Upload
others
View
5
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
TVCR JANUARI 2015 9artikelen
artikelen
* Prof. mr. H.G. Hoogers is universitair hoofddocent bij de vakgroep staatsrecht en internationaal recht van de RuG. Hij is daarnaast als honorair hoogleraar vergelijkend staatsrecht verbonden aan de Carl von
Ossietzky-Universität te Oldenburg, Duitsland. Mijn dank gaat uit naar Michiel Duchateau, Mentko Nap en Han Warmelink, die eerdere versies van deze beschouwing van kritisch en nuttig commentaar hebben voorzien.1 De uitspraak is niet in Sint Maarten zelf gepubliceerd, maar wel te vinden onder NJFS 2014/9.2 De Haagse rechtbank toetste in augustus 1988 de toenmalige Harmonisatiewet aan art. 43 van
Het zal, zeker aan deze kant van de Atlantische oceaan, wellicht niet ie
dereen opgevallen zijn, maar in de staatkundige geschiedenis van ons
Koninkrijk is de 8e november 2013 een gedenkwaardige dag. Op die dag
wees het constitutionele hof van Sint Maarten zijn eerste beslissing1,
waarmee voor het eerst binnen het Koninkrijk der Nederlanden een daar
toe specifiek bevoegd gemaakt rechterlijk college formele wetgeving toets
te aan de nationale constitutie, in dit geval de Staatsregeling van Sint
Maarten.2 Hoewel er over de inhoudelijke oordelen van het hof natuurlijk
ook het nodige te zeggen is, zal ik mij in mijn analyse van deze uitspraak
focussen op die aspecten van de uitspraak die voor het constitutionele
recht het meest interessant zijn, met name de wijze waarop het hof zelf
oordeelt over zijn taakopvattingen als constitutionele rechter. Deze zal ik,
voor zover mogelijk, toetsen aan de Staatsregeling zelf en de bijbehorende
Memorie van Toelichting (MvT). Vervolgens zal ik deze toetsing voorzien
van enkele (kritische) kanttekeningen en observaties. Voor een beter
begrip van de context waarin het tot stand gekomen is, zal ik echter eerst
kort uiteenzetten wat het Sint Maartense constitutionele hof voor orgaan
is, welke bevoegdheden het geniet en welke plaats het inneemt in de staat
kundige structuur van het nog jonge Land Sint Maarten.
1. De sint Maartense constitutie en de plaats van het constitutionele hof daarin
Door de Rijkswet van 7 september 2010 tot herziening van het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden3 is het Land der Nederlandse
Antillen per 10 oktober 2010 opgeheven en zijn tegelijkertijd de Landen
Curaçao en Sint Maarten in het leven geroepen, terwijl de drie voormalige
Eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare lichamen tot
het Land Nederland zijn toegetreden. Curaçao en Sint Maarten hebben
H.G. HooGeRs*
Constitutionele rechtspraak in het Koninkrijk der Nederlanden – The real DealDe beslissing van het Constitutionele Hof van Sint Maarten van 8 november 2013
(Zaak 2013/1)
JANUARI 2015 TVCR10 artikelen
het Statuut voor het Koninkrijk, maar de Hoge Raad besliste in april 1989 zoals we allen weten dat daartoe geen bevoegdheid bestaat. 3 Stb. 2010, 333.4 Staatsregeling van Curaçao, AB 2010, no. 86; Staatsregeling van Sint Maarten, AB 2010, GT no. 1.5 De Landsverordening is in de drie Caribische Landen van het Koninkrijk het equivalent van de formele wet. 6 Zie voor een meer uitgebreide beschrijving en waardering van de Staatsregeling van Sint Maarten mijn Opnieuw: de
Staatsregeling van Sint Maarten, in: TvCR 2011 nr. 3, p. 305315.7 Eenvormige Landsverordeningen zijn gemeenschappelijke algemeen verbindende voorschriften van de Landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Ze kunnen op grond van de Samenwerkingsregeling Eenvormig
Procesrecht Aruba, Curaçao en
Sint Maarten, een onderlinge regeling ex art. 38 lid 1 Statuut, via een tamelijk complexe procedure ten aanzien van een aantal procesrechtelijke onderwerpen tot stand worden gebracht en hebben in de drie Landen een boven(grond)wettelijke status. 8 Landsbesluiten houdende Algemene Maatregelen, ook wel LandsbesluitenHAM genaamd, zijn in de Landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten de equivalenten van de Nederlandse AMvB. Anders dan een AMvB hebben zij echter per definitie het karakter van een algemeen verbindend voorschrift.
beide uit kracht van art. 60a Statuut een eigen Staatsregeling uitgevaar
digd, die eveneens op 10 oktober 2010 kracht van constitutie gekregen
hebben.4 De Staatsregeling van Sint Maarten is geïnspireerd door de
Grondwet, de voormalige NederlandsAntilliaanse Staatsregeling en de
Arubaanse Staatsregeling, maar vertoont toch, zeker ook in vergelijking
met haar Curaçao’se zusterregeling, een aantal duidelijke eigen trekken.
Zij begint met een lange preambule en is vervolgens ingedeeld in negen
hoofdstukken en zes additionele artikelen. Het eerste hoofdstuk van de
Staatsregeling is getiteld Grondgebied en Eenheid en bevat één artikel,
waarin is vastgelegd dat het Sint Maartense grondgebied wordt gevormd
door dat gedeelte van het eiland Sint Maarten dat behoort tot het
Koninkrijk der Nederlanden inclusief de aangrenzende zeegebieden, dat
de officiële talen Nederlands en Engels zijn en dat vlag, wapen en volks
lied van het Land bij Landsverordening5 worden vastgesteld. Hoofdstuk
twee heet Grondrechten en bevat een in vergelijking met de andere consti
tuties in het Koninkrijk uitgebreide maar vooral ook origineel ingedeelde
grondrechtencatalogus, waarin onder meer het recht op leven, het folter
verbod en het verbod op slavernij is opgenomen. Art. 31 van de Staats
regeling bepaalt bovendien dat voor een groot aantal grondrechten de
eventuele beperkingen daarop slechts kunnen worden ingesteld uit kracht
van een Landsverordening die de goedkeuring behoeft van de meerder
heid van het aantal zitting hebbende leden van de Staten en dat die beper
king bovendien noodzakelijk, proportioneel en zo specifiek mogelijk om
schreven dient te zijn. De hoofdstukken drie tot en met acht van de
Staatsregeling regelen de staatsinrichting van het Land Sint Maarten, ter
wijl hoofdstuk negen de herziening van de Staatsregeling tot onderwerp
heeft: een dergelijke herziening kan alleen plaatsvinden door middel van
een Landsverordening die de instemming krijgt van twee derden van het
aantal zitting hebbende leden van de Staten, zo blijkt uit art. 129 lid 2 Str.
St.M.6 Voor het onderwerp van deze beschouwing is in de daaraan vooraf
gaande hoofdstukken vooral het bepaalde ten aanzien van de constitutio
nele toetsing interessant. Sint Maarten heeft namelijk een vorm van con
stitutionele rechtspraak ingevoerd die zowel in als buiten het Koninkrijk
betrekkelijk uniek genoemd mag worden. In hoofdstuk zeven van de
Staatsregeling (Rechtspraak, Openbaar Ministerie en Politie) wordt in art.
119 namelijk geregeld dat de rechter in Sint Maarten bevoegd is om
Landsverordeningen (met uitzondering van Eenvormige
Landsverordeningen)7, Landsbesluiten houdende Algemene Maatregelen8,
ministeriële regelingen en eventuele verordeningen van openbare licha
men of zelfstandige bestuursorganen op hun verenigbaarheid met de
Staatsregeling te beoordelen. Het rechtsgevolg van geconstateerde onver
enigbaarheid is de algehele of gedeeltelijke buiten toepassing verklaring
TVCR JANUARI 2015 11artikelen
9 Uit deze combinatie van bevoegdheidstoedelingen volgt derhalve dat in Sint Maarten de gewone rechter nimmer bevoegd is om de totstandkoming van willekeurig welk algemeen verbindend voorschrift aan hoger recht te toetsen, omdat het constitutionele hof hiertoe bij uitsluiting bevoegd is. Het is de vraag of dit systeem in de praktijk werkbaar is. 10 Maar enigszins merkwaardig is het natuurlijk wel: voor het overige is de ombudsman, ook in Sint Maarten, nu juist niet bevoegd om de pure rechtmatigheid van handelen te beoordelen.
van het voorschrift, waarbij eventueel al ingetreden rechtsgevolgen van
het wettelijk voorschrift in stand gelaten kunnen worden. Toetsing blijft
achterwege indien een voldoende belang ontbreekt, dan wel indien de be
paling van de Staatsregeling waaraan de toetsing verlangd wordt zich
daarvoor niet leent. Evenmin is het de rechter toegestaan om de wijze van
totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift aan de
Staatsregeling te toetsen. Naast deze concrete en diffuse toetsing aan de
Staatsregeling door de gewone rechter is er echter evenzeer een abstracte
en geconcentreerde vorm van toetsing aan de Staatsregeling ingevoerd
door middel van het constitutionele hof van Sint Maarten, dat in hoofd
stuk acht van de Staatsregeling (Constitutioneel Hof ) in het leven wordt ge
roepen. Het constitutionele hof van Sint Maarten is, zo volgt uit art. 127
tweede lid van de Staatsregeling, bevoegd ten aanzien van dezelfde alge
meen verbindende voorschriften als de gewone rechterlijke macht.
Anders dan de gewone rechter is het constitutionele hof uitsluitend be
voegd tot toetsing indien het betreffende wettelijke voorschrift al wel be
krachtigd, maar nog niet in werking getreden is. Het hof kan echter,
anders dan de gewone rechter, wel de totstandkoming van algemeen ver
bindende voorschriften toetsen.9 En waar ten aanzien van de gewone
rechter iedereen in een rechtsgeding de onverenigbaarheid van een alge
meen verbindend voorschrift met de Staatsregeling in kan roepen, is de
enige die bevoegd is het constitutionele hof om een oordeel te verzoeken
de Sint Maartense ombudsman (art. 127 lid 3 Str. St.M.). De MvT bij de
ontwerpStaatsregeling gaat slechts zeer beperkt in op de keuze om uitge
rekend de ombudsman als enige bevoegd te maken het hof concrete
rechtsmacht te verschaffen. Zij stelt dat de ombudsman boven de partijen
staat en als het ware het geweten van de constitutie is. Vermoedelijk is de
keuze voor de ombudsman vooral ingegeven door het verlangen het con
stitutionele hof buiten conflicten tussen de politieke organen te houden.10
De ombudsman dient de zaak binnen zes weken na de bekrachtiging van
het algemeen verbindend voorschrift aanhangig te maken, zo volgt uit de
zelfde bepaling. In verband met het voorgaande treedt een algemeen ver
bindend voorschrift dat voor toetsing door het hof vatbaar is dan ook niet
eerder dan zes weken na bekrachtiging in werking, zo volgt uit art. 127 lid
4. Uitzondering lijdt dit alles slechts indien er sprake is van een spoedei
send belang. Wanneer er van een dergelijk spoedeisend belang sprake is
dient bij Landsverordening te worden vastgelegd: een dergelijke Lands
verordening kan door de Staten alleen worden aangenomen met een
meerderheid van ten minste twee derden van het aantal zitting hebbende
leden. De aanhangigmaking van een zaak door de ombudsman schort de
inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift op tot twee
weken na de uitspraak van het hof. Oordeelt het constitutionele hof dat de
JANUARI 2015 TVCR12 artikelen
11 Dit is het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de gemeenschappelijke rechtsprekende organisatie van het Caribische deel van het Koninkrijk. 12 Landsverordening Constitutioneel Hof van 10 oktober 2010, AB 2010, nr. 29.
regeling inderdaad in strijd is met een of meer bepalingen van de Staats
regeling, dan vernietigt het deze regeling; zij treedt dan uiteraard über-
haupt niet (meer) in werking (art. 127 lid 5 Str. St.M.).
