I. Europeizacja administracjibiblioteka.oapuw.pl/wp-content/uploads/2013/03/w...POLSKA ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PROCESIE DOSTOSOWANIA DO UE 29 – legitymizacyjna, w ramach której

Jolanta Itrich-Drabarek, Artur Nowak-Far

Polska administracja publiczna w procesie dostosowania do Unii Europejskiej

Wstęp: Obszary i zakres europeizacji administracji publicznej w ramach Unii Europejskiej

Polska administracja publiczna podlega ciągłym zmianom. W najbardziej podstawowym wymiarze obecny kierunek zmian jej struktur i sposobów

funkcjonowania jest elementem ogólniejszego procesu modernizacji spo-łeczno-gospodarczej naszego kraju. Długotrwały proces integracji Polski z Unią Europejską, którego cezurą (ale nie zamknięciem) było uzyskanie członkostwa w strukturach tej ponadnarodowej organizacji, w znaczącym stopniu determi-nuje i ukierunkowuje owe zmiany. Jest to jednak determinacja i ukierunkowa-nie swoiste – kierujące się zasadą autonomii proceduralnej, tzn. niestwarzające jednolitych ustrojowych, strukturalnych i operacyjnych standardów funkcjono-wania administracji publicznych poszczególnych państw członkowskich.

Siła wpływu Unii Europejskiej na funkcjonowanie administracji publicz-nych jej państw członkowskich bierze się raczej stąd, że jest to wspólnota wartości, nadająca olbrzymie znaczenie prawu wartości te formułującemu i zabezpieczającemu ich faktyczne funkcjonowanie. Stąd – w kontekście roz-ważań dotyczących administracji publicznej – można określić Unię Europejską ściślej – jako wspólnotę prawa. Przez to pojęcie rozumie się tę strukturę jako taką, która ma zdolność ustanawiania w jej właściwych gremiach decyzyjnych norm postępowania, które muszą być recypowane – bezpośrednio lub pośred-nio, tj. poprzez odpowiednie modyfikacje krajowych systemów prawnych ini-cjowane przez prawodawców krajowych do narodowych systemów prawnych. Innymi słowy, prawo unijne musi być w pełni, zgodnie z intencją prawodawcy i jednolicie (ale nie według jednolitego standardu operacyjnego) wykonane na gruncie krajowym.

W procesie decyzyjnym na poziomie unijnym uczestniczą właśnie państwa członkowskie. Czynią to w ramach grup przygotowawczych Rady UE, komi-tetów roboczych Komisji, grup przygotowawczych COREPER oraz w samej Radzie UE, Radzie Europejskiej, a niekiedy także w Radzie w swoistej forma-

I . E u r o p e i z a c j a a d m i n i s t r a c j i

Przegląd Europejski Nr 1, 2008

POLSKA ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PROCESIE DOSTOSOWANIA DO UE 27

cji szefów państw i rządów. Za reprezentacje państw we wspomnianych forach decyzyjnych odpowiedzialne są administracje centralne tych państw. To one mają zadbać o krajowe interesy wtedy, gdy decyzje podejmuje się na gremiach unijnych. Także gdy idzie o rezultat podjętych w ich ramach decyzji, przybiera-jących w bardzo znacznym stopniu postać unijnych regulacji prawnych, bardzo istotną rolę wykonawczą ma (obok krajowych sądów) właśnie krajowa admi-nistracja publiczna. Bez właściwego przygotowania do wykonania przez nią wynikających stąd zadań nie ma mowy o właściwym z punktu widzenia samej Unii Europejskiej i korzystnym dla społeczeństwa danego kraju uczestnictwie w tej strukturze.

Innym ważnym nurtem tej swoistej „europeizacji” administracji publicz-nej jest także poszerzająca się współpraca pomiędzy: po pierwsze, admini-stracjami publicznymi państw członkowskich a instytucjami samej UE, a po drugie, poszczególnymi administracjami publicznymi państw członkowskich UE. Wspomniana europeizacja wyraża się w pewnej, poniekąd spontanicznej, konwergencji podstawowych zasad działania poszczególnych krajowych admi-nistracji publicznych, występujących w nich zachowań oraz stosowanych przez nie procedur. Proces ten widać w szczególności w odniesieniu do realizacji zasad praworządności, otwartości i przejrzystości funkcjonowania administra-cji, kształtowania jej odpowiedzialności, zapewniania i zwiększania efektyw-ności oraz skuteczności1, jak również w podejmowanych na gruncie krajowym staraniach o realizację przez obywateli prawa do dobrej administracji. Jedno-cześnie warto w tym kontekście zauważyć, że w Unii Europejskiej występuje silna tendencja do ujęcia wspomnianego procesu konwergencji najbardziej fundamentalnych kryteriów prawidłowości funkcjonowania administracji w ramy normatywne – obecne w postaci mającej jedynie charakter deklaracji Karty Praw Podstawowych, jednak w przyszłości, zapewne już w charakterze norm prawa wiążącego (o czym świadczy samo włączenie Karty do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, a także zamieszczenie postanowień o współpracy administracyjnej w Traktacie Lizbońskim).

Europeizacja funkcjonowania administracji ma wyraz również bardziej praktyczny. Przejawia się ona bowiem wtedy, gdy krajowe organy wykonują akty prawne wydane przez Komisję Europejską i przez Radę UE (także razem z Parlamentem Europejskim), w szczególności poprzez wydawanie własnych konkretyzujących decyzji administracyjnych. Ma miejsce także w przypad-kach egzekucji decyzji wydanych przez Komisję w sprawach indywidualnych, np. w zakresie wspólnej polityki handlowej, polityki transportowej czy w za-kresie zarządzania funduszami strukturalnymi. Praktycznym aspektem euro-peizacji funkcjonowania krajowych administracji publicznych jest także tzw.

1 J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, „Służba Cywilna” 2000/2001, nr 1.

Jolanta Itrich-Drabarek, Artur Nowak-Far28

kooperacyjne wspólnotowe prawo administracyjne, w ramach którego admi-nistracje te współdziałają ze sobą przy wydawaniu swoich aktów, jak również w zakresie ich wykonywania (szczególnie wtedy, gdy zasięg obowiązywania ich aktów obejmuje więcej niż jedno państwo członkowskie UE)2. Wzajemne uznanie aktów wydanych przez organy jednego państwa członkowskiego w in-nych krajach członkowskich Unii mieści się także w tej formule europeizacji administracji publicznej.

W Unii Europejskiej funkcjonują też pewne ramy współpracy instytucji odpowiedzialnych za administrację publiczną, służące wymianie doświadczeń. Mają one wtedy charakter nieformalny. Najogólniejszą formą tej współpracy są właśnie nieformalne spotkania ministrów odpowiedzialnych za administra-cję publiczną. Równolegle do tych spotkań rozwija się bardziej zinstytucjona-lizowana współpraca w formie spotkań dyrektorów generalnych ministerstw zajmujących się służbą cywilną w państwach członkowskich. Spotkania te odbywają się dwa razy do roku – zwykle są związane czasowo ze szczytami kończącymi kolejne prezydencje Rady Unii Europejskiej. Ich organizato-rem jest Europejski Instytut Administracji Publicznej w Maastricht3. Także poszczególne resorty współpracują w ramach programów realizowanych przy wsparciu UE. Przykładem tego rodzaju ram współpracy jest unijny program Fiscalis przeznaczony dla resortów finansów państw członkowskich Unii.

Obszary funkcjonalnego dostosowania w ramach UE: sfery relacyjne

Aktywność dostosowawcza administracji publicznej każdego państwa człon-kowskiego Unii Europejskiej w odniesieniu do Unii Europejskiej dotyczy czte-rech obszarów, zwanych sferami relacyjnymi (tj. takimi, w ramach których państwo członkowskie wchodzi w konkretnie określone relacje ze strukturami UE oraz wobec prawnie wiążących norm stanowiącymi rezultat ich działań)4. Są cztery, wzajemnie od siebie zależne i przenikające się sfery relacyjne5: – kooperacyjno-negocjacyjna, w której kraje Unii Europejskiej uczestniczą

w szeroko pojętym unijnym procesie podejmowania decyzji;– implementacyjna, w której te państwa wykonują prawo Unii Europej-

skiej;

2 S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administra-cyjnego (zarys problematyki), w: M. Seweryński, Z. Hajna (red.), Studia prawno-europejskie, t. VI, Łódź 2002, s. 96–99.

3 J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, op. cit., s. 24.

4 A. Nowak-Far, Koncepcja sfer relacyjnych – stosowanie i podstawowe parametry oceny, „Prze-gląd Europejski” 2005, nr 1, s. 80–105.

5 Ibidem.


– legitymizacyjna, w ramach której kraje Unii Europejskiej znajdują dla wszelkich aspektów swojego uczestnictwa w procesie kooperacyjno-nego-cjacyjnym odpowiednie uzasadnienie i wsparcie ciał reprezentatywnych oraz poszczególnych partnerów społecznych w swoim kraju, jak również poza nim;

– litygacyjna, w ramach której państwa członkowskie UE występują jako skarżący przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości (lub którymkol-wiek innym składnikiem wspólnotowego systemu sądowniczego), albo wręcz przeciwnie – muszą zareagować na skargi przeciwko nim wytaczane. W każdej z tych sfer państwa członkowskie UE muszą ustanowić efektywne

i wydajne procedury i mechanizmy funkcjonowania w ramach jej różnorodnych struktur. Efektywna administracja we wszystkich tych zakresach wymaga od państw członkowskich takiej modyfikacji wewnętrznych struktur administra-cyjnych i stosowanych w nich procedur, aby w sposób skuteczny wpływać na decyzje podejmowane w rozmaitych gremiach decyzyjnych Unii (zapewniając przy tym odpowiednią legitymizację działań na poziomie krajowym), wprowa-dzać w życie podjęte tam decyzje, a wreszcie odpowiednio bronić krajowych interesów wtedy, gdy są one przedmiotem postępowania sądowego.

