用程序与工具，并能提高数据存储

能力，升级传输数据网络连接，或扩展技术支持服务。

9.2.3 人力资源信息系统发展步骤

根据当前的形式，可以在迭代开发步骤中改善现有的卫

221

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

生人力资源信息系统。当开发一个成熟型系统时，应相应配

置一个临时性解决方案作为管理卫生人力资源数据的阶段性

方案。应对解决方案进行配置，使卫生部门或其他组织能快

速开始输入和管理卫生人力资源数据。这样可以在成熟方案

开发完成后，将数据非常轻松容易地移植到成熟的解决方案

里，并且终端的用户也可以开始工作。

当仅有一个基于纸质的系统时，可以实施电子注册。如

果目前已进行了电子注册，那么就可以构建一个简单的数据

库。如果已存在有一个简单数据库的话，那么可以逐步加强

或扩大此数据库。例如，可能出现的情况是：常规数据库系统

已过时并变得不可靠，从而出现决策者无法对此情况进行管

理的后果。一个特别有用的解决方案是制定一个简短的调查

表，来收集卫生工作者的 少量准确信息并将这些数据输入

记录中。可以将这些数据用来更新数据库，并使系统重新正

常运行。另一个重要的步骤解决方案是性别敏感人力资源信

息系统的技术规范书。

使用迭代强化的方法，目标是保证国家或机构规划能快

速地从卫生人力信息系统的开发中受益，并且不用担心资

源。当确保每一步进展都走向成熟完整的目标解决方案时，

在迭代步骤中的进程也可以快速降低因太多变化而引起的

各种影响。

当一个国家或组织机构准备完毕，并且相应的基础设施

与支撑系统准备就绪之后，可以实施一套完全成熟的软件解

决方案，从开始参加职业培训的时间起对这些技术熟练的卫

生服务工作人员进行跟踪，直到这些人员离开卫生人力系统

时止。其中，需要四个要素来解决 主要的卫生人力资源规

划、生产与管理方面的问题。

资格条件。此要素用于收集和整理与技术熟练的卫生

服务工作者有关数据，并加速将常规形式的记录（手工书写的

登记注册、发放医师许可执照记录与专业考试成绩记录）生成

222

第三部分 测量策略与案例研究

位数据记录。这一要素的构成部分 好与给卫生人力（诸如

医师或护士）发放执照或认证证书的机关在一起。在大多数

国家，这些机构是委员会或管理处。自从在大多数国家报告

出现了许多伪造的纸质证明文件以来，这些数据对于全国各

地的招聘当局来说都是至关重要的，从而可以确保能录用合

格的卫生工作人员。

管理。这一要素组件用于跟踪记录卫生工作者的详细

信息。被记录的卫生工作者都由卫生部、公共部门保健机构

雇佣，例如国家的医院或私人诊所。除个人配置信息之外，还

包括绩效评估、纪律处分、退休、职业与工资信息的变更等其

他相关信息。

教育与培训有两个主要培训要素：①因卫生职业资格

条件要求进行的职前教育；②继续教育与在职培训，用以提高

个人卫生服务提供者的专业知识与实践技能。在某些国家里，

继续教育是维持医疗执照有效的要求之一。根据国家的需求，

可以将这两种培训要素纳入资格条件里，也可以纳入管理系

统中，或这两种培训要素可以是独立的系统。

计划编制。这一要素组件使用来自每个其他系统与统

计建模应用程序中的数据信息，从而在该国形成一幅完整的

卫生人力资源图，并允许对劳动力如何在未来发生变化的这

一情况进行预测（基于已知的影响因素，例如退休年龄、每年

进入卫生医疗机构且受过训练的卫生工作者的数量、离职率、

人口变化、工作人员规范、疾病模式和其他因素）。人力资源

信息系统的规划与建模组件可以帮助决策者对他们的卫生人

力需求进行评估，并做出有效决策以满足这些需求。

这四个要素组件可以提供强有力的反馈回路，以便对卫

生人力资源和资源需求进行分析、计划与管理。如果所有的

四个要素组件都使用相同的核心编程、数据库体系结构、支撑

硬件与软件系统，只要有一个要素组件完全配置好，则增加其

他几个要素组件的成本会明显低于通常成本。这四个系统的

223

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

每一个要素组件既可以单独部署，也能适当地集成业已存在

的软件产品，从而可以为该国提供一个自定义的、前后关联的

解决方案，填补现有系统可能已遗弃的所有空白。

9.2.4 支持用于进行有效决策的数据的使用

所有人力资源信息系统的主要目标都是促进更好地利用

数据来进行有效决策，使得决策能从容应对日常挑战，并能积

极影响卫生人力资源政策与实践。然而，让少数决策者在仔

细阅读数据报告后，再做出正确和有约束力的决策，是非常困

难的。将数据用于做出有效决策的方法依赖于广大利益相关

方的积极参与和协作。理解使用数据决策的背景也是基本条

件之一。

不能仅依靠使用外部咨询来为使用数据进行决策提供培

训，所有的国家利益相关方都应了解他们如何单独地或有组

织地使用这些数据，以及有效使用数据的场合里有哪些因素

是重要的。已在许多国家为制定决策而改进数据使用方法的

示例包括：

详细规划如何使用数据来支持一项决策，生成使用数

据实践的案例研究；

给决策者提供机会体验关键的决策时刻，使得他们能

通过在真实环境中使用实际数据的实践来开发他们的技能；

提高数据用户之间的交流；

确认和利用机会来改善组织内不同级别间的数据共享

和与其他利益相关方的数据共享。

9.2.5 用于可持续性和持续改进的方法

对信息系统需要进行长期的支持和改进，从而确保 大

的效用和可持续性。根据国家的形势和需求，可持续性战略

应包括连续性的反馈信息收集。反馈信息来自于变更数据需

求相关以及根据需求推出改进措施的利益相关方。利益相关

224

第三部分 测量策略与案例研究

者在早期就参与人力资源信息系统的设计，并参与 终投入

实施能鼓励他们主人翁的精神。作为系统的一部分，加强系

统的流程应包括对决策者与利益相关者进行培训，从而让知

晓和对信息系统有信心的政策制定者能有效地使用和分析这

些数据。另外，对数据收集人员、系统支持人员与系统管理人

员进行培训可以帮助改进技术基础架构、数据质量和数据完

整性。首要的是数据质量，从 初数据收集到数据分析和解

读过程的每一个阶段在都应强调数据质量。

数据的准确性与完整性决策制定是必需的。数据收集形

式和数据编码的标准化能促进易用性与内部有效性。另外，

当从纸质形式到电子形式对数据进行传输时，可以 大限度

减少数据输入错误的程序能改进数据质量。通过两个不同的

工作人员，确保对数据中的差异与原始文件进行比较，于两种

不同的时间将记录信息输入到电子数据库中的二次录入可以

减少数据项错误。如果二次录入极其昂贵并花费大量时间，

可以使用以原始记录为根据通过随机选取一组电子记录进行

检查的抽检系统对数据进行核检。二次录入与现场抽查都给

数据管理人员对数据错误进行检查、记录和改正提供了机会。

数据错误日志也能作为今后改进培训方法和数据收集形式，

或软件修改的出发点之一。

通过确保数据与计划和决策制定相关联，日常固定的资

料更新也能改进数据质量。为此可以将中央一级的数据报告

发送（既可以是电子形式也可以是纸质文档形式）到省级或

区级代表，让省级和区级机构定期进行检查和更新。类似地，

应该适当地安装程序，从而促进中央与地方间数据与报告流

动，以及促进在医院、保健中心及其他服务提供点的数据与报

告流动。这种信息交换让人力资源信息系统能够更好地对劳

动力的变化（诸如新的调整、调任、在职培训与离职）做出解

释。数据共享不仅可以提高数据的精确性，也能使各级卫生

规划者们为实现政策和行政决策获取宝贵的信息。此外，对

225

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

人力资源信息系统的数据启用公共访问可以促进跨部门（包

括非政府组织、学术研究人员和决策者）的卫生人力资源规划

与研究。

为提高数据质量、鼓励循证决策，共享数据至关重要，但

同时数据安全也同等重要的。人力资源信息系统数据内的个

人数据必须保障安全，才能构建对系统的信任与信心。从信

息系统开发的初始阶段坚持实施和遵守数据安全策略可以帮

助确保数据的保密性和完整性（框 9.1）［4］。该系统可基于用

户任务同时在几个访问级别一起构建。例如，此类系统能在

没有获得报告的情况下允许部分用户输入记录值，也能让其

他用户参阅报告但不能输入或修改数据，还能允许第三组用

户在未能查看或编辑个人记录的情况下仅可以访问总报告。

应实现定期给所有的人力资源信息系统用户提供更改的密

码，并且实现系统根据时间表定期备份数据。

框 9.1 卫生人力资源信息的保密性与安全性

随着对人力资源机会因素的日益重视，以及对实现卫生系统目

标出现越来越多的限制，现在更加注重信息收集以加强对卫生人力

资源的发展和监测。拥有纵向数据或不同时间点的数据，可以对卫

生工作人员在劳动力市场以及其他重大事件方面的活动情况进行

个案追踪，也能为开展处于卫生工作寿命关键阶段的循证决策提供

支撑。

当把信息用于制定人力资源发展策略或监测卫生服务提供情

况时，服务提供方层面的信息变得更为重要。因此，信息系统的构

建，既要确保卫生工作者个人信息的私密性，也使个体和组织层能

轻松访问。不管这种信息系统是基于纸质的还是电子的，都应同时

满足这两个条件。同时，已实施的信息系统必须确保系统的可用性。

卫生系统目标一致的个人数据的使用，必须保证个人隐私和保

密方面的权利，同时必须基于人权原则。

226

第三部分 测量策略与案例研究

开发数据保护的方法时，应明确区分哪些是抵御环境威胁而提

供的物理保护方法，哪些是对无意或故意不当使用敏感信息所提供

的保护方法。

以不同方法实施的三个相互关联的概念对敏感数据保护措施

的开发与实施具有重要影响。这三个概念是：隐私、保密与安全。

隐私是法律和道德范畴的概念。法律概念是指法律赋予个人、

控制个人信息获取和使用渠道、并为信息保密性和安全性提供总体

指导框架的权利。

保密是指为了防止将未经授权的信息透露给第三方，个人有权

保护他们在存储、传输与使用期间提供的数据。根据隐私权法律与

法规的界定，制定保密政策与程序应当明确在系统思考隐私法律法

规的相关道德法律条款的前提下，合理使用与传播卫生工作者数据

的程序。

安全是人力资源信息系统中用于处理实体、电子和程序方面信

息保护的技术方法的集合，关于的安全性措施既要防止无意或恶意

的不适披露数据，也要顾及因系统故障和用户错误造成的数据不可

用问题。

数据来源：据联合国艾滋病规划署资料改编［4］。

发展技能是支持、维护与开发计算机化信息系统所必需

的条件之一。具体策略应包括：通过与当地教育机构合作来

发展区域用户团体，从而促进解决问题和改进共享系统。在

发展中国家，充分利用人力资源信息系统的计算结果来改进

卫生人力资源计划管理需要一个共同支持过程。当政策决策

者和其他主要利益相关方获得了有关卫生人力方面的大量信

息时，除产生常规报告外，他们可能很少使用这些数据，而这

些常规报告以前是与纸质记录一起生成的。另外，在带有高

度政治性的决策环境下，人力资源信息系统数据，并且可能会

经常发生职位的变更。主要利益相关方在实用、共享的使用、

227

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

解释和应用新的人力资源信息系统程序下使用用于决策过程

的数据，并要考虑需要开发什么样的能力来实现个人、组织与

政策水平方面的变更。这可能包括共享这些可利用的信息和

报告，以及关于有效解析信息和现有证据来应对关键政策问

题的不同方法的培训。关键利益相关方将各自的数据提供给

其他利益相关方分享，能够帮助构建使用这些数据支持管理

和政策决策方面的所有权关系和信心。 后阶段包括制定计

划来对这些人力资源信息系统的数据进行定期传播，该传播

计划要基于国家内部的报告周期。

第 9.3 节 国家案例研究

本部分的三个案例，是分别来自乌干达、苏丹和巴西三个

中低收入国家开发、加强和评估人力资源信息系统的经验。

9.3.1 构建乌干达卫生专业许可证信息系统

在乌干达，卫生部与四家卫生专业监管局（包括护士与

助产士委员会）需要实时且可靠的信息。这些信息内容是：

不同类别的卫生专业人员有多少被许可在该国工作；他们

已收到哪些方面的培训；如果他们正在放弃卫生系统工作，

或者已经离开，原因是什么？直到 近，虽然建立了复杂的

纸质表格系统用于满足这一需求，但仍缺乏对信息的收集

和分析，即便是查找某个护士的当前地址或许可证信息也

很困难。

成立利益相关者领导小组，小组成员包括卫生部几个部

门的代表，四个专业许可协会，培训机构和非政府组织，以及

能力项目（英文 Capacity Project，由美国国际发展署资助的全

球卫生人力资源行动计划之一）中卫生人力规划与信息系统

的顾问。目标是开发一个注册和许可信息系统，从参加职前

培训时对所有的卫生专业人员进行跟踪，直到他们离开卫生

228

第三部分 测量策略与案例研究

人才队伍时止。利益相关方团体的首要任务是确定拟解决的

有关护士与助产士的关键政策问题。因此，卫生人力资源信

息系统的第一个强化步骤应以生成定期报告来解答这些问题

为重点。

乌干达护士与助产士理事会的网络和硬件基础设施得以

改善。该理事会是负责给在本国执业的专业护士与助产士颁

发许可证的监管机构。改善措施包括安装了一个开放式源代

码软件：电子卫生人力资源认证信息系统（用于追踪培训、证

书与许可证信息的数据库）［7］。开放式源代码是指根据许可

证分发的计算机软件，此类许可证允许任何人在没有限制条

件的情况下和不需要支付办证费的情况下对源代码（可以生

成一个计算机软件的指令集）进行研究、复制和修改，并且也

允许任何人用修改过的或未修改过的形式来对软件进行重

新发布。这意味着此产品能以 低的成本来进行分发，并且

用户能继续使用和改进他们的系统，而不需要支付烦琐的办

证或升级费用。开放式源代码软件有一些设计上的缺点，

重要的是：如果出现软件故障或未经授权的访问，对于缺乏问

责制的国家里的用户，由于这些国家在新信息与通信技术方

面的技能人才都很短缺，这些用户很难获得所需的相应支持。

然而，使用开放式源代码软件可以促进软件的开发，如果国家

具有卫生系统计算机技能方面的基础，则源代码软件通常是

（卫生系统中） 低成本的代表。同时还可以围绕这些技术发

展起来的全球开放源代码支持社团来获得自动维护和改进此

系统的支持。在帮助用户解决或修复软件问题时，甚至在开

发新的模块时，这都成为非常有利的条件。其中一项重要成

果是形成了完全经过量身定制（且具有较低成本）的系统，且

可以随着时间的推移发生成长和改变。

乌干达还成立了方案实施团队来对软件进行编程和设

置。第一步是完成了乌干达护士和助产士管理局历史注册表

数据项的录入，第二步完成了对医疗及牙科医生、医药从业人

229

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

员和专职医疗人员的其他三个发照机构历史注册记录的数据

录入。质量控制纳入了数据输入和处理程序中，并特别在单

一类别内部和不同类别间都分配了唯一的标识号来解决诸如

重复计算之类的潜在偏差（例如，当卫生专职人员参加多种类

型的培训时会产生的偏差），并且建立了二次录入系统以确保

准确性和跟踪数据输入问题。在进入到相应的委员会时，用

于检验数据的另一方法是要求每个卫生工作者根据电子记录

的打印稿来核实相关内容和更新所有可能已经发生变化了的

信息。这一过程可以不断地更新数据库，并为卫生专业人员

提供确定数据精确性的机会。

以下三个图表提供了有关信息类型的示例，记录了 1980

年到 2004 年间参加培训的所有护理专业学生和助产士学生

的情况图 9.2 显示了这一时期，参加护士和助产士培训课程

的入学人数显著增加。

图 9.2 1980—2004 年之间在乌干达参加护士培训课程

（以取得护士职业资格条件及注册护士为目的）学生数量

图 9.3 呈现的是乌干达护士学生与助产士学生完成培训

课程与获得专业资格证书的相关结果。1980 年到 2004 年间，

有 21 888 名护士学生和助产士学生参加了培训，仅有 17 297

名学生完成了培训课程并参加了考试。另外，通过考试的学

生中，有 16 658 名符合资格的学生在护士和助产士注册局进

行了登记注册，14 637 名注册成功的学生为 初参加培训学

230

第三部分 测量策略与案例研究

生的三分之二。如果专业职位的申请人在护士和助产士注

册局记录完好，通过为中央和地方当局提供卫生人力资源信

息系统有限的访问和查看的权利，可帮助当局确保所雇佣的

护士和助产士都在乌干达护士和助产士注册局进行了登记注

册，这是对这些数据进行使用的方式之一。

图 9.3 在 1980—2004 年之间参加培训、通过专业护士

许可执照考试且注册合格得到乌干达护士与助产士

注册局执照的护士学生数量

图 9.4 确定了行政区内护士学校的位置，显示了学生成

功通过执业许可考试并成为注册人员的情况，并明确区分出

哪些地区的学生考试通过率 高和哪些地区学生通过考试有

困难。例如，在坎帕拉和基索罗地区，分别有 18% 和 11% 的

护士和助产士虽通过考试但未在护士和助产士注册局登记注

册。与此相比，在布谢尼地区参加培训并通过考试的所有护

士与助产士，都已登记注册。

为减少未完成培训和未登记注册造成的教育资源浪费，

国家在决策时须充分考虑如何利用有限的国家教育资源来实

施卫生专业人员教育。他们还提出了有关学生遴选与考试流

程的问题。在不知晓完成培训的学生数量的前提下，决策者

与规划者不能依据国家需求制定有关培训和配置卫生工作者

的预算报告或计划报告。这些数据也能帮助教育工作者、专

业委员会与各个卫生部委识别早期的潜在问题，给目标干预

措施排出优先顺序，提供需要进一步进行调查和监测的任务，

231

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

也能帮助指出产生积极效果的重要因素，这都能帮助利益相

关方及时获取新的信息。

图 9.4 根据学区划分的通过专业执照考试且向乌干达护士和

助产士理事会已注册登记的见习护士的人数和百分比

（在 1980—2001 年之间的新就业者）

基于上述讨论结果，乌干达建议进一步挖掘护士和助产

士学生高失败率的原因，希望能提出解决问题的相关办法。

乌干达还举办一次部际利益相关方会议，来解决关于护士向

护士与助产士注册局进行登记注册的相关问题。

9.3.2 使苏丹的卫生人力监测框架制度化

近几年来在苏丹已实施了一些策略和措施来改进卫生系

统绩效，包括旨在实现千年发展目标和其他国际、地区和国家

目标方面的减少贫穷和提高人口健康策略。以此为基础，苏

丹联邦卫生部决定，密切监测各级主要部门的机构绩效［9，10］。

通过与世界卫生组织合作，卫生部量身定制了全面监测和评

估框架这一基于国情的卫生绩效监测系统。此框架凭借基线

数据和既定指标的阶段性目标，监测工作进度。系统包含三

个主要部分：

全球指标，包括与卫生体系覆盖和卫生人力密度相关

的指标；

特定疾病指标，例如与 HIV、疟疾和肺结核相关的指标；

部门或活动的指标。

232

第三部分 测量策略与案例研究

为了确保国家所有权，特别是在信息系统的启用和制度

化期间，卫生部应承担起领导角色。除国际公认的专业团队

外，其他一些合作伙伴和社区代表也被要求参与整个开发和

评估过程。苏丹政府任命卫生部副部长担任整个过程的监督

执行者，并委托卫生规划司组建由专业人员和辅助人员支持

的监测和评估单位。政府为此机构设计了详细的配置文件，

包括中央和地方部门运作的职权范围。

每个主要部门按照适当的指标、基准和目标组织自己的

联络处来承担他们各自监测和评估计划的实施职责。特别是

人力资源发展部设立了一个特定的年度监测和评估计划来监

测与卫生人力资源变量（入口、活跃劳动力和出口）有关的变

化。目标是开发一个可持续的信息监测系统以便用于及时持

续的信息更新，以及卫生人力动态数据的核实与分析。此计

划利用了国家卫生人力资源 10 年策略与其他相关举措。人

力资源发展部门的工作人员和卫生部副部长还对监测评估计

划进行全面彻底的审核、讨论，并批准该计划。

应在每月部门效绩审查会议上提交具体的卫生人力资源

监测评估报告，其中包括所取得的进展，以及需要改进的领

域。虽然此报告并没能包括诸如滞留和移民之类的全球性问

题，但监测了征聘、调度、调任、离职、职前和在职培训机会，并

能监测基于绩效的激励计划。经过部门审查，情况变得更为

清楚，显示每月统计变化的挂图会在各部门展出。与卫生人

力资源有关的监测和评估活动资金也会供撰写全卫生部范围