De samenstelling van het hof is geregeld in het volgende artikel van de
Staatsregeling. Het hof telt drie leden en drie plaatsvervangende leden.
Het heeft een president en een vicepresident (art. 128 lid 1) die net als de
overige leden en plaatsvervangende leden bij Landsbesluit voor de duur
van tien jaar worden benoemd en vervolgens eenmaal herbenoembaar
zijn (art. 128 lid 2). Een lid en een plaatsvervangend lid van het hof
worden benoemd uit en op voordracht van de Raad van State van het
Koninkrijk. Een tweede lid en een plaatsvervangend lid worden benoemd
uit en op voordracht van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van
Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Een derde lid en een plaatsvervangend lid worden benoemd, gehoord het
constitutionele hof zelf. President en vicepresident van het hof worden
als zodanig bij Landsbesluit benoemd op voordracht van het hof. Ontslag
geschiedt op eigen verzoek, wegens het bereiken van een bij Landsver
ordening te bepalen leeftijdsgrens of op bij Landsverordening te bepalen
gronden door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie11 op voordracht van
de ProcureurGeneraal bij het Gemeenschappelijk Hof. Samenstelling,
werkwijze en inrichting van het hof worden overigens bij Landsveror
dening bepaald. Voor de in dit artikel van de Staatsregeling bedoelde
Landsverordening geldt dat deze alleen kan worden aanvaard met een
meerderheid van twee derden van het aantal zitting hebbende leden van
de Staten. Deze Landsverordening is de eveneens op 10 oktober 2010 in
werking getreden Landsverordening Constitutioneel Hof.12 Deze Lands
verordening regelt onder meer de eisen waaraan een lid van het hof moet
voldoen om benoemd te kunnen worden (art. 2) en de incompatibiliteiten;
zo kan een lid van het hof niet tegelijkertijd Gouverneur, lid van de Raad
van Advies, minister of actief dienend ambtenaar zijn (art. 4). De Lands
verordening regelt evenzeer de schorsings en ontslagbevoegdheden van
het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. In art. 17 lid 2 regelt deze Lands
verordening ook wanneer er sprake is van een spoedeisend belang als be
doeld in art. 127 lid 4 Str. St.M. Dat is slechts het geval als er sprake is van
zwaarwegende publieke en/of private nadelen die op zouden treden bij
latere inwerkingtreding van de regeling; spoed, nood of reparatieregel
geving; of een verplichting die voortvloeit uit een internationale regeling.
TVCR JANUARI 2015 13artikelen
13 Landsverordening van 13 december 2012, AB 2013, nr. 2.14 Vinter en anderen tegen het
Verenigd Koninkrijk, Grote Kamer EHRM 9 juli 2013, Appl. nos. 66069/09, 130/10 en 3896/10.
2. De eerste zaak voor het Constitutionele Hof
Omdat ook de op 1 januari 1986 in werking getreden Samenwerkings
rege ling Nederlandse Antillen en Aruba een constitutioneel hof in het
vooruitzicht had gesteld, dat echter nooit daadwerkelijk in het leven is ge
roepen, bestond er hier en daar wel enige scepsis over de vraag of er ook
daadwerkelijk een constitutioneel hof voor Sint Maarten zou komen.
Spoedig na 10 oktober 2010 werden echter al de zes leden en plaatsver
vangende leden geïnstalleerd en daarmee was het hof in ieder geval feite
lijk geïnstitutionaliseerd. Het duurde vervolgens nog geruime tijd voor
zich ook de eerste zaak voordeed, maar begin 2013 was het zover. Op 23
januari 2013 richtte de ombudsman van Sint Maarten een verzoekschrift
aan het hof waarin zij om toetsing aan de Staatsregeling verzocht van de
Landsverordening houdende vaststelling van een nieuw Wetboek van
Strafrecht.13 Dit verzoekschrift is later dat voorjaar door de ombudsman
uit kracht van art. 18 van de Landsverordening Constitutioneel Hof aan
gevuld met een nader verzoekschrift, meer specifiek met betrekking tot
de regeling omtrent de levenslange gevangenisstraf in het nieuwe
Wetboek. Door de regering is hierop in mei verweer gevoerd en de open
bare behandeling van de zaak is op 2 juli 2013 gehouden. Hoewel het hof
aankondigde eind september met een beslissing te zullen komen week
het bij een tussenbeslissing van 13 augustus 2013 van dit voornemen af.
Ook in deze tussenbeslissing ging het met name om het in maart inge
voegde punt van de levenslange gevangenisstraf. Zij hield vooral verband
met de op 9 juli 2013 door de Grote Kamer van het EHRM gewezen uit
spraak betreffende Vinter en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk. In die
uitspraak ging het namelijk vooral om de verhouding tussen een levens
lange gevangenisstraf en artikel 3 van het EVRM, dat inhoudelijk (vrijwel)
gelijk is aan art. 3 Str. St.M., één van de bepalingen waaraan de ombuds
man het Wetboek van Strafrecht wilde laten toetsen.14 Om die reden oor
deelde het hof dat deze uitspraak mogelijk van belang was voor het onder
havige geschil. De in de tussenbeslissing gestelde vragen spitsten zich
met name toe op de mogelijkheid van gratie en zijn in de uiteindelijke be
slissing uitgebreid aan de orde gekomen.
Die beslissing werd, zoals gezegd, gewezen op 8 november 2013. In deze
eerste inhoudelijke beslissing van een constitutionele rechter in het
Koninkrijk der Nederlanden bakent het hof in de eerste plaats zijn eigen
toetsingsbevoegdheid af. Het hof constateert dat zijn bevoegdheid tot toet
sing voortvloeit uit de overtuiging van de Sint Maartense grondwetgever
dat de Staatsregeling een hoogste wet is, die dientengevolge ook door de
wetgever in acht genomen behoort te worden, waaruit volgt dat een van de
wetgever onafhankelijk orgaan diens producten op hun verenigbaarheid
JANUARI 2015 TVCR14 artikelen
15 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1), par. 2.2. Begrijpelijk, maar toch wel enigszins opmerkelijk is het feit dat het hof zijn eigen bevoegdheid tot toetsing van formele wetgeving aan de Staatsregeling zo benadrukt. Ook alle andere algemeen verbindende voorschriften van Sint Maartense regelstellers kunnen immers door het hof op hun verenigbaarheid met de Staatsregeling getoetst worden. Sterker nog: voor zover het de tot-
standkoming van die voorschriften betreft, is zelfs het hof als enige bevoegd tot een oordeel.16 Ibid.17 Ibid., par. 2.3.2.
met de Staatsregeling moet kunnen beoordelen.15 Het hof toetst abstract:
zijn bevoegdheid beperkt zich tot nog niet in werking getreden wettelijke
voorschriften. Door de aan het hof toekomende bevoegdheid tot vernieti
ging van een inconstitutioneel geacht wettelijk voorschrift wordt voorko
men dat dit tot de rechtsorde kan gaan behoren. De toetsingsbevoegdheid
van het hof strekt zich uit tot (in beginsel) de gehele Staatsregeling. Het
hof acht zich in ieder geval bevoegd om aan de in de Staatsregeling opge
nomen klassieke grondrechten te toetsen, maar acht zich in beginsel ook
bevoegd om aan sociale grondrechten te toetsen. Toetsing is slechts dan
niet toegestaan, aldus het hof, indien en voor zover de bepaling in de
Staatsregeling waaraan toetsing verlangd wordt zich voor die toetsing niet
leent. Het hof baseert zich hierbij op de laatste volzin van art. 127 lid 2
Str. St.M. Wanneer is er sprake van een bepaling die zich voor toetsing
leent? Volgens het hof is daarvan sprake als de bepaling zodanig concreet
en hanteerbaar is, dat zij door de rechter kan worden toegepast. Daarbij
spelen bewoordingen, context, doel en strekking van de bepaling en de
samenhang met andere bepalingen een rol, aldus het hof.16 In zijn beoor
deling van de mate van geschiktheid als toetsingskader van een norm in
de Staatsregeling lijkt het hof zich te willen laten leiden door de criteria
die binnen het Koninkrijk door rechters van oudsher worden gehanteerd
om te beslissen of een norm van volkenrechtelijke oorsprong een ieder
verbindend is – zij het dat deze criteria in verband met de Memorie van
Toelichting bij de Staatsregeling minder stringent worden toegepast. In
paragraaf 2.3 formuleert het constitutionele hof vervolgens zijn uitgangs
punten ten aanzien van de omvang en strekking van zijn toetsingsbe
voegdheden. In de eerste plaats stelt het hof dat het zich niet bevoegd acht
om ambtshalve te toetsen aan de Staatsregeling. Nu de bevoegdheid van
het hof uitsluitend geactiveerd kan worden door de ombudsman acht het
hof zijn bevoegdheid dan ook beperkt tot de door de ombudsman in zijn
verzoekschrift opgeworpen bezwaren ten aanzien van een wettelijk
voorschrift.
Een tweede uitgangspunt voor het hof bij de uitoefening van zijn toet
singsbevoegdheid is dat van rechterlijke terughoudendheid.17 De in de
preambule van de Staatsregeling opgenomen beginselen omvatten de
scheiding der machten; hieruit leidt het hof af dat met name de toetsing
van Landsverordeningen aan de Staatsregeling op basis van terughou
dendheid dient plaats te vinden. Dit wordt nog versterkt door het feit dat
veel van de normen in de Staatsregeling globaal omschreven en derhalve
multiinterpretabel zijn en dat het hof abstract en ex ante toetst, waardoor
het feitelijk functioneren van een norm in de samenleving niet in ’s hofs
beoordeling betrokken kan worden. De rechterlijke terughoudendheid
waartoe het hof zich verplicht acht vindt haar uitdrukking ook daarin dat
TVCR JANUARI 2015 15artikelen
18 Ibid., par. 2.3.3.19 Ibid., par. 2.3.4.20 Ibid., par. 2.3.5.
het hof zich bevoegd acht om een bepaling van een wettelijk voorschrift
dat het in strijd acht met de Staatsregeling desondanks in stand te laten
als daar goede redenen voor zijn.
Een derde, maar met het tweede samenhangende uitgangspunt voor het
hof is het vermoeden van grondwettigheid van een wettelijk voorschrift,
met name als het gaat om een Landsverordening, welke met beslissende
betrokkenheid van de door het volk gekozen Staten tot stand gebracht is.