Międzynarodowe tło dostosowań: wyzwania globalizacji

Z punktu widzenia krajowej administracji publicznej państwa członkow-skiego Unii Europejskiej sfery relacyjne wyznaczają zakres tego, co w języku Porterowskiej analizy konkurencyjności można byłoby nazwać bliższym śro-dowiskiem zewnętrznym (lub „środowiskiem celu” – task environment)6. W „dalszym” środowisku zewnętrznym (w którym już nie mieściłaby się formuła operacyjnego uczestnictwa w strukturach UE) pojawiają się nato-miast wyzwania bardziej ogólne. Do tych wyzwań należy przede wszystkim globalizacja gospodarcza, które wymaga realizowania odpowiednich polityk (w tym polityk regulacyjnych) nakierowanych na tworzenie i umacnianie podstaw międzynarodowej konkurencyjności krajowej gospodarki. Dla tego rodzaju polityk integracja w ramach Unii Europejskiej stanowi ważny czyn-nik wspierający. Oznacza to również, że administracja publiczna niesprawna w którejkolwiek sferze relacyjnej tworzy bardzo wysokie i długookresowe alter-natywne koszty społeczne – nie pozwala bowiem na pełne skonsumowanie możliwości wynikających z członkostwa w UE. Także trzeba pamiętać o tym, że „wspólność” niektórych polityk wspólnotowych wyrażająca się w przejęciu pewnych kompetencji krajowych do obszaru współdecydowania przez wszyst-kie państwa członkowskie Unii (w ramach procedury podejmowania decyzji

6 Zob. M.E. Porter, Competitive Advantage of Nations, New York 1990.


kwalifikowaną większością głosów), przy istnieniu możliwej asymetrii reakcji poszczególnych gospodarek na takie decyzje, może także prowadzić do oczy-wistych zagrożeń.

Sam sposób funkcjonowania administracji publicznej jest więc słusznie coraz częściej analizowany z punktu widzenia globalnej konkurencyjności krajowej gospodarki. W takim ujęciu administrację publiczną postrzega się jako konieczny składnik ustroju gospodarczego, w którym ma ona zadanie świadczyć określone dobra i usługi publiczne oraz sprawować w odniesieniu do gospodarki funkcje regulacyjne i (przynajmniej w pewnym zakresie) orga-nizujące – także za pomocą swoistego mechanizmu instytucjonalnego UE – przenoszone na poziom supranarodowy. Tak rozumiane funkcjonowanie administracji publicznej jest legitymowane wtedy, gdy korzyści rozwojowe stąd wynikające są większe niż ogólny koszt ponoszony na jej utrzymanie. Niesprawna i nieprzygotowana merytorycznie do wypełniania swoich pod-stawowych zadań administracja może niekorzystnie odwrócić tę proporcję stwarzając dla gospodarki zbyt duży ciężar (w postaci zbyt dużych danin pub-licznych i ciężarów administracyjnych tworzących koszty niejawne).

Krajowe tło dostosowań: decentralizacja, przejrzystość i legitymizacja

Spełnienie wymogu sprawności administracji publicznej musi – z uwagi na rachunek korzyści i strat kierujący się zasadą subsydiarności – prowadzić do pewnych decyzji decentralizacyjnych, w wyniku których władze regionalne i lokalne zyskują kompetencje do wykonywania tych zadań, które mogą być wykonane na ich poziomie lepiej niż na poziomie centralnym. W tym aspekcie decyzje o międzyszczeblowym rozdziale kompetencji są wyrazem chęci opty-malizacji funkcjonowania administracji publicznej jako całości7.

Innym ważnym czynnikiem stanowiącym tło dostosowań administracji pub-licznej w ramach UE jest wzrost oczekiwań obywateli co do zwiększenia przej-rzystości działania państwa, dostępu do informacji publicznej, a także (zgodnie z prawem Wagnera) ogólnego wzrostu ilości i jakości świadczeń publicznych. Oczekiwania te mieszczą się w obecnej formule legitymizacji funkcjonowania państwa i jego administracji rozciągającej się także na działania w ramach Unii Europejskiej.

7 O innych kryteriach optymalizacji decyzji odnoszących się do organizacji administracji pub-licznej zob. A. Nowak-Far, Distribution inter-sectorielle et inter-niveaux des tâches publiques dans l’administration europeénne: logique systémique et gestion du personel, w: H. Pauliat (dir.), L’emploi public en Europe: une ambition pour demain, Limoges 2005, s. 129–135.


Ocena dostosowania polskiej administracji do wymogów sprawności: przykład sprawności w realizacji polityk wspólnotowych

Natura wyzwania

Samo prawo wspólnotowe wymaga od państw członkowskich UE zapewnie-nia mu na gruncie krajowym pełnej, zamierzonej przez prawodawcę wspólno-towego, efektywności. Treść polityk wspólnotowych określona w tym prawie musi być więc także w pełni i efektywnie realizowana w krajach członkowskich z tym wszakże zastrzeżeniem, że niektóre z nich (zwłaszcza polityka struktu-ralna i spójności, a więc te polityki, które zawierają elementy samodyscyplinu-jące) wymagają od państw członkowskich nie tylko prostego wykonania prawa jako takiego, ale także zapewnienia przez nie tzw. zdolności komplementar-nych (tj. takich, które pozwalają na faktyczną konsumpcję oferowanych przez Wspólnotę korzyści).

Prawo wspólnotowe stanowi swoistego rodzaju „nakładkę” na krajowe systemy prawne. Jest to „nakładka” wymagająca nietożsamych z krajowymi metod stosowania, w tym interpretacji. Jest też ono inaczej tworzone. Inność tego procesu wynika z ponadnarodowego charakteru Wspólnoty. Stąd z punktu widzenia administracji państw członkowskich, mamy w odniesieniu do WE do czynienia z niekompatybilnością jej struktur decyzyjnych, brakiem zbież-ności jej procesu podejmowania decyzji z procesem krajowym, ze znaczną gęstością instytucjonalną (wynikającą z dużej liczby i znacznego zróżnico-wania charakteru podmiotów biorących udział w podejmowania decyzji), a także z istotną zmiennością treści i zasad wykonywania (funkcjonowania) samych polityk wspólnotowych. W odniesieniu do tych cech każda krajowa administracja ma ograniczone zdolności adaptacyjne – istnieje bowiem tu zawsze przesunięcie czasowe pomiędzy bodźcem (zmianą), której źródłem jest UE, a dostosowawczą reakcją na ten bodziec, przebiegającą w układzie krajowym.

Prawodawca wspólnotowy nie oczekuje ujednoliconych systemów reakcji administracji na zmianę treści i zasad wykonywania polityk wspólnotowych. Jak wspomniano, jedną z jego zasad nadrzędnych jest bowiem zapewnienie autonomii proceduralnej państw członkowskich wyrażonej m. in. w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości w sprawie International Fruit. Pozwala ona pań-stwom UE swobodnie kształtować swój aparat administracyjny, byleby tylko zapewniał on prawidłowe wykonanie zobowiązań wynikających z traktatów. Zasada ta ma jednak i drugie oblicze: niesprawność wynikająca z krajowych wyborów instytucjonalnych, w tym dotyczących struktur administracji i nie określonych przez prawo wspólnotowe procedur, nie może być przywołana jako okoliczność usprawiedliwiająca nieprawidłowe wykonywanie acquis w da-nym państwie.


Krajowe struktury realizacji polityk wspólnotowych

W ramach realizacji autonomii proceduralnej struktury realizacji polityk wspólnotowych w Polsce są kształtowane w pełni samodzielnie. Ich deter-minantami są jedynie ogólne wymogi prawa wspólnotowego natury prak-seologicznej (tzn. wynikające z wymagań skuteczności działania). Ważnymi determinantami tych wyborów są także rozwiązania przyjęte w Polsce w prze-szłości – mamy więc w tym zakresie do czynienia z „zależnością od ścieżki” (path dependence).

Ogólną cechą polskiego systemu realizacji polityk wspólnotowych jest znaczny stopień ich strukturalnej centralizacji w niektórych obszarach (np. w zakresie polityki regionalnej) stopniowo rozmiękczanej przez jednak postę-pującą faktyczną decentralizację. Skłonność centralizacyjna wynikała naj-pewniej z tradycji traktowania w ten sposób spraw dotyczących Wspólnoty Europejskiej powstałej w toku przygotowań do członkostwa Polski w UE, w ramach których priorytet miały zadania dostosowania prawa. Interesujące jest to, że sama Komisja Europejska wzmacniała tę skłonność w krajach aspirujących do członkostwa. Według ugruntowanych poglądów wyrażanych w literaturze naukowej państw członkowskich o dłuższym niż Polska stażu w UE, centralizacja (lub decentralizacja) koordynacji funkcji administracji dotyczących Wspólnoty Europejskiej odzwierciedla także model rządu oraz naturę krajowego układu politycznego w danym okresie8. Niewątpliwie tak jest również w Polsce.

