1

UVOD Nedostatak političke kulture u Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj i Srbiji, diskriminacija, nedostatak transparentnosti1 i isključenost građana i građanki i civilnog društva iz procesa donošenja odluka nastavlja se i usporava izgradnju demokratskih institucija u ovim zemljama. U posljednjih desetak godina postignuto je veoma malo uspjeha u građenju demokratskih institucija i ostvarivanju ljudskih prava. Rješavajući brojne probleme u različitim oblastima u postratnom i tranzicijskom periodu, izvršna i zakonodavna vlast u ovim zemljama je zanemarila svoju odgovornosti prema građanima i građankama, a sva važna pitanja rješavala su se u uskim političkim krugovima daleko od očiju javnosti, a često i izvan institucija sistema. Zakonodavni proces koji podrazumijeva donošenje i izmjenu zakona, politika, strategija, različitih reformi, budžeta itd. je naročito nedostupan javnosti. Osnovni problemi na koje nailaze organizacije civilnog društva prilikom aktivnog uključivanja u zakonodavni proces su: nepostojanje konkretne i pravovremene najave pripreme i izrade zakona; neobjavljivanje nacrta zakona unaprijed, nego tek po usvajanju; potpuni izostanak ili vrlo rijetke kvalitetne javne rasprave i savjetovanja, bez jasno utvrđenih kriterija za njihovo provođenje; ograničen pristup informacijama; postojanje tek minimalnog pravnog okvira za saradnju; donošenje velikog broja zakona po hitnom postupku čime se izbjegava mogućnost javne rasprave o predloženom tekstu; svođenje uloge parlamenata na najmanju moguću mjeru; nepouzdanost i izostanak informacija o tome kakav će u konačnici biti sadržaj usvojenog zakona. Kada se zakon konačno donese ostaje problem njegove (ne)primjene u praksi. Tako je samo de iure učinjen iskorak ka ostvarivanju ljudskih prava, a de facto stanje se ne mijenja ili je čak i gore. Ove tri zemlje članice su Vijeća Evrope i trenutno se nalaze u nekoj od faza procesa pridruživanja Evropskoj uniji. To je pokrenulo brojne reforme dosadašnje državne i zakonodavne strukture ali i donijelo drastične promjene u živote običnih ljudi. Stoga je za građane i građanke te organizacije civilnog društva od suštinske važnosti da se informišu o i aktivno uključe u reformske procese. Za uspješnu primjenu ovih reformi važno je da budu prihvaćene i podržane od strane građana i građanki i stoga moraju odgovarati njihovim stvarnim potrebama i interesima. Ove reforme moraju poštovati standarde ljudskih prava i nediskriminacije. Razvoj efikasnih demokratskih institucija koja štite prava građana i građanki i rješavaju konflikte kroz politička a ne nasilna sredstva zahtijevaju uspostavu aktivnog dijaloga između onih koji donose odluke i građana i građanki. Građansko učešće u donošenju odluka, puna primjena međunarodnih standarda ljudskih prava uključujući sveobuhvatne anti-diskriminacijske politike je ključni preduvjet za uspostavu demokratskih institucija i razvoj demokratije u ovim zemljama. Ovo je od suštinske važnosti za dugoročnu društvenu integraciju i stabilnost u regionu. VODIČ ZA AKCIJE ZAKONODAVNOG ZAGOVARANJA Global Rights zajedno sa svojim partnerima iz regije Helsinškim komitetom za ljudska prava iz Bosne i Hercegovine, B.a.B.e. iz Hrvatske i Glasom razlike iz Srbije je koristeći svoja iskustva u zakonodavnom zagovaranju sačinio „Vodič za akcije zakonodavnog zagovaranja“.

1 Pod transparentnošću podrazumijevamo pristup građana i aktera civilnog društva u procese donošenja zakona, politika, budžeta, reformi i preispitivanje praksi u njihovoj primjeni u državama.

2

Ovim Vodičem nastojimo otvoriti i podržati dijalog između različitih aktera društva unutar zemalja o anti-diskriminacijskim standardima i praksi Evropske unije, te promovisati postojeće regionalne mehanizme za zaštitu ljudskih prava i nediskriminacije Vijeća Evrope i Evropske unije. Vjerujemo da ćemo na ovaj način osnažiti postojeće kapacitete i motivisati građane i civilno društvo da agresivnije zahtijevaju svoje mjesto u procesima donošenja odluka, zakona i politika kojima se štite ljudska prava i princip nediskriminacije. Ovo je iznimno važan korak ka uspostavljanju političke kulture, efikasnih demokratskih institucija i vlada koje će djelovati transparentno i odgovorno prema svojim građanima. U toku izrade Vodiča obavljene su javne rasprave unutar civilnog društva u ove tri zemlje. Preporuke i prijedlozi za buduće djelovanje izneseni na ovim raspravama uzeti su u obzir prilikom konačne izrade ovog dokumenta. CILJ VODIČA Ovaj Vodič daje pregled aktuelne situacije u tri zemlje regiona: Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj i Srbiji sa aspekta položaja i uticaja građana/ki i civilnog društva tih zemalja u procesima donošenja zakona i politika kojima se štite principi ljudskih prava i nediskriminacije. U drugom dijelu Vodič pruža iscrpne informacije o anti-diskriminacijskim direktivama i standardima ljudskih prava Evropske unije. Naš cilj je podstaći zakonodavno zagovaračke aktivnosti organizacija civilnog društva u procesima donošenja zakona, reformi i politika koje će biti zasnovane na ovim standardima. Vodič je također izvor informacija o zagovaračkim mogućnostima za zaštitu ljudskih prava i principa nediskriminacije putem strateškog vođenja sudskih slučajeva koje nudi regionalni mehanizam Vijeća Evrope, kao što je Evropski sud za ljudska prava. Na ovaj način doprinosi se i jačoj zaštiti ljudskih prava na nacionalnom nivou. U posebnom dijelu Vodiča nalaze se osnovne informacije o mogućnostima za nadgledanje primjene usvojenih zakona i politika sa praktičnim savjetima za pokretanje i vođenje nezavisnog monitoringa. Konačno, Vodič pruža savjete za vođenje zagovaračkih kampanja za organizacije civilnog društva i/ili građanske akcije.

3

Bosna i Hercegovina Pripremio:

4

Opći podaci o zemlji

Bosna i Hercegovina (BiH) je proglasila nezavisnost u martu 1992. godine nakon održanog referenduma o nezavisnosti u februaru te godine. Na referendum je izašlo 67% biračkog tijela, a gotovo 98% odlučilo se za nezavisnu BiH. Evropska unija (EU) priznala je BiH kao suverenu i nezavisnu državu 6. aprila 1992. godine. BiH postala je članica Ujedinjenih nacija 22. maja 1992. godine. Ratni sukobi u BiH trajali su od 1992 do 1995 godine. Uz pomoć međunarodne zajednice u američkom gradu Dayton-u 21. novembra 1995. godine parafiran je mirovni sporazum, čime se završio rat. Dayton-ski mirovni sporazum potpisan je u Parizu u decembru 1995. godine od strane predsjednika BiH, Hrvatske i tadašnje Jugoslavije. Garanti sporazuma iz Dayton-a su SAD, Veliku Britaniju, Francusku, Njemačku i Rusiju. Tom prilikom je ustanovljeno Vijeće za implementaciju mira, a formiran je i Ured Visokog predstavnika u BiH sa širokim ovlastima i mandatom da tumači Dayton-ski mirovni sporazum, pomaže stranama potpisnicama da primjenjuju sporazum.

Daytonski mirovni sporazum definiše državu BiH, koja se sastoji od dva entiteta, Federacije BiH (FBiH) i Republike Srpske (RS).

Daytonski mirovni sporazum sa svojih 11 anexa uređuje sva pitanja vezana za

funkcionisanje države BiH. Annex 4 ovog sporazuma predstavlja Ustav BiH. Kao Aneks 1 Ustava BiH figurira 15 međunarodnih dokumenata iz oblasti ljudskih prava koji se primjenjuju u BiH, kao i Evropska konvencija o ljudskim pravima i slobodama koja se primjenjuje direktno i ima primat nad domaćim zakonima.

BiH se prostire na 51.129 km2 površine, a ima 1.459 km granice i to sa Hrvatskom,

Srbijom i Crnom Gorom. BiH ima i izlazak na Jadransko more, sa ukupnom dužinom obale od 20km.

Prema posljednjem popisu iz 1991. godine BiH je imala 4.377.033 stanovnika sa

slijedećim sastavom: - 43,47% Muslimana (kasnije pod imenom Bošnjaci), - 31,21% Srba, - 17,38% Hrvata, - 5,54% Jugosloveni, - 2,38% Ostali2. Religijska podjela uglavnom slijedi etničku – 88% Hrvata su katolici, 90% Bošnjaka su

muslimani, a 99% Srba su pravoslavci. U BiH su živjeli i pripadnici 17 nacionalnih manjina, među kojima su najbrojniji bili Crnogorci i Romi.

Danas u BiH potpuno je izmjenjena demografska slika, jer je više od 100.000 lica poginulo u toku ratnih razaranja, a polovina stanovništva je promjenila mjesto boravka. Prema procjenama Agencije za statistiku BiH3 od 30. juna 2006. godine ima 3.842.762 stanovnika, međutim državna statistika nema podataka o etničkom sastavu zemlje. 2 1.902.956 Muslimana (Bošnjaka); 1.366.104 Srba;760.852 Hrvata;242.682 Jugoslovena; 104.439 Ostalih. 3 http://www.bhas.ba/new/

6

U BiH postoji 5 nivoa vlasti: a) Država BiH; b) dva entiteta - Federacija BiH i Republika Srpska; c) Distrikt Brčko; d) 10 kantona u Federaciji BiH; e) 148 opština.

Treba naglasiti da je BiH administrativno podijeljena na FBiH, RS i Distrikt Brčko, pri čemu se FBiH sastoji od 10 kantona. Stoga danas na sceni mi imamo 14 zakonodavnih tijela i isto toliko vlada i 14 važećih ustava (Ustav BiH, Ustav FBiH, Ustav RS, Ustav Distrikta Brčko, te ustavi 10 kantona u okviru FBiH).

Pozicija BiH u procesu pridruživanja EU Saradnja BiH i EU nije novijeg datuma. Prvi odnosi uspostavljeni su još

medunarodnim priznanjem BiH 1992. godine. Nakon završetka rata, EU pružila je veoma značajnu podršku u procesima potpisivanja i provođenja Dayton-skog mirovnog sporazuma, a nakon toga uslijedila je značajna finansijska pomoć i druge aktivnosti u podršci bržem oporavku zemlje. Pomenut ćemo da je ubrzo nakon potpisivanja ''Dayton-a'' formiran CTF – Konsultativna radna grupa čija je osnovna funkcija zajednički rad na prilagođavanju ukupnog zakonodavstva zemlje zahtjevima EU kroz pružanje tehničke i stručne pomoći lokalnoj administraciji u stvaranju regulatornog okvira prilagođenog standardima EU.

Ključni događaji novijeg datuma u odnosima BiH i EU su:

• April 1992: Odnosi BiH i EU počinju se razvijati međunarodnim priznavanjem RBiH kao nezavisne i suverene države.

• 1997: Regionalni pristup. Vijeće ministara EU postavlja političke i ekonomske uslove za razvoj bilateralnih odnosa. BiH uživa autonomne trgovinske povlastice.

• 1998: Uspostavljanje EU/BiH Konsultativne radne grupe (Consultative Task Force-CTF) koja obezbijeđuje tehničku i stručnu pomoć u području administracije, regulatornog okvira i politike.

• Maj 1999: Otpočeo Proces stabilizacije i pridruživanja (Stabilisation and Association Process- SAP). SAP nudi jasnu mogućnost integracije za BiH kao i druge četiri zemlje regiona u EU strukture.

• Juni 1999: Usaglašen Pakt za stabilnost, politički dokument kojem je strateški cilj stabilizacija u jugoistočnoj Evropi putem približavanja zemalja regije evroatlanskim integracijama te jačanja regionalne saradnje.

• Mart 2000: Objavljivanje EU mape puta (Road Map). Ovaj dokument uspostavlja 18 ključnih uslova koje BiH treba da ispuni kako bi se pristupilo izradi Studije izvodljivosti (Feasibility Study) za otpočinjanje pregovora o Stabilizaciji i pridruživanju.

• Decembar 2000: Vijeće Evrope donosi uredbu 2666/2000 o programu pomoći EU za obnovu, razvoj i stabilizaciju – CARDS. Programa tehničke pomoći Evropske unije za obnovu, razvoj i stabilizaciju namijenjen Albaniji, BiH, Federalnoj Republici Jugoslaviji, Hrvatskoj i Makedoniji.

• Novembar 2005: Službeno otvoreni pregovori o parafiranju i potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

• Decembar 2006: Završeni tehnički pregovori o parafiranju i potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

7

• 4. Decembar 2007. godine – Parafiran Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

Evropska Komisija će biti spremna predložiti otpočinjanje pregovora za pristup EU pod uslovom da BiH napravi značajan napredak u velikom broju oblasti koje su prepoznate kao prioritet za dalje aktivnosti: usaglašavanje sa postojećim kriterijima i međunarodnim obavezama; efikasnije upravljanje, efikasnija javna administracija; efikasna zaštita ljudskih prava; efikasno sudstvo; borba sa kriminalom, naročito organizovanim; rješavanje problematike azila i migracije; carinska i poreska reforma; Zakon o budžetu; izvršavanje budžeta; pouzdana statistika; konzistentna trgovinska politika; integrirano energetsko tržište; jedinstven ekonomski prostor kao i javno emitovanje programa.

Vlasti BiH od početka 2006. godine do danas nisu uspjele ispuniti dvije trećine uslova

koje je EU postavila u prioritetima i uslovima Evropskog partnerstva, od kojih je pokretanje reforme policije samo jedan od 72 neispunjena ili nedovoljno ispunjena uslova. Također, vlasti BiH nisu ispunile šest ključnih uslova koje je postavila EU: puna saradnja sa Haškim tribunalom, reforma policije, reforma javnih emitera i javne uprave i osiguranje postojanja istinskog unutrašnjeg tržišta. No uprkos tome, EU je odlučila da parafira Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju uvjerena da će to pospješiti i ubrzati reformske procese.

BiH i civilno društvo BiH Aktuelna situacija u BiH državi koja je multinacionalna i multikonfesionalna, a nalazi

se u periodu tranzicije i reformi, izuzetno je teška i složena za većinu njezinih građana. Građani žive u zemlji koja je duboko podijeljena. Ove činjenice su prisutne u svijesti svakog građanina države BiH i imaju direktne refleksije na kompletnu civilnu scenu.

Naime Dayton-ski mirovni sporazum sa 11 usvojenih aneksa zaustaio je rat u BiH.

Anex 4 koji predstavlja Ustav BiH je aranžman kojim se obavezuju vlasti BiH da će prihvatiti 15 međunarodnih konvencija, deklaracija, preporuka i protokola o ljudskim pravima i slobodama, a Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i slobodama, kao i njene protokole primjenjivat će direktno i imat će nadzakonsku snagu u BiH.

Dvanaest godina poslije Dayton-skog mirovnog sporazuma političke i zakonodavne

vlasti nisu napravile dovoljno iskoraka na objedinjavanju BiH društva. Šta više, vladajući politički lideri i njihove politike u praksi još više produbljuju nacionalne podjele, a retorika kojom se služe u svojim javnim istupima temelji se na održavanju straha od drugoga. U BiH ne postoji politička saglasnost kao ni zakonodavni okvir koji bi rješavao osnovna pitanja od interesa za život građana. Lokalna samouprava, radno zakonodavstvo, dječija zaštita, socijalna zaštita, zdravstvena zaštita, obrazovanje nije u nadležnosti državnih organa vlasti, nego o ovim pitanjima nadležnost imaju entiteti, kantoni, distrikt što građanina stavlja u neravnopravni diskriminirajući položaj.

Takođe, u BiH društvu prisutan je visok stepen korupcije4. Visoka nezaposlenost

također karakteriše danjašnje BiH društvo. U prvoj polovini 2007. godine broj radnosposobnih nezaposlenih lica je iznosio 515.267 i ovaj broj se približio broju zaposlenih u BiH. Nepotizam i nedovoljna kompetentnost državnih službenika, nezadovoljstvo mladih (po nekim istraživanjima više od 65% mladih izrazilo je želju da napusti BiH), penzionera,

4 Od 163 zemlje, BiH se nalazi na 84. mjestu liste po indeksu percepcije korupcije – izvještaj Transparency International za 2006. godinu

8

invalida, jednom riječju svih ranjivih grupa prisutno je danas u BiH. Za ilustrativni prikaz stanja ranjivih kategorija u BiH navodimo ocjenu Svjetske banke: „Najugroženije socijalne grupe nose najveći teret neadekvatnog i loše ciljanog socijalnog sistema i nepovoljnog poslovnog ambijenta.”

Kao jedan od najznačajnijih problema javlja se nedostatak sektorskog pristupa identifikacije problema i uopće stvaranje sistema politika koje bi utvrđivale prioritete i prijedloge za prevazilaženje nastalih problema, a prije svega nepostojanje strategija na nivou BiH u socijalnoj politici, zdravstvenoj politici, politici obrazovanja, politici zapošljavanja itd.

Istina da je BiH donijela strategiju borbe protiv siromaštva sa prijedlogom mjera i

preporuka za rješavanje ovog važnog pitanja za svakog građanina BiH, ali ovaj dokument i preduzete aktivnosti od strane vlasti nisu donijeli očekivane rezultate.

Ne treba zaboraviti da veliki uticaj na političku i društvenu praksu imaju i vjerski

službenici. Nije rijedak primjer da prilikom obavljanja svojih vjerskih dužnosti jasno i nedvosmisleno šalju poruke javnosti, državnim i političkim vlastima takvog sadržaja koji implicira direktno miješanje u poslove države.

Snažno je izraženo opredjeljenje zemlje i građana za pristupanje evro-atlanskim

integracijama. Ovo bi trebalo značiti i prihvatanje vrijednosti na kojima počivaju NATO i EU, no na političkom planu ovo deklarativno opredjeljenje ne nailazi na podršku političkih elita koja bi značila i prihvatanje neophodnih reformi. Ne postoji politička volja za prevazilaženje krupnih problema s kojima se zemlja suočava. Sve reforme koje bi vodile vladavini prava – Ustav, zakonodavstvo, policijske strukture, javni RTV servis su u potpunoj blokadi.

I oni napravljeni iskoraci u ovoj oblasti su uglavnom rezultat pritiska koji vrši međunarodna zajednica na domaće vlasti i nisu rezultat političke volje i potreba koje dolaze iznutra.

U većini slučajeva usvojeni zakoni, strategije i politike na nivou države koji su u

skladu sa evropskim zakonodavstvom i praksom, često su mrtvo slovo na papiru iz dva osnovna razloga:

a) Njihova nedorečenost i nedonošenje podzakonskih akata neophodnih za provedbu pojedinih zakona, kao i mehanizama nadležnih za praćenje primjene ovih zakona i

b) Zakonodavstvo entiteta i distrikta Brčko koje nije dovoljno sinhronizirano sa zakonodavstvom BiH.

Ovo praktično znači da vlasti u BiH nisu orijentisane prema ostvarivanju konkretnih rezultata koji bi unaprijedili uslove života građana, te se i dalje ponašaju neodgovorno i bezobzirno, vodeći politiku koja je više povezana sa ličnim, nego javnim interesima. Javne usluge su niskog kvaliteta i teško dostupne građanima, a korupcija je prisutna u svim segmentima društva. Nerazvijeni su procesi i kapaciteti za procjenu uticaja donesenih zakona i odluka. Evidentan je nedostatak dobrih analitičkih podataka i zaključaka koji u mnogome smanjuje ne samo informisanost javnosti o tome šta se zaista dešava u društvu, nego i smanjuje mogućnost pokretanja značajnijih aktivnosti zastupanja.

Ovo sve doprinosi da u demokratskim procesima građanin ostaje na marginama

interesa političara i političkih elita, te je onemogućen da bude aktivan činilac u izgradnji bolje budućnosti. Ali, i građani sa svojim inicijativama nisu iskazali dovoljno aktivizma i upornosti

9

u ispunjavanju svojih građanskih obaveza u smislu pritisaka na vlasti u cilju bržeg i efikasnijeg ispunjavanja obaveza koje su uslov za pristupanje evro-atlanskim integracijama.

Dakle, ukupno gledajući nedostaje jedan pozitivistički pristup građana prema dešavanjima u društvu – manjak vizije da će biti bolje, kao i motivacije da se aktivnije radi na postizanju progresa.

Prema nekim provedenim anketama među građanima, ocjenjuje se da je ekonomska i socijalna situacija u BiH generalno loša, i da ima direktan uticaj na pogoršanje međuetničkih odnosa u BiH. Doda li se ovoj činjenici neefikasnost političkih lidera u postizanju saglasnosti vezane za reforme, a posebno reforme Ustava i policije, onda postaje jasno zašto građanin sve manje ima povjerenja u institucije vlasti i političke lidere.

Kao najviše isticani segment civilnog društva pojavljuju se nevladine organizacije, odnosno udruženja građana. One predstavljaju alternativu političkim i drugim pogledima koje promovišu političke elite. Kao predstavnici građana NVO insistiraju kod vlasti na pitanjima koja su od životne važnosti za njihovo članstvo i građane BiH.

Zakonodavstvo BiH poznaje samo termin udruženje građana ili fondacija i samo na taj način se mogu registrovati predstavnici nevladinog sektora. Dakle, u zakonodavstvu BiH se ne koristi termin nevladina organizacija.

U BiH, procjenjuje se, ima više od 9.000 udruženja građana koja su registrovana na

lokalnom, kantonalnom, entitetskom, i državnom nivou. Sama činjenica da postoji ovako velik broj nivoa na kojima se registruju nevladine organizacije jasan je dokaz da među državnim i entitetskim vlastima ne postoji politička volja o jedinstvenoj zakonskoj regulativi koja se odnosi na nevladin sektor. Cijeneći brojnost udruženja i neformalnih grupa civilna scena bi trebala da bude snažan i značajan korektiv javnih politika u BiH.

Nažalost, nevladin sektor nema onu koheziju, snagu, međusobnu solidarnost kojim bi

išao prema rezultatima koji bi imali presudan značaj za brže, kvalitetnije i funkcionalnije iskorake u cilju doprinosa kvalitetnijem životu građana u BiH i ubrzavanja procesa na planu pridruživanja evro-atlanskim integracijama.

Također, u BiH ne postoji zvanična klasifikacija u nevladinom sektoru po osnovu

njihovih misija i programskih aktivnosti, ali prisutno je jedno prirodno stanje podjele nevladinog sektora na organizacije koje se bave:

a) ljudskim pravima;

b) pitanjima mladih;

c) zaštitom životne okoline;

d) promocijom i podrškom civilnom društvu;

e) pitanjima ranjivih grupa, manjina,

f) i druga udruženja kao što su sportska, hobistička, kulturno-umjetnička i slične orijentacije.

Dobre prakse i loše prakse – prakse javnog zagovaranja

Nevladin sektor je pokretač mnogih inicijativa, posebno kada se radi o pitanjima koja

su od opšteg društvenog značaja. U prethodnom periodu se pokazalo kao dobra praksa stvaranje mreža i koalicija nevladinih organizacija. Prve koalicije su se bavile Izborima,

10

donošenjem Zakona o ravnopravnosti polova u BiH, Zakona protiv nasilja u porodici ili na pojedinim pitanjima prilikom donošenja akcionih planova na državnom nivou kao npr. Akcioni plan borbe protiv trgovine ljudima, Akcioni plan za sprečavanje nasilja nad djecom, itd.

Jedna od uspješnijih akcija javnog zagovaranja je ona koju je vodio Helsinški komitet

za ljudska prava u BiH a odnosi se na Zakon protiv diskriminacije. Nacrt ovog zakona je sačinila radna grupa sastavljena od pravnika i aktivista nevladinih organizacija u domenu ljudskih prava. Nacrt je potom upućen na javnu raspravu koja je rezimirana na četiri okrugla stola održana u Banja Luci, Mostaru, Brčkom i Sarajevu. Na ovim skupovima su učestvovali predstavnici oko stotinu nevladinih organizacija iz svih dijelova BiH, uključujući i one nevladine organizacije koje okupljaju pripadnike ranjivih i marginalizovanih grupa odnosno one građanke i građane koji su najčešće žrtve dikriminacije.

Pošto su uzete u obzir primjedbe iz javne rasprave, nacrt Zakona protiv diskriminacije

je predstavljen ministru za ljudska prava, izbjeglice i azil i njegovim saradnicima, Zajedničkoj Komisiji za ljudska prava, prava djeteta, mlade, imigraciju, izbjeglice, azil i etiku oba doma Parlamentarne skupštine BiH te Ustavnopravnoj komisiji Predstavničkog doma Paralamentarne skupštine BiH. Tekst Nacrta zakona je istovremeno objavljen u dnevnim glasilima „Oslobođenje“ i „Dnevni list“.

Zajednička komisija za ljudska prava, prava djeteta, mlade, imigraciju, izbjeglice, azil

i etiku je na svojoj sjednici od 10.10.2007. godine jednoglasno usvojila Zaključak da ona bude Predlagač Zakona protiv diskriminacije. Osnovana je Radna grupa sastavljena od poslanika oba doma Parlamentarne skupštine BiH, Ministarstva za ljudska prava, izbjeglice i azil, Ministarstva pravde i predstvanika nevladinih organizacija s ciljem da se sačini konačan tekst prijedloga koji bi bio upućen u parlamentarnu proceduru.

Ipak samo mali broj inicijativa nevladinih organizacija, naročito zakonodavno

zagovaračkih, ima ovako uspješan ishod. Razlog tome možda je što su prvi ozbiljniji napori u cilju edukacije nevladinog sektora o javnom zagovaranju počele ne tako davne 2000. godine od strane Global Rights BiH.

Kako bi se došlo do što vjerodostojnijih pokazatelja o dostignutom stepenu

razumijevanja i korištenja zakonodavnog procesa od strane građana i civilnog društva, u akcijama zagovaranja za efikasno rješavanje problema diskriminacije, kreiran je upitnik sa 23 formulisana pitanja. Upitnik je imao za cilj istražiti i analizirati „demokratske mehanizme koji o(ne)mogućavaju učešće građana, odnosno civilnog društva na proces donošenja odluka. Poslije evaluacije ocjenjeno je da sve provedene javno-zagovaračke aktivnosti na civilnoj sceni od strane NVO-a ne daju zadovoljavajuće pokazatelje.

Ilustracije radi, učešće građana, odnosno NVO-a na proces donošenja odluka na

državnom nivou ogleda se u prosjeku u 5 – 6 javnozagovaračkih aktivnosti u posljednjih 5 godina što nije podatak koji zadovoljava. Također je indikativno da je 77% predstavnika nevladinog sektora izjavilo da nema svoje predstavnike u radnim tijelima, ministarstvima, skupštinama, itd. S druge strane, kroz različite koalicije iste ove organizacije uspjele su da uspješno okončaju 19 različitih inicijativa o predlaganjima, izmjenama ili dopunama zakona.

11

Kada imamo podatak o broju registrovanih nevladinih organizacija, normalno je da građani u praksi očekuju efikasnije i kvalitetnije zastupanje građana i građanskih interesa. Ali nažalost, veliki broj zagovaračkih aktivnosti ne daju očekivane rezultate.

Veliki broj nevladinih organizacija koje rade na lokalnom nivou i pokreću inicijative (prema upitniku 4 u prosjeku) imaju tek marginalan uticaj na lokalne organe vlasti. Najčešći razlog marginalizacije ovih inicijativa je što lokalne vlasti ne shvataju značaj i ulogu nevladinog sektora, a treba istaći da nevladin sektor ne iskazuje dovoljno upornosti i istrajavanja na identificiranim pokrenutim pitanjima. Obično odustaju prije nego se pitanje riješi. Zanimljivo je da organizacije koje djeluju na lokalnom nivou u mnogo više slučajeva imaju svoje predstavnike u radnim tijelima na nivou lokalne samouprave, čak njih 67% iz čega proizilazi realno očekivanje za većim uticajem na lokalne vlasti.

Treba istaći da se među nevladinim organizacijama prepoznaju one organizacije koje

su u svom javno-zagovaračkom djelovanju eksponent pojedinih političkih stranaka i lidera. To negativno utiče na ugled civilnog sektora u društvu u cjelini i narušava kredibilitet nepristrasnog i nezavisnosnog rada nevladinog sektora kao korektiva rada vlasti. S druge strane u posljednje vrijeme uočava se porast pritiska od strane države na nevladine organizacije koje se argumentovano kritički osvrću na rad vlasti. Ovaj pritisak se ogleda u zastrašivanju i javnim napadima na predstavnike organizacija kojima se nastoji diskreditovati njiihov rad.

Pitanjima diskriminacije, po analizi upitnika, bave se sve nevladine organizacije u

BiH. Njih 77,78% zna da ne postoji nacionalni Plan za borbu protiv diskriminacije. I pored ove činjenice, nije sazrela svijest i ne postoje zagovaračke aktivnosti civilnog sektora prema vlastima u BiH za donošenje ovakvog dokumenta. Daljom analizom pokazalo se da 22,22% organizacija nije upoznato sa evropskim sistemom za zaštitu ljudskih prava, odnosno Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i njenim protokolima. Od ispitanih organizacija 77,78% nije imalo nikakvog učešća u praćenju procesa pridruživanja BiH EU.

U priloženoj analizi upitnika se može zapaziti koliki je uticaj nevladinog sektora na

zakonodavne vlasti. Vidljivo je da ima kampanja koje su orjentisane prema entitetskim i državnim vlastima, te da postoje aktivnosti kojima se nastoje motivisati predstavnici vlasti da povuku poteze koji će BiH približiti evroatlantskim integracijama, ali u isto vrijeme sami predstavnici nevladinog sektora ove aktivnosti i kampanje smatraju relativno neuspješnim.

Analiza poslovnika i zakona

Odredbe Ustava BiH tretiraju sve državljane isključivo kao pripadnike tri

konstitutivna naroda – kao Srbe, Hrvate i Bošnjake, čime je potpuno izostao pojam pripadništva državi BiH, odnosno pripadništva bosanskohercegovačkoj naciji.

Ekskluzivno etnički pristup, koji između ostalog određuje i pravo na učešće u

političkom životu, suprotan je inkluzivnom konceptu. Ukupna organizacija i funkcionisanje osnovnih državnih institucija bazirani su isključivo na etničkom principu. Ustavi države i entiteta rezervišu određene javne položaje za osobe koje pripadaju određenim etničkim grupama. Na taj način osobe koje se ne izjasne kao pripadnici potrebne etničke grupe zakonski su spriječeni da zauzmu ove položaje. Ova situacija se uglavnom odnosi na osobe koje se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Srbi ili Hrvati. Tako, umjesto da u prvom planu ustavnih rješenja bude građanin, pripadnik bosanskohercegovačkog društva – kao što je to slučaj u

12

savremenim demokratskim ustavima – u BiH je prihvaćen isključivi koncept takozvanih konstitutivnih naroda.

Ustav BiH kao i ustavi entiteta i kantona dozvoljava građanima BiH slobodu mirnog

okupljanja i udruživanja. Pored ustavno definisanog prava na okupljanje i udruživanje ovo pitanje je detaljnije riješeno državnim i entitetskim zakonima o udruženjima i fondacijama.

Prema Poslovniku o radu Doma naroda parlamenta BiH predlagač zakona na

državnom nivou može biti delegat, Komisija Doma, zajednička komisija, Predstavnički dom, Predsjedništvo BiH i Vijeće Ministara. Iz ovoga je vidljivo da nevladine organizacije nisu u mogućnosti direktno predložiti zakon na državnom nivou. S druge strane nevladine organizacije mogu inicirati donošenje zakona ili uputiti nacrt zakona bilo kojem od gore navedenih tijela i na taj način uz lobiranje i javno zagovaranje dovesti nacrt zakona do parlamentarne procedure. Parlamentarna skupština BiH je 2005. godine usvojila „Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH5“ te članom 75. predvidjela mogućnost konsultacija u izradi pravnih propisa sa predstavnicima udruženja građana. Krajem 2006. godine Vijeće ministara donijelo je „Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa6“ u kojima se predviđa kada, pod kojim uslovima i na koji način će se uključiti javnost i udruženja građana u konsultativni proces prilikom izrade pravnih propisa.

Ovo predstavlja po prvi put formalnu mogućnost za uključivanje javnosti i

organizacija civilnog društva u rasprave o zakonima koji se donose na nivou BiH. Međutim, mali broj organizacija zna za ovu mogućnost, a istovremeno institucije vlasti nisu učinile gotovo ništa u promovisanju ovih mehanizama, niti po njima postupaju. Također, ova mogućnost nije predviđena na nivou entitetskih vlada ali ni na nivou svih parlamenata. Ovo je posebno važno iz razloga što se najveći broj zakona koji su od naročitog interesa za građane donose na nivou entiteta i nižih organa vlasti.

Donešena pravila se neće primjenjivati u slučaju usvajanja zakona po hitnom postupku što je najčešći način donošenja zakona. Također, upitno je kako se pojam „pravni propis“ tumači i da li obuhvata konsultacije u slučaju donošenja budžeta, iniciranja reformi, izrade akcionih planova ili donošenja politika.

Poslovnik o radu Doma naroda FBiH u članu 151, kao i Poslovnik o radu Narodne skupštine RS u članu 192 daju mogućnost građanima i nevladinim organizacijama da pokrenu inicijativu za donošenje zakona. Dodatno prema Poslovniku skupštine RS zakon mogu predložiti građani pod uslovom da se za tu svrhu prikupi 3000 potpisa građana. U oba entiteta zakonodavni odbor utvrđuje potrebu za donošenjem zakona nakon čega se, ukoliko Zakonodavna komisija/odbor usvoji inicijativu, predlaže nacrt zakona koji ne mora neophodno doći od inicijatora donošenja Zakona. Prije izglasavanja zakona pred Narodnom skupštinom RS-a, odnosno oba Doma Federacije BiH nacrt zakona razmatraju Zakonodavna komisija/odbor i drugo nadležno radno tijelo. Radna tijela formira Narodna skupština RS-a, odnosno Domovi Parlamenta FBiH, a u radu ovih tijela mogu učestvovati i pozvani predstavnici udruženja i asocijacija ukoliko je zakon u direktnoj vezi sa interesom udruženja.

Prema Poslovniku Narodne skupštine RS u radu nekih odbora (kao npr. odbor za

pitanja mladih, boračko invalidsku zaštu i sl.) mogu učestvovati i akreditovane nevladine

5 http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Poslovne_usluge/Jedinstvena_pravila_izrada_pravnih_propisa.pdf 6 http://www.ads.gov.ba/zakoni/doc/PRAVILA_ZA%20_KONSULTACIJE_U_IZRADI_PRAVNIH_PROPISA.pdf

13

organizacije bez prava odlučivanja. Nakon provedenog javnog poziva Narodna skupština odlučuje o dodjeli akreditacija.

Prema poslovniku Predstavničkog doma Parlamenta FBiH inicijativu za donošenje

zakona pored ostalih mogu pokrenuti „građani, preduzeća i druge pravne osobe u okviru svojih ustavnih ovlaštenja“. Inicijativa za donošenje zakona se dostavlja predsjedavajućem Predstavničkog doma, koji je nakon razmatranja od strane Zakonodavno-pravne komisije, dostavlja nadležnim radnim tijelima u okviru Predstavničkog doma i Vlade Federacije radi davanja mišljenja. Na sjednici zakonodavno-pravne komisije može prisustvovati i podnosilac inicijative. Način pripremanja i nosioci izrade nacrta zakona definišu se zaključkom o prihvatanju inicijative od strane Predstavničkog doma.

U Distriktu Brčko kao i u entitetima postoji mogućnost za građane i udruženja da daju

inicijativu za donošenje zakona u određenoj oblasti. Ovo je definisano članom 67 Poslovnika o radu Skupštine Distrikta Brčko. S druge strane zakon mogu predložiti samo zastupnici u skupštini i načelnik. Na raspravi o zakonu mogu učestvovati i građani i predstavnici NVO sektora uz prethodnu najavu, mogu diskutovati, ali nemaju pravo odlučivanja.

Kada govorimo o poslovnicima parlamentarnih skupština kako na nivou BiH, tako i na

nivou entiteta i Distrikta Brčko, ne možemo zanemariti činjenicu da komisije koje u svom mandatu imaju mogućnost predlaganja zakona nemaju svoje poslovnike, kao i činjenicu da nedovoljno koriste znanja, kompetencije, vještine i informacije iz organizacija civilnog društva, kao i pojedine nezavisne stručne grupe. Također, problem je što ne postoji unutar srodnih komisija veća koordinacija i saradnja po horizontalnom i vertikalnom nivou. Kako Poslovnicima ne postoji formalno mogućnost sazivanja javnog saslušanja to se javna saslušanja koriste u vrlo rijetkim, gotovo zanemarljivim slučajevima.

Jedan od važnih mehanizama za učešće u procesima odlučivanja pruža usvojeni Zakon

o slobodi pristupa informacijama, kojim se omogućava građanima, organizacijama i svim fizičkim i pravnim licima da od vlasti imaju pravo zatražiti sve informacije kojima oni raspolažu i na taj način Zakon obezbjeđuje transparentnost, a samim tim i veću odgovornost predstavnika svih nivoa vlasti. Nažalost, ovaj mehanizam nije ni približno dovoljno iskorišten, prvenstveno od strane organizacija civilnog društva, a pogotovo građana. Sa druge strane, ni predstavnici vlasti nisu uvijek spremni dati traženu informaciju. Naravno, u ovakvoj situaciji organizacije civilnog društva nemaju dovoljno informacija i znanja za preduzimanje snažnijih i jačih akcija i aktivnosti u javno zagovaračkim politikama.