Gezien het feit dat de ministers en de leden van de Staten een eed van
trouw aan de Staatsregeling afleggen dient het hof ervan uit te gaan dat
(in ieder geval een Landsverordening) in beginsel in overeenstemming
met de Staatsregeling is en dat er een gegronde reden dient te zijn om van
dat rechtsvermoeden af te wijken. Telkens wanneer een bepaling uit de
Staatsregeling in redelijkheid op meerdere manieren is uit te leggen en
ten minste één van die uitleggingen leidt tot grondwettigheid van het be
streden wettelijke voorschrift dient het hof die uitleg te volgen.18
Daar staat een vierde uitganspunt tegenover. De toetsing die het hof ver
richt dient binnen de hierboven geschetste uitganspunten weliswaar te
rughoudend, maar ook praktisch en effectief te zijn, nu de taak van het
hof erin gelegen is de heerschappij van het recht in Sint Maarten (mede)
te verzekeren. Ook deze heerschappij van het recht, de waarde en de waar
digheid van het individu en de aanspraak van alle mensen op fundamen
tele rechten en vrijheden worden in de preambule van de Staatsregeling
genoemd als beginselen van de Sint Maartense rechtsorde zoals die door
de Staatsregeling wordt geschraagd.19
Een vijfde en laatste uitgangspunt waaraan het hof zich bij zijn toetsing
gebonden acht is dat van concordantie. Nu veel van de bepalingen in de
Staatsregeling inhoudelijk ofwel aan het EVRM ofwel aan de Grondwet
ontleend zijn, acht het hof zich gebonden aan een uitleg van die normen
die zoveel mogelijk conform is aan die van het EHRM en de in Nederland
vigerende uitleg van de betreffende grondwetsbepaling(en). Voor zover
andere verdragen dan het EVRM model gestaan hebben voor bepalingen
uit de Staatsregeling zal het hof zich op een vergelijkbare wijze ten aan
zien van die normen opstellen.20
Sluiten de door het hof zelf geformuleerde toetsingsuitgangspunten aan
bij de Staatsregeling zelf en de bijbehorende MvT? Dat is lastig te zeggen,
omdat deze beide maar zeer beperkt informatie bieden ten aanzien van
dit onderwerp. De tekst van art. 127 Str. St.M. beperkt er zich toe te ver
melden dat de toetsing achterwege blijft indien de bepaling van de
Staatsregeling zich niet voor toetsing leent, een bepaling die identiek is
aan die van art. 119 over de toetsingsbevoegdheid van de gewone rechter
lijke macht. De toelichting bij de Staatsregeling maakt ons niet veel
wijzer: zij stelt dat de bepaling zich voor toetsing door de rechter moet
JANUARI 2015 TVCR16 artikelen
21 LJN AR2181. Eerder zagen we dat het hof deze passage letterlijk overneemt in de uitleg over zijn eigen toetsingscriteria. De uitspraak waarnaar verwezen wordt is er een waarin de Afdeling de criteria opsomt die volgens haar ertoe leiden dat een volkenrechtelijke norm eenieder verbindend in de zin van art. 94 GW is. 22 MvT bij de Staatsregeling van Sint Maarten, p. 80.
lenen. Daarbij spelen (en de MvT sluit hier aan bij de uitspraak van 15 sep
tember 2004 van de ABRvS)21 “de bewoordingen, de context, doel en
strekking van de bepaling in samenhang met andere bepalingen een
rol.”22 Het hof heeft aldus vooral zelf zijn eigen toetsingskader moeten
formuleren. In de volgende paragraaf zal ik op deze kwestie terugkomen.
Na deze inleidende afbakening en onderbouwing van zijn eigen toet
singsbevoegdheden gaat het hof over tot de behandeling van de door de
ombudsman ingediende klachten. Uit het tussenvonnis was al gebleken
dat een van de bezwaren van de ombudsman zich richtte tegen het
schrappen uit het ontwerpWetboek van Strafrecht van de bepaling die
ten aanzien van de tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf
voorschreef dat na 20 jaar een beoordeling plaats diende te vinden van de
rechtvaardiging van verdere voortzetting ervan. De ombudsman heeft
echter nog zes andere bezwaren tegen het bekrachtigde Wetboek van
Strafrecht ingediend. Deze zijn achtereenvolgens de wijze van bekrachti
ging, de vernummering van de bepalingen, de bepalingen ten aanzien
van dierengevechten, enige bepalingen omtrent toeristen, de regeling met
betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling en de regeling met
betrekking tot de exploitatie van prostitutie.
De klacht van de ombudsman ten aanzien van de gevolgde bekrachti
gingspraktijk is vanuit constitutioneel perspectief interessant. De om
budsman wijst erop dat in de Landsverordening van 13 december 2012 tot
vaststelling van een nieuw Wetboek van Strafrecht wel de datum van sig
nering door de Gouverneur, maar niet de datum van contrasignering
door de minister van justitie is terug te vinden. Uit kracht van art. 82 Str.
St.M. volgt dat de vaststelling van Landsverordeningen plaatsvindt door
de regering en de Staten gezamenlijk, art. 83 lid 1 schrijft voor dat de rege
ring Landsverordeningen na goedkeuring door de Staten bekrachtigt,
waardoor deze kracht van Landsverordening verkrijgen, en uit art. 32 lid 3
Str. St.M. volgt dat de ministers verantwoordelijk zijn jegens de Staten
voor alle ambtshandelingen van de Gouverneur. Op basis hiervan is vol
gens de ombudsman zowel het seign van de Gouverneur als het contra
seign van één of meer ministers constitutief voor de bekrachtiging van
een Landsverordening. Dat betekent dat er bij het ontbreken van een
datum van contrasignering geen duidelijkheid bestaat over het moment
waarop een Landsverordening door de regering bekrachtigd is. En dit is
in de Sint Maartense rechtspraktijk van zeer groot belang, nu art. 127,
derde lid Str. St.M. bepaalt dat de ombudsman binnen zes weken na be-
krachtiging van een Landsverordening door de regering een zaak bij het
constitutioneel hof aanhangig moet maken. Volgens de ombudsman is de
Sint Maartense rechtspraktijk op dit punt derhalve inconstitutioneel.
TVCR JANUARI 2015 17artikelen
23 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1), par. 3.1.3.24 Ibid., par. 3.1.4 3.1.6.
De regering stelt zich met betrekking tot deze (eerste) klacht van de om
budsman op het standpunt dat deze nietontvankelijk verklaard dient te
worden nu de klacht betrekking heeft op “procedurele vragen die na de
totstandkoming van de regeling zijn opgekomen”. Tot toetsing van derge
lijke klachten is het hof niet bevoegd, zo stelt de regering, nu zijn proce
durele toetsingsbevoegdheden zich beperken tot de totstandkoming van
wettelijke voorschriften en een verzoek van de ombudsman tot toetsing
door het hof uitsluitend kan strekken tot partiële of gehele vernietiging
van de bestreden regeling.23
Het hof deelt deze zienswijze niet. Volgens het hof kan een toetsing waar
toe de ombudsman verzoekt heel goed een andere uitkomst hebben dan
partiële of algehele vernietiging van de bestreden regeling, omdat ook vol
staan kan worden met een constatering van onverenigbaarheid.
Bovendien, zo stelt het hof, is de onderhavige klacht van de ombudsman
van direct constitutioneel belang, nu er een grondwettelijke termijn van
zes weken na bekrachtiging van een wettelijke regeling geldt, waarbinnen
de ombudsman met een klacht bij het hof dient te komen. Het is binnen
het Sint Maartense constitutionele recht van het grootste belang dat vast
staat wanneer een wettelijk voorschrift daadwerkelijk bekrachtigd is. Met
de ombudsman is het hof van mening dat de bestaande Sint Maartense
rechtspraktijk (die overigens identiek is aan die van de voormalige
Nederlandse Antillen en die van de andere drie Landen binnen het
Koninkrijk) onvoldoende houvast biedt om vast te kunnen stellen op
welke datum een wettelijk voorschrift bekrachtigd is, gezien het feit dat er
geen datum van contrasignering is. De regering heeft aan het hof toege
zegd dat de bestaande praktijk aangepast zal worden teneinde dit te re
dresseren. Het hof volstaat, mede om die reden, met een constatering van
inconstitutionaliteit.24
De tweede klacht die de ombudsman tegen het Wetboek van Strafrecht in
brengt, betreft het feit dat de regering na de goedkeuring door de Staten,
maar voorafgaand aan de bekrachtiging ervan een vernummering van de
artikelen heeft doorgevoerd, hetgeen zij in strijd acht met art. 82 Str.
St.M.
Ook ten aanzien van de tweede klacht van de ombudsman concludeert de
regering tot nietontvankelijkheid. De regering stelt zich op het standpunt
dat zij ook zonder nadrukkelijke grondslag in de Staatsregeling de be
voegdheid geniet om bepalingen in een nog niet in werking getreden
Landsverordening te vernummeren, nu het hier geen enkele inhoudelijke
wijziging van de betreffende regeling betreft. Zij wijst op dit punt op de
rechtspraktijk in Nederland.
Ook op dit punt deelt het hof echter de zienswijze van de ombudsman.
Volgens het hof dient ook de nummering van bepalingen in een
JANUARI 2015 TVCR18 artikelen
25 Ibid., par. 3.2.3.26 Ibid., par. 3.3.4.
algemeen verbindend voorschrift te worden opgevat als deel uitmakende
van de totstandkoming van die regeling – en in het geval van een
Landsverordening is dat een gezamenlijk bevoegdheid van regering en
Staten. De vergelijking met Nederland gaat niet op: de vernummering
waar de regering daar op doelt, vindt plaats voordat de StatenGeneraal
het betreffende wetsvoorstel definitief hebben goedgekeurd. Ook in dit
geval volstaat het hof echter met een gegrondverklaring van de klacht,
zonder daaraan rechtsgevolgen te verbinden.25
De derde klacht heeft betrekking op de artt. 2:335 en 3:54 van het nieuwe
Wetboek, die respectievelijk regelen dat degene die nodeloos dieren kwelt
dan wel verzorging onthoudt, gestraft wordt met ten hoogste zes maan
den hechtenis of een geldboete van de derde categorie en dat degene die
dierengevechten organiseert of voor publiek toegankelijk maakt gestraft
wordt met ten hoogste twee weken hechtenis of een geldboete van de
tweede categorie, maar anderzijds straffeloosheid garanderen aan degene
die dieren inzet (en mag men aannemen, daarbij wellicht ook kwelt) in
het kader van culturele of structurele activiteiten dan wel voor het houden
van dierengevechten een vergunning van de overheid heeft. De klacht van
de ombudsman richt zich tegen deze uitzonderingsbepalingen: zij acht ze
in strijd met art. 22 Str. St.M., waarin het welzijn van dieren tot voorwerp
van de zorg der overheid gemaakt wordt.
Daarnaast is volgens de Ombudsman ook de totstandkoming van de be
paling inconstitutioneel, nu aan art. 2:335 WvSr. door de negende nota
van wijziging het nieuwe derde lid is toegevoegd, waarin dierengevechten
niet strafbaar zijn als ze een uiting zijn van culturele of structurele activi
teiten waarbij dieren ingezet of gebruikt worden. Over deze wijziging van
het voorstel is de Raad van Advies niet gehoord. Volgens de ombudsman
gaat het hier om een dermate fundamentele wijziging van de bepaling dat
hierover de Raad gehoord had moeten worden.