Ostatnim wyraźnym akcentem centralizacyjnym było przyjęcie jeszcze przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE aktów regulujących kompeten-cje szefa Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej oraz przekazaniem zadań dotyczących koordynacji krajowej polityki wobec UE ministrowi spraw zagra-nicznych – wszakże z zachowaniem w tym zakresie kluczowej roli UKIE. Już po uzyskaniu pełnego członkostwa w Unii, Polska poszukiwała właściwego modelu strukturalnego dla tej części administracji rządowej i samorządowej, która brała udział w procesie podejmowania decyzji w sprawach odnoszących się do UE, a także w wykonywaniu prawa WE oraz w wykonywaniu poli-tyk wspólnotowych. W przyjętym modelu kluczową rolę mieli spełniać mini-strowie (a w ramach ich urzędów specjalne departamenty koordynacyjne do spraw wspólnotowych). W odniesieniu do wspólnotowej polityki regionalnej przewagę uzyskała administracja rządowa, a więc wojewodowie i ich urzędy – obecnie jednak krajowe programowanie tej polityki i jej realizacja odbywa się w osiowym układzie „administracja centralna – samorządowa administracja regionalna i lokalna”.

8 Zob. np. H. Kassim, The European Administration: Between Europeanization and Domestica-tion, w: J. Hayward, A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford 2003, s. 139–161.


W sferze litygacyjnej (dotyczącej przygotowania i organizacji obrony pol-skich interesów przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji) nastąpił proces odwrotny, ale zgodny z wymogami pomocniczości rozumianymi ogólnie (nie w kontekście funkcjonowania WE). Akces zastał Polskę w tym zakresie w stanie, który można nazwać pewną dezorganizacją i nieprzystosowa-niem jej struktur do tego nowego, złożonego i nieprzewidywalnego co do treści i zakresu zadania. W sferze litygacyjnej nastąpiło dostosowanie silnie „zależne od ścieżki”, a więc opierające się na rozwiązaniu centralistycznym – zadania w tym zakresie zostały powierzone Ministerstwu Spraw Zagranicznych, które z kolei wykonuje je, opierając się na sieci instytucjonalnego wsparcia ad hoc, tzn. tworzonej dla potrzeb danej sprawy sądowej. Takie rozwiązanie może dzi-wić, skoro równolegle funkcjonuje Prokuratoria Generalna powołana do repre-zentowania interesów Skarbu Państwa w krajowych postępowaniach sądowych.

Wyzwania systemowe

Obecnym wyzwaniem dla Polski jest nadal znalezienie właściwego modelu koordynacji realizacji polityk europejskich na szczeblach aktywnych wtedy, gdy proces podejmowania decyzji przechodzi z grup roboczych do COREPER. Wyzwanie to obejmuje wręcz konieczność odpowiedzenia na pytanie, czy w ogóle tego rodzaju koordynacja jest potrzebna. Właściwa odpowiedź powinna brać pod uwagę nie tylko kwestie czysto systemowe (dotyczące struktury pro-cesu podejmowania decyzji i ich egzekwowania), lecz także kwestie faktycz-nej możliwości zapewnienia wartościowych usług organu koordyna cyjnego z punktu widzenia sprawności całego systemu administracyjnego. Jeżeli taki organ, np. ze względu na niewłaściwe (lub po prostu gorsze niż to byłoby w jednostkach koordynowanych) przygotowanie jego pracowników w zakresie dotyczącym przedmiotu koordynacji nie gwarantowałby wartości dodanej, to z jego funkcji należałoby zrezygnować lub powierzyć mu zadania bardzo ogra-niczone. Z kolei, jeżeli da się zidentyfikować wartość dodaną funkcjonowania takiego ośrodka, należy wręcz wzmocnić jego pozycję ustrojową i zapewnić odpowiednie kanały szybkiego przepływu informacji z centrum wykonywania władzy centralnej, którą powinna być Kancelaria Premiera. W takim przy-padku pożądanym rozwiązaniem byłoby włączenie tego ośrodka w jej struktury.

Dodatkowym, istniejącym od października 2007 r. wyzwaniem dla polskiego modelu koordynacji polityki europejskiej jest rozwiązanie kwestii podziału zadań dotyczących koordynacji krajowej polityki unijnej pomiędzy prezydenta i prezesa Rady Ministrów. W tym przypadku najwłaściwsze decyzje powinny kierować się zasadą (obalalnego) domniemania kompetencji rządu. Pomija-jąc kwestię ugruntowanego uznania tej zasady w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego, zapewnia ona przecież sprawniejszy system wsparcia infor-macyjnego dla krajowego procesu decyzyjnego oraz lepsze przełożenie decyzji


politycznych na faktyczne działania całego aparatu administracji publicznej. W obecnej chwili, poważnym argumentem za przyznaniem wiodącej roli pre-zesa Rady Ministrów w odniesieniu do koordynacji krajowej polityki wobec UE musi być także relatywna słabość zaplecza prezydenta w zakresie spraw dotyczących Unii (co oczywiście może ulec także w miarę szybkiej poprawie).

W odniesieniu do najwyższego poziomu koordynacji pojawia się wręcz oczywiste pytanie, o miejsce UKIE i ministerialnych departamentów koordy-nacyjnych w strukturach polskiej administracji. W odniesieniu do tych depar-tamentów odpowiedź wydaje się prosta, a narzuca ją praktyka. W administracji państw członkowskich UE zadania wspólnotowe mają charakter quasi-krajowy. Dotyczą one bowiem wykonywania wielu zadań tzw. departamentów meryto-rycznych. To na tych departamentach, a nie na departamentach koordy-nacyjnych, spoczywa większość zadań wynikających z realizacji polityk wspól-notowych w ministerstwach. Stąd należy raczej dążyć do powierzenia funkcji departamentów koordynacyjnych innym departamentom o funkcjach koordy-nacyjnych (nieodnoszących się do WE) lub ich funkcje poszerzyć o takie inne funkcje koordynacyjne. Można także przypisać obecne ich zadania biurom ministerstw.

Co do UKIE, należy pomyśleć o powierzeniu mu funkcji bardziej strate-gicznych, m.in. polegających na kształtowaniu polskiej polityki w ramach UE. Oznaczałoby to przekształcenie go w par excellence Sekretariat Europejski. Należy rozważyć, czy funkcji koordynacyjnych odnoszących się do zakresu bieżącego funkcjonowania ministerstw nie przenieść (wraz z potrzebnymi zasobami) do tych ministerstw. Kwestie wykonywania zadań wynikających z udziału Polski w UE będą przecież coraz bardziej splatały się z kwestiami czysto krajowymi. Łączenie UKIE z MSZ pozostało wartościowe o tyle, że pozwala na połączenie polityki bilateralnej z polityką w ramach UE. Aby jed-nak mieć z tego korzyść, należałoby być pewnym, że taki model uczestnictwa w UE i wpływania na decyzje podejmowane na poziomie Wspólnoty będzie istotnie aktywnie realizowany.

Wzorce operacyjne

Istotnym wsparciem dla wysiłków zmierzających do polepszenia funkcjono-wania administracji publicznej mogą być wzorce pochodzące z innych krajów członkowskich, jak również z samej UE. Przykładem tego drugiego rodzaju wzorców jest przyjęty 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski – Europej-ski Kodeks Dobrej Administracji9, który może służyć za wzorzec dla rozwiązań krajowych. Zgodnie z tym kodeksem każdy obywatel ma prawo do wysłuchania jego argumentów przed podjęciem środków administracyjnych, które mogłyby

9 J. Świątkiewicz,. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2002.


negatywnie wpłynąć na jego sytuację, każda osoba ma prawo do wglądu w akta jej dotyczące oraz prawo do uzyskania od administracji uzasadnienia dla każdej decyzji. Ważne jest to, że – zgodnie z kodeksem – każda osoba ma prawo do zadośćuczynienia od Wspólnoty za szkody wyrządzone przez jej instytucje lub urzędników w ramach wypełniania ich obowiązków, zgodnie z ogólnymi prze-pisami wspólnymi w prawie państw członkowskich. Europejski Kodeks Dobrej Administracji zawiera zasady regulujące zachowanie urzędnika administracji państwowej, takie jak: zasada praworządności, zasada niedyskryminowania, zakaz nadużywania uprawnień, zasada bezstronności i niezależności, zasada obiektywności, zasada uczciwości i zasada uprzejmości, stosowny termin pod-jęcia decyzji oraz obowiązek uzasadniania decyzji.

Także realizacja wysokiego standardu dostępu obywateli do informacji o działalności administracji publicznej jest przykładem wzorca wywodzącego się z Unii Europejskiej. Na gruncie unijnym podstawową regulacją dotyczącą dostępu do informacji w instytucjach Unii Europejskiej jest zapis zawarty w artykule 255 Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r. Stanowi on, że wszyscy obywatele Unii i wszystkie osoby fizyczne lub prawne posiadające miejsce zamieszkania albo statutową siedzibę w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Na grun-cie polskim, przepisy o prawie dostępu do informacji o działalności admini-stracji publicznej to stosowane bezpośrednio postanowienia Konstytucji RP oraz normy zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która obo-wiązuje w Polsce od 1 stycznia 2002 r. Istotne przepisy w tym zakresie zawarte są także w ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

W odniesieniu do samego modelu funkcjonowania administracji publicznej w kontekście koordynacji krajowej polityki wobec UE nie może być mowy o konkretnych, gotowych modelach. Jest tak ze względu na znaczne zróżnicowa-nie tradycji administracyjnych i reguł konstytucyjno-ustrojowych państw człon-kowskich. O jakiś wzorcach można raczej mówić w odniesieniu do operacyjnej strony funkcjonowania państwa w Unii Europejskiej, w której niektóre z tych krajów (np. skandynawskie państwa UE) mają bardzo sprawne systemy zarzą-dzania zasobami ludzkimi i zwiększania kapitału ludzkiego. W tym zakresie owe kraje zdołały osiągnąć poziom, który pozwolił wypracować, w kontekście funkcjonowania ich administracji publicznej w Unii, kluczowe kompetencje, tj. które pozwalają im osiągać znaczną sprawność realizacji funkcji we wszyst-kich sferach relacyjnych, które – zgodnie z tzw. teorią RBV, wypracowaną na gruncie nauki zarządzania – charakteryzują się wysokim poziomem specjali-zacji, wysokim progiem imitowalności i brakiem substytutów10.