Zaključci i preporuke

Iz svega gore navedenog vidljivo je da postoje neki pomaci na entitetskom nivou koji

građanima i nevladinom sektoru dozvoljavaju da unaprijede stepen demokratije kroz svoj aktivan angažman u kreiranju inicijativa za donošenje zakona, učešće u raspravama, i sl. S druge strane, na državnom nivou ne postoji ovako efikasno zakonski riješen mehanizam iniciranja zakona. Zbog ovakve situacije nevladine organizacije često nisu u mogućnosti da bez velikog lobiranja i jake zagovaračke kampanje svoju inicijativu o donošenju zakona upute u parlamentarnu proceduru.

Organizacije civilnog društva (OCD) i nevladine organizacije (NVO):

14

- unutar OCD sazrela je svijest da država više ne može donositi i provoditi važne politike, reforme i zakone bez aktivnog učešća i konsultacija sa ovim organizacijama i građanima, te da se NVOi moraju mnogo agresivnije nametnuti u tim procesima;

- potrebno je ujediniti i povezati OCD u neformalnu koaliciju/mrežu koja bi poduzela akciju zagovaranja za usvajanje formalnih mehanizama učešća i konsultacija u procesima donošenja zakona i politika na svim nivoima vlasti koje će olakšati učešće i uključivati OCD;

- organizacije koje žele aktivno učestvovati u procesima donošenja zakona i politika trebaju mnogo više informacija i znanja o regionalnim i međunarodnim uspješnim praksama i iskustvima u formalnom i neformalnom učešću građana i OCD u ovim procesima;

- organizacije trebaju više informacija i znanja o postojećim (ne)formalnim mehanizmima za učešće u procesima donošenja zakona i politika na domaćem nivou kao i načinima za njihovo učešće u procesu pridruživanja BiH EU;

- organizacije trebaju mnogo više raditi na istraživanjima, procjenama potreba i sličnim pripremnim aktivnostima prije nego krenu u zagovaranje nekih krupnih i ozbiljnih reformi;

- OCD moraju mnogo više učiniti na informisanju javnosti o tome šta su to OCD i NVOi, šta je uloga ovih organizacija u društvu, te mnogo više javno govoriti o svojem radu, uspjesima kao i koristima koje drušvo i građani imaju od njihovog djelovanja. Također je od velike važnosti pronaći efikasne metode za saradnju sa građanima/javnosti te jačati podršku građana i javnosti za svoje djelovanje i aktivnosti;

Vlasti:

- Neophodno je uspostaviti formalne mehanizme za učešće OCD u procesima donošenja odluka na svim nivoima vlasti;

- trebale bi uvažavati i koristiti postojeća znanja i iskustva OCD kroz uspostavljanje formalnih mehanizama ućešća i konsultacija;

- trebale bi razmotriti i uvažiti stavove i mišljenja OCD i građana prilikom razmatranja svih važnih pitanja kao što su ustavne reforme, javni budžeti, implementacija zakona, itd.

15

Republika Hrvatska

Pripremile:

16

Opći podaci o zemlji

Prvi Ustav Republike Hrvatske donesen je 22. prosinca 1990. godine. Hrvatska je vlada proglasila razdruživanje od SFRJ 25. lipnja 1991. godine. Naime, na referendumu, održanom 19. svibnja 1991. godine, 93,94% birača izjasnilo se za suverenu i nezavisnu Republiku Hrvatsku. Budući da prema Ustavu Republike Hrvatske odluka donesena na referendumu obavezuje sva državna tijela, Hrvatski sabor (koji se tada zvao Sabor Republike Hrvatske) donio je 25. lipnja dvije odluke: Deklaraciju o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske te Ustavnu odluku o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske. Pod pritiskom međunarodne zajednice, na osnovi Brijunske deklaracije od 7. srpnja, stavljen je tromjesečni moratorij na odluke. Po isteku moratorija Hrvatski je sabor 8. listopada 1991. godine jednoglasno donio Odluku o raskidu svih državnopravnih veza Republike Hrvatske s ostalim republikama i pokrajinama SFRJ. Sabor je pritom utvrdio da Republika Hrvatska više ne smatra legitimnim i legalnim niti jedno tijelo dotadašnje SFRJ te da ne priznaje valjanim niti jedan pravni akt bilo kojeg tijela koje nastupa u ime bivše federacije. Hrvatsku su prve priznale Slovenija, Litva, Latvija, Ukrajina, Island i Vatikan. Njemačka, Italija i Švedska su koncem prosinca 1991. najavile priznanje. Polovicom siječnja 1992. Hrvatsku su priznale zemlje Europske zajednice, EFTA-e i zemlje istočne Europe. Slijedilo je priznavanje od strane arapskih zemalja. Nakon toga Hrvatsku je priznala i Rusija. S dosta zakašnjenja Hrvatsku su priznali Izrael i SAD.

Popis stanovništva iz 2001. utvrdio je da u Republici Hrvatskoj živi 4.437.460 građanki i građana. Prema spolu je 48.13% muškaraca te 51.87% žena. Prema narodnosti u Hrvatskoj je 89.63% Hrvata, 4.54% Srba, 1.80% neopredijeljenih, 0.47% Bošnjaka, 0.44% Talijana, 0.37% Mađara, itd. Obrazovna struktura stanovništva je sljedeća: 0.67% nepoznato; bez škole 2.86%; nezavršena osnovna škola 15.76%; završena osnovna škola 21.75%; 47.06% srednja škola; 4.08% više škole; 7.82% fakultet i viša naobrazba (doktori, magistri).

Kopnena površina RH iznosi 56.542 km², a površina teritorijalnog mora 31.067 km².

Politički je ustroj parlamentarna demokracija. U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Hrvatska je članica Ujedinjenih nacija te kandidat za ulazak u EU i NATO.

Odnosi između Europske unije i Hrvatske7

U lipnju 2004., Europsko vijeće odobrilo je Hrvatskoj status zemlje kandidata. Pristupni pregovori s Hrvatskom otvoreni su u listopadu 2005. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Hvatske i EU potpisan je u listopadu 2001., a stupio je na snagu u veljači 2005.

Uspostavljeni su pristupni pregovori s Hrvatskom. Po završetku analitičkog pregleda u listopadu 2006., Komisija je Vijeću predala sva 33 izvješća.

U pregovorima je zasad otvoreno četrnaest poglavlja (istraživanje i razvoj, obrazovanje i kultura, gospodarska i monetarna politika, industrijska politika, carina, pravo intelektualnog vlasništva, sloboda pružanja usluga, pravo trgovačkih društava, statistika,

7 Odnosi između EU i Hrvatske se temelje na RADNIOM DOKUMENTU KOMISIJE: „Hrvatska Izvješće o napretku za 2007.godinu“, Bruxelles, 6.studenoga 2007. SEC(2007)1431; COM(2007)663}

17

financijske usluge, financijska kontrola, informatičko društvo i mediji, zaštita potrošača i zdravlja, vanjski odnosi), dok su provizorno zatvorena dva (istraživanje i razvoj, obrazovanje i kultura).

Vijeće je ustanovilo mjerila za deset poglavlja (javna nabava; politika tržišnog natjecanja, pravda, sloboda i sigurnost, zapošljavanje i socijalna politika, sloboda kretanja kapitala, sloboda kretanja roba, poljoprivreda, okoliš, sigurnost hrane, regionalna politika) i priopćilo ih Hrvatskoj. Komisija smatra da je u ovoj fazi potrebno ispuniti samo mjerila vezana za pravosuđe, slobodu i sigurnost. Nastavljen je politički i gospodarski dijalog između Hrvatske i EU. Sastanci vezani za politički dijalog održani su u travnju u Bruxellesu na ministarskoj razini, i u lipnju 2007. na razini viših dužnosnika. Na sastancima se razgovaralo o glavnim izazovima s kojima se Hrvatska suočava sukladno političkim i gospodarskim kriterijima iz Kopenhagena te revidirali napredak učinjen ka ispunjenju prioriteta iz Pristupnog partnerstva.

Provedba sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) uglavnom se nastavila bez velikih poteškoća. Glavna problem i dalje je neusklađenost s odredbama državne potpore, osobito s obvezom predstavljanja planova za restrukturiranje u brodograđevnoj industriji i industriji čelika. Znatni napori učinjeni su na poboljšanju provedbe odredbi SSP a vezanih za pristup nekretninama.

EU putem Pristupnog partnerstva upućuje vlasti na reformske prioritete. Napredak se potiče i prati putem tijela SSP-a. Odbor za stabilizaciju i pridruživanje sastao se u travnju 2007., a Odbor za stabilizaciju i pridruživanje u prosincu 2006. Od studenog 2006. održano je sedam sektorskih pododbora. Na osnovi Pristupnog partnerstva Hrvatska je u siječnju 2007. prihvatila Nacionalni program za pridruživanje Europskoj uniji.

Financijska pomoć dostupna je kroz novi instrument predpristupne pomoći (IPP) od 2007.

U lipnju je prihvaćen Višegodišnji indikativni planski dokument (MIPD) za Hrvatsku u razdoblju 2007. - 2009. Nacionalni program IPP-a za 2007. iznosio je 141 milijun eura. Pomoć je usmjerena na izgradnju institucija te pripreme za provedbu zajedničke poljoprivredne politike i kohezijske politike EU. Osim toga, Hrvatska je nastavila ostvarivati koristi od regionalnih programa. Upravljanje pretpristupnom pomoći decentralizirano je 2006. Međutim, Hrvatska je tijekom 2007. pokazala nekoliko bitnih slabosti u provedbi pomoći Unije prema DIS-u, što zahtijeva hitnu pažnju.

Što se tiče financijske pomoći civilnom društvu, dostupna je stipendija u iznosu od 3

milijuna eura za podršku civilnom društvu u sljedećim sektorima: okoliš i održivi razvoj, demokratizacija i ljudska prava te mladi. Osim toga, doprinos od 12 milijuna eura za prekograničnu suradnju s Italijom, Slovenijom i Mađarskom promicat će dijalog između lokalnih i regionalnih vlasti. Prekogranična suradnja će se nastaviti i u okviru IPP-a te se proširiti i na susjedne zemlje.

Sudjelovanje Hrvatske u programima Zajednice također je bitan alat u provedbi programa jačanja uloge civilnog društva.

18

Odnos države i organizacija civilnog društva u RH

Mjesto i ulogu organizacija civilnog društva i civilnih incijativa možemo ocjenjivati na osnovi zakonskog okvira (de iure) i temeljem uvida u postojeće prakse (de facto). U priručniku Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj „Građani kao partneri: OECD- ov priručnik o informiranju, konzultiranju i participiranju javnosti u kreiranju provedbene politike8“ navode se tri stupnja suradnje građana i tijela državne (izvršne) vlasti:

„Informiranje – jednosmjeran proces: informacije teku u jednom smjeru, od vlade do građana, vlada informira građane prema svojem nahođenju ili građani dolaze do informacija na vlastitu inicijativu;

Konzultiranje (savjetovanje) – vlada traži i prima povratne informacije od građana u postupku utvrđivanja javne politike; to je već dvosmjeran proces u kojem vlada nužno određuje sudionike; osim toga, pretpostavka dobivanja povratne informacije od vlade jest da je ona prethodno pružila odgovarajuće informacije građanima;

Aktivno sudjelovanje - viši stupanj dvosmjernog procesa: građani su aktivno uključeni u utvrđivanje javne politike, primjerice, kroz članstvo u radnim skupinama za izradu zakona.9“

Zakonodavni okvir

Osnovu za građanske inicijative i djelovanje civilnog društva nalazimo u Ustavu Republike Hrvatske. Iako se u članku 1. govori o narodu, a ne o građanima i građankama, u nekoliko je članaka izravno navedeno koje oblike djelovanja, uz neposredno biranje svojih predstavnika, predviđa Ustav: u članku 42. svakome se priznaje pravo na javno okupljanje i mirne prosvjede, a člankom 43. jamči se “pravo na slobodno udruživanje radi zaštite…probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnivati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom. Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske”. Člankom 3. definirane su najviše vrednote:“Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava“, čime se zapravo legitimira područje djelovanja organizacija civilnog društva. U članku 46. daje se svakom pravo “slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti na njih odgovor”. Člankom 84. ograničava se pravo predlaganja zakona jer to može činiti samo “svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskoga sabora te Vlada Republike Hrvatske”. Člankom 132. se pak “građanima…jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu”. Ono se ostvaruje “preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava. Građani mogu

8 Oksimoron, Zagreb, 2006. 9 „Građani kao partneri: OECD- ov priručnik o informiranju, konzultiranju i participiranju javnosti u kreiranju provedbene politike (OECD, 2006)

19

neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom” (Članak 132.).

Za organizacije civilnog društva i civilne inicijative važan je i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske jer se člankom 38. određuje da „(1) Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom“. Prema članku 49. „(1) Ustavni sud održava savjetodavnu raspravu ako ocijeni da je prije odlučivanja o biti stvari potrebna rasprava sa sudionicima u postupku, državnim tijelima, tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave, udrugama, znanstvenicima i drugim stručnjacima“. Koliko nam je poznato, do danas Ustavni sud mogućnost organiziranja savjetodavne ili javne rasprave niti jednom nije iskoristio. Odnosno, svakako se može tvrditi da korištenje ove mogućnosti nije uobičajeno.

Poslovnik Vlade Republike Hrvatske u više članaka određuje ograničavanje informiranja javnosti o svojim sjednicama, a tek naznačuje mogućnost konzultacije Vlade s građanskim inicijativama ili organizacijama civilnog društva. Člankom 22. dopušta se da se sjednice Koordinacije ne snimaju tonski, što znači da se neke stvari dogovorene na sjednicama i njihov tijek nikada neće moći evaluirati. Ista se ograničenja pristupa informacijama određuju i člankom 26. za sjednice Kadrovske i Administrativne komisije jer se određuje da „su zatvorene za javnost“. Nigdje se ne navodi trebaju li zapisnici biti dostupni javnosti iako bi prema Zakonu o pravu na pristup informacijama to trebalo biti obavezno.

U članku 28. Poslovnika (paragraf 5) određuje se da se „Vlada dužna očitovati na primjedbe i prijedloge Ureda za zakonodavstvo, Min. financija i drugih tijela državne uprave“, ali nema obavezu to činiti ukoliko joj se obrate organizacije civilnog društva. Pozitivna je odredba članka 27. stavka 5. Poslovnika u kojoj stoji da su “ministarstva i državne upravne organizacije dužne, u pravilu, u pripremi prijedloga i mišljenja za Vladu Republike Hrvatske uputiti ih na mišljenje strukovnim udruženjima i udrugama u čiji djelokrug spadaju pitanja koja su predmet tih prijedloga i mišljenja” , jer je njome „zadan temelj za uključivanje organizacija civilnoga društva u proces izrade zakonskih tekstova10“

Poslovnik Hrvatskog sabora u članku 2. navodi da se, između ostalog, Poslovnikom uređuje “javnost u radu Sabora”. Članak 49. određuje da radna tijela Sabora (odbori) mogu “uključiti znanstvene i druge organizacije i pojedine stručnjake u pripremanje akata ili razmatranje pojedinog pitanja iz njegova djelokruga, ako su za to osigurana financijska sredstva”. Preciznije, prema članku 54. “radno tijelo Sabora može na sjednice pozivati znanstvene, stručne i javne djelatnike i druge osobe radi pribavljanja njihova mišljenja o pitanjima o kojima se raspravlja na sjednici. Znanstveni, stručni i javni djelatnici imenovani u Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, Odbor za zakonodavstvo, Odbor za pravosuđe, Odbor za financije i državni proračun, Odbor za gospodarstvo, razvoj i obnovu, Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, Odbor za rad, socijalnu politiku i zdravstvo, Odbor za obrazovanje, znanost i kulturu, Odbor za poljoprivredu i šumarstvo, Odbor za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu i Odbor za informiranje, informatizaciju i medije imaju sva prava člana radnog tijela, osim prava odlučivanja”. Znači, od 24 odbora i 1 povjerenstva, u njih 12 biraju se vanjski članovi/ce.

10 Ariana Vela, Sudjelovanje organizacija civilnoga društva u zakonodavnom procesu u Republici Hrvatskoj, Analiza stanja, problemi i preporuke, (GONG, 2007.)

20

U Odboru za ljudska prava i prava nacionalnih manjina uvijek su barem dvije osobe iz organizacija civilnog društva. Članak 130. govori o mogućnosti da se “predlagatelji zakona mogu…prilikom ukazivanja na potrebu donošenja određenog zakona, pozivati i na predstavke ili prijedloge koje, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske, imaju pravo podnositi građani, a u svom sadržaju ukazuju na potrebu donošenja ili izmjene pojedinog zakona”. Članak 250. i 251. definiraju o čemu i kako Sabor izvješćuje javnost. Definira se da “Glasilo Sabora ‘Izvješća Hrvatskoga sabora’ objavljuje:

- prikaz osnovnih tema koje su predmet rasprave na sjednicama Sabora, - pojedine prijedloge, odnosno konačne prijedloge zakona i drugih akata Sabora, - pojedine tekstove donesenih zakona i drugih akata, - zaključke Sabora i radnih tijela Sabora, - poticaje, stajališta i mišljenja iznesene u vezi s temama o kojima se raspravlja i odlučuje u

Saboru, - akte Predsjednika Republike, - sažete govore održane na sjednicama Sabora, - zastupnička pitanja i odgovore Vlade, - prikaz rada Vlade, - kroniku značajnijih događanja u Saboru, Uredu Predsjednika Republike i Vladi, - kroniku međuparlamentarne suradnje Sabora, - životopise dužnosnika koje je izabrao, odnosno imenovao Sabor.

RH i civilno društvo

Pogledamo li pak de facto mjesto i ulogu civilnog društva u Republici Hrvatskoj vidjet ćemo da se ona mijenjala i vrlo često nije uopće bila u suglasju sa zakonskim okvirom, pogotovo odredbama Ustava Republike Hrvatske.

Izrazito negativan stav prema civilnim incijativama i organizacijama koje se bave ljudskim pravima, javnim zagovaranjem i lobiranjem za promjene zakona i javnih politika prevladava sve do 2000.

Pilot projekt, CIVICUS-ov indeks civilnog društva u Hrvatskoj, proveden 2001., opisuje ondašnji odnos države spram civilnog društva:

1. Država nije prepoznala važnost civilnih inicijativa, već je imala izrazito negativan stav prema organizacijama civilnog društva, u takvim okolnostima dio OCD-a djelovao je kao politička opozicija;

2. Do 2000. nema zadovoljavajućeg zakonskog okvira za osnivanje i djelovanje udruga (Ustavni sud ukinuo je 2000. 16 odredbi Zakona o udrugama jer su ograničavale slobodu udruživanja);

3. Postoji veliko nepovjerenje države u svoje građanke da mogu raditi korisne stvari bez paternalističkog odnosa države;

4. Organizacije civilnog društva nedovoljno surađuju s Vladom i lokalnim vlastima u pripremi, donošenju i primjeni različitih politika, zakona i odluka;

5. Država nedovoljno prepoznaje građane zaslužne za djelovanje u civilnom društvu; 6. Porezni poticaji za djelovanje organizacija civilnog društva kao neprofitnih

organizacija kasno su doneseni. U raspravi o reformi poreznog sustava 1993. rečeno je da neprofitnim organizacijama ne treba dati mogućnost primanja donacija koje se priznaju kao porezno priznat rashod jer se tu radi o pranju novca. Porezni poticaji

21

građankama i gospodarskim subjektima za davanja u opće korisne svrhe uvode se tek 2000. poslije promjene vlasti.11

„Tek je koalicijska Vlada (2000.-2003.) uredila zakonski okvir osnivanja i djelovanja OCD-a na razini razvijenih zemalja te proizvela, u suradnji s predstavnicima civilnog društva, Program suradnje VRH s nevladinim, neprofitnim sektorom u RH (prosinac 2000.) Međutim niti ta Vlada nije donijela Nacionalnu strategiju o poticajnom okruženju za razvoj civilnog društva, obrazovanje za aktivno građanstvo nije uvedeno u osnovno i srednje obrazovanje, a zakonskim okvirom nije riješeno pitanje organizacija koje djeluju za dobrobit građana. Koalicijska je Vlada (2000.-2003.) više formalno nego sadržajno prepoznala rad organizacija civilnog društva koje djeluju na zaštiti ljudskih prava.

Zbog barem formalno promijenjenog odnosa države prema organizacijama civilnog društva, ali i zbog kontinuiranog rada samih OCD-a koji sve više ulaze u javnu sferu, stav građana prema organizacijama civilnog društva polako se ali bitno mijenja. Prema istraživanju »Stavovi javnosti o nevladinim organizacijama«, koje je 2005. proveo Institut društvenih znanosti Ivo Pilar za potrebe Academy for Educational Development (AED), tri četvrtine građana/ki ima pozitivan stav prema radu udruga (što je za 12% pozitivnije u odnosu na istraživanje GfK iz 2002.). Također, više od polovice građana smatra da udruge imaju važnu ulogu u isticanju i rješavanju problema u društvu i smatra da su udruge mnogo djelotvornije u svom radu nego prije 5 godina.

Međutim, Vlada, koja je izabrana 2004., tijekom svog mandata nije bila istinski zainteresirana za aktivnu suradnju s organizacijama civilnog društva koje se bave jačanjem demokracije. Tri činjenice podupiru ovu ocjenu:

1) Ponovno su se ograničili porezni poticaji za rad organizacija civilnog društva koje djeluju za javnu dobrobit, tako da je rad ovog dijela civilnog društva »izrazito manjkavo zastupljen u važećoj pravnoj regulativi jer neke bitne djelatnosti (ljudska prava ili zaštita okoliša) uopće nisu priznate u tom svojstvu, a mnoge koje su priznate u nekim aspektima (npr. mogućnost financiranja iz javnih fondova ili igara na sreću) nisu priznate dosljedno (npr. kroz oslobađanje odgovarajućih pristojbi itd.)12«;

2) Trajnost procesa izrade Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva;

3) Način na koji se definira uloga organizacija civilnog društva u »Komunikacijskoj strategiji za informiranje hrvatske javnosti o približavanju RH europskim integracijama«.13

„Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva donesena

je dijelom uslijed međunarodnih pritisaka, budući da bez ove strategije država nije bila u mogućnosti aplicirati za PHARE program Europske komisije, a dijelom je nastala kao proizvod pritisaka organizacija civilnog društva. Nacrt strategije za razvoj civilnog društva koji je za potrebe Vladinog ureda za udruge izradio tim nezavisnih stručnjaka (još 2005.) doživio je javnu kritiku od organizacija okupljenih u Forumu civilno društvo – Zagreb. Nakon jasno argumentiranih stavova Foruma, rad na ovom dokumentu preuzela je potpredsjednica Vlade te je u suradnji s Nacionalnom zakladom za razvoj civilnog društva osnovana nova radna skupina u koju je uključen i velik broj drugih zainteresiranih aktera (mahom predstavnika civilnog društva). Izrada Nacionalne strategije dobar je primjer kako su se

11 Bežovan i suradnici, 2005. 12 Nacrt Nacionalne strategije za stvaranje poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, 2006. 13 Kunac, S. 2006:25,26

22

organizacije civilnog društva upravo javnim zagovaranjem (iznošenjem stavova u javnosti, medijskim pritiskom itd.) uspjele uključiti u proces donošenja jedne javne politike.

Doprinosi organizacija civilnog društva na polju demokratizacije i zaštite ljudskih prava u budućnosti će uvelike biti određeni pristupom Hrvatske Europskoj uniji. U tom svjetlu izrada Komunikacijske strategije za informiranje hrvatske javnosti o približavanju RH europskim integracijama značajan je indikator o tome kako Vlada vidi ulogu civilnog društva. Sam naziv strategije pokazuje na to da Vlada percipira građane kao pasivne objekte primanja onih informacija za koje nadležne institucije procijene da su od važnosti, a ne vidi građane u procesu približavanja RH europskim integracijama kao aktivne nositelje procesa komunikacije. Izrada strategije nije prošla javnu rasprave i/ili konzultacije sa svim akterima na koje se Komunikacijska strategija oslanja u ispunjavanju svojih ciljeva, čime se dovodi u pitanje efikasnost njezine primjene. Osim toga, u suprotnosti s Europskom komunikacijskom politikom, Komunikacijska strategija Vlade RH nema osnovna načela koja »spadaju u same temelje demokracije u Europi14«. Radi se o pravu na informacije i slobodu izražavanja, načelu uključenosti, raznolikosti i sudjelovanju jer »svi građani trebaju imati pravo na pristup informacijama koja su od javnog interesa(...). Građani trebaju imati pravo izraziti svoja stajališta, imaju pravo biti saslušani, imaju pravo razgovarati s osobama koje donose odluke15«.

Uloga civilnog društva, prema Komunikacijskoj strategiji Vlade RH, jest da bude posrednik u prenošenju poruka. Civilno društvo nije i ne smije biti posrednik prenošenja Vladinih poruka, što jasno naznačuju »temeljna načela demokracije u Europi«. Osim toga, Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija (kao autor Komunikacijske strategije) organizacije civilnog društva uopće ne vidi kao »pokretače i oblikovatelje javnog mnijenja u Hrvatskoj16«. Nadalje, kao komplementarni partneri za dijalog o pitanjima europskih integracija ne navode se one organizacije civilnog društva koje se intenzivno bave implementacijom europskih standarda i demokratskih principa, već se navode npr. Europski pokret i europski domovi jer udruge npr. za zaštitu okoliša ili ženskih prava »nisu usko usmjerene na pitanja europskih integracija17«.“18

Prakse javnog zagovaranja19

Osnovi problemi na koje nailaze organizacije civilnoga društva prilikom aktivnog uključivanja u zakonodavni proces obuhvaćaju: nepostojanje konkretne i pravovremene najave aktivnosti predlagatelja zakona i drugih akata što umanjuje mogućnost kvalitetne pripreme; neobjavljivanje nacrta prijedloga zakona unaprijed, nego tek po usvajanju na sjednici Vlade Republike Hrvatske; potpuni izostanak ili vrlo rijetke kvalitetne javne rasprave i savjetovanja, bez jasno utvrđenih kriterija za njihovo provođenje; ograničen pristup informacijama; postojanje tek minimalnog pravnog okvira za suradnju koji je uglavnom deklarativne prirode; donošenje velikog broja zakona po hitnom postupku, što rezultira usvajanjem nekvalitetnih zakonskih rješenja (tijekom prve dvije godine prošlog saziva Hrvatskog sabora, 82% zakona doneseno je po hitnom postupku, što je podatak koji jasno

14 White paper on a European Communication Policy, 2006. 15 White paper on a European Communication Policy, Part 2 – 1. Defining common principles, (Brussels, 2006:5) 16 Komunikacijska strategija, 2006:12 17 Komunikacijska strategija, 2006:14 18 Kunac, S. 2006:27-28 19 Vidi više Arijana Vela, SUDJELOVANJE ORGANIZACIJA CIVILNOGA DRUŠTVA U ZAKONODAVNOM PROCESU U REPUBLICI HRVATSKOJ: Analiza stanja, problemi i preporuke,GONG, 2007.

23

pokazuje kako se u praksi hitan postupak ne primjenjuje isključivo u iznimnim okolnostima); svođenje uloge parlamenta na najmanju moguću mjeru; nepouzdanost i izostanak informacija o tome kakav će u konačnici biti sadržaj usvojenog zakona koji se objavljuje u Narodnim novinama

S obzirom na načine i pokretače, proces savjetovanja može se podijeliti u tri temeljne skupine:

1) formalni proces savjetovanja, 2) neformalni proces savjetovanja, 3) kombinirani proces savjetovanja.

Formalni proces savjetovanja

Osnovna karakteristika formalnog procesa savjetovanja jest činjenica da je država, prije svega Vlada Republike Hrvatske, pojedino ministarstvo ili državna upravna organizacija, pokretač kontakata i suradnje. Država je subjekt koji prepoznaje iskustvo i dodatno znanje organizacija civilnoga društva, zbog čega od njih traži pomoć u pronalaženju najboljih zakonskih rješenja. U vrlo kratkom vremenu između države i organizacija civilnoga društva uspostavlja se ravnopravan partnerski odnos, pri čemu je razina obaviještenosti obiju strana o cjelokupnom procesu iznimno visoka.

Suradnja se uglavnom odvija kroz radne skupine, pri čemu su kriteriji sukladno kojima se pripadnici pojedinih organizacija civilnoga društva imenuju razmjerno nepoznati, te bismo mogli reći kako država poziva organizacije temeljem vlastitog subjektivnog stajališta o postignućima tih organizacija. Pritom se može dogoditi da se organizacijama koje realno postižu značajne rezultate i poznaju određenu problematiku ne omogući sudjelovanje.

Kvaliteta i rezultati ovakvog načina rada uvelike ovise o osobi koja je imenovana voditeljem radne skupine te o njenoj sposobnosti vođenja tima, o složenosti materije koja se regulira, o razini poznavanja materije svih sudionika, o vremenskom roku koji je predviđen za izradu nacrta prijedloga zakona te o financijskim sredstvima koja su nužna za pokrivanje nastalih materijalnih troškova. Formalne pretpostavke za izradu nacrta, međutim, mogu pritom biti ispunjene.

Najnoviji pozitivni primjer formalnog procesa savjetovanja zasigurno jest osnivanje radne skupine za izradu Nacrta prijedloga zakona o volonterstvu.

Neformalni proces savjetovanja

Osnovna razlika između formalnog i neformalnog procesa savjetovanja jest što potonji

ne pokreće država, već upravo organizacije civilnoga društva, a modaliteti se pretežno ne odnose na savjetovanje, nego uglavnom na ad hoc reakcije, upućivanje komentara na zakonske tekstove, medijske pritiske te u krajnjoj instanci upućivanje prijedloga amandmana, kritika i preporuka. Sve to upravo kreće od inicijativa organizacija civilnoga društva. S obzirom da se zakonodavni proces odvija tako da se izbjegava savjetovanje s organizacijama civilnoga društva i s javnošću općenito, logično je, a to potvrđuje i praksa, da se ovakav model reagiranja organizacija civilnoga društva najčešće primjenjuje na već gotove zakonske tekstove.

24

Jedan od najvećih problema s kojima se javnost, a time i organizacije civilnoga

društva suočava jest niska razina obaviještenosti, budući da do nedavno uopće nije postojalo sustavno planiranje potreba za donošenjem ili izmjenom određene zakonske regulative, a ukoliko je takvih inicijativa od strane države i bilo, uglavnom nisu sasvim poštovani zadani rokovi niti je u proces uključena zainteresirana javnost.

Kombinirani proces savjetovanja

Karakteristike ovog modela uključuju elemente formalnog i neformalnog modela, ali

ih ne obuhvaćaju istovremeno, već tek pojedini element ili jednog ili drugog modela u određenom stadiju izrade i donošenja zakona.

Za ovaj je model značajno da organizacije civilnoga društva često zagovaraju ustroj određenih državnih tijela koja nisu postojala te donošenje zakona o pitanjima koja dotad nisu bila regulirana, pri čemu se navode argumenti, poredbenopravne analize, te se nude konkretni modeli i rješenja. Ono što karakterizira ponašanje države u ovome modelu jest neprihvaćanje i sustavno zanemarivanje predmetnih zagovaračkih inicijativa, prije svega zbog nepovjerenja prema prijedlogu organizacija civilnoga društva. Tijekom vremena dolazi ipak do značajnije promjene u smislu da država u potpunosti prihvaća prijedlog organizacija civilnoga društva, ali istovremeno selektivno izabire argumente i modele koji joj odgovaraju, a pritom u sam proces izrade zakonskog teksta ne uvodi organizacije civilnoga društva te ideju prikazuje kao vlastitu. Uglavnom loše posljedice takve prakse nastaju iz razloga što je država predugo ignorirala inicijative organizacija civilnoga društva i prekasno odlučila uvesti određeni model, što je dodatno zakompliciralo provedbu određenog zakona.

Postoje i slučajevi u kojima su organizacije civilnoga društva samoinicijativno osjetile potrebu za izradom određenog zakonskog teksta koji je, nakon dugotrajnog zagovaranja i lobiranja, preuzet od strane određenog državnog tijela, nakon čega je zakon usvojen u redovnoj proceduri. Primjera kombiniranog modela savjetovanje ima mnogo. Ovdje se može navesti: Zakon o ravnopravnosti spolova, Zakon o pravu na pristup informacijama, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći itd.

Ostali oblici savjetovanja koje treba spomenuti kada je riječ o kombiniranom modelu su: praćenje rada saborskih odbora, suradnja sa zastupnicima i klubovima zastupnika na točno i unaprijed određenim područjima i temama te suradnja s državnim institucijama koje su nositelji izrade određenih nacrta zakona.

Zaključci i preporuke

U Hrvatskoj do sada nije postojala sustavno regulirana niti je provođena praksa

suradnje između organizacija civilnoga društva i države u postupku izrade zakonskih tekstova.

Ta se praksa odnosila na sporadično formalno savjetovanje, a dijalog države i organizacija civilnog društva mogao bi se najpreciznije nazvati neformalnom i kombiniranom komunikacijom. Inicijativa je uvijek poticala od strane organizacija civilnog društva i to najčešće putem javnozagovarčkih aktivnosti usmjerenih istovremeno i prema društvu i prema vlasti s ciljem da se neke javne politike i zakoni donesu i/ili izmjene i dopune.

25

Najveći problem za organizacije civilnog društva predstavlja činjenica da se nacrti prijedloga zakona drže u tajnosti do trenutka kad Vlada o njima već odlučuje na sjednici ili kada se tekstovi objave na internetskim stranicama Vlade pa se informacije šire putem medija.

Mogućnosti sudjelovanja organizacija civilnoga društva u procesu savjetovanja s državom svode se na najmanju moguću mjeru jer su OCD-i osuđeni na iznimno brze reakcije i stvaranje medijskog pritiska kako bi se javnost upoznala s alternativnim rješenjima konkretnih javnih politika, a državu prisililo na izmjene pojedinih odredaba teksta zakona.

S obzirom da je započeo konzultacijski proces za pripremu novih standarda savjetovanja između države i civilnog društva u postupku donošenja zakona i drugih akata, što je predviđeno „Operativnim planom provedbe Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva", za očekivati je konačno uspostavljanje formalnog savjetovanja između države i OCD-a. Naime, u poglavlju 4. Strategije i Operativnog plana "Sudjelovanje građana u oblikovanju javne politike" predviđeno je usvajanje Kodeksa pozitivne prakse za savjetovanje i poticanje provedbe.

Preporuke:

Udruge:

- Definirati kriterije izbora vanjskih predstavnika/ca civilnog društva u različite Odbore Sabora RH od strane OCD-a i zagovaranje da izbor predstavnika/ca bude samostalno proveden od strane OCD-a;

- Savjet za razvoj civilnog društva treba osigurati dostupnost dnevnog reda prije sastanka, izvješća sa zaključcima nakon sastanka, te izvješća o susretima izabranih predstavnika/ca civilnog društva sa sub-sektorima kada to tema nalaže putem uspostavljanja mailing liste predstavnika sub-sektora, te unaprijediti komunikaciju unutar OCD-a kao i komunikaciju sa Savjetom;

- Potrebno je jasno definirati šta OCD-i smatraju konzultativno-participativnim procesom između države i OCD;

- Prije donošenja Kodeksa dobre prakse savjetovanja države i civilnog društva potrebno je evaluirati dobre prakse dosadašnjih konzultativnih procesa;

- Nove konzultativne mehanizme koje uvodi Kodeks potrebno je evaluirati nakon godine dana s ciljem izrade finalne verzije Kodeksa koja u potpunosti odgovara kapacitetima OCD-a i državne uprave;

Vlada:

- Ured za udruge Vlade RH - potrebno je osigurati kvalitetnu razinu financijske potpore svih institucija kao i educirati državne službenike za konzultacijski proces s OCD-ima;

- Ured za udruge Vlade RH treba osigurati infrastrukturu Savjetu za razvoj civilnog društva za konzultacijske procese sa sub-sektorima unutar OCD-a;

- Za otvorene rasprave o ključnim temama Ured za udruge bi trebao Savjetu osigurati financijsku potporu (kao npr. prostor, putne troškove, i dr.) radi učešća predstavnika/ca sub-sektora OCD-a;

26

Literatura

Bežovan, G. (2004) Civilno društvo, Zagreb, Globus. Europske Komisije; RADNI DOKUMENT KOMISIJE: „Hrvatska Izvješće o napretku za 2007.godinu“, Bruxelles, 6.studenoga 2007. SEC(2007)1431; COM(2007)663} Franc, R., Šakić, V. Šalaj, B., Lalić, D., Kunac, S. (2006) „Udruge u očima javnosti: istražiavnje javnog mnijenja s osvrtima“, Zagreb, AED

Komunikacijska strategija za informiranje hrvstske javnosti o približavanju RH europskim

integracijama, Sabor RH, 26. siječnja 2006.

Kunac, S. (2006) „Vrijednost vrednota: civilno društvo i hrvatska demokratizacija“, B.a.B.e.

Zagreb.

Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, (2006)

prijedlog, srpanj, Zagreb.

OECD (2006): „Građani kao partneri: OECD- ov priručnik o informiranju, konzultiranju i

participiranju javnosti u kreiranju provedbene politike“ Oksimoron, Zagreb.

Vela, A. (2007) „Sudjelovanje organizacija civilnog društva u zakonodavnom procesu u RH:

Analiza stanja, problemi i preporuke, GONG, Zagreb (radni dokument).