统计报告使用。

如下一些有关卫生人力资源信息监测系统开发与制度化

方面的实际措施是苏丹经验的一部分，包括：

临界战略提升人力资源信息系统重要价值认知度的倡

议活动，获得政治承诺；

公共机构所有权与领导力：在国家领导人指导下的多

学科团队方法；

233

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

有限的根据国情修改的核心指标达成共识，包括明确

的基线和基准；

现存的电子技术：部署用于监测进展情况的用户友好

型软件；

方法的改进与本地化；允许将灵活地进行改进和适应

性的改造，使信息系统适合于当地的卫生人力情况；

数据分析、分发和使用培训，以及针对国家人力资源开

发工作人员，监测、评估协调工作人员和联络处人员开展的基

本信息技术与技能培训；

透明的信息传播由该系统产生，包括在主要利益相关

方之间举行的定期传播会议，这些利益相关者旨在通过会议

更多投入工作并 大限度地构建起共识。

表 9.1 有选择性地列出了苏丹卫生人力资源信息与监测

系统中的结果。这些成果的关键是将监测和评价分析与问题

解决和卫生人力资源战略的升级联系在一起。如果仅将此

结果用来监测执行情况，没有必要投资建立复杂的信息系统。

该系统应包括识别和纠正需要改进领域的机制。

9.3.3 对巴西的卫生人力资源信息与管理系统的评估

巴西的卫生人力资源信息与管理系统（sistema de informacao

e gestao de recuresos humnos em saúde，或 SIGRHS）是在卫生

系统改革的大背景下构建的。它被设计为用于收集、处理和

使用卫生人力规划和管理相关的初始数据。开发此系统是为

了告知区域和地方卫生管理人员来更好地进行与其工作相关

人员的决策。1987 年，根据当地要求并通过利用信息技术的

创新，巴西已经对由里约热内卢国家卫生部门发起、里约热内

卢大学国家社会医学研究所实施的人力资源信息系统进行了

升级、修改和评估。发展新型、用户友好的软件应用程序便利

了地方各级机构的录入操作，并能将卫生人力资源管理相关

定量和定性变量纳入系统。

234

第三部分 测量策略与案例研究

表9.1 2006—2007年苏丹卫生人力信息与监测系统部分指标与基准列表

指标

周期

目标

结果

差距

合规率

参考建议

一些

刚毕

业的

医师

准时

进入

服务

实习

期

Q1/

2007

750

750

010

0%自

从利

用新

开发

的电

子系

统/网

页

应用

程序

以来

（20

06年

），人

员配

置

系统

已得

到极

大的

改善

，有多

三

个月

的待

命时

间

通过

使用

质量

保证

核准

清单

，在三

个医

院的

实习

监督

调查

数值

Q1/

2007

103

730

%合

规率

太低

，在下

次人

力资

源开

发

司工

作人

员/绩

效审

查会

议中

对合

规率

进行

讨论

应尽

量努

力报

告定

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果，而

不仅

仅是

定量

结果

部署

到服

务水

平明

显低

下的

地区

的医

学专

业人

员指

标数

值

Q1~

Q4，

2006

127

558

%讨

论新

开发

的激

励机

制和

所建

议的

修改

之处

，以吸

引更

多的

专业

人员

到首

都以

外的

地方

工作

235

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

人力资源信息系统的信息为各层次和类型不同机构的管

理记录方面的数据。通过使用标准化的模板来进行数据收集

和登记。系统中收集的基本条目包括卫生工作者的社会人口

学特征、职业素养以及与工作相关的变量，诸如工作职位、就

业部门与工作时间等。这些项目信息提供了卫生工作者的概

况，例如按年龄、性别及学历的分布状况。这些信息可以用于

对其他人力资源因素的评估，比如卫生人力的技能组合，跨不

同类型专业职能的工作人员配置、卫生机构与区域之间的人

力资源比较评估。数据的定期更新可帮助开展卫生人力资源

损耗率的评估。主要数据源包括工作人员名册以及公共卫生

服务人员薪水册。鉴于这些数据的机密性，对于出于研究目

的的信息访问，无论是访问部分信息还是全部信息，都由专门

的技术团队负责监控。

管理数据的使用也加强了其他类型的标准统计数据来

源。在巴西按照传统惯例，关于卫生人力资源方面的信息都

来自大型数据库，这些数据库都由不同的国家代理机构进行

编辑以便用于多种目标。这些关于卫生人力资源方面的信

息包括十年一度的人口普查、住户抽样调查（其中包括每月

一次的劳动力调查）以及由中央统计办公室进行的卫生机构

调查［11］。正规劳动力市场上的其他信息来源包括来自劳工

部的对就业、工资、招聘、解雇方面的各种登记，还有通过专

业协会、工会和理事会的注册系统获得的具体职位的相关

信息［12］。然而，这些信息来源往往都是分散的，并且通常不

便于地方一级在管理实践和制定策略中使用，尤其是在卫

生部门。

卫生系统改革和权力下放的程序以及在地方一级医疗

机构可获得新信息技术的支持是在巴西实施人力资源信息

系统的催化剂。为了评估维护和巩固该系统是否已成功，

将信息的使用作为一项计划和管理工具，巴西政府与里约热

内卢国立大学合作进行了一项调查，以便对人力资源信息系

236

第三部分 测量策略与案例研究

统的实施和其效果进行评估。通过利用实施过程评估框图

来开发一系列的评估工具，这种实施过程评估框图包括了卫

生政策与方案问责制的三个主要组件：管理、政治和社会层

面［13，14］。在全国各地依靠实地考察和半结构化访谈的方式

在各种利益相关者之间实施这项调查工作。调查的具体目标

包括：

实施和利用人力资源信息系统相关行为者的参与类型

与程度的鉴定；

在人力资源管理（特别是定性信息）领域方面用于整合

其他信息的各种机遇和制约因素的鉴定；

就使用 HRIS 中的信息在卫生服务经理人之间开展满

意度评估；

卫生行业内外的其他机构使用人力资源信息系统

简况。

人力资源信息系统的性能评估是通过使用若干种标

准（覆盖面、完整性、质量、及时性和使用的规律性）来进

行的（表 9.2）［15］。45% 的受调查网站认为具备高性能卫

生人力资源信息系统水平，33% 为平均水平，剩下的 22%

未达到要求。当没有对信息系统计算机软件程序的技术

特性与操作方式进行明确的评估概述时，此调查的结果帮

助收集了有关工具使用方面的信息，并可指导系统进一步

的升级。

表 9.3 列出了在巴西人力资源信息系统实施对有关体制

产生的影响方面的结果［15］。鉴于卫生系统的分权管理，在卫

生人力资源信息的需求、人力资源信息系统的期望值、实现和

使用系统的能力、或系统评估的相应等方面并不期望出现同

质性。然而，此结果表明在不同情况下卫生人力方面有关信

息利用的一个全面积极的方向。卫生人力资源与卫生系统管

理过程有关的综合信息需求超过了实施信息系统本身 低性

能的条件。

237

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

表9.2 用于评估巴西卫生人力资源信息与管理系统性能所选择的指标与相应的标准

指标

性能水平程度选择

高平均

低

在公

共卫

生服

务网

络中

已注

册服

务器

之间

的人

力资

源信

息系

统实

施覆

盖范

围

至少

90%

的已

注册

服

务器

在70

%与

90%

之间

的已

注册

服务

器

少于

70%

的已

注册

服务

器

人力

资源

信息

系统

中信

息来

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辑的

完整

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来自

原始

来源

和全

部

领域

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据收

集

辅助

数据

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信息

来源

至少

在一

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查中

一起

使用

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数据

收集

/编辑

人力

资源

信息

系统

实施

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次分

发报

告的

发

行少

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据收

集之

后

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个月

第一

次分

发报

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发行

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据收

集之

后的

三到

六个

月内

第一

次分

发报

告的

发行

在数

据

收集

之后

多于

六个

月或

根本

没

有进

行数

据收

集

人力

资源

信息

系统

实施

的规

律性

定期

进行

数据

收集

的

更新

偶尔

或根

据要

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行数

据收

集的

更新

不进

行数

据收

集的

更新

人力

资源

信息

系统

使用

的规

律性

多在

四个

月内

定期

发行

4份

传播

报告

，

或按

需求

发行

至少

在过

去六

个月

发行

1次

不发

行传

播报

告

238

第三部分 测量策略与案例研究

表9.3 有关巴西卫生人力资源信息与管理系统体制影响评估方面的指标与结果

指标

预期效果

机构影响反馈的选项意义

调查结果

（n=9个地点）

是否

有关

卫生

人力

资源

计

划与

管理

流程

方面

的

人力

资源

信息

系统

的

信息

利用

有关

卫生

人力

资源

的计

划、管

理与

性能

方面

的流

程改

进

人力

资源

信息

系统

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施至

少

受以

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个流

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影响

专业

资格

劳动

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划编

制

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构建

继续

教育

人员

计划

、职业

发展

及薪

酬

分权

式的

卫生

人力

资源

管理

人力

资源

信息

系统

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实施

并不

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生

人力

资源

的管

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00%

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卫生

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的人

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资源

信息

系统

的信

息

利用

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分权

卫生

系统

中管

理流

程的

创新

/

再形

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人力

资源

信息

系统

的实

施至

少

受以

下一

个流

程影

响

当地

卫生

服务

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其他

卫生

系统

数据

库的

卫

生人

力资

源方

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信息

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绩效

提升

计划

的实

施

人力

资源

信息

系统

的

实施

并不

会改

变卫

生

系统

的管

理

是=7

8%

239

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

近，根据巴西卫生部的要求［16］，已对信息系统进行了

升级从而可以收集更多有关于卫生工作者教育和培训方面

的详细信息，包括学习高级卫生教育课程的毕业生人数。其

中已经在互联网上提供有新软件（system de informacao sobre

a graduacao em saude，or SIGRAS）与 SIGRHS 软件包的 新版

本（框 9.2）。基于网络或互联网的课程有助于将卫生人力资

源生产与管理流程方面的其他信息与当地卫生机构的数据整

合，从而降低运营成本，加强数据发布和使用，扩大组织内变

革决策制定的证据基础。

框 9.2 卫生人力资源管理 SIGRHS 信息系统在几内亚比绍的实

施和使用

作为巴西卫生部与世界卫生组织之间合作的一部分，几内亚

比绍共和国卫生部采用和实施了 SIGRHS 卫生人力资源信息与管

理系统，用于支持非洲葡语国家组织（PALOP，Paises Africanos de

lingua Oficical Portuguesa）成员国使用卫生人力发展信息系统。

为了在几内亚比绍实施用于数据收集、存储和分析的 SIGRHIS

软件，必须使该系统适应当地的具体情况。在改造系统时，新的配

置是以国家卫生系统的行政机构、公共卫生部的组织结构、地区级

别卫生机构服务的鉴定与分布、卫生工作者的立场和位置、用于卫

生服务提供商的教育系统结构为基础的。

还需要从工作人员先前的简明电子表格（电子 excel 表文件）

里上传 2400 条原有的机构人员记录。在将这些初始数据合并到

已改编过的 SIGRHS 系统中后，便可启用初步报告，并能开始编制

卫生人力概况所需的基本材料。结果显示：几内亚比绍共和国公

共部门的卫生人力主要是由具有较低教育水平的工作人员组成，

仅有 11% 的工作人员接受过大学高等教育。在初级保健机构中有

大量的卫生工作者供职（63%），在二级医疗机构中的卫生工作者占

25%，在大区域一级的机构有 12% 的卫生工作者。

240

第三部分 测量策略与案例研究

第 9.4 节 摘要与结论

由于加强卫生系统的意愿日益增长且其主要的人力资源

功能，卫生人力趋势和结果的记录和分析需求逐渐成为全球

和国家监测卫生系统绩效议程的一部分。虽然在国家、区域

和全球各级起作用的人力资源信息系统的安装和维护并不是

容易的工作，但如果国家决定为解决人力资源相关问题开展

循证决策，并做出了希望取得进展的政治承诺和发展请求，则

进行人力资源信息系统的安装和维护是可行的。一项给决策

提供信息的人力资源信息系统的可持续性发展是有关领导、

金融、教育、合作伙伴关系和管理的多方面系统［18］。

国家开始寻求可连续监测卫生人力现状和评估结果，且

配有定义完善的指标和高质量数据的途径，且多数通过卫生

部来开展该项工作。然而，一些有意向的国家不仅仅寻求尖

端技术和技术援助（这些技术都提供有手册和操作指南），而

且还寻求切实可行的方案与易于使用的方法来监测卫生人力

的复杂动态。仅具备人力资源信息系统实施的通用概念框架

既没有用处也不充分。实际经验表明：“一套适合所有”的概

念性方案不是解决问题的秘诀，更何况每个国家的卫生人力

背景都是有其具体特色的。

同时，本章揭示了不同国家具体经验方面的许多共同点，

以及对于在日常卫生管理系统中发展可靠、有效且可持续的

人力资源信息系统来说至关重要的教训等。

首先，在其他合作伙伴和当地代表参与整个过程的同时，

卫生部应该始终是建立制度化信息系统的主要负责人。而且，

准备好制度是使人力资源信息系统可持续性运作的 主要的

条件之一。一次在同一个房间里召集人力资源信息系统所有

利益相关者参与讨论，通常可确保能分享相关信息，并有助于

识别所存在的数据，也有助于为选择适当的指标和基准达成

241

第9章 使用管理数据源分析卫生人力：多国人力资源信息系统的实施经验

共识。信息系统利益相关者的培训和能力建设在早期规划阶

段就应列入关键位置，不但在数据分析和基本信息技术技能

方面要对利益相关者开展培训，而且在数据传播和决策信息

支持方面也要开展培训和能力建设。

需要对许多实际问题进行考虑。用于审查国家卫生人力

资源现状的人力资源信息系统的相关性大小完全取决于所用

数据的质量。可以对数据质量进行测量的维度包括系统的有

效性、可靠性、完整性、精确性、真实性和及时性［19］。举例来

说，当人力资源退休、移民或死亡时如果未对单个记录进行更

新的话，那么就会对数据的有效性造成损害。当正在进行人

力资源信息系统的开发时，正式用于数据质量评估的计划应

包括日常持续监测使用的行政数据与定期调查和人口普查数

据的比较分析，目的是为了保证有效性。另外一个与数据质

量紧密相关的问题是隐私和保密问题。未能明确确认出个体

的数据可以用于公共用途。聚合数据共享也需负责的利益相

关者正式批准后才能共享。

本章在确定朝着完全成熟的软件解决方案进步的理想化

进展的同时，经验也表明：在某些情况下越少越好，且在突然有

解决方案介入的情况下，足够的耐心能为理解、所有制和有效

参与提供更多的空间和时间。即使有专有软件为国家卫生信

息系统服务，但自由和开放的软件源仍能为系统可持续发展

提供重要的优势，而且经济高效的解决方案是必不可少的。［1］

开放式源代码解决方案可以减少人力资源信息系统的实施与

成本维护，并能为协助工作和持续改进提供全球共同体。为

了实现其利益，许多政府和卫生系统已选择了在开放式源代

码技术基础上实现标准化，并建设他们所需的能力。可是，某

些国家仍然不愿公开有用的数据来做进一步分析，尤其是在

卫生人力资源严重短缺的情况下更是如此。对此，本报告强

烈建议：将信息系统的计算结果与卫生人力规划和管理专家

联系起来，从而帮助专家们解决问题。重要的是共享信息是

242

第三部分 测量策略与案例研究

一致的，这样改进后的人力资源战略才能相互比较并能互相

借鉴。作为人力资源信息系统加强过程一部分的国家间知识

共享，提供了可以帮助避免犯重复错误的模式，并能实现跨区

域和国家之间的信息与证据标准化。在本手册的第 12 章中

将进一步介绍，卫生人力资源观测站是很有价值的机构，且在

广泛传播相关的信息和证据，以及进行国家级、区域级和全球

级方面的有效实践中都能发挥作用。

参 考 文 献

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第三部分 测量策略与案例研究

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245

第 10章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