De regering verweert zich door te stellen dat art. 22 Str. St.M. een in
structienorm aan de wetgever is, waaraan door het hof niet (goed) getoetst
kan worden. Ten aanzien van het achterwege laten van het horen van de
Raad van Advies stelt de regering zich op het standpunt dat de wetgever
het kennelijk niet nodig vond om dit te doen, welks oordeel door het hof
gerespecteerd dient te worden.26
Het hof stelt zich op het standpunt dat toetsing aan art. 22 Str. St.M. in
beginsel mogelijk is, maar dat deze toetsing, nu het een instructienorm
betreft, terughoudend plaats dient te vinden. Het hof ziet voor zichzelf in
dezen uitsluitend een rol weggelegd waar het de beantwoording van de
vraag betreft of de wetgever bij de vaststelling van het bestreden wettelijk
voorschrift een wezenlijke belangenafweging heeft gemaakt, waarin het
welzijn van dieren meegewogen is. Nu in de betreffende bepaling voorop
TVCR JANUARI 2015 19artikelen
27 Ibid., par. 3.3.63.3.8.28 Ibid., par. 3.3.9. Men kan zich wat mij betreft overigens in gemoede afvragen of het hier nu werkelijk gaat om een nietingrijpende verandering van het wetsvoorstel.
staat dat het houden van dierengevechten in algemene zin strafbaar is
(terwijl in de bestaande regelgeving uitsluitend hanengevechten strafbaar
zijn) tenzij er een vergunning verleend wordt en dat uit toezeggingen van
de regering is gebleken dat bij deze vergunningverlening dierenwelzijn
een grote rol zal spelen (juist gelet op art. 22 Str. St.M.) kan volgens het
hof niet geconcludeerd worden dat er zonder meer strijd met art. 22 op
treedt. Wel benadrukt het hof dat het van belang is dat er een goede wet
telijke regeling met betrekking tot de vergunningverlening wordt
vastgesteld.27
Ten aanzien van het niet horen van de Raad van Advies in verband met de
invoeging van het derde lid van art. 2:335 WvSr stelt het hof vast dat het
uitsluitend bevoegd is tot toetsing van wettelijke voorschriften aan de
Staatsregeling, dat wil zeggen, aan één of meer concrete bepalingen daar
van. Weliswaar sluit zulks toetsing aan het systeem van de Staatsregeling
niet uit, maar er zal ook dan altijd een ‘toerekening’ aan één of meer be
palingen en de tekst daarvan mogelijk moeten zijn wil er getoetst kunnen
worden. Het hof heeft van de grondwetgever niet de bevoegdheid gekre
gen te toetsen aan ongeschreven constitutionele beginselen. Nu het hof
op grond van art. 127 lid 2 Str. St.M. ook bevoegd is de totstandkoming
van wettelijke regelingen te toetsen en het horen van de Raad van Advies
deel uitmaakt van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift is het
hof, anders dan de regering meent, bevoegd om een zelfstandig oordeel te
vellen over de vraag of het horen van de Raad noodzakelijk was of niet.
Het hof komt tot het oordeel dat zulks in het onderhavige geval niet het
geval is, nu het hier geen ingrijpende herziening van de betreffende bepa
ling betreft; de hoofdregel dat dierengevechten strafbaar zijn wordt
immers door de toevoeging van het derde lid niet doorbroken. De derde
klacht van de ombudsman faalt dus integraal.28
De vierde klacht van de ombudsman richt zich tegen het bepaalde in art.
2:289 e WvSr. Art. 2:289 bevat een aantal strafverzwarende omstandighe
den ten aanzien van de ‘gewone’ diefstal van art. 2:288, waardoor het
strafmaximum van vier op zes jaar komt. Onder e wordt hier vermeld
“Diefstal ten aanzien van een toerist, die voor recreatieve doeleinden in
het land aanwezig is.” De ombudsman acht deze specifieke strafverzwa
rende omstandigheid die het oogmerk heeft toeristen te beschermen in
strijd met het gelijkheidsbeginsel van art. 16 van de Staatsregeling, nu
hier een onderscheid gemaakt wordt tussen justitiabelen die voor recrea
tieve doeleinden in Sint Maarten zijn en alle andere justitiabelen, onge
acht of dit ingezetenen van het Land zijn of niet.
Ten aanzien van deze vierde klacht merkt de regering op dat er weliswaar
een onderscheid gemaakt wordt tussen toeristen en andere (al dan niet in
gezeten) slachtoffers van diefstal, maar dat dit onderscheid niet zonder
JANUARI 2015 TVCR20 artikelen
29 Ibid., par. 3.4.3.30 Ibid., par. 3.4.43.4.7.
meer een schending van art. 16 Str. St.M. oplevert, nu door dit onder
scheid een legitiem doel gediend wordt: de economie van Sint Maarten is
in zeer belangrijke mate afhankelijk van de ongehinderde toestroom van
toeristen, die weg zouden kunnen blijven als zij op grote schaal het slacht
offer van criminaliteit zouden worden.29 Het hof deelt dit standpunt. Het
door art. 2:289 onder e WvSr. gemaakte onderscheidt tussen personen die
zich voor recreatieve doeleinden op het eiland bevinden en anderen komt
in hoofdzaak neer op een onderscheid tussen ingezetenen en nietingeze
tenen en daarmee, aldus het hof, evenzeer in hoofdzaak op een onder
scheid naar nationale afkomst. Dit is één der gronden waarop art. 16 Str.
St.M. in beginsel onderscheid verbiedt. Een dergelijk onderscheid is
echter niet verboden, aldus het hof, als het ertoe strekt een legitiem doel
te dienen én er een redelijke verhouding bestaat tussen dit legitieme doel
en de middelen die daartoe worden ingezet. Het hof sluit hier, op grond
van een van zijn eerder geformuleerde interpretatiecriteria, aan bij het
geen het EHRM ten aanzien van de toepassing van art. 14 EVRM over
weegt, nu art. 16 Str. St.M. in belangrijke mate op deze bepaling uit het
EVRM is terug te voeren. Met de regering meent het hof dat er hier
sprake is van een legitiem doel, namelijk de bescherming van de kwetsba
re Sint Maartense economie. Het hof wijst in dit verband op een uitspraak
van het Gemeenschappelijke Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 19 februari 2013
waarin dit hof een zware arbeidsrechtelijke sanctie tegen een werkneem
ster van een hotel op Aruba rechtvaardigde met het argument dat de eco
nomie van Aruba sterk afhankelijk is van de goodwill van buitenlandse
toeristen. Het legitieme doel van de bepaling wordt ook op een redelijke
wijze gediend, aldus het hof, nu het hier gemaakte onderscheid tussen in
gezetenen en nietingezetenen niet (zoals meestal) ten nadele van de niet
ingezetenen, maar juist ten voordele ervan uitpakt, terwijl het nadeel voor
ingezetenen bovendien relatief is: het beoogde doel ervan is juist in hun
voordeel. Het hogere strafmaximum in de wet levert bovendien geen ver
plichting voor de rechter op om dit ook daadwerkelijk toe te passen: hij zal
zich steeds af moeten vragen welke straf in een concreet geval geëigend is
– en is daarbij zelf uiteraard ook aan art. 16 van de Staatsregeling
gebonden.30
De vijfde klacht heeft betrekking op de levenslange gevangenisstraf. De
ombudsman acht het ontbreken van een bepaling omtrent periodieke
rechterlijke toetsing van de (verdere) tenuitvoerlegging van een levenslan
ge gevangenisstraf in het nieuwe wetboek in strijd met art. 3 Str. St.M.,
waarin een verbod op folter en op wrede, onmenselijke of vernederende
behandeling of bestraffing is opgenomen.
TVCR JANUARI 2015 21artikelen
31 Ibid., par. 4.5.1.
De regering verweert zich op twee punten. In de eerste plaats verzet zij
zich tegen de in de tussenbeslissing gegeven uitleg van de klacht van de
ombudsman en in de tweede plaats betoogt de regering dat de Vinter
uitspraak van het EHRM terzake niet relevant is, nu het daar ging om de
tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf en in de onderha
vige zaak om de invoering van een wettelijke regeling die de grondslag
biedt voor een dergelijke tenuitvoerlegging.
Op beide punten verwerpt het hof het verweer. Het hof komt tot het oor
deel dat het zijn werk niet kan doen zonder de klachten van de ombuds
man uit te leggen, hetgeen in het tussenvonnis gebeurd is; in de tweede
plaats stelt het hof dat de samenhang tussen de regeling met betrekking
tot een straf en de tenuitvoerlegging daarvan zodanig nauw is, dat de door
het EHRM in de Vinteruitspraak gegeven uitleg omtrent levenslange ge
vangenisstraffen relevant is voor de interpretatie die het hof geeft van het
Sint Maartense WvSr.31 Het hof beziet, teneinde vast te stellen of de rege
ling met betrekking tot de levenslagen gevangenisstraf constitutioneel is,
de artt. 3, 27 lid 3, 30 en 118 van de Staatsregeling in onderlinge samen
hang. Art. 3 verbiedt foltering en wrede, onmenselijke en vernederende
behandeling en bestraffing, 27 derde lid verschaft eenieder wiens vrijheid
hem of haar is ontnomen toegang tot de rechter teneinde de rechtmatig
heid van die vrijheidsontneming te doen toetsen, art. 30 garandeert ieder
een wiens vrijheid hem of haar is ontnomen een waardige en menselijke
behandeling en geeft aan dat het gevangenisstelsel gericht is op terugkeer
in de samenleving en art. 118 regelt het gratiestelsel. Het hof wijst erop
dat blijkens de MvT bij de Staatsregeling art. 3 is ontleend aan art. 3
EVRM, art. 27 aan art. 5 EVRM en art. 30 aan art. 10 IVBPR. Derhalve is,
zo stelt het hof, de uitleg die respectievelijk het EHRM en het
Mensenrechtencomité van de VN aan de artt. 3 en 5 EVRM en art. 10
IVBPR geven van belang voor de interpretatie van het hof van de corres
ponderende bepalingen in de Staatsregeling. Om die reden is de Vinter
uitspraak van het EHRM zo belangrijk, omdat hierin een principiële
uitleg van art. 3 EVRM in relatie tot de levenslange gevangenisstraf wordt
gegeven. Het EHRM constateert in deze uitspraak dat de oplegging van
een levenslange gevangenisstraf in beginsel geen inbreuk oplevert op art.
3 EVRM. Wel is het echter zo dat, ook bij de oplegging van een levenslan
ge gevangenisstraf er altijd de mogelijkheid moet blijven van invrijheid
stelling. Is er op geen enkele manier uitzicht op opschorting van de ten
uitvoerlegging, strafvermindering of gratie, dan kan er wel strijd met art.
3 EVRM optreden. Daaruit volgt dat de autoriteiten in de verdragsstaten
de plicht hebben om op gezette tijden, te beginnen 25 jaar na het opleg
gen van de straf, te evalueren of voortzetting van de gevangenisstraf nog
op penologische gronden verdedigbaar is. Dit alles dient bovendien bij het
JANUARI 2015 TVCR22 artikelen
32 Ibid., par. 3.5.4.33 Ibid., par. 3.5.8.34 Ibid., par. 3.5.10.
begin van de tenuitvoerlegging voor de veroordeelde duidelijk te zijn,
zodat hij weet of kan weten aan welke voorwaarden hij moet voldoen om
op termijn een eventuele strafvermindering te bereiken.32
Het hof sluit zich aan bij de interpretatie van het EHRM inzake art. 3
EVRM. Het wijst erop, dat het EHRM nergens eist dat uitsluitend een
rechterlijk orgaan besluit tot opschorting of beëindiging van de tenuit
voerlegging van een (levenslange) gevangenisstraf. Dat kan ook een be
stuursorgaan door middel van een gratiëring zijn. Aldus is het Sint
Maartense systeem met zijn gratiebevoegdheid van de regering volgens
het hof in beginsel geëquipeerd voor een Vinterconforme tenuitvoerleg
ging van levenslange gevangenisstraffen. Daarvoor is het echter wel
noodzakelijk dat de regering haar gratiebevoegdheid gebruikt conform de
eisen die het EHRM daaraan stelt: als niet langer gegronde penologische
redenen aanwezig zijn om de sanctie nog langer ten uitvoer te leggen, dan
dient de gedetineerde gegratieerd te worden. Om die reden heeft het hof
in zijn eerder genoemde tussenbeslissing van 15 augustus de vraag ge
steld of de regering toe wilde zeggen dat gedetineerden ten aanzien waar
van vast is komen te staan dat verdere tenuitvoerlegging van een levens
lange gevangenisstraf geen penologisch doel meer dient, gegratieerd
zullen worden. Tot tweemaal toe heeft de regering hierop geantwoord dat
gratie “kan worden verleend indien aannemelijk is geworden dat met de
tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daar
van geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid
wordt gediend.” Kan, niet zal worden verleend.33
Om die reden concludeert het hof dat er in Sint Maarten onvoldoende ga
rantie is dat een gevangene uitsluitend in de gevangenis zit zolang er re
delijke penologische gronden zijn voor de verdere tenuitvoerlegging van
de hem opgelegde levenslange sanctie. Om die reden komt art. 1:13 WvSr.,
waarin de levenslange gevangenisstraf is geregeld, in strijd met art. 3 Str.