27

Republika Srbija

Pripremile:

Grupa za promociju ženskih političkih prava Glas razlike

28

Opšti podaci o zemlji Nakon raspada SFRJ, 27. aprila 1992. godine, Srbija je zajedno je sa Crnom Gorom formirala Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ). Dana 4. februara 2003. godine proglašena je državna zajednica Srbija i Crna Gora, kojom je, u odnosu na prethodnu SRJ, data veća nadležnost obema republikama. Nakon referenduma u Crnoj Gori, 21. maja 2006. godine ona postaje samostalna država, te i Srbija proglašava nezavisnost 5. juna 2006. godine. U Srbiji je najvažnije političko pitanje status Kosova koje je jednostrano proglasilo nezavisnost 17. februara 2008. godine što je uzrokovalo zaoštravanje političke situacije u zemlji. Republika Srbija (Srbija) nalazi se u centralnom delu jugoistočne Evrope. Novi ustav Srbije usvojen je na referendumu krajem oktobra 2006. (izjašnjavanje građana/ki trajalo je 48 sati), a proglašen je 8. novembra 2006. na sednici Skupštine Srbije.

Podele na javnoj sceni među partijama, političko ubistvo premijera, kao i spore strukturne promene proizvele su usporavanje reformi, koje je započela Vlada Zorana Đinđića posle pada režima Slobodana Miloševića. Reforme u pravosuđu se sporo realizuju, Ustav i Ustavni zakon otvaraju mogućnost političkog uticaja na imenovanja u pravosuđu, a apelacioni i administrativni sudovi još uvek nisu u funkciji20. Država čeka na Antidiskriminacioni zakon, Zakon o rodnoj ravnopravnost i Zakon o udruženjima građana. Nacrte ovih zakona napravile su organizacije civilnog sektora i/ili nezavisne ekspertske grupe, često bez finansijskog i sadržinskog učešća Vlade. Korupcija prožima sve društvene sfere i zajedno sa organizovanim kriminalom predstavlja jedan od najvećih problema za državu21. Istovremeno, verske zajednica, pre svega Srpska pravoslavna crkva, se sve agresivnije upliću u državne poslove, a odgovornost se nalazi u samoj državi koja ne sprečava, odnosno podstiče ove procese22.

Tri „krovne“ državne strategije su Strategija za smanjenje siromaštva23, Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije Evropskoj Uniji (EU) i Nacrt strategije održivog razvoja. Pored toga postoji i više od 30 strateških dokumenata iz različitih oblasti, a osnovni problem primene leži u njihovoj neusaglašenosti, nedovoljnoj koordinaciji i nejasnoj prioritizaciji politika Vlade. Takođe, resorna ministarstva nemaju dovoljno izgrađane kapacitete za planiranje, budžetiranje, praćenje i procenu, kao ni definisanu među i unutar sektorsku saradnju.

Srbija je danas polarizovana zajednica sa odsustvom konsenzusa u odnosu na sva dominantna društvena pitanja – od ratnih zločina, nacionalističkih ideja i ciljeva, državne teritorije i interesa, preko tržišne ekonomije, do rasizma, homofobije, rodne ravnopravnosti, itd. Paradoksalno, u javnom diskursu istovremeno su prisutna kretanja od građanske do nacionalističke retorike, kod istih aktera političkog života, što rezultira opštom konfuzijom i apatijom građana. Konstantni konflikti različitih ideologija i ciljeva destabilizuju individualne i kolektivne napore u stvaranju pravednog demokratskog poretka i potiru želju građana/građanki za pozicijom aktivnog političkog subjekta. 20 Commision staf working document "Serbia 2007 progress report", Enlargement Strategy and Main Challenges 2007-2008. 21 Od 163 zemlje, Srbija se nalazi na 91. mestu po indeksu percepcije korupcije – izveštaj Transparency International za 2006. godinu; 22 Samo jedan od primera je uvođenje veronauke kao izbornog predmeta u javne osnovne i srednje škole. Pojedini predstavnici civilnog društva oštro se protive narastajućem verskom fiundamentalizmu i formirana je Koaliciju za laičku državu koju su inicirale Žene u crnom zajedno sa još četiri NVO-a iz Beograda, uz podršku desetine NVO-a iz cele Srbije; koalicija je organizovana protiv Zakona o crkvama i verskim zajednicama, protiv klerikalizacije društva, a za očuvanje laičkog karaktera države. 23 2006. godini 8,8% stanovništva Srbije je klasifikovano kao siromašno, obzirom da je njihova potrošnja po potrošačkoj jedinici u proseku bila niža od linije siromaštva; izvor: http://www.prsp.sr.gov.yu/kolikoje.jsp

29

Pozicija Republike Srbije u procesu pridruživanja EU

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Srbije EU parafiran je 7. novembra 2007. godine24 što predstavlja prvi važan korak u procesu pridruživanja. Ipak za potpisivanje sporazuma nužna je puna saradnja sa Haškim tribunalom, koja nije uspostavljena jer su četiri optuženika još uvek na slobodi zbog nespremnosti vlasti da ih isporuči. Kancelarija za pridruživanje EU osnovana je 14. marta 2004. godine, kao služba Vlade Srbije. U njenoj nadležnosti je priprema akata kojima Vlada nadzire, usmerava i usklađuje poslove ministarstava i posebnih organizacija koji su u vezi sa pridruživanjem i pristupanjem EU, kao i sa načinom na koji se javnost obaveštava o ovim aktivnostima.25 Kancelarija je inicirala potpisivanje Memoranduma o saradnji u procesu evropskih integracija sa nevladinim organizacijama, imajući u vidu njihovu dosadašnju ulogu u procesu demokratizacije društva, kao i ulogu u širenju evropskih ideja i vrednosti, sa ciljem institucionalizacije saradnje sa nevladinim organizacijama u procesu pridruživanja EU, unapređenja koordinisanja aktivnosti i redovnog i objektivnog obaveštavanja građana o procesu pristupanja zemlje EU26.

Srbija i civilno društvo Proces stvaranja demokratske vladavine pretpostavlja kontinuirano unapređivanje političke kulture koja pretpostavlja aktivno učešće građana i civilnog društva u stvaranju institucija demokratske vlasti. Slobodni izbori i posredna participacija građana preko izabranih predstavnika vlasti nisu dovoljni za ostvarenje demokratije i vladavine prava. Mogućnost za jačanje participatorne demokratije leži u razvijanju uticaja civilnog sektora na javni i politički prostor, u afirmisanju i razvijanju prakse direktnog učešća građana u procesima odlučivanja putem građanskih inicijativa, javnog zagovaranja, kampanja i referenduma. Participatorna demokratija se ostvaruje i učešćem u radu vladinih i parlamentarnih tela pod uslovom da se "predvide/obezbede dobre procedure i mehanizmi: jasno definisane pozicije odgovornosti (moći), precizna ovlašćenja svakog strukturalnog nivoa/tela, pravila odlučivanja, pravila za usaglašavanje razlika u stavovima i mišljenjima, transparentnost i dostupnost svih informacija, otvorene (po mogućstvu podsticane) kanale komunikacije, posebno između različitih strukturalnih nivoa."27 Iako civilno društvo ima istoriju uticajnog i vidljivog političkog aktivizma i dalje nedostaje institucionalno zagarantovan, slobodan i otvoren model dijaloga između državnih institucija i civilnog sektora. U istraživanju koje je sproveo Strategic marketing 2005. godine navodi se da najveći postotak ispitanika nije zadovoljan odnosom sa državom, koja po njihovom mišljenju ili ostaje nezainteresovana za rad NVO sektora ili ga tretira suparnički: ''11% ispitanih NVO do sada nije imalo nikakvu saradnju sa državnim institucijama, 55% je imalo saradnju na lokalnom nivou, a 45 % sa institucijama na republičkom nivou"28. Nevladin sektor u Srbiji svakodnevno se suočava sa različitim problemima kao što su "nedostatak odgovarajuće zakonske regulative, nezainteresovanost države, povlačenje međunarodnih donatora, nerazvijenost donatorstva u poslovnom sektoru, nestimulativna pravna i fiskalna 24 http://www.seio.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=127#696 25 http://www.seio.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=124 26 http://www.seio.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=19 27 Ignjatović,T., J.Višnjić, Izmedju uključenosti i uticaja, Finalni izveštaj nezavisnog monitorisanje procesa izade Nacionalnog plana aktivnosti za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti (2006.), Glas razlike;. 28 NVO sektor u Srbiji, (2005), Gradjanske inicijative, Beograd, str. 40;

30

regulativa, negativan stav okoline odnosno građana, nerazvijenost i nedovoljna saradnja unutar sektora i neadekvatna saradnja sa medijima, ali i u većini slučajeva nezainteresovanost lokalne samouprave da podrži nevladine organizacije."29 Netransparentnost rada državnih organa i odsustvo javne kontrole direktno utiče na rezultate reformskih procesa, politika, strategija i zakona, te je jedan od najvažnijih zadataka civilnog društva praćenje procesa i zagovaranje donošenja/izmena zakona i državnih politika. Sa druge strane, prisutna su i nova kretanja u procesima planiranja koje sprovode državna tela i koja postaju otvorenija za spoljnje uticaje i diskusije. NVO su prepoznate kao značajni partneri u strateškim procesima na lokalnom i nacionalnom nivou, na primer u procesu izrade Nacionalne strategije održivog razvoja, Nacionalnog plana akcije za decu, Nacionalne strategije o starenju ili Nacionalne strategie za mlade, uključene su u izradu strategija održivog razvoja i socio-ekonomskog razvoja, loklani plan akcije za decu i planove socijane politike u gradovima i opštinama Srbije.30 Također, Tim potpredsednika vlade za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva (tim SSS) je pokrenuo program Kontakt organizacije civilnog društva za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva u Republici Srbiji (jun 2007.) sa namerom razvijanja organizovanog mehanizma komunikacije i saradnje između vladinog i nevladinog sektora, olakšavanja definisanja preporuka i stavova šireg foruma civilnog društva i omogućavanja organizacijama civilnog društva da učestvuju u ključnim procesima u vezi sa sprovođenjem SSS.31 Neophodnost izgradnje snažne građanske svesti, koja odgovorno učestvuje u javnom životu predstavlja jedan od ključnih zadataka u kreiranju nacionalne politike i podrazumeva "prava građana na pristup informacijama, različitim pitanjima od interesa za lokalnu zajednicu, unapređivanju dijaloga izmedju građana i izabranih predstavnika i ostvarivanje prava građana da direktno učestvuju u donosenju važnih odluka za budućnost zajednice"32 Nezavisno civilno društvo i aktivan građanin mogu da promene društvo, pozicije moći i da rekonstruišu tradicionalne vrednosne sisteme. Suštinski je važno da različite društvene grupe učestvuju u koncipiranju javne politike, u rešavanju konkretnih problema i unapređenju stanja u zajednici, jer izabrana rešenja imaju uticaj na celo društvo. Konsultativni procesi i javne rasprave pružaju priliku da se sagleda složenost problema kao i različite mogućnosti rešenja. Kreatorima/kreatorkama i direktnim izvršiocima/izvršiteljkama budućih politika i strategija to daje priliku da argumentuju svoje koncepte i da za njih traže javnu podršku. Razmatranje opcija različitih grupacija, a posebno procena njihovih posledica, u otvorenoj diskusiji svih zainteresovanih, omogućava predlaganje i usvajanje najboljih rešenja, a ceo proces odražava težnju ka demokratizaciji i decentralizaciji odlučivanja i upravljanja33. Dobre i loše prakse javnog zagovaranja Deo civilnog društva u Srbiji godinama istrajava na zaštiti i promociji ljudskih prava. Na primer, Fond za humanitarno pravo (FHP) pomaže post-jugoslovenskim društvima da uspostave vladavinu prava i prihvate nasleđe masovnog kršenja ljudskih prava, kako bi se

29 Javno zastupanje u lokalnoj zajednici za poboljsanje položaja nevladinog organizacija (2006), Gradjanske inicijative , str. 15 ; 30http://www.prsp.sr.gov.yu/download/IzvestajPreporuke%20za%20ukljucivanje%20civilnog%20drustvau%20proces%20primene%20SSS.doc 31 http://www.prsp.sr.gov.yu/aktuelno/kocd.jsp 32 Neposredno učešće gradjana u u javnom životu na lokalnom nivou, Nacrt dokumenta, SKGO, Beograd, jun 2006, str.14 33 Ignjatović, T., S. Macanović (2006) Ka politici i komunikaciji u čijem su centru građanke i građani, Autonomni ženski centar, Beograd (www.womwnngo.org.yu )

31

onemogućilo ponavljanje, utvrdila krivična odgovornost za počinioce i zadovoljila pravda.34 Helsinški odbor za ljudska prava postoji kao profesionalna organizacija koja se bavi promocijom ideje vladavine prava i zaštite ljudskih prava i punopravan je član Međunarodne helsinške federacije za ljudska prava (IHF). Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM) je osnovan novembra 1997. i angažuje se na unapređenju ideja i prakse poštovanja ljudskih i građanskih prava i sloboda, širenju znanja o njima, pružanju pravne pomoći onima čija su prava ugrožena, razvijanju saradnje sa udruženjima i organizacijama koje se bave unapređenjem građanskih, političkih, ljudskih i sindikalnih sloboda i prava i sl..35 Inicijativa mladih za ljudska prava (Inicijativa) je regionalna nevladina organizacija koja ima programe na teritoriji Srbije, Kosova, Crne Gore, Bosne i Hercegovine, sa misijom zaštite žrtava kršenja ljudskih prava, uspostavljanja novih veza u regionu među post-ratnim generacijama i uključivanje mladih u proces tranzicione pravde promovisanjem kazivanja istine o ratovima u bivšoj Jugoslaviji.36

Brojni su primeri javno-zagovaračke prakse civilnog sektora u Srbiji. Ovaj metod

delovanja se preduzima u iniciranju novih i učešću u izmeni postojećih zakonskih propisa (npr. Inicijativa za usvajanje Zakona o azilu RS i Inicijativa za bržu integraciju izbeglica u Srbiji Grupe 484 iz Beograda). Ovaj metod se koristi i za konkretne akcije stvaranja socijalne klime u kojoj će različite društvene grupe obezbediti bolje uslove za život (primer je akcija Udruženja paraplegičara Mačvanskog okruga, Šabac, čiji je cilj bio poboljšanje kvaliteta svakodnevnice, referirajući se na osnovno pravo na slobodno kretanje donošenjem odluka lokalnih vlasti o obezbedjivanju zakonskih uslova za organizovan prevoz OSI do 2015.g.).

Nevladine organizacije su bile značajan činioc u demokratskim promenama u oktobru

2000. godine, a potom su dale doprinos i u donošenju zakona u post-miloševićevskom periodu (na primer zakonska rešenja koja regulišu pitanje položaja osoba s invaliditetom; Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja; Zakon o civilnom služenju vojnog roka; Porodični zakon i odredbe koje sankcionišu nasilje u porodici).

Kampanje imaju različite modele realizacije - neke su fokusirane na direktnu mobilizaciju građanstva i javne akcije, poput demonstracija, uličnih akcija (npr. akcije na ulici Žena u crnom: nemi protesti, komemoracije/obeležavanje godišnjice zločina, ulične predstave), a druge na potpisivanje peticija (npr. Deklaracija o Srebrenici, Žene, mir, bezbednost, Žene pitaju, itd). Autonomni ženski centar od 2001. u saradnji sa ženskim nevladinim organizacijama u 40 gradova u Srbiji realizuje nacionalnu kampanju protiv nasilja nad ženama (u okviru međnarodne kampanje „16 dana aktivizma protiv nasilja nad ženama“). Takođe, realizovane su i kampanje čije su ključne aktivnosti usmerene na medijsku produkciju - video spotovi, reklame, džinglovi (npr. kampanja Glas može sve u organizaciji Građanskih Inicijativa čiji je cilj bio da poveća građanski aktivizam i podstakne glasače da izađu na parlamenatrne izbore 2007. godine).

Analiza poslovnika i zakona

Pregled važećih propisa u Srbiji pruža osnovni uvid u odredbe koje regulišu donošenje zakona, odluka i politika, kao okvir za mogućnost učešća ili kontrolu ovih procesa od strane civilnog društva i građana/ki. Mogućnosti ili ograničenja koja su sadržana u zakonodavstvu, mogu se sagledati kroz oblast osnovnih načela i prava koja proklamuje Ustav Republike

34 http://www.hlc-rdc.org/srpski/O_nama/index.php 35 http://www.yucom.org.yu/SrpskaVerzija/KomitetPravnika.asp 36 http://www.yihr.org/about_us.php?lang=_bhs

32

Srbije, a zatim kroz sam proces predlaganja i donošenja zakona i propisa, postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti i odredbi koje regulišu javnost rada Vlade i Narodne skupštine, uz poseban osvrt na odbore, komisije i radna tela ovih organa. Specifični oblici izjašnjavanja građana su referendum i narodna inicijativa i oblici neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi. Uvođenje Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja, uz postojeće mogućnosti Zakona o javnom informisanju vodi ka unapređivanju ovih procesa u Srbiji, uz napomenu da reforme u zakonodavstvu predstavljaju samo uvod i prvi korak ka razvoju demokratske i antidiskriminacijske prakse.

Osnovna načela proklamovana Ustavom U osnovnim načelima Ustav proklamuje građane kao nosioce suverenosti u državi, koja se ostvaruje putem referenduma, narodne inicijative i slobodno izabranih predstavnika. Građanima se garantuje pravo na obaveštenost o pitanjima od javnog značaja i pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja. Punoletni, radno sposobni državljani Srbije imaju pravo da biraju i da budu birani. Izborno pravo je opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično. Građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije, kao i pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koju ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Svakome je zagarantovano pravo da sam ili zajedno sa drugima, upućuje peticije i druge predloge državnim organima i organizacijama kojima su poverena javna ovlašćenja i da od njih dobije odgovor kada ga traži. Zbog upućivanja peticija i predloga niko ne može da trpi štetne posledice, kao ni zbog stavova iznetih u peticiji ili predlogu, osim ako je time učinjeno krivično delo. Protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, može se izjaviti ustavna žalba, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Proces donošenja zakona i propisa

1. Predlaganje i donošenje zakona, propisa i opštih akata Ustav predviđa da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju narodni poslanici, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača. Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti.

1.1. Analiza Poslovnika Narodne skupština Srbije

Organizacija i rad Narodne skupštine uređeni su Poslovnikom Narodne skupštine

Republike Srbije37, a posebnim odredbama regulisan je postupak za donošenje zakona i drugih akata skupštine. Narodna skupština donosi: zakon, budžet, plan razvoja, prostorni plan, završni račun, poslovnik, deklaraciju, rezoluciju, preporuku, odluku, zaključak i autentično tumačenje akta koji donosi.

Predlaganje zakona: Ovlašćeni predlagač zakona podnosi predlog zakona sa

obrazloženjem koje mora da sadrži: ustavni osnov, razloge za donošenje, objašnjenje osnovnih pravnih instituta i pojedinačnih rešenja, procenu iznosa finansijskih sredstava 37 www.parlament.sr.gov.yu ; http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/akta/poslovnik/poslovnik_1.asp

33

potrebnih za sprovođenje zakona, pregled odredaba zakona koje se menjaju. Predlagač zakona, po pravilu, navodi u obrazloženju zakona i osnov u zakonodavstvu EU i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.

Predlog zakona koji je upućen Narodnoj skupštini predsednik Narodne skupštine

dostavlja narodnim poslanicima, nadležnim odborima i Vladi, ako ona nije predlagač38. O predlogu zakona najpre se vodi načelni pretres, a zatim pretres u pojedinostima. U vremenu između završenog načelnog pretresa i otvaranja pretresa u pojedinostima, nadležni odbori mogu da podnesu amandmane na predlog zakona. Narodna skupština odlučuje o predlozima u načelu, pojedinostima i celini u Danu za glasanje. Ako je predloženi akt prihvaćen u načelu, Narodna skupština odlučuje o amandmanima, a zatim pristupa glasanju o predlogu zakona u celini. Predsednik Narodne skupštine odmah, a najkasnije u roku od 2 dana po donošenju, dostavlja zakon predsedniku Republike, radi proglašavanja ukazom39. Organizacije civilnog društva imaju mogućnost neformalnog uticaja na ovlašćene predlagače zakona na različite načine, u procesu javne rasprave ili kroz proces lobiranja. U okviru svojih projektnih aktivnosti organizacije civilnog društva, samostalno i/ili u saradnji sa međunarodnim organizacijama, izrađuju nacrte zakona, za koje naknadno traže (lobiraju) ovlašćenog predlagača (najčešće resorno ministarstvo, odbor ili poslanički klub u Narodnoj skupštini). Primer uspešnog lobiranja je Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom koji je izradio Centar za uporedno pravo iz Beograda, usvojen 17.04.2006., dok je primer neuspešnog lobiranja (koje traje od 2003. godine) Zakon protiv diskriminacije, čiji je predlog pripremila ista organizacija40.

Poslovnik Narodne skupštine predviđa formiranje odbora i komisija kao radnih tela

Narodne skupštine sa različitim nadležnostima. Odbori se obrazuju za razmatranje pitanja iz nadležnosti Narodne skupštine, predlaganje akata, kao i sagledavanja stanja vođenja politike, izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata Vlade Republike Srbije41. U radu odbora mogu, po pozivu, učestvovati i stručni i naučni radnici. Radi razmatranja pojedinih pitanja iz svog delokruga i pripreme predloga o tim pitanjima, radno telo može obrazovati radne grupe, u čiji sastav može odrediti i naučne i stručne radnike. Odbori Narodne skupštine pozivaju na svoje redovne sednice, ili okrugle stolove, predstavnike/ce organizacija civilnog društva, najčešće u saradnji i uz podršku međunarodnih/međuvladinih organizacija (npr. UNDP, Kancelarija Saveza Evrope, misija OSCE i sl). Na primer, tokom 2007. godine Odbor za evropske integracije je pozvao predstavnike/ce nevladinih oranizacija na šestu sednicu Odbora (14.9.2007.) na raspravu o Nacrtu zakona o udruženjima, a Odbor za ravnopravnost polova je organizovao okugli sto na temu nasilja nad ženama (27.11.2007), na koji su pored predstavnika relevantnih ministarstava pozvane istraživačice i predstavnice ženskih nevladnih organizacija.42

38 Predlog zakona, pripremljen u skladu sa odredbama Poslovnika, može se uvrstiti u dnevni red sednice Narodne skupštine u roku ne kraćem od 15 dana i ne dužem od 60 dana, od dana njegovog podnošenja. Narodnoj skupštini nadležni odbori i Vlada dostavljaju izveštaje, odnosno mišljenje, po pravilu u roku ne kraćem od 5 dana, pre dana početka sednice na kojoj se predlog zakona razmatra. 39 Poslovnik sadrži i odredbe o postupku za ratifikaciju međunarodnog ugovora i drugog sporazuma i hitnom postupku za donošenje zakona. 40 Krajem 2007. nacrt zakona je predat u proceduru Narodnoj skupštini od strane poslaničkog kluba koalicije oko Liberalno demokratske partije (opozicija). Međutim, 2006. godine Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike u saradnji sa UNDP izradilo je nacrt istog zakona, koji je 2007. poslat Venecijanskoj komisiji na ocenu, tako da se čini verovatnijim da će ovaj nacrt dobiti podršku Narodne skupštine, pre nego nacrt zakona koji je izradio Centar za uporedno pravo zajedno sa Koalicijom protiv diskriminacije. 41 Među stalnim odborima nalaze se i odbor za ustavna pitanja, zakonodavni odbor, odbor za pravosuđe i upravu, međunacionalne odnose, za zdravlje i porodicu, za predstavke i predloge, za smanjenje siromaštva, kao i odbor za ravnopravnost polova. 42http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1317&t=A , http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1417&t=A

34

Odbor za ravnopravnost polova kao predlagač Zakona o ravnopravnosti polova je 2005. oformio radnu grupu za izradu nacrta zakona u čijem sastavu su bile/i isključivo ekspertkinje/i (profesorke/i pravnih fakulteta), dok je lobiranje za usvajanje zakona radila nevladina organizacija Centar modernih veština iz Beograda. Zakon je 2006. ušao u skupštinsku proceduru, a zatim je skinut sa dnevnog reda i do danas nije usvojen.

Poslovnik ima odredbe koje garantuju javnost sednica i prisustvo medija (a sednice se

prenose na drugom programu Radio televizije Srbije).

1.2. Referendum i narodna inicijativa

U skladu sa Ustavom i zakonom, Narodna skupština raspisuje referendum o pitanjima iz svoje nadležnosti, na zahtev većine svih narodnih poslanika ili najmanje 100.000 birača. Srbija ima poseban Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, skupštine autonomne pokrajine, opštine i grada za koja skupština to odluči. Na način utvrđen ovim zakonom građani predlažu promenu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata, raspisivanje referenduma o određenom pitanju i podnose druge predloge u skladu s Ustavom, zakonom i statutom (narodna inicijativa)43. Predmet referenduma ne mogu biti obaveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine. Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji su upisani u birački spisak, a odluka o pitanju izjašnjavanja se smatra donetom ukoliko je za nju glasala većina ovih građana.

U slučaju narodne inicijative inicijativni odbor može obrazovati posebne odbore za

prikupljanje potpisa, dostavlja predlog organu nadležnom za donošenje akta, odnosno za rešavanje o pitanju na koji se predlog odnosi radi obaveštenja da se za taj predlog prikupljaju potpisi. Kad nadležni organ ne prihvati predlog, dužan je da o tome obavesti inicijativni odbor. Ako inicijativni odbor smatra da nadležni organ nije pravilno postupio može podneti žalbu Vrhovnom sudu. U narodnoj inicijativi građani učestvuju potpisivanjem odgovarajućeg predloga. Ženske organizacije su 2004. godine podnele Narodnoj skupštini građansku inicijativu pod nazivom Ne u naše ime! sa 18 200 potpisa građanki i građana44 Srbije za poništenje Zakona o pravima optuženog u pritvoru Međunarodnog krivičnog tribunala i članova njegove porodice. Narodna skupština je odbila predlog i nije ispoštovala proceduru (nije o tome obavestila inicijativni odbor). Udruženje roditelja „Bebac“, bilo je inicijator kampanje za ukidanje PDV-a na dečju hranu, odeću i opremu iza koje je u toku leta 2007. za samo prva dva dana svojim potpisima stalo 40.000 građana Srbije. Iako je podrška stigla i od strane Ministarstva finasija, do današnjeg dana porez na opremu za bebe nije umanjen.

43 Pravo izjašnjavanja na referendumu imaju građani koji imaju biračko pravo i prebivalište na teritoriji za koju se raspisuje referendum. Građani imaju pravo na prigovor zbog nepravilnosti u postupku sprovođenja referenduma, kao i pravo da ukazuju na propuste i nedostatke u postupku ostvarivanja narodne inicijative. Referendumom i narodnom inicijativom građani se slobodno izjašnjavaju, pa se niko ne može pozvati na odgovornost zbog izjašnjavanja na referendumu, odnosno zbog učestvovanja u narodnoj inicijativi. 44 Treba napomenuti da je Ustav SRJ predviđao da građansku inicjativu podnosi 15 000 potpisnika/ca, a da je u Ustavu iz 2006. dva puta povećan broj potpisnika/ca građanske inicijative, što značajno otežava prikupljanje potpisa po zakonskoj proceduri (u roku od 7 dana).

35

1.3. Analiza Poslovnika o radu Vlade Srbije Na osnovu Zakona o Vladi, Vlada45 izvršava zakone i druge opšte akte Narodne

skupštine, predlaže Narodnoj skupštini zakone, budžet i druge opšte i pojedinačne akte, nadzire ustavnost i zakonitost opštih akata, nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad. Zakon i ostale akte koje Vlada predlaže Narodnoj skupštini i predsedniku Republike pripremaju se u obliku nacrta. Vlada Narodnoj skupštini daje mišljenja o predlozima zakona i drugih opštih akata koje nije sama predložila, a predstavnici Vlade učestvuju u radu Narodne skupštine pri usvajanju zakona i drugih opštih akata koje je predložila Vlada. Akti koje donosi Vlada su uredba i poslovnik, odluke, rešenja i zaključci, kao i strategija razvoja i deklaracija.

Saglasno Zakonu o Vladi i Poslovniku, Vlada obrazuje odbore46 i komisije kao stalna i

povremena radna tela. Predsednik stalnog radnog tela može da pozove na sednicu predstavnike drugih organa i stručnjake za određena pitanja da bi izneli svoja mišljenja. Povremena radna tela Vlade mogu biti savet, radna grupa, ekspertska grupa itd.

U pripremi zakona kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje

posebno zanima javnost obavezno je sprovođenje javne rasprave. Kada se nacrt zakona nađe na internet stranici predlagača (najčešće resornog ministarstva) smatra se da je započeo proces javne rasprave. U nekim slučajevima se dokument dostavlja zainteresovanoj javnosti elektonskom poštom, a na isti način se primaju i predlozi za izmene i dopune, dok se u nekim slučajevima organizuju sastanci različitog tipa i obima - javni sastanci sa više stotina učesnika (npr. Zakon o udruženjima građana) ili veći broj regionalno raspoređenih sastanaka. Organizacije civilnog društva često preuzimaju funkciju organizatora događaja, a sastanci nekada imaju koncept prezentacije nacrta zakona ili strategije, a ne javne rasprave – ili publika dođe nespremna (jer je poziv kasno poslat, a dokument nije pročitan) ili predlagači i organizatori ne predvide dovoljno vremena za diskusiju i ne zabeleže valjano predloge i komentare. Dobra strategija nevladinih organizacija je da usmeno izlaganje prati i pisani predlog, koji se dostavlja organizatoru/predlagaču.

Vlada je dužna da javnosti omogući uvid u svoj rad prema zakonu kojim se uređuje

slobodan pristup informacijama od javnog značaja i Poslovniku Vlade. Javnost rada Vlade obezbeđuje se konferencijama za novinare, internet-prezentacijama, saopštenjima za javnost i drugim sredstvima. Vlada na pitanja, inicijative i pritužbe koje su joj upućene, po pravilu, odgovara preko organa državne uprave. Poslovnik predviđa da novinari i drugi predstavnici javnosti, po pravilu, ne prisustvuju sednicama Vlade. 1.4. Zaštitnik građana

Ovaj nezavisan i samostalan državni organ štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik građana stara se o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava, a za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini koja ga bira i razrešava. Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i 45 www.srbija.sr.gov.yu 46 Vlada ima sledeće odbore: Odbor za pravni sistem i državne organe, Odbor za odnose sa inostranstvom, Odbor za privredu i finansije i Odbor za javne službe; kao i komisije: Administrativnu komisiju, Kadrovsku komisiju, Stambenu komisiju, Komisiju za utvrđivanje štete od elementarnih nepogoda, Komisiju za raspodelu službenih zgrada i poslovnih prostorija.

36

javnih tužilaštava. Ovaj organ ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti, podnošenje inicijative za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa, iniciranje donošenja novih zakona, ovlašćen je da u postupku pripreme propisa daje mišljenje na predloge zakona i drugih propisa i da pokreće postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti. Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi47 i podnosi Narodnoj skupštini godišnji izveštaj o radu, koji se objavljuje, a dostavlja se i sredstvima javnog informisanja. Kancelarija Zaštitnika građana u Srbiji uspostavljena je 24.12.2007, još uvek nisu imenovani zamenici i nije bilo zakonskih inicijativa. 1.5. Slobodan pristup informacijama od javnog značaja48 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja je donet početkom novembra 2004. godine. Zakon je ustanovio pravo građana, medija i drugih lica na slobodan pristup informacijama u posedu organa javne vlasti, osim kada, u slučajevima pobrojanim ovim zakonom, treba zaštititi državni ili neki drugi u tom trenutku pretežan javni interes ili pravo na privatnost.

Radi ostvarivanja prava na pristup informacijama od javnog značaja kojima raspolažu

organi javne vlasti ustanovljava se, kao samostalan i nezavisan državni organ, Poverenik za informacije od javnog značaja. Poverenik za informacije od javnog značaja je izabran Odlukom Narodne Skupštine krajem decembra 2004. godine.49

2. Ocena ustavnosti i zakonitosti, promena ustava

Ustavom je regulisan postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim

sudom, koji mogu pokrenuti državni organi, uključujući vladu i zaštitnika građana, organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave, najmanje 25 narodnih poslanika, Ustavni sud, kao i svako pravno ili fizičko lice putem inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti50.

Narodna skupština, u skladu sa Poslovnikom, razmatra obaveštenja Ustavnog suda o

stanju i problemima ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti u Srbiji, mišljenja i ukazivanja Ustavnog suda na potrebu donošenja i izmena zakona i preduzimanja drugih mera radi zaštite ustavnosti i zakonitosti. Predsednik Narodne skupštine predlog ovlašćenog predlagača dostavlja Zakonodavnom odboru i Vladi koji ga razmatraju u roku koji ne može biti kraći od 15 dana. Ako Zakonodavni odbor nađe da ima mesta preispitivanju rešenja sadržanih u zakonu čija se ustavnost osporava, predložiće Narodnoj skupštini da razmotri predlog, a Vladi ili nadležnom ministarstvu da pripremi predlog za izmenu ili dopunu tog zakona.

47 Ukoliko Zaštitnik građana utvrdi povredu, a organ uprave ne postupi po preporuci, može o tome da obavesti javnost, Skupštinu i Vladu, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave. 48 www.poverenik.org.yu 49 http://www.poverenik.org.yu/dokumentacija.asp?ID=6 50 O promeni Ustava odlučuje Narodna skupština, na predlog najmanje jedne trećina od ukupnog broja narodnih poslanika, predsednika Republike, Vlade i najmanje 150.000 birača.

37

Komunikacija između organizacija civilnog društva i države: primer dobre prakse

U  procesu  implementacije  Strategije  za  smanjenje  siromaštva  (SSS)51  jedan  od  ključnih principa  leži u uključivanju   civilnog društva u realizaciji SSS na nacionalnom    i na  lokalnom nivou. U nameri  da  unapredi  uključivanje  civilnog  društva  u  proces  primene  SSS  na  oba  nivoa,  Tim potpredsednika  vlade  za  implementaciju  SSS  je  proveo  proces  konsultacija  sa  predstavnicima organizacija  civilnog  društva  polovinom  2006.  godine  čija  je  svrha  bila  iznalaženje  efikasnijih mehanizama  za  dvosmerni  protok  informacija  između  organizacija  civilnog  društva  i  Tima  za implementaciju SSS, odnosno Vlade.  Program je koncipiran tako da su primarni nosioci aktivnosti:

1. Kontakt organizacije civilnog društva (KOCD) 2. Jedinica za upravljanje programom (JUP52)

Kontakt organizacije civilnog društva su konkursno odabrane organizacije koje predstavljaju po jednu ciljnu grupu kojom se organizacija bavi. SSS prepoznaje sedam oblasti od posebnog značaja za smanjenje siromaštva53, u okviru kojih daje preporuke za poboljšanje položaja sledećih osetljivih grupa54: Romi, (Romski informativni Centar, Kragujevac), osobe sa invaliditetom (Centar za samostalni život invalida, Beograd), žene (Autonomni ženski centar, Beograd), stari (Snaga prijateljstva – Amity, Beograd), izbegla i raseljena lica (Grupa 484, Beograd), deca (Društvo za zaštitu i unapredjenje mentalnog zdravlja dece i omladine, Niš) i mladi (Građanske inicijative, Beograd). Kontakt organizacije civilnog društva okupile su zainteresovane organizacije slične programske orjentacije i zajednički osmislile načine efikasne razmene informacija. Tim SSS posreduje u razmeni informacja sa 15 resornih ministarstava angažovanih u implementaciji Strategije (preko Kontakt osoba u resornim ministarstvima za KOCD) i povezuje KOCD sa akterima u državnom sektoru zaduženim za kreiranje i/ili implementaciju drugih nacionalnih strategija i projekata. Takođe, Tim SSS je posredovao u uspostavljnju direktne saradnje između KOCD i Centralnog projektnog tima za izradu godišnjih operativnih planova (GOP projekat) i tima lidera GOP Radnih grupa u resornim ministаrstvima, u procesu izrade operativnih planova za 2008. i 2009. godinu.

KOCD program će trajati najmanje jednu godinu (do maja 2008.). Prvi efekti će biti sagledani kajem januara 2008. (eksterna evaluacija), a mogućnost nastavka će zavisi od "ocene uspešnosti realizacije programa i raspoloživih sredstava."55 Ako rezultati i sve okolnosti budu pozitivne, ovo će biti jedan od modela organizovane, definisane, sistematske

51 Strategija za smanjenje siromaštva u Srbiji predstavlja srednjeročni razvojni okvir usmeren na smanjenje ključnih oblika siromaštva. SSS je nacionalni dokument koji sadrži analizu uzroka, karakteristika i profila siromaštva u Srbiji, kao i glavne strateške smernice za društveni razvoj i smanjenje broja siromašnih u narednim godinama. 52 Centar za razvoj neprofitnog sektora, koji ima zadatak pružanje podrške i usklađivanja rada drugih organizacija; 53 zapošljavanje, socijalna zaštita, položaj penzionera i starih, zdravstvena zaštita, obrazovanje, regionalni, uralni i urbani aspekti siromaštva i ekološki aspekti siromaštva; 54 http://www.prsp.sr.gov.yu/download/Opis%20programa%20KOCD_lat.doc 55 http://www.prsp.sr.gov.yu/download/Opis%20programa%20KOCD_lat.doc

38

razmene informacija između države i civilnog sektora, koja potencijalno pruža i mogućnost uticaja na javnu politiku.

Zaključci i preporuke

Rad nezavisnih NVO je otežan, kao i mogućnost uticaja na javne procese. Predstavnici vladinih institucija nisu uvek spremni za otvorenu i jasnu komunikaciju koja je tipična za civilno društvo. Netransparentnost rada državnih organa kao i odsustvo javne kontrole direktno će uticati na rezultate reformskih procesa, javnih politika, strategija i zakona. Zato je jedan od najvažnijih zadataka predstavnika civilnog društva monitoring procesa i javno zagovaranje donošenja i/ili izmena zakona, kao i državnih politika.