TOMAS LIEVENS，MAGNUS LINDELOW，

PIETER SERNEELS

第 10.1 节 导 论

数据和证据是设计有效的卫生人力政策和策略的重要组

成部分。政策制定者需要关于卫生人力资源规模、分布、流入

量、流出量、卫生工作者绝对收入和相对收入等信息，还应知

道为什么需要观测某个特定的劳动力市场以及不同政策或改

革会带来的不同影响。举例来说，国家派遣卫生人员到乡村

卫生机构工作存在困难，原因在哪里？如将赴乡村卫生机构

工作作为合同中明确的义务，也许结合经济激励，就解决问题

了，或者还需要其他方法来解决。如果卫生工作者不愿意在

公立部门工作，选择去私立部门工作，那么政策制定者需要分

析清楚私立部门能够吸引卫生工作者的原因，以及卫生工作

者对政府不同形式的规定有可能采取的行动，以便减少卫生

工作者到私立部门工作的倾向。

本手册在其他的章节里面已经强调了来自管理部门的定

性数据、医疗设备评估数据和人群数据可满足政策制定者信

息参考和循证的需要。这些数据可反映出卫生工作者的类型

和发展趋势、决定卫生工作者行为和劳动力市场选择的因素、

卫生人力政策和法规的影响。但是，定性数据有重要的局限

性，特别是当遇到未知的以及无法区分和测量的问题或现象

时更是如此。鉴于认识到这些局限性，本章强调如何采用定

246

第三部分 测量策略与案例研究

性方法来支持和完善针对卫生人力问题的定量分析。

定性方法包括用于描述和解释社会现象的一系列技术和

方法。和定量方法不同的是，定性方法不采用结构和精细化测

量，而偏重广开思路来诊断、分析和解释行为和现象。尽管我

们经常很难从定性分析的角度去总结归纳，但是由定性分析得

出的大量信息非常有价值。比如，用于理解目前或将要发生的

卫生劳动力市场改革的影响。这些影响的产生可能取决于许

多因素，其中很多难以测量（比如，卫生工作者的偏好和预期、

社会和文化环境以及实施安排）。而且，对工作满意度、团队合

作或职场行为的改革的效果本身就难以测量，也可能出乎意料。

比较清楚的是，定性方法有助于理解制定政策或干预的

背景、预测行为反应和影响、识别实施中的问题，强调不同的

利益相关者如何认知和掌握政策。本章节将对定性研究的设

计和实施提供指导。本章节是在查阅了和方法论相关的大量

文献和了解了实际运用情况的基础上写成的，但并不希求对

定性方法作面面俱到的指导。本章内容注重卫生人力定性研

究可操作的技巧和指南。更多基础性的问题，包括认识论的

问题，读者可参考综合解决这些问题的工作，不仅仅是本章所

涉及的工作［1~11］。为了说明定性工作的方法论和潜力，本章

介绍了埃塞俄比亚和卢旺达的两项研究。

本章余下的部分安排如下：第二部分描述定性方法和途

径，以便对卫生工作者研究有所帮助。第三部分讨论卫生人

力资源研究的设计和实施中的几个精选问题。 后一部分总

结今后如何拓展和加强卫生人力问题的定性研究。

第 10.2 节 定性方法：价值和潜力

10.2.1 定性研究的定义

定性研究 通常的定义是“性质上不属于定量研究的研

247

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

究”。换个说法，所有定性研究的共同之处在于结合文本使用

数据，原因在于定性研究对数据收集和分析的技术产生了深

远的影响［1，12，13］。定性研究另外一个显著的特点是研究者收

集数据的任务往往繁重。与定量研究不同，定性研究需要对

数据登记的内容、重点和深度做出现场判断。在分析数据时

会遇到类似的困难，因为比起定量研究，定性研究的分析结果

在一定程度上更多地取决于对数据的解释。

在实践操作中，定性研究适用于一系列不同的研究技术。

在本章，需要区分三个主要的方法论：（1）一对一深度访谈；

（2）小组座谈讨论；（3）人种学和观察小组座谈讨论的参加人

员（框 10.1）。这里讨论的三种技术 1 都存在各自的有利条件

和不利条件，也存在许多优点和缺点。

框 10.1 定性研究三大重要技术

一对一深度访谈。这是描述定性类访谈的常用术语。访谈者

可选取结构化方法、半结构化方法和非结构化的方法。定性研究所

采用的一对一深度访谈和定量研究所采用的访谈不同之处在于，定

性研究的答案是开放的，通过文字来表达意思，而定量调研里问题

的回答选项基本上是预先编码了的。

小组座谈讨论。在小组座谈讨论中，要求参加人员对特定的主

题进行开放式讨论。小组座谈讨论倾向于半结构化或非结构化的

性质。

人种学和观察小组座谈讨论的参加人员。研究人员将有一段

时间沉浸到某个社会环境下去收集数据，以便在理解该小组的文化

和发展进程的基础上观察和听取观点。

1 本章不考虑其他定性研究技术，例如基于语言的方法（会话分析等）、投射技

术、案例分析和文本分析。Tesch（14）对社会研究中 26 种不同的定性方法作

了区分。更多情况，请一并参考本章脚注 1 中的资料来源。

248

第三部分 测量策略与案例研究

10.2.2 优点和缺点

谈到定性方法的优点和缺点时，我们把它与定量方法相对

比就能更好地理解。定量方法借助结构化的工具来收集符合

预先分类要求的定量数据。用作结论的数据很容易去描述和

归纳。而且，由于所提供的数据能代表一个更加广泛的人群，

因此我们可使用统计技术来推断这部分人群和探索多元关系。

相比较而言，定性方法中数据的架构更少，这带来许多有

利因素：

定性方法对问题的解决方法是开放的，还通过与被调

查人的互动来探究问题。这为解决难以测量的问题提供了方

法，比如信仰、感觉、价值和感知等。采用定性方法能带来一

个额外好处是，定性方法记录了参与者的词汇，这对定量调研

的设计和与利益相关方沟通很有帮助。

与被调查人员开放式的互动有利于营造一种必要的信

任和友好关系来解决困难或敏感的问题，并且边缘群体也能参

与进来。比如，腐败问题和其他形式的不正当行为不易通过调查

得到也不能测量，但通过定性方法可有效发现这些不正当行为。

定性方法对于理解不同变量间的行为和关系很有益

处。比如，运用定性方法能找到同一个行为的各种模式（比如

有不同社会经济和人口环境背景的卫生工作者赴农村医疗保

健服务）或可测量的不同变量间相互关系的本质（比如教育

和外部移居）。

通过有目的地遴选单个受访者或小组座谈参与人员，

定性方法能阐明不同小组之间和同一个小组内部在观点和对

未来展望上的差异，并找出这些差异的成因。

不可避免地，定性方法有其优点，也有其缺点。清楚的是，

定性数据的局限之一在于不容易描述和总结定性数据。由此，

定性工作中现象的量级和相对重要性很难来表述。更重要的

是，有时定性工作需应答的内容数量少，而且是出于特定意图

249

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

挑选的应答者。这意味着定性工作得出的发现结论不具备更

广泛群体的代表性。另一个潜在的局限因素是研究工作者深

入参与数据收集和数据收集活动的互动性，造成研究结果在

客观性上变弱。定性方法的特征说明定性工作由不同的研究

者或在不同环境下开展时难以复制。在某种程度上，定性方

法的这些缺点成为了其固有的特点，但如果有周全的设计、实

施并对采用的方法进行清楚明确的文件备案，定性方法就能

部分克服上述缺点（见第 10.3 节）。

定性方法的优缺点说明了定性方法和定量方法相结合的

优势所在，因为这两种方法能互相补充。本章节的几位作者因

此尝试运用深入浅出且通俗易懂的图表和概念来展示定性方

法和定量方法的不同特征。正如表 10.1 所归纳出的特征都是

概括性的，在单个案例中未必都能有所反应；这些特征却说明

由于理论薄弱或不存在，因此不能根据定量数据检测或更好

理解定量研究的结果，从而无法对既定假设做出调整时［15~17］，

定性研究就会非常有用。而且通过解释利益相关方如何理解

和讨论政策或现象，识别政策可能带来的反应和行为，定性方

法可支持用于定量研究的调查问卷的开发工作［2，12，15，18，19］。

表 10.1 定性和定量方法的对比

定性方法 定量方法

文字 数字

参加人员的观点 研究人员的观点

研究人员距离更近 研究人员距离更远

产生理论 运用理论

非结构化 结构化

结合背景理解 总结

丰富且深入的数据 艰苦，可信赖的数据

意义 行为

遵循归纳的方法 遵循演绎的方法

250

第三部分 测量策略与案例研究

综合以上定性方法的优缺点，定性方法在卫生体系研究

中被广泛运用，包括理解卫生寻求行为、识别社区卫生需求、

评价卫生保健质量和客户满意度，以及为边缘群体开发项目

（如性工作者或吸毒人员）。因此，卫生人力问题定性工作迅

速地发展并不奇怪。

10.2.3 从事定性工作卫生人力资源研究

针对卫生工作者开展专门研究的时间还不长，造成研

究卫生工作者行为的理论框架匮乏。目前定量研究数量与

日俱增，大部分都是描述性的研究。这些研究还能从定性

研究中获得实质性的收获。定性研究有助于深入理解卫生

工作者所处的复杂环境和对环境进行分类，揭开某些行为

背后的动机，为完善卫生工作者绩效测量方法提供资源支

持。卫生工作者行为的研究者越来越认识到定性方法的

作用和潜力，针对卫生工作者的研究越来越多地使用定性

方法。

表 10.2 说明如何运用定性研究来解决一系列的卫生人

力问题，定性研究可用于卫生专业技术人员在工作地点和劳

动力市场中的动机和行为诊断，也可聚焦于特定现象，比如多

点执业或移居等专题研究。大多数研究聚焦了解很少的问题

以及定性方法难以测量的问题，包括卫生工作者绩效和动机、

腐败及医患关系。大部分研究使用一对一定性访谈或小组座

谈讨论，或都有。参与观察法的使用有更多局限，可能是因为

卫生专业技术人员和患者之间关系的私密性造成的。然而

Jaffré 和 Olivier de Sardan［20］提供的案例很好，他们将参与观

察法和实地考察、结构化访谈、小组座谈相结合来研究非洲西

部五个国家的医患关系。

在某些案例中，定性研究被作为定量研究的补充，用于深

入理解定量研究发现的难题或为定量研究做准备。框 10.2 阐

述了如何运用定性研究来为定量分析做准备。

251

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

表10.2 卫生工作者定性研究实例解读

主题

研究的重点

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26］

252

第三部分 测量策略与案例研究

主题

研究的重点

方法

参考文献

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29］

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访谈

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］

续表

253

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

主题

研究的重点

方法

参考文献

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36］

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］续表

254

第三部分 测量策略与案例研究

框 10.2 定性研究为定量工作提供信息：埃塞俄比亚和卢旺达的

旷工现象

迄今为止对旷工现象的研究大多数属于定量性质，且测验参数

均来自经济理论。但是针对卫生工作者的旷工现象是否适用定量

研究从性质上值得商榷，因为目前研究旷工现象的理论框架不太适

用于卫生人力资源研究，尤其是在发展中国家。

为了解决这个问题，在埃塞俄比亚和卢旺达实施了两项定性研

究，使用小组座谈讨论的形式来分享一个相似的设计。这些研究被

称为预研究，因为其主要目的是为今后的定量工作做准备。这项研

究由世界银行、比尔盖茨基金和挪威政府资助。

这些研究肯定了现有理论无法为分析两国卫生工作者的旷工现

象提供合适的框架。小组座谈讨论发现理论上得出的旷工现象相关因

素（工资、工作小时、被发现的预期成本）虽然如理论所示影响了旷工

现象，但相关因素的关联重要程度似乎取决于国家的国情。同时，研究

发现附加因素，比如换工作的可及、自我激励、工作流动和健康风险等，

在解释旷工现象的程度时起到了重要的作用。因此需要考虑二次审

查 初的理论和实证估值以便将这些新的决定因素纳入到研究中来。

针对卫生人力问题的定性研究已经硕果累累，但是未来

还有诸多问题有待研究，其中包括表 10.2 中指出的对类似问

题在不同环境下的探索和使用定性方法来更好理解卫生部门

的劳动力市场问题。本章结尾部分会再次提到这个问题。

第 10.3 节 定性研究设计和实施的问题

前面部分提到了卫生工作者研究中使用定性方法的价值和

潜力，本部分重点是设计和实施中的主要实践挑战，关注访谈和

讨论（本节中的术语是可互换的，所用术语从概念中提取出来并

255

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

可根据背景理解意思）。第三种技术在前面部分曾涉及，即人种

学方法和参与性观察。这种技术在卫生人力研究中运用较少，

且需要更为细腻的方法和不同的技能，因此不再展开。本章脚

注 1 罗列的参考书目对这些技术和方法有更全面的使用指南。

10.3.1 访谈类型

首先，需要考虑是开展一对一访谈还是小组访谈。两者

间重要的区别在于小组成员的相互作用。小组讨论，尤其是

4 人至 9 人参加的讨论，要求研究者能激发参与者对同一个

主题产生多种观点，并且将这些观点进行比较，还要求研究者

在相对较短的时间内收集到有关行为的数据。小组讨论存在

部分人主导讨论的风险，其他参与人员由于观点的不同而没

有表达其观点，造成假象上的观点一致。

一对一（或面对面）访谈的优点在于这种访谈方法有更

多机会澄清观点和深入挖掘。安全且私密的环境更能创造出

信任和开放的氛围，对于禁忌的问题用这种方法更容易交流。

并且，研究者能够把讨论的结果和参与人员的特征建立联系

（比如专业经历或社会经济背景）。总体上说，一对一的访谈

比小组讨论更容易把控。然而，一对一的访谈在设置讨论重

点上有困难，尤其是非结构化的讨论，而且大量数据需要汇总

会牵扯很大精力去分析数据。与小组讨论相比，一对一的访

谈耗时更长，成本更高。1

表 10.3 为何时使用小组讨论何时使用一对一访谈提供

了指导原则，同时还考虑到后勤和财务的问题［43］。经常被采

纳的第三种选择是把两种方法结合起来，这在针对卫生工作

者的研究中经常被用到（参见表 10.2 中的举例）。

1 如果是专业人员做一对一访谈，这种访谈通常称为“专家一对一访谈”（expert

interview）。例如，为了了解卫生工作人员所处的政策和制度背景，对国家和当

地行政区层面政府官员、卫生专业协会代表和活跃的非政府组织代表等的访

谈会帮助得到有用信息。

256

第三部分 测量策略与案例研究

表 10.3 小组讨论还是一对一访谈？

需要考虑的

因素

在以下情况使用

小组讨论

在以下情况使用

一对一讨论

小组互动 应答者的互动可激发更多

的回答以及创新的有价值

的观点

小组互动受到限制或

收效甚微

小 组 或 同 行 的

压力

应答者冥思苦想或表达有

争议的观点时，小组或同

行的压力能体现出价值

小组或同行压力会抑

制应答，对结果产生

歧义

主题的敏感程度 主题不敏感，应答者不会

保留想法或拒绝回答

主题敏感，应答者不愿

意在小组中敞开回答

问题覆盖面的程

度和个人回答的

深度

需要能涵盖关于主题的少

数问题，大多数应答者能

在 10 分钟以内说出相关

的答案

需要关于主题的大量

问题，要求每人都有

深入的回答

访谈指导的要求 有足够的信息来建立一个

有意义的主题指导

经过一系列初步访谈

后，有必要修改访谈

指导

后勤要求 可接受人数的目标应答人

能在同一地点集合

应答者较分散或不易

集合在一起

成本和培训 参加者快速轮转很关键，

资金有限

参加者快速轮转不重

要，预算能承担更高

的成本

有符合要求的人

员来开展访谈

小组座谈讨论的联络人能

把控和管理小组讨论

访谈提问者能支持应

答者，并且是有技巧

的倾听者

其次，需要考虑访谈或小组讨论结构化的程度。框 10.3

概述了常见的访谈类型，并根据结构化程度的不同加以区

分［2，13，43，44］。其实，实际使用中结构化和非结构化的访谈是连

257

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

续的。主要差别在于应答者表达观点的余地不同，以及提问

者是否主导讨论。如果访谈的目的是为未知答案的主题收集

大量深入的数据，那么就应该选择结构化程度低的访谈，这以

从应答者收集到的数据之间可比较性变差为代价。同时，访

谈结构化程度越低，对访谈者的技巧和经验要求越高，对数据

分析人员的技巧和经验要求也越高。

框 10.3 根据结构化的程度对定性访谈进行分类

结构化或标准化的访谈。这种类型的访谈中，给受访者的问题

事先已经确定，并按照排序进行，问题数量较多。向所有的受访者

提供的线索都一样，受访者的回答因此能汇集到一起，这是该访谈

的主要目的。也可收集到用于定量分析的数据，尤其是问题的答案

事先编好码。

半结构化的访谈。这涵盖了很多案例，但是与结构化访谈不同

的是，很多半结构化的访谈中，问题的排序可改变，访谈者往往会进

一步提问，来得到重要的回答。答案是敞开的，更强调与受访者的

互动。

非结构化的访谈。访谈者只有问题清单，这个清单被称为访谈

指导或备忘录，访谈者希望在访谈中涉及这些主题。问题的形式通

常非正式，针对不同的访谈者问题的用语也不同。

小组座谈访谈是小组访谈的一个重要形式，它是指围绕

特定话题进行的半结构化的小组讨论。

访谈的脚注是作为提醒，也是推动参与人员回答热身问

题和深入提问的一个主要技术。热身问题从中立的角度激发

问题的讨论，而不是用先入为主的观点左右答案，而探究性的

问题用于更深入的讨论。

把谈话脚本写全是很好的实践，因为这需要完全清楚研

究的设计。框 10.4 摘自埃塞俄比亚卫生工作者小组座谈的

258

第三部分 测量策略与案例研究

脚本。1 以讨论卫生工作者潜在的绩效问题开场，接着深入探

讨了激励、时间使用、劳动力市场机构和腐败问题。通常脚本

用于检查是否完成了所有话题，具体话题还是等谈到了再作

讨论，脚本也有助于指导讨论和得到更深层次的数据（谈话提

示有预先准备的简明文献综述作为资料支持）。尽管在脚本

中不出现，其他常用来热身和深入讨论的经典谈话技术还包

括保持安静、重复问题、重复讨论者话语的 后几个词、提供

例子或询问具体例子、要求讨论者将内容分类或提供更多细

节等也经常会用到但在谈话脚本中不多见。

框 10.4 埃塞俄比亚和卢旺达卫生工作者定性研究中半结构化访

谈的脚本摘要

工作满意度、动机和绩效

时间分配：30 分钟 开始时间：略

热身问题：

在许多国家，使用者抱怨卫生服务。比如，经常有抱怨卫生工

作者的积极性没有调动起来，他们的服务时间缩短了，服务质量不

佳，甚至有的卫生工作者还卷入了非法行为，如偷窃药物和材料以

及多收费。你认为埃塞俄比亚的状况如何呢？

我们先从激励问题谈起。

需要探讨的问题：

你认为大部分卫生工作者对工作满意吗？

为什么有的卫生工作者对工作不满意？

收入，缺乏设备

1 如有需求可获得该脚本全本，全本共包括以下各部分（该段访谈期望时间用

分钟标注在后面括号内）：介绍和热身（10′）；专业培训、招聘和职业发展道路

（30′）；合同、报酬、收益和外部经济活动（20′）；工作满意度，动员，绩效（30′）；艾

滋病病毒 / 艾滋病的影响 （10′）；培训其他人员（10′）；感谢、费用支付、签字（10′）。

259

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

你认为提供良好的卫生保健需要有强烈的使命感吗？

你认为激励卫生工作者 重要的来源是什么？

金钱和好处

工作行为和责任

你认为不同部门（私立部门、营利部门和非营利部门）卫生工

作者的责任有区别吗？

下面是腐败和不正当行为。

需要探讨的问题：

在何种程度，你认为卫生部门存在腐败行为？

为私人目的使用设施

多收费

偷窃药物和其他材料

为什么会出现这些问题？

你的工作单位采取了哪些措施来减少这些问题？

我们还可以采用哪些纪律措施？这些措施是否均已投入

使用？