St.M. Dit zelfde geldt voor alle in het WvSr. daarmee samenhangende be
palingen: zij worden alle door het hof vernietigd.34
De zesde klacht van de ombudsman heeft betrekking op de tenuitvoerleg
ging van voorwaardelijke invrijheidstellingen. In art. 1:37 lid 2 WvSr.
wordt ten aanzien van illegale vreemdelingen die een gevangenisstraf van
minder dan vijf jaar uitzitten de mogelijkheid geopend dat deze reeds na
het uitzitten van een derde van de straf (indien deze ten minste negen
maanden bedragen heeft) in vrijheid worden gesteld, terwijl uit kracht
van art. 1:31 WvSr. volgt dat in beginsel twee derde van de opgelegde straf
uitgezeten dient te zijn voor er voorwaardelijk in vrijheid gesteld kan
worden; in art. 1:37 lid 4 WvSr. wordt juist bepaald dat de illegale vreem
deling die een gevangenisstraf langer dan vijf jaar uitzit nimmer voor
voorwaardelijke invrijheidstelling in aanmerking komt. De ombudsman
TVCR JANUARI 2015 23artikelen
35 Ibid., par. 3.6.36.3.5.36 Ibid., par. 3.6.7.
acht deze beide bepalingen in strijd met het gelijkheidsbeginsel van art.
16 Str. St.M., nu hierdoor enerzijds rechtmatig verblijf houdende vreem
delingen en Nederlanders benadeeld worden (in art. 1:37 lid 2) en ander
zijds illegale vreemdelingen benadeeld worden (in art. 1:37 lid 4), terwijl
daar in beide gevallen geen objectieve rechtvaardiging voor is.
De regering stelt zich in haar verweer op het standpunt dat het toelaatbaar
is om onderscheid te maken tussen verschillende soorten van justitiabe
len, mits daarvoor een redelijke en objectieve rechtvaardiging gegeven
kan worden, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij de regeling met betrek
king tot de strafverzwarende omstandigheden bij diefstal ex art. 2:289
WvSr. De regering meent dat het onderscheid tussen ingezetenen en
vreemdelingen die tot respectievelijk minder en meer dan vijf jaar gevan
genisstraf zijn veroordeeld een dergelijke rechtvaardiging oplevert. Art.
1:37 WvSr., gericht op het mogelijk vervroegd in vrijheid stellen van illega
le vreemdelingen is volgens de regering te rechtvaardigen met het oog op
het terugdringen van detentietekorten, temeer daar deze na hun invrij
heidstelling het Land terstond dienen te verlaten. Het ontbreken van een
mogelijke vervroegde invrijheidstelling van vreemdelingen die tot een on
herroepelijke gevangenisstraf van meer dan vijf jaar worden veroordeeld
wordt door de regering verdedigbaar geacht met het oog op de afschrik
kende werking die van het Sint Maartense strafrechtelijke systeem uit
dient te gaan jegens vreemdelingen, specifiek illegale vreemdelingen, ten
einde te voorkomen dat de indruk kan bestaan dat het loont om naar Sint
Maarten te komen en daar criminele activiteiten te ontplooien.35
Het hof laat weinig heel van de redenering van de regering. Het stelt
voorop dat het tegengaan van cellentekorten en overbevolking van deten
tiecentra in zichzelf een legitiem doel is, juist ook in het kader van de be
scherming van de fundamentele rechten van gedetineerden. Het hof acht
echter de regeling van art. 1:37 WvSr. problematisch. Uitsluitend het feit
dat men de status van illegale vreemdeling heeft brengt met zich dat de
minister van justitie een veel verdergaande vorm van strafkorting toe kan
passen dan voor andere categorieën mogelijk is. De redenering van de re
gering stoelt volgens het hof op twee gedachten: in de eerste plaats zou
het hier gaan om lichte vergrijpen en in de tweede plaats zou de vrijgela
ten vreemdeling onmiddellijk Sint Maarten dienen te verlaten. Het hof
merkt op dat geenszins vaststaat dat iemand die tot minder dan vijf jaar is
veroordeeld een licht vergrijp heeft gepleegd en dat bovendien nergens uit
de wetstekst blijkt dat een dergelijke algemene voorwaarde aan de invrij
heidstelling zal worden verbonden. Alleen al uit deze zeer kwestieuze
rechtvaardiging van het gemaakte onderscheid tussen illegale vreemde
lingen en alle andere categorieën gedetineerden volgt volgens het hof dat
er hier strijdigheid met art. 16 Str. St.M. optreedt.36 In de tweede plaats
JANUARI 2015 TVCR24 artikelen
37 Ibid., par. 3.6.8.38 Ibid., par. 3.7.3.
leidt het onderscheid tussen art. 1:37 lid 2 en lid 4 WvSr. volgens het hof
tot problemen. Niet valt in te zien waarom een dergelijk onderscheid
tussen illegale vreemdelingen die tot minder dan vijf jaar zijn veroordeeld
(en die voor forse strafvermindering in aanmerking komen) en illegale
vreemdelingen die tot vijf jaar of meer zijn veroordeeld (en die in het
geheel niet voor vervroegde invrijheidstelling in aanmerking komen) in
het licht van art. 16 Str. St.M. gerechtvaardigd zou kunnen worden. Art.
1:37 lid 4 WvSr. is in het licht van art. 16 bovendien om nog een andere
reden problematisch: de bepaling stelt in zeer algemene zin dat allen die
tot een gevangenisstraf van vijf jaar of meer zijn veroordeeld geen recht
op vervroegde invrijheidstelling hebben als zij geen ingezetenen van Sint
Maarten zijn. Andere Nederlanders, ook zij die geheel legaal in Sint
Maarten verblijven, evenals nietNederlanders die legaal in Sint Maarten
verblijven worden dus door de bepaling getroffen. Dit is onbegrijpelijk in
het licht van de door de regering gehanteerde redenering dat de bepaling
ertoe strekt afschrikkend te werken op illegale vreemdelingen. Zowel art.
1:37 lid 2 als 1:37 lid 4 WvSr. kan derhalve wegens strijd met het gelijk
heidsbeginsel en het discriminatieverbod uit art. 16 Str. St.M. niet in
stand blijven en wordt dan ook door het hof vernietigd.37
De zevende en laatste klacht van de ombudsman richt zich tegen art.
2:212 WvSr., dat het bordeelverbod opheft door de exploitatie van seksin
richtingen aan een vergunningenstelsel te onderwerpen. De ombudsman
acht elke legalisering van bordelen in strijd met de Staatsregeling, meer
in het bijzonder met het gelijkheidsbeginsel van art. 16, het recht op licha
melijke integriteit uit art. 6 en het verbod op mensenhandel uit art. 4 lid
3.
Ten aanzien van de laatste klacht van de ombudsman stelt de regering
zich op het standpunt dat de beoogde wetswijziging juist tot doel heeft de
positie van vrouwen in de Sint Maartense seksindustrie te verbeteren. De
invoering van legale bordelen, mits voorzien van een overheidsvergun
ning, zal er volgens de regering toe leiden dat excessen betreden kunnen
worden. De bezwaren van de ombudsman lijken volgens de regering
eerder terug te voeren op een specifiek moreel oordeel over het prostitu
tiebedrijf als zodanig dan op werkelijke constitutionele bezwaren. Ook in
Nederland is prostitutie, onder voorwaarden, sinds 2000 legaal en wordt
daar niet in strijd met de mensenrechten geoordeeld, hetgeen met zich
brengt dat legale prostitutie derhalve ook niet in strijd met de
Staatsregeling moet worden geacht. Ten slotte wijst de regering erop dat
het verzoek van de ombudsman prematuur is, nu het beoogde vergunnin
gen en voorwaardenstelsel in de praktijk nog niet toegepast is.38
Het hof wijst erop dat de klacht van de ombudsman tot de juridische
vraag leidt of de menselijke waardigheid die aan een aantal in de
TVCR JANUARI 2015 25artikelen
39 Ibid., par. 3.7.4.40 Ibid., par. 3.7.10.41 Oordeel van 9 september 1951, BVerfGE 1951, nr. 1. Het betrof een voorlopig oordeel over de grondwettigheid van de samenvoeging van de Landen Baden, Württemberg en WürttembergHohenzollern tot BadenWürttemberg. Het hof werd pas één dag eerder, op 8 september 1951, daadwerkelijke geconstitueerd. In deze uitspraak gaat het hof nergens in op het feit dat het zijn, voor de toenmalige Duitse constitutionele ontwikkelingen unieke en vèrgaande taken zojuist heeft opgenomen, noch geeft het aan hoe het de invulling van die taken zelf ziet.
Staatsregeling opgenomen bepalingen ten grondslag ligt zover reikt dat
zij tot een verbod van prostitutie moet leiden. Het hof stelt voorop dat uit
de Staatsregeling volgt dat de overheid niet slechts de plicht heeft om zich
te onthouden van ongerechtvaardigde inbreuken op fundamentele men
selijke rechten, maar daarnaast de plicht heeft om deze ook daadwerkelijk
en actief te beschermen. In navolging van art. 4 EVRM kan uit art. 4 Str.