Civilno društvo, i pored vrlo značajnih aktivnosti koje poduzima sa ciljem

unapređenja života građana/ki, deluje pod teškim uslovima i retko uspeva u svojim zagovaračkim inicijativama. Radikalizacija i podela društva utiče i na civilnu scenu i doprinosi njenoj podeli. Neke nevladine organizacije odbijaju bilo kakvu vrstu saradnje sa radikalnim političkim partijama koje imaju značajnu ulogu u vlasti, dok druge nastoje da deluju kada god je to moguće i prihvatljivo kroz postojeći sistem sa različitim stepenom uspeha. Sem toga, percepcija javnosti o nevladinim organizacijama u znatnoj meri je negativna i zbog toga su neke nevladine organizacije izložene snažnom pritisku javnosti. Kada tome dodamo nepoznavanje uloge i značaja rada organizacija civilnog društva kao predstavnika interesa građana/ki i ranjivih grupa od strane vlasti te poteškoće u vezi sa obezbeđivanjem finansijske podrške radu organizacija možemo govoriti o okruženju u kojem je veoma teško zagovarati suštinske reformske i antidiskriminacione zakone.

Bez obzira na nužnost kontinuiranog socijalnog dijaloga između jakog civilnog

društva i institucija, o kojem se govori na početku, spirutus movens delovanja civilnog društva uvek mora biti obojen kritičkom distancom naspram svih društvenih kretanja, pojava i produkata. U drugom slučaju dobićemo “pripitomljeni i profesionalni aktivizam”, koji će zapravo biti jedna vrsta partnerstva sa državom, formalnog i dekorativnog karaktera.

Sa druge strane, kao razloge za nedostatak učešća građana vidimo dominaciju

političkog diskursa i prisustvo kulture koja nedovoljno promoviše mogućnosti i potrebu učešća u javnom životu. Istovremeno, građani ne pokazuju visok stepen znanja i svesti o njihovim pravima, kao o i ingerencijama različitih nivoa vlasti. Kao razlog za nedovoljno razvijenu praksu “aktivnog građanstva” navodimo i neadekvatan politički i pravni okvir u kojem se odigrava javni život.

Smatramo da bi pretpostavke delovanja grupa civilnog društva trebale biti utemeljene na sledećim postulatima:

1. Utvrđenim jasnim kriterijima načina i oblika saradnje civilnog društva i vlasti; 2. Definisanjem šta javnost rada državnih organa i institucija podrazumeva naročito u

postupku utvrđivanja i usvajanja politika i zakona kao i u postupku sprovođenja i praćenja efekata;

3. Definisanjem i uspostavljanjem redovnog javnog dijaloga između civilnog društva i vlasti;

4. Od posebnog je značaja otvoriti diskusiju unutar civilnog društva u Srbiji o učešću i uticaju ovih organizacija na zakonodavni i proces donošenja politika u Srbiji;

39

5. Neophodno je unaprediti postojeći nivo znanja nevladinih organizacija u Srbiji o zakonodavnom procesu i zakonodavnom zagovaranju, te korištenju (ne)formalnih mehanizama, kao i drugih mogućih metoda za uticaj na proces donošenja odluka;

6. Potrebno je ojačati saradnju i komunikaciju između organizacija u civilnom društvu uspostavljanjem: redovnog protoka informacija i znanja, bliske saradnje među organizacijama unutar pojedinih sektora i među-sektorski, kao i kreiranje ambijenta koji će obezbediti uključenost i biti otvoren za sve organizacije sa ciljem da se izvrši jači pritisak na vlasti.

7. U gradjenju jače pozicije civilnog društva Srbije u procesu donošenja odluka treba razmotriti iskustva organizacija civilnog društva iz zemalja regiona;

40

Literatura

Commision staf working document: Serbia 2007 progress report, Enlargement Strategy and Main Challenges 2007-2008.

Drugi izveštaj o implementaciji Strategije za smanjenje siromaštva u Srbiji, (2007), Vlada

Republike Srbije Ignjatović, T., S. Macanović (2006) Ka politici i komunikaciji u čijem su centru građanke

i građani, Autonomni ženski centar, Beograd (www.womwnngo.org.yu) Ignjatović,T. J. Višnjić, (2006), Izmedju uključenosti i uticaja - finalni izveštaj nezavisnog

monitorisanje procesa izade Nacionalnog plana aktivnosti za poboljšanje položaja žena i unapredjivanje aktivnosti za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti, Glas razlike, Beograd

Izveštaj Transparency International za 2006. godinu Javno zastupanje u lokalnoj zajednici za poboljšanje položaja nevladinih organizacija,

(2006), Građanske inicijative, Beograd Neposredno učešće gradjana u u javnom životu na lokalnom nivou - nacrt dokumenta,

(2006), Stalna konferencija gradova i opština, Beograd NVO sektor u Srbiji, (2005), Građanske inicijative, Beograd Podrška jačanju uticajnog ženskog civilnog sektora, potpisnice Autonomni ženski centar,

Centar za ženske studije i istraživanja roda, Žene u crnom, Glas razlike, Rekonstrukcija ženski fond, 23.06.06., Beograd, str. 4 (www.womwnngo.org.yu)

Vesić A., S. Stojanović, (2006) Pokrenimo zajednice: Priručnik za javno zastupanje u

lokalnim zajednicama, Balkanski fond za lokalne inicijative, Beograd Analizirani propisi:

Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 56/2005 i 81/2006

Poslovnik Vlade, Službeni glasnik RS, br. 61/2006 Ustav Republike Srbije Zakon o javnom informisanju, Službeni glasnik RS, br.43/03 i 61/05 Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br.9/02, 33/04, 135/04, 62/06 Zakon o refefendumu i narodnoj inicijativi, Službeni glasnik RS, br.48/94 i 11/98 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Službeni glasnik RS,

br. 120/2004 Zakon o Vladi, Službeni glasnik RS, br.55/2005 i 71/2005 Zakon o zaštitniku građana, Službeni glasnik RS, br.79/2005 i 54/2007

41

Zabrana diskriminacije u zakonodavstvu Evropske unije

42

Uvod Bosna i Hercegovina (BiH), Hrvatska i Srbija članice su Vijeća Evrope i trenutno se nalaze u nekoj od faza procesa pridruživanja Evropskoj uniji (EU). To je pokrenulo brojne reforme dosadašnje državne i zakonodavne strukture ali i donijelo drastične promjene i u živote običnih ljudi. Stoga je za javnost a naročito za organizacije civilnog društva, od suštinske važnosti da se aktivno uključe u trenutne reforme koje se preduzimaju ili se pripremaju u BiH, Hrvatskoj i Srbiji. Međutim kada se govori o standardima ljudskih prava i zabrani diskriminacije nedostaje javna rasprava o tome šta za građane i civilno drušvo znače i kako ih tumačiti i primjeniti u domaćim uslovima i praksi.

Zemlje zapadnog Balkana dijele izglede za punopravno članstvo u EU56

Poces pridruživanja je veoma važno sredstvo za ostvarivanje stabilnosti, sigurnosti i prevencije konflikta kao strateških interesa EU. Proces pridruživanja trenutno uključuje nakoliko zemalja sa područja zapadnog Balkana, kojima se pruža perspektiva punopravnog članstva u EU onda kada ispune potrebne uslove.

Sve zemlje zapadnog Balkana čine pomake prema EU, premda različitom brzinom. Hrvatska je uključena u pristune pregovore sa EU i ima status zemlje kandidatkinje. EU završava proces Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (Sporazum) sa zemljama u regionu i proces ekonomske integracije sa EU koji dobro napreduje. Proces stabilizacije i pridruživanja je dio procesa pridruživanja EU. To je okvir za evropski kurs zemalja zapadnog Balkana, BiH, Hrvatske i Srbije koje su na putu pridruživanja.

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Važan stub u procesu pridruživanja je zaključivanje pojedinačnih Sporazuma. Ovaj Sporazum predviđa zajedničke vrijednosti i principe koji upravljaju odnosima EU i pojedine zemlje.

Hrvatska je zemlja kandidatkinja za članstvo u EU. Potpisala je Sporazum 2001. godine i započela pristupne pregovore 2005. BiH i Srbija su zemlje potencijalni kandidati za članstvo u EU. Obje zemlje su parafirale Sporazum do kraja 2007. godine.

O ovom dijelu Vodiča Naš cilj je podstaći javne rasprave prije donošenja odluka važnih za budućnost zemlje, koje trebaju imati podršku cjelokupnog društva, odgovarati kontekstu i potrebama svake zemlje, biti razumljive i primjenjive u praksi. Stoga je Vodič izvor informacija o mogućnostima za zakonodavno zagovaranje anti-diskriminacijskih principa EU i kroz strateško vođenje sudskih slučajeva putem postojećih mehanizma unutar Vijeća Evrope, kao što je Evropski sud za ljudska prava. Cilj je osnažiti postojeće i buduće akcije zagovaranja principa anti-diskriminacije, kao i praćenja primjene usvojenih zakona, ne namećući rješenja ili recepte, nego nudeći informacije. Stoga je ovaj dio Vodiča podijeljen na dva dijela, i to:

56 Informacije o procesu prroširenja i statusu zemalja zapadnog Balkana možete naći na: http://ec.europa.eu/enlargement/index_en.htm

43

I Evropska unija (EU) – anti-diskriminacijiski standardi EU – mogućnosti za zakonodavno zagovaranje II Vijeće Evrope (VE) – mehanizmi VE – mogućnosti za strateško vođenje sudskih slučajeva

I EU – anti-diskriminacijiski standardi EU – mogućnosti za zagovaranje

1. Uvodna razmatranja o EU57 EU je politička i ekonomska nadnacionalna zajednica 27. evropskih zemalja. To je rezultat procesa koji je započeo prije više od 50. godina, 1951. godine, kada su šest zemalja58 potpisale Pariški ugovor uspostavljajući Zajednicu za ugalj i čelik, nakon čega je 1957. godine uslijedio poznati Rimski ugovor kojim je uspostavljena Evropska ekonomska zajednicakao i ugovor o uspostavljanju Evropske zajednice za atomsku energiju.59 Oformljeni sa osnovnim ciljem uspostavljanja zajedničkog tržišta, tri Zajednice, poznatije kao Evropska zajednica,60 kroz više od pedeset godina razvile su se u sistem političke integracije, u kojem zajedničko tržište garantuje slobodu kretanja ljudi, dobara, usluga i kapitala, specifičnom ulogom na području vanjske politike, unutarnjih poslova i pravosuđa, i sa zajedničkom valutom. Ovaj razvoj je doprinio stvaranju jednog sui generis nadnacionalnog sistema u kojem su zemlje članice postepeno prenosile svoje nadležnosti na zajedničke institucije. Ovaj proces integracija je također koincidirao sa procesom proširenja, sa novim zemljama koje se pridružuju Uniji: danas, skoro 500 miliona ljudi su državljani EU, a sljedeća granica proširenja je upravo Balkan. Kroz EU, zemlje članice također ostvaruju svoje zajedničke interese, koji uključuju unaprijeđenje mira i prosperiteta, ekonomski i društveni razvoj, te zaštitu prava i interesa svojih građana. Međutim, države članice EU ostaju nezavisne, suverene države, mada svoj suverenitet udružuju kako bi postigle snagu i međunarodni utjecaj koji ni jedna od njih sama ne bi imala. Pravni temelji EU čini serija ugovora (vidjeti kasnije) koji su potpisani i ratifikovani u posljednjih pedeset godina, a naročito u posljednjih dvadeset kada je započela evropska politička integracija. Upravo zbog svog specifičnog razvoja, svog pravnog sistema i odnosa između suverenosti država članica i njihove ili pojedinačne ili zajedničke nadležnosti u mnogim oblastima, kao što su vanjska politika, valuta, imigracija, što tradicionalno pripada državama, EU je jedinstveni nadnacionalni sistem, koji je veoma različiti u odnosu na druge nadnacionalne institucije koje poznajemo. EU počiva na tri stuba koji predstavljaju kombinaciju integracije i međuvladine saradnje:

57 Više o EU na: http://europa.eu/index_en.htm ili na http://www.entereurope.hr/page.aspx?pageID=14 58 Francuska, Njemačka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg; 59 EURATOM. 60 Evropska zajednica (EZ) – ovaj izraz se koristio za cijelu integraciju do stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj uniji iz Maastrichta, 1993. godine. Pod tim terminom se podrazumijevaju tri Zajednice utemeljene ugovorima u Parizu i Rimu. Evropske zajednice je pravilno ime za Zajednicu, koja obuhvaća: Evropsku zajednicu za ugljen i čelik, Evropsku ekonomsku zajednicu i Evropsku zajednicu za atomsku energiju. U službenom govoru Evropske unije nakon 1967. godine, spomenute tri zajednice skraćeno se nazivaju Zajednica.

44

1. stub - integracija država članica u 3 zajednice, uključujuči, iter alia, ekonomsku i novčanu uniju, jedinstveno tržište, državljanstvo EU, imigraciju i politiku azila, politiku konkurentnosti i zaštitu potrošača;

2. stub – zajednička spoljna i sigurnosna politika, koja između ostalog uključuje

ljudska prava, demokratiju i stranu pomoć; 3. stub – policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima.

Kada Lisabonski ugovor bude stupio na snagu, postojeći ugovori će se izmjeniti na mnogo dosljedniji i homogeniji način. Ugovorom iz Lisabona Povelja o fundamentalnim pravima Evropske unije postati će pravno obavezujuća.

1.2. Izvori prava EU 1.2.1. Evropsko zakonodavstvo

Izvori prava EU dijele se na:

1) primarne izvore, koje zovemo ugovori, koje čine „ustavni zakon.“ Oni, kao bilo koji drugi ugovor, su instrument međunarodnog prava, i trebaju da budu potpisani i ratifikovani od strane država članica. Najvažniji ugovori su:

- Rimski ugovor: zajedno sa Pariškim ugovorom (1951. godine) i EURATOM ugovorom, ovim je ugovorom uspostavljena Evropska ekonomska zajednica koja je osnova Evropske zajednice, te kasnije EU. Ovaj ugovor je sadržavao neke antidiskriminacijske odredbe, uglavnom one koje se odnose na potrebe zajedničkog tržišta;

- Mastrihtski ugovor: potpisan 1992. godine, uspostavlja EU i njena tri stuba; - Amsterdamski ugovor: potpisan 1997. godine, značajno mijenja Rimski i Mastrihtski

ugovor. Još značajnije, predstavlja veoma važne antidiskriminacijske principe (o tome više nešto kasnije);

- Ugovor iz Nice: usvojen 2001. godine, mijenja ranije ugovore; - Ugovor iz Lisabona: potpisan 2007. godine (njegovo stupanje na snagu očekuje se

2009. godine), će biti „Reformski ugovor“ EU; - Povelja o fundamentalnim pravima Evropske unije: usvojena 2000. godine, je

deklaracija o građanskim, političkim, socijalnim, ekonomskim i kulturnim pravima, i očekuje se da postane obavezujući instrument ljudskih prava 2009. godine.

2) sekundarni izvor, su akti koje donose institucije EU, i još važnije oni se zasnivaju na ugovorima. Neki od sekundarnih izvora su direktno obavezujući za zemlje članice: to je i značajna karakteristika sistema. Ovi izvori prava su, u stvari, nadnacionalni ali, koji pored toga moraju uvažavati nacionalni suverenitet zemalja članica EU. Ovo je potpuno nova i jedinstvena pojava u međunarodnom pravu i kako bi se opisala koristi se termin evropski zakoni.

45

Evropske zakone u užem smislu čine61:

Uredbe – propisi koji imaju opštu primjenu. Direktno se primijenjuju i važe u svim zemljama članicama EU, bez izuzetka. Svaka zemlja članica obavezna je uskladiti sa nima svoje domaće zakonodavstvo. Uredbe su obavezne čak i ako nisu ugrađene u domaće zakonodavstvo i u potpunosti obavezne u svakom od svojih elemenata.

Upute/Direktive – obavezuju države članice da ih ugrade u domaća zakonodavstva u određenom vremenskom roku i svakoj zemlji je dopušteno da izabere način primjene i uz obavezno poštovanje ciljeva direktiva. Svaki novi zakon koji bi zemlja članica željela usvojiti ne smije biti u suprotnosti sa bilo kojom od direktiva, a zemlja članica može biti podvrgnuta sudskom nadzoru i kazni.

Odluke – propisi koji nemaju opštu primjenu u zemljama članicama ali direktno obavezuju određenog primaoca, bilo da se radi o pojedinim vladama ili građanima.

Preporuke – neobavezujući pravni akti kojima se iskazuje stajalište organa Evropske unije o nekom pitanju.

Mišljenja – neobavezujući pravni akti sa ciljem postizanja zajedničke politike.

Proces donošenja nekog od evropskih zakona predviđa strogu proceduru. Po usvajanju zakona njegov sadržaj se objavljuje u Službenom glasniku EU na svim službenim jezicima EU.

Drugi indirektni izvori prava uključuju presude Evropskog suda pravde koje su veoma važan dio evropskih zakona, naročito kada se radi o tumačenjima pojedinih odredaba izvornih osnivačkih akata EU, generalni principi EU, sekundarni izvori kao i ugovori koje je EU zaključila sa drugim zemljama, i međunarodni ugovori država članica EU.

1.2.2. Institucije i donošenje odluka

EU je ovlaštena donositi odluke što ostvaruje putem svojih ključnih institucija. Uspjeh koji je postigla EU upravo se i temelji se na jedinstvenom modelu saradnje između ovih institucija.

Pod ovim institucijama podrazumijevaju se:

I - Evropski parlament, II - Vijeće EU, III - Evropska komisija i IV - Evropski sud pravde.

Ove institucije su osnovane ugovorima EU. Institucionalne nadležnosti su definisane su ugovorima.

Uz ovo, EU ima i druga druga izvršna i konsultativna tijela.62

61 Vodič za ostvarivanje zaštite pred različitim institucijama EU više na stranici http://www.bankwatch.org/guide/complaint_mechanisms.pdf

62 To su Evropsko vijeće, Ekonomski i socijalni komitet itd. U području monetarne politike, neke odluke donosi samostalno Evropska središnja banka.

46

Postupak odlučivanja u EU je mnogo složeniji nego je to slučaj u bilo kojoj državi članici zbog toga što ne postoji jasno razgraničenje između podjele nadležnosti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, i te se nadležnosti često međusobno prepliću. Razlog tome je da države članice su dijelom procesa donošenja odluka kroz Vijeće EU.

U postupak odlučivanja uključene su tri najvažnije institucije:

I. Evropski parlament – Predstavlja građane EU, čiji se zastupnici biraju na neposrednim nacionalnim izborima. Parlament ima zakonodavnu, finansijsku i nadzornu ulogu, i odlučuje o imenovanju predsjednika i komesara Evropske Komisije. Sve odluke u Parlamentu donose se nadpolovičnom većinom. Evropski parlament je jedina institucija u Evropi čija su sva zasjedanja i debate javni, a njegovi članovi nisu raspoređeni po nacionalnim delegacijama. Sjedište Parlamenta je u Strazburu.

II. Vijeće EU –(poznato i kao Vijeće ministara ili samo – Vijeće EU) je glavna zakonodavna institucija EU. Čine ga ministri iz vlada država članica i u toj su instituciji na evropskom nivou zastupljeni nacionalni interesi. U mnogim oblastima Vijeće ministara zakonodavnu ulogu dijeli s Evropskim parlamentom. Iako u brojnim područjima više ne odlučuje samostalno, bez Vijeća ministara ne može se donijeti niti jedna odluka zakonodavne prirode.

Ključne odgovornosti Vijeća EU uključujju usvajanje evropskih zakona, kordinaciju šire ekonomske politike država članica, zaključivanje međunarodnih sporazuma između EU i jedne ili više država, ili sa međunarodnim organizacijama, odobravanje budžeta EU, itd. U svojoj zakonodavnoj funkciji, Vijeće može odluke donositi običnom većinom ili kvalificiranom većinom.

III. Evropska komisija – je „izvršna vlast“ EU i zastupa interese EU u cjelini. Mandat članova Komisije je pet godina, a potvrđuje ih Evropski parlament. Iako članove Komisije predlažu nacionalne vlade oni se obavezuju da: djeluju nepristrasno i nezavisno u skladu sa interesima EU, budu potpuno nezavisni od interesa vlade koja ih je predložila. Ključna područja rada Komisije su da pripremi prijedloge akata o kojima konačno odlučuju Vijeće EU, Parlament i Evropsko vijeće, kao i da nadgleda njihovo provođenje, zastupa EU u međunarodnim odnosima. U principu Evropska komisija ima ekskluzivno pravo prijedloga novih zakonodavnih akata, dok Parlament i Vijeće odlučuju o prihvaćanju ili odbacivanju predloženog. IV. Evropski sud pravde63 - Evropski sud pravde osigurava jedinstvenu interpretaciju i primjenu evropskih zakona. On je nadležan da tumači i razvija evropsko zakonodavstvo i rješava sporove po tužbama država članica i građana čija su prava povrijeđena nekom od odluka tijela EU. Sud ima ulogu zaštite zakonitosti Evropske zajednice, kontrole rada njenih organa i neposredne zaštite interesa država članica, pravnih i fizičkih lica. On vrši ustavno-sudsku, upravno-sudsku i funkciju građanskog suda, a donoseći presude uvijek primjenjuje isključivo evropsko pravo, i nikada nacionalno pravo. Također, Sud izražava svoj stav o (ne)usklađenosti nekog nacionalnog prava s evropskim te ga često u praksi nacionalni sudovi konsultuju kod tumačenja evropskih zakona. Iako nema mehanizme prinude kojima raspolažu nacionalne sudske instance njegove odluke su obavezujuće i ukoliko se država članica ne pridržava odluka moguće je donošenje sankcija. Evropski sud pravde predstavlja „sudsku vlast“ u EU i nametnuo se kao ključni autoritet u oblasti osiguranja primjene evropskih zakona. Sjedište suda je u Luksemburgu. 63 Više o sudu na: http://curia.europa.eu/en/transitpage.htm

47

Kako radi Sud? Evropski sud pravde se sastoji od po jednog suca iz svake države članice (dakle 27) i osam pravobranitelja od kojih je pet uvijek iz Francuske, Njemačke, Velike Britanije, Italije i Španije, dok se preostala tri rotiraju po abecednom redu. Imenuju ih države članice uglavnom iz redova istaknutih i priznatih pravnika, a mandat im je šest godina. Predsjednik Suda se bira na period od tri godine i može biti ponovo izabran. Predsjednik Suda raspoređuje poslove vijećima, imenuje sudiju izvjestioca za svaki slučaj, utvrđuje raspored rasprava i hitno odlučuje o zahtjevima za privremene mjere.

Pravobranioci su zaduženi da nepristrasno, nezavisno i javno iznose zaključke o predmetu koji je podnijet Sudu pravde kako bi mu pomogli u izvršenju njegovog zadatka. Svake godine Sud imenuje jednog pravobranioca koji odlučuje o rasporedu poslova među pravobraniocima od trenutka kad predsjednik Suda imenuje sudije izvjestioce.

Sve sudije i pravobranioci pomažu po dva izvjestioca koje oni slobodno biraju. Izvjestioci su pravnici koji proučavaju i pripremaju spise predmeta.

Sud zasjeda ili u plenumu svih sudaca ili u manjim skupinama sudaca, npr. sudskim vijećima koje odlučuju o pojedinim vrstama predmeta. Sudije su nezavisne u odnosu na svoju matičnu zemlju i nezavisnost sudija je zagarantovana njihovim statusom. Rasprave Suda su tajne, a sudije uživaju imunitet koji ih štiti od krivičnog gonjenja za vrijeme mandata.

Zbog preopterećenosti Evropskog suda pravde 1988. godine osnovan je Prvostepeni sud Evropskih zajednica. Sve do Ugovora iz Nice 2001. godine, ovaj je Sud djelovao kao pridruženo tijelo Suda pravde, a ne kao zaseban sud.

Evropska unija/Vijeće Evrope – kratki pregled za bolje razumjevanje

Evropska Unija i Vijeće Evrope su dvije odvojene i različite organizacije evropskih država. Vijeće Evrope ne treba miješati sa Evropskom unijom i njenim tijelima (kao što su Vijeće Evropske unije ili Evropsko vijeće).

Evropska unija (EU) je jedinstvena zajednica 27 evropskih država. Vijeće Evrope (VE) je međunarodna organizacija šire evropske regije koja broji 46 država članica. Sve 27 države članice EU su također članice Vijeća Evrope.

Pravo EU (evropsko pravo) čine svi propisi važeći u okviru EU. Ti propisi obuhvaćaju: uredbe, direktive, odluke, mišljenja, preporuke, itd. Evropski sud pravde nadgleda poštovanje i primjenu osnivačkih ugovora EU i drugih evropskih zakona. Sjedište suda je u Luxemburgu. Ovom sudu mogu se obratiti samo zemlje i građani zemalja EU.

S druge strane, temeljni pravni dokument Vijeća Evrope je Evropska konvencija o ljudskim pravima i 14 pratećih protokola koji predstavljaju standarde zaštite i metode praktične primjene građanskih i političkih prava širom Evrope. Glavna sudska institucija VE je Evropski sud za ljudska prava čije sjedište je u Strazburu.

48

Primjer razlika EU/VE u sudskoj nadležnosti

Evropski sud za ljudska prava Evropski sud pravde /Prvostepeni sud -Pravosudni organ VE, -Pravosudni organ EU, -Evropska konvencija za ljudska prava -Osnivački ugovori i dr. evropski zakoni, i 14 Protokola, -Sjedište suda u Luksemburgu, -Sjedište suda u Strazburu, -Aplikacije mogu podnijeti sudije nacionalnih -Aplikacije mogu podnijeti građani članica VE. sudova na zahtijev jedne od strana u postupku ili ako sudija ima dilema oko primjene evropskih zakona.

2. Direktive EU o zabrani diskriminacije

Osnivački ugovori EU64 ne bave se detaljno ljudskim pravima i zabranom diskriminacije. Izvorno, ugovori načelno spominju generalnu zabranu diskriminacije po osnovu nacionalne pripadnosti te postavljaju osnove principa ne-diskriminacije muškaraca i žena u vezi sa jednakom plaćom. Logika iza ovog je da se Rimski ugovor bavi jedino potrebama zajedničkog tržišta.

Najznačajniji pomak u vezi sa antidiskriminacijskim kriterijima je učinio Ugovor iz Amsterdama, koji je u izmjenjenom članu 13. EU ugovora uspostavio princip nediskriminacije. Član 13. (1) glasi:

Bez narušavanja drugih odredbaba iz ovog Ugovora i unutar ograničenja nadležnosti dodjeljenih od strane Zajednice, Vijeće djelujući jednoglasno na prijedlog Komisije i nakon kosultacija sa Evropskim parlamentom, može poduzeti potrebne mjere u borbi protiv diskriminacije po osnovu spola, rase ili etničkog porijekla, religije ili uvjerenja, invaliditeta, godina ili seksualne orijentacije.

Član 13. je ključna odredba za razvoj antidiskriminacijskog zakonodavstva u evropskom zakonu zasniva se na nadležnosti Vijeća da uspostavi osnove za zaštitu od diskriminacije na nivou EU dok je praktična primjena ostavljena da se detaljnije razradi u zakonodavstvu zemalja članica.

Povelja o fundamentalnim pravima Evropske unije uspostavlja važne principe ne diskriminacije koji, onda kada Povelja postane obavezujući instrument, će biti jedan od stubova ne diskiriminacijskog zakonodavstva i politike EU. Član 21. predviđa:

1. Svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što su spol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno porijeklo, genetska obilježja, jezik, religija ili uvjerenje, političko ili drugo mišljenje, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje, invaliditet, godine ili seksualna orijentacija je zabranjena.

64 Ugovor iz Rima o osnivanju Evropske zajednice i Ugovor iz Maastricht-a (Treaty of Rome establishing the European Community and the Treaty of Maastricht)

49

2. Unutar primjene Ugovora o uspostavljanju Evropske zajednice i Ugovora o Evropskoj uniji i bez narušavanja posebnih odredbi ovih Ugovora, svaka diskiriminacija na osnovu nacionalne pripadnosti je zabranjena.

Brojne direktive kojima se zabranjuje diskriminacija po različitim osnovama koje su do sada usvojene obavezuju zemalje članice da svoje nacionalno zakonodavstvo usklade sa principom ravnopravnog tretmana i standardima zaštite predviđenim u tim anti-diskriminacijskim direktivama, uključujući izmjene različitih zakona i uredbi. Ove direktive također obavezuju države na uspostavljanje efikasnog sudskog i upravnog postupka za zaštitu od diskriminacije, koji će svima biti jednako dostupan, uključujući i postupke pomirenja i uvođenje odgovarajućih sankcija. Iako su direktive o jednakim mogućnostima za muškarce i žene usvojene i primjenjene prije usvajanja člana 13., evropski antidiskriminaicijski okvir posljedica je člana 13. koji predstavlja osnovu za 3 ključne antidiskriminacijske direktive koje ćemo razmatrati kasnije u tekstu, a to su:

- Direktiva 2000/43/EC o primjeni principa ravnopravnog tretmana bez obzira na rasno ili etničko porijeklo;

- Direktiva 2000/78/EC o uspostavljanju opšteg okvira za jednak tretman u radu i zapošljavanju;

- Direktiva 2006/54/EC o primjeni principa jednakih mogućnosti i ravnopravnog tretmana muškaraca i žena u vezi sa radom i zapošljavanjem (prerađen tekst)

U daljnjem tekstu smo ponudili informacije koje mogu pomoći u daljem ispitivanju evropskih standarda i mehanizama za zaštitu od diskriminacije.

2.1. Definicije i osnovni standardi iz direktiva - osnovna pitanja za raspravu: Ravnopravan tretman – predstavlja pravilo koje znači pravno, praktično i suštinsko ravnopravno tretiranje svih osoba ili grupa u istoj ili sličnoj situaciji bez obzira na moguće razlike u njihovim osobinama ili identitetima. Samo izuzetno dopušteno je drugačije tretiranje osoba i grupa u određenoj situaciji; Diskriminacija – direktna i indirektna diskriminacija je zabranjena. Diskriminacija je prema evroskom zakonu definisana na sljedeći način: a) Direktna diskriminacija – postoji kada je osoba, ili grupa osoba tretirana drugačije ili manje povoljno u odnosu na drugu u istoj ili sličnoj situaciji. b) Indirektna diskriminacija – postoji kada jedna, na prvi pogled neutralna odredba, kriteriji ili praksa, koja važi za sve, stavlja neku osobu u nepovoljniji položaj ili neravnopravan tretman ili, neproporcionalno štetno djeluje na članove jedne grupe kada uporedimo njihov položaj sa položajem pripadnika druge grupe u istoj ili sličnoj situaciji. Uvođenje i postojanje ovakvih odredbi, kriterija ili prakse zabranjeno je, a direktive dozvoljavaju uvođenje izuzetaka samo uz primjenu vrlo striktnih uslova i to isključivo ako je uvođenje takvih mjera objektivno opravdano postizanjem zakonitog cilja i korištenjem odgovarajućih i neophodnih sredstava za ostvarenje tog cilja.

50

c) Uznemiravanje (šikaniranje) – podrazumijeva neželjeno ponašanje prema nekoj osobi po bilo kojem osnovu diskriminacije sa ciljem ili koje za posljedicu ima povredu dostojanstva takve osobe i stvaranje okruženja u kojem se zastrašuje, degradira, ponižava, djeluje neprijateljski, ili napada na takvu osobu. Uznemiravanje jeste forma diskriminacije i zabranjeno je. d) Seksualno uznemiravanje - bilo koji oblik neželjenog verbalnog, ne-verbalnog ili fizičkog ponašanja seksualne prirode sa ciljem ili koji rezultira kršenjem dostojanstva uznemiravane osobe sa ciljem stvaranja prijetećeg, neprijateljskog, degradirajućeg, ponižavajućeg ili uvrijedljivog okruženja za osobu izloženu seksualnom uznemiravanju. Seksualno uznemiravanje je zabranjeno. e) Naredba/instrukcija da se neko diskriminira – davanje instrukcija od strane nadređenog da se neku osobu diskriminira po bilo kojem osnovu diskriminacije je zabranjeno. Područje primjene – je područje na koje se odnose primjena direktiva, kao što su rad i zapošljavanje, obrazovanje, socijalna zaštita, socijalno osiguranje, zdravstvena zaštita, dobra i usluge, itd. uključujući zabranu diskriminacije u javnom i privatnom sektoru. Osnove diskriminacije – stvarna, pridodana ili predpostavljena osobina ili identitet neke osobe ili grupe zbog koje je ta osoba ili grupa diskriminirana ili različito tretirana. Direktive EU zabranjuju diskriminaciju po osnovu: rase, etničkog porijekla, religije, uvjerenja, invaliditeta, godina, spola ili seksualne orijentacije. Višestruka diskriminacija – ljudi mogu imati višestruke osobine ili identitete kao što su to godine, rod i spol, seksualna orijentacija, etnička pripadnost, vjera, i sl. Jedna osoba može biti žrtvom diskriminacije po osnovu više svojih identiteta ili osobina. Prepoznavanje višestruke diskriminacije je veoma važno zbog toga što efekti višestruke diskriminacije nisu samo puki zbir efekata diskriminacije po svakom od osnova.

Postoji li princip ravnopravnosti ili ne-diskriminacije u Vašem Ustavu? Da li takve

odredbe štite ravnopravnost formalno ili suštinski? Da li u domaćem zakonodavstvu postoji jasna definicija diskriminacije, direktne i

indirektne i da li je usklađena i da li uključuje standard iz EU direktiva? Da li je u Vašem zakonodavstvu predviđen test diskriminacije koji olakšava

utvrđivanje diskriminacije? Da li je lista osnova diskriminacije u Ustavu ili domaćem zakonodavstvu

sveobuhvatna, ili treba biti proširena, ili treba biti ostavljena kao otvorena lista? Kako Vaše zakonodavstvo definiše područje primjene? Šta uključuje? Da li postoje definicije uznemiravanja i seksualnog uznemiravanja u domaćem

zakonodavstvu, i da li su harmonizovanje sa standardima iz direktiva EU? Da li se vode sudski slučajevi i kakvo je stajalište sudova? Kakva je percepcija javnosti u vezi sa uznemiravanjem i seksualnim uznemiravanjem? Da li definicija šikaniranja obuhvata sve oblike šikaniranja koji se javljaju u praksi? Da li postoji pravna i druga podrška osobama koje su izložene uznemiravanju i

seksualnom uznemiravanju?

Pozitivna diskriminacija – su mjere kojima se kompenziraju ili ispravljaju posljedice dugogodišnje ili negdje istorijske diskriminacije kojoj su bili ili su još uvijek izložene grupe

51

osoba zbog zbog neke njihove osobine ili identiteta. Na primjer: uvođenje mjera koje omogućavaju veći procenat upisa za pripadnike manjinskih naroda (npr. Roma) na univerzitete u obliku kvota za upise ili davanje povoljnih stipendija. EU zakonodavstvo dijeli mjere pozitivne diskriminacije na blage i oštre. Blage mjere podrazumjevaju korake koji indirektno utiču na grupe koje se nalaze u (ne)povoljnijem položaju i podrazumjevaju poduzimanje dodatnih napora npr. od strane poslodavaca ili pružaoca usluga. S druge strane oštre mjere utiču direktno na grupe koje se nalaze u (ne)povoljnijem položaju kao što je to u primjeru koji je naveden u predhodnom paragrafu. Kako se mjerama pozitivne diskriminacije daje neka vrsta drugačijeg ili povoljnijeg tretmana pripadnicima određene grupe ove mjere mogu biti na snazi ograničen period vremena i to samo do postizanja njihovog cilja, odnosno do izjednačavanje položaja pripadnika jedne grupe u odnosu na ostale. Stoga evropsko zakonodavstvo obavezuje na periodično preispitivanje ovih mjera i njihovih efekata. Izuzeci od pravila ravnopravnog tretmana – u rijetkim i ograničenim okolnostima direktive dozvoljavaju mogućnost uvođenja izuzetaka u odnosu na pravilo ravnopravnog tretmana, ali samo i isključivo uz ispunjavanje veoma striktnih uslova i samo u izuzetnim slučajevima. Izuzeci su ustanovljeni samo u nekoliko slučajeva:

a) u slučaju izuzetka takva odredba, kriteriji ili praksa moraju biti objektivno opravdani postizanjem legitimnog cilja, a sredstva upotrebljena kako bi se taj cilj ostvario moraju biti odgovarajuća i neophodna. Svrha takvog izuzetka nije dozvola za diskriminaciju nego pojačavanje zaštite pojedinih marginalizovanih grupa.

b) drugi izuzetak koji je prilično uobičajen i u nekim međunarodnim konvencijama, je uspostavljanje nekih ograničenja koje se traže zbog „javne sigurnosti, održavanje javnog reda i prevencija krivičnih djela, zaštita javnog zdravlja, i zbog zaštite prava i sloboda drugih“; u ovim slučajevima međutim mjere moraju biti donesene u okvirima prihvaćenim u demokratskim društvima.

Specifične potrebe ili priroda nekog posla ili profesije – postoji mogućnost da se zakonom dozvoli različit tretman kod zapošljavanja ali samo ako takvo razlikovanje predstavlja jedini mogući, stvarni i odlučujući uslov za obavljanje tog specifičnog posla ili zanimanja; cilj uvođenja takvog razlikovanja mora biti zakonit a uslovi za postizanje cilja adekvatni. Ovakav izuzetak je dozvoljen samo za obavljanje tog određenog rada, posla ili zanimanja i moraju biti javno istaknuti prilikom objavljivanja oglasa za posao, obuku ili unapređenje.

