I. INTRODUCERE · Web view2018-11-28 · Nivelul de democratizare al unei societăți depinde, în bună măsură, de gradul de încredere al cetățenilor în instituțiile publice

GUVERNUL ROMÂNIEISECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI

Analiza rezultatelor procesului de monitorizare a autorităților și

instituțiilor publice cu privire la afișarea din oficiu standardizată a

informațiilor de interes public

în perioada 2017 - 2018

BUCUREȘTI, noiembrie 2018

Cuprins

1Piața Victoriei nr. 1, Sector 1, BucureștiTel.: +4 021 319 1506sgg.gov.ro

I. INTRODUCERE............................................................................3

Aspecte privind cadrul legal........................................................3

Scopul analizei............................................................................7

Implicațiile standardizării publicării informațiilor de interes public8

II. METODOLOGIA PROCESULUI DE MONITORIZARE........................10

Aspecte cantitative ale procesului de monitorizare.....................12

Aspecte calitative ale procesului de monitorizare.......................14

III. ANALIZA REZULTATELOR PROCESULUI DE MONITORIZARE A UNOR

CATEGORII DE AUTORITĂȚI ȘI INSTITUȚII PUBLICE.........................18

Ministere..................................................................................18

Instituțiile Prefectului...............................................................19

Autoritățile autonome ale administrației publice centrale...........21

Autoritățile subordonate ale administrației publice centrale.......22

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI........................................................23

I. INTRODUCERE


Aspecte privind cadrul legal

Nivelul de democratizare al unei societăți depinde, în bună măsură, de gradul de încredere al cetățenilor în instituțiile publice. Acest criteriu are, la rândul lui, o profundă și interdependentă relație cu gradul de eficientizare a serviciilor publice, și, mai ales, cu încurajarea participării cetățenilor la procesul decizional. Astfel, demersurile de sporire a democrației unei societăți includ, în egală măsură, asigurarea coerenței proceselor caracteristice principiului reprezentativității, care are ca bază componenta politică, dar și asigurarea condițiilor democrației participative. Acest din urmă domeniu include toate instrumentele care pot asigura, în mod concret, contribuția cetățeanului la decizie, aceasta fiind finalitatea de principiu a unei guvernări deschise. Unul din instrumentele semnificative, despre care putem spune că reprezintă chiar baza de pornire a oricărui demers de creștere a gradului de încredere al cetățenilor în intituții, este transparența, iar raportarea proactivă a instituțiilor publice la domeniul transparenței este cheia consolidării percepției pozitive a cetățeanului față de stat.

Aplicarea principiului transparenței depinde, în bună măsură, de calitatea cadrului legal și de seturile de norme derivate din acesta, care permit implementarea măsurilor specifice transparenței instituționale și care duc la respectarea prevederilor constituționale, înțelese atât în spiritul, cât și în litera acestora. Astfel, art. 31 din Constituția României menționează, în mod expres, „dreptul la informație” al cetățenilor și adaugă faptul că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit”, iar „autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”, concomitent cu respectarea


angajamentelor României prin ratificarea unor importante documente internaționale de către Parlamentul României.

Legea cadru în materia accesului la informații de interes public este Legea nr. 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare și cu normele de aplicare aprobate prin H.G nr. 123/2002. Aceasta reprezintă un instrument juridic fundamental în practicarea unei guvernări deschise, obiectivul fiind eficienta aplicare a acestui act normativ, alături de alte prevederi legale complementare menționate în acte normative precum: Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, O.U.G. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, Legea nr. 16/1996 a arhivelor naționale, Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informațiilor din instituțiile publice, H.G. nr. 1480/2008 privind implementarea domeniului de internet gov.ro la nivelul administrației publice, sprijinind în mod direct transparența instituțională la toate nivelurile.

Din cauza deficiențelor apărute în cei 15 ani de la adoptarea legii cadru în materia transparenței instituționale, în sensul respectării neuniforme a prevederilor minimale vizând afișarea informațiilor de interes public, s-a impus nevoia de a standardiza modul de afișare a informațiilor publice și setul de informații/documente pe care ministerele și celelalte autorități ale administrației publice centrale, companiile, agențiile și alte instituții din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum și instituțiile prefectului le publică spre informarea cetățenilor. Astfel, Guvernul României a aprobat Memorandumul cu tema „Creşterea transparenţei şi


standardizarea afişării informaţiilor de interes public” la 2 martie 2016, document care prevede transparentizarea activității autorităților administrației publice centrale și a instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora, în scopul eficientizării informării publicului și prevenirii corupției în sectoarele prioritare. A fost avută în vedere creșterea accesului publicului la informațiile de interes public, prevăzute minimal de lege și îmbunătățirea proceselor de structurare a informațiilor și de comunicare din oficiu a acestora în spațiul public, uniformizarea modului de aplicare a legislației din domeniul accesului la informații de interes public, cât și creșterea capacității autorităților publice de furnizare a informațiilor de interes public pentru cetățeni, scopul final urmărit fiind practicarea unei guvernări participative și deschise cu respectarea acelorași standarde la toate palierele executivului.