把全部脚本写出来还有一个好处是有助于访谈的复制，

以便在不同的文本里面比较结果。比如，使用相似的脚本和

研究设计，埃塞俄比亚的卫生工作者会讨论旷工、不正当收

费、材料挪用、偷窃药物、假公济私等腐败行为，而卢旺达的卫

生工作者更倾向于认可这些不正当行为。然而，进一步研究

会发现，尽管卫生工作者会认为存在腐败行为，但也承认这些

行为现在规模较小，不是经常发生，且比过去减少了很多。框

10.5 呈现了部分案例。比较分析后发现，卢旺达腐败行为不

如埃塞俄比亚普遍，数据也提供了相应的解释。卢旺达卫生

体系有更完善的监测和问责制（比如把社区卫生工作者纳入

医疗机构的管理），采取绩效工资（可带动各方间的相互监测）

和奖惩措施。

260

第三部分 测量策略与案例研究

框 10.5 埃塞俄比亚和卢旺达定性访谈摘录

在过去十年腐败问题很普遍。现在各地不管人们教育背景如

何，不管在任何领域，都普遍存在腐败行为。

——埃塞俄比亚某个州府的卫生官员

我曾经在一家私立制药企业上班。药物来源不合法，我们知道

药物的来源，是从公立机构拿过来的。

——埃塞俄比亚某个州府的卫生保健助理

员工收入很低就有可能卷入小额受贿，从人性的角度能够理

解。还有比如在供水部门工作的人员能从免费服务项目的收费中

获益，这也助长了小额受贿。

——埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴的一位医生

患者实际上比记录中显示的额度多交费了，这种情况大多数能

被识别出来。我了解有人因为收费存在欺诈被解雇了。

——卢旺达基加利一名卫生工作者

有个病人给了护士 1000 法郎。护士感到害怕。这说明这一行

为并不符合规定。

——卢旺达基加利的一位患者

卫生工作者不再出售从卫生服务中心拿回的药物。现在和过去

不一样了。可能在农村地区还存在，但是城市已经没有这种现象了。

——卢旺达基加利的一位患者

10.3.2 参与人员的挑选

与定量研究不同，定性研究代表性的问题是出于样本设

计的需要，而定性研究中挑选参加人员的目的是将熟悉相关

问题并且见多识广的人员纳入到研究中。

定性访谈能获得有用的信息，能产生丰富的数据［2，13］。为

小组讨论挑选参加人员时，需要考虑小组规模、小组个数、小组

内部人员组成、小组内成员多样化等问题。小组规模取决于是

261

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

想要富有生气地讨论还是私密交流。小组规模越大，讨论会越

热烈。对于一些敏感的话题，小规模的小组有助于讨论的开展。

为了所得结果具有可比性和透明度，建议在研究中都使

用规模相似的小组。

所有熟悉讨论的主题并有不同观点的参与人员都纳入了

讨论小组，这时小组数量 合适。否则，小组数量还可以继续

增加直到可获得观点达到预计效果。然而，这可能不现实，因

为小组的数量在设计研究时已经确定下来。另一个问题是小

组内同质化。社会地位同质性是需要经常考虑到的，社会背

景差别很大的参加人员之间的交流成果更少。在关于卫生工

作者的研究中，把同一类的卫生干部分在同一个小组里更为

可行。这点对于研究敏感问题，比如旷工、偷窃或其他非法行

为的研究来说尤其重要。有不同层次关系的卫生工作者之间

更倾向于不公开表达他们的看法（比如护士和医生之间的交

流有些内容不会公开）。

后的问题是如何保证组内互动以及组内的观点需要有

多大的差异。为了保证小组活动有积极的意义，作为规则，参

与人员不应该相互认识。但是，也有人争论在互相不认识的

人员面前公开讨论忌讳话题会感到不舒服。比如 Kitzinger［45］

研究艾滋病，故意挑选了互相认识的人以便使讨论更加自然。

这种方法存在一个问题就是参加人员之间普遍认可的假设未

被表达出来［18］。

当研究的目的是为了探索问题时，有不同观点的讨论会

带来 丰富的数据。加强参加人员的挑选，可保证参加人员

观点存在差异。比如，卫生工作者绩效和职业选择的研究，如

果能考虑到性别、年龄、家庭状况（是否有孩子）、工作性质（公

立、私立营利、宗教）和工作活动（有两份或更多的工作）这些

潜在因素的影响会很有助益。框 10.6 再现了埃塞俄比亚护

士和助产士的挑选单。相似的挑选单也用于了医生、助理护

士和卫生服务使用者。

262

第三部分 测量策略与案例研究

框 10.6 埃塞俄比亚护士和助产士绩效和职业取向研究 8 人小组

讨论参加人员抽样原则

挑选原则：

5 名护士；所有人员在中专毕业后至少有两年及以上的护理教

育经历；至少有两位男性；至少有两位女性

3 名助产士；至少一位男性，至少一位女性

至少有两位女性有孩子

至少有两位男性有孩子

至少有两位人员既在私立部门也在公立部门工作过

至少有两位人员只在私立营利部门工作过

至少有一位人员在私立非营利部门工作

至少有一位人员只在公立部门工作过（从未在私立卫生部门

工作过）

没有人感到害羞（而不愿参加小组讨论）

参加人员之间不应该相互认识，也不在同一个机构工作

同样的方法还适用于一对一访谈。一旦确定了挑选的原

则和特点，可根据这些原则来挑选参加人员。在这个案例中，

对比不同背景个人的观点分析，可得到丰富的数据。

10.3.3 研究设计和数据收集：如何提高有效性和可信度

不同的数据收集和分析方法会影响研究结果。现在有大

量关于有效性和可信度问题 佳处理方法的文献［46~49］。1 以

1 有效性可被视作出于研究结论完整性的考虑，可信度指某种方法可维持结

果稳定的程度范围（如需更多信息请查阅 Guba 和 Lincoln［46］，LeCompte 和

Goetz ［47］，Lincoln 和 Guba［48］和 Mason［49］）。研究目标会影响有效性和可信度，

其他多种因素也会影响有效性和可信度，像可获得的预算、资助机构的动力和

控制等世俗问题。

263

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

下是设计有关卫生工作者定性研究时需要考虑的问题。

研究者的定位。研究者参与数据的收集和分析是定性研

究的一个核心特征。访谈人员的性别、年龄、民族会影响受访

者的应答［13］。这可能对研究的有效性产生长远的影响。在

已有的卫生人力资源研究中，一般研究者本身也是卫生体系

的一个部分。部委官员和卫生工作者往往负责研究课题的实

施，有时也会涉及整体设计和管理。这可能会对结果产生偏

见。如果研究者代表赞助方，也会产生类似的问题。由研究

者自身造成的“访谈者偏见”将难以修复，所以事先必须预计

是否存在此类问题，如果有可能存在则研究小组的构成或研

究人员在研究团队中的角色必须要重新予以考虑。

许可。卫生人力研究通常要依赖临床和管理人员访谈的

方法。通常情况下卫生工作者要保证雇主同意开展研究，尤

其是访谈在工作时间进行时。在大多数情况下，卫生部的一

封信是研究授权的象征并能解决许可问题，尽管有时如要私

立部门的雇主允许员工参与可能还不够。

地点、时间和持续时间。访谈的地点、时间和持续时间应

该以受访者方便为主。访谈的地点应该鼓励私人氛围，以免

访谈被打扰。工作地点——卫生机构或卫生部——可能是

合适的地点，除非有诸如旷工或腐败等敏感话题，或者卫生工

作者被问到可能与他的雇主观点不同的问题时可考虑其他地

点。如果访谈需要被录音，选择地点时传声效果很重要。比如，

雨点打在铁皮的屋顶上或交通繁忙地段的汽车声会造成喧杂

的背景音，录音的话也很难再从录音中听清谈话记录。

补偿金。当参加访谈的相关成本不被兑现时，参加人员

有可能不出现或表现不积极。另一方面，补偿过高会导致受

访人采取一些策略，比如用答案取悦访谈者。至少，受访者的

交通费要被报销。其他的补偿建议参考当地的惯例。比如，

工资过低，许多卫生工作者习惯于参加研讨班、培训班和研究

来获得物质奖励。或者，物质奖励由非经济奖励的食品、饮料

264

第三部分 测量策略与案例研究

或礼品来代替或补充。这些非物质奖励能缓和气氛，或在访

谈一开始提供饮料有助于度过等待所有受访者到齐的这段时

间。无论采取何种奖励形式，很重要的一点是要在访谈开始

前告诉受访者访谈的形式和状态。

保密。匿名和保密之所以重要是因为它们会对回答是否

坦诚有影响。如果受访者怀疑在 终研究报告中他们的回答

能够被追溯到本人，他们就不愿意说出真实的想法。因此，确

保保密和匿名对于收集到有质量的数据很重要。框 10.7 是

卢旺达卫生工作者小组座谈讨论开场白脚本的要点。报销交

通费和参与研究的经济回报支付由负责挑选参加人员的第三

方在访谈前完成。

框 10.7 卢旺达小组讨论导语摘录

下午好。首先感谢你们前来参加小组讨论。讨论的目的是更

好地理解卢旺达卫生人力资源以及调查卫生工作者面临的困难和

机遇。今天的讨论结果将成为卢旺达卫生工作者人力资源政策大

型研究的组成部分。这项研究由世界银行资助并得到了卫生部的

批准。如果你们愿意，我可以念一下卫生部部长的批准函。

本次小组会议的直接目标是了解卫生工作者本身如何看待和

他们工作相关的方方面面的问题，我们希望和你们进行开放、坦诚

的讨论。我们是你们的听众并希望向你们学习。

讨论将按照以下步骤开展。我和（姓名）主持这次讨论。我们

准备了许多话题，每个话题都需要你们来回答。

请你们放下思想包袱参与进来，这点至关重要。尽你们所能，

坦诚、直率并真诚地参与。请你们在真实经历和观察的基础上进行

陈述。我们想了解现状的真实面貌，而不是现状应该如何。如果你

们不同意别人的观点，请表达出来。

我们需要强调的是，我们不会把你们的观点和这个屋内之外的

人员交流。为了保证讨论参加人员匿名，我们不会写下你们的姓名。

265

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

我们还有其他许多讨论，所以你们的观点会和其他人的讲话一起作

为研究参考。

请注意我们的讨论会被录音。这是因为我们不想错过任何谈

话内容。但是，你们的谈话内容不会被附加上名字公开。这次讨论

仅会署名为“一个经过挑选的卫生工作者小组”的讨论。

后，讨论约会持续两小时左右，讨论结束后我们会提供交通

费报销和参加讨论的劳务费。

还有任何问题吗？

访谈技巧。研究者参与定性数据开发和分析的积极性

越高，访谈脚本结构化程度就越低，研究质量很大程度上取

决于负责人的经验、技能和远见。除了精通讨论管理技巧外，

熟悉研究主题是开发高质量数据的必要条件（详见 Hurley 的

案例［50］）。

10.3.4 数据记录和分析

记录数据常用的方法是记笔记和录音。在访谈中或访谈

后都可以记下笔记，访谈后的记录被打扰得更少。然而，由于

访谈后的数据完全依赖研究者的记忆，往往带有偏见，也记不

下全部信息，因此（经过受访者同意后）录音是 经常使用的

技术。1 还有采用访谈进行录像的方法。尽管这种技术可能

在访谈开始时会引起受访者的不舒服，但是一旦讨论开展起

来了，这种技术对访谈坦诚度的消极影响往往会消失。录像

的优势在于可将应答和个体特征建立联系，还可以使用图像

中的数据，比如用于判断医务工作者是否以患者为中心。图

像和声音的记录都可以为其他研究者提供原始数据。但是，

1 就算在有录音的情况下，研究者也经常在访谈中作笔记，一方面为了指导讨

论，另一方面是为了掌握语言之外的信息，比如谈话中的身体语言和被访谈人

员的面部表情。

266

第三部分 测量策略与案例研究

这也会给研究者承诺的数据处理保密和匿名带来困难。数字

化数据文件在不断被拷贝和传送，需要制定常规之外的安全

防护条款，比如给文件加密，要求其他研究人员写书面保证书

来保护受访者的匿名。至少需要采取使用唯一的身份认证来

确保数据匿名。研究人员只有使用唯一身份认证才能进入另

外一个保存参加访谈者身份信息的独立数据库。这样数据分

析人员不会自动接触到受访者的身份。

只要数据是以图像或声音形式记录，访谈就能以文字形

式转录下来 1，如必要的话，还可以翻译成别的语言。2 访谈

的书面记录用于深入分析和软件支持的分析，这在下面会详

述。不管是人工分析还是借助软件分析，使用的基本方法都

一样。

首先，分析员确认记录的核心主题，重点是经常或不断被

提到的问题，或访谈中特殊强调的内容和显示有条理性分歧

的观点。通常在转录文本旁边直接注明编码（参照主题），以

便直观比较。研究者翻阅记录本来比较经过编码的文本，把

内容的主题分配到主要的主题和次要的主题里面。 后文本

数据在矩阵表格中被固化下来，每次小组讨论和个人访谈都

有对应的列，不同的主题和副主题有对应的行。通过文字处

理软件，剪切和粘贴出新的矩阵表格。矩阵表格的优点在于

方便了在不同小组或个人之间进行对比，同时避免过度结构

化。同时，可以反映出受访者的问题和观点，不需要研究者过

多的解释。框 10.8 是埃塞俄比亚小组座谈讨论矩阵数据分

1 今天的数码录音设备可实现高品质录音并且录音文件可在计算机上播放，这

也方便了转录工作。目前 可靠的转发方法还是手动转录，原因是现有软件

的声音转换文字功能只能实现单一声音的转录，不能准确实现小组讨论的转

录，或两人两种声音的一对一访谈。另外一个原因是声音转换软件仅在有限

的语言种类中适用且可识别的词汇量有限。

2 因为翻译过程中存在丢失部分数据的危险，翻译的精确度非常重要。翻译的

精确度可通过对翻译后文本的回译找出与原文的偏差来提高。

267

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

析的要点。该矩阵表包括了三个不同的职业小组对公立部门

的观点。

框 10.8 埃塞俄比亚小组座谈讨论数据矩阵法分析

对公立

部门的

看法

卫生保健

助理员

护士和

助产士

医生和辅助

医务人员

公立部门和私

立部门的差异

在于工资和患

者对必要卫生

服 务 的 支 付

能力

工作环境不安

全，缺 乏 医 疗

器 材 和 供 应。

要求员工消毒

手套来重复使

用，而 在 私 立

机构这些手套

会被废弃掉。

政府内医药供

应严重不足

我在公立部门工

作，工资过低。在

私立机构，收入较

好，工 作 量 也 不

多。 私 立 部 门 的

问题是如果有替

代的人选，你会被

解 雇，而 招 聘 新

人员

在公立服务部门，

我们为大众服务。

缺 乏 很 多 东 西。

卫生工作者的收

入 令 人 不 满 意。

我在私立部门工

作，收入比较好

在公立部门工作

可以享受养老金、

医疗保险和安全

的 工 作 环 境。 这

些是在公立部门

工作的理由

公立部门目前面临

人员缺乏激励、缺

乏职业发展机遇的

挑战

公立部门的报酬不

足以支付医生的收

入。并不是都受到

工作量的影响。我

的经验是工作量并

不是问题

我认为公立机构的

工作量并不是非常

多。在私立部门，

每人每天 多三台

手术。问题是上下

班时间固定。收入

比较好

而且，私立机构的

数量有限。有些人

不想失业。由于缺

乏经验，雇主和专

业技术人员之间关

系不是很和谐

268

第三部分 测量策略与案例研究

如果数据分析借助特定的软件，第一步要以明确的复合

标签提供每次访谈的数据（比如埃塞俄比亚城市医生在框

10.8 矩阵表里与该表 后一列的标题相对应）。第二步是对

应文本的每个相关部分至少给一个编码，一般编码都在一个

以上（这些编码对应矩阵表里面的主题和副主题）。

借助软件的分析非常清晰，因为编码的使用可以更加灵

活。比如，借助软件，同一段引文不仅可以很容易和不同编码

相匹配，而且可以对编码的分层结构进行修改。编码设计方

式部分取决于研究类型，探索性研究适用开放编码，检验理论

的研究适用提前设计好编码。在人工编码中，随着数据推断

会在分析过程中多次重组编码。下一个步骤是识别不同数据

编码的模式。以软件为基础的分析更加灵活，因为编码更容

易，一旦编码完成，数据可以根据编码来查询或根据编码以不

同方式组合。这需要通过检查数据的模式来进行更高级的分

析。因为一段引言能接收多种编码，这时可通过查看不同编

码之间的联系，或者考察一些问题提出的范围来做分析。弊

端在于开始前需要学习使用软件而花费成本。因此使用软件

分析对于小项目吸引力较小。框 10.9 提供了一个实际的案

例说明以软件为基础的分析。

框 10.9 记录、制作文本、编码和分析：卢旺达一项卫生工作者研

究的案例说明

卢旺达的一项卫生工作者研究开展了 10 次小组座谈讨论。每

次讨论都有数码记录，形成一个完善的文件。这些文件都是文字记

录，每个文件都有 10~15 页。如果讨论以卢旺达语开展，会翻译成

法语。分析员使用定性数据分析软件 QSR NVivo2.0. 它的主要优

势在于数据编码简单，不同的跨部门数据都能通过软件功能得以呈

现。但是该软件无法实现在矩阵结构中浏览数据。

首先，所有的文本都会编码：一个编码对应一条数据（一段引

269

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

言）。总共使用了 35 个编码，说明研究的内容范围广泛。编码的内

容包括职业、城乡、从卫生部门退出、工作满意度、报酬、旷工和腐

败。一段引文如果提到了不同主题则可以使用不同的编码来指代

不同主题，便于检查不同引文间的关系。该研究总共检查了 1203

段引文。

为了解决研究结果分析的可信度和有效性问题，可以采

取下面的措施：

定性研究与参与人员的观点密切相关，通过把研究结

果反馈给参与人员，并把他们的二次反馈融入到研究产出中

可以提高研究的有效性。

把研究假设和背景信息写全有助于读者和潜在的研究

使用者将这项研究和其他背景下的研究进行比较。

内部可信度，或者其他研究者也能得出相同结论的程

度，可以通过检验数据收集和分析的步骤以及确定偏见的潜

在来源来提高。更精密的方法是找来不同的研究者对同样的

定性数据进行编码， 好在各自自由编码完成后来比较结果。

10.3.5 报告

因为定性研究是在文本形式下处理数据，获得易于理解

的结果有一定难度。研究者往往在 终报告中也容易犯引文

过多的毛病，避免的黄金法则是只采纳少量研究者喜欢引用

的引言。比较有帮助的方法是在完成分析后和完成报告之

前的时间段内编辑一个引言汇总的文件。每个主题包含 多

10 个引言，这可帮助选取出 适合的引言用于 终报告。选

取的标准是引言要有自身的显著特点且能反映讨论中的重要

主题。更多的引言不一定更能说服读者。在 终报告中，核

心引言要么直接体现在文本中，要么以单独的方框形式体现。

定性研究报告的另一个重要问题是为描述所应用的技术

270

第三部分 测量策略与案例研究

留出空间。可以通过在报告中设置脚注和参加人员挑选表格，

标明实施中的问题，对分析过程展开描述，这都有助于读者透

彻、详细地了解研究方法，增加读者对结果的信心。这些内容

也有助于在其他背景下复制这项研究。

第 10.4 节 摘要和结论

本章阐述了定性技术对于更好理解卫生人力挑战和政策

起到重要的作用。定性技术适用于理解复杂环境来提取和形

成研究假设（研究假设可由定量研究来检测），以及辨别和解

决测量的问题。卫生人力资源研究越来越多地运用定性研究

正说明了这些优点。许多研究都结合了不同的定性方法：

常见的方法是一对一访谈和小组座谈，还有第三种方法是参

与观察法，作为可选方法使用频率没有前两种高。许多定性

技术作为定量研究的补充，以更好理解定量研究中的困惑或

者为定量调研做好准备。

定性研究的实施有大量方法上的和实践上的困难。因此

本章的一项重要目标是为定性工作的设计和实施提供切实可

行的指导。本章在该方面要传达的信息就是要获得高质量的

数据需要细致的准备研究和实施研究。尽管定性方法有自身

的弱点， 重要的是定性研究客观性的弱势发生在研究者对

数据开发和解释的参与之后，这一弱势会对研究的设计起重

要影响。以透明的方式来报告应用的研究方法（比如报告脚

本、参与人员挑选和分析方法）可增强研究结果的可信度，在

许多研究中仍然对这些内容采取忽略态度；这些内容还有助

于在不同的背景下复制研究。第二方面是不能孤立来看定性

研究。把不同的方法结合起来提高了研究结果的可信度，且

要使定性方法和定量方法达到较高程度的互补在研究中也需

要结合这两个方法。

今后卫生人力资源定性研究的价值在于多大程度下对政

271

第 10 章 理解卫生人力资源问题：定性方法选取指南

策起到指导作用。比如，卫生行业人力资源政策重点在人力

规划方法。此规划方法建立在卫生工作者有能力，为大众服

务积极性高但是职业选择上较被动的假设上。目前，卫生工

作者和其他专业技术人员一样，需要不断创造好的环境来激

励，平衡自身及家庭的快乐和患者关切之间的关系。因此卫