Tako na primjer: kada za film ili oglas agencija za zapošljavanje treba specifičnu osobu koja je muškarac ili žena, ili mlada (stara) osoba, u ovakvim slučajevima izuzetak je očigledno dozvoljen.

U drugim slučajevima izuzeci su mnogo osjetljiviji: na primjer, za radno mjesto u organizaciji u kojoj je vjera ili uvjerenje ključna osnova djelovanja te organizacije, specifično uvjerenje (npr. političko ili dr. uvjerenje) ili vjerska pripadnost može biti uslov (npr. politička partija ili vjerska zajednica). Međutim, ovo nije generalno pravilo: dok vjerska pripadnost ili uvjerenje mogu biti zahtjevom za rukovodeće mjesto, to ne može biti uslov za obavljanje drugih administrativnih ili tehničkih poslova (kao što su: recepcionist, vozač, vratar, računovođa); također, zahtjev za specifičnom vjerskom pripadnošću ili uvjerenjem ne mogu se mješati sa drugim karakteristikama osobe kao što su seksualna orijentacija, građanski status, ili druge karakteristike koje su relevantne.

52

Različit tretman po osnovu godina – EU direktiva broj 7865 dozvoljava mogućnost različitog tretmana po osnovu godina ali takvo razlikovanje mora biti opravdano objektivnim i razumnim ciljem a sredstva koje se koriste za ostvarenje takvog cilja moraju biti odgovarajuća i nužna. Posebne potrebe osoba sa invaliditetom– Direktiva 2000/78/EC zahtijeva od poslodavca poduzimanje neophodnih mjera tamo gdje su one potrebne a kako bi se osobi sa invaliditetom omogućio pristup zapošljavanju, učešće ili napredovanje u poslu, stručno osposobljavanje ako takve mjere ne predstavljaju „nesrazmjeran teret“ za poslodavca. Taj se teret neće smatrati nesrazmjernim ako država pruža podršku poslodavcima kroz postojeće državne politike za zaštitu osoba sa invalidetom. Štaviše kod određivanja nesrazmjernog tereta uzimaju se u obzir finansijski i drugi troškovi provođenja određenih mjera, kao i visina i pristupačnost izvora finansiranja za poslodavce a naročito pristup javnim sredstvima i drugoj pomoći. To može podrazumijevati uvođenje mjera kojima se osobama sa invaliditetom omogućava pristup zapošljavanju, sudjelovanje ili napredovanje u poslu, ili pohađanje treninga u vezi sa radom. Tako, na primjer kako bi omogućio zaposleniku/ici da učestvuje na treningu u vezi sa radom poslodavac bi mogao osigurati gluhom zaposleniku tumača za znakovni jezik; ili ako nakon nesreće u vezi sa poslom radnik nije više u mogućnosti obavljati posao u proizvodnji poslodavac bi mogao osigurati dodatnu obuku i takvog radnika zaposliti na uredskim poslovima; ili recimo slijepom radniku koji koristi psa vodiča poslodavac može promijeniti radno vrijeme kako bi takvoj osobi olakšao dolazak na na posao.

Da li su u Vašem pravnom sistemu (zakoni, druga regulativa, i sl.) regulisane mjere izuzetaka od ravnopravnog tretmana? Ko nadgleda primjenu takvih izuzetaka? Da li je potrebno unijeti izmjene u postojeće zakonodavstvo koje reguliše izuzetke ili na drugi način osigurati njihovu primjenu?

Da li su uvedene mjere pozitivne diskriminacije? Postoji li potreba za njihovim uvođenjem?

Da li su i kako zakonski dozvoljene mjere različitog tretmana u oblasti rada? Da li su one u skladu sa principima koji su gore navedeni? Koje se mogućnosti za zloupotrebu daju poslodavcu u njenoj primjeni?

Da li je država donijela mjere kojima finansijski i na drugi način stimuliše poslodavce da upošljavaju osobe sa invaliditetom? Da li poslodavci koriste ove pogodnosti?

Viktimizacija/Osvetničko ponašanje – diskriminacija osobe koja je prijavila slučaj ili pokrenula pravni postupak za zaštitu od diskriminacije (čak i kao treća strana – kao što je kolega) ili je na neki način učestvovala ili podržala pokretanje takvog postupka (npr. bila je svjedok u takvom postuku). Zabranjeno je otpuštanje, degradiranje ili druga neosnovana promjena radnog statusa zaposlenika koja je uzrokovana činjenicom da je ta osoba pokrenula postupak za zaštitu od diskriminacije ili je na neki način učestvovala u takvom postupku. Viktimizacija je zabranjena u evropskom zakonodavstvu a države su obavezne na uvođenje mjera kako bi se pružila zakonska zaštita od takvog položaja, tretmana ili postupaka;

65 Direktiva broj 78. o uspostavi okvira za ravnopravan tretman u zapošljavanju i profesiji iz novembra 2000. godine ili Direktiva o radu i zapošljavanju (Directive 2000/78/EC establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation, 27. novembar 2000. godine).

53

Da li je domaćim zakonom zabranjena viktimizacija i osvetničko ponašanje? Da li se vode sudski postupci u vezi sa ovim? Da li su sindikati ili NVOi uključeni u monitoring slučajeva viktimizacije i osvetničkog

ponašanja? Da li postoji pravna i druga podrška osobama koje su izložene viktimizaciji i

osvetničkom ponašanju? Prenošenje tereta dokazivanja – evropsko zakonodavstvo je prepoznalo koliko je teško dokazati diskriminaciju oštećenoj osobi ili žrtvi diskriminacije. Na primjer često nema neposrednih dokaza diskriminacije ili su statistički podaci teško dostupni, itd. Zbog toga je uveden princip prenošenja tereta dokazivanja koji omogućava oštećenoj osobi da sudu ili organu uprave predoče činjenice kojim će učiniti vjerovatnim da se diskriminacija zaista dogodila. Nakon tog tužena stranka ima obavezu dokazivati da nije bilo diskriminacije odnosno povrede načela jednakog ili ravnopravnog tretmana. Ovaj princip se ne primjenjuje u krivičnom postupku. Postoji nekoliko instrumenata koji mogu pomoći u prikupljanju ovih činjenica kao što su: statistički podaci ako su dostupni, situaciono testiranje (namjerno formiranje uporedne grupe kako bi se dokazao različit tretman), korištenje vještaka različitih struka, video i audio snimke (ako je to dozvoljeno nacionalnim zakonodavstvom), izvještaji različitih organizacija kojima se dokazuje uzorak u ponašanju ili rasprostranjenost slučajeva diskriminacije, itd.66 Novije evropsko zakonodavstvo također ne zahtijeva dokazivanje da oštećena osoba pripada određenoj grupi koja je izložena diskriminaciji. Ovo je naročito važno u slučajevima diskriminacije po osnovu seksualne orijentacije ali i u drugim često osjetljivim slučajevima diskriminacije. Stoga, na primjer, nije potrebno dokazivati da je osoba određene seksualne orijentacije, već samo učiniti vjerovatnim da je ta osoba pretrpjela manje povoljan tretman ili uznemiravanje zbog toga kako drugi predpostavljaju njegovu ili njenu seksualnu orijentaciju ili, zato što je oštećena osoba povezana sa osobama određene poznate seksualne orijentacije; Zaštita prava - direktive također obavezuju države na uspostavljanje efikasnog sudskog ili upravnog postupka za zaštitu od diskriminacije, ravnopravnosti dostupne svima, uključujući i procedure pomirenja i uvođenje odgovarajućih sankcija. U određivanju visine sankcija u slučajevima diskriminacije ili povrede principa ravnopravnosti, domaće zakonodavstvo mora uzeti u obzir princip efikasnsti i proporcionalnosti učinjenom djelu, a sankcije moraju odvraćati od budućeg kršenja. Kompenzacija ili nadoknada štete – obaveza države da u svoj pravni sistem uvede mjere neophodne da se osigura stvarna i djelotvorna kompenzacija za gubitke ili štete koju pretrpe oštećene osobe kao rezultat diskriminacije. Svrha ovakve naknade je odvraćanje od budućeg činjenja diskriminacije, a visina mora biti proporcionalna pretrpljenoj šteti. 66 Interesantan izvor informacija o ovom pitanju može se naći u „Priručnik za advokate o zastupanju Roma - žrtava diskriminacije“ – European Roma Rights Center, Fond za humanitarno pravo i Centar za prava manjina, septembar 2005. godine; dostupno na www.mrc.org.yu/publikacije/pub_s_09.pdf

54

Da li je prema domaćem zakonodavstvu diskriminacija tretirana kao krivično ili

prekršajno djelo? Ili se utvrđuje odgovornost u građanskom postupku? Postoji li sudski ili upravni postupak? Da li postupak tretira povoljno žrtve? Kako (kratki

rokovi, privremene mjere)? Da li postoji mogućnost vođenja postupka pomirenja među stranama u postupku po

osnovu diskriminacije? Da li je u domaćem zakonodavstvu predviđena mogućnost prenošenja tereta dokazivanja? Kakva je njegova primjena u praksi? Kakve vrste sankcija postoje? Postoji li mogućnost kompenzacije za žrtve diskriminacije? Ako je tako, za kakve vrste

štete je moguće tražiti naknadu? Da li se vode sudski postupci po osnovu diskriminacije? Da li postoji pravna i druga vrsta pomoći žrtvama diskriminacije?

Pravo na zastupanje ili pravo na učešće u postupku – evropsko zakonodavstvo omogućava udruženjima, organizacijama (npr. nevladinim organizacijama) ili drugim pravnim osobama (npr. sindikatima) koje imaju legitimni interes da u ime ili u prilog osobe koja je žrtva diskriminacije te uz njezin pristanak preduzimaju pravne korake i zastupaju takvu osobu u bilo kojem sudskom ili upravnom postupku u slučaju diskriminacije. Svaka država u domaćem zakonodavstvu detaljnije definiše pojam „legitimni interes“. Međutim, prema evropskom zakonodavstvu sindikati i NVOi imaju pravo na učešće u postupku.

Da li je prema domaćem zakonu omogućeno predstavnicima civilnog društva učešće u postupku i pravo na zastupanje žrtava diskriminacije? Kako?

Kakvoj vrsti organizacija je to dopušteno? Da li je i kako u domaćem zakonu definisan pojam „legitimni interes“ i ako jest kako? Da li postoji Zakon o pružanju besplatne pravne pomoći i da li je država uključena u

finansiranje pravne pomoći u slučajevima diskriminacije? Socijalni dijalog – odnosi se na rasprave, konsultacije, pregovore i akcije koje zajednički poduzimaju socijalni partneri (posodavci i radnici, odnosno organizacije radnika). Poznate su dvije glavne vrste foruma: bipartitne i tripartitne rasprave, konsultacije, pregovore i akcije. Bipartitni uključuju organizacije radnika i poslodavaca dok tripartitni uključuju još i predstavnike vlasti na evropskom ili nacionalnom nivou. Ovakav dijalog ima veoma značajnu ulogu u definisanju evropskih standarda. Novije anti-diskriminacijske direktive obavezuje države članice na poduzimanje i podsticanje dijaloga među socijalnim partnerima u svrhu stimulisanja primjene jednakog tretmana i zabrane diskriminacije putem npr.: praćenja rada na radnom mjestu, kolektivnih ugovora, kodeksa ponašanja, istraživanja, razmjene iskustava i dobre prakse, itd. Također, države članice će podsticati socijalne partnere da sklapaju sporazume u kojima će biti utvrđena i konkretizovana anti-diskriminacijska pravila iz direktiva naročito na područjima koje pokrivaju kolektivni ugovori.

55

Dijalog s nevladinim organizacijama – evropsko zakonodavstvo poziva državu na promociju načela jednakog tretmana i kroz dijalog sa nevladinim organizacijama koje imaju legitiman interes u borbi protiv diskriminacije. Širenje informacija – država je obavezna da osigura da na mjere koje su preduzete u svrhu primjene direktiva zajedno sa odredbama koje se već primjenjuju u vezi sa antidiskriminacijom bude skrenuta pažnja svih onih koji se te mjere tiču.

Postoji li socijalni dijalog i kakva je njegova uloga u praksi? Kakva je uloga sindikata? Kako je civilno društvo uključeno u dijalog o sprječavanju i borbi protiv diskriminacije? Da li je vlada učinila dostupnim informacije o preduzetim mjerama kako je to obavezno

direktivama? Da li vlada omogućava lakše širenje informacija kroz civilno društvo (sindikate ili NVOe) tako što će osigurati finansiranje takvih projekata?

Nacionalna specijalizovana tijela za osiguranje ravnopravnosti ili centri za zaštitu ravnopravnosti ili tijela za promociju ravnopravnosti – da bi se unaprijedio nivo zaštite od diskriminacije evropsko zakonodavstvo zahtijeva od država uspostavljanje jednog ili više tijela za pružanje praktične pomoći žrtvama diskriminacije ili posebnog odjeljenja u oviru tijela koje se bavi generalno zaštitom ljudskih prava. Ova tijela također imaju nadležnost da provode nezavisna istraživanja i objavljuju nezavisne izvještaje kako bi prošrili razumjevanje o problemima i pridonijeli svojim preporukama nalaženju riješenja u vezi sa problemima uzrokovanim diskriminacijom. Zbog važnosti ovog pitanja posvetili smo tome posebno poglavlje u ovom dijelu Vodiča.

Da li postoji nacionalno specijalizovano tijelo za osiguranje ravnopravnosti? Da li je i kako osigurana nezavisnost ovakvog tijela, na primjer plata, način i period

imenovanja, način finansiranja, kome se podnose izvještaji o radu i drugi izvještaji? Koje su nadležnosti ovog tijela i kakve su mogućnosti njegovog djelovanja? Kakav je utjecaj i ugled ovog tijela u javnosti? Koliki utjecaj ovo tijelo ima na državu? Koliko je ovo tijelo uključeno u praktične aspekte primjene anti-diskriminacijskog

zakonodavstva? Da li to tijelo ima kvazi-sudsku nadležnost (faza mirenja, ili u pripremi mišljenja ili odluka)?

Minimum zahtijeva – evropsko zakonodavstvo utvrđuje da zemlje pod izgovorom primjene direktiva ne mogu smanjiti nivo zaštite koja postoji u domaćem zakonodavstvu. Ako je već uspostavljeni nivo zaštite bolji nego je to utvrđeno direktivama, ti standardi ne mogu biti izmjenjeni. Također, države mogu uspostaviti i bolji nivo zaštite kao što su to već uradile mnoge evropske zemlje.

Da li postoje situacije u kojima su u domaćem zakonodavstu dostupni bolji standardi zaštite od one ustavnovljene evropskim zakonodavstvom? Koji su to standardi?

Koliko su domaći standardi u skladu sa drugim međunarodnim instrumentima (kao što su Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije prema ženama, Konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije, Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom, etc.)?

56

2.2. Pregled Anti-diskriminacijskih direktiva

Kako bismo lakše predstavili anti-diskriminacijske direktive, podijelili smo ih prema osnovama diskriminacije koje predviđaju kriteriji evropskog zakonodavstva, na direktive koje zabranjuju diskriminaciju po osnovu:

spola i/ili roda; rasne ili nacionalne pripadnosti; i invaliditeta, godina, religije i drugog vjerovanja, te seksualne orijentacije.

a) Spol i rod (i spolni identitet)67 Do sada je usvojeno nekoliko direktiva EU koje tretiraju zabranu diskriminacije po osnovu spola i/ili roda68. Prva direktiva iz 1975. godine, odnosila se isključivo na jednake plaće za žene i muškarce i temeljila se na članu 141. Prečišćene verzije Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Najveći broj kasnijih standarda iz direktiva o zabrani diskriminacije na osnovu spola evoluiralo je upravo iz standarda jednake plaće za žene i muškarce te se naročito detaljno bave zabranom diskriminacije na radu i u vezi sa radom, porodiljskim odsustvom, unapređenjem, profesionalnim razvojem, šemama socijalnog osiguranja koje se temelje na uplatama po osnovu rada, itd69.

2006. godine proširen je i harmonizovan nivo zaštite Direktivom 2006/54/EC o primjeni principa jednakih mogućnosti i ravnopravnog tretmana muškaraca i žena u vezi sa radom i zapošljavanjem (prećišćena verzija).70 Cilj ove direktive je da pojednostavi, modernizuje i unaprijedi evropsko zakonodavstvo u vezi za spolnom i rodnom ravnopravnosti, kao i da objedini relevantne standarde sa direktivama usvojenim 2000. godine koje zabranjuju diskriminaciju po osnovu rasnog i etničkog prorijekla i okvirne direktive o radu u jedinstven tekst. Od 2009. godine ova direktiva će zamijeniti sve ostale do sada donesene a koje se odnose na zabranu diskriminacije po osnovu spola.

67 Većinu direktiva koje se odnose na zabranu diskriminacije na osnovu spola i/ili roda dostupne su na: http://ec.europa.eu/employment_social/gender_equality/legislation/equal_treatment_en.html kao i druge detalje u vezi sa EU aktivnostima na polju spolne/rodne ravnopravnosti: http://ec.europa.eu/employment_social/gender_equality/gender_mainstreaming/general_overview_en.html ; 68 75/117 EEC - Direktiva o usklađivanju zakonodavstva zemalja članica sa primjenom principa jednake plaće za muškarce i žene (Directive 75/207/EEC on approximation of the laws of the Member States relating to the application of principle of equal pay for men and women; 10. februar 1975. godine.); 76/207/EEC - Direktiva o primjeni principa ravnopravnog tretmana muškaraca i žena u vezi sa pristupom zapošljavanju, stručnoj obuci i unaprjeđenju, i uslovima rada (Directive 76/207/EEC on implementation of the principle of equal treatment for men and women as regards access to employment, vocational training and promotion, and working condition; 9. februar 1976. godine.); 86/378/EEC - Direktiva o primjeni principa ravnopravnog tretmana muškaraca i žena u šemama socijalnog osiguranja na osnovu zaposlenja (izmjenjena kasnijom Direktivom 96/97/EC) (Directive 86/378/EEC on the implementation of the principle equal treatment for men and women in occupational social security schemes; 24. juli 1986. godine); 97/80/EC - Direktiva o teretu dokazivanja u slučajevima diskriminacije na osnovu spola (Directive 97/80/EC on the burden of proof in cases of discrimination based on sex, 15. decembar 1997. godine;) 2002/73/EC - Direktiva kojom je izmjenjena Direktiva 76/207/EEC o primjeni principa ravnopravnog tretmana muškaraca i žena u pristupu zapošljavanju, stručnoj obuci, unapređenju, i uslovima rada (Directive 2002/73/EC of the European Parliament and of the Council amending Directive 76/207/EEC on the implementation of the principle of equal treatment for men and women as regards access to employment, vocational training and promotion, and working conditions, 23. septembar 2002. godine;) 69 Tako se direktivama zabranjuje diskriminacija po osnovu spola i/ili roda u pristupu zaposlenju, samozapošljavanju ili zanimanju; napredovanju; pristupu svim tipovima i nivoima profesionalne orijentacije; treninzima ili preobuci; radu i uslovima rada, uključujući plaće i otkaze; članstvo i uključenost u organizacije koje okupljaju radnike ili poslodavce ili profesionalne organizacije. Kasnije direktive ove standarde i proširuju i na zabranu diskriminacije na osnovu spola u šemama socijalnog osiguranja koje obuhvataju rizike koje uključuju bolest, invaliditet, nesreće na radu, profesionalna oboljenja, penzionisanje, nezaposlenost, ili druge šeme osiguranja koje predviđaju plaćanje novčanih i drugih naknada koje pripadaju zaposleniku/nici i čije je plaćanje u obavezi poslodavca; trudničko i porodiljsko; 70 Directive 2006/54/EC on implementation of the principle of equal opportunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupational (recast), 5. juli 2006. godine; Dostupno uz druge dokumente vezane za ravnopravnosti spolova i zabranu diskriminacije po osnovu spola na: http://ec.europa.eu/employment_social/gender_equality/legislation/legalacts_en.html;

57

Također, proširuje se osnove zaštite koja se odnosi na rodnu ravnopravnosti i zabranu diskriminacije po osnovu roda. Na oblikovanje ovakve osnove zaštite utjecala je presuda Evropskog suda pravde u nekoliko slučajeva po osnovu diskriminacije na osnovu promjene spola71 u kojoj se navodi da “princip ravnopravnog tretmana za žene i muškarce ne može biti ograničen na zabranu diskriminacije zasnovanu na činjenici da je osoba jednog ili drugog spola.” Osim proširenja osnova zaštite, novi standardi predviđaju i zabranjuju također:

- direktnu i indirektinu diskriminaciju, uključujući i davanje naredbe da se neka osoba ili grupa diskriminira,

- pokriva pristup zapošljavanju, uključujući napredovanje i dodatne obuke, uslove rada, i socijalno osiguranje po osnovu rada,

- uznemiravanje i seksualno uznemiravanje, - viktimizacija, - zabranjuje davanje instrukcija da se neka osoba ili grupa dikriminaira, - obavezuje državu na uspostavljanje efikasnih mehanizma zaštite od diskriminacije

kroz sudske i upravne postupke, - prenošenje tereta dokazivanja u sudskom i upravnom postupku, - mogućnost kompenzacije za nastalu materijalnu i nematerijalnu štetu, - predviđa uspostavljanje tijela za promociju jednakog tretmana i pravne pomoći za

žrtve diskriminacije po osnovu spolne/rodne diskriminacije, itd, - predviđa pravo učešća u postupku zaštite od disrkiminacije za organizacije sa

legitimnim interesom, - traži uspostavljanje socijalnog dijaloga i dijaloga sa nevladinim organizacijama.

b) Rasa i etničko porijeklo

Direktivom 2000/43/EC o primjeni principa ravnopravnog tretmana bez obzira na rasno ili etničko porijeklo osoba ili tzv. Rasna direktiva72 se definiše i zabranjuje diskriminacija u javnom i privatnom sektoru po osnovu rasne i etničke pripadnosti. Direktiva također zabranjuje:

- direktnu i indirektinu diskriminaciju, davanje instrukcija da se neka osoba diskriminira,

- uznemiravanje, - odnosi se i na: pristup zapošljavanju i napredovanju; profesionalni razvoj; oblast rada i

uslova za rad, uključujući otkaz i platu; članstvo i djelovanje u sindikatima i organizacijama poslodavaca; socijalnu zaštitu, uključujući i zdravstvenu zaštitu; socijalne pogodnosti; obrazovanje; pristup i korištenje javnih dobara i usluga, uključujući i onih na području stanovanja,

- obavezuje države na osiguranje zaštite od diskriminacije kroz sudske i upravne postupke, adekvatnu kaznenu politiku koja će biti efikasna, srazmjerna i koja će odvraćati od budućeg činjenja djela diskriminacije, te mogućnost kompenzacije za oštećenu osobu zbog nastale materijalne i ne materijalnu štetu,

- uvodi princip prenošenja tereta dokazivanja, - predviđa mogućnost uvođenja mjera pozitivne diskriminacije,

71 Predmet P. protiv S. i Vijeća Cornwall-a, predment K.B. protiv Nacionalne agencije za zdravstveni servis i Državnog sekretara za zdravstvo, kao i predmet Sarah Margaret Richards protiv Državnog sekretara za rad i penizije; 72 Directive 2000/43/EC implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic orgnin, 28. juni 2000. godine. Više o diskriminaciji po osnovu rase ili etničkog porijekla na: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/legis/legln_en.htm;

58

- predviđa uspostavljanje tijela za promociju jednakog tretmana i pravne pomoći za žrtve rasne ili etničke diskriminacije,

- zahtijeva omogućavanje pravnog zastupanja organizacijama sa legitimnim interesom, - zahtijeva društveni dijalog i dijalog sa NVOima.

c) Religija i vjerovanje, invaliditet, godine i seksualna orijentacija73

2000/78/EC – Direktiva kojom se uspostavlja okvir za ravnopravan tretman u zapošljavanju i profesiji74 ima za cilj uspostavljanje vrlo širokog osnova za borbu protiv diskriminacije po osnovu religije ili uvjerenja, invaliditeta, starosne dobi ili seksualne orijentacije naročito u oblasti zapošljavanja i odabira zvanja, profesionalnog razvoja i članstva u sindikatima i drugim organizacijama, kako bi se u zakonima i praksi efikasno primjenio princip ravnopravnog tretmana. Ova direktiva koju još nazivaju i „Okvirna direktiva“ o radu i zapošljavanju uključuje vrlo slične odredbe kao i tzv. Rasna direktiva koje se odnose na definisanje i zabranu:

- direktne i indirektine diskriminacije, uključujući i zabranu davanja instrukcija da se neka osoba diskriminira i viktimizira,

- uznemiravanja, - odnosi se na pristup zaposlenju, uključujući napredovanje i profesionalni razvoj,

uslove za rad, članstvo i angažovanost u radu u nekoj od organizacija radnika, zaposlenika ili profesionalaca,

- viktimizacije i osvetničkog ponašanja, - predviđa mogućnost uvođenja mjera pozitivne diskriminacije, - obavezuje države da osiguraju pristup sudskim i upravnim postupcima za žrtve

diskriminacije, i efikasne pravne lijekove, sankcije koje će odvraćati od budućeg činjenja djela diskriminacije, te mogućnost kompenzacije za oštećenu osobu zbog nastale materijalne i nematerijalnu štetu,

- prenošenje tereta dokazivanja, - zahtijeva omogućavanje pravnog zastupanja organizacijama sa legitimnim interesom, - zahtijeva društveni dijalog i dijalog sa NVOima.

U Aneksu uz ovaj Vodič možete naci komparativnu listi 3 najvažnije anti-diskriminacijske direktive

3. Slučajevi najbolje prakse

3.1. Primjena anti-diskriminacijskih direktiva u domaćim zakonodavstvima

U posljednjih nekoliko godina postignut je značajan napredak u primjeni anti-diskriminacijskih direktiva u zemljama EU. Deset novo pridruženih zemalja EU su bile obavezne da u potpunosti ugrade standarde iz direktiva do datuma njihovog prijema u ravnopravno članstvo EU što je rezultiralo usvanjanjem i izmjenom mnogih domaćih zakona te usklađivanjem prakse.

Postoji nekoliko mogućnosti da se uskladi domaće zakonodavstvo sa standardima iz direktiva. Tako država ima mogućnost da:

73 Stranica na kojoj možete naći korisne informacije u vezi sa ovom i drugim direktivama kao i antidiskriminacijskim aktivnostima unutar EU: http://www.stop-discrimination.info/index.php?id=43; 74 Directive 2000/78/EC establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation, 27. novembar 2000. godine;

59

- uskladi postojeće zakonodavstvo (kao Belgija ili Francuska, npr.) i - da usvoji nove posebne zakoni o zabrani diskriminacije koji će se temeljiti na svim

standardima koji proizilaze iz anti-diskriminacijskih direktiva. Na ovakav pristup su se odlučile, npr. Bugarska, Austrija.

Prema gore navedenom, direktive su nastajale, kako to stručnjaci definišu „redoslijedom zaštite od diskriminacije“ zbog toga što nisu saglasne u potpunosti u uspostavljanju standarda zaštite (kao što je npr. područje primjene ili nadležnost tijela za ravnopravnost). Međutim, mnoge zemlje su se odlučile primijeniti usaglašene i jedinstvene anti-diskriminacijske standarde za SVE osnove diskriminacije.

Evropska Komisija nastavlja i dalje raditi na dodatnom osnaživanju direktiva kako bi se obezbijedili jednaki standardi zaštite bez obzira na osnov diskriminacije.

Šta se događa ukoliko država ne primjenjuje direktive ? Država krši obaveze: -generalno/formalno, ukoliko direktiva nije primijenjena uopšte ili je primijenjena djelomično i -suštinski, ukoliko domaći zakoni nisu u skladu sa kriterijima uspostavljenim u direktivama. U tim slučajevima Evropska komisija može pokrenuti odgovarajući postupak tako što će pokušati riješiti situaciju zajedno sa državom u razumnom roku. Ako i pored svih napora država ne ispuni zahtjeve Komisije tada Komisija pokreće postupak pred Evropskim sudom pravde. Iako nisu još uvijek članice EU, BiH, Hrvatska i Srbija su se opredijelile za donošenje jedinstvenog anti-diskriminacijskog zakona. U nekim od ovih zemalja već su u toku kampanje civilnog društva za usvajanje ovog zakona.

3.2. Tijela za osiguranje ravnopravnosti i promociju ravnopravnog tretmana75

U primjeni anti-diskriminacijskih direktiva od države se ne očekuje samo da uskladi domaće zakonodavstvo nego i da osigura primjenu ovih direktiva u praksi kroz uspostavljanje različitih tijela. Država ima slobodu izbora odgovarajućeg modela, načina rada i strukture tog tijela međutim u svakom slučaju obavezna je osigurati:

- nezavisnu i konkretnu pravnu pomoć žrtvama diskriminacije, što ne umanjuje mogućnost nevladinim organizacijama ali i drugim organizacijama (npr. sindikatu) koje imaju pravni interes da uz pristanak žrve diskriminacije pruže pravnu pomoć u postupcima;

- provodi istraživanja i analize diskriminacije i diskriminacijskih trendova, - objavljuje nezavisne izvještaje i preporuke za uklanjanje diskriminacije i/ili

unaprijeđenje situacije.

Prema evropskom zakonodavstvu tijela za osiguranje ravnopravnosti imaju veoma važnu ulogu u nadgledanju primjene zakona i drugih dokumenata te u saradnji sa civilnim društvom.

75 Likovi do nacionalnih tijela za promociju i zaštitu ravnopravnog tretmana: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/rights/neb_en.htm

60

Unutar EU nalazimo vrlo različite modele i nadležnosti ovih tijela. Neke zemlje su uspostavile posebna specijalizovana tijela kao npr. Centre, Agencije i sl. sa uskim fokusom na samo jedan osnov diskriminacije, dok u drugim slučajevima ovakva tijela bave se mnogo širim osnovima diskriminacije. Kako su u mnogim zemljama već uspostavljeni Ombudsmeni, njima je proširena nadležnost te se tako oni bave primjenom principa iz direktiva. Ova tijela također mogu imati različite nadležnosti, pa tako postoje tijela za osiguranje ravnopravnosti sa kvazi-sudskim nadležnostima:

- Švedska ima posebne Ombudsmene za svaki od osnova diskriminacije (etnička, invalititet, i sl.);

- Irska je uspostavila Tijelo za ravnopravan tretman i Sud za ravnopravnost, koji ima nadležnost na slučajeve diskriminacije po osnovu: spola, porodičnog statusa, godina, invaliditeta, rase, seksualne orijentacije, itd.;

- Holandija je uspostavila Komisiju za jednak tretman sa nadležnosšću nad slučajevima diskriminacije po osnovu: spola, invaliditeta, godina, hronične bolesti, religija ili uvijerenje, itd;

Noviji primjeri tijela za osiguranje ravnopravnosti imaju u fokusu promociju i nadgledanje primjene principa ravnopravnog tretmana i slučajeva diskriminacije po svim osnovama. Tako naprimjer:

- Belgija - zakonodavstvom kojim se primjenuju direktive iz 2000. godine proširuje nadležnosti Centra za jednake mogućnosti i protiv rasizma sa ciljem da pokrije slučajeve diskriminacije po osnovu seksualne orijentacije, invaliditeta, rođenja, godina, religije ili filozofije života, trenutnog zdravstvenog stanja, itd.;

- Slovenija – nakon donošenja Zakona o ravnopravnosti uspostavlja Vladino vijeće za ispunjavanje i zagovaranje principa ravnopravnosti koji nudi neovisna i neobavezujuća mišljenja o postojanju diskriminacije u pojedinačnim slučajevima. Istovremeno, Slovenija ima Ured za jednake mogućnosti koji se bavi samo pitanjima ravnopravnosti spolova.

Ključno je osigurati neovisnost rada ovih tijela i to svakako predstavlja najveći izazov za nedavno pridružene zemlje članice EU, kao i za zemlje u regionu koje se nalaze u postupku pridruživanja. Analiza slučajeva najbolje prakse – Švedski ombudsmen76

- Ombudsmen za prava djece, - Ombudsmen za jednake mogućnosti, - Ombudsmen za borbu protiv diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije, - Ombudsmen za borbu protiv etničke diskriminacije, - Parlamentarni Ombudsmen, - Ombudsmen za prava osoba sa onesposobljenjem.

76 Link za Ombudsmena za zaštitu od diskriminacije po različitim osnovima http://www.manskligarattigheter.gov.se/extra/pod/?module_instance=2&action=pod_show&id=17 www.homo.se

61

Primjer tijela za borbu protiv diskriminacije po jednom osnovu Švedski Ombudsmen za borbu protiv diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije77 Generalni zadatak Ombudsmena je borba protiv homofobije i diskriminacije po osnovu seksualne orijentacije u svim područjima Švedskog društva i to kroz:

primjenu principa ne-diskriminacije, obaveznu primjenu anti-diskriminacijskog zakona u:

o radnim odnosima, o visokom obrazovanju, o odredbama o javnim dobrima i servisima, o predškolskom, osnovnom i srednjem obrazovanju;

savjeti i podrška, zastupanje pojedinačnih slučajeva na sudu, predlaganje anti-diskriminacijskih mjera vladi, promoviranje ravnopravnosti i jednakih mogućnosti, praćenje međunarodnih kretanja.

Priroda Ombudsmena kao kvazi-sudskog tijela Ombudsmen kao kvazi-sudsko tijelo provodi istrage koje mogu rezultirati vraćanjem na posao zaposlenika, brisanjem ili izmjenom diskriminatorske odredbe u zakonu, prekidom uznemiravanja, promjenom sadržaja školskih knjiga, kao i poravnanjem u smislu finansijske odštete, izvinjenja, obrazovanja itd. Ombudsmen donosi pismene odluke koje ukoliko se ne primijene od strane počinitelja diskriminacije mogu biti proslijeđena na sud radi izvršenja. II VE – mehanizmi i mogućnosti za strateško vođenje sudskih slučajeva

1. VE78

Vijeće Evrope je međunarodna organizacija koju čine 47 zemalja članica, gotovo sve zemlje Evropskog kontinenta sa izuzetkom Bjelorusije koja je suspendovana. BiH, Hrvatska i Srbija su također države članice.

Osnovano 1949 VE je prva i najstarija pan-evropska organizacija smještena u Palati Evrope u Strazburu.

Glavno tijelo VE je Komitet Ministara, tijelo za donošenje odluka sastavljeno od ministara vanjskih poslova država članica i Parlamentarna skupština, tijelo formirano od predstavnika nacionalnih parlamenata koji imaju značajnu uklogu u oblasti ljudskih prava kao što je odobravanje preporuka, neobavezno ali sa izvjesnom značajem u organizaciji. Osnovni ciljevi VE su unaprijeđenje parlamentarne demokratije, poštovanje ljudskih prava i uspostavljanje vladavine prava. Zbog toga je ovo jedna od ključnih regionalnih organizacija za unaprijeđenje ljudskih prava.

77 www.homo.se 78 Više o Vijeću Evrope na stranici http://www.coe.int/

62

Radi ostvarenja ovih ciljeva, u okviru VE je od osnivanja zaključeno više od 200 međunarodnih ugovora o ljudskim i socijalnim pravima, medijima, slobodi izražavanja, obrazovanju, kulturi, kulturnom identitetu, kulturnoj različitosti, sportu, lokalnoj samoupravi, zdravstvu, pravnoj, regionalnoj i državnoj saradnji. Temeljni dokument Vijeća Evrope je Evropska konvencija o ljudskim pravima (1950.) Potpisivanjem Evropske konvencije o ljudskim pravima i 14 pratećih protokola utvrđeni su standardi zaštite i mehanizmi praktične primjene ljudskih prava širom Evrope. U slučaju da nadležni organi država ugovornica ne poštuju prava garantovana Konvencijom, predviđena je mogućnost zaštite pred Evropskim sudom za ljudska prava kao stalnog sistema pravne zaštite (Protokol br. 11 Evropske konvencije o ljudskim pravima). Usklađivanje prava i prakse posebno je značajno za demokratizaciju društva i uspostavljanje vladavine prava u post-komunističkim zemljama istočne i centralne Evrope.

1.1. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda79 kako je to gore navedeno je najvažniji regionalni instrument za zaštitu ljudskih prava u Evropi. Sve zemlje članice VE su potpisnice Konvencije, i od novih članica se također očekuje da je potpišu i ratificiraju. Evropska konvencija u dijelu I sadrži listu građanskih i političkih prava koje su zemlje članice obavezne poštovati. U dijelu II uspostavlja se i određuje djelovanje Evropskog suda za ljudska prava. Nekoliko dodatnih Protokola je u sastavu ove Konvencije. Ekonomska, socijalna i kulturna prava su zaštićena u evropskom regionu u drugom instrumentu ljudskih prava, odnosno Evropskom socijalnom poveljom koja je usvojena 1961 godine i revidirana 1996. BiH i Srbija su potpisale (ali ne i ratificirale) revidiranu Povelju, a Hrvatska je potpisala i ratificirala Povelju od 1961 godine. Primjena Povelje se prati putem Evropskog Komiteta za socijalna prava kojem s mogu uputiti kolektivne žalbe, ali koji nema ulogu suda. Iz ovog razloga iako Član E Povelje iz 1996 uspostavlja princip ne diskriminacije, u ovom dokumentu ćemo se fokusirati na Evropsku konvenciju.

1.2. Princip ne - diskriminacije prema Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija

Član 14 Evropske konvencije:

Uživanje prava i sloboda sadržanih u ovoj Konvenciji mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, religija, političko ili bilo koje mišljenje, nacionalno ili društveno porijeklo, pripadništvo nacionalnoj manjini, imetak, rođenje ili neka druga okolnost.