10 Zob. np. J.A. Black, K.B. Boal, Strategic Resources: Traits Configurations and Paths to Sustain-able Competitive Advantage, „Strategic Management Journal“ 1994, nr 15, s. 131–148.


Ocena operacyjna

W kontekście przedstawionej analizy nie może być mowy o jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy polska administracja publiczna jest w pełni dosto-sowana do wymogów prawidłowego funkcjonowania naszego kraju w Unii Europejskiej. Po pierwsze, Polska działa w Unii Europejskiej na różnych płaszczyznach i dostosowanie należy rozpatrywać w różnych aspektach. Po drugie zaś, ponieważ sama UE podlega nieustannym zmianom, można raczej w tym kontekście mówić o ciągłym braku dostosowania do niej państw człon-kowskich, albo – może bardziej właściwie – o ciągłym wysiłku dostosowywania się ich do wymogów owej stale zmieniającej się Unii.

Jak na to wskazują tzw. scoreboards Komisji Europejskiej oraz – jak dotąd – relatywnie nieduża liczba skarg na łamanie przez Polskę prawa wspólnoto-wego, w sferze implementacyjnej sytuacja kształtuje się stosunkowo dobrze. Zapóźnienia implementacyjne są zasadniczo na poziomie średniej unijnej. Ta stosunkowo dobra pozycja oznacza, że należy, w regularnych odstępach czasu, monitorować listę wymagających wdrożenia aktów prawnych oraz zapobiegać przypadkom pominięcia jakichkolwiek dyrektyw wspólnotowych.

Oceniając udział polskich przedstawicieli w procesach podejmowania decy-zji na poziomie wspólnotowym można dostrzec pewną liczbę mankamentów wynikających najpewniej z autorytarnej tradycji funkcjonowania polskiej admi-nistracji, z niedoświadczenia w zakresie funkcjonowania w UE oraz zapewne także z braków natury merytorycznej. Struktury polskiej administracji nie były dostosowane do wymogów szybkiego i efektywnego procesu decyzyjnego. Objawia się to reaktywnością polskich przedstawicieli w tych gremiach, co oznacza, że stosunkowo rzadko Polska proponuje własne, w pełni oryginalne propozycje konkretnych rozwiązań, które mogłyby być przyjęte na poziomie wspólnotowym. Oznacza to, że przedstawiciele Polski zbyt rzadko proponują merytoryczne, alternatywne i dobrze uzasadnione rozwiązania, a ograniczają się jedynie do głosowania za lub przeciw proponowanym przez innych part-nerów procesu kooperacyjno-negocjacyjnego rozwiązaniom.

W odniesieniu do sfery legitymizacyjnej, przyjęto w Polsce zasadę konsul-tacji z Parlamentem wszystkich kwestii dotyczących naszego funkcjonowania we Wspólnotach. Opinie Sejmu i Senatu są jednak dla rządu niewiążące, zaś zbyt duża liczba spraw objętych obowiązkiem konsultacji może prowadzić do niebezpieczeństwa rozmywania się problemów, braku selekcji spraw istotnych od mniej ważnych. W sumie oznacza to znaczne zmniejszenie korzyści legity-mizacyjnych w tym zakresie – na co wskazują także doświadczenia tych krajów, które w tym zakresie poszły najdalej, np. Danii11. Nie do końca rozwiązanym

11 Zob. np. J.-B. Hansen, J.G. Christensen, Det danske EU-koordinationssystem. Koordination og kontrol af dansk EU-politik, w: Danmark 30 år i EU. Et festskrift, København 2003, s. 31–40.


problemem legitymizacyjnym jest także zapewnienie odpowiedniego udziału samorządów i grup reprezentatywnych w krajowym procesie podejmowania decyzji o sprawach odnoszących się do Unii Europejskiej. Dotyczy to zapew-nienia realności ich udziału, a w odniesieniu do grup reprezentatywnych – ich wyłaniania i koordynacji działań legitymujących.

W sumie jednak wydaje się, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej prowadzi do stałego podnoszenia operacyjnych i systemowych standardów funkcjonowania polskiej administracji publicznej. Przykładem tego procesu jest m. in. stała dbałość o w miarę wysoki poziom służby cywilnej oraz – co wydaje się bardzo istotne – ciągłość funkcjonowania Krajowej Szkoły Admi-nistracji Publicznej – zasadniczo w jej pierwotnych ramach – bez względu na zmiany rządów.

Wyzwania

Trudności polskiej administracji w procesie dostosowania do administra-cji Unii Europejskiej występują na wielu płaszczyznach. Dotyczą one przede wszystkim sfery kooperacyjno-negocjacyjnej, w której można zauważyć wiele problemów natury systemowej. Są to w szczególności: – niespójność wymogów – z jednej strony efektywności i wydajności – z dru-

giej – jakości formułowanych stanowisk;– wielość partnerów występujących w procesie decyzyjnym – różnych pod

względem misji, sposobów działania, a nawet kultur organizacyjnych zarówno organów krajowych, jak i unijnych;

– sektoryzacja funkcjonowania Rady UE i Komisji Europejskiej, czyli kon-centrowanie jej prac na kwestiach dotyczących wyraźnie (ale niekoniecznie tak samo, jak w poszczególnych państwach członkowskich) wydzielonych dziedzin, co komplikuje wzajemne, konieczne współdziałanie, utrudnia prawidłowe i czytelne rozdzielenie zadań a czasami zaciemnia kryteria ich rozdziału;

– różnorodność materii z jaką ma do czynienia krajowa administracja pub-liczna w zakresie funkcjonowania UE:

Przewidywania na przyszłość

W pracach analitycznych dotyczących przyszłego kształtu administracji publicznej w Europie, prowadzonych w zespole studiów Komisji Europej-skiej, opracowano 5 scenariuszy rozwoju społeczno-ekonomicznego państw UE. Scenariusze te implikują określony typ funkcjonowania administra-cji publicznej w gospodarce. Zakładane jako prawdopodobne w tej mierze modele to:


– „triumfujący rynek” – zakładający odrzucenie koncepcji państwa dobrobytu – co pociągnęłoby za sobą redukcję administracji i wydatków publicznych oraz prywatyzację (bądź marketyzację) znacznej ilości zadań społecznych, a w konsekwencji prowadziło do ograniczenia sektora publicznego;

– „sto kwiatów” – zakładający dezorganizację państwa, kryzys biurokracji, nie-zdolność administracji do reform; funkcje publiczne byłyby w tym modelu realizowane przez stowarzyszenia i organizacje prywatne, które stałyby się głównym organizatorem życia społecznego;

– „odpowiedzialność dzielona” – polegający na wprowadzeniu zasady współ-działania obywatelami z państwem w ramach systemu kontraktowego, kart praw pracowniczych, paktów i umów zbiorowych; kadra kierownicza uzy-skałaby w tym modelu pozycję porównywalną z pozycją menedżera w przed-siębiorstwie prywatnym, sektor publiczny zostałby zreformowany według zasad decentralizacji, przejrzystości, odpowiedzialności i subsydiarności; wzrosłaby rola ocen i mechanizmów kontrolnych dotyczących regulacji prawnych i ich wdrażania;

– „społeczeństwo kreatywne” – stanowiący odpowiedź na nadmierne rozwar-stwienie społeczne i powstanie sfery ubóstwa; w takim modelu priorytetem stałoby się rozwiązywanie problemów społecznych; rozwinęłaby się współ-praca sektora publicznego z organizacjami pozarządowymi w zakresie edu-kacji, szkoleń i opieki społecznej, zwiększyłaby się także międzysektorowa mobilność pracowników;

– „niestabilne sąsiedztwo” – zakładający negatywny rozwój sytuacji między-narodowej, w którym administracja koncentrowałaby się na zagrożeniach zewnętrznych; w takim modelu nie dokonywano by reform społeczno-eko-nomicznych, nastąpiłby zaś wzrost sektora publicznego i zanik aktywnego poparcia samego państwa dla społeczeństwa otwartego12. Przeprowadzony przez Instytut Administracji Publicznej wśród kadry kie-

rowniczej urzędów państw UE sondaż wykazał, że za najbardziej prawdopo-dobny kierunek ewolucji administracji uznali oni scenariusz „odpowiedzialności dzielonej”. Drugie miejsce w ich przewidywaniach zajął model „społeczeństwa kreatywnego”. Jakkolwiek niedoskonały był ten sondaż, pozwolił na sformuło-wanie także wobec polskiej administracji pytań już nie o jej sprawność na dziś, ale o jej oblicze i prognozowaną rolę w przyszłości. Badanie to uzmysłowiło przy tym, że obecny stan polskiej administracji nie jest stały – stanowi etap przejściowy do być może zupełnie nowej formuły jej funkcjonowania w szer-szym kontekście europejskim.

Truizmem jest twierdzenie, że rozwój polskiej administracji publicznej będzie uwarunkowany procesem europeizacji, czy też globalizacji. Jeżeli

12 J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, op. cit., s. 28–29.


przyjmie się za cel maksymalizację efektywności działania różnych podmiotów przez wspólne zasady, przepisy i standardy to rola administracji w Polsce nie-wątpliwie wzrośnie. Dla usprawnienia jej działania większe znaczenie będzie odgrywać jakość funkcjonowania, kultura proceduralna, odpowiedni poziom przygotowania wszystkich pracowników, nastąpi też wzrost odpowiedzialności za szkody przez nią wyrządzone. Każda reforma administracji musi uwzględnić te i wiele innych czynników.