St.M. bijvoorbeeld worden afgeleid dat de overheid de positieve verplich
ting heeft om zaken als slavernij, mensenhandel en dwangarbeid actief te
bestrijden.39 Hieruit volgt niet dat ook prostitutie als zodanig strafbaar
moet zijn, hetgeen ook in de lidstaten van de Raad van Europa geenszins
overal het geval is. Zowel in het huidige als in het nieuwe Wetboek van
Strafrecht bestaat overigens geen algemeen verbod op prostitutie. In hoe
verre menselijke waardigheid ertoe dwingt om prostitutie al dan niet
strafbaar te stellen is dan ook in de allereerste plaats een vraag die door
de wetgever beantwoord zal moeten worden. Een rechter, zeker een rech
ter die ex ante en in abstracto toetst, zal niet dan met de uiterste schroom
valligheid tot de toetsing van een dergelijke keuze kunnen overgaan. Het
beoogde vergunningenstelsel zal uiteraard effectieve bescherming aan
prostituees moeten bieden, maar de Staatsregeling noopt niet tot een al
geheel verbod op prostitutie of bordeelexploitatie als zodanig, aldus het
hof. 40
3. De uitspraak beoordeeld
Hoe nu aan te kijken tegen deze eerste, inhoudelijke en ook lange uit
spraak van een constitutionele rechter in het Koninkrijk der
Nederlanden? Om te beginnen valt op dat het hof weinig koudwatervrees
lijkt te kennen. Nergens blijkt uit de uitspraak dat het hof zich constitutio
neel gesproken in een terra incognita begeeft: het meldt zich aan het rech
terlijke front met een kalme, zelfverzekerde vanzelfsprekendheid – alsof
het nooit anders geweest is, in Sint Maarten en in het Koninkrijk. De uit
spraak is ook zeer interessant wegens de grote mate van inhoudelijkheid
ervan. Het hof geeft op meerdere punten zeer interessante constitutio
neelrechtelijke overwegingen die de moeite van het overdenken meer dan
waard zijn. Dat geldt zowel ten aanzien van de wat meer ‘preliminaire’
overwegingen met betrekking tot de opvattingen van het hof inzake zijn
eigen toetsingsbevoegdheden als ten aanzien van aspecten van de inhou
delijke behandeling van de ingediende klachten. Anders dan bijvoorbeeld
het Duitse Bundesverfasungsgericht in zijn allereerste uitspraak deed,41
heeft het constitutionele hof van Sint Maarten zijn allereerste beslissing
aangegrepen om duidelijk te maken hoe het zijn eigen beslissings
JANUARI 2015 TVCR26 artikelen
42 Roel Schutgens & Joost Sillen, Constitutionele wetgeving
in de West, in: NJB jaargang 2014, p. 412 e.v.43 Minder evident, zelfs vanuit een terughoudende positie, is de keuze van het hof om regelgeving waarvan het de ongrondwettigheid vastgesteld heeft desondanks toch in werking te willen laten treden. Anderzijds tonen de twee voorbeelden uit deze uitspraak zelf aan dat daar goede praktische redenen voor kunnen zijn.
bevoegd heid ziet. Dat valt te prijzen. Hierboven werd al aangegeven dat
het hof zich in zijn beslissingen wil laten leiden door vier beginselen: een
duidelijke rechterlijke terughoudendheid, een daarmee samenhangende
presumptie van grondwettigheid van wettelijke regelingen, een streven
naar praktische en effectieve toetsing en – voor wat de toetsing aan
grondrechten betreft – een zo groot mogelijke concordantie tussen de
Staatsregeling en internationale mensenrechtenverdragen, vooral het
EVRM. In hun eerder dit jaar verschenen analyse van deze uitspraak spre
ken Schutgens en Sillen hun voorzichtige waardering uit voor deze vier
toetsingsbeginselen.42
En hoewel ook ik wel waardering op kan brengen voor de wijze waarop
het hof getracht heeft om zijn eigen toetsingsbevoegdheden in te kaderen
(veel houvast aan de grondwetgever van Sint Maarten heeft het hof
immers niet gehad) zou ik toch een aantal kritische kanttekeningen
willen plaatsen. De minste moeite heb ik met de eerste twee genoemde
toetsingsuitgangspunten. Daarmee erkent het hof het primaat van de de
mocratisch gelegitimeerde wetgever en erkent het dat ook deze aan de
Staatsregeling gebonden is en aldus bevoegd is tot het hebben en concreti
seren van een eigen interpretatie van de Staatsregeling. Er valt wat mij be
treft veel voor te zeggen dat het hof vanuit een presumptie van grondwet
tigheid regelgeving, vooral formele wetgeving, zoveel mogelijk
Staatsregelingconform interpreteert.43 Het is echter de vraag of het hof
dat in deze eerste uitspraak ook daadwerkelijk doet. Ten aanzien van de
vierde klacht van de ombudsman (betrekking hebbende op het beroven
van toeristen) komt het hof tot het oordeel dat er geen strijd is met de door
art. 16 Str. St.M. beschermde gelijkheid; ten aanzien van de zesde klacht
(de verschillende regelingen met betrekking tot de vervroegde invrijheid
stelling) wordt wel tot een principiële strijd met art. 16 geconstateerd. Ik
zie niet zo goed in dat deze beide oordelen tegelijkertijd het product van
een vergelijkbare rechterlijke terughoudendheid kunnen zijn: de voor
naamste grond voor het verschil (die er vooral in gelegen lijkt te zijn dat in
het eerste geval de eigen ingezetenen de benadeelde partij zijn en in het
tweede geval nietingezetenen) vind ik in ieder geval weinig sterk en niet
getuigen van een erg terughoudende interpretatie van de Staatsregeling.
Dat geldt ook voor het oordeel met betrekking tot de inconstitutionaliteit
van de levenslange gevangenisstraf. Het hof komt immers tot dit oordeel
niet op grond van de tekst van de bepaling(en), noch ook hun totstandko
mingsgeschiedenis, maar uitsluitend op grond van een antwoord van de
regering met betrekking tot de uitvoeringspraktijk van gratiëring. Een
meer terughoudend hof zou wat mij betreft hebben kunnen verlangen dat
die praktijk veranderd wordt, maar had de bestreden bepaling vervolgens
wel in werking kunnen laten treden.
TVCR JANUARI 2015 27artikelen
44 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1) par. 2.2.45 Ibid.
Grotere problemen heb ik met de beide andere uitgangspunten van het
hof. In zijn analyse van zijn eigen taakopvatting merkt het hof op dat het
bevoegd is om een Landsverordening of andere Landsregeling te toetsen
aan de gehele Staatsregeling.44 Dit past uiteraard in een streven naar een
praktische en effectieve toetsing. Het volgt bovendien uit art. 127 lid 2 Str.
St.M. Zowel uit deze brede toetsingsbevoegdheid als uit het feit dat het
hof uitsluitend ex ante en in abstracto kan toetsen en alleen geadieerd kan
worden door de ombudsman blijkt duidelijk dat de grondwetgever van
Sint Maarten voor het constitutionele hof een wezenlijk andere rol ziet
weggelegd dan voor de gewone rechterlijke macht, die in een concreet
rechtsgeding de verenigbaarheid van een wettelijk voorschrift met de
Staatsregeling mag beoordelen. Ook deze laatste is uit kracht van art. 119
Str. St.M. bevoegd aan de gehele Staatsregeling te toetsen, mits de betref
fende bepaling zich voor toetsing leent: maar het ligt voor de hand dat hij
zich in zijn toetsing vooral zal richten op de grondrechtelijke bepalingen
waarop een burger zich in een concreet rechtsgeding vermoedelijk zal be
roepen. Dat maakt het ten aanzien van de gewone rechter ook begrijpelijk
dat de Staatsregeling zelf stelt dat de rechter niet mag toetsen aan bepa
lingen die zich daarvoor niet lenen. Gelet op zijn geheel eigen constitutio
nele bevoegdheden en positie is het constitutionele hof echter bij uitstek
geschikt om ook richting wijzend op te treden ten aanzien van wat in
Duitsland Organstreitigkeiten heet. Die bevoegdheid wordt weliswaar niet
expressis verbis toegekend, maar de uitdrukkelijke opdracht om in beginsel
aan de gehele Staatsregeling te toetsen zorgt ervoor dat het hof ook voor
een dergelijke vraag kan komen te staan. Dit is mede het geval nu het hof
ook bevoegd is de totstandkoming van wettelijke voorschriften op hun
grondwettigheid te beoordelen. In dat licht vind ik het enigszins teleur
stellend dat het hof weliswaar beaamt aan de gehele Staatsregeling te
mogen toetsen en ook vermeldt dat het bevoegd is de totstandkoming van
Landsregelingen te beoordelen, maar toch sterk de nadruk legt op de toet
sing aan de klassieke grondrechten en aan procedurevoorschriften en met
geen woord rept van de mogelijkheid om ook (bevoegdheids)geschillen
tussen staatsorganen te beslechten.45 Het mag (gelet op de Nederlandse
rechtsopvatting ter zake) gerust opvallend genoemd worden dat het hof
ten principale de toetsing aan sociale grondrechten niet uitsluit, maar het
kadert deze toetsing dermate vergaand in dat het praktische verschil met
een afzien van toetsing toch niet erg groot is. In zijn toetsing aan art. 22
Str. St.M.(de plicht voor de overheid tot eerbiediging van dierenwelzijn)
past het hof overigens zijn eigen terughoudende rol wel heel merkwaardig
toe: het constateert immers (par. 3.3.6) dat het slechts kan beoordelen of
de wetgever een wezenlijke belangenafweging heeft gemaakt waarin het
welzijn van dieren voldoende meegewogen is. Dat is een merkwaardig,
JANUARI 2015 TVCR28 artikelen
46 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1), par. 3.3.9.47 Dat blijkt ook duidelijk uit de verwijzing naar de rechterlijke uitspraak waaraan de MvT bij de Staatsregeling en het hof de criteria met betrekking tot voor rechterlijke toetsing vatbare normen ontlenen: dat was, zoals we al zagen, een uitspraak van de Afdeling met betrekking tot eenieder verbindend volkenrecht.48 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1), par. 2.3.1.49 “Een wettelijke regeling, bedoeld in het tweede lid, treedt niet eerder in werking dan zes weken na bekrachtiging, tenzij sprake is van een spoedeisend belang, als bedoeld in het derde lid. Indien de Ombudsman binnen deze termijn een zaak aanhangig heeft gemaakt, wordt de inwerkingtreding opgeschort tot twee weken na de beslissing van het Hof.”
zeer bestuursrechtelijk criterium om de grondwettigheid van wetgeving
mee te beoordelen. Een bestuursorgaan dat een besluit dient te treffen en
daarbij aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur gebonden is, is
toch van een geheel andere aard dan een democratische wetgever, die bij
uitstek ook politieke keuzes maakt. Hier lijkt het hof dan ook te toetsen
aan een ongeschreven constitutioneel beginsel – iets waartoe het zichzelf
expliciet de bevoegdheid ontzegd heeft.46
In zijn overwegingen welke normen uit de Staatsregeling zich lenen voor
toetsing sluit het hof nauw aan bij de bestaande dogmatische opvattingen
over eenieder verbindende (en dus voor de rechter inroepbare) verdrags
normen.47 In die zin is het hof – ondanks dat het wel degelijk toetst aan
procedurevoorschriften – wat mij betreft toch nog niet voldoende losgeko
men van de klassieke Nederlandse focus op de reikwijdte van constitutio
nele toetsing (waarvan het belang vooral gezien wordt in de bescherming
van de fundamentele rechten van burgers tegenover de formele wetgever)
en loopt het een serieus risico zijn taakopvatting zodanig smal op te
vatten dat doublures met de toetsingsbevoegdheden van de gewone rech
terlijke macht optreden.