Definicija diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije nudi širu osnovu za zabranu diskriminacije nego je to u anti-diskriminacijskim direktivama. Ovaj član sadrži spisak mogućih osnova za nezakonitu diskriminaciju, s tim što taj spisak nije limitiran samo na

79 Cjelokupan tekst Konvencije je dostupan na www.bh-hchr.org/Dokumenti/Evropska%20konvencija%20o%20ljudskim%20pravima%20i%20osnovnim%20slobodama%20bos.doc 79 ili na engleskom uključujući I Protocol 12, at http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/005.htm;

63

pobrojane osnove. Kao osnovi taksativno su pobrojani: spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, pripadnost nekoj nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status. Termin „drugi status“ otvara i širi listu zabranjenih osnova diskriminacije. Evropski sud za ljudska prava80 je, do sada, razmatrao priličan broj slučajeva diskriminacije koji su kao osnovu diskriminacije naveli „drugi status” i pod tim je za sada razmatrao diskriminaciju po osnovu bračnog statusa,81 profesionalnog statusa,82 seksualne orijentacije,83 vojnog čina,84 nezakonitosti.85 Član 14. koji zabranjuje diskriminaciju ima poseban status u Konvenciji. To znači da se u postupcima pred sudom stranke mogu pozivati na ovaj član samo u vezi sa povredom nekog drugog člana iz Konvencije. Tek donošenjem Protokola 12. uz Konvenciju omogućava se pozivanje samo na član 14. kada se radi o slučaju diskriminacije. Međutim, za korištenje prava u postupku iz Protokola 12 potrebno je da ga država potpiše a zatim i ratificira.86 Naročito je važno da su BiH, Hrvatska i Srbija potpisale i ratificirale ovaj Protokol: to znači da građani ovih država mogu uživati širi nivo zaštite od diskriminacije nego je to samo na osnovu člana 14. Test diskriminacije Evropskog suda za ljudska prava87 - kako bi se vidjelo da li se u određenom slučaju radi o diskriminaciji Sud za ljudska prava razvio je metodologiju, tzv. test diskriminacije u slučajevima tužbi na osnovu člana 14. Evropske konvencije. Osnovi za diskriminaciju su nešto širi nego je to predviđeno u direktivama ali su i striktniji uslovi koji se moraju ispuniti da bi se neki slučaj smatrao diskriminacijom. Sud koristi slijedeće kriterije pri utvrđivanju diskriminacije:

√ Da li tužba zbog diskriminacije spada u oblast zaštićenog prava?

√ Da li je prekršena osnovna odredba?

√ Postoji li razlika u tretmanu?

√ Da li postoji objektivno i razumno opravdanje za različite tretmane?

√ Da li su različiti tretmani uslovljeni težnjom ka ostvarenju legitimnog cilja?

√ Da li su sredstva koja su pritom primijenjena razumno srazmjerna legitimnom cilju?

√ Da li razlika u tretmanu premašuje dozvoljeni nivo slobodne procjene države?

2. Sudska zaštita

Građani BiH, Hrvatske i Srbije imaju pristup Evropskom sudu za ljudska prava. Naročito je važno da NVO-e budu adekvatno educirane o tome kako koristiti ovaj mehanizam zaštite kao

80 Više o radu Evropskog suda za ljudska prva kao i sudske slučajeve možete naći na http://www.echr.coe.int/echr; Aplikaciju na lokalnim jezicima i druge detalje u vezi s tim možete naći na http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Applicants/Information+for+applicants/Application+form; 81 Predmet McMichael protiv Velike Britanije (1995); 82 Predmet Van der Mussele protiv Belgije (1983); i predmet Rekvenyi protiv Mađarske (1999); 83 Predmet Salgueiro da Silva Mouta protiv Portugala (1999); Frette protiv Francuske (2002); kao i Karner protiv Austrije (2003); 84 Predmet Engel i ostali protiv Holandije (1976); 85 Predmet Marckx protiv Balgije (1979); Inze protiv Austrije (1987); Vermeire protiv Balgije(1991); i Mazurek protiv Francuske (2000); 86 Tekst Protokola 12. dostupan na http://www.humanrights.coe.int/Prot12/Protocol%2012%20and%20Exp%20Rep.htm. Do sada su Hrvatska i Srbija ratifikovale a Bosna i Hercegovina potpisala Protokol 12. Lista zemalja koje su potpisale i ratifikovale Protokol dostupna na http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=177&CM=8&DF=19/02/2006&CL=ENG 87 Više u priručniku: “Zabrana diskriminacije prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (član 14) - Priručnik za pravnike”, Interights, 2006. godine; dostupno na www.helsinki.org.yu/hrlawyers/files/sem3_clan14a.doc;

64

jednu od metoda zagovaranja za ostvarivanje ljudskih prava i kako voditi strateški odabrani slučaj. Vjerujemo da je važno mnogo više korisititi ovaj Sud na način da se odabere strateški važan slučaj u kojem će donesena presuda biti od presudnog uticaja na ostvarenje ljudskih prava većeg broja osoba, odnosno uticati na izmjene domaćih zakona.

2.1. Evropski sud za ljudska prava88

Evropski sud za ljudska prava - je sudska institucija VE i osnovni organ nadzora nad poštovanjem obaveza kojie proizilaze iz Evropske konvencije. Ova konvencija je osnovni instrument koji reguliše postupak pred Evropskim sudom za ljudska prava te stoga se građani evropskih zemalja koje su je ratifikovale mogu obratiti Sudu u cilju zaštite prava povrijeđenih od strane država članica pod uslovima koji su dalje navedeni.

Sudska zaštita je izuzetno važna. Evropski sud za ljudska prava ne samo da rješava pojedinačne prijave - također i tumači Konvenciju, a presude predstavljaju izvor prava u zemljama članicama.

Sud je postao stalna institucija zaštite ljudskih prava u Evropi 1998 godine, kada je stupio na snagu Protokol 11 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Do uvođenja ovog protokola, sudsku funkciju je, pored Suda, obavljala i Evropska komisija za ljudska prava. Protokol je ukinuo Komisiju, ali je ona nastavila sa radom do 1999. godine radi okončanja tekućih postupaka. Pitanje reforme sudskog sistema otvoreno je 2000. godine, pa je Protokol 14. predložen kao mehanizam rasterećenja Suda i unapređenja njegove efikasnosti. Protokol predviđa prenos nadležnosti sa vijeća na sudije pojedince, smanjenje broja članova veća, kao i pooštravanje uslova za pokretanja međunarodnih sporova. Za stupanje na pravnu snagu, potrebna je ratifikacija svih država članica Vijeća Evrope. Međutim, brojni kritičari Protokola 14 tvrde da će ovakva rješenja nepovoljno uticati na individualnu zaštitu ljudskih prava. Sjedište Suda nalazi se u Strasburu u Francuskoj. Organizacija, sastav i nadležnost Suda uređeni su Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i Poslovnikom Suda

Sud se sastoji od onolikog broja sudija koliko ima država ugovornica Konvencije (trenutno to je 47 sudija), i oni nisu dužni da slijede uputstva svojih država nego svoju dužnost obavljaju nezavisno i nepristrasno kao profesionalci sa stalnim zaposlenjem u Sudu u Strazburu. Postupak pred sudom mogu pokrenuti pojedinci, nevladine organizacije ili grupe pojedinaca, ukoliko smatraju da su povrijeđena neka njihova prava iz Konvencije ili njenih protokola te ukoliko ih je počinila neka od država ugovornica. Postupak mogu pokrenuti i države ugovornice povodom neke povrede Konvencije ili njenih protokola koje je navodno počinila neka druga država.

2.2. Pokretanje postupka89

Postupak pred sudom pokreće se podnošenjem prijave/aplikacije čija je forma standardna i može se naći na web stranici Suda.90 Sud primjenjuje posebne kriterije o prihvatljivosti

88 Više o samom Sudu na http://www.echr.coe.int/echr 89 Aplikacioni formulari su dostupni na: http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Applicants/Information+for+applicants/Application+form

65

prijave i ovo je najvažniji segment sistema koji je uspostavljen Konvencijom. Naime u velikom broju slučajeva sud odbacuje prijave zbog toga što nisu prihvatljive.91

2.3. Uslovi za prihvatljivost prijave Sudu

Da bi se podnesena prijava92 uzela u razmatranje neophodno je ispuniti određene kriterije koje Sud uzima u obzir prilikom odlučivanja o prihvatljivosti prijave i to :

- Status žrtve- podnosilac prijave mora dokazati da je lično ili direktno pogođen kršenjem Konvencije. Međutim, važno je istaći da podnosilac prijave gubi status žrtve ukoliko je pred domaćim sudom prihvatio poravnanje u vezi sa zahtjevom za naknadu štete npr. ponekad čak i formalno izvinjenje države može imati uticaj na gubitak statusa žrtve.93 Također, poznata je mogućnost priznanja statusa žrtve i članovima porodice iako oni nisu bili žrtve direktnog kršenja Konvencije.

- Iscrpljenost domaćih pravnih lijekova- ovo je jedan od osnovnih uslova prilikom odlučivanje o prihvatljivosti prijave (čl.35 Konvencije). Ipak, postoji izuzetak u vezi sa primjenom ovog uslova i to u vezi sa članom 6. Konvencije koji se odnosi na povredu prava na suđenje u razumnom vremenskom roku. Teret dokazivanja da nisu ispunjeni svi domaći pravni lijekovi je uvijek na državi. S tim u vezi potrebno je Sudu dokazati da se radi o dostupnim, djelotvornim i dovoljnim pravnim sredstvima i to kako u teoriji tako i u praksi. Djelotvornost pravnih sredstava naročito se procjenjuje u slučajevim vođenja dugotrajnih sudskih postupaka pred domaćim organima.

- Rok od šest mjeseci- više je razloga za obavezno podnošenja prijave u roku od šest mjeseci od dana donošenja pravosnažne odluke. Tako se smatra da je to dovoljno vremena da svaki potencijalni podnosilac prijave i odluči o njenom eventualnom podnošenju; lakše je prikupiti sve relavante dokumente ukoliko se oni ne odnose na davnu prošlost; doprinosi se poštivanju pravne sigurnosti jer se onemogućava preispitivanje odluka koje su davno donesene i mogu stoga zadirati u neka stečena prava i sl. Međutim, vremensko ograničenje se neće primjenjivati ukoliko se radi nekoj povredi koja ima trajni karakter, kao npr. ukoliko se odnosi na vrijeme provedeno u pritvoru, ili npr. odbijanje da se plati naknada za izvršenu eksproprijaciju ili nacionalizaciju koje su u suštini trenutni akti državnih organa. Također u još jednoj situaciji neće se primijeniti pravilo o šest mjeseci i to je ukoliko se odnosi na korištenje nedjelotvornog pravnog lijeka, zapravo pitanje koje se s tim u vezi postavlja je koja se odluka može smatrati konačnom u smislu presuđene stvari (res iudicata).

- Anonimna prijava- nije prihvatljiva prijava koja ne sadrži podatke o podnosiocu. Postoje određene situacije kada podnosioc prijave može zatražiti od Suda da ne otkriva identitet, ali za to je potrebno navesti opravdane razloge i u slučaju da Sud razloge prihvati onda će se takav predmet dalje u postupku voditi inicijalima podnosioca, odnosno nekim od slova X, Y i sl.

90 Može se podnijeti i pismo Sudu uz podatke o podnosiocu predstavke, postupcima koji su vođeni pred domaćim sudovima kao i ukazati na podatke na članove Konvencije za koje se tvrdi da su prekršeni. Važno je priložiti i sve kopije relevantnih dokumenata . Izostavljanje nekog od ovih elemenata i propuštanje roka od 6 sedmica za podnošenje standardne forme aplikacije može dovesti do odbacivanja aplikacije. 91 Tokom 2005. godine od 28.581 odluka o prihvatljivosti predstavki samo 1.729 je prihvaćeno, dok je 26.852 proglašeno neprihvatljivim.8Evropski sud za ljudsak prava, autori Milan Paunović i Slavoljub Carić) 92 Aplikacija ili pismo sudu može se poslati i poštom ili na neki drugi način ali bi potpisani original bilo potrebno dostaviti Sudu u roku od 5 dana od slanja kopije. Za računanje proteka vremena relevantan je datum predaje predstavke. 93 Slučaj Faulkner protiv Ujedinjenog Kraljevstva u kome se Vlada Velike Britanije formalno izvinila za učinjenu povredu i obećala da će preduzeti korake da se tako nešto više ne dešava u budućnosti.

66

- Identična prijava - nije prihvatljiva prijava koja je u suštini jednaka nekoj već ranije razmatranoj od strane Suda a koju je podnijelo isto lice. Međutim, ukoliko je u istoj stvari došlo do promjene lica koje podnosi prijavu ili je prijava zasnovana na potpuno drugačijim činjenicama od ranije podnesene onda se neće smatrati da se radi o odentičnoj prijavi.

- Prijava koja je podnesena nekom drugom međunarodnom tijelu- Sud neće razmatrati prijavu ukoliko je ona podnesena nekoj drugoj međunarodnoj instanci na razmatranje, a da pri tome ne sadrži neke nove i relevantne činjenice (kao npr. UN Komitet za ljudska prava koji nadgleda primjenu Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

- Nespojivost prijave sa odredbama Konvencije- Sud neće prihvatiti prijavu koja je nespojiva sa Konvencijom u smislu ograničenja u nadležnosti države (npr. pitanje teritorijalne nadležnosti države); zbog ograničenja u pitanjima koja Konvencija reguliše (npr. ukoliko se odnosi na prava koja nisu regulisana Konvencijom); zbog vremenskog ograničenja obaveza države prema konvenciji (npr. ukoliko država nije ratifikovala Konvenciju u momentu kada se podnosi prijava Sudu), kao i zbog odnosa prema pitanjima ko se može pojaviti kao podnosilac prijave, odnosno protiv koga se može podnijeti prijava (npr. prijava se može podnijeti samo protiv države, a ne protiv nekog udruženja ili organizacije unutar države).

- Očigledno neosnovana prijava- ukoliko Sud ustanovi da se radi o prijavi koja ne predstavlja povredu Konvencije.

- Zloupotreba prava na podnošenje prijave- Ukoliko se radi o prijavi koja ima prvenstveni cilj vršenje propagande a ne zaštitu povrijeđenih ljudskih prava. Tako npr. ukoliko se podnosilac prijave koristi različitim pogrdnim i uvrjedljivim jezikom u cilju nanošenja uvrede i narušavanju ugleda državi, ili svjesno prikrivanje relevantnih dokaza i činjenica.

Nakon što je Sud odlučio o prihvatljivosti prijave nastavlja se dalji postupak ispitivanjem predmeta. U tom smislu Sud može učesnicima u postupku naložiti da dostave određena pismena mišljenja i zapažanja, saslušati svjedoke na licu mjesta, te u kada je to potrebno može se održati i javna rasprava pred sudom.

2.4. Završetak postupka pred Sudom

Postupak pred Sudom se završava na nekoliko različitih načina i to: donošenjem presude i poravnanjem, kada podnosilac prijave sam povuče prijavu, kada posnosilac prijave ne učestvuje aktivno u postupku (ne odaziva se na pozive, i sl), kao i kada se iz nekog razloga pokaže da vođenje daljeg postupka nije opravdano.

Pravni lijekovi

Presuda postaje pravosnažna kada:

- se stranke izjasne da predmet ne žele iznositi na Veliko vijeće, - ukoliko nakon tri mjeseca od donošenja presude niko od stranaka u postupku ne

zatraži da se presuda iznese pred Veliko vijeće i - kada kolegij odbije zahtjev za obraćanje Velikom vijeću.

Veliko vijeće čini pet sudija i ima različite nadležnosti. Između ostalog, u periodu od 3 mjeseca od dana donošenja presude, bilo koja strana u sporu može u izuzetnom slučaju

67

podnijeti zahtjev da se predmet. Veliko vijeće će razmatrati predmet ukoliko se tiče nekog ozbiljnog pitanja vezanog za tumačenje Konvencije i njenih Protokola, ili ozbiljnog pitanja od opće važnosti. Kada se predmet iznese pred Veliko vijeće, nijedan sudija iz vijeća koje je donijelo presudu neće učestvovati u radu Velikog vijeća, s izuzetkom predsjednika vijeća i sudije koji je predstavljao zainteresirane države članice.

Presuda Velikog vijeća je pravosnažna odmah.

2.5. Izvršenje presuda Suda

Član 46. stav 1. Konvencije predviđa da strane ugovornice preuzimaju obavezu da se povinuje presudi bez obzira na to što je presuda Suda u suštini deklarativne prirode. I same države su svjesne svojih obaveza prema Konvenciji, tako da u najvećem broju slučajeva preduzimaju sve potrebne mjere u cilju otklanjanja uzroka koji bi eventualno u budućnosti mogli dovesti do povreda Konvencije. Komitet ministara ima značajnu ulogu u nadzoru nad sprovođenjem odluka Suda i to čini na različite načine. Tako npr. može donijeti rezolucije, deklaracije ili preporuke državama članicama u cilju unaprijeđenja procedura pred Sudom, ili zatražiti od države članice na koju se presuda odnosi da izvijesti o svim mjerama koje je poduzela kako bi se sprovela neka od odluka Suda. Također, Komitet ministara održi šest sastanaka godišnje sa ciljem diskutovanja o pitanjima izvršavanja odluka Suda. Ako država konstantno odbija da se povinuje odluci Suda mogu se koristiti i prijetnje o suspenziji u članstvu u VE kao i pozvati druge zemlje članice VE da preduzmnu mjere protiv takvih država.

Parlamentarna skupština VE također ima značajnu ulogu u nadzoru nad izvršavanjem odluka Suda. Tako npr. Komitet za pravna pitanja i ljudska prava može zatražiti objašnjenje od državnih delagata u Skupštini VE. Komesar za ljudska prava može se odvojeno sastajati sa predstavnicima država kako bi se razgovaralo o problemima u sprovođenju i poštovanju odluka Suda, a u nekim izuzetnim slučajevim i generalni sekretar VE može se interesovati za pitanje izvršenja presuda Suda.

68

ANEKS I Ključni termini

Ravnopravan tretman – predstavlja pravilo koje znači pravno, praktično i suštinsko ravnopravno tretiranje svih osoba ii grupa. Diskriminacija – direktna i indirektna diskriminacija je zabranjena. Direktna diskriminacija - kada je neka osoba ili grupa osoba očigledno tretirana različito ili manje povoljno u odnosu na druge u istoj ili sličnoj situaciji; Indirektna diskriminacija - kada naizgled neutralna odredba, kriteriji ili praksa, koja važi za sve, stavlja neku osobu u nepovoljniji položaj ili neravnopravan tretman, ili neproporcionalno štetno djeluje na neku osobu ili grupu u odnosu na osobe ili članove grupe u istoj ili sličnoj situaciji; Područje primjene – odnosi se na područje primjene direktiva, kao što je npr. oblast rada i zaposlenje, obrazovanje, socijalna zaštita, dobra i servisi, itd uključujući zabranu diskriminacije u javnom i privatnom sektoru; Osnove diskriminacije – stvarna, pridodana ili predpostavljena osobina ili identitet neke osobe ili grupe zbog koje je ta osoba ili grupa diskriminirana; Višestruka diskriminacija – ljudi imaju višestruke osobine ili identitete, kao što je npr. starosna dob, spol i rod, seksualna orijentacija, etničko porijeklo, religija itd. i osoba može biti žrtvom diskriminacije po osnovu više svojih identiteta ili osobina; Uznemiravanje – neželjeno ponašanje prema nekoj osobi zbog njenog identiteta ili karakteristike, sa ciljem ili koja za posljedicu ima povredu dostojanstva i stvaranje okruženja u kojem se zastrašuje, degradira, ponižava, djeluje neprijateljski, ili napada takva osoba; Seksualno uznemiravanje - oblik neželjenog verbalnog, ne-verbalnog ili fizičkog ponašanja seksualne prirode sa ciljem ili koji rezultira uznemiravanjem; Pozitivna diskriminacija – mjere kojim se određena grupa stavlja u povoljniji položaj u odnosu na druge kako bi se kompenzirale ili ispravile posljedice dugogodišnje ili istorijske diskriminacije kojoj su bili ili su još uvijek izložene takve grupe; Izuzeci od pravila ravnopravnog tretmana – veoma rijetko direktive dopuštaju mogućnost uvođenja izuzetaka od ravnopravnog tretmana, i jedino i isključivo uz ispunjavanje vrlo striktnih uslova i u izuzetnim slučajevima; Specifične potrebe ili priroda nekog posla ili profesije (profesionalni zahtjevi) – može biti pravno dozvoljen različit tretman u zapošljavanju, ali samo i jedino ako takva osnova predstavlja jedini moguć, stvarni i odlučujući uslov za obavljanje takvog posla ili zanimanja;

69

Različit tretman po osnovu godina – EU Direktiva No. 7894 dopušta mogućnost različitog retmana na osnovu godina, ali ta različitost mora biti opravdana razumnim i objektivnim ciljem, a sredstva primjene moraju biti proporcionalna i nužna; Posebne potrebe osoba sa invaliditetom – zahtijeva od poslodavca da preduzme neophodne mjere kada je to potrebno kako bi se osobi sa invaliditetom omogućio pristup zapošljavanju, učešće ili napredovanje u poslu, stručno osposobljavanje ako takve mjere ne predstavljaju „nesrazmjeran teret“ za poslodavca. Taj se teret neće smatrati nesrazmjernim ako država pruža podršku poslodavcima kroz postojeće državne politike za zaštitu osoba sa invalidetom; Viktimizacija – nepovoljniji položaj ili drugačiji tretman osobe koja je prijavila slučaj ili pokrenula postupak za zaštitu od diskriminacije ili je na neki način učestvovala u takvom postupku (npr. svjedok je u takvom postupku); Prenošenje tereta dokazivanja – princip prenošenja tereta dokazivanja omogućava oštećenoj osobi da u postupku pred sudom ili drugom nadležnom institucijom (npr. u upravnom postupku) iznese činjenice iz kojih je moguće pretpostaviti da se radilo o različitom ili manje povoljnom tretmanu, direktnoj ili indirektnoj diskriminaciji. Nakon toga tužena strana ima obavezu dokazivati da nije bilo diskriminacije ili kršenja principa ravnoprvnog tretmana; Zaštita prava – direktive obavezuju države da uspostave efikasne sudske i administrativne procedure za zaštitu od diskriminacije, ravnopravno dostupne svima, uključujući procedure pomirenja i uvođenje odgovarajućih sankcija. U određivanju obima sankcija u slučajevima diskriminacije ili kršenja principa ravnopravnog tretmana, domaće zakonodavstvo mora uzeti u obzir princip efikasnosti i proporcionalnosti prema počinjenom djelu, a sankcije moraju odvraćati od budućeg činjenja. Kompenzacija ili nadoknada štete – obavezuje državu da uvede u zakonodavstvo neophodne odredbe koje će pružiti mogućnost oštećenoj osobi nadoknadu stvarne i efikasne štete koju je pretrpjela kao rezultat diskriminacije; Pravo na zastupanje ili pravo na učešće u postupku – Evropsko zakonodavstvo omogućava asocijacijama i udruženjima (kao npr. NVO-ima) ili drugim pravnim licima (kao npr. sindikatima) sa legitimnim interesom da u ime, u prilog i uz pristanak žrtve diskriminacije preduzimaju pravne korake i zastupaju takvu osobu u postupcima koji se vode povodom diskriminacije; Socijalni dijalog – rasprave, konsultacije, pregovori i akcije koje zajednički poduzimaju socijalni partneri (organizacije poslodavaca i sindikata te predstavnici vlasti). Dijalog ima vrlo značajnu ulogu u definisanju i konkretizaciji evropskih anti-diskriminacijkih standarda. Dijalog s nevladinim organizacijama – evropsko zakonodavstvo poziva državu na promociju načela ravnopravnog tretmana kroz dijalog sa nevladinim organizacijama koje imaju legitiman interes u borbi protiv diskriminacije.

94 Direktiva 2000/78/EC uspostavlja generalni okvir za ravnopravan tretman u zaposlenju i zanimanju, 27 novembar 2000

70

Širenje informacija – države su obavezne osigurati da mjere poduzete shodno direktivama kao i odredbe koje su na snazi a odnose se na anti-diskriminaciju dostave široko svima koristeći se za to svim odgovarajućim sredstvima; Specifična nacionalna tijela za osiguranje ravnopravnosti ili Centri za zaštitu ravnopravnosti – jedno ili više tijela za unaprijeđenje, promociju, nadgledanje, istraživanje i/ili praktičnu zaštitu žrtava diskriminacije;

ANEKS II Anti-diskriminacijske direktive EU95 DIREKTIVA 2000/43/EC 2000/78/EC 2006/54/EC STANDARD Diskriminacija (direktna i/ili indirektna)

čl.2. čl.2. čl.2.

Osnovi diskriminacije rasno ili etničko porijeklo

religija ili uvjerenje, invaliditet, godine, seksualna orijentacija

po osnovu spola

Sudska zaštita čl.7. čl.9. čl.17. Područje primjene čl.3. sva prava u

vezi sa radom, obrazovanjem i socijalnom zaštitom

sva prava u vezi sa radom, pristupa zapošljavanju, članstva u sindikatu ili dr. organizacijama, naknade iz socijalne zaštite

pristup zaposlenju, uslovi rada, plaće, materinstvo, šeme socijalne zaštite

Pozitivna diskriminacija čl.5. čl.7. čl.3. Različit tretman po osnovu godina

čl.6.

Posebne potrebe osoba sa invaliditetom

čl.5.

Specifične potrebe posla ili profesije

čl.4. čl.4.

Uznemiravanje čl.2. čl.2. čl.2. Seksualno uznemiravanje čl.2. Viktimizacija ili osvetničko ponašanje

čl.9. čl.11. čl.24.

Prenošenje tereta dokazivanja čl.8. čl.10. čl.19. Pravo na zastupanje čl.7. čl.9. 95 Većinu direktiva koje se odnose na zabranu diskriminacije na osnovu spola i/ili roda dostupne su na: http://ec.europa.eu/employment_social/gender_equality/legislation/equal_treatment_en.html; Više o diskriminaciji po osnovu rase ili etničkog porijekla na: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/legis/legln_en.htm; Tekst Direktiva o ravnopravnosti na radu o i druge detalje oko aktivnosti EU u vezi sa primjenom direktiva možete naći na http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/legis/lgdirect_en.htm;

71

Kompenzacija ili nadoknada čl.15. čl.17. čl.18. Socijalni dijalog čl.11. čl.13. čl.21. Dijalog sa NVOima čl.12. čl.14. čl.22. Nacionalna tijela za osiguranje ravnopravnosti

čl.13 čl.20.

ANEKS III Lista najvažnijih sudskih presuda u slučajevima diskriminacije

1. Evropski sud pravde96: Slučaj C-203/03 Komisija Evropske zajednice protiv Austrije97 Slučaj C-333/97 Susanne Lewen protiv Lothar Denda98 Slučaj C-273/97 - Angela Maria Sirdar protiv armijske komisije i državnog sekretara za odbranu99 Slučaj C-167/97 - Regina protiv Državnog sekretara za zapošljavanje, ex parte Nicole Seymour-Smith i Laura Perez100 Slučaj 12/81 - Eileen Garland protiv British Rail Engineering Limited101 Slučaj 58/81 – Komisija Evropske zajednice protiv Velike vojvodkinje od Luxembourg-a102 Slučaj 14/83 - Sabine von Colson i Elisabeth Kamann protiv Land Nordrhein-Westfalen103 Slučaj 318/86 – Komisija Evropske zajednice protiv Francuske republike104 Slučaj C-177/88 - Elisabeth Johanna Pacifica Dekker protiv Stichting Vormingscentrum voor Jong Volwassenen (VJV-Centrum) Plus105 Slučaj C-271/91 - M. Helen Marshall protiv Southampton and South-West Hampshire oblasnih zdravstvenih vlasti106

Slučajevi po osnovu pozitivne diskriminacije Slučaj C-450/93 - Eckhard Kalanke protiv Freie Hansestadt Bremen107 Slučaj C-409/95 - Hellmut Marschall protiv Land Nordrhein-Westfalen108 Slučaj C-158/97 - Georg Badeck i ostali, umješači u postupku: Hessische Ministerpräsident i Landesanwalt beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen109 Slučaj C-407/98 - Katarina Abrahamsson i Leif Anderson protiv Elisabet Fogelqvist110

96 http://curia.europa.eu/ Na ovoj stranici možete naći više o samom sudu kao i o slučajevima koje smo naveli kao značajne za probleme diskriminacije; 97 Case C-203/03 – Commission of the E.C. v. Austria 98 Case C-333/97 - Susanne Lewen v Lothar Denda 99 Case C-273/97 - Angela Maria Sirdar v The Army Board and Secretary of State for Defence 100 Case C-167/97 - Regina v Secretary of State for Employment, ex parte Nicole Seymour-Smith and Laura Perez 101 Case 12/81 - Eileen Garland v British Rail Engineering Limited 102 Case 58/81 - Commission of the European Communities v Grand Duchy of Luxembourg 103 Case 14/83 - Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen 104 Case 318/86 - Commission of the European Communities v French Republic 105 Case C-177/88 - Elisabeth Johanna Pacifica Dekker v Stichting Vormingscentrum voor Jong Volwassenen (VJV-Centrum) Plus 106 Case C-271/91 - M. Helen Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority 107 Case C-450/93 - Eckhard Kalanke v Freie Hansestadt Bremen 108 Case C-409/95 - Hellmut Marschall v Land Nordrhein-Westfalen 109 Case C-158/97 - Georg Badeck and Others, interveners: Hessische Ministerpräsident and Landesanwalt beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen 110 Case C-407/98 - Katarina Abrahamsson and Leif Anderson v Elisabet Fogelqvist

72

2. Evropski sud za ljudska prava111 Najvažniji slučajevi Suda za ljudska prava prema članu 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima (zabrana diskriminacije): 6.1.1. Rasa Moldovan i ostali protiv Rumunije (broj 2.) (aplikacija 41138/98 i 64320/01)112 Nachova i ostali protiv Bugarske (aplikacija broj 43577/98)113 6.1.2. Spol (Rod) Abdulaziz, Cabales, i Balkandali protiv Ujedinjenog kraljevstva (aplikacija 9214/80; 9473/81; 9474/81)114 Burghartz protiv Švicarske (aplikacija broj 016213/90)115 Karlheinz Schmidt protiv Njemačke (aplikacija broj 13580/88)116 Petrovic protiv Austrije (aplikacija broj 20458/92)117 6.1.3. Seksualna orijentacija118 Salgueiro da Silva Mouta potiv Portugala (aplikacija broj 33290/96)119

111 http://www.echr.coe.int/echr/ Više o slučajevima možete naći na HUDOC – internet bazi podataka slučajeva Suda za ljudska prava: http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Case-Law/HUDOC/HUDOC+database/ 112 Moldovan and Others v. Romania (no. 2) (application nos. 41138/98 and 64320/01). 113 Nachova and Others v. Bulgaria (application no. 43577/98) 114 Abdulaziz, Cabales, and Balkandali v. United Kingdom (Application no.s 9214/80; 9473/81; 9474/81) 115 Burghartz v. Switzerland (Application no. 016213/90) 116 Karlheinz Schmidt v. Germany (Application no. 13580/88) 117 Petrovic v. Austria (Application no.20458/92) 118 Prema tumačenju Evropskog suda za ljudska prava pojam diskriminacije na osnovu spola iz člana 14. uključuje i pojam diskriminacije po osnovu seksualne orijentacije; 119 Salgueiro da Silva Mouta v. Portugal (Application no. 33290/96)

73

Nadgledanje (monitoring) usvajanja i provedbe zakona

Anti-diskriminacija120

120 Detaljnije informacje o monitoringu mogu se naći u Measuring Discrimination: Data Collection and EU Equality Law, Timo Makkonen, European Network of Legal Experts in the non-discrimination field, European Commission (novembar 2007.).

74

Zašto nadgledati? Prema evropskim zakonima, teret nadgledanja provođenja zakona i strategija u smislu njihovog diskriminatornog djelovanja je na vladi. Evropski zakoni traže i da zemlje koje žele pristupiti EU usvoje propise koji odražavaju direktive i podržavaju taj proces kroz Evropsku komisiju. Ali, čak i uz takve obaveze vlade, još uvijek postoji potreba da svi akteri igraju ulogu u nadgledanju – a naročito nevladine organizacije. NVO-i mogu biti naročito djelotvorni u nadgledanju i zakonodavnog procesa i provedbe zakona u zemljama koje žele pristupiti EU, a gdje vlade još nemaju pravnu obavezu u skladu sa pravom EU.121 Čak i kad zemlja još nije u procesu pridruživanja Evropskoj zajednici, nadgledanje usvajanja ili provedbe zakona može biti važan način mjerenja diskriminatornih efekata zakona ili politike u praksi, kao i korištenje podataka o tome kako bi se utjecalo na donosioce odluka te povećala svijest društva o tome u cjelini. Šta se nadgledanjem može postići? Djelotvorno nadgledanje može dati cijeli spektar efekata u kontekstu zakona protiv diskriminacije:

Može usmjeravati i promovirati djelotvorne politike rada i propise, te djelotvorna rješenja za različite oblike diskriminacije.

Može pomoći promoviranju transparentnosti i odgovornosti zakonodavnog tijela prema glasačima.

Može naglasiti različite institucionalne i društvene uzorke, praksu pri zapošljavanju i trendove u državi.

Može pomoći u unaprjeđenju svijesti, i u zemlji i na međunarodnom nivou, o zaštiti ili kršenju različitih ljudskih prava, može obrazovati stanovništvo u smislu ostvarivanja tih prava, usmjeriti NVO-e ka djelotvornom umrežavanju i fokusiranju njihovog rada, te promovirati socijalni dijalog.

Može pomoći u pružanju dokaza za dokazivanje diskriminacije u različitim tužbama i/ili predmetima, jer je prikupljanje dokaza sastavni dio uspješnog nadgledanja.

Može pomoći da se obični građani uključe u zakonodavni proces. Može ukazati da li zakoni ili neki njihovi djelovi jesu ili nisu provedeni, kao i način na

koji direktno ili indirektno djeluju na zaštićenu populaciji. Može ukazati na značaj regionalne i internacionalne saradnje u nadgledanju zakona

protiv diskriminacije i njihove provedbe, posebno razmjenom najbolje, kao i neuspjele prakse.

Može promovirati razradu strategija za pozitivno djelovanje. Šta znači nadgledati proces usvajanja zakona da se osigura nediskriminacija ili nadgledanje efekta usvojenih politika ili zakona? Proces nadgledanja je proces kojim se ocjenjuje da li je neki tekst zakona u skladu sa principima antidiskriminacijskih direktiva, a kad se zakon ili politika rada usvoje, da se 121 Možda evropski propisi još nisu na snazi, ali međunarodno pravo ljudskih prava, kao što su Konvencija UN-a o pravima osoba sa onesposobljenjima, stvaraju obavezu potpisnica da prikupljaju „odgovarajuće informacije, uključujući statističke i istraživačke podatke“ da bi djelotvorno provodile taj međunarodni ugovor, ili traže od države da indentificira područja slabosti i da prati napredak koji traži podatke (Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije) Može biti korisno odrediti da li je vaša zemlja potpisnica ugovora koji traži prikupljanje takvih podataka, te da li podaci postoje. Nadalje, države koje podnose izvještaje po osnovu ugovornih obaveza često sama ugovorna tijela potiču da uključuju i relevantne podatke koji su potrebni za monitoring provedbe zakona u smislu nepovoljnog djelovanja.

75

ocijeni da li praksa ili zakon izazivaju diskriminaciju određenih grupa. Nadgledanje može pomoći i NVO-ima da otkriju kako dolazi do diskriminacije. Uz to, u slučaju direktiva, civilno društvo može odigrati ključnu ulogu u promociji najboljeg mogućeg tumačenja odredbi direktiva. Šta treba da radite tokom zakonodavnog procesa? Ako vaša organizacija ima kapaciteta da nadgleda zakonodavni proces, a posebno ako je vaša zemlja u inicijalnim fazama procesa pristupanja, vi možete odigrati značajnu ulogu u osiguravanju da novi zakoni ili politike rada zaista jesu antidiskriminacijski, tako što ćete porediti zaštićene kategorije po direktivama i one koje predlaže zakon. Obično se, kad se nadgleda zakonodavni proces, traže se primjeri direktne diskriminacije, tamo gdje formulacije u zakonu ne štite konkretne kategorije ili stvaraju nezakonitu zaštitu kategorija koje inače nisu pod zaštitom. Kad usvojeni zakon nije u skladu sa direktivama, informacije o lošim zakonima možete dati Evropskoj komisiji, koja je zadužena za to da zemljama pomogne u provedbi direktiva tokom procesa pristupanja. Kad proces pristupanja u potpunosti bude u toku, Evropska komisija će biti zadužena za nadzor svih zakonodavnih inicijativa potrebnih da zemlju dovede u saglasnost sa direktivama i drugim obavezama po evropskom pravu, a učešće NVO-a je obično minimalno. Bilo da je vaša zemlja u procesu pristupanja ili ne, možete doći do nacrta zakona, izraditi i predstaviti uvjerljive argumente i djelotvorno komunicirati sa donosiocima strateških odluka, te mobilizirati javnost i/ili interesne grupe u vezi sa zakonima koji će se usvajati i potrebom da se u njih uključi i zaštita nekih kategorija.122 Čak i vlade koje nisu još u procesu pristupanja mogu biti zainteresirane za resurse koje im vi možete pružiti u pogledu direktiva i budućih obaveza koje će zemlja imati kad se prijavi za članstvo u Evropskoj uniji. Uz to, možda ustav vaše zemlje predviđa „jednakost pred zakonom“ i druge antidiskriminacione formulacije koje se mogu koristiti kao podrška zagovaranju za usvajanje zakona sa jačom zaštitom. Da biste nadgledali zakonodavni proces, možete se opredijeliti za nekoliko različitih pristupa, a koji će biti najprimjereniji zavisi od zakonodavnog procesa u vašoj zemlji. Najdjelotvorniji trenutak da se utječe na zakonodavni proces je kad se tek radi na nacrtu zakona. To može tražiti da imate informacije o napretku nacrta i da imate pristupa onima koji su zaduženi za te rane faze, često članovi radnih grupa za izradu zakona, komisija ili potkomisija. Poznavanje i prijateljstvo sa članovima ovih radnih grupa ili komisija može biti bitan način da se ima pristup informacijama o nacrtima koji će se razmatrati u bližoj budućnosti. Izvršni dio vaše vlade može i predlagati nacrte zakona, te može biti od koristi da se bude u kontaktu sa nadležnim ministarstvima (npr. Ministarstvo rada, ili ured za socijalnu zaštitu, i sl.), ako očekujete da rade na novim prijedlozima. Jedan od pristupa je da se upoznate sa rasporedom usvajanja zakona i da se identificiraju oni zakoni koji će ići na usvajanje, a koji mogu biti zanimljivi vama i vašim korisnicima. Neke vlade objavljuju nacrte zakona, ali često može biti i teško doći do samog teksta. Ako tekst nacrta zakona nije javan, može biti korisno usmjeriti se na konkretne članove parlamenta koji bi mogli biti naklonjeni onome što radite i spremni da vam pokažu tekst nacrta. 122 Mada direktive o zabrani diskriminacije navode 6 zaštićenih kategorija, nekoliko zemalja Evropske unije su proširile tu list i uključile neke druge kategorije. NVO-i bi mogli razmotriti da potaknu vlade da izgrade sličan liberalan pristup inicijativama protiv diskriminacije.