Jolanta Itrich-Drabarek

Ścieżki kariery urzędników Unii Europejskiej i Polski

Istota służby cywilnej

Służba cywilna jest jedną z najbardziej istotnych części składowych admi-nistracji publicznej. Powstanie zawodowej kadry urzędników tworzących

służbę cywilną nastąpiło w wyniku procesu demokratyzacji struktur poli-tycznych. Kierunek ewolucji, jaki się zarysował to dążenie do tego, aby wraz z rozwojem demokracji ludzie, których praca polega na wypełnianiu zadań służących państwu, przestrzegali zasad społecznie akceptowanych.

Służbę cywilną można by przyrównać do maszyny, którą steruje rząd, albo „do fortepianu, który pozostaje taki sam bez względu zarówno na osobę, która na nim gra, jak i wykonywany utwór. Po odegraniu utworu Beethovena nie trzeba fortepianu demontować czy wymieniać części, aby zagrać utwór Bacha czy Chopina”1.

Zdaniem autorki służba cywilna to wyodrębniony zespół ludzi, w celu rea-lizacji określonych w prawie publicznym zadań o charakterze ogólnopaństwo-wym, kierujących się systemem wartości, norm i procedur, mających za zadanie służyć społeczeństwu oraz utrzymać istotne funkcje państwa.

Administracja publiczna we współczesnym, demokratycznym świecie coraz częściej jest postrzegana jako usługodawca wobec społeczeństwa. Zaakcepto-wanie tej funkcji jako jednej z najważniejszych, oprócz tradycyjnie spełnianych przez administrację publiczną, winno leżeć u podstaw myślenia o nowoczesnej służbie cywilnej, zarówno w Polsce jak i w instytucjach Unii Europejskiej.

Instytucje UE utworzone w latach 50. dwudziestego wieku opierały się na modelu administracyjnym państw założycielskich: Francji, Niemiec, Włoch i państw Beneluksu. Model ten charakteryzował się przywiązaniem do proce-dur administracyjnych i hierarchii oraz brakiem elastyczności w dostosowaniu do nowych wyzwań i podejmowaniu nowych zadań. Jego cechy, takie jak: obo-

1 V. Turcey, Rola służby cywilnej w demokratycznym społeczeństwie – doświadczenie francuskie, w: Służba cywilna a etyka, Warszawa 1996, s. 45–46.

Przegląd Europejski Nr 1, 2008

ŚCIEŻKI KARIERY URZĘDNIKÓW UNII EUROPEJSKIEJ I POLSKI 41

wiązkowe egzaminy na wejściu do służby i po odbyciu służby przygotowawczej; stopniowa kariera urzędnicza – od stanowisk początkowych do najwyższych w hierarchii służbowej; zaliczanie do awansów jedynie stażu pracy w admini-stracji publicznej; „dożywotni” charakter; silna hierarchizacja; odrębny system płac i emerytur urzędników służby cywilnej określany ustawowo przez władze, które nie są zobowiązane do wypracowania w tych sprawach porozumienia ze związkami zawodowymi, możemy odnaleźć w funkcjonowaniu instytutów wspólnotowych do końca lat dziewięćdziesiątych XX wieku.

Przeciwnicy tego systemu wytykają mu liczne wady, które w przeszłości rzutowały także na ocenę funkcjonowania instytucji unijnych. Należą do nich: hierarchiczność, sztywność, brak elastyczności, brak motywacji do pracy urzęd-ników służby cywilnej, słaby kontakt ze społeczeństwem, nadmiernie rozbu-dowane przywileje, niedostępność do informacji o działalności administracji publicznej. Złośliwi nazywają go „systemem mandaryńskim” lub „zamkniętej twierdzy”.

Zwolennicy systemu dostrzegają jego zalety: stabilność zawodową, pamięć instytucjonalną, czy wreszcie ciągłość pracy urzędniczej.

Istnieje pogląd, że biurokracja UE wykształciła się bez administracji. Admi-nistracja UE istnieje w formie szczątkowej, tylko na szczeblu centralnym przed-stawicielstwa na szczeblu państw, reprezentacje bez żadnej jednolitej struktury. Administracja jest przedstawicielem władzy nad danym terytorium, a władza UE wynika z kompetencji delegowanych jej przez państwa narodowe2.

Tożsamość urzędników europejskich została ukonstytuowana przez częś-ciowo sprzeczne elementy: pierwotnie, byli delegowani przez rządy państw narodowych i mieli reprezentować interesy własnych państw, wtórnie – pro-ces integracji wymaga realizacji interesów wspólnotowych i wreszcie, w ujęciu biurokracji pod kątem funkcjonalnym/ekonomicznym nie należy zapominać o interesie i egoizmie jednostki, która zawsze będzie przekładać własne inte-resy nad abstrakcyjnym dobrem ogółu.

Taka ewolucja warunkuje kształtowanie się biurokracji UE jako bytu odręb-nego, a to powoduje, że urzędnicy unijni mają większy wpływ na prawodaw-stwo i przepisy UE niż biurokraci na szczeblu narodowym, istnieje też opinia, iż zadbali o siebie, tworząc lukratywne i wygodne synekury3.

Współczesna polska służba cywilna powstała w latach dziewięćdziesiątych XX wieku4. Dyskusja przy wprowadzeniu do polskiej administracji służby

2 M. Conway, Democracy in Postwar Western Europe: The Triumph of a Political Model, “Euro-pean History Quarterly”, vol. 32, nr 1, s. 75; E. Latoszek, M. Proczek, Specyfika biurokracji Unii Europejskiej, w: K. Zuba (red.), Biurokracja fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, Toruń 2007, s. 152.

3 E. Latoszek, M. Proczek, Specyfika biurokracji Unii Europejskiej, op. cit., s. 151.4 Polskie tradycje historyczne dotyczące służby cywilnej sięgają do lat międzywojennych.

Administracja II Rzeczypospolitej funkcjonowała na podstawie ustawy o państwowej służbie

Jolanta Itrich-Drabarek42

cywilnej oscylowała wokół zasadniczego pytania: jaki model przyjąć dla Pol-ski?5. Zwolennicy modelu kariery podkreślali jego stabilność, hierarchicz-ność, gwarancje ścieżki rozwoju zawodowego dla urzędników, obowiązujące standardy przy wejściu do służby, zachowanie „pamięci instytucjonalnej”. Przeciwnicy tego systemu opowiadali się za modelem pozycyjnym, w którym dominującą rolę odgrywają zasady konkurencyjności, motywacyjności, możli-wość zatrudniania w służbie cywilnej wysokiej klasy specjalistów. Ostatecznie argumenty przeciw zbyt daleko idącym zmianom w polskiej administracji na tle ogólnej transformacji społeczno-ustrojowej, kosztowność projektu systemu pozycyjnego, brak tradycji menedżerskich wśród polskich urzędników spowo-dowały, że opowiedziano się za systemem kariery.

W roku 2006, ustawodawca, ustanawiając kolejną ustawę o służbie cywilnej, tłumaczył konieczność jej zastosowania tym, że należy wprowadzić w Polsce system pozycyjny. W praktyce jednak należy uznać, mimo sprzecznych opinii w tej materii6, że w Polsce nadal występuje system mieszany, łączący cechy systemu kariery i systemu pozycyjnego.

Reforma służby cywilnej

Zmiany dokonujące się w latach 80. i 90. Xx wieku w państwach członkow-skich w początkowym okresie nie znalazły odbicia w zasadach funkcjonowania instytucji UE. Cechowały się nadal konserwatyzmem, czego przykładem było obowiązywanie przepisów dotyczących przyjętych jeszcze w 1967 r. pracowni-ków tych instytucji.

Instytucje UE znalazły się jednak pod wpływem czynników, które oddzia-ływały na wszystkie administracje publiczne państw członkowskich. Należą do nich zarówno ograniczenia budżetowe, zmuszające do redukcji wydatków na administrację, jak i zwiększenie oczekiwań ze strony społeczeństwa, wymusza-jące orientację na obywatela/klienta i poprawę standardów jakości oraz zaost-rzenie wymagań w zakresie efektywności i jawności, skutkujące powiązaniem kryteriów oceny i wynagrodzenia z osiąganymi wynikami.

cywilnej z 17 lutego 1922 r. (Dz.U. 1922, nr 21, poz. 164 ze zm.). W okresie III Rzeczypo-spolitej doczekaliśmy się dwóch ustaw: Ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 r. (Dz.U. 1996, nr 89, poz. 402), Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. (Dz.U. 1999 r., nr 49, poz. 483 ze zm.).

5 D. Długosz, Służba cywilna – jaki system dla Polski, „Res Publica Nowa” z czerwca 1998 r.6 W literaturze przedmiotu możemy znaleźć różne opinie na ten temat: np. zdaniem eksper-

tów OECD w Polsce występuje system kariery, ale np. Europejski Instytut Administracji Publicznej określa nasz system jako mieszany, chociaż bliższy systemowi kariery niż pozy-cyjnemu.