生工作者研究采纳劳动力市场的研究方法，越来越多地运用

劳动力和人事经济学的概念，比如工作满意度［51］、女性劳动

力市场参与度［52］、组织设计和决策［53］以及定性方法中的经

济学原理（详见 Bewlwy［54］）。鉴于卫生劳动力市场的知识有

限、机构设置复杂，定性研究技术在卫生劳动力研究的初始阶

段占了主导地位。通过认真设计和不断完善持续发展的定性

研究将成为支持开发新型卫生劳动力研究的有用工具。

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277

第 11章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

GUSTAVO NIGENDA，JOSé ARTURO

RUIZ，CHRISTOPHER H HERBST，AARUSHI

BHATNAGAR，KRISHNA D RAO，INDRANI

SARAN，SHOMIKHO RAHA

第 11.1 节 导 论

对卫生劳动力开展及时可信的测量，这点对于决策者、项

目经理、合作伙伴和其他利益者越来越重要，因为这是监测和

评价卫生体系绩效的基础。卫生人力资源监测既有挑战性，

也有复杂性。存量预估、技能组合和其他卫生人力资源特点

之间都可能存在差异，这取决于数据来源和修正数据缺陷（如

有）的方法。理想的情况是，数据来自一个综合性经过调和的

卫生信息体系且该信息体系囊括了全体受过培训的人员或为

推动和保护大众的健康而工作的人员信息，同时也包括这些

人员所学习的技能或使用的技能的相关信息。然而，真实情

况是这类信息体系的数据源往往是支离破碎且不完整的，直

接导致任何依据此信息体系得出的措施都带有偏见。更为不

幸的是，测量卫生劳动力动态的方法也远远不能满足实际上

对信息和证据的需求。

正如本手册第三章所述，许多来源可产生卫生人力资源

分析的数据，包括人口统计调研、行政管理记录和定性研究。

结合多种来源，可以提高卫生劳动力测量的质量，并能使测量

结果状况更加完美［1］。从来自不同来源的数据整合出一组数

278

第三部分 测量策略与案例研究

据比单纯依靠一个来源的数据更好。依赖单纯一个来源的数

据增加了以统计为基础的决策的风险，因为统计不完全或带

有偏见［2］。

围绕核心主题使用不同的方法对数据进行三角测量或多

角度检验和合成，可以评估和调和信息覆盖面、分类以及报告

的差异。这种方法对于多信息来源时（在卫生人力资源分析

的案例中经常出现）作出决策比较有效。单一的研究通过内

部有效性来达到科学严谨的极致，三角测量依靠信息来做出

公共卫生 佳决策。通过三角测量对数据进行合理使用，能

够快速理解现状，推动及时和循证的决策。

本章列举了在低收入国家和中等收入国家使用卫生人力

资源分析三角测量方法的三个精选案例。讨论了三角测量使

用的数据和方法。墨西哥、印度和赞比亚的案例可用于指导

如何提炼测量卫生人力资源特定指标的数据，检验如何采用

三角测量方法测量信息的可信度，了解如何利用三角测量法

梳理不同来源的数据来获取新信息。

第 11.2 节 墨西哥识别潜在信息来源用于预测卫生劳动力市场参与度的指标

卫生工作者队伍由很多种人群组成并且活动范围广，其

活动状况同时取决于卫生工作者在劳动力市场上的表现。测

量卫生劳动力动态情况是复杂的，但是从标准的统计来源精

确测量是可以实现的。和普通人群不同，卫生劳动力总体上

是一支高素质的团队，教育水平和教育领域与工作性质匹配

度高。制定卫生人力资源循证政策要求对卫生工作者的教育、

目前职业状态和工作活动之间的匹配度进行评估。

在墨西哥，有不同的资料来源可用于评估卫生专业技术

人员的数量和他们的工作现状，包括人口和住房调查以及国

家就业状况调研。中央统计办公室每十年开展一次调查［4］。

279

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

2000 年调查涵盖了许多关于教育和劳动力市场活动的话题

（表 11.1）。另外，中期统计还收集了每两次人口普查相隔期

间有代表性人群样本的信息。但是， 新的中期调查（2005 年）

没有包罗教育领域或工作活动，因此缺少卫生劳动力分析所

需信息。之前的中期调查（1995 年）收集到一些相关信息，由

于中期调查和全国普查在问卷措辞之前有些差异，阻碍了这

两种来源指标测量结果的可比性。无法查找到教育领域的资

料是一个重要的限制因素。

表 11.1 国家人口普查和两次人口普查期间中期调查中的

教育和劳动力活动相关问题（1995—2005 年）

指标

来源

1995 年人口和住

房中期调查

2000 年人口和

住房调查

2005 年人口

和住房调查

教育

水平

正规教育的 高学

历。有 9 个选项

正规教育的 高学历。

有 8 个选项

正 规 教 育 的

高学历。有

10 个选项

教育

领域

无 学习科目。（接受较高

层 次 教 育 人 员 回 答）

开放性问题

无

劳动力

活动

上周劳动力参与程

度。有 9 个选项

上周劳动力参与程度。

有 8 个选项

无

职业 职务。开放性问题 职务。开放性问题 无

工作活动或任务的

性质。开放性问题

工作活动或任务的性

质。开放性问题

经济

活动

工 作 地 点 的 类 型。

有 8 个选项

工作地点的类型。开

放性问题

无

工作地点主要经济

活动。开放性问题

工作地点主要经济活

动。开放性问题

无

和许多国家一样，墨西哥定期开展劳动力调研，这为定期

更新卫生人力的工作现状提供了很好的信息来源［5］。墨西哥

280

第三部分 测量策略与案例研究

就业调研开始于 1988 年，每季度一次，收集国家人口的社会

人口特征（包括教育水平和教育领域），劳动力活动（参与、就

业现状、职业和行业）和工作状态（工资、收益、工作时间）等

信息。

全国普查和就业调查关于教育和劳动力活动方面的调研

可以帮助预测出全国医生、护士和其他卫生专业技术人员的

数量和就业状况。在已就业人员中，还可以评估就业人员的

活动类型和是否在所学专业的领域里面工作。数据也可以

预测学习卫生相关专业但没有成为正规劳动力的人员的数量

（比如国内劳动力，退休或生病人员）。

这些信息对于测量卫生人力资源劳动力浪费很有价值，

卫生人力资源劳动力浪费是指合格的人力资源尽管年龄符合

劳动力需求但是没有被雇佣，因为他们没有工作或他们从事

了与培训不相符的工作［6］。从加强卫生体系的角度看，合格

的人员没有用所学的技能去开展工作，是社会、公共和私人投

资不能产生有益于人群和本人的收益，是一种投资浪费。学

医的人员没有选择医疗卫生工作有多种原因（市场吸收能力

不足，人员激励不够），可分为以下几类：

不充分就业：指个人完成正规教育并有工作，但是工作

内容和所学专业无关。这包括不在医疗服务行业工作的卫生

专业技术人员，表示出这些就业人员的职业技能与工作不匹

配。这个概念和国际劳工组织定义的不充分就业一致，国际

劳工组织的该项定义包括应采取的职业技能与规定标准或可

选工作相关性不匹配造成的就业不充分［7］。1

未就业：个人积极在找工作或者正在等待申请工作的

结果而给劳动力市场制造就业压力（可设定参考时间线，比如

1 相对于技能相关的评价就业不充分的方法是与时间相关的方法，比如在卫生

服务业就业的卫生专业人员工作时间低于设定的工作时间阈值（例如实际工

作时间低于国家全职工作的标准）

281

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

截止到收集数据的那一周）。这个定义也包括在正规经济部

门之外求职的人员。

不活跃 - 合格：个人目前没有求职，但是工作技能、年

龄和能力方面符合工作要求。这包括了那些出于个人原因从

劳动力市场短期或长期退出的人员，包括那些国内劳动力。

不活跃 - 不合格：无法工作的个人，比如退休、学习、工

作能力因残疾受限和其他原因。

表 11.2 是两类不同来源得出的关于墨西哥卫生劳动力

浪费指标的研究结果［8］。该研究使用了来自上次人口调查和

几乎同时期（2000 年第三季度）开展的国家就业调查的微观

数据，或称从应答者那里收集来的数据。与医生、护士相关的

指标统计使用了与两种数据来源同样的定义。尽管方法相似，

但是医生总数存在重要差异（就业调研的结果比人口普查结

果高出 20%），但是两种数据来源中劳动力指标的百分比是一

致的。

和医生的情况形成对比，来自调研的护士总存量比人口

普查得到的数据低 7%。显示劳动力参与的指标说明了更多

的不对称。比如，护士就业率的差异是 9 个百分比，不充分就

业和未就业率差异分别是 6 个百分比。

样本、人口普查员和督导的培训、应答者职业描述自我报

告的编码、数据录入和处理以及其他方法，或其他方法学上的

考虑等方面的差异会体现在墨西哥这两种不同数据来源在卫

生专业人员劳动力活动预测指标的差异上。

这个案例很清楚地反映了标准化的统计来源是许多国家

卫生人力资源分析的有用工具。在墨西哥，数据可使卫生人

力浪费的定性概念量化，反过来有助于提高决策者对卫生人

力资源巨大挑战的意识并提出政策建议［6］。尽管部分人口获

得有能力的卫生工作者服务存在困难，但是数据表明同时有

一大批受过培训的提供者并没有在医疗卫生行业工作。目前

的分析局限在医生和护士，该分析自然也可以延伸到其他卫

282

第三部分 测量策略与案例研究

表 11.2 2000 年墨西哥基于人口调查和就业调研数据

得到的医生和护士存量和分布

数据 / 来源

指标

人口调查 就业调研

数量 % 数量 %

医生

就业 142 923 70 189 930 74

不充分就业 26 733 13 28 457 11

未就业 10 892 5 7036 3

国内劳动力 7895 4 14 556 6

无法工作 16 335 8 17 509 7

总数 204 778 100 257 488 100

护理人员

就业 57 834 55 62 406 64

不充分就业 16 128 15 7666 8

未就业 7143 7 1254 1

国内劳动力 16 971 16 19 530 20

无法工作 6659 6 7124 7

总数 104 735 100 97 980 100

备注：不充分就业包括已经完成医学或护理大学培训但是从事的工作和所

学专业无关的人员。无法工作是指退休、学习期间或因残疾工作能力受限的人

员。百分比按整数相加不一定是 100%

生专业和技术人员，或可作为其他国家调查问卷措辞相似的

调查分析参考。

数据评估、数据缺陷的调整对于保证用于支持政策和计

划的卫生人力资源信息来源有效性至关重要。交叉检验的

283

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

信息量大，但是不能为正规评价和报告数字的调整提供依

据。在后面的调查中重复这些活动或者在多个国家开展这

些活动能完善预测和评价的步骤。在墨西哥，由于人口普查

与中期调查之间数据收集工具的不同，时间 - 趋势方面的分

析选择也有限，从中期调查计算出指标的可能性也相应变

小。即时数据质量存在显而易见的问题，国家仍应鼓励将可

获得的信息公开。从未来着眼，这有助于开发技术来评估和

调整这些数据并从经验中学习，而不公开则可能失去发展的

机遇。

第 11.3 节 使用多源数据以最佳预测出印度卫生人力

在大多数低收入国家和中等收入国家，由卫生部联合相

关机构发布的卫生人力资源预测报告都需要加强全面性、可

信性和及时性。在印度，国家卫生劳动力常规信息存在一些

局限。每个州的专业管理机构的报告往往不准确，这些报告

是官方卫生劳动力统计的基础，却没有把死亡、移居和退休

的人员排除在外，并且在多个州注册的人员还被双重统计了。

而且，并不是所有的州都遵循相同的注册程序，这就带来了可

比性的问题。比如，德里医务委员会要求医生每五年注册一

次，而在其他州没有同样的规定。 后，部分卫生工作者（比

如生物医学研究人员、理疗技术人员和实验室技术人员）在官

方统计中没有记录，因此很难预测出卫生劳动力的整体规模

和构成［9，10］。

正如之前讨论，大多数国家可获得的多种数据来源都可

为卫生人力资源度量提供有用的信息。在本次分析中，对从

官方数据和（人口调查）标准统计数据获得的卫生工作者数

量预测值都进行了双重检验：

注册医生和护士的官方统计数字来自印度医学和护理

284

第三部分 测量策略与案例研究

委员会（基于各个州医学和护理委员会涵盖公立部门和私立

部门的报告），卫生人力资源的其他统计数据来自于各类卫生

部的报告［11~13］。

卫生管理干部的记录来自 2001 年印度人口普查，这项

调查收集了由全国所有国民自报的职业信息［14］。本节引用

的分析使用了人口普查微观数据，共选取了 20% 的乡村样本

和 50% 的城市样本，达到了 3 亿的样本规模，并经过加权计

算用于代表全体人口。

各类管理干部卫生人力预测值可以从由国家样本调研

组织［15］2004—2005 年就业和失业五年调研得到。国家家庭

调研记录了已就业人员自我报告的主要经济活动。

为了使就业调研和人口普查两个来源得到的预测值具有

可比性，本次分析对两组数据作了一些调整。人口普查的数

据预测于 2001 年 3 月记录，调研在 2004 年 7 月 ~2005 年 6

月间开展。卫生人力增长的假设遵循人口增长的假设，人口

普查预测调高了 8% 用于反映 2001 年 ~2005 年人口的增长。

人口普查和用工调研样本使用了国家职业分类［16］并明

确给出了卫生工作者的记录。此处引用的人口普查使用了

新 2004 版本的分类（被称为 NCO-04），而调研使用了更早的

1968 年版本（NCO-68）。在预测结果方面，NCO-68 编码在转

换成 NCO-04 时信息漏失很少。为了进一步提高两者间的可

比性，卫生工作者的分类要么拆开要么合并在一起。比如，因

为护士和助产士的职能经常雷同，就把他们归为一类。在缺

乏职业信息的案例中，会根据其经济活动或教育背景来认定

卫生工作人员。

用于计算预测值的卫生工作者 终分类有内科医生和外

科医生（对抗医学开业者）、护士和助产士、牙医、药剂师、传统

医疗（AYUSH）人员（阿育吠陀，瑜伽，尤那尼，悉达，顺势疗

法），其他传统医学从业人员和其他类（营养师、配镜师、牙医

助理、理疗师、助理和技术人员、其他医院员工）。

285

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

图 11.1 显示，卫生部官方预测数据通常高于人口普查和

用工调研的数据，重要的是，人口普查和用工调研数据在很大

程度上一致。这三大来源中，内科医生和牙医的措施 为相

近。总体上，人口普查和用工调研得到的预测显示在印度 210

万卫生工作者的基础上，每万人口约有 20 位卫生工作者在服

务。从行政部门得到的卫生工作者的总数缺乏可比的统计。

这些预测没有包括 150 万社区卫生工作者，因其在目前的分

类中没有职业编码（尽管部分该类人员可能纳入了护士和助

产士）。

图 11.1 由数据得出的 2005 年印度不同类型的卫生人力密度表

进一步分析人口普查和用工调研会发现印度各州卫生人

力（包括管理人员数据）密度有很大差异（图 11.2）。对于大

286

第三部分 测量策略与案例研究

多数州，人口普查的预测高于用工调研的预测。各州用工调

研采用的小规模样本阻碍了在州一级层面的详细预测。

来源：Census of India 2001［14］，National Sample Survey Organization 2004-2005［15］.

图 11.2 基于人口普查和用工调研数据的卫生

人力密度（每万人口），印度 2005 年

基于人口普查和用工调研数据的卫生人力预测有很多优

点。他们基于人口统计，因此避免了双重计算，其覆盖的卫生

职业面广且数据在全国各地区都能获得，因为这些统计根据

标准职业编码制定故其数据可比性问题少。然而这些信息来

源也存在某些局限。较突出的一点是这种分析无法连续提供

卫生人力预测，因为印度用工调研每五年才开展一次，人口普

287

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

查每十年开展一次。

从整体上看，人口普查是预测卫生人力的 佳来源。其

优点在于使用的微观数据样本规模大——覆盖了全国各地

以及各地的城市和乡村，能支持各门类卫生工作者的预测

估计和在州一级层面的预测。在印度的案例中，人口普查

分析出的卫生人力预测值显示了与用工调研得出的预测值

有很高的相符度，因此两者汇总得出的结果具有很好的可

信度。

第 11.4 节 赞比亚卫生工作者旷工和影子工人监测两种不同来源数据的三角测量法

卫生工作者旷工会引起发展中国家卫生劳动力市场的低

效和不公。从卫生人力危机的其他维度看，政府和合作方需

要相关数据和信息来解决和监测问题。卫生机构评估提供了

获得卫生工作者不同形式旷工信息的理想化机制，但是这种

机制使用不多。劳动力动态指标的测量需要收集数量有限的

其他附加数据，并要求对常规行政登记和新的机构数据一并

进行三角测量。

卫生工作者旷工有多种形式。需要区分：（1）已注册并通

常出勤的卫生工作者在某个时间点缺勤（这种情况被称为旷

工），（2）卫生工作者在劳动力中缺勤，在员工名单上没有出

现，但是在工资条上出现（这种情况被称为影子工人）。前者

可能包含计划出差或个人原因（即目前未在岗，但去参加培训

或开会，借调中，休假或产假中），非计划缺勤（比如生病或其

他突发情况），双重雇佣（比如在其他地点有工作），未被批准

的请假或未请假。后者包括由于死亡、长期病假等在劳动力

中退出（但是工资单上还有名字）。有时，卫生工作者用影子

工人包含的某种方式来表达对报酬和工作条件的不满。

通过机构评估收集基本数据是取得旷工和影子工人可靠

288

第三部分 测量策略与案例研究

信息的重要渠道，尤其是已在机构注册的卫生工作者（即在册

人员），数据收集时正在工作的员工（在册员工）以及那些在数

据收集时出勤的员工（点人头）。（公立或私立机构）工资单上

所出现的卫生工作者们都需要由行政部门提供及时的数据。

两项指标可以如下计算：

旷工 = 花名册上出现的机构卫生工作者人数 - 实际人头

影子工人 = 工资单上卫生工作者人数 - 机构登记在册的人数

为了对旷工和影子工人作基本的快速浏览，对上述三部

分（人员清单、在职花名册、出勤人头）机构人力资源数据来

源至少需要提取姓名、职业、可识别身份员工数量和工资来

源数据。没有姓名和职业，就无法确定旷工。没有身份识别

的人数，拥有多份工作的员工就会被重复计算。工资单数据

是三角测量行政部门工资数据和机构数据的关键要素，有了

工资单数据可以更准确地预测出卫生体系影子工人的状况。

在医疗机构层面，还需要所有制的信息以及机构运营许可的

信息。

如下列举了赞比亚的各类卫生机构并附上了访问机构时

的在职卫生工作者数据（即在册人数）和实际出勤人数（即可

点数的人头数）的数据，由此可及时浏览矿工的情况（图 11.3）

（请一并参考第七章关于肯尼亚的案例）。关于赞比亚卫生机

构影子工人的比例可参考图 11.4 内的数据。

尽管在以工资单数据为依据调整机构数据上做了很多促

进可比性的努力，卫生工作者工资来源不可忽视的信息空白

折中了对策的准确度［17］。影子工人指标的计算需要根据工

资来源和支付记录对卫生工作者数据进行三角测量——以工

资来源为依据是为了与雇用部门数据相对照。尽管赞比亚公

立部门中大多数的卫生工作者确实在公立部门工资单上（分

析时的假设），但是这种情况缺乏代表性。

只有在作为推论基础的信息资源充足、经过（使用精心设

计的测量工具和分析技术的）三角测量并能准确反映每天实

289

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

际情况的前提下，才会生成有价值的卫生工作者旷工（特定时

期）和影子工人的相关信息。为了使可能存在的偏见 小化，

考虑一些条件就很重要，特别是医疗机构层面数据收集的时

间：旷工情况的快速浏览结果会随数据收集是在工作日的早

上和下班的不同而差异，因为下午出现旷工比较多见。提前

通知管理层旷工数据收集工作会歪曲实际调查结果。机构管

理者要么会确保员工出勤，因为高缺勤率可视为管理绩效差，

要么相反，他们希望以暴露缺勤的方法作为依据来支持今后

的人力资源规划和谈判。

来源：Herbst and Gijsbrechts［17］.