76

Možete i pratiti način glasanja zakonodavca o konkretnim nacrtima zakona i te rezultate objaviti. Takvo nadgledanje može razotkriti kontradikcije između izbornih platformi, ako su vezane za antidiskriminacijske inicijative, i načina glasanja. Takav pristup unaprjeđuje i nivo odgovornosti, te može biti dio šire strategije promoviranja veće odgovornosti članova zakonodavnog tijela. Još jedan mogući pristup podrazumijeva usmjeravanje na konkretne parlamentarce, kroz uključivanje njihovih glasača u traženje prijedloga zakona koji osiguravaju zaštitu od diskriminacije. Takav pristup, može osigurati informacije o tome u kojoj se fazi nalazi izrada zakona, tako što će se insistirati na odgovoru određenog zakonodavca. Ovdje od koristi može biti umrežavanje sa glasačima koji su sličnog stava. Od velike pomoći za pribavljanje nacrta zakona i informacija u vezi sa procesom izrade i usvajanja ovakvih zakona može biti pozivanje na Zakon o slobodnom pristupu informacijama koji postoji u BiH, Hrvatskoj i Srbiji. Kako nadgledati diskriminatorno dejstvo u provedbi zakona? Kao nevladina organizacija koja radi sa zajednicama koje se mogu suočiti sa diskriminacijom, često možete imati informacije o zakonima koji indirektno krše zaštitu od diskriminacije. Indirektna diskriminacija znači da zakon sam po sebi ne izgleda kao da uvodi različit tretman ili razlikuje pojedince na osnovu statusa, ali u stvarnosti primjena zakona rezultira različitim tretmanom na osnovu pripadnosti zaštićenoj kategoriji. Često vašu sumnju u diskriminacijsku prirodu zakona ne možete potkrijepiti dokumentima ili podacima o negativnom djelovanju. Za svaki zakon ili politiku za koje mislite da imaju diskriminatorno djelovanje na određenu zaštićenu kategoriju, trebali biste:

nadgledati djelovanje zakona ili politike na različite zaštićene kategorije, odrediti da li ima razlika u djelovanju zakona ili politike na različite kategorije, ocijeniti da li razlike u djelovanju imaju negativne posljedice po zaštićenu kategoriju.

Ovakvi koraci će vam pomoći da sačinite dokumentaciju za zagovaranje koje želite pokrenuti u vezi sa izmjenom ili osporavanjem zakona ili politika na osnovu njihovog diskriminatornog djelovanja. Glavna istraživačica na Institutu za kriminologiju Univerziteta u Cape Townu Lillian Artz izradila je metodologiju za nadgledanje zakona koja se sastoji od četiri posebne analize koje pružaju različite pokazatelje:

materijalna analiza: Šta zakon zapravo kaže? Da li je djelovanje zakona ugroženo jer su mu formulacije loše?

kontekstualna analiza: Kakva je namjera zakona ili konkretne odredbe u zakonu? Kakvo bi djelovanje trebalo biti?

konceptualna analiza: Šta zakon implicira ili kaže o određenoj pojavi? (Šta zakon kaže o toj pojavi i o tome kako ta pojava može utjecati na stavove i ubjeđenja onih koji će ga morati primjenjivati).

operativna analiza:

77

Šta se dešava u svakodnevnoj praksi provedbe zakona? Kakva su iskustva ljudi iz krivičnopravne prakse i pojedinaca koji pokušavaju koristi zakon? Kako ljudi koji se bave krivičnopravnom materijom tumače zakon?

Nadgledanje i vlada – prijatelj ili neprijatelj?123 Nadgledanje zakona i provedbe i kasnija istraživanja mogu podrazumijevati saradnju sa vladinim tijelima, zvaničnicima i korištenje dokumenata. Odluka da se ulazi u „partnerstvo“ s vladom u vašoj metodologiji će zavisti od konteksta u konrektnoj zemlji, od pristupa vladinim strukturama i informacijama, političkoj volji, te tome da li komunikacija i saradnja s vladom stvara koristi po vaše ciljeve. Za:

Pristup različitim izvorima informacija, kao što su evidencije ministarstva zdravlja i stanovanja, itd., kao i pristup različitim vladinim službenicima, mogu ojačati prikupljanje dokaza, a time i ukupne zaključke.

Bolji pristup vladinim evidencijama može djelotovornije otkriti detalje o jakim i slabim stranama provedbe određenih zakona (tj. budžetskim ograničenjima i nedovoljnom budžetu, neodgovarajućim akcionim planovima, zvaničnicima kojima treba obuka, potrebi za jačim zaštitnim mjerama, itd.)

Sarađivati sa i/ili dobro komunicirati sa vladinim tijelima može značiti da se osigura da se vaši zaključci i preporuke razmotre, čime možete imati jači osnov da se s njima djelotvornije uključite u dijalog i reformu.

Protiv: Sukobljeni ciljevi – NVO-i mogu nadgledati zakon da bi otkrili probleme i nedostatke,

a vlada može samo željeti da naglasi svoje uspjehe. Vlade mogu biti selektivne u pogledu toga koje informacije daju u koje svrhe, posebno

ako bi neke od njih mogle biti kontroverzne. Vlade bi mogle kontrolirati proces, diktirati uslove autorstva, vlasništva, sadržaja,

zaključaka i distribucije. Postoji dosta drugih faktora koje treba razmotriti – recimo, može biti dobro održavati otvorene kanale komunikacije s vladom, obavještavati ih o istraživanjima, pribaviti dozvolu za pristup vladinim objektima, a ako se želi imati formalniji odnos, od samog početka jasno usposaviti sporazum ili opis poslova. Takve aktivnosti mogu pomoći u pribavljanju određenih informacija i graditi odnos između vlade i civilnog društva. Međutim, lokalni kontekst i lokalni organizacioni zadaci će diktirati ostvarivost takvog partnerstva. Kako nadgledati efekta i provedbu zakona? Metode koje se koriste za nadgledanje varirat će na osnovu stručnosti i resursa pojedinačnih organizacija. Bitno je odrediti prioritete u tome koji će se zakoni nadgledati, na osnovu značaja pitanja koja tretiraju, broja pojedinaca na koje zakon djeluje, te intenziteta tog djelovanja.

123 Odjeljak „Monitoring i vlade“. Više informacija o monitoringu organizacija koje pružaju usluge i o istraživačkim metodama vidi kod: A Toolkit For Monitoring Legislation, Lillian Artz, Kelly Moult, Institute of Criminology, University of Cape Town, South Africa (2003.).

78

Za prikupljanje informacija možete koristiti širok spektar metoda. Kvalitet informacija koje prikupite povećava se s brojem i obimom metoda koje koristite za prikupljanje. Neke od mogućih metoda nadgledanja su:

pregled evidencija (tamo gdje se skupljaju lični podaci), kao što su statistički podaci, zahtjevi za penziju, radni sporovi, podaci o upisu iz ureda za obrazovanje, statistički podaci o zaposlenosti, i sl.,

podaci o pritužbama, detaljni intervjui, bilo nasumični ili ciljani, testiranje, javne konsultacije, fokus-grupe, nadgledanje sudskih postupaka, ankete o nivou zadovoljstva i percepcije radom državnih servisa, kao i druge vrste

anketa. Ma koju metodu da odaberete, pokušajte doći do osoba koje imaju informacije iz prve ruke ili informacije koje se mogu potvrditi. Da biste imali jake argumente, korisno je imati i kvantitativne i kvalitativne podatke koji su pouzdani i relevatni. Rad sa profesionalnim sociolozima prije obavljanja monitoringa može vam pomoći da osigurate da informacije koje prikupite zaista pokazuju da li su neki zakon ili politika diskriminatorni.

Kvantitativni podaci su podaci koji se mogu identificirati brojčanim mjerenjem (npr. statistički podaci često odgovaraju na pitanja „šta, gdje, kad“ ili „koliko, koliko često, u kom procentu“ i sl. Kvalitativni podaci su informacije koje odgovaraju na pitanje „zašto i kako“ u vezi sa predmetom studije, i često razmatraju razloge za ljudsko ponašanje i nastoje razumjeti i objasniti društvene pojave. Bitno je razmotriti i koje bi metode mogle biti djelotvorne u pristupu ciljnoj populaciji, uključujući žene, mlade, useljenike, pojedince bez stalnog mjesta boravka, osobe sa onesposobljenjem i osobe u ruralnim sredinama. Konsultacije sa osobama iz zaštićenih kategorija mogu biti ključ uspjeha prikupljanja informacija. Mada su lideri u zaštićenim grupama prirodni izvor informacija, ne biste svoj domet trebali ograničavati samo na njih. Često vam uključivanje osoba iz zajednice kao savjetnika ili učesnika u prikupljanju podataka može osigurati puno kompletniju informaciju. U zavisnosti od metoda koje odaberete, za primjenu metodologije i prikupljanje podataka možete formirati timove, koristiti članove svoje organizacije, članove NVO konzorcija, akademske radnike, agenciju za prikupljanje podataka, volontere, itd. Bitno je osigurati da vam timovi budu dobro upoznati sa tematikom, sa integritetom studije, osjetljivošću i pravima učesnika, te značajem njihove nepristrasnosti za prikupljanje informacija. Na kraju, osigurajte da metodologija koja se koristi za prikupljanje podataka u obzir uzme i potencijalne prepreke u pristupu pojedincima, uključujući prepreke kao što su jezik, obrazovni nivo, fizička ograničenja i druge moguće smetnje u djelotvornom učešću.

79

Pregled evidencija Vlada može prikupljati lične podatke u vezi sa pruženim uslugama. Kad postoje takvi podaci, možda im možete pristupti i analizirati ih prema različitim zaštićenim kategorijama stanovništva. Ako vlada ne prikuplja lične podatke (kao što su evidencije stanovništva, medicinske evidencije, registracije useljenika i/ili kombinacija nekoliko takvih izvora podataka), možete tražiti istraživačke studije ili ankete koje su obavile ili vlada ili neke druge zainteresirane osobe, ili zagovarati prikupljanje takvih podataka kao pozitivnu dužnost vlade. Često postoje praznine u informacijama i morat ćete tražiti način da takve praznine popunjavate. Jedan od potencijalnih izvora informacija su druge nevladine organizacije, koje rade sa zaštićenom populacijom ili koje dopunjavaju vladine službe. Naprimjer, ako misite da je vladin propis o smještaju žrtava nasilja u porodici diskriminatoran, možete stupiti u kontakt sa grupama koje vode skloništa za žrtve, da vidite ko traži njihove usluge, pa te informacije porediti sa informacijama o stanovništvu generalno. Podaci o pritužbama Jedno od područja prava koje često diskriminatorno djeluje na zaštićene grupe je krivično pravo. Ispitivanje prodataka iz različitih izvora, kao što su zatvorske kazne, tužbeni dosjei, sudski predmeti, policijski krim-izvještaji i podaci drugih ustanova koje se bave pritužbama, može otkriti različite probleme, kao što su: neodvoljno policijskih resursa, pristrasnost policije, diskriminatorna politika izricanja kazni, nedovoljna pristup advokatima, nepravedna praksa u izricanju kazne, ili druge barijere. Takve evidencije mogu dati i druge demografske podatke, koji mogu ponuditi informacije o srodnim oblicima direktne ili indirektne diskriminacije. Posjetom zatvorima i evidentiranjem informacija o zatvorenicima ili pritvorenicima, možete indentificirati razloge za neproporcionalni broj lišenja slobode zaštićenih grupa. Posjete zatvorima traže pregovore sa zatvorskim ili vladinim službenicima o pristupu zatvorenicima. Morate postupati pažljivo da biste osigurali sigurnost onih koje intervjuirate, a idealno je da se intervjui obavljaju uz relativan stepen privatnosti. Ako vam se ne dozvoli pristup zatvorenicima, možda biste mogli raditi sa advokatima koji pružaju besplatnu pravnu pomoć ili sa drugim predstavnicima koji imaju zakonsko pravo pristupa svojim klijentima-zatvorenicima. Detaljni intervjui, nasumični ili ciljani Ako identificirate određeni zakon ili politiku za koje smatrate da su diskriminatorni, često je najlakši način da se dobije informacija upravo od onih koji su najupoznatiji sa primjenom, ili koji su pod djelovanjem datog zakona ili politike. Detaljni intervjui često se strukturiraju oko serije otvorenih pitanja o zakonu ili politici i njihovom djelovanju na pojedinca ili one koji su korisnici nekih servisa. Pitanja mogu biti unaprijed pripremljena, ali je često korisno biti fleksibilan i raditi na osnovu odgovora, da se osigura da se neočekivane informacije u potpunosti razumiju. Takvi intervjui mogu dati kvalitativne podatke o diskriminatornom efektu, mogu ukazati na mjesta gdje se može doći do više kvantitativnih podataka i, možda najvažnije, ukazati na moguće potrebne izmjene u politici ili praksi, kako bi se korigovao njihov negativni efekat. Testiranje Testiranje kao oblik nadgledanja uključuje kreiranje situacije u kojoj će se testirati teorija diskriminacije. To može biti korisno za identifikaciju dokaza o indirektnoj diskriminaciji, koja se, kad bude razotkrivena, može braniti nediskriminatornim

80

osnovama. Naprimjer, ako mislite da neki poslodavac vrši diskriminaciju nad određenom etničkom grupom, možete predati istu biografiju sa različitim imenima – jedno jasno iz jedne etiničke grupe – i vidjeti da li će obje biografije rezultirati pozivom na razgovor za posao. Često će biti potrebno više od jednog testa da se pokaže da postoji uzorak ili trend diskriminacije, a ne samo pojedinačni događaj. Naprimjer, ako se izdaje stan, a vi sumnjate da najmodavac diskriminira osobe sa onesposobljenjima, možete dati prijave zdrave osobe i osobe s onesposobljenjem, koje osim toga ispunjavaju slične uslove (ekonomske i dr.), da biste tako prikazali da je određena grupa izložena diskriminaciji. Pojedinci koji se koriste za takve testove trebali bi evidentirati svoja iskustva, koja će drugi analizirati, da potkrijepe dokaze diskriminacije.

Javne konsultacije Javne konsultacije su otvoreni forumi gdje pripadnici određene zajednice mogu iznijeti svoja mišljenja i zabrinutosti u vezi sa zakonom ili politikom koju istražuju. Takvi skupovi mogu biti neformalni i ograničeni na osobe iz jedne kategorije, da bi se promovirao otvoren dijalog. Osobe koje se često suočavaju sa diskriminacijom će možda lakše govoriti o takvim iskustvima u poznatom okruženju. Traženje savjeta od člana takve grupe može pomoći da se izbjegnu neprimjerene situacije. Fokus-grupe Fokus-grupe su male grupe osoba koje vi izaberete iz šire populacije da kroz otvoreni razgovor iskažu svoje mišljenje i/ili emotivnu reakciju na dati zakon ili politiku koju istražujete. Fokus-grupe omogućavaju i interaktivan dijalog između učesnika, koji može otkriti uzorke ili trendove u diskriminatornoj praksi, a i izgraditi osjećaj zajedništva. Javne konsultacije i fokus-grupe pružaju širok spektar informacija i potiču zajednicu na razgovor, ali obično sa manje detalja nego u informativnim intervjuima. Praćenje sudskih postupaka Praćenje sudskih postupaka može pomoći u identifikaciji diskriminacije u primjeni zakona. Posmatrači mogu prikupljati lične podatke o optuženicima ili oštećenim strankama, evidentirati sudske ili tužilačle radnje, donesene presude i izrečene kazne. Naprimjer, pripadnici manjina mogu dobijati strožije kazne za manja djela, nego druga lica koja izvrše slična djela. U vođenju sudskog postupka treba uzeti u obzir specifične potrebe pojedinaca kako bi se osigurao jednak pristup pravdi za sve. Naprimjer, ako nema tumača, osoba ne mora razumjeti postupak dovoljno da zaštiti svoje interese.

„U Sjedinjenim Državama se testiranje pokazalo jednom od najdjelotvornijih metoda za dokazivanje diskriminacije u takvim slučajevima. Naprimjer, 1989. je Advokatskay komisija Washingtona radila sa lokalnom zajednicom i ekspertima sa univerziteta Howard, da testiraju i dokažu diskriminaciju u pružanju taksi usluga u Okrugu Columbia. Rad na tome podrazumijevao je značajne resurse, jer su korišteni parovi za testiranje diskriminacije u (1) odbijanju taksi usluge na osnovu rasne pripadnosti putnika i (2) odbijanja prevoza putnika u dominanto crnačke kvartove, Tokom dva i po mjeseca, tim je obučio i pažljivo sastavio parove bijelih i crnih učesnika u testu, koji su obavili ukupno 292 testa. Rezultati testa pokazali su da se taksisti ne zaustavljaju crnim klijentima u 20% testova, dok bijelim klijentima nisu zaustavljali samo u 3% testova. Vozači su obično odbijali da i crne i bijele klijente vode u dominantno crnačke kvartove Okruga Columbia.“

Testiranje za dokazivanje rasne diskriminacije: metodologija i primjena u Mađarskoj, na: http://www.errc.org/cikk.php?cikk=1016

81

Nakon što se na taj način prikupi dovoljno podataka, možete ih analizirati da vidite da li pokazuju diskriminatorno djelovanje. Praćenje sudskog postupka može dati i kvantitativne i kvalitativne podatke. Ankete Ankete ili upitnici su djelotvoran način da se prikupljaju informacije – i kvalitativne i kvantitativne – od velike grupe osoba. Ankete se mogu obavljati lično, elektronski, preko interneta, ili telefonom, i relativno su jeftine. Sa izuzetkom ličnih anketa koje traže više resursa, u svim ostavlim slučajevima problem može biti neodgovaranje. Ankete mogu biti vrlo korisne ako se usmjere na pojedince tamo gdje im se pruža usluga. Naprimjer, ako mislite da je neka zdravstvena politika diskriminatorna, možete raditi sa zdravstvenim radnicima da obavite anketu sa pacijentima dok odlaze iz ustanove. Ankete se mogu baviti percepcijom diskriminacije, mišljenjima o odabranim kategorijama, znanjem o postojećem zakonu ili politici, svijesti o zabrani diskriminacije, pristupom pravdi, te aktivnoj ili pasivnoj diskriminatornoj praksi. Ankete mogu biti problematične pri otkrivanju djela diskriminacije, jer većina učesnika za nju znaju i dat će društveno poželjne odgovore; to je posebno važno ako se ankete provode lično. Važno je da vaša pitanja formulišete dobro i na sveobuhvatan način kako bi ispitanik/ca bio siguran da neće biti identifikovan kod iznošenja konkretnog slučaja diskriminacije i viktimizacije.

Strukturirana pitanja mogu biti u različitim oblicima:124 Pojedinačni odgovor: Koje ste godine rođeni? Na kom ste radnom mjestu?

Kategorički odgovor: Pitanje: Koliko vam je godina? Odgovor: 1. manje od 20 2. 21 do 30

3. 31 do 40 4. 41 do 50

Višestruki odgovori – oni koji ne traže odabir samo jednog odgovora:

Pitanje: U kojoj od ovih aktivnosti uživate? (zaokružite odabrani odgovor) Odgovor: 1. čitanje

2. izlazak u restoran 3. slikanje 4. odlazak u kino 5. sport

Skale za ocjenjivanje – kad se od učesnika traži da daju ocjenu odgovora:

Pitanje: Koliko ste zadovoljni bolničkim uslugama? 1 2 3 4 5

Potpuno zadovoljni __________________________________potpuno nezadovoljni

124 A Toolkit For Monitoring Legislation, Lillian Artz, Kelly Moult, Institute of Criminology, University of Cape Town, South Africa (2003).

82

Odgovori Likert tipa – kad se od učesnika traži da svoj odgovor rangiraju u odnosu na izjavu:

Izjava: Mislim da treba ponovo uvesti smrtnu kaznu.

Odgovor: potpuno se ne slažem

umjereno se ne slažem

donekle se ne slažem

neutralan sam, nemam mišljenja ili neodlučan

pomalo se slažem

umjereno se slažem

potpuno se slažem

Za primjer medijske ankete možete naći u aneksu uz ovaj dio Vodiča. Može biti korisno i ispitati kao NVO-i ili vladina tijela u drugim zemljama analiziraju slične politike ili zakone. Kad je to moguće, trebali biste koristiti kombinaciju načina i metoda istraživanja, a metode bi trebale biti komplementarne. Naprimjer, ako odlučite da vodite fokus-grupe ili detaljne intervjue, pitanje koje će se obrađivati svakom metodim mora odražavati ono drugo, a odgovore treba porediti. Šta treba imati na umu: sve metode moraju podržavati vaše ciljeve istraživanja, informacije koje će vam biti najkorisnije, resurse koji su vam dostupni, vrstu analize (naracija, statistički podaci, itd.), moguća ograničenja u istraživanju (vrijeme, mjesto, budžet, itd.), kao i etička, privatna i pitanja zaštite. Šta su neki od značajnih principa nadgledanja statusa zaštićenih kategorija?

1. Povjerljivost Povjerljivost je neophodna, kao i pravo na privatnost. Pojedinac mora znati da informacije koje daje neće biti poimenično pripisane njemu ili njoj bez njihove prethodne saglasnosti. U nekim slučajevima to može biti važno za obezbjeđenje lične sigurnosti, kao i za tačnost odgovora, što se rješava anonimnim prikupljanjem odgovora. 2. Samoklasifikacija Izbor osobe pripadnika/ce neke od zaštićenih kategorija, zasniva se na tome da se sama osoba identifikuje kao takva. Standardi ljudskih prava podržavaju princip da će svaka osoba za sebe odlučiti kojoj grupi pripada. To, s druge strane, može imati utjecati na prikupljanje podataka. 3. Konsultacije (u pripremama i tokom nadgledanja) Konsultacije sa liderima zaštićene kategorije osoba bitne su iz nekoliko ranije pomenutih razloga. Nedostatak konsultacija može izazvati sumnju među pripadnicima zaštićene kategorije osoba, što može ugroziti podatke i potkopati napore na poticanju socijalne inkluzije. 4. Tačnost Tačnost pri prikupljanju podataka i predstavljanju dokaza ključna je za vaš kredibilitet. Moraju se uložiti napori da se osigura nepristrasnost pri prikupljanju podataka, te da se

83

uspostavi provjera koja će osigurati da se zaključci zasnivaju na dokazima koji su pouzdani i koji se mogu potvrditi. 5. Uzimanje u obzir višestrukih oblika diskriminacije Pri nadgledanju diskriminacije, obavezno, kad god je to moguće, razdvojite podatke kako biste otkrili ima li podgrupa koje se suočavaju sa višestrukim oblicima diskriminacije.

Kako identificirati diskriminaciju? Nadgledanje je više od pukog prikupljanja podataka. Morate analizirati informacije i odrediti da li prikazuju direktnu ili indirektnu diskriminaciju. Pri razmatranju podataka mogu vam pomoći sljedeća pitanja:

Da li kvalitativni podaci pokazuju razlike između zaštićenih kategorija i onih koje to nisu?

Da li kvantitativni podaci pokazuju razlike između zaštićenih kategorija i onih koje to nisu?

Da li je diskriminacija direktna ili indirektna? Ako zakon ili politika stvaraju indirektnu diskriminaciju, da li je opravdana?

Većina nadgledanja diskriminacije identificira da li postoje stvarne ili potencijalne nejednakosti u ishodima zasnovanim na provedbi nekog zakona ili politike. Korištenjem podataka koje ste prikupili, možete početi razmatrati da li neki zakon ili politika različito djeluje na različite zaštićene grupe, te da li te razlike, ako ih ima, stvaraju negativne posljedice ili diskriminaciju. Kratki vodič koz provjeru pristrasnosti rukovodi se pravilom od 80% ili 4/5. Tako na primjer, ako su žene na rukovodećim mjestima u kompanijama u samo 10% slučajeva, a muškarci u 90% slučajeva, onda se radi o nepovoljnoj posljedici primjene antidiskriminacijskih zakona i politika. Također, potrebno je više informacija da se odredi da li je negativni efekat vezan za direktnu ili indirektnu diskriminaciju, ili uopće nije diskriminatoran. Pojedinci mogu biti izloženi i dvostrukoj diskriminaciji, te je korisno analizirati podatke po više od jednog faktora. Recimo, može postojati 20% manja vjerovatnoća da će romska djeca završiti srednju školu, ali ako razdvojite podatke, vidjet će se da je 80% manja vjerovatnoća da će romske djevojčice završiti srednju školu. I da li razlika ukazuje da postoji diskriminacija? Samo zato što postoje razlike u ishodu ili efektu u pogledu zaštićenih kategorija, ne znači da je to dokaz diskriminacije. Ako postoje razlike, morate ispitati zašto do tih razlika dolazi. Socioekonomski podaci, raščlanjeni po osnovu jednakosti, su ono što je potrebno da se dokumentira nepogodnost koju država, pod određenim uslovima, mora ispraviti putem specijalnih mjera. Kako predstaviti zaključke? Pri analizi podataka, vi svoje nalaze ispitujete i rezimirate s ciljem da izdvojite relevantne informacije, kako biste sačinili zaključke i preporuke. U suštini, vaši ciljevi su: a) da razlučite podatke koji mogu podrazumijevati kodifikaciju, objedinjavanje ili raščlanjivanje (kombiniranje ili podjelu) podataka da biste dodatno objasnili svoje nalaze; b) da ispitate

84

uzorke i/ili odnose između podataka; c) da predstavite svoje zaključke i otkrića o određenom pitanju kojim se bavite. Pri predstavljanju zaključaka o diskriminaciji u zakonu ili politici, bilo direktnoj ili indirektnoj, morate osigurati da su vam podaci pouzdani i relevantni. Često je korisno objasnisti svoju metodologiju nadgledanja – bez identifikacije povjerljivih izvora. Vaš dokument treba da rezimira rezultate vaših nalaza, da naglasi ključne elemente, da objasni vašu analizu i da uvjerljive podatke koji jasno pokazuju diskriminaciju. Kad radite na zaključcima, imajte na umu ko vam je publika. Radi se o dokazima koji se mogu koristiti da opravdaju ili zahtijevaju promjenu strategije rada, izmjenu važećeg zakonodavstva, zahtjev za nove zakone kako bi se popunile praznine, ili mobliziralo stanovništvo. Kad je to moguće, uključite i jasne preporuke za djelovanje. To je osnov budućeg zagovaranja. Koji su neki od izazova za djelotvorno nadgledanje?

1 Nedostatak resursa Djelotvorno i sveobuhvatno nadgledanje može tražiti značanje financijske i ljudske resurse. 2 Problemi u nadgledanju svih nivoa diskriminacije Diskriminacija se može dešavati na nivou pojedinca ili strukture, direktno ili indirektno, na nivou politike ili kroz provedbu. Rijetko je moguće u potpunosti ispitati sve elemente diskriminacije. 3 Identifikacija uzroka diskriminacije Složenost uzroka vezana je za teškoću u nadgledanju različitih nivoa diskriminacije. Interakcija i povezanost različitih uzroka može otežati prikazivanje onoga što zaista uzrokuje diskriminaciju. 4 Nedostatak modela metoda nadgledanja Područje nadgledanja diskriminacije značajno je poralso otkako je Evropska komisija usvojila direktive o zabrani diskriminacije, ali samo polje je još uvijek novo i pronalaženje odgovarajućih sredstava nadgledanja može se pokazati teškim. Nevladine organizacije koje se bave nadgledanja moraju preuzeti veću odgovornost za uobličavanje i korištenje svoje metodologije nadgledanja. 5 Nedostatak pouzdanih podataka Pouzdani ili zvanični podaci često ne postoje. NVO-i sa ograničenim iskustvom u sakupljanju podataka bi trebali tražiti pomoć stručnjaka u polju prikupljanja podataka, da osiguraju da prikupljeni podaci budu što pouzdaniji. 6 Zaštita osjetljivih podataka Prikupljanje ličnih podataka može stvoriti razloge za zabrinutost da bi se informacije mogle neprimjereno koristiti. Uz održavanje povjerljivosti, NVO-i bi trebali proaktivno primjenjivati garancije zaštite podataka koje prikupljaju.

85

ANEKS125 1 PRIJEDLOG SAŽETOG UPITNIKA126 On Line/More Colour in the Media (Holandija) UZORAK ZA PROJEKAT EVROPSKOG DANA MONITORINGA MEDIJA (MOLIMO DA PITANJA ODABERETE I PRILAGODITE NACIONALNOM KONTEKSTU) Korištenje upitnika Upitnik je izrađen tako da kodira pojedinačne novinske tekstove ili tv emisije. Oni koji će ocjenijvati ciljeve emisije ili setove tekstova, npr. u diskusijama, usmjeravaju se na Minderhedenforumovu „Checklist“ kao koristan primjer. I upitnik i lista za provjeru, kao i druge metodologije, dostupni su na http://www.multicultural.net/edmm/index.htm. Kad upitnik spominje „manjinske grupe“, „etničke manjine“ i sl., molimo da se to shvati tako da uključuje i migrante, i imigrante druge i treće generacije, izbjeglice i azilante, Rome i druge narode koji nisu bijele kože. Napomena – pitanja od 7 do 17 važe samo za stavke koje uključuju poseban fokus na manjinske grupe ili multikulturalno društvo. Ime kodera: Etnička/kulturna samoindentifikacija kodera: KARAKTERISTIKA STAVKE Ime novine, TV, stanice i programa: Datum objavljivanja ili emitovanja: Broj stranice publikacije, mjesto u emisiji (prvi, drugi prilog i sl.): Naslov teksta /tema priloga: 1. Da li je tema: a) generalna, b) generalna, ali upućuje na to kako je doživljavaju manjine ili kako na njih djeluje, c) konkretno o etničkoj/kulturnoj manjini ili multikulturnom društvu? 2. Da li je novinar, reporter ili voditelj porijeklom pripadnik manjine? PREDSTAVLJANJE MANJINSKIH NARODA U VIJESTIMA 3. Kad je tema izvještavanja generalna, da li se osobe iz manjinskih grupa:

125 Generalno osnov materijala čini dokument koji su izradili Mira Media, Minderhedenforum i J. ter Wal 126 O upitniku - Ovaj upitnik je po zahtjevu izrađen kao model koji organizacije učesnici u istraživanju mogu koristiti u svojim domaćim anketama, uz odabir i prilagođavanje pitanja u skladu sa domaćim kontekstom. Radi se o sredstvu koji učesnici mogu koristiti i dalje s njim raditi, na osnovu svojih potreba. Upitnik kombinira i restrukturira neka od pitanja koja su sadržana u upitniku koji je 2003. godine korisio Mira Media Viewers Panel (NL), listu za provjeru koju je izradio (BE) i kratki list za kodiranje medija iz baze podataka za kodiranje, koju je izradila mreža RAXEN za potrebe EDMM „Week of Monitoring“.

86

spominju, prikazuju ili citiraju, bilo pojedinačno ili kao grupa? 4. Kad je tema konkretno o manjinama ili kad je ključni fokus na manjinama i/ili multikulturnom društvu, da li se osobe iz manjinskih grupa spominju, prikazuju ili citiraju, bilo pojedinačno ili kao grupa? Koliko njih? 4.b. Koliko se osoba iz većinske grupe citira u vezi s temom? 5. Odgovorite na sljedeća pitanja u vezi sa (glavnim) osobama ili grupama porijeklom iz manjina koji se pojavljuju u prilogu:

- (Procjena) etnički identitet: - (TV): uloga u prilogu (stručnjak u studiju, intervju, anketa na ulici, prikazan na

snimku, itd): - Da li je osoba pomenuta imenom ili je anonimna? - Naziv/identifikacija osobe ili grupe. Po etničkom, vjerskom ili pravnom statusu

(izbjeglica ili ilegalni imigrant); po struci ili pripadnosti organizaciji; po mjestu stanovanja; i/ili po ulozi koju igra u priči (demonstrant, kriminalac, žrtva, potrošač, itd.)?

- Da li je grupa/osoba citirana ili ne – ako jeste, direktno ili indirektno? - Da li osoba predstavlja organizaciju ili instituciju, da li je predstavljena kao neko

ko govori u ime zajednice, ili u svoje lično ime? - Da li je osoba citirana ili predstavljena na način koji naglašava njen autoritet ili

nepristrasnost, ili na način koji joj dovodi u pitanje kredibilitet, ili je predstavljena neutralno?

6. Kakvi su odgovori na gornja pitanja u poređenju sa tim kako se u njima prikazuju osobe ili grupe iz većinske etničke grupe? (Da provjerite svoje dojmove, možete i za njih odgovoriti na sva pitanja.) PRIKAZ MANJINSKIH/MULTIKULTURALNIH PITANJA Ova pitanja konkretno se odnose na vijesti koje se bave (ili se dijelom bave) manjinskim grupama ili multikulturnim društvom 7. U kakvom kontekstu se prikazuje manjinska grupa, ili multikulturno društvo u cjelini? (npr. dešavanja u inostranstvu, multikulturni događaji ili „multifolklor“, sport i kultura, socijalne ili etničke tenzije, socijalni problemi, siromaštvo, nezaposlenost, integracija, obrazovanje, islam, diskriminacija i rasizam, kriminal i nacionalna sigurnost, izbjeglice i azilanti, ljudske priče, itd.) 8. Čije ili kakvo gledište na temu prilog obrađuje? Nekih (apstraktnih) nacionalnih trendova ili figura, ili vlade i političara, ili politika, ili manjinskog stanovništva, ili većinskog? (Možda ima nekoliko odgovora. Ako je tako – na šta se stavlja najveći naglasak? Kako?) 9. Da li je tema priloga predstavljena kao nešto što čini ili ilustrira:

- problem ili sukob? Da li je neka (manjinska ili većinska) grupa ili osoba predstavljena kao naročito odgovorna za problem ili sukob?

- opasnost ili prijetnju? Da li je neka (manjinska ili većinska) grupa ili osoba predstavljena kao odgovorna za problem ili sukob?

87

- nešto pozitivno, drago ili simbolično za moguća rješenja? Da li je neka (većinska ili manjinska) grupa ili pojedinac prikazana kao posebno dobra ili pozitivna?

- skandal, zloupotrebu ili viktimizaciju? Da li je neka (većinska ili manjinska) grupa ili pojedinac prikazana kao počinilac ili žrtva? (objasnite zašto tako mislite na osnovu ilustracija iz prilloga, neke fraze ili prikaza)

10. Ako je tema priloga prikazana kao problem ili sukob, opasnost ili prijetnja, da li se pripisuje (moguće je više odgovora) kao:

- djela (osoba iz) manjinskih grupa, - nešto tipično za datu stranu kulturu, - prisustvo manjinskih grupa kao takvo / problem zajedničkog života različitih

kulturnih grupa, - djela (osoba iz) većinske grupe prema manjinama, - generalni socijalni problemi.

10.a. Ako se navode djela pojedinaca, da li se prikazuju kao nešto što su uradili „loši pojedinci“, ili kao nešto što odražava probleme grupe u cjelini? 11. Da li su u prilogu (osobe) različite etnokulturološke grupe ili zajednice jedna drugoj suprotstavljene ili kontrastirane? 12. Da li su u prilogu (osobe) različite etnokulturološke grupe ili zajednice prikazane kao da su saglasne, ili se suočavaju sa istim problemima? 13. Da li reporter ili iko drugi ko je citiran u prilogu vrši poređenje sa drugim vijestima ili slučajevima? Ako poredi, da li vuče paralelu između ove priče i neke druge priče ili slučaja koji se tiču iste grupe (npr. Kongoleanci, izbjeglice, muslimani), ili nekih drugih, sličnih, koji se tiču drugačije grupe (npr. neke manjinske)? 14. Da li su stereotipi o određenoj etničkoj grupi (bilo manjinskoj ili većinskoj) predstavljeni u prilogu? Ako jesu, o kojoj i kako? 14.a. Kako se u prilogu reagira na te stereotipe (da li ih se odbija, negira, objašnjava, prihvata)? 15. Kakva se terminologija koristi u prilogu da se opiše manjinska grupa (tj. osoba)? Da li takav izbor riječi smatrate neutralnim, negativnim, pozitivnim ili kontekstualnim? 16. Da li vam je išta upečatljivo u vezi s pozadinom priloga - u smislu toga kakve su scene korištene kao pozadina, kakva je muzička podloga korištena?