W latach 80. i 90. XX wieku administracje publiczne państw członkowskich UE podlegały (według Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej) następującym trendom:– stosowanie bardziej elastycznego i zdecentralizowanego systemu płac,

uwzględniającego rzeczywiste osiągnięcia;– modernizowanie systemu rekrutacji, by lepiej konkurować z sektorem pry-

watnym;– powiązanie systemów oceny pracowniczej z kryteriami dotyczącymi osiąga-

nych rezultatów;– poprawa liczby i jakości szkoleń w zakresie spraw europejskich i i między-

narodowych i zwiększenie ich liczby;– decentralizacja zarządzania personelem;– stosowanie metod ewaluacyjnych, które koncentrują się na motywacji i indy-

widualnych rezultatach;– wzrost znaczenia układów zbiorowych i dialogu społecznego w określaniu

wysokości płacy;– zwiększenie elastyczności czasu pracy;– wprowadzenie bardziej efektywnego systemu emerytalnego;– zmniejszenie liczby pracowników w sektorze publicznym (ale nie we wszyst-

kich państwach członkowskich);– odchodzenie w służbie cywilnej od regulacji przez prawo publiczne w kie-

runku regulowania przez prawo prywatne;– wprowadzenie równości między kobietami i mężczyznami7.

Bezpośrednimi powodami przyspieszającymi reformy w UE była potrzeba reform wynikająca z przyjęcia 1 maja 2004 roku kolejnych 10 państw oraz skandale w Komisji Europejskiej, które doprowadziły do upadku Komisji Jacquesa Santera8.

Reforma systemu służby cywilnej w instytucjach UE została zapoczątko-wana w marcu 2000 r. przez komisarza ds. administracji, wiceprzewodniczą-cego Komisji Neila Kinocka. Kierunki zmian zostały po raz pierwszy wpisane w Biała Księgę „Reforma Komisji” wydanej w marcu 2000. Reforma miała na celu zmianę zachowania i postaw europejskich urzędników.

Wprowadzony został nowy system kontroli przestrzegania standardów etycznych bazujący na trzech instytucjach: – Biura Antykorupcyjnego OLAF,– Europejskiego Ombudsmena,– Grupy Doradczej ds. Standardów Etycznych.

7 D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments, Maastricht 2001, s. 250–251.

8 J. Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej, „Służba Cywilna” 2003, s. 41–42.


Reformy zapoczątkowane przez Komisję Europejską spotkały się z oporem wynikającym z następujących czynników:– sporów kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi instytucjami;– niechęci części urzędników europejskich, obawiających się utraty niektó-

rych swoich przywilejów (przykładem może być protest z 28 lutego 2001 r., podczas którego uznali oni projekt reformy za zbyt radykalny i pogarszający ich warunki pracy)9.30 października 2003 r. Komisja Europejska przyjęła całościowy program

rozwoju zasobów ludzkich, złożonych z czterech pakietów: – poprawy kontroli wewnętrznej i finansowej;– wzrostu dyscypliny pracy i równych praw zatrudnienia dla wyższej kadry

zarządzającej oraz określenie, z których zadań Komisja powinna zrezyg-nować;

– działań związanych z zasobami ludzkimi: rekrutacja, szkolenia, ocena i mo-bilność pracowników;

– nowych propozycji w zakresie ścieżki kariery oraz systemu wynagrodzeń i emerytur10.Reforma trwa, a jej efektem są zmiany w działaniu biurokracji europejskiej

w postaci wprowadzenia Kodeksu Etycznego, uproszczenia procedur admini-stracyjnych, poprawie zarządzania finansami, a w szczególności kontroli ich wydatkowania.

Niestety, w przypadku polskiej służby cywilnej nie możemy ściśle określić, w jakim kierunku długofalowym następują zmiany. System polskiej służby cywilnej jest poddawany ciągłej modyfikacji, a w obecnym Sejmie leży kolejna nowelizacja ustawy z 24 sierpnia 2006 r. Proponowana modyfikacja ustawy z 2006 r. wskazuje, że projektodawcy chcą przywrócić częściowo rozwiązania z ustawy z 1998 r., częściowo proponują jednak odmienne od dotychczasowych zasady funkcjonowania służby cywilnej, dotyczy to np. obsadzania wyższych stanowisk w służbie bez konkursu, na podstawie tzw. szerokiego naboru.

Należały przyjąć, że szukanie funkcjonalnego i spełniającego oczekiwania przynajmniej większości zainteresowanych stron modelu służby cywilnej w Polsce, będzie procesem wieloletnim, trudnym, nacechowanym subiektyw-nym podejściem kolejnych rządzących ekip politycznych. Zarazem jest to pro-ces naturalny, wynikający z uwarunkowań geopolitycznych, historycznych i kulturowych, w jakich funkcjonuje polskie społeczeństwo i państwo. Dwuna-stoletni okres obowiązywania prawa o służbie cywilnej wskazuje na to, że administracja publiczna w Polsce w zakresie służby cywilnej ulega ciągłej ewolucji.

9 Ibidem, s. 43.10 Ibidem.


Urzędnik

Urzędnikiem WE staje się osoba mianowana na to stanowisko, po przej-ściu odpowiednich procedur rekrutacyjnych, decyzją organu, który w każdej instytucji ma prawo wydawania decyzji w tym zakresie. Mianowanie dotyczy konkretnej osoby na konkretne stanowisko, ale z możliwością późniejszego awansu.

Rozporządzenia obejmują urzędników wszystkich instytucji WE oraz Komi-tetu Ekonomicznego i Społecznego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Instytutu Monetarnego, Europejskiego Instytutu Obrachunkowego, Trybunału Sprawiedliwości, Urzędu Ombudsmena UE i Komitetu Regionów.

W ostatnich latach liczba kandydatów na urzędników w instytucjach UE sukcesywnie wzrasta. Dotychczas główne instytucje europejskie (Komisja, Par-lament, Trybunał Sprawiedliwości) przeprowadzały rekrutację samodzielnie, co prowadziło do stosowania różnych kryteriów i procedur rekrutacyjnych oraz kosztownego powielania zadań.

Funkcjonariusz UE od chwili rozpoczęcia pracy w jednej z instytucji Wspól-not przestaje reprezentować państwo, którego jest obywatelem, a staje się urzędnikiem Wspólnoty. Swoje funkcjonowanie prawne opiera na traktatach, unijnych dyrektywach i rozporządzeniach.

Urzędnikiem służby cywilnej w Polsce może zostać osoba, która jest pra-cownikiem służby cywilnej, pracuje w służbie cywilnej co najmniej od dwóch lat, odbyła służbę przygotowawczą lub została z niej zwolniona, posiada tytuł magistra lub równorzędny, zna co najmniej jeden język obcy, jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony11.

Ustawa przewiduje i wprowadza dziewięć stopni służbowych urzędników służby cywilnej, od których są uzależnione stawki dochodu służbowego. Kolejny stopień jest przyznawany urzędnikowi po otrzymaniu przez niego oceny pozytywnej, której podlega przynajmniej raz na dwa lata. Z wnioskiem o przyznanie wyższego stopnia służbowego występuje bezpośredni przełożony urzędnika.

System rekrutacji do pracy w instytucjach UE i w Polsce

System rekrutacji do pracy w instytucjach Unii jest oparty na zasadach zawartych w Statucie Funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich, który nie dopuszcza żadnych form dyskryminacji kandydatów na urzędników Wspólnot, czyli zakłada pełną bezstronność (łącznie z niepełnosprawnością). Do 2002 r.

11 Ustawa o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 r., Dz.U. 2006, nr 49, poz. 483, art. 28.


w instytucjach Unii istniała dyskryminacja wobec kandydatów ze względu na wiek, przyjmowano osoby, które nie ukończyły 45 lat, ale od 2002 r. ten limit wieku został zniesiony. Był on szczególnie dyskryminujący dla kobiet, często rozpoczynających karierę w późniejszym okresie. Pięć instytucji UE: Trybu-nał Obrachunkowy, Trybunał Sprawiedliwości, Rada, Komitet Ekonomiczno--Społeczny, Biuro Harmonizacji Rynku Wewnętrznego stosowało limit wieku, uzasadniając to względami właściwego zarządzania finansami.

Instytucje te argumentowały przyjęcie limitu wieku tym, że młodzi pra-cownicy są bardziej wydajni, łatwiej przystosowują się do nowych warunków, znacznie rzadziej korzystają ze zwolnień i urlopów12. Limit wieku został znie-siony w instytucjach unijnych.

Rekrutacja do instytucji Unii winna obejmować kandydatów z możliwie największej liczby państw członkowskich, ale nie ma parytetu miejsc, zgodnie z zasadą, że w drodze rekrutacji zostaną wyłonieni najlepsi, bez względu na kraj pochodzenia. W praktyce jednak instytucje starają zachować się repre-zentatywność narodowościową. A w przypadku krajów wchodzących do Unii w 2004 r. zarezerwowano 1340 stanowisk młodszego administratora, z podzia-łem na kraje i specjalności: europejska administracja publiczna, prawo, eko-nomia i audyt13.

Rekrutacja jest bardzo skomplikowana, a każde poszerzenie członkostwa we Wspólnotach rozszerza także krąg zainteresowanych pracą w instytu-cjach unijnych. Przyjęto, że kandydat do pracy w instytucjach Wspólnot winien legitymować się obywatelstwem jednego z państw członkowskich, mieć ure-gulowany stosunek do służby wojskowej, przedstawić referencje co do cha -rakteru oraz zdolności fizycznej do wykonywania pracy, udowodnić biegłą znajomość jednego z oficjalnych języków oraz zadowalającą znajomość innego14.

W styczniu 2003 r. rozpoczęło działalność Europejskie Biuro Selekcji Per-sonelu (EPSO), zajmujące się rekrutacją pracowników do wszystkich insty-tucji UE.