Het opmerken waard is anderszins ook dat het hof zich in zijn beslissin
gen streng laat leiden door de klachten van de ombudsman.48 Dat is op
zichzelf uiteraard zeer te billijken: nu uitsluitend de ombudsman bevoegd
is het hof te adiëren zijn de klachten die de ombudsman bij het hof in
dient leidend voor de beslissing(en) die het hof neemt. Toch valt het mij
op dat het hof zo nadrukkelijk vasthoudt aan de gedachte uitsluitend die
onderdelen van een wettelijk voorschrift te kunnen beoordelen (en even
tueel te vernietigen) waarover de ombudsman daadwerkelijk heeft ge
klaagd, dan wel daarmee onlosmakelijk verbonden zijn. Zelfs het bepaal
de ex art. 127 lid 4 Str. St.M49 wordt hierdoor gerelativeerd het hof acht
dit in beginsel uitsluitend van toepassing op die onderdelen van het alge
meen verbindend voorschrift waarover geklaagd is. Het opmerkenswaar
dige steekt hem wat mij betreft op dit punt vooral in iets waar het hof niet
op in gaat: wat het zal doen met een klacht van de ombudsman die zich
niet richt op een bepaling, maar op een onderdeel van een bepaling. De
Staatsregeling spreekt immers in art. 127 lid 2 en 3 slechts van de onver
enigbaarheid met de Staatsregeling van een “wettelijke regeling” als zoda
nig waarover door de ombudsman geklaagd kan worden. Uit deze eerste
zaak blijkt dat de ombudsman zijn eigen bevoegdheid zodanig opvat dat
ook over individuele bepalingen van een wettelijke regeling – in dit geval
het WvSr. – geklaagd kan worden. Niet uit te sluiten valt dat in de toe
komst een klacht zich zou kunnen richten op een specifiek onderdeel of
aspect van een bepaling, terwijl andere onderdelen ervan buiten schot
blijven. Zal het hof dan ook slechts naar die aspecten van de bepaling
TVCR JANUARI 2015 29artikelen
50 HR 1321922, NJ 1922, 473. Zie voorts over de leer van de onsplitsbare wilsverklaring D.J. Elzinga/R. de Lange/H.G. Hoogers, Van der Pot, Handboek
van het Nederlandse staatsrecht, 16e druk, Deventer, 2014, p. 927928.51 Een voorbeeld daarvan is het Grondwettelijk Hof van België. Volgens het GwH levert bijvoorbeeld het ontbreken van een wettelijke regeling waarbij voor vergelijkbare situaties wel regelgeving uitgevaardigd is, dan wel de situatie waarin een wettelijke regeling door de wetgever in bepaalde gevallen wel van toepassing is verklaard, maar ten aanzien van andere, intrinsiek vergelijkbare situaties niet, onder omstandigheden een schending van de artt. 10 (gelijkheid) en/of 11 (nondiscriminatie) BGW op. Zie hieromtrent bijvoorbeeld GwH 11 januari 2012, nr. 1/2012; GwH 12 juli 2012, nr. 93/2012.52 Schutgens/Sillen, par. 7.53 Beslissing van 8 november 2013 (zaak 2013/1), par. 2.3.5.
kijken? Of zal het kiezen voor een variant van de leer van de onsplitsbare
wilsverklaring zoals die ten principale in de uitspraak over de Wilnisser
Visser is verdedigd?50 Het ware wat mij betreft te prijzen geweest als het
hof op dit probleem in had kunnen gaan, al was het maar in voorlopige
zin.
Evenmin is duidelijk of de ombudsman zijn eigen bevoegdheid zo opvat
dat hij een klacht in kan dienen over het ontbreken van wettelijke regelin
gen die een schending van de Staatsregeling op zou kunnen leveren, bij
voorbeeld in het geval van organieke wetgeving waarbij in een additioneel
artikel een tijdslimiet voor de uitvaardiging daarvan wordt gegeven en
deze door de wetgever wordt overschreden. Ook in dat geval gaat het naar
de letter natuurlijk niet om de verenigbaarheid met de Staatsregeling van
“een wettelijke regeling”, maar ondenkbaar acht ik het niet dat het deson
danks in zo’n situatie tot een klacht zou kunnen komen. Of het hof zich
in zo’n geval bevoegd zou achten tot toetsing is een vraag die voorlopig
open moet blijven, omdat het hof op deze vraag niet ingaat.
Constitutionele hoven in andere rechtsordes zijn onder omstandigheden
bereid om het ontbreken van regelgeving op zijn grondwettigheid te
beoordelen.51
Ik vind het ook opmerkelijk en (moet ik zeggen) teleurstellend dat het hof
in zijn interpretatie van de grondrechten uit de Staatsregeling zo sterk
leunt op de Straatsburgse jurisprudentie. Zoals Schutgens en Sillen ook
reeds betoogd hebben, valt daar enerzijds ook wel iets voor te zeggen: het
hof sluit op die manier aan bij duidelijke bestaande rechtspraak zonder
het wiel zelf uit te hoeven vinden.52 Het hof wijst er zelf bovendien op dat
de bepalingen in de Staatsregeling vaak ontleend zijn aan het EVRM en/
of het IVBPR. Het ligt dan ook voor de hand om deze zoveel mogelijk
EVRMconform uit te leggen, zeker nu het EVRM (en het IVBPR) deel
uitmaken van de Sint Maartense rechtsorde en aldus naast de
Staatsregeling ook door de rechter toegepast moeten worden.53 Maar an
derzijds kunnen er wat mij betreft toch ook wel kanttekeningen gezet
worden bij het gemak waarmee het hof kiest voor een EVRMconforme
interpretatie van hoofdstuk 2 van de Staatsregeling. Men kan zich
immers afvragen waarin precies de meerwaarde ligt van een eigen grond
rechtencatalogus naast het EVRM als de inhoud daarvan in wezen door
het EHRM gedicteerd wordt. Dat is des te spijtiger omdat de rol van het
constitutionele hof, als ex ante toetsend orgaan dat niet (slechts) een Hüter
der Grundrechte, maar een Hüter der Verfassung is, zo anders is dan die
van een gewone rechter en ook die van het EHRM. De grondrechten in de
Staatsregeling maken, anders dan het EVRM, integraal deel uit van een
constitutioneel systeem. Dit systeem zal door het constitutionele hof ook
in onderlinge samenhang geïnterpreteerd moeten worden, willen de
JANUARI 2015 TVCR30 artikelen
54 BVerfG, 2 BvR 1481/04.55 Ibid., r.o. 32. Zie over de uitspraak ook uitgebreid M. Hartwig, Much Ado about
Human Rights: the Federal
Constitutional Court Confronts the
European Court of Human Rights, in: German Law Journal jaargang 6 (2005) nr. 5, p. 869894.56 Vgl. de beslissing van 20 juni 2012, BVerfG, 2 BvR 1084/11, specifiek in r.o. 91. 57 In hun eerder aangehaalde bespreking van dit arrest in het NJB betogen Schutgens en Sillen dat het Belgische Grondwettelijke Hof eenzelfde benadering hanteert als het Sint Maartense hof hier kiest. Ik geloof niet dat zij hiermee het Grondwettelijk Hof helemaal recht doen, maar laat de kwestie hier verder rusten.
grondrechten daarvan geen geïsoleerd onderdeel worden (een permanent
risico voor constitutionele toetsing die zich beperkt tot fundamentele
rechten). Ik wees hier al op bij de bespreking van de uitleg die het hof
geeft van de voor toetsing vatbare bepalingen uit de Staatsregeling. Er is
dus juist veel voor te zeggen om de grondrechten in de Staatsregeling niet
(uitsluitend) EVRMconform te interpreteren, maar om een eigen
Caribische weg te zoeken, waarvan de uiteindelijke grenzen desgewenst
altijd nog in Straatsburg gezocht kunnen worden. Het hof laat op deze
manier onmiddellijk na aanvang van zijn eigen werkzaamheden een uit
gelezen kans liggen om zo’n eigen weg te zoeken en dat is jammer. Dat
het ook anders kan bewijst het Bundesverfassungsgericht. Ten principale
heeft het constitutioneel hof in Karlsruhe in zijn beslissing van 14 okto
ber 200454 het volgende vastgelegd met betrekking tot de verhouding
tussen de rechtspraak van het EHRM en de eigen, Duitse grondrechten:
“Der Konventionstext und die Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte dienen auf der Ebene des Verfas
sungs rechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und
Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des
Grundgesetzes, sofern dies nicht zu einer – von der Konvention selbst
nicht gewollten (vgl. Art. 53 Konvention) – Einschränkung oder Min
derung des Grundrechtenschutzes nach dem Grundgesetz führt (…).”55 In
zijn latere rechtspraak heeft het BVerfG aan deze benadering vastgehou
den.56 Een dergelijke aan Karlsruhe ontleende benadering, waarbij na
drukkelijk rekening gehouden wordt met het belang van de Straatsburgse
jurisprudentie voor de interne rechtsorde (mede in het licht van de vol
kenrechtelijke binding die eruit voortvloeit), maar waarin ook duidelijk de
ruimte geclaimd wordt voor een eigen constitutionele ontwikkeling is wat
mij betreft juist voor het constitutionele hof van Sint Maarten (gelet op de
nogal overeenkomende taken en bevoegdheden van beide hoven in de
eigen rechtsorde) een vruchtbaarder en ook spannender benadering dan
degene die het hof in Philipsburg thans gekozen heeft.57 En daarin be
hoeft ook zeker niet teveel vrees voor het toeziende oog van de Straats
burgse rechters te bestaan: het EHRM (dat bovendien waakt over een mi
nimumstandaard van mensenrechtenbescherming) hecht immers zelf
ook aan een duidelijke margin of appreciation voor de aan zijn uiteindelijke
controle onderworpen nationale organen.
Een volgend interessant punt is de reikwijdte van de uitspraken van het
hof. Het moge op zich duidelijk zijn dat de rechtsmacht van het hof zich
uitsluitend uitstrekt tot het Land Sint Maarten zelf: de constitutionele or
ganen van Sint Maarten zijn eraan gebonden, organen (ook rechterlijke
organen) in andere Landen van het Koninkrijk zijn dat in beginsel niet.
De uitspraak over de ongrondwettigheid van de levenslange gevangenis
TVCR JANUARI 2015 31artikelen
58 En dat is zeker het geval als men zou menen – en daar zijn uit kracht van art. 119 Str. St.M. goede argumenten voor te geven – dat de Hoge Raad als Sint Maartens rechtscollege de bevoegdheid heeft om wettelijke regelingen aan de Staatsregeling te toetsen. Verwacht mag immers worden dat de rechter in Sint Maarten in een concreet rechtsgeding ex art. 119 Str. St.M. de Staatsregeling zo veel mogelijk zal uitleggen conform de rechtspraak van het constitutionele hof.
straf, bijvoorbeeld, heeft in die zin geen consequenties voor het recht of
het penitentiair beleid elders in het Koninkrijk. Voor de Hoge Raad is – in
ieder geval in potentie – de toekomstige rechtspraak van het constitutio
nele hof echter wel van belang. Het hof heeft in deze uitspraak laten zien
niet bang te zijn een eigen weg te gaan ten opzichte van diezelfde Hoge
Raad waar het gaat om de (constitutionele) houdbaarheid van een levens
lange gevangenisstraf. De uitleg die het hof geeft van de Sint Maartense
Staatsregeling en van Sint Maartens recht in het licht van die
Staatsregeling kan voor de Hoge Raad dan ook van belang zijn voor zijn
uitleg van Sint Maartens recht in toekomstige cassatiezaken. Wellicht zou
zelfs geargumenteerd kunnen worden dat de beslissingen van het consti
tutionele hof voor de Hoge Raad als Sint Maartense cassatierechter bin
dend zijn.58
Constitutioneelrechtelijk interessant, maar curieus is natuurlijk ook de
eerste klacht van de ombudsman en ’s hofs beoordeling daarvan. Van
oudsher is het in het Koninkrijk der Nederlanden de gewoonte om bij de
bekrachtiging van wetten de datum van signering, maar niet de datum
van contrasignering vast te leggen. Dit heeft ook nooit tot enig praktisch
probleem geleid, hoewel sinds de grondwetsherziening van 1983 er veel
voor te zeggen valt dat beide handelingen constitutief zijn voor de be
krachtigingshandeling als zodanig. De Sint Maartense grondwetgever
heeft om goede inhoudelijke redenen de vaststelling van Landsveror
deningen in handen van de regering en de Staten gezamenlijk gelegd,
zoals de Arubaanse grondwetgever in navolging van de Nederlandse
Grondwet in 1986 ook al gedaan had. Vermoedelijk heeft niemand van te
voren bedacht dat het handhaven van de bestaande dateringssystematiek
nu juist in verband met de beroepstermijn van de ombudsman problema
tisch zou worden. Het is een schoolvoorbeeld van onbedoelde en onvoor
ziene problemen die op kunnen treden bij de invoering van iets geheel
nieuws als een constitutioneel hof. Sint Maarten ziet zich thans genood
zaakt ook de datum van contrasignering te gaan boekstaven: ik zou echter
menen dat het ook in de andere Landen van het Koninkrijk om redenen
van constitutionele zindelijkheid aanbeveling verdient dit te gaan doen.