88

89

Zagovaranje – praktični savjeti

90

ŠTA JE ZAGOVARANJE?

proces u kojem „obični“ građani učestvuju u procesima donošenja odluka koje utiču na njihov život;

inicijativa građana koja ima za cilj: o pretvoriti interese, potrebe ili želje u definisanu politiku, praksu ili zakon; o pozvati vlast na odgovornost zbog postupaka ili propusta; o da se zajednici da glas i omogući prostup u proces donošenja odluka;

proces usmjeren na postizanje specifičnih ciljeva obično u određenom periodu uz korištenje znanja i vještina radi postizanja društvenih promjena;

ZAŠTO ZAGOVARATI? Zagovaranjem se može:

ostvariti utjecaj na strateške odluke i politike države/lokalnih vlasti ali i na međunarodna tijela;

braniti i ostvarivati interesi svoje zajednice, te osigurati da se ti interesi poštuju kod donošenja odluka, zakona, politika ili u praksi;

pokrenuti u javnosti debata o nekom pitanju ili problemu; djelovati ka unaprijeđenju već postojećih prava ili ka usklađivanju domaćih zakona,

politika i prakse sa međunarodnim ili regionalnim standardima(UN, EU, i sl.);

VAŽNO: Zagovaranje daje rezultate, bilo da dobijete, ili izgubite. Gdje god je potrebna promjena zagovaranje ima svoju ulogu.

VRSTE ZAGOVARANJA

zagovaranje ljudskih prava (osigurati uživanje ljudskih prava u praksi); zakonodavno zagovaranje (zagovaranje za donošenje novih ili izmjenu postojećih

zakona, zagovarati donošenje politka, akcionih planova, strategija i sl, primjenu donesenih zakona, strateških dokumenata, akcionih planova i sl);

zagovaranje za promjenu ili podizanje javne svijesti o nekom pitanju ili problemu; međunarodno zagovaranje (zagovaranje pred međunarodnim i regionalnim tijelima ili

institucijama za nadgledanje primjene međunarodnih dokumenata ili preporuka); zagovaranje „običnih“ pitanja važnih za svakodnevni život građana (put, struja, odvoz

smeća i sl) itd. ŠTA JE ZAGOVARAČKA KAMPANJA? Zagovaračka kampanja je set aktivnosti koje su usmjerene ka stvaranju podrške za neko pitanje ili prijedlog. Djelotvorno zagovaranje može dovesti do promjene u načinu na koji se neko pitanje ili problem definiše u strategiji, zakonu ili praksi. Zagovaranje je isto tako i bitan način na koji se nevladine organizacije povezuju sa građanima da bi se rješili neki problem koji se tiče njihovog svakodnevnog života. Što su građani, zajednice i nevladine organizacije više angažirani, to je veća vjerovatnoća da će zagovaračka kampanja biti uspješna. Uz stvaranje pozitivne promjene, angažman stanovništva pokazuje koliku snagu mogu obični ljudi imati da promijene situaciju u kojoj se nalaze.

91

Moguće je da vaša zagovaračka kampanja ne bude odmah uspješna, ali samo zagovaranje vam otvara nove mogućnosti učešća u procesima donošenja odluka i time razvoju demokratije. Za uspješnu zagovaračku kampanju obično vam je potrebno dosta vremena i stoga neuspjesi na koje možete naići ne trebaju vas obeshrabriti. Tokom vođenja zagovaračke kampanje ili po uspješnom okončanju, često se događa da se zagovaračima otvaraju nova područja ili pitanja koja zahtijevaju nove kampanje ili nastavak postojeće. POČETAK - ZAGOVARANJE KORAK PO KORAK Da bi zagovaranje bilo djelotvorno neophodna je priprema i planiranje zagovaračkih aktivnosti. Potrebno je voditi računa o nekoliko važnih elemenata dobre kampanje:

definirati dugoročni strateški cilj ili prioritet (šta želite i možete promijeniti?); definirati kratkoročni cilj koji vodi ispunjenju dugoročnog cilja (budite konkretni i

realni); definirati jasnu zagovaračku poruku (poruka može biti više ovisno o onima prema

kojima su sumjerne kao npr. mediji, zakonodavac, građani i sl); pripremiti zagovaračku strategiju ili plan zagovaračkih aktivnosti (ko, kada, kako,

koliko košta i sl.); OSNOVE ZAGOVARANJA Definirajte dugoročni strateški cilj: gdje je potrebna promjena? Pitanje koje će zagovarati vaša organizacija mora biti identificirano i definirano. Dugoročni strateški cilj može biti širok i veoma ambiciozan (npr. smanjenje nasilja u porodici), čije rješavanje zahtijeva vođenje cijelog niza različitih zagovaračkih kampanja (npr. zagovaranje za donošenje zakona, akcionih planova, zagovaranje za otvaranje većeg broja skloništa za žrtve nasilja, zagovaranje za sinhronizovani rad različitih državnih institucija i sl). Svakako je dobro da svoj rad usmjerite na nekoliko odabranih pitanja, s kojima se realno možete nositi. Zagovarači koji pokušaju rješavati sve, izlažu se riziku da ne riješe ništa. Identificirajte pitanja koja će imati najveći efekat i ostvariti najznačajnije potrebe vaših korisnika ili građana. Definirajte kratkoročni cilj: kakva je promjena potrebna? Vaši ciljevi mogu biti usmjereni na: promjene u zakonodavstvu, ali i donošenje novih zakona ili politika kao i akcionih planova, djelovanja institucija itd. za koje se nadate da ćete ostvariti kroz zagovaranje. Ti se ciljevi zasnivaju na potrebi vaše zajednice i onome za šta mislite da će najviše poboljšati situaciju i praksu. Zakonodavno zagovaranje je jedan fluidan proces, a vi biste trebali biti i voljni i spremni da u svom pristupu i u određivanju ciljeva budete fleksibilni. Da biste bili djelotvorni, vaši ciljevi i strategija moraju se definirati na samom početku kampanje. Kad odlučujete o ciljevima zagovaranja razmotrite političku klimu, vjerovatnoću uspjeha, istraživanja i informacije o datom pitanju, novac i druge resurse koji su vam na raspolaganju kao podrška, a i kapacitete svoje organizacije. Imajte na umu da je lakše utjecati na nove zakonske propise, nego mijenjati postojeće. Trebali biste se fokusirti na promjenu ili podršku politike rada koja je realna, ostvariva i korisna. To ne znači da biste vi i vaša organizacija trebali odabrati pitanja koja su najjednostavnija i laka za ostvariti, već ako vaša

92

organizacija bude uspješna, to će vam dati i entuzijazam, i iskustvo, a i kredibilitet da se bavite i puno težim pitanjima. Korisna pitanja pri definisanju zagovaračkog cilja:

šta želite postići? Kratkoročno i dugoročno! Budite što konkretniji i realniji. od čega ne odustajete a šta može biti predmetom kompromisa u pregovorima sa

vlastima! Kompromis je dio političkog procesa! šta je moguće ostvariti u trenutnim okolnostima? da li taj cilj može okupiti veći broj veoma različitih organizacija u jednu koaliciju? budite iskreni koje su vaše prednosti i kapaciteti, a šta su nedostaci! koliko to košta? Da li imate i da li možete namaknuti potrebna sredstva?

Definirajte poruku: zašto je promjena potrebna? Vaša poruka je razlog što će drugi podržavati vaše ciljeve. Vaša poruka je generalno objašnjenje problema. Poruka je često najjednostavniji i najdjelotvorniji način da se izgradi svijest o vašem pitanju i da se za njega stvori podrška. Često se kaže da činjenice govore same za sebe, ali se te činjenice moraju predstaviti u formatima koji će biti razumljivi. Vodite računa o tome da poruka treba biti:

sažeta i ubjedljiva izjava o vašem zagovaračkom cilju koja obuhvata šta želite postići, zašto i kako! Porukom posredno pozivate druge da vam se pridruže ili/i preduzmu akcije;

prilagođena ciljnoj grupi ili grupama i da možete imati više različitih formulacija (za medije, građane, vlasti, itd.);

uručena na pravi način (procijenite šta je djelotvorno, šta će potaknuti primaoca, da porukom možete edukovati);

budite jednostavni! predstavljena od strane „prave“ osobe i u pravo vrijeme! (važno je ko prenosi poruku

jer će pitanje za koje se zalažete biti identificirano sa osobom koja prenosi poruku); prihvaćena od strane svih koji učestvuju u zagovaračkoj kampanji, kao i da svi

prenose istu poruku (ovo je posebno važno kada kampanju vodi više organizacija); lako dostupna!

Kako pripremiti zagovaračku strategiju ili plan zagovaračkih aktivnosti: ko, kada, kako, koliko košta i sl.? Vaša strategija ključna je komponenta u vašoj zagovaračkoj kampanji. Strategija je dobro osmišljen plan akcije, sa preciziranim aktivnostima i rokovima u kojima će se poduzimati. Izrada strategije traži detaljnu analizu pitanja, političkog konteksta, i generalnog okruženja. Zagovaranje u zakonodavnom procesu često ima i unutrašnju strategiju, koja se fokusira na to da direktno utiče na one koji odlučuju, kao i vanjsku strategiju koja se bavi stvaranjem svijesti u javnosti i mobilizacijom onih koji su izvan zakonodavnih tijela, a koji mogu da imaju utjecaja na one koji odlučuju.

PITANJA KOJA TREBA POSTAVLJATI PRI IZRADI STRATEGIJE:

ko donosi odluke važne za vaš zagovarački cilj?

93

ko može da utiče na donošenje odluka koje su važne za vaš zagovarački cilja? ko vam može pomoći u ostvarivanju vaših ciljeva? ko će vas podržati? Ko su vam partneri? ko će vam se suprotstaviti? ko je neodlučan? na koga primarno usmjeravate svoju strategiju? (donosioci odluka) na koga sekundarno usmjeravate svoju strategiju? (oni koju mogu uticati na donosioce

odluka kao npr. političke partije, međunarodna zajednica, građani, sindikati i sl.).

KRETANJE U AKCIJU! Različite aktivnsoti koje možete poduzeti tokom vođenja zakonodavne zagovaračke kampanje

Lobiranje/ zakonodavni proces

Masovne aktivnosti Mediji

Mreže/

Pripreme civil. društva Pravne aktivnosti

• Lobiranje predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti

• Javna saslušanja i/ili rasprave u parlam. komisijama

• (Ne)Formalni uticaj na donošenje zakona, politika

• Javne debate

• Pripremanje NVO nacrta zakona, amandmana, i sl.;

• Demonstracije

• Peticije

• Masovne aktivnosti (pisanje pisama, telefoniranje, slanje faxova, razglednica sa jedinstvenom porukom, i sl.)

• Javne tribine, rasprave

• Koncerti, pozorišne predstave, i sl.

• Pisma, intervjui, priče o pojedinim slučajevima

• Izvještaji za štampu

• Press konferencije

• Plakati, bilbordi, i sl.

• Plaćeni oglasi/saopštenja za javnost

• Gostovanje u TV i radio emisijama

• Stvaranje saveza/mreža/ koalicija

• Prikupljanje podrške građana

• Priprema statistika, istraživanja, analiza i dr. podataka

• Ispitivanje stavova javnosti o nekom pitanju

• Povezivanje sa poznatim javnim ličnostima

• Povezivanje sa širim civilnim društvom, npr. sindikatima, naučnim radnicima, univerzitetima, i sl.

• Pravne analize uz korištenje međ. standarda

• Pokretanje postupaka pred domaćim sudovima ili dr. institucijama

• Korištenje međunarod. mehanizama (korištenje preporuka međunarod. tijela, međunarod. zagovaranje, međunarodni sudovi, i sl.)

94

Pošto vođenje uspješne kampanje može biti i dug i složen proces, može biti od koristi da nevladine organizacije svoju strategiju zagovaranja razrade u pojedinačne komponente. Potrebno je voditi računa o slijedećim elementima:

1. istraživanje i analiza; 2. izgradnja koalicija ili saveza sa drugim NVO-ima; 3. mobilizacija javnosti; 4. korištenje medija; 5. zakonodavno zagovaranje – formalni i neformalni dijalog sa predstavnicima

zakonodavne i izvršne vlasti; javna saslušanja; 6. lobiranje; 7. aktivnosti nakon kampanje.

1. Istraživanje i analiza Informacija je moć. Vrijeme uloženo u prikupljanje informacija o zakonodavnom procesu na samom početku može vam pomoći da izbjegnete vrlo jednostavne greške i da dugoročno uštedite dosta vremena. Što bolje razumijete formalne procedure za donošenje odluka, to ćete imati veću moć da na njih utječete. Na samom početku kampanje, trebali biste saznati što je moguće više o:

ko je nadležan za rješavanje problema na koji je fokusiran cilj zagovaračke kampanje? Postoje li bilo kakva vladina tijela koja prate ili su odgovorna u tom slučaju? Postoje li bilo kakve vladine strategije, nacrti zakona, akcioni planovi i sl. u vezi sa tim?

postoje li bilo kakvi formalni mehanizmi da utječete na one koji donose odluke? Ako ne postoje, kakve su mogućnosti za neformalni utjecaj? Ima li parlamentaraca koji su zainteresirani za rješavanje problema na koji je fokusiran cilj vaše kampanje? Postoji li bilo kakva komisija ili potkomisija zadužena za propise u vezi sa tim?

šta i ko trenutno radi u oblasti koja je predmet zagovaranja? Ko ili šta može da utječe na vladin stav po tom pitanju, npr. privreda, druge zemlje, financijske institucije?

da li je vlada potpisala i koje međunarodne ugovore koji su relevantni za rješavanje problema? Postoje li u tim ugovorima bilo kakvi nadzorni mehanizmi?

argumentacija: prikupite i istražite nacrte zakona ili zakone, međunarodne standarde ljudskih prava, obaveze države prema međunarodnim konvencijama, podatke i istraživanja, po potrebi sačinite analizu. Predvidite i upoznajte se sa argumentima protiv svog stava i pripremite svoje odgovore na njih. Za uvjeravanje koristite razum i činjenice;

ako je dato pitanje već ranije bilo pred parlamentom ili vladom, istražite šta je zaustavilo ili omelo proces;

prije nego što počnete sa bilo kakvim zagovaranjem u zakonodavnom procesu, trebali biste znati kako funkcionira sam proces. Kako se izrađuju tekstovi nacrta i kako se podnose? Da li nacrti prolaze komisije? Ko su članovi pojedinih Komisija, a ko sekretari. Kako NVO-i mogu učestvovati u tom procesu?

2. Izgradnja koalicija ili saveza sa drugim nevladinim organizacijama Zagovaranjem kroz koaliciju će se ojačati zahtjev vaše zagovaračke kampanje. Zašto?

time dajete legitimitet vašem zahtjevu; imate širu podršku čime vaša kampanja dobija na snazi. Snaga je u brojnosti;

95

omogućava vam efikasnu podjelu posla i bolje klorištenje različitih kapaciteta; imate veću mogućnost pristupa i uticaja na razne ciljne grupe.

Međutim, koalicije mogu biti i izuzetno krhke i bitno je na samom početku definirati šta su zajednički ciljevi i strategije koalicije, kao i da li će koalicija biti formalnog ili neformalnog karaktera. Koalicija je najmanji zajednički sadržilac, motiv ili cilj oko kojeg se organizacije ili grupe civilnog društva okupljaju. O bilo kakvom kompromisu ili sporazumu treba da odlučuje cijela grupa. Prilikom izgradnje koalicije treba voditi računa o :

strukturi koalicije. Sarađujte sa NVO-ima koji se bave sličnim pitanjima, nekada je korisno biti otvoren i za druge koji su zainteresovani bez obzira na njihov mogući konkretan angažman;

načinu odlučivanja; biti svjestan snaga i slabosti; obezbijediti protok informacija unutar koalicije; Razvijajte sistem razmjene

informacija između zainteresiranih organizacija. Jasnim komunikacijama možete koordinirati zagovaračke napore i pratiti stavove onih koji odlučuju.

osigurati da svi šalju istu poruku. koalicije često najbolje djeluju kad jedna organizacija preuzme vođstvo i brine se o

organizaciji koalicije, obavještava druge o sastancima i skupovima, i razmjenjuje informacije;

pribavljanje i raspodjela resursa mogu biti uzrok sukoba. Budite otvoreni prema članovima koalicije u vezi s tim koliko će se novca prikupiti za kampanju i kako će se raspodijeliti. Ako se nikakav novac ne prikuplja, budite otvoreni o tome kakve resurse vaša i druge organizacije realno mogu unijeti u proces;

postoje li i drugi koji bi mogli imati utjecaja na to pitanje, kao što su članovi akademske zajednice, vladini zvaničnici u penziji, vjerske zajednice? Da li smatrate da ih je korisno uključiti?

3. Mobilizacija javnosti Predstavnici izvršne i zakonodavne vlasti odgovorni su građanima koji su ih izabrali. Kad zagovarate veoma je važno da pokažete da imate podršku velikog broja građana ili grupe čije interese zastupate. Uvijek treba razmisliti o mobilizaciji i najšire javnosti. Podrška šire zajednice često može spriječiti napade na legitimnost vašeg cilja i dati mu na značaju. Uz to, promjene koje se traže često zahtijevaju i promjenu stavova samog društva ili nekog njegovog segmenta o određenom pitanju. Zagovaranje, često sadrži i element obrazovanja javnosti. Također, javna podrška čini zagovaranje u zakonodavnom procesu jednostavnijim i osigurava da će zakon, kad bude usvojen, biti i prihvaćen i provođen. Pri mobilizaciji javnosti razmislite o slijedećem:

koliko javnost zna ili ne zna o problemu? svoju poruku učinite razumljivom široj javnosti. Sa jasnom, razumljivom i

univerzalnom porukom javnost se može identificirati i podržavati je;

96

budite otvoreni prema informacijama koje dolaze iz organizacija koje rade direktno sa građanima kako biste bili sigurni da ste uključili sve ono za šta su građani zainteresovani i za čim postoji potreba;

redovno informišite građane o toku zagovaračke kampanje i kakve će promijene to unijeti u njihove živote.

da li je korisno u zagovaračku kampanju aktivno uključiti nekog pojedinca poznatog široj javnosti (poznatog pjevača/cu, sportaša/cu, glumca/cu i sl.)

4. Korištenje medija Mediji mogu snažno uticati na rad vlada i ponašanje pojedinih vladinih zvaničnika u odnosu na pitanja koja su od interesa za građane. Također, mediji mogu uticati i na određivanje vladinih prioriteta, jer pritisak medija može učiniti više nego dobar argument. Po svojoj prirodi, mediji dopiru do publike koju je vama teško ili nemoguće dosegnuti. Javni zvaničnici koji ne reagiraju na direktna obraćanja, mogli bi se naći u situaciji da moraju odgovoriti na javni pritisak koji stvara medijsko izvještavanje. MOGUĆNOSTI ZA EFIKASNU KOMUNIKACIJU SA RAZLIČITIM MEDIJIMA

izvještaji za štampu; konferencije za štampu; intervjui; pisanje uvodnika i tematskih priloga; plaćeni oglasi, otvorena pisma i TV emisije; događaji koji privlače medije – javni protesti, koncerti, pozorišne predstave i sl.; imenovanje osobe za odnose sa medijima unutar organizacije ili samo za potrebe

kampanje i formiranje medijskog adresara; razvijanje neformalne saradnje sa urednicima različitih medija, novinarima i sl.

SAVJETI ZA DJELOTVORNU KOMUNIKACIJU SA MEDIJIMA TOKOM ZAGOVARAČKE KAMPANJE

informacija treba biti kratka, jasna i po mogućnosti privlačna. Mora vas razumjeti prosječan konzument medija (šta biste rekli u par riječi svojim ukućanima, prijateljima). Ponudite životne priče umjesto statističkih podataka i suhih informacija. Kad god možete povežite to sa trenutnim „vrućim“političkim događajima;

ne vršite na pritisak na medije. Raspon medijske pažnje je kratak, prave infomracije treba dati u pravo vrijeme.

nekada je važnije ko govori od onoga šta govori – vodite o tome računa; kad komunicirate sa medijima budite: kratki, koncizni, ne više od pet tačaka

odjednom, pažnju privucite prvom rečenicom, mislite na poruku, dajte konkretne prijedloge. Ponekad je potrebno educirati i medije o problemu;

zagovarači moraju uvijek davati iskrene izjave, precizne informacije i uvijek spremni za razgovor sa medijima čak i onda kada nije kampanja u toku. Na taj način se kod medija gradi kredibilitet i povjerenje.

mada su elektronski mediji vrlo popularni, mora se imati na umu da ključni zvaničnici svako jutro čitaju novine.

Treba imati na umu da vikendom obično nema mnogo informacija i to trebate korsitit tokom kampanje.

97

5. Zakonodavno zagovaranje Zagovaranje izrade, usvajanja ili izmjena zakona, politika i drugih strateških dokumenata koji se temelje na standardima ljudskih prava zove se zakonodavno zagovaranje. Zakonodavno zagovaranje posebno je bitno zato što se njime osnažuje koncept odgovornosti zakonodavca i drugih organa vlasti prema građanima ili zajednicama koje predstavlja što je temelj svakog demokratskog društva. Generalno zakonodavno zagovaranje:

o dio je šire zagovaračke strategije; o podrazumijeva uticaj na formalne i neformalne donosioce odluka; o fokusirano na zakonodavca ali i na izvršnu vlast; o traži dobro razumijevanje formalnog procesa donošenja odluka (Ustav, Poslovnici o

radu, i sl.); o dobro poznavanje političkih prilika i odnosa u društvu; o podrazumijeva saradnju sa komisijama/odborima unutar parlamenata, klubovima

političkih partija ili individualnim poslanicima/cama; Vrlo često uspješan ishod kampanje ovisi o tome koliko djelotvorno organizacije poznaju i koriste različite elemente zakonodavnog zagovaranja u šta spada javno saslušanje. Javno saslušanje Javno saslušanje se uglavnom odvija unutar komisija u parlamentima. U razvijenim demokratijama to je uobičajen način rada parlamenata. To je funkcionalan mehanizam za dijalog sa javnošću, građanima, civilnim društvom, poslovnim svijetom itd. Često se javna saslušanja izjednačavaju sa javnim raspravama što nije isto. Za provođenje javnih rasprava obično se imenuje komisija unutar parlamenta, ali vrlo često u praksi parlamentarci ovakvim raspravama ne prisustvuju, a raspravu provode različita ministarstva. Zaključke također pripremaju ministarstva tako da se često vrši selekcija „podobnih“ mišljenja i stavova. Javne rasprave se vode sa širim krugom javnosti, obično traju duže vrijeme i odvijaju se na terenu. Dnevni red javnih rasprava ne ograničava broj govornika, ali često diskusijom dominira samo par učesnika i govori se generalno o određenom zakonu ili politici. Međutim, javna saslušanja omogućavaju:

o da nadležna parlamentarna komisija sazove i provede javno saslušanje; o da komisija (parlament) direktno čuje drugačije stavove, mišljenja i argumente; o da se vodi diskusija o vrlo stručnim aspektima zakona ili politika koje se usvajaju

(mišljenja stručnjaka, univerzitetskih profesora, istraživača, NVO-a ili samih građana, predstavnika nadležnih ministarstava i nadležnih institucija);

o da organizacije koje vode kampanju samostalno izaberu unutar svoje zajednice one koji su stručni u toj oblasti da se obrate komisiji i govore o problemu i predstave preporuke;

o da se u otvorenom dijalogu razmotre sva važna pitanja i pruže odgovori članovima komisije kao i drugim parlamentarcima koji su prisutni;

o da se direktno prije i nakon saslušanja lobiraju pojedini parlamentarci/ke; o zaključci koje komisija nakon saslušanja donese dostavljaju se parlamentu ili vladi u

cjelini kao stav te komisije u vezi sa određenim zakonom, politikom i sl. Zaključci mogu poslužiti i kao preporuka komisije za djelovanje parlamenta ili vlade za buduće aktivnosti.

98

Praktični aspekti javnog saslušanja

o unaprijed se pozivaju svi učesnici i određuju govornici; o unaprijed se dostavljaju pismene verzije obraćanja govornika i drugih pratećih

doklumenata kao što su istraživanja, statistike, komparativen i pravne analize itd. o unaprijed se dostavljaju informatori za članove komisije o učesnicima i

organizacijama; o pozivaju se mediji, mada komisija može odlučćiti da sjednica bude zatvorenog tipa; o usmeno obraćanje govornika ne bi trebalo biti duže od 5 do 10 minuta, dodatno

vrijeme nakon toga ostavlja se za razgovor sa članovima komisije u kojem se daju dodatna pojašnjenja, informacije i sl.;

6. Lobiranje – važna aktivnost tokom svake zagovaračke kampanje Jedan od najznačajnijih trenutaka u kampanji zagovaranja je ono kratko vrijeme koje imate za direktni kontakt sa onima koji odlučuju. Da biste to vrijeme iskoristili na najbolji mogući način, dobro se pripremite unaprijed i pripremite se i za najgoru varijantu. Uspješno lobiranje često zavisi od kredibiliteta koji uživate u javnosti. Da li vas zaista smatraju predstavnikom onih koje zastupate? Lobirati možete pri slučajnim susretima, kao i na dogovorenim sastancima. Evo nekoliko savjeta za uspješno lobiranje:

saznajte kakav je stav te osobe ili institucije prije sastanka! iskoristite pažljivo i efikasno svoje limitirano vrijeme sa onima koji odlučuju! odredite koje informacije želite naglasiti. Ne pretjerujte sa informacijama! dostavite svoj strateški dokument unaprijed. Dostavite promotivne dokumente o vašoj

organizaciji, koaliciji ili/i akciji. Pripremite preporuke koji predstvljaju vaše zahtjeve. ako vas ide više na sastanak podijelite uloge i pripremite se, vježbajte! slušajte sagovornika, budite pozitivni i energični ali nikad grubi; ako nemate ili ne znate odgovor budite iskreni i kasnije dostavite informacije; sastanak nije i jedina prilika da utičete na one koji odlučuju; zahvalite se na sastanku pismom i podsjetite šta ste se dogovorili;

SAVJETI ZA USPJEŠNO LOBIRANJE Pristup koji koristite kad komunicirate s onima za koje se nadate da će podržati vaš stav vrlo je bitan. Uvijek budite učtivi i ljubazni – čak i kad se ne slažete. Koristite ispravne titule i učtiv način obraćanja pri razgovoru ili pismenom obraćanju. Svađalački ton neće nikoga privući na vašu stranu. Ako osoba sa kojom razgovarate postane neprijateljski raspoložena, najbolje je preći na drugo pitanje, ili se jednostavno zahvaliti na vremenu koje vam je posvećeno. Budite aktivan slušalac i odgovarajte na ono što čujete. Imajte razumijevanja za to da se mogu pojaviti iskrena razmimoilaženja u mišljenju. Nikad takvoj osobi ne prijetite. Prijetnje trajno zatvaraju vrata, a pristup je ključna stvar za djelotvorno lobiranje. Nikad druge grupe ili pojedince ne vrijeđajte i ne kritikujte – to potkopava vaš kredibilitet. Imajte na umu da vaši današnji protivnici sutra mogu da vam postanu saveznici. Uvijek se zahvalite i odajte priznanje onima koji podržavaju vaš stav – čak i ako ne budete uspješni. Slijedite protokol, osim ako je dio vaše strategije da ga ne slijedite. Djelujte činjenicama, a ne retorikom, i uvijek izbjegavajte lične napade.

99

7. Aktivnosti nakon kampanje: Šta sad? Čak i ako pobijedite, uloga aktiviste se tu ne završava. Praćenje provedbe zakona ili politike koje ste vi uspješno zagovarali ključni je element djelotvornog zagovaranja. Aktivisti bi trebali nastaviti pratiti primjenu zakona u praksi i ukazivati na eventualne probleme u primjeni kao i tumačenje zakona koje nije u skladu sa namjerom zakonodavca. Praćenje provedbe zakona može otkriti nova područja koja bi trebalo obraditi, a koja nisu pokrivena zakonom, ili područja gdje ljude u vladi (policiji, pravosuđu, upravi) treba obrazovati o tome kako taj zakon treba provoditi. Više o praćenju primjene zakona u dijelu Vodiča koji se time bavi .

Unaprijedite svoje zagovaranje Ništa nije tako uspješno kao sam uspjeh. Stalno ocjenjivanje i prilagođavanje vašeg zagovaračkog rada najbolji je način da osigurate uspjeh. Osnovna zamisao pri samoocjenjivanju je da dobijete korisne povratne informacije i da, ako je potrebno, mijenjate svoje strategije ili ciljeve. Prilagodljivost, kreativnosti i upornost su karakteristike uspješnih zagovarača. Ako jedna strategija ne djeluje, probajte drugačiju. Zagovaranje u zakonodavnom procesu je postepen proces koji traži vremena, energije, upornosti i izdržljivosti. Imajte na umu sljedeće:

• Nevladine organizacije moraju tragati za jakim i djelotvornim predstavnicima u zakonodavnim organima, i moraju se pobrinuti za to da im se upute javne pohvale – kad oni to žele – i kod kuće, odnosno među kolegama i u drugim segmentima građanskog društva. Također, imajte na umu da za aktiviste koji rade na zakonodavstvu, nema vječnih prijatelja ili vječnih neprijatelja.

• zagovaranje ima svoj ritam, uspone i padove, kao i mirne trenutke između njih. Kampanja može biti i tiha i djelotvorna. Postoje trenuci kad je najbolji strateški potez da se ništa ne poduzima. Kampanje koje metodično grade podršku i intenzitet mogu dovesti do značajnih i trajnih promjena.

• Neophodno je poznavati sistem brojanja glasova, ma kako to djelovalo naporno i dosadno. Zakondavna tijela imaju svoje specifičnosti i nelogičnosti, i neophodno je o njima učiti kroz iskustvo. Bitno je pratiti glasanje u zakonodavnom organu i to koristiti za pozivanje na odgovornosti izabranih zvaničnika prema glasačkom tijelu koje ih je biralo.

• Aktivisti snose posebnu odgovornost da pomognu da se ono što se radi u zakonodavnim tijelima učini razumljivim ljudima koji rade u bazi.

• Aktivisti se moraju suočiti sa izazovima izmjena taktika i strategija, tako da se nedjelotvorne odbacuju, a da se u kampanje ugrađuju novi pristupi. Da bi odgovorili takvim izazovima, aktivisti moraju biti i pažljivi slušaoci, i moraju čuti šta o datom pitanju kažu baza, zakonodavac, mediji, međunarodna zajednica i drugi akteri u građanskom društvu. Slušati znači obratiti pažnju na ono što govore, to odvagati i ako je potrebno, unositi izmjene.

100

Literatura korištena kod izrade ovog Vodiča

1. Combating Discrimination, A Training Manual, Human European Consultancy in partnership with Migration Policy Group, septembar 2005;

2. Combating Discrimination in the European Union, European Commission Directorate General Employment, Social Affairs and Equal Opportunities Brussels, revidirano izdanje 2005;

3. Putting Equality into practice: What role for positive action?, European Commission, Directorate General Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, mart 2007;

4. The Prohibition of Discrimination under European Human Rights Law – Relevance for EU Racial and Employment Equality Directives, Prof. O. De. Schutter European Network of Legal Experts in the Non-Discrimination field, European Commission Directorate General Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, februar 2005;

5. Zabrana diskriminacije prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (član 14.)- Priručnik za pravnike, INTERIGHTS, 2006.godina;

6. „Priručnik za advokate o zastupanju Roma - žrtava diskriminacije“ – European Roma Rights Center, Fond za humanitarno pravo i Centar za prava manjina, septembar 2005. godine

SADRŽAJ Uvod.......................................................................................................................................1

Vodič za akcije zakonodavnog zagovaranja ..............................................................1 Cilj Vodiča .................................................................................................................2

Bosna i Hercegovina.............................................................................................................3 Opći podaci o zemlji .................................................................................................4 Uređenje BiH..............................................................................................................5 Pozicija BiH u procesu pridruživanja EU ..................................................................6 BiH i civilno društvo BiH ..........................................................................................7 Dobre i loše prakse javnog zagovaranja.....................................................................9 Analiza poslovnika i zakona ....................................................................................11 Zaključci i preporuke ...............................................................................................13

Republika Hrvatska ...........................................................................................................15 Opći podaci o zemlji ...............................................................................................16 Odnosi između EU i Hrvatske..................................................................................16 Odnos države i organizacija civilnog društva u RH.................................................18 Zakonodavni okvir ...................................................................................................18 Republika Hrvatska i civilno društvo.......................................................................20 Prakse javnog zagovaranja .......................................................................................22 Formalni proces savjetovanja, neformalni proces savjetovanja i kombinirani proces savjetovanja..............................................................................23 Zaključci i preporuke ...............................................................................................24

Republika Srbija ................................................................................................................27 Opšti podaci o zemlji................................................................................................28 Pozicija Republike Srbije u procesu pridruživanja EU............................................29 Srbija i civilno društvo .............................................................................................29 Dobre i loše prakse javnog zagovaranja...................................................................30 Analize poslovnika i zakona ....................................................................................31 Komunikacija između organizacija civilnog društva i države primer dobre prakse 37 Zaključci i preporuke ...............................................................................................38

Zabrana diskriminacije u zakonodavstvu Evropske unije.............................................41 Uvod .........................................................................................................................42 O ovom dijelu Vodiča ..............................................................................................42

I EU – anti-diskriminacijski standardi EU – mogućnosti za zagovaranje....................43 1. Uvodna razmatranja o EU ................................................................................43

1.2. Izvori prava EU .....................................................................................44 1.2.1. Evropsko zakonodavstvo........................................................44 1.2.2. Institucije donošenja odluka...................................................45

2. Direktive EU o zabrani diskriminacije.............................................................48 2.1. Definicije i osnovni standardi iz direktiva – osnovna pitanja za raspravu .......................................................................................49

a) spol i rod.......................................................................................56 b) rasa i etničko porijeklo.................................................................57 c) religija i uvjerenje, invaliditet, godine i seksualna orijentacija....58

3. Slučajevi najbolje prakse...................................................................................58 3.1. Primjena anti-diskriminacijskih direktiva u domaćim zakonodavstvima .........................................................................................58 3.2. Tijela za osiguranje ravnopravnosti i promociju ravnopravnog tretmana.................................................................................59

II VE – mehanizmi i mogućnosti za strateško vođenje sudskih slučajeva ....................61 1. VE ......................................................................................................................61

1.1 Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ............62

1.2 Princip nediskriminacije prema Evropskoj konevnciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija ...........................62

2. Sudska zaštita ...................................................................................................63 2.1 Evropski sud za ljudska prava.....................................................................64 2.2 Pokretanje postupka ....................................................................................64 2.3 Uslovi za prihvatljivost prijave Sudu ..........................................................65 2.4 Zvršetak postupka pred Sudom...................................................................66 2.5 Izvršenje presuda Suda................................................................................67

Aneks I / Ključni termini......................................................................................................68 Aneks II / anti – diskriminacijske direktive EU...................................................................70 Aneks III / lista najvažnijih sudskih presuda u slučajevima diskriminacije ........................71

1. Evropski sud pravde ...........................................................................................71 2. Evropski sud za ljudska prava............................................................................72

Nadgledanje (monitoring) usvajanja i provedbe zakona-anti – diskriminacija...........73 Zašto nadgledati?......................................................................................................74 Šta se nadgledanjem može postići? ..........................................................................74 Šta znači nadgledati proces usvajanja zakona da se osigura nediskriminacija ili nadgledanje efekata usvojenih politika ili zakona? ............................................74 Šta treba da radite tokom zakonodavnog procesa? .................................................75 Kako nadgledati diskriminatorno dejstvo u provedbi zakona? ................................76 Nadgledanje i Vlada – prijatelji ili neprijatelji? .......................................................77 Kako nadgledati efekte i provedbu zakona? ............................................................77 Šta su neki od značajnih principa nadgledanja statusa zaštićenih kategorija? .........82 Kako identificirati diskriminaciju?...........................................................................83 Kako predstaviti zaključke? .....................................................................................83 Koji su neki od izazova za djelotvorno nadgledanje? ..............................................84

Aneks 1/prijedlog sažetog upitnika ......................................................................................85 Zagovaranje – praktični savjeti ........................................................................................89

Šta je zagovaranje?...................................................................................................90 Zašto zagovarati?......................................................................................................90 Vrste zagovaranja.....................................................................................................90 Šta je zagovaračka kampanja?..................................................................................90 Početak – zagovaranje korak po korak.....................................................................91 Osnovi zagovaranja ..................................................................................................91 Pitanja koja treba postavljati pri izradi strategije .....................................................92 Kretanje u akciju! .....................................................................................................93

1. Istraživanje i analiza.................................................................................94 2. Izgradnja koalicija ili saveza sa drugim nevladinim organizacijama.......94 3. Mobilizacija javnosti ................................................................................95 4. Korištenje medija .....................................................................................96

Mogućnosti za efikasnu komunikaciju sa različitim medijima........96 Savjeti za djelotvornu komunikaciju sa medijima tokom zagovaračke kampanje .....................................................................96

5. Zakonodavno zagovaranje........................................................................97 Javno saslušanje ...............................................................................97

6. Lobiranje – važna aktivnost tokom svake zagovaračke kampanje ..........98 7. Aktivnosti nakon kampanje: šta sad? .......................................................99

Unaprijedite svoje zagovaranje ........................................................99