Mimo tego, że w przepisach nie określono konieczności przeprowadzenia testów kwalifikacyjnych to, w większości przypadków, kandydaci muszą przejść przez proces rekrutacji opartych na kwalifikacjach lub testach lub na obu kry-teriach. Dane stanowisko może zostać objęte poprzez awans lub przeniesienie urzędnika z innej instytucji lub poprzez otwarty konkurs.

12 Zob. J. Czaputowicz: Służba cywilna..., op. cit.13 A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa

2004, s. 28.14 Rozporządzenie w sprawie kadr urzędniczych Wspólnot Europejskich, w: A. Dębicka,

M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo..., op. cit., artykuł 28.


Procedura rekrutacyjna jest sformalizowana:– Rozpoczyna ją publikacja ofert o wolnym stanowisku pracy. – Kandydaci, którzy spełniają określone w ogłoszeniach wymogi formalne

składają wnioski na standardowych formularzach. – Dyrekcja Generalna ds. Personelu i Administracji, z pomocą konsultantów

z prywatnych firm rekrutacyjnych, dokonuje oceny aplikacji pod względem spełnienia sformułowanych w ogłoszeniu kryteriów.

– Wyniki są przedstawione specjalnemu sprawozdawcy, który dokonuje oceny pod względem merytorycznym. Zasadą jest, że ranga sprawozdawcy odpowiada randze stanowiska, na które dokonuje się rekrutacja – gdy więc jest poszukiwana osoba na najwyższe stanowisko kat. A1 – sprawozdawca z kat. A1.Komitet Doradczy ds. Nominacji zajmuje się jedynie stanowiskami najwyż-

szej kategorii A1, których jest 58 oraz kategorii A2, których jest 195. Mia-nowania na niższe stanowiska leżą w kompetencji dyrektorów generalnych. Wyjątkiem są urzędnicy kategorii A3, w których przypadku Komitet Doradczy ds. Nominacji dokonuje selekcji kandydatów, uwzględniając możliwość spra-wowania przez nich w przyszłości funkcji dyrektora.

Dokonując oceny przydatności kandydatów sprawozdawca bierze pod uwagę nie tylko kwalifikacje zawodowe, ale także reprezentację geograficzną urzędników oraz właściwy udział kobiet.

Chodzi o to, aby urzędnicy Komisji odzwierciedlali na wszystkich pozio-mach skład członkowski UE. Następnie sprawozdawca rekomenduje Komi-tetowi Doradczemu ds. Nominacji kandydatów dopuszczonych do rozmowy kwalifikacyjnej.

Komitet, któremu przewodniczy sekretarz generalny, przeprowadza roz-mowę, po czym sporządza tzw. listę kandydatów. Lista ta jest przedłożona właściwemu komisarzowi, który w porozumieniu z przewodniczącym i człon-kiem Komisji ds. Personelu, dokonuje ostatecznego wyboru.

Obowiązuje zasada, że komisarz nie jest związany „krótką listą” kandyda-tów i może mianować osobę, która na niej nie występowała, lub jeśli żaden z kandydatów nie będzie mu odpowiadał, zadecydować o powtórzeniu całej procedury. Uznaje się, że komisarz, ponosząc odpowiedzialność za funkcjo-nowanie Dyrekcji, ma prawo do doboru kadry.

Liczba kandydatów na urzędników w instytucjach UE w ostatnich latach sukcesywnie wzrasta. Dotychczas główne instytucje europejskie (Komisja, Par-lament, Trybunał Sprawiedliwości) przeprowadzały rekrutację samodzielnie, co prowadziło do stosowania różnych kryteriów i procedur rekrutacyjnych oraz kosztownego powielania zadań.

W styczniu 2003 r. rozpoczęło działalność Europejskie Biuro Selekcji Per-sonelu, zajmujące się rekrutacją pracowników do wszystkich instytucji UE. Komisja podjęła decyzje dotyczące liczby i zasad zatrudniania urzędników


z państw kandydackich, biorąc pod uwagę ich wpływ na sprawne funkcjono-wanie instytucji unijnych15.

System rekrutacji urzędników w Polsce opiera się na zasadzie powszech-ności dostępu do urzędu dla każdego obywatela polskiego. Przy wyborze kandydatów do służby cywilnej ustawa gwarantuje stosowanie kryterium dostępności, otwartości i konkurencyjności. Wybór na pracownika służby cywil-nej w Polsce nie zależy w myśl Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. od takich kryteriów jak przynależność polityczna kandydata, pochodzenie społeczne, stan majątkowy, płeć, wyznanie czy rasa. Oznacza to także, że wszelkie kry-teria stosowane przy selekcji pracowników mogą być jedynie oparte na bazie ich merytorycznej przydatności na dane stanowisko, a więc od wykształcenia, kwalifikacji i umiejętności.

W polskiej służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która jest oby-watelem polskim, korzysta z pełni praw publicznych. Zgodnie z propono-waną nowelizacją z 2008 r. część stanowisk w polskiej służbie cywilnej będzie dostępna, zgodnie z prawem unijnym, dla obywateli Unii.

Dyrektorzy generalni mają obowiązek podawania do wiadomości publicznej informacji o wolnych etatach w kierowanych przez nich urzędach. Obowiązek ten realizują poprzez umieszczenie ogłoszenia w miejscu powszechnie dostęp-nym w siedzibie urzędu oraz przez opublikowanie tej informacji w Biuletynie Służby Cywilnej. Wymagania wobec kandydata powinny być jasno i klarownie określone. Nabór do służby cywilnej jest konkurencyjny, wyłoniony w jego trakcie kandydat otrzymuje propozycję pracy.

Niestety, w ostatnich latach można zaobserwować nasilające się tendencje negatywne w rekrutacji do służby cywilnej w Polsce – spadek zainteresowania pracą w administracji rządowej oraz odpływ kadr po pierwszych kilku latach pracy w tejże służbie cywilnej.

Nawiązanie stosunku pracy pracownika służby cywilnej następuje na pod-stawie:– umowy o pracę na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata;– umowy o pracę na czas nieokreślony.

Inną formą nawiązania stosunku pracy osób zatrudnionych w urzędach administracji rządowej jest mianowanie. Mianowanie jest indywidualnym aktem administracyjnym, potwierdzającym spełnianie przez pracownika służby cywilnej wymogów uzasadniających przyjęcia na urzędnika służby cywilnej. Jest to swoisty akt wyrażenia woli przez państwo zatrudnienia pracownika. Mianowanie jest poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym. Jego celem jest sprawdzenie wiedzy, kwalifikacji i predyspozycji wymaganych w służbie cywilnej.

15 D. Pszczółkowska, Sekretarz o’Sullivan w Polsce. Do pracy w Unii marsz, „Gazeta Wyborcza” z 21 lutego 2003 r.


Kategorie urzędnicze

Reforma zmniejszyła liczbę kategorii urzędniczych w instytucjach unijnych do dwóch:– AD – 12 stopni (od 5–16),– AST – 11 stopni (od 1–11).

Każdy ze stopni dzieli się na pięć poziomów. Tylko 16 stopień (najwyższy) dzieli się na trzy poziomy. Nowy system pozwala na przepływ kadry katego-riami.

Osoby kandydujące na stanowiska objęte kategorią AST muszą spełnić następujące warunki:– potwierdzone dyplomem wykształcenie średnie i trzyletnie doświadczenie

zawodowe lub potwierdzone dyplomem wykształcenie wyższe. Urząd nomi-nacyjny może dodać dodatkowe warunki, np. specjalistyczne kwalifikacje czy też doświadczenie zawodowe w określonej branży.Osoby kandydujące do kategorii AD – wymogi są zróżnicowane zależnie

od stopnia:– stopnie Ad5 i AD6 – dyplom ukończenia studiów wyższych minimum trzy-

letnich,– pozostałe stopnie – dyplom ukończenia studiów wyższych, minimum

4-letnich, też potwierdzone dyplomem właściwym stopniom AD 5 i 6 oraz jeden rok doświadczenia zawodowego. Mogą być też dodatkowe wyma-gania.Powszechnie obowiązującą procedurą jest konkurs. Wyjątki dotyczą naj-

wyższych stanowisk, tj. stopni AD16 i Ad15 oraz stanowiska dyrektorów w stopniach AD14 i AD13.

Dopuszcza się w wyjątkowych przypadkach wyłączenie procedury konkur-sowej przy rekrutacji na stanowiska wymagające szczególnych kwalifikacji.

Mobilność urzędników UE jest jednak dość ograniczona i robią oni przede wszystkim karierę w ramach dyrekcji macierzystej.

Przy obsadzaniu na stanowiska decyduje fachowość, a nie pochodzenie narodowe kandydata. Komisarze nie mogą mianować podległych sobie dyrek-torów generalnych spośród swoich rodaków. Czas kadencji pozostawania na stanowisku dyrektora generalnego ograniczono do siedmiu lat.

Mimo tego, konsekwencją wielonarodowego charakteru Unii jest nacisk państw członkowskich na uwzględnianie propozycji ludnościowych w nomi-nacjach na wyższe stanowiska w Komisji. Jest to sprzeczne z zasadą meryto-rycznego charakteru rekrutacji, ale ma miejsce. Z reguły kraje większe mają po dwóch dyrektorów generalnych, a mniejsze po jednym.


Rozwój zawodowy w służbie cywilnej

Komisja Europejska określiła, że kariera urzędników zatrudnionych w in sty-tucjach Unii powinna zależeć od wyników ich pracy i potwierdzonych kwalifi-kacji, a nie – co było dotychczasową praktyką – od długości lat służby.