图 11.3 赞比亚 2006 年按管理类别分类的在册机构卫生

工作者百分比（不包括评估当天人头数）

290

第三部分 测量策略与案例研究

来源：Herbst and Gijsbrechts［17］.

图 11.4 赞比亚 2006 年卫生部工资单有记录但未在

机构注册的医疗人员的百分比

目前仍不确定工人在特定时间旷工的哪些理由能对赞比

亚数据三角测量的结果作出正确解释。该方法对员工出勤的

信息，包括清单信息和调查当日的工资支付信息，都做出了

对比。但是机构评估不收集可了解缺勤情况动态的详细信

息，比如缺勤的时间段或潜在的基础（比如预计之中和预计之

外）。加强常规卫生人力资源管理信息系统，包括在机构层面

完善员工工作表的日常更新系统，都能帮助更好地了解员工

行为和提高工作效率。

第 11.5 节 摘要和总结

本章使用精选案例介绍了卫生人力资源深度分析时需要

使用的三角测量方法和多源信息双重检验方法。三角测量方

291

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

法代表了使用多种数据探究单一问题的成本效益战略。在监

测和评价卫生人力政策和项目时仅使用一种来源或一个方法

一般是不够用的。为了方便把不同来源不同部门得到的统计

数据相互结合目前已制定出了多种工作框架［18］。不同的数

据类型和方法往往能得到不同的结果。研究这些结果的差异

是更深入理解卫生劳动力市场多面性和复杂性的重要方法。

数据三角测量方法如得出相似或比较集中的结果，可加强对

初始结论的信心。

技术还有助于为加强未来评价工作提供清晰的建议。本

章着重介绍了使用人口普查、用工调研、卫生机构评估和卫生

人力资源日常行政记录评价等方法的优点和局限性。通过使

用常见（和详细）职业分类、卫生工作者的唯一身份识别、行

政登记持续更新用于解释员工旷工、数据收集工具设计中注

意时间稳定性，以及结果系统化传播等途径，确保数据收集、

处理、分析和使用统一于战略日程之下，这可以为卫生人力资

源分析提供新的发展空间，来及时为循证决策提供建议。

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293

第 11 章 卫生人力资源多源信息的分析和整合：精选案例研究

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第四部分 数据传播和使用

297

第 12章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

GüLIN GEDIK，ULYSSES PANISSET，

MARIO R DAL POZ，FELIX RIGOLI

第 12.1 节 简 介

在快速变革的世界中，卫生人力资源的奇缺引发了全球、

区域和国家层面对该问题兴趣和关切的持续增加。为了快速

有效地解决这一巨大缺口，政策制定者和决策者需要及时获

得更新的信息和证据，且有坚实的数据作为这些信息和证据

的基础。

决策者应对卫生人力资源挑战会面临复杂多样的问题，

且还要同时解决其他迫切问题，比如全球和国家卫生工作者

分布和培养不平衡问题，国际移居日益频繁的相关问题，公立

部门社会政治限制问题（包括结构调整造成的公立部门暂停

招聘），某些重点领域需要扩大卫生干预的问题及艾滋病对卫

生人力的影响和解决卫生工作者激励和留用的问题等。这些

挑战里面有许多是长期积累形成的，其对人力短缺和不平衡

的效果也日益增强。卫生人力问题的表现形式多种多样，比

如由于卫生工作者状态低迷而造成的劳动纠纷（如罢工），或

者由于无法满足 低的人员雇用条件导致的医院关闭。要解

决这些问题，只有通过发现这些问题的根源才能找到解决方

法，尽管这些问题起初并不显而易见。

各国结合本国卫生部门改革的国情纷纷制订了卫生人力

资源政策和实施计划，并取得了不同程度的成功。总体上，政

298

第四部分 数据传播和使用

策一般需要其他投入和因素的配合来制定和实施，比如政治

上和财政上的限制因素，隐性知识和职业经验等都会影响政

策制定和实施。缺乏可信和有效的数据很难制定循证的政策，

因为政策需要从制定、实施、监测和评价策略行动的过程中获

得信息，并在这一过程中应用卫生指标和研究成果来收集所

需信息。而且，全球和区域行动的政策以及用于加强各国卫

生系统的策略（详见第一章）都需要强有力的监测和评价机

制来评价各国进步或落后的程度。为了充分利用信息进行卫

生人力资源决策，决策者和其他利益相关方，包括私立部门和

民间社团，都需要在当前可获得资源中得到 佳的对目前或

将来起作用的证据。

短期内提高和改进卫生人力资源绩效和卫生服务提供，

并实现与政府机关和社会上的其他部门综合协调决策是一项

巨大的挑战，这要求我们在思想和决策组织中都有所创新。

过去十年里开展了多项关于决策过程的研究，并尝试缩小有

效的卫生体系干预和决策依据之间的差距。如何获得证据并

使之与当地实际情况相适用是所有国家面临的共同问题，无

论国家的社会和经济发展处于哪个阶段，因此也需要通过国

际合作来解决［1］。

低收入和中等收入国家高级政策制定者特别强调高质

量、及时、相关联的信息和证据对决策者发挥循证决策能力

的重要性。证据虽然是循证决策的必要条件，但只有证据

是不够的，因为卫生干预还受到环境、政策、文化、社会因素

的影响［2］。我们对决策者面临的机制、结构和因素的理解

有很大的认知差距。为了克服这些差距，需要清楚识别实

际环境中的阻碍因素和促进因素，并通过更好地研究循证

决策如何与环境、价值观和政治因素相结合来推动人口

健康［3］。

公共卫生证据的争议通常集中于“研究证据局限于在设

定的环境而非政策的环境中线性使用”，因此没有考虑政策实

299

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

施的能力［4］。把政治因素考虑并运用到证据上的能力是实施

循证政策的基础，但是目前大多数实践中都没有做到。决策

者和其他利益相关方积极参与问题识别和证据体系化工作也

很重要，但是实践中也很少做到［5］。一个更加一体化的政策

过程（日程设定、政策制定、实施和反馈之间相互密切关联的

政策过程）需要保证能在不同实际情况下有效使用 科学的

证据［6］。

本手册前面章节提到了需要监测的内容、需要的信息

类型、数据和信息的来源、数据和信息收集和处理的方式

等。本章侧重于介绍如何收集、传播、共享和使用信息和研

究结果来加快政策对话和政策实施。下面的小节介绍了国

家、区域和全球层面所采取的各种新方法和使用这些新方

法建立有效的卫生人力信息、证据制定和传播机制的案例，

以及如何科学使用证据来完善政策制定和政策实施的监测

及评价。

第 12.2 节 在决策和实践中运用证据的战略

知识转化（表示同一概念的其他词还有“能力建设”、“知

识管理”、建立“关联和交换”等）被越发频繁地用来描述根据

使用者需要形成知识、传播知识、建设决策者吸收知识和在特

定环境下改进和追踪知识使用的能力的一系列活动［7］。在卫

生领域，知识转化是动态的重复过程，包括了知识合成、传播、

交流和符合伦理地使用知识，它以提供更有效的卫生服务和

产品，加强卫生体系和改善人口健康为目标［8］。

传统上，研究人员、决策者、研究赞助者、项目经理、卫生

工作者和卫生服务使用者的分离是有效的知识转化以及制定

决策时有效使用研究的主要障碍之一。清楚认识复杂的卫生

体系和行动的一个基本因素是推动不同利益相关者在决策制

定过程中的互动［9］。这对制定特定环境下切实可行的政策很

300

第四部分 数据传播和使用

重要。这种以利益相关者为导向的模式可称为互动模式［4］：

知识“采纳 - 修改 - 运用”的持续过程，使用研究来宣传政策

同时评价不同利益、动机和价值观的政治关系。

对决策者使用证据认知评估研究进行的系统回顾确定了

以下一些促进因素：（1）在研究者和决策者之间频繁的双向个

人联系；（2）研究结果预计为及时、相关和高质量；（3）清晰的

政策建议综述等结果的展现。 常出现的制约因素是缺乏互

动、及时性、相关性和可信度；未向使用者转化；研究者和决策

者之间相互不信任［10］。

研究证据的使用要求发挥促进因素并克服制约从创新角

度思考决策复杂性的因素。为不同的利益相关方创造能施展

才华、互动和学习型的环境很重要［1，11，12］，为此提出了三种主

要战略来促进信息和证据在决策阶段的运用：

把研究者推出去的战略，重点是向大众传播——包括

使用简明政策摘要和现有证据综述来传播结果；

把决策者拉进来的战略，重点是立足使用者的需要，因

此兴趣点集中在研究结果上——包括在委托研究任务中提高

决策者的能力和制定快速反应机制；

为交流知识和想法，促进联系交流或建立和维持关系

的战略——包括建立卫生政策和卫生人力政策优先领域的联

合机制，为加强研究者、决策者和社团代表之间交流而开展的

循证和政策应用方面的论坛和研讨会［7，13］。

政策制定和决策需要致力于解决问题和满足具体政策需

求的研究成果。因此由决策者参与定义的研究将促进研究和

政策之间的联系。卫生研究的赞助方不断认识到研究卫生体

系复杂性的建议书应建立在制定政策和决策人员的需求的基

础上，不同于传统上以研究者为中心的研究项目定义。确保

研究者和政策制定者之间持续的互动可以很大程度上改善循

证决策的过程［14］。

卫生人力资源研究除了要和政策制定者建立直接联系

301

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

外，还需要解决卫生体系人力资源多视角的问题。这对开

发创新的方法和网络，建立囊括筹资、立法、监管、卫生体系

管理、行为科学和其他关键领域专业知识的卫生人力资源

研究机制和更好理解地卫生人力资源的动态发展造成了新

的挑战。

卫生人力资源研究中大多数的研究集中在发达国家［15］。

据预测，卫生政策和卫生体系研究中只有 5% 是关于低收入

国家和中等收入国家的［16］。低收入国家和中等收入国家卫

生人力资源问题的研究者经常遇到缺乏高质量（定性和定量）

数据和缺少合适绩效指标定义等研究原材料的困难［17］。

不同国家和国家内部的具体实际情况问题构成了另一个

主要挑战。在特定政治、社会经济和文化环境下，为加强卫生

体系需要考虑到这些实际情况，尤其是卫生人力资源政策问

题，经济、政治、法律和文化因素对该问题都具重要意义。我

们很难从一个国家特定环境特定时间下的研究得出普遍适用

的结论。而且，同一个国家各地的情况也会大相径庭，尤其是

在分权的卫生体系下。换句话说，没有放之四海皆准的研究，

这种情况需要建立研究证据的情境化机制。

由于卫生体系干预是对大部分人口产生影响的社会实

验，受政策影响的人员肯定是重要的利益相关者［18~20］。研

究者和政策制定者不仅要知道并掌握参与这个过程的人员

的局限和机遇，他们还要创造以利益相关者为导向的工作环

境［21］。在不同的利益相关方之间建立和鼓励学习型的环境

来加强思想的交流，这对于推动研究证据的合理使用起重要

作用［22］。这个进程可能一开始由决策者和其他使用者推动

（比如卫生服务从业人员），研究人员此时扮演资源提供者的

角色［23］。这一过程还会同时促进政策的实施，不同使用人

群的参与将增强识别能有力推动实施的各项因素的能力（图

12.1）［24］。

302

第四部分 数据传播和使用

来源：Adapted from Muir Gray［24］.