Ten slotte dit. Deze eerste uitspraak van het constitutionele hof van Sint
Maarten heeft betrekking op een aantal onderdelen van een van de groot
ste wetgevingsoperaties waar het Land de afgelopen jaren mee te maken
gehad heeft: de invoering van een nieuw Wetboek van Strafrecht. Dit
Wetboek van Strafrecht is zijn leven begonnen als het nieuwe Wetboek
van Strafrecht van de Nederlandse Antillen, maar ondanks grote inspan
ningen is het niet gelukt om dit wetboek nog ingevoerd te krijgen voor de
opheffing van het Land der Nederlandse Antillen op 10 oktober 2010. Zou
dat nog wel gelukt zijn, dan had de ombudsman geen klacht kunnen
JANUARI 2015 TVCR32 artikelen
59 Uiteraard zou het nieuwe Wetboek dan ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba al zijn ingevoerd. Het is sinds 10 oktober 2010 de taak van de Nederlandse wetgever om hiervoor zorg te dragen. Die heeft echter weinig haast: waar het nieuwe Wetboek inmiddels in Curaçao en Sint Maarten in werking is, daar geldt in de drie openbare lichamen nog het oude (en ook volkomen verouderde) Antilliaanse Wetboek van Strafrecht verder als het Wetboek van Strafrecht van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
indienen, omdat het dan om reeds in werking getreden regelgeving
gegaan zou zijn. In dat geval was ook een identiek wetboek voor Curaçao
en Sint Maarten (en Bonaire, Sint Eustatius en Saba) ingevoerd.59 Dat is
nu niet het geval. Op basis van de uitspraak van het hof gaat het Wetboek
van Strafrecht in Sint Maarten op een aantal punten afwijken van dat in
Curaçao. Dat is in zekere zin vanuit het perspectief van rechtseenheid en
concordantie in het Caribische deel van het Koninkrijk te betreuren, maar
is ook een onvermijdelijk gevolg van de invoering ervan na de opheffing
van de Nederlandse Antillen.
4. Conclusie
Met de beslissing van 8 november 2013 is werkelijke constitutioneel recht
spraak in het Koninkrijk der Nederlanden een feit. Na tal van aanzetten
aan beide kanten van de Atlantische Oceaan is het uiteindelijk de Sint
Maartense grondwetgever geweest die de sprong in het diepe aangedurfd
heeft door een constitutioneel hof in de Staatsregeling op te nemen.
Parlement en regering van Sint Maarten hebben vervolgens de benodigde
organieke regelgeving tot stand gebracht en het hof is daarna ook daad
werkelijk geconstitueerd. In deze eerste uitspraak van het hof is weinig te
merken van schroomvalligheid, noch ook uitbundigheid vanwege het toch
wel bijzondere karakter ervan. Het constitutionele hof is eenvoudigweg
aan de slag gegaan en heeft een uitgebreide en inhoudelijk rijke eerste be
slissing gewezen, waarin het afgewogen zijn eigen rol in de rechtsorde
van Sint Maarten construeert en motiveert. En, zou men kunnen zeggen:
zo hoort het ook. Dat neemt niet weg dat er ook kritiek mogelijk is op de
wijze waarop het constitutionele hof zijn werk is begonnen. Juist de uitge
breide motiveringen die het hof geeft van zijn eigen taakopvatting prikke
len en noden in veel opzichten tot kritiek en tegenspraak. Zo heeft het hof
een tamelijk smalle opvatting over de reikwijdte van de bepalingen van de
Staatsregeling die zich voor toetsing lenen, waardoor het gevaar dreigt dat
zijn rechtspraak inhoudelijk te weinig meerwaarde bezit ten opzichte van
een concrete ex posttoetsing door de gewone rechter. Ook verdient het
aanbeveling dat het hof wat meer afstand zou houden van de jurispruden
tie uit Straatsburg, omdat ook daar een gevaar dreigt van inhoudelijke
doublures. Het hof lijkt zich bovendien niet altijd even consequent aan
zijn eigen uitgangspunten gebonden te achten. Niettemin: als deze eerste
uitspraak maatgevend wordt voor de verdere constitutionele rechtspraak
uit Philipsburg, dan verdient deze alleszins de opmerkenswaardigheid
van juristen aan beide zijden van de Atlantische Oceaan, niet alleen in
verband met de eerder gememoreerde potentiële binding van de Hoge
JANUARI 2015 TVCR100 boeken
5 Zie hierover ook P. Popelier, “Europe clauses and constitutional strategies in the face of multilevel governance” in Maastricht journal of European
and comparative law (2014), nr. 2, p. 300319.6 L. Besselink, A Composite
European Constitution. Een
Samengestelde Europese
Constitutie (Europa Law Publishing, 2007) 52 p. 7 Ik meld graag enkele prachtige metaforen, zoals de vergelijking met de pandabeer op p. 238. Zie bijvoorbeeld ook p. 244 bovenaan (sinaasappelen), p. 218 (constitutionele ‘dating’ leidt tot huwelijk, federatie, of tot ‘friends with benefits,’ vrijhandelszone). 8 Zie hierover mijn “Multilevel governance through a constitutional prism” in Maastricht
Journal of European and
Comparative Law 2014, nr. 2, p. 229242.
confederale soevereiniteit. Zo suggereert hij een betere afbakening
tussen de diverse rollen die nationale instanties vervullen, het uitoefenen
van nationale bevoegdheden en het controleren van gedelegeerde
Europese bevoegdheden (p. 380). Ook weidt hij uit over de doelstellingen
en beginselen die de bevoegdheidsoverdrachten aan de EU moeten be
heersen, de achterliggende strategie dus voor een Europabepaling,5 wat
kadert in een breder geheel van composite European constitution.6
3. Appreciatie
Dit proefschrift is helder en gevat7 geschreven, en rigide gestructureerd.
Wetenschappelijke nuance en objectiviteit blijken uit de talrijke argumen
ten pro en contra. De literatuur is naar mij bescheiden mening omvattend
en vooral representatief vanuit de gekozen onderzoeksvragen. Uit het
proefschrift blijkt dat de auteur beschikt over een indrukwekkende
kennis van het Amerikaanse constitutionele recht en de Amerikaanse ge
schiedenis. Bovenal worstelt het werk met fundamentele en belangrijke
vragen en biedt het een nieuwe, innovatieve kijk op een hedendaags en
prangend probleem. Een goed proefschrift doet ook vele vragen rijzen, en
dat is in dit geval niet anders. Ik zou hier twee kanttekeningen willen
plaatsen, die niet meer pretenderen te zijn dan een uitnodiging tot reflec
tie en debat.
Zo rijst de vraag of een bredere rechtsvergelijking met moderne multina
tionale staatsvormen en de daarbijhorende literatuur niet sommige stel
lingen zou nuanceren. Ik denk in het bijzonder aan de legitimiteit van het
nationale niveau volgend uit volkssoevereiniteit die Cuyvers beklemtoont.
Ik mis een verdere problematisering van het nationale niveau. Hoewel de
auteur op p. 32021 een overzicht biedt van de verschillende lidstaten en
de nationale opvattingen van (volks)soevereiniteit, is de conclusie van een
homogene opvatting van volkssoevereiniteit naar mijn aanvoelen te een
voudig. Maar los van de concrete situatie in sommige lidstaten, kan de
voorstelling van het nationale niveau als drager van legitimiteit en werk
bare democratie verder in vraag worden gesteld, in het bijzonder in het
licht van theorieën rond multilevel governance. Niet enkel het subnatio
nale niveau, maar ook de opkomende macht van nietstatelijke actoren, en
het gebruik van soft law instrumenten om beleid te voeren, geven een
complexer beeld van het nationale niveau dan wat de auteur lijkt aan te
nemen. Dat is geen muggenzifterij, want het perspectief op de overheid
brengt belangrijke vragen van legitimiteit mee.8 Om het beknopt te stel
len, vanuit die lens is de legitimerende kracht van (confederale) soeverei
niteit niet steeds overtuigend. In het debat over de EMU, wat in het derde
TVCR JANUARI 2015 101boeken
9 Zie in dat verband P. Popelier, A. Mazmanyan en W. Vandenbruwaene (eds.), The role
of constitutional courts in multile-
vel governance (Intersentia 2013) 312 p. – waar verschillende rollen van de constitutionele rechter worden belicht, zoals de versterking van deliberatieve democratische verantwoording of de structurele verhouding tussen verschillende overheidsniveaus. 10 Zie bv. P. Popelier, “Hoe wezenlijk is grondwettelijke autonomie voor federale deelstaten?” in Tijdschrift voor constitutioneel
recht (2014), p. 117135; P. Popelier, “Het geslacht der engelen: een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staatsvormen” in Publiekrechtelijke kro-
nieken (2008), p. 416434; J. Velaers, Federalisme / confedera-
lisme en de weg ernaartoe, Koninklijke Academie voor Wetenschappen en Kunsten, 2013, 31 p.
deel van dit proefschrift aan bod komt, moet toch ook de onafhankelijke
rol van de ESCB, een supranationale muntunie en de nationale begro
tingssoevereiniteit in een breder kader worden gebracht dan louter dat
van parlementaire controle (zie bv. p. 424). Ook de rol van de (constitutio
nele) rechter is in een breder raamwerk van multilevel governance niet zo
problematisch als de auteur lijkt aan te nemen (zie bv p. 207 en 331), maar
biedt net kansen om tot een betere verantwoording van overheidsmacht te
komen.9
Een tweede kanttekening rijst bij de opvatting over federalisme en confe
deralisme. Dit is een thema waar bijvoorbeeld binnen de Belgische staats
rechtleer vaak over wordt gediscussieerd.10 Uit dit wijde debat wil ik de be
grippen federalisme en confederalisme problematiseren: kan men niet
aannemen dat de spanning tussen integratie en autonomie ten grondslag
ligt aan beide begrippen? Zodoende dat confederale elementen en federa
le elementen hand in hand kunnen gaan? Dat is alvast het geval in de
meeste federale of regionale staten, en, zo blijkt uit deze thesis, ook in de
EU. Met het pad dat hij bewandelt, geeft de auteur toe dat hij niet opteert
voor een eerder federale oplossing om legitimiteit te verschaffen aan de
EU. Maar dat werpt de vraag op of legitimiteit – soevereiniteit? – ook even
mooi analytisch op te delen valt in federale of confederale vormen. Een
rechtsvergelijking die zich eerder toespitst op hedendaagse, multinationa
le vormen van federalisme, kan hier wellicht meer aan bod brengen.
Tot slotsom wil ik herhalen wat doorheen deze recensie al bleek: dit proef
schrift is helder qua stijl, en rigide en diepgaand qua wetenschap. De uit
dagende inzichten en innovatieve analyses nodigen uit tot verdere reflec
tie. De constitutionalist heeft als opdracht de Grondwet en het staatsrecht
te begrijpen, te verklaren, en doelmatig te interpreteren. Dit boek biedt
vele inzichten met dat doel voor ogen.