Zgodnie z artykułem 43 Statutu Funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich urzędnik musi być raz na dwa lata oceniany pod kątem efektywności pracy, postawy i zdolności. Pomimo tego, że pozostał pewien automatyzm przy awan-sowaniu urzędników, to osoby otrzymujące bardzo dobre oceny mają szansę na szybszy awans16. Ocena pracy urzędnika Komisji Europejskiej dokonuje się za pomocą tzw. Przeglądu Rozwoju Kariery (CDR). Komisja położyła nacisk na kształcenie ustawiczne swoich kadr oraz ich mobilność.

Istotnym elementem zarządzania kadrami w polskiej administracji rządo-wej jest ocena służbowa, która stanowi podstawę do wniosku o przyznanie urzędnikowi kolejnego stopnia służbowego lub (dwukrotnie negatywna) pod-stawę do zwolnienia. Posiadanie stopnia służbowego jest związane z otrzymy-waniem dodatku służby cywilnej, a wyniki ocen okresowych mają bezpośredni związek z systemem i wysokością wynagrodzenia. Ocena wynikająca z opisu zajmowanego przez urzędnika stanowiska musi mu być niezwłocznie dorę-czona.

Zarówno ustawa z 1996 r., jak i ustawa z 1998 r. przywiązywały dużą wagę do szkoleń pracowników służby cywilnej, aby przyczynić się do stworzenia fachowej, neutralnej, rzetelnej i bezstronnej kadry urzędniczej. Szczególnie podkreślają rolę szkolenia ustawicznego oraz powiązanie doskonalenia zawo-dowego urzędnika z jakością jego pracy.

Ustawodawca przywiązuje baczną wagę do podnoszenia kwalifikacji zawo-dowych w służbie cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej przyjmuje zasadę ciągłego szkolenia członków korpusu służby cywilnej. Szkolenia winny być dostępne dla wszystkich członków korpusu służby cywilnej; obejmują one rozległą tematykę z wielu dziedzin, np. administracji, prawa, organizacji i zarządzania, umie-jętności interpersonalnych. Uczestnictwo w szkoleniach jest traktowane jako wykonywanie przez urzędników obowiązków służbowych.

W ustawie o służbie cywilnej z 2006 r. można zaobserwować spadek zain-teresowania ustawodawcy jakością kadry. Wyraża się to m.in. skróceniem okresu służby przygotowawczej z sześciu do trzech miesięcy, a także umożli-wienie dyrektorowi generalnemu podjęcia decyzji o całkowitym odstąpieniu od służby.

16 Rozporządzenie w sprawie kadr urzędniczych Wspólnot Europejskich, w: A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo…, op. cit., artykuł 43.


Zakończenie służby

Wiek emerytalny urzędnika europejskiego wynosi 65 lat, ale może już się ubiegać o przejście na emeryturę w wieku 63 lat i na dodatek zachowa pełne świadczenie emerytalne, może także w wyjątkowych sytuacjach pracować do 67 lat. Istnieje jeszcze jedna możliwość zakończenia służby, która polega na tym, że urzędnik unijny może przejść na emeryturę w wieku 55 lat, ale do 63 lat otrzymuje świadczenie emerytalne pomniejszane o 3,5%.

Istnieje siedem możliwości zakończenia służby, są to: dobrowolna rezygna-cja, obowiązkowa rezygnacja, przejście na emeryturę w interesie służby, zwol-nienie za brak kompetencji, usunięcie ze stanowiska, przejście na emeryturę, w przypadku śmierci17.

Urzędnik może zostać zobligowany do rezygnacji z następujących powo-dów:– przestał być obywatelem państwa członkowskiego;– ma status urzędnika oddelegowanego lub urlopowanego z powodów osobi-

stych, a po zakończeniu dwukrotnie odmówił przyjęcia proponowanej mu pracy;

– ma status urzędnika nieaktywnego i odmówi przyjęcia proponowanej mu pracy,

– zgodnie z artykułem 51 Statutu urzędnik może być zwolniony lub zdegra-dowany, jeśli otrzyma negatywna ocenę.Stosunek pracy polskiego urzędnika służby cywilnej wygasa w razie:

– odmowy złożenia ślubowania,– zrzeczenia się obywatelstwa polskiego,– prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby,– prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie,– prawomocnego orzeczenia utraty praw publicznych lub zakazu wykonywa-

nia urzędnika w służbie cywilnej,– upływu trzech miesięcy nieobecności w pracy z powodu tymczasowego

aresztowania,– odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia,– niepodjęcia wykonywania obowiązków służbowych mimo wezwania18,– śmierci urzędnika.

Rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej w Polsce następuje, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, w razie:– dwukrotnej, następującej po sobie negatywnej ocenie;

17 Zob. szerzej M. Małecki, K. Tomaszewski, Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

18 Ustawa o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 r., Dz.U. 2006, nr 170, poz. 1218 ze zm.


– orzeczenia trwałej niezdolności do pracy, uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków urzędnika służby cywilnej, stwierdzonego przez lekarza orzecz-nika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

– utraty nieposzlakowanej opinii;– postępowania karnego, toczącego się dłużej niż trzy miesiące.

W razie rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem z powodu trwającego ponad trzy miesiące postępowania karnego, urząd ma obowiązek zatrudnić go ponownie, jeśli został uniewinniony, lub postępowanie karne zostało umo-rzone, z wyjątkiem umorzenia z powodu przedawnienia lub amnestii i warun-kowego umorzenia, jeśli zgłosi swój powrót do pracy w ciągu siedmiu dni od uprawomocnienia się rehabilitującego go orzeczenia19.

Rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej może nastąpić (ale urząd nie ma takiego obowiązku) w razie:– osiągnięcia 65 lat, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia pozyskanie prawa do

emerytury;– odmowy poddania się badaniu przez lekarza orzecznika ZUS;– likwidacji urzędu, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie.

Rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia może nastąpić w razie nieobecności urzędnika służby cywilnej z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Rozwiązanie stosunku pracy może także nastąpić za porozumieniem stron lub za trzymiesięcznym wypowiedzeniem na skutek rezygnacji z pracy urzędnika służby cywilnej.

Ustanie stosunku pracy z pracownikiem służby cywilnej następuje w wyniku:– śmierci pracownika;– upływu trzech miesięcy nieobecności z powodu aresztowania;– niezgłoszenie się przez pracownika urlopowanego w związku z pełnieniem

funkcji z wyboru do pracodawcy w ciągu siedmiu dni od ustania stosunku pracy z wyboru;

– niezgłoszenie się pracownika powołanego do odbycia zasadniczej służby wojskowej do pracodawcy, który go zatrudniał w dniu powołania, w ciągu 30 dni od zakończenia służby, chyba, że uchybienie tego terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika;

– stawienie się pracownika do odbycia zawodowej służby wojskowej;– wydalenia z pracy w urzędzie20.

Urząd może wypowiedzieć pracownikowi umowę o pracę na czas nieokre-ślony, uzasadniając to ważną przyczyną, leżącą po stronie urzędu lub po stronie pracownika, niekoniecznie przez niego zawinioną – na piśmie. Ocena zasad-ności wypowiedzenia musi być dokonana z uwzględnienie słusznych interesów

19 A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo…, op. cit., s. 55.20 Ibidem, s. 62.


pracodawcy oraz przydatności pracownika do pracy. Inne okoliczności mogą być sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i przez to bezskuteczne21.

Urząd może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracow-nika, w przypadku gdy ten ostatni dopuścił się ciężkiego naruszenia obowiąz-ków pracowniczych, popełnił przestępstwo umyślne, albo ze swej winy utracił uprawnienia konieczne do pracy na danym stanowisku.

Status urzędnika służby cywilnej w Polsce i w instytucjach Wspólnotowych jest odmienny. Truizmem jest stwierdzenie, iż urzędnik unijny posiada wyż-szy status socjalny, cieszy się większą stabilnością zawodową, ma zapewniony status prawny. Urzędnik Wspólnot nie jest jednak wolny od problemów i dyle-matów, które np. wyrażają się w trudnościach z określeniem czym jest interes wspólnotowy, jak przestrzegać zasadę bezstronności, w relacjach między pań-stwem skąd pochodzi urzędnik a pozostałymi, czy wreszcie komu jest winien lojalność. Koniec lat 90. dwudziestego wieku wskazywał także na takie kłopoty biurokracji unijnej jak: korupcja, niekompetencja czy nadmierny rozrost apa-ratu administracyjnego i regulacji prawnych.

Polski urzędnik służby cywilnej boryka się nie tylko z brakiem stabilności zawodowej, niskim uposażeniem, wielokrotnymi zmianami prawa urzędni-czego, ale i kłopotami w relacjach z politykami. Łamanie zasady neutralności politycznej polskiej służby cywilnej stało się praktyką dnia codziennego, moż-liwości awansu zawodowego budowane są w oparciu o relacje z politykami, a politykę kadrową cechuje chaos i uznaniowość. Budowa służby cywilnej w Polsce jest to proces żmudny i podlegający częstym zmianom, a okres jej funkcjonowania zbyt krótki, aby dokonać pełnego podsumowania.

Reforma biurokracji Wspólnot Europejskich jest prowadzona konsekwen-tnie, ale napotyka na opór urzędników obawiających się, iż zmiany przyniosą im utratę dotychczasowego statusu. Przejście administracji UE z systemu kariery do systemu pozycyjnego wydaje się rozwiązaniem dobrze rokującym, a system będzie mógł sprawniej uporać się, niewątpliwie z wieloma, proble-mami Wspólnot.

21 Ibidem, s. 63.

Documents

I. Europeizacja administracjibiblioteka.oapuw.pl/wp-content/uploads/2013/03/w...POLSKA ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PROCESIE DOSTOSOWANIA DO UE 29 – legitymizacyjna, w ramach której