图 12.1 卫生人力资源政策的基础

因此，识别、推动、建立和加强有效机制对于卫生人力资

源政策的开发、实施、监测和评估很重要。机制应不仅能保证

数据的收集或证据的形成，还要保证政策和管理决策的传播

和使用。只有建立在信息和证据、原则和价值基础上并能满

足不同利益相关者诉求的政策才具有可行性，才能完成从开

发、制定到 后执行的过程。因此，任何政策对话都需要通过

一定机制来确保利益相关者的参与，并通过使用信息充实对

话。单单由利益相关者达成共识制定出来的卫生人力政策有

受利益驱动的风险（比如，医生参与制定医学人员相关政策）。

另一方面，政府单纯靠原则和价值标准上在办公室里闭门造

车制定出来的政策有不切实际和自以为是的风险（比如，强迫

卫生专业技术人员在落后地区工作，没有考虑绩效激励和留

用）。信息的使用就可以起到防止观点片面的作用。

为此，可以尝试如下一些补足方法：

加强卫生人力信息体系，为卫生人力资源政策和项目

的监测和评估取得数据；

建设研究能力，开发和传播信息和证据，在决策者和其

他利益相关者之间形成供选择的政策方案；

搭建知识转化平台，促进关键利益相关者之间共享信

息和证据；

303

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

建立和加强合作机制和流程，比如卫生人力监测站，促

进卫生人力资源信息和证据与政策开发和实施的一体化（包

括分析 佳实践）。

本手册其他章节基本侧重于前面两种方法，本章余下的

内容会对后两种方法的案例略作介绍。特别是知识转化平台

（例如论坛或网上工作组）对于推动研究者和政策制定者之间

的互动很有价值也有助于将科学证据转化为政策和实践［25］。

框 12.1 介绍了低收入国家和中等收入国家卫生体系和政策

的知识转化平台成功案例［26~28］。

框 12.1 循证政策联网：EVIP 网（Evidence-Informed Policy Network）

为了“建立知识转化的机制，支持循证的公共卫生和卫生保健

服务体系，以及循证卫生相关的政策”，2005 年世界卫生组织实施

了“循证政策联网”（EVIP 网）［26］。

EVIP 网将循证决策中的两项主要因素结合：推动证据形成和

使用的利益相关者互动的 佳实践；在当地实施研究的能力［27］。

以低收入和中等收入国家为重点，EVIP 网在国家层面推动政策制

定者、研究者和社团的合作，通过使用 好的可获取的科学证据，促

进政策开发和政策实施。

EVIP 网由一系列相互联系（但是有区别的）的网络构成，这些

网络把各国小组汇集到一起并在区域和全球层面协调这些小组。非

洲、亚洲和美洲都主办了区域网络，在 25 个国家运行。在区域层面，

EVIP 网由世界卫生组织区域办公室支持，区域各地的小秘书处负责

区域协调工作。全球领导小组为不同区域的交流提供便利，并支持

国际层面的活动。该网络由循证政策领域的国际专家组来指导工作，

他们负责提供了战略指导，组织 EVIP 网建议书的技术评审，制订创

新方案，必要时为各国提供直接技术支持。该项目有一项优先任务

是确定发展政策制定者和研究者使用科学循证制定政策的 佳实践

活动，并让公民和倡议小组保持对循证卫生政策的需求。

304

第四部分 数据传播和使用

EVIP 网从建网之初便与区域东非社区卫生政策行动组织

（Regional East African Community Health Policy Initiative）合作，其使命

是获得、合成、组合和交流卫生政策和实践需要的证据，影响推动卫

生公平的政策相关研究［28］。其他国家也采纳了相似的行动，侧重于

支持政府利用研究证据做出卫生政策决定，尽管活动的范围、合作

的性质和研究评价方法很独特。比如，国家小组会组织研讨会来提

高技术能力，有的国家还鼓励把记者纳入国家团队作为观测者和宣

传者。综上，EVIP 网为营造支持循证政策的政治环境做出了贡献。

近，国家小组已经开始系统回顾研究，制定政策要闻，为治

理、服务提供和筹资提供可选的政策，以适应特定的国情，符合现有

的资源。比如，在 2008 年 2 月，EVIP 网非洲国家小组开发了解决

不同国家疟疾治疗的政策挑战的政策要闻。

卫生人力监测通过建立及时获得相关数据和信息的机制

为卫生人力资源政策实施的规划、监测和评价提供了机会。

下面小节的区域和国家层面案例重点介绍了这种方法。

第 12.3 节 利用卫生人力资源日程的机制：卫生人力资源观测站

卫生人力资源观测站机制日益受到关注，其对于完善卫

生人力资源状况的信息知识储备和为政策开发和监测提供便

利都具潜在价值。尽管在不同背景下经历了不同的变化过程，

观测站机制还是有了共同的特征：都是在国家和合作伙伴之

间建立的合作网络，目的都是为了改进人力资源政策生产和

共享信息和知识。

12.3.1 卫生行业观测站的建立和贡献

自 20 世纪 70 年代起，多种形式的合作机制（起名为“观

305

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

测站”或其他）在多个国家建立，这些国家的社会经济发展处

于不同阶段，公共卫生主题的重点也不同。这些主题包括法

国建立的帮助地方卫生和社会保健政策制定的观测站，以及

英国公共卫生观测站。英国的观测站曾被视作开辟了提供卫

生情报的新大陆，因为观测站不仅提供信息，还会提供信息产

生的背景和观点［29］。

在地区层面，许多国家广泛开展卫生保健改革，20 世纪 90

年代晚期对更加优良监测需求的上升使得卫生体系和卫生人

力资源监测站开始出现，比较知名的有欧洲卫生体系和政策监测

站［30］、卫生行业改革人力资源监测站（在拉美和加勒比地区）［31］。

欧洲卫生体系和政策监测站启用时，被定义为建立学术

和政策制定者之间桥梁的新的合作形式。一位监测站主任对

建立监测站的原因做了如下解释：

有些信息是关于改革的内容和地点。但是这些信息不是

拈来可用或很容易理解。信息在学术期刊里出现，大部分并

未发表。观测站的职能是收集信息、分析并组合信息，并把结

果清晰地提供给制定和实施卫生政策的人员。

在美洲，泛美健康组织努力监测卫生行业改革和改革对

卫生劳动力的影响，并于 1999 年开始把 23 个国家都纳入卫

生人力资源观测站的伞状网络，这一行动促使培养了一批致

力于卫生人力政策工作的专业人员。区域观测站被称为“致

力于在借鉴各国经验的基础上，促进卫生人力资源决策，为卫

生行业人力资源开发做出贡献，开发信息和知识”［33］。因此

观测站不仅是信息传播者，也是卫生政策制定的活跃一员。

比如，定期区域会议为互动讨论，共享规划提供了平台。

近，全球对解决非洲卫生人力危机的关注和资源动员

不断增加，非洲卫生人力观测站［34［已经成为卫生行动日程的

一部分。它的秘书处位于世界卫生组织，致力于“支持应对

卫生人力资源挑战的行动，为（次国家层面、国家层面、国际层

面和国际区域层面）各级卫生人力资源信息工作提供和开发

306

第四部分 数据传播和使用

坚实可持续的知识基础”。

相似地，在世界卫生组织的支持下，成立了东地中海区域

卫生人力资源观测站。该观测站原本是卫生体系区域观测站，

目的是协助成员国家使用积极主动的方法，分享应对卫生人

力资源相关困难的创新举措［36］。公立领域的产出有国家内

部和不同国家卫生人力的现状，重要的卫生人力决定因素相

关性分析，以及国家和地区卫生人力资源目标的操作和政策。

尽管这些不同观测站的职能和驱动力不同，取决于特定

的情况和需要，每个观测站的目的都是为了缩小证据和政策

之间的差距。常用的目标可以归纳如下：开发信息和知识，促

进人力资源政策决策、规划和实施；分享不同国家人力资源开

发的经验；促进政策对话。近期区域卫生人力资源观测站主

要做了以下的工作：

建立和宣传各国卫生人力多种指标统计比较研究数据

库——例如，在地区观测站网站上建立非洲卫生人力对外交

互界面［37］；

建立卫生人力资源现状和趋势地区和国家档案，以开

展综述分析和标准制定；

特定政策相关的跨国和国家级卫生人力主题研究——

比如，区域观测站联合开展各国卫生部之间卫生人力资源机

构能力评价活动（在世界卫生组织非洲、美洲和东地中海地

区），制定卫生管理人力地图（在非洲和东地中海地区）。

12.3.2 国家卫生人力观测站

地区观测站在组织和协调方面起到重要作用，国家卫生

人力资源观测站是达到上述目标的关键。他们共同努力夯实

国家层面的资源，达成所有利益相关者一致同意的满足国家

需要的工作计划。

国家观测站包括卫生人力发展的所有合作方。网络成员

的常规职责是监测和记录卫生人力资源政策和战略的实施。

307

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

各成员在各自工作站工作，运用系统的方法，以协作的方式

分割任务，工作结果共享。一个典型的观测站的网络包含了

多层次的代表：政府部门（卫生部、教育部、财政部、公共服务

委员会、国家统计办公室），学术和培训机构，卫生专业人员监

管机构，卫生工作者组织和协会，主要的私营和非政府卫生组

织，社团（比如卫生服务消费者和顾客团体）以及合作伙伴。

国家卫生人力观测站作为机制，可以促进不同利益相关

者的合作，推动他们在卫生人力资源发展上所起的作用。然

而地区观测站的发展各不相同，因此过多的国家观测站有不

同的优先领域、结构、成员和工作方式，根据不同国家的背景

和利益而异。表 12.1 提供了苏丹国家观测站潜在利益相关

者和他们的角色［38］。

同时，国家卫生人力资源观测站共同的原则和特征如下：

建立在现有结构和机制的基础上，比如国家技术多部

门工作组，避免浪费精力和设置相同结构；

灵活的组织适合不同的社会政治背景（尽管各国实际

的组织模式因机构现状和领导力而异）；

建立小型秘书处或联络点负责协调；

卫生部作为领导者积极参与很重要；

他们能为卫生部和其他利益相关者加强卫生人力资源

部门授权和能力建设做出贡献。

为了符合以上原则，框 12.3、框 12.4 和框 12.5 为卫生人

力资源观测站不同的运营框架提供了案例［39~42］。利益相关者

之间联合工作和共同产出有助于观测站工作的连续和可持续

性。国家观测站是否应作为卫生部人力资源部门的组成部分

是一个备受关注的问题（巴西是作为组成部分的），另一个选

择是让观测站作为国家指导下的自治机构。两个选择都有优

势，也都存在风险——在第一种情况下，政治上的直属可能会

限制利益相关者的广泛参与，而在后一种情况下，观测站的信

息可能和政策和规划不相关。

308

第四部分 数据传播和使用

表12.1 苏丹国家卫生人力资源观测站主要利益相关者和他们的角色

利益相关者

目前的角色

未来的角色

联邦

卫生

部年

度卫

生统

计报

告卫

生部

人力

资源

司行

政记

录卫

生人

力的

发展

现状

和调

研

扩大

官方

统计

报告

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围，提

高质

量卫

生人

力资

源司

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告卫

生工

作者

数据

库维

护

高等

教育

部医

学院

校年

度报

告（

员工

和学

生）

其他

卫生

培训

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的介

入提

高报

告的

范围

和质

量卫

生人

力培

养和

教育

政策

劳动

部没

有明

确的

角色

记录

和报

告卫

生相

关的

工作

卫生

人员

奖学

金记

录劳

动力

市场

动态

跟进

苏丹

医学

委员

会医

生、牙

医和

药剂

师的

注册

定期

更新

注册

（再

注册

）能

力建

设

卫生

专业

人员

联盟

委员

会护

士和

药剂

师的

注册

定期

更新

注册

（再

注册

）能

力建

设

苏丹

医学

专业

委员

会注

册医

生专

业培

训的

记录

招生

和毕

业年

度报

告

苏丹

卫生

和社

会专

业贸

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盟没

有角

色会

员记

录（

定期

更新

）

苏丹

医生

联盟

没有

角色

会员

记录

医生

出国

记录

能力

建设

谈判

309

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

利益相关者

目前的角色

未来的角色

军队

医院

没有

明确

角色

军队

卫生

工作

者的

记录

和报

告

警察

卫生

服务

部门

没有

明确

角色

警察

卫生

工作

者的

记录

和报

告

苏丹

赴外

国工

作人

员秘

书处

苏丹

移居

国外

的卫

生人

员的

部分

分类

记录

苏丹

移居

国外

的卫

生人

员的

全部

分类

记录

赴外

卫生

工作

者年

度分

析报

告

卫生

保险

基金

没有

明确

角色

国家

卫生

保险

基金

卫生

工作

者的

记录

国家

信息

中心

没有

角色

便于

获得

不同

政府

部门

的数

据和

信息

支持

关于

数据

收集

和使

用的

分析

和其

他方

面技

术

卫生

部/南

苏丹

政府

国家

南部

区域

卫生

工作

者的

记录

所有

卫生

工作

者的

全面

记录

卫生

工作

者特

征年

度报

告

卫生

人力

开发

政策

促进

对话

协调

世界

卫生

组织

苏丹

办公

室联

邦卫

生部

的技

术支

持支

持卫

生人

力评

价

信息

和通

信技

术上

的支

持和

技术

协助

区域

网络

和经

验交

流

备注

：目前

的角

色是

根据

2007

年年

初的

评估

续表

310

第四部分 数据传播和使用

框 12.2 非洲卫生人力观测站

近监测和解决非洲卫生人力资源危机问题有一系列的创

举，卫生人员严重匮乏和不平衡是非洲卫生人力观测站成立的

初衷［34］。

观测站由世界卫生组织非洲区域办公室的小型秘书处发展而

来。活动目标是加强区域内卫生人力资源数据、信息和证据。主要

的任务和功能包括信息传播、推动共享网络，加强国内研究来支持

国家决策和国家层面的活动。

地区秘书处的工作由观测站重要合作伙伴代表组成的领导小

组指导，包括地区非洲联盟经济委员会、非洲发展新伙伴组织、其他

学术和培训机构、国际组织（世界卫生组织、世界银行、欧盟）和双

边机构（比如美国国际发展署）。

地区观测站的核心优先领域是创建和加强国家卫生人力资源

观测站。埃塞俄比亚卫生人力观测站是国家层面首先成立的观测

站，接着加纳和坦桑尼亚也纷纷建立观测站。其他国家也都在筹建

观测站，受到区域的支持，如东非、中非和南非卫生社区或者西非卫

生组织。国家卫生人力观测站将各相关利益者汇聚在一起，开展国

家层面卫生人力资源问题的政策对话。

框 12.3 巴西人力资源卫生观测站

在巴西，国家卫生人力资源观测站有 24 个工作站，分布在大学

和各地方卫生部门。由联邦卫生部和世界卫生组织巴西办事处共

同建立的秘书处领导，并提供财政和技术支持。

工作站的工作有以下内容：

卫生人力资源研究，围绕卫生部提出的主题和要求；

把研究的成果作为公共产品通过多种渠道分享和传播， 多

使用的渠道是观测站网站［39］；

311

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

共同开展活动并开发产品，包括定期会议和简报；

促进新成员加入网络；

与巴西、拉美和加勒比地区其他国家的中心合作，推动卫生

人力资源研究。

历经多年，不同的工作站产出了许多主题研究报告，部分报告

已经装订成系列丛书。工作网络为卫生人力资源从业者创建了公

共领域的工具和指南，比如公共卫生工作者建立合同关系的方法

学、分析卫生服务劳动力市场的软件和卫生专业技术人员培训机构

的数据库。

框 12.4 加纳卫生人力观测站

加纳卫生人力观测站 2005 年成立时只是一个技术小组。在卫

生人力规划、监测、培训和管理方面都得到了重要利益相关者的支

持，这个技术小组制订了五年计划，指导国家卫生人力资源开发政

策和策略［40］。这个小组不断扩展， 后发展为观测站。与许多国

内外的合作伙伴建立合作，该观测站成为了一个更大的非洲卫生人

力观测站的组成部分（框 12.2）。2007 年 12 月，加纳卫生部副部长

参加了加纳观测站和官方网站的启动仪式［41］。

加纳观测站由一个宣传部、技术委员会和一个秘书处组成，成员

由卫生部和其他政府部委、大学和其他利益相关者构成。目标包括：

加强卫生部及其机构的管理和监管能力；

支持和促进循证卫生人力资源政策的制定；

加强卫生人力资源政策和决策的知识基础以及数据和信息

的使用；

提高评价和监测卫生行业人力资源现状和趋势的能力；

为卫生人力资源数据开发者和使用者提供经验交流的会议

和网络。

观测站自建站之初以来举办了多次大型活动，包括 2008 年 6

312

第四部分 数据传播和使用

月卫生人力资源圆桌会议，该会议发起了五年战略规划行动，也确

定了目前文件档案中存在的鸿沟。观测站将作为落实决策的重要

机制，在这一点上自第一次利益相关者大会（及之后的多次会议上）

已经达成共识。

框 12.5 安第斯卫生人力资源卫生观测站网络

安第斯卫生人力资源观测站网络是在美洲卫生人力资源观测

站的指导下，泛美卫生组织和巴西政府技术合作协定的支持下展开

工作的。网络汇集了六个国家的国家级卫生人力资源观测站：玻利

维亚、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉。其功能是支持

各国行动方案，根据各国能力开展特定活动［42］。

安第斯卫生人力资源观测站网络是什么？

观测站网络是安第斯区域各国的合作网络。致力于交流和共

同开展信息、经验和知识的更新，从国家卫生体系战略角度制定卫

生人力资源发展相关的决策。

它的目标是什么？

观测站网络的目标如下：

安第斯各国卫生人力资源问题的相关环境、进展和流程等战

略信息的传播；

为各成员国利益相关者开展卫生人力资源问题交流提供机会；

从不同利益方的不同视角分析卫生人力资源挑战，这些利益

方包括大学、研究机构、政府部门、代表性的组织（学校、工会）、卫生

服务提供者和卫生服务使用者；

向卫生人力资源政策制定者提供及时和相关的信息；

跟进卫生人力资源开发地区目标的落实。

它覆盖什么？

卫生人力资源的研究和系统经验；

卫生行业人力资源的官方数据和统计；

313

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

安第斯观测站网络工作站、巴西观测站网络和泛美卫生组织

总部美洲区域网络之间的联系。

如何工作？

安第斯卫生人力资源观测站网络：

多元化的特征，每个国家都为本国工作负责；

由动态的区域结点固定，与各参与国家保持联系；

在不同层次（区域、国家和机构）建立信息管理机制，吸收、

处理、更新卫生人力资源信息；

提供一个以网络为基础的共同的平台，为国家行政管理人员

公布信息。

总体上，不同环境下的经历说明卫生人力资源观测站是

一项有效的机制，它能促进信息和知识的流动，支持循证决策

来解决各国卫生人力问题。表 12.2 回顾了巴西观测站网络

的研究以及他们在影响国家卫生人力资源政策上的角色。

表 12.2 巴西卫生观测站人力资源成果对政策制定的影响

政策决定 卫生人力研究或分析

乡村卫生工作者的激励 卫生人力资源现有人员的档案和

配置：快照和连续研究

创建由卫生部和教育部组成的高

级别联合工作小组

卫生专业技术人员教育和培训的

趋势（扩展和组合）

远程培训项目 地区卫生小组管理技巧的评价

政策对话和政府监管方案（法令 /

法律）

国家卫生体系公立部门的合同安

排（联邦和地方层面）

推广卫生专业技术人员（包括护

理和特定的医学专业项目）的教

育和培训项目

人力技能组合评估，重点是特定

的医学专业（比如牙医队伍，包括

牙医、牙医助理和口腔卫生技工）

持久的圆桌协商

新入职的卫生专业技术人员监管

卫生专业技术人员的实践和利益

（比如执业范围的冲突）

314

第四部分 数据传播和使用

第 12.4 节 机遇和方向

为了确保卫生人力可满足目前和今后卫生体系目标及

人口健康公平和全面覆盖的需求，长期全面的卫生人力资源

政策和计划的制订和维系是所有国家都面临的共同的挑战。

在许多国家，加强机构能力、制定合适的政策和定期修改政

策，这些都取决于不同阶段参与政策对话的利益相关者能够

紧密的合作。不仅是卫生部，而且还包括财政部、公共服务

委员会、教育部门、卫生专业技术人员监管部门和协会、项目

经理（公共、私立部门）、发展伙伴和卫生服务使用者等其他

部门。为了达到不同角度的平衡，考虑到每个国家卫生人力

发展面临的具体困难和国情，需要建立起共同的框架来有效

促进协同努力。基于上述目的，本章评价了不同的战略和机

制，探讨在信息和依据科学性证据的基础上制定卫生人力资

源政策和战略。

可持续地开发及时、可靠和相关的数据、信息和证据，改

善卫生人力资源政策，需要建立机制来促进政策制定过程中

信息的传播、获得和使用。不同的知识转化平台（比如 EVIP

网）和合作机制（卫生人力观测站）可以为国内外卫生机构利

用 新的、创新而适宜的工具支持决策。他们的价值在于组

织了多次的交流论坛，为信息和经验的共享提供了便利，推动

了国家、区域和国际层面的合作。

尤其，卫生人力资源观测站可以作为指导和推动合作伙

伴协商的好机制。观测站可以加强各方工作关系并在利益相

关方之间制定共同议程。观测站的信息产品有助于向更多的

受众提供卫生人力现状新的证据，用标准化的方法培养更好

的理解和对话，促进国家间的比较和基准划定。也许 重要

的是，他们能有效地将卫生人力资源问题列为卫生发展议程

的优先领域，比如，通过工作小组和动员，美洲卫生人力资源

315

第 12 章 在制定政策和实践中采用信息和证据：策略和机制

观测站的网络被认为是制定行动议程的核心机构。该观测站

将长期致力于国际协调和努力，在国际、国家、区域和次区域

间为卫生人力资源的发展开展各项工作［43］。

推动卫生人力观测站建设和提高观测站系统收益的许多

重要成功因素已经可以确认［44］。它们包括：

将国家卫生人力问题摆在首要位置（高层领导做出政

治承诺和领导）；

所有的利益相关者参与共同规划和共同工作；

确保有效的协作；

卫生人力资源问题的关注意识和能力；

根据不同经验制定不同方法；

介绍和分析卫生人力资源的标准、定义和指标；

支持卫生人力资源研究者网络；

协调机制制度化（指令和立法）；

创建交流机制，能随时获得可公开使用的信息（比如

网站）；

动员资源（技术和财政）。

总体上，卫生人力观测站和其他知识转化平台提供了动

态更新的网络，从不断增加的参与国和机构中获得好处。确

保 初制定的使命能得以实现是建立该项机制的一大挑战，

而坚持兴趣和使命（尤其是在政治变革和捐赠机构转换的环

境下）是需要考虑的另一个问题。这需要常规传播有用的产

品，开展活跃的信息共享和交流以及持续的宣传活动。 后

还要建立强有力的、可行的交流策略（特别是专门针对政策

制定者、管理者、研究者和其他相关利益者的战略），来促进各

方认识到卫生人力资源在各项直接解决各级卫生人力资源瓶

颈、障碍和克服资金差距等问题中在卫生体系和实施有效战

略中的基础作用。

316

第四部分 数据传播和使用

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321

附录 术语表

A

absenteeism 旷工

accounting system 账务系统

administrative records 管理记录

Africa（see also under the names of

specific countries）

非洲（请一并参考具体国家名称

下术语）

health worker shortfalls and

imbalances

卫生工作者短缺和失衡

out-migration 移居他国

Africa Health Workforce Observatory 非洲卫生人力观测站

Age distribution of health workers 卫生工作者年龄分布

Algeria，out-migration 阿尔及利亚，移居他国

Americas（see also under the names

of specific countries）

美洲（请一并参考具体国家名称

下术语）

education and training 教育和培训

Andean Human Resources for Health

Observatory Network

安第斯卫生人力资源观测网

Angola，out-migration 安哥拉，移居外国

Antigua and Barbuda，out-migration 安提瓜和巴布达，移居外国

Argentina 阿根廷

census data 人口普查数据

education attainment 教育水平成就

gender analysis 性别分析

Assessment of Human Resources for

Health（WHO）

卫 生 人 力 资 源 评 估（世 界 卫 生

组织）

Australia，out-migration 澳大利亚，移居外国

322

附录 术语表

B

Brazil 巴西

census data 人口普查数据

educational attainment

gender analysis 性别分析

HRH information and management

system

卫生人力资源信息与管理系统

HRH observatory 卫生人力资源观测站

C

Cambodia 柬埔寨

census data 人口普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

Canada 加拿大

out-migration 移居外国

retirement 退休

working hours estimation 工作小时估计值

Caribbean countries，out-migration 加勒比海国家，移居外国

Census data，see Population census

data

人口普查数据，请一并参考国家

人口普查数据

Central African Republic，workforce

mortality

中非共和国，人力死亡率

Central Product Classification（CPC） 中心产品分类（CPC）

Certification and licensing，see

Professional certification and licensing

认证和许可，请参考专业人员认

证与许可

Chile 智利

census data 人口普查数据

educational attainment 教育成就

gender analysis 性别分析

China，out-migration 中国，移居外国

323

附录 术语表

Civil service payroll registries 公务员工资登记

Classification of the Functions of

Government（COFOG）

政府职能分类

Classification of the Outlays of Producers

According to Purpose（COPP）

根据目的而划分生产商支出的分

类（COPP）

Classification systems 分类系统

economic sectors 经济学因素

education and training programmes 教育和培训项目

expenditure 支出

health facilities 卫生设施

health workers 卫生工作者

occupations 职业

COFOG（Classification of Functions

of Government）

政府职能分类

Computer-based records，see

Information technology

电脑记录，参考信息技术

Congo，workforce mortality 刚果，人力死亡率

Coping strategies 应付策略

COPP（Classification of the Outlays

of Producers According to Purpose）

根据目的而划分生产商支出的分

类（COPP）

Corrupt practices 贪腐作为

Costs，see Expenditure 成本，参考支出

Côte d’Ivoire，workforce mortality 科特迪瓦，人力死亡率

CPC（Central Product Classification） 中心产品分类

Cuba，out-migration 古巴，移居外国

Cultural competency 文化胜任力

Cultural factors 文化因素

D

Data collection 数据收集

to complement existing sources 对既有来源补充

guides and recommendations 指导和建议

324

附录 术语表

health facility assessments 卫生设施评估

human resources information systems 人力资源信息系统

methods 方法

qualitative research 定性研究

tools 工具

workforce entry 人力入口

Data management 数据管理

Data presentation 数据显示

Data protection 数据保护

Data quality 数据质量

Data security，see Data protection 数据安全，参考数据保护

Data sources（see also Administrative

records；Labour force surveys；

Population census data）

数据来源（参考管理记录；劳动力

普查；人口普查数据）

education and training 教育和培训

entry to the workforce 人力入口

expenditure 支出

synthesis 综合

workforce transitions and exits 人力转移和出口

Data verification 数据验证

Definitions 定义

data 数据

health facilities 卫生设施

health sector 卫生部门

health workers 卫生工作者

indicators 指标

monitoring and evaluation 监督和评估

remuneration 报酬

Demographic factors 人口学因素

Denmark，exits from the workforce 丹麦，人力出口

Density of health workers 卫生工作者密度

325

附录 术语表

Distribution of health workers（see

also Geographical distribution of

health workers；Skills mix）

卫生工作者分布（参考卫生工作

者地理分布；技能混合）

Dual practice 多点执业

E

Earnings，see Remuneration 收入，报酬

Eastern Mediterranean Region

Observatory on Human Resources

for Health

东地中海区卫生人力资源观测站

Economic sectors，classification 经济学部门，分类

Ecuador 厄瓜多尔

census data 人口普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

Education and training 教育和培训

accreditation of institutions 机构认证

capacity and output of institutions 机构的能力和产出

classification of programmes 项目分类

eligibility requirements 资格要求

expenditure 花费

facility-based assessments 以设施为依据的评估

gender analysis 性别分析

indicators 指标

recruitment and selection 招聘和选拔

Egypt，out-migration 埃及，移居外国

Employment relationship 就业关系

Employment surveys，see Labour

force surveys

就业调查，参考劳动力调查

Entry to the workforce（see also

Education and training）

人力入口（参考教育和培训）

certification and licensing 认证和许可

326

附录 术语表

education and training 教育和培训

international in-migration 向内的国际移居

measurement issues 测量问题

recruiting back individuals 招聘后备个人

recruitment into labour market 聘入劳动力市场

Equity in the workforce（see also

Gender distribution of health workers）

人力公平（参考卫生工作者性别

分配）

Ethiopia 埃塞俄比亚

absenteeism in the workforce 人力旷工

qualitative research 定性研究

workforce mortality 人力死亡率

European Observatory on Health

Systems and Policies

欧洲卫生系统和政策观测站

European System of Accounts 欧洲账务系统

Eurostat，expenditure data collection 欧盟统计局，支出数据收集

Evidence-based policy-making 循证决策

Evidence-Informed Policy Network

（EVIPNet）

证据知情政策网（EVIPNet）

Exits from the workforce 人力出口

facility-based assessments 以设施为依据的评估

gender analysis 性别分析

indicators 指标

intersectoral transitions 跨部门调动

migration，see Migration of health

workers

移居，参考卫生工作者移居

mortality 死亡率

other reasons 其他原因

retirement 退休

Expenditure 支出

classification 分类

components of …部分

for education and training 为教育和培训

327

附录 术语表

by funding agent 靠资助机构

government accounts 政府账目

health accounts 卫生账目

indicators 指标

measuring 测量

national accounts 国家账目

sub-accounts 子账目

F

Facility Audit of Service Quality 服务质量机构审计

Facility-based assessments，see

Health facility assessments（HFAs）

以机构为基础的评估，参考卫生

设施评估

Fiji，out-migration 斐济，移居外国

Flow-based estimates 依据流动估计值

Focus groups 小组讨论

Former Soviet Union 前苏联

Funding for HRH systems，see

Resources for HRH systems

资助卫生人力资源系统，参考卫

生人力系统资源

G

Gender distribution of health workers 卫生工作者性别分布

Geographical distribution of health

workers

卫生工作者地理分布

attrition rates 损耗率

data presentation 数据展示

data synthesis 数据合成

education and training issues 教育和培训问题

facility-based assessments 以设施为基础的评估

indicator 指标

transitions within a country 国内调动

Germany，out-migration 德国，移居国外

Ghana 加纳

328

附录 术语表

HRH observatory 卫生人力资源观测站

out-migration 移居国外

Ghost workers 影子工人（吃空饷的职工）

Government expenditure and financing 政府支出和筹资

for education and training 教育和培训

government accounts 政府账目

indicators 指标

Grenada，out-migration 格林纳达，移居外国

Guyana，out-migration 圭亚那，移居外国

H

Haiti，out-migration 海地，移居外国

Health accounts 卫生账目

Health facility assessments 卫生设施评估

active health workforce 积极卫生人力

data collection methods and tools 数据收集方法和工具

definitions and classification 定义和分类

entry to the workforce 人力入口

indicators for 指标

workforce distribution 人力分布

workforce education，motivation and

performance

人力教育、激励和绩效

Health Facility Census（HFC） 卫生设施普查

Health Metrics Network 卫生计量网络

Health occupations 卫生职业

Health workforce 卫生人力

activity indicators 活动指标

classification 分类

composi t ion（see a lso Gender

distribution of health workers；Skills

mix）

构成（请参考卫生工性别分配；技

能混合）

definition 定义

329

附录 术语表

distribution（see also Geographical

distribution of health workers）

分布（参考卫生工作者地理分布）

dynamics（see also Transitions within

workforce）

动力学（参考人力内部调动）

indicators 指标

monitoring 监控

motivation and performance 动机和绩效

observatories 观测站

productivity indicators 生产力指标

renewal and loss indicators 革新和亏损指标

working lifespan 工作寿命

HFC（Health Facility Census） 卫生设施普查

Household surveys（see also Labour

force surveys）

家庭调查（参考劳动力调查）

Human resources information systems

（HRIS）

人力资源信息系统

data management and use 数据管理和使用

development steps 发展步伐

implementation issues 实施问题

licensure information system 颁证信息系统

Hungary 匈牙利

census data 普查数据

educational attainment 教育水平成就

gender analysis 性别分析

I

iHRIS Qualify 人力资源信息系统资格认定

Imbalances and inequalities（see

also Gender distribution of health

workers）

不平衡与不平等（参考卫生工作

者的性别分布）

Implementation issues 实施问题

India 印度

330

附录 术语表

geographical distribution of health

workers

卫生工作者的地理分布

out-migration 移居外国

workforce analysis 人力分析

Indicators 指标

definition 定义

disaggregation 解体崩溃

education and training 教育和培训

expenditure 支出

for health facility assessments 卫生设施评估

for monitoring of HRH system

implementation

人力资源制度实施监控

remuneration 报酬

workforce entry 人力入口

workforce transitions and exits 人力转移和出口

Inequalities，see Gender distribution

of health workers

不平等，参考卫生工作者性别分

布

Geographical distribution of health

workers

卫生工作者的地理分布

Inflows of health workers，see Entry

to the workforce

卫生工作者流入，参考人力入口

Information and monitoring systems

（see also Human resources information

systems（HRIS））

信息和监控系统（参考人力资源

信息系统）

assessments for selected countries 所选国家评估

comparability of data 数据可比性

critical requirements 关键要求

implementation issues 实施中的问题

indicators for monitoring implementation

and use

监控实施与使用情况的指标

management issues 管理中的问题

strengthening 加强

331

附录 术语表

Information quality，see Data quality 信息质量，参考数据质量

Information sources，see Data sources 信息资源，参考数据资源

Information technology 信息技术

access to 进入

open source software 开放源软件

In-migration，see Migration of health

workers

移居本国，参考卫生工作者移民

In-service training 在职培训

Integrated Public Use Microdata

Series（IPUMS）

综合性公共使用微数据系列

International Initiatives 国际行动

International Labour Organization 国际劳工组织

International migration，see Migration

of health workers

国际移民，参考卫生工作者移民

International Standard Classification

of Education（ISCED）

国际标准教育分类

International Standard Classification

of Occupations（ISCO）

国际标准职业分类

International Standard Industrial

Classification of All Economic

Activities（ISIC）

所有经济活动国际标准工业分类

Intersectoral mobility，see Exits from

the workforce

跨部门流动，见人力出口

Interviewing methods 面试方法

Intrasectoral mobility 部门内流动

IPUMS（Integrated Public Use

Microdata Series）

综合性公共使用微数据系列

Iran，out-migration 伊朗，移居外国

Ireland，our-migration 爱尔兰，移居外国

ISCED（International Standard

Classification of Education）

国际标准教育分类

ISCO（Interna t iona l S tandard

Classification of Occupations）

国际标准职业分类

332

附录 术语表

IS IC（In te rna t i ona l S t anda rd

Industrial Classification of All

Economic Activities）

所有经济活动国际标准工业分类

J

Jamaica，out-migration 牙买加，移居外国

Japanese International Cooperation

Agency（JICA）

日本国际协力机构

JICA（Japanese In te rna t iona l

Cooperation Agency）

日本国际协力机构

K

Kenya 肯尼亚

active health workforce 积极的卫生人力

distribution of health workers 卫生工作者分布

education and training 教育和培训

facility-based assessments 以设施为基础的评估

international out-migration 国际移居外国

nursing workforce 护理人力

out-migration 移居外国

workforce entry 人力入口

workforce mortality 人力死亡率

working hours 工作小时

Key indicators，see Indicators 关键指标，参考指标

L

Labour costs，see Expenditure 劳动力成本，参考支出

Labour force surveys 劳动力调查

Language and cultural competency 语言和文化胜任力

Lesotho，occupational transition 莱索托，职业调动

Liberia 利比里亚

out-migration 移居外国

333

附录 术语表

workforce mortality 人力死亡率

Licens ing o f hea l th workers，

see Professional certification and

licensing

卫生工作者资格认证，参考专业

认证和许可

M

Macro International，Service Provision

Assessment（SPA）

宏观国际，服务提供评估

Madagascar，workforce mortality 马达加斯加，人力死亡率

Management and support workers，

see Non-clinical workers

管理和支持工作者，参考非临床

工作者

Management issues 管理问题

MEASURE Evaluation 计量评估

Metadata 元数据

Mexico 墨西哥

geographical distribution of health

workers

卫生工作者的地理分布

health-care expenditure 卫生保健支出

identifying data sources 确定数据源

out-migration 移居外国

workforce analysis 人力分析

Migration of health workers 卫生工作者移居

certification and licensing issues 认证和许可问题

codes of practice 行为守则

indicators 指标

international in-migration 向内的国际移居

international out-migration 向外的国际移居

language and cultural competency 语言和文化胜任力

policy issues 政策问题

qualitative research 定性研究

transitions within a country 国家内部的调动

Millennium Development Goals 千年发展目标

334

附录 术语表

Monitoring systems，see Information

and monitoring systems

监控系统，参考信息和监控系统

Morocco，out-migration 摩洛哥，移居外国

Mortality among health workers 卫生工作者死亡率

Motivation and performance 动机和绩效

Movements within workforce，see

Transitions within workforce

人 力 内 部 转 移，参 考 人 力 内 部

调动

Mozambique，out-migration 莫桑比克，移居外国

Multiple data sources，analysis and

synthesis

多样数据源，分析和综合

N

Namibia，labour force surveys 纳米比亚，劳动力调查

National accounts 国家账目

National databases 国家数据库

National health workforce observatories 国家卫生人力观测站

Nepal 尼泊尔

international out-migration 国际移居外国

out-migration 移居外国

Netherlands 荷兰

exits from the workforce 人力出口

Workforce data sources 人力数据源

New Zealand，out-migration 新西兰，移居国外

Nigeria 尼日利亚

entry to the workforce 人力入口

exit to the workforce 人力出口

out-migration 移居国外

workforce migration 人力移居

Non-clinical workers 非临床工作者

Non-health activities of health service

personnel

卫生服务人力非卫生活动

Non-monetary benefits 非货币性福利

335

附录 术语表

Nursing 护理

gender analysis 性别分析

international migration 国际移民

qualification and registration 资格与注册

recruiting back individuals 招聘后备个人

workforce analysis in Mexico 墨西哥人力分析

workforce in Kenya 肯尼亚人力

O

Observatories 观测站

Occupational group 职业组

classification 分类

gender analysis 性别分析

occupational titles 职业名称

skill mix 技能组合

transitions between 在……流动

OECD（Organisation for Economic

Co-operation and Development）

经济合作与发展组织

Open source software 公开源软件

Organisation for Economic Co-operation and Development（OECD）

经济合作与发展组织

Outflows of health workers，see Exits

from the workforce

卫生工作者的外流，参考人力的

出口

P

Pacific Islands，out-migration 太平洋岛国，移居国外

PAHO，see Pan American Health

Organisation（PAHO）

泛美卫生组织

Pakistan 巴基斯坦

international out-migration 向外的国际移居

out-migration 移居国外

Pan American Health Organisation

（PAHO）

泛美卫生组织

336

附录 术语表

health spending measurement 健康支出评估

HRH observatories 卫生人力资源观测站

Partners for Health Reformplus

（PHRplus）

卫生改革伙伴

Performance indicators，see indicators 绩效指标，参考指标

Performance of workforce 人力绩效

Peru，health-care expenditure 秘鲁，医疗开支

Philippines 菲律宾

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

international out-migration 向外的国际移居

occupational transition 职业转换

out-migration 移居国外

PHRplus（Partners for Heal th

Reformplus）

卫生改革伙伴

Poland，out-migration 波兰，移居国外

Policy-making 政策制定

Political factors 政治因素

Population census data 人口普查数据

distribution of health workers 卫生工作者分布

for gender analysis 性别分析

for workforces analysis 人力分析

Portugal，health accounts 葡萄牙，卫生账户

Pre-service training，see Education

and training

岗前培训，参考教育和培训

Private sector 私立部门

facility-based assessment 以设施为基础的评估

workforce data 人力数据

Productivity indicators 生产力指标

Professional cer t i f icat ion and

licensing

专业人员认证和许可

337

附录 术语表

case study 案例分析

indicators 指标

nurses seeking employment abroad 护士寻找国外职位

registries 注册

Public sector expenditures，see

Government expenditure and financing

公立部门支出，参考政府支出和

筹资

Q

Qualitative methods 定量方法

data recording and analysis 数据记录和分析

design and data collection 设计和数据收集

illustrations 图示

interviews 访谈

value and potential 价值和潜力

Quantitative Service Delivery Survey

（World Bank）

定量服务调查（世界银行）

R

Recruitment into labour market 聘入劳动力市场

indicator 指标

recruiting back individual 招聘后备个人

Registries，professional（see also

Professional certification and licensing）

注册，专业人才（参考专业人才的

认证与许可）

Reimbursements 补偿

Remuneration 酬劳

components 组成部分

defining 规定

estimation process 估计过程

indicators 指标

non-health activities of health service

personnel

卫生服务人力非卫生活动

non-observed payments 未被观察的支付

338

附录 术语表

special group 特殊组

Renewal and loss indicators 革新和亏损指标

Resources flow，health system 资源流动，卫生系统

Resources for HRH system 卫生人力资源体系的资源

Retention of health workers（see also

Exits from the workforce）

卫生工作者的留用（参考人力出

口）

Retirement of health workers 卫生工作者退休

Romania 罗马尼亚

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis

Rura l /urban d is t r ibu t ion，see

Geographical distribution of health

workers

城市 / 农村分布，参考卫生人力地

理分布

Russian Federation，labour data

estimation

俄罗斯联邦，劳动力数据预估

Rwanda 卢旺达

absenteeism in the workforce 人力旷工

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

health facility assessment 卫生设施评估

health workers salaries 卫生工作者工资

qualitative research 定性研究

workforce entry 人力入口

workforce mortality 人力流动

S

SAM（Service Availability Mapping） 服务可及性地图

Sampling methods 取样方法

Self-employed income 自雇收入

Service Availability Mapping（SAM） 服务可及性地图

339

附录 术语表

Service Provision Assessment（SPA） 服务提供评估

Sexual diversity，see gender distribution

of health workers

性比多样性，参考卫生工作者性

别分析

Shortages of health workers 卫生工作者短缺

Sierra Leone 塞拉利昂

out-migration 移居国外

workforce mortality 人力流动

Situation Assessment of Human

Resources in the Public Sector

公立机构人力资源情境评估

Skills mix 技能组合

SNA（System of National Accounts） 国家账户系统

Socioeconomic factors 经济社会因素

South Africa 南非

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

international migration 国际移民

national accounts 国家账户

out-migration 移居国外

SPA（Service Provision Assessment） 服务提供评估

Specialisms，classification 专业，分类

Sri Lanka，sectoral transitions 斯里兰卡，部门转变

Standardization issues（see also

Classification systems；indicators）

标准化问题（参考分类系统；指标）

Stock-based estimates 以存量为基础的预估

Sub-accounts 支账户

Sub-saharan Africa 撒哈拉以南非洲地区

out-migration 移民国外

Sudan 苏丹

health workforce monitoring system 卫生人力监测系统

HRH observatory 卫生人力资源观测站

340

附录 术语表

Support workers，see non-clinical

workers

支持工作者，参考非临床工作者

Survey data 调查数据

Household 家庭

Labour force 劳动力

System of Health Accounts 卫生账户系统

System of National Accounts（SNA） 国家账户系统

T

Tanzania 坦桑尼亚

out-migration 移居国外

workforce mortality 人力流动

Thailand 泰国

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

exits from the workforce 人力出口

gender analysis 性别分析

Training，see Education and training 培训，参考教育和培训

Transition within workforce（see also

Exits from the workforce；migration

of health workers）

人力内部流动（参考人力出口；卫

生工作者移居）

geographical transitions within a country 国内地区间流动

Indicators 指标

occupational transition 职业转变

Between sectors 在部门间

Trinidad and Tobago，out migration 特立尼达和多巴哥，移居国外

workforce in Kenya 肯尼亚卫生人力

Turnover of workforce，see Transitions

within workforce

人力的流转率，参考人力流动

U

Uganda 乌干达

341

附录 术语表

census data 普查数据

gender analysis 性别分析

international out-migration 向外的国际移民

licensure information system 颁证信息系统

student nurses 学生护士

workforce mortality 人力流动

Unemployment of health workers 卫生工作者的失业率

United Kingdom 英国

exits from the workforce 人力出口

in-migration 移居国内

international in-migration 向内的国际移居

United States of America 美国

exits from the workforce 移居国内

recruiting back nurses 招聘后备护士

United States Agency for International

Development（USAID）

美国国际开发署

United States President’s Emergency

Plan for AIDS Relief

美国总统艾滋病紧急救援计划

Urban / ru ra l d i s t r ibu t i on，see

geographical distribution of health

workers

城市 / 农村分布，参考卫生工作者

地理分布

USAID（United States Agency for

International Development）

美国国际开发署

V

Viet Nam 越南

census data 普查数据

educational attainment 教育水平

gender analysis 性别分析

geographical distribution of health

workers

卫生工作者地理分布

out-migration 移居国外

342

附录 术语表

Vocational training，see Education

and training

职业教育，参考教育和培训

W

WHO，see World Health Organization

（WHO）

世界卫生组织

Women（see also Gender distribution

of health workers）

女性（参考卫生工作者性别分布）

Workforce，see Health workforce 人力，参考卫生人力

Working hours 工作小时数

estimation 预计

facility-based assessments 以设施为基础的评估

World Bank 世界银行

Working lifespan 工作寿命

Expenditure data collection 支出数据收集

Quantitative Service Delivery Survey 定量服务调查

World Health Organization（WHO） 世界卫生组织

Assessment of Human Resources for

Health

卫生人力资源评估

Evidence-Informed Policy Network

（EVIPNet）

循证政策网络

expenditure data collection 支出数据收集

health workforce definition 卫生人力定义

monitoring toolkit 监测工具箱

primary health-care services coverage 初级保健服务覆盖

Service Availability Mapping（SAM） 服务可及性地图

The world health report 世界卫生报告

Y

Yugoslavia，out migration 南斯拉夫，移居国外

Z

Zambia 赞比亚

343

附录 术语表

absenteeism and ghost workers 旷工和影子工人

active health workforce 积极的卫生人力

analysis of multiple data sources 多种数据来源分析

distribution of health workers 卫生工作者的分布

out-migration 移居国外

workforce mortality 人力死亡率

Zimbabwe 津巴布韦

international out-migration 向外的国际移民

out-migration 移居国外