Necesitatea unui astfel de instrument normativ a fost impusă de factori obiectivi, pornind de la observațiile referitoare la afișările disfuncționale și nesistematizate pe paginile de internet a informațiilor de interes public. În foarte multe situații, acestea au fost afișate aleator și nesistematic, fiind utilizate, după caz, rubricile de interes public sau cele referitoare la legislație, cele mai grave situații fiind afișarea pe pagini secundare sau în subsecțiuni greu accesibile, acest fapt creând impresia, acolo unde datele existau, că acestea nu sunt publicate sau că sunt în mod intenționat ținute departe de privirea publicului. Acestea au reprezentat argumente esențiale în crearea unui mecanism ajutător, prin care implementarea prevederilor Legii nr. 544/2001 să se poată face standardizat, criteriu prin care să poată fi crescută eficiența instituțională și, în final, creșterea transparenței, în acord cu angajamentele pe care România le-a asumat inclusiv la nivel internațional.


În anul 2011, Guvernul României a aderat la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă (Open Government Partnership - OGP) - inițiativă multilaterală care urmărește să asigure angajamente concrete din partea guvernelor pentru a promova transparența, lupta împotriva corupției și valorificarea noilor tehnologii pentru a consolida guvernarea. Pe acest fond, reamintim că România și-a exprimat dorința de a angaja politici publice orientate către o guvernare deschisă, responsabilă față de cetățean și, în același timp, performantă în gestionarea resurselor publice, prin promovarea transparenţei guvernamentale și încurajarea participării civice la viaţa publică, eforturile în această direcție fiind în continuare susținute în mod activ de către executiv prin adoptarea celui de-al 4-lea Plan Național de Acțiune 2018-2020. Unul din obiectivele generale ale acestuia este creșterea transparenței la nivelul sectorului public local, prin publicarea standardizată a unui număr extins de informații de interes public, rezultatele urmărite fiind aplicarea unui standard minimal pentru autoritățile publice locale în privința afișării informațiilor de interes public, reducerea numărului de solicitări privind informații deja regăsite pe paginile instituțiilor și creșterea gradului general de informare a cetățenilor.

La nivelul autorităților centrale din România, Secretariatul General al Guvernului (SGG) are autoritatea și sarcina, conform art. 3 punctul 7^1 din H.G. nr. 150/2018 ce modifică H.G. nr. 21/2017 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile SGG, de a elabora și de a implementa politica în domeniile guvernării deschise, transparenței și accesului la informații de interes public, consultării publice și creșterii capacității operaționale a asociațiilor și fundațiilor. Astfel, în siajul prezentului Raport privind monitorizarea implementării Memorandumului privind creșterea transparenței și standardizarea afișării informațiilor de interes public, SGG are specificate, în mod explicit, în cadrul aceluiași articol, litera d), atribuțiile


de a contribui la creșterea capacității autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legislației privitoare la liberul acces la informațiile de interes public, cât și pe cea de a monitoriza și evalua aplicarea de către autoritățile și instituțiile publice a dispozițiilor legale privind liberul acces la informațiile de interes public în administrația publică, lit. e). În materia guvernării deschise și a transparenței, România are asigurată, la nivel instituțional, funcționalitatea unei structuri cu responsabilități și atribuții clare în acest domeniu, care permite și facilitează totodată respectarea angajamentelor internaționale semnate de țara noastră.

Scopul analizei

Prezenta analiză are ca scop evaluarea statusului actual al conformării față de cerințele transparenței instituționale prevăzute prin Memorandumul sus-menționat la nivelul autorităților administrației publice centrale și a instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora și formularea, pe baza acesteia, a unor observații care pot ghida procedurile curente de optimizare a aplicării procedurilor de transparentizare, înregistrând totodată domeniile cu o prevalență mai mare de apariție a disfuncționalităților modului de afișare a informațiilor de interes public. Totodată, demersul urmărește identificarea posibilelor priorități de urmat, în scopul optimizării modului de afișare, conform prevederilor Memorandumului, la nivelul întregii administrații publice.


Perioada scursă de la adoptarea Legii nr. 544/2001, legea cadru în materia accesului la informații de interes public, și până în prezent a permis observarea acelor constante care fac ca afișarea din oficiu a informațiilor de interes public să fie neuniformă, problemele semnalate în urma rundelor de monitorizări având drept scop corijarea unor astfel de efecte, prin care transparența instituțională ajunge să fie respectată. Mai mult, rapoartele societății civile au semnalat, la rândul lor, în mod independent, o serie de disfuncționalități, joncțiunea dintre cele două modalități de evaluare a calității transparenței în instituțiile publice având rolul salutar de clarificare a problemelor apărute în vederea consolidării încrederii cetățenilor în instituțiile de guvernare.

Activitatea de monitorizare reprezintă, în acest context, instrumentul prin care statul își auto-evaluează eficiența, proactivitatea și gradul de deschidere față de cetățeni. Implicațiile unei astfel de abordări nu sunt minore, acest tip de inițiativă arătând un grad de aprofundare a principiilor democrației și a raportării responsabile față de cetățean. Trebuie precizat că instrumentul de monitorizare, reprezentat de repartiția procentuală a celor 20 de indicatori analizați în prezentul Raport, nu se limitează la stricta realizare a unor statistici și agregări rezultate în urma calculării procentelor, ci sunt urmărite zonele de constanță în apariția disfuncționalităților, oferindu-se în mod constant suport și feedback instituțiilor contactate. Astfel, demersul include un set de pași coerenți, care țintesc o serie de măsuri necesare creșterii capacității instituționale și dezvoltarea unei culturi a transparenței, prin consultarea inclusiv a reprezentanților societății civile.

Implicațiile standardizării publicării informațiilor de interes public


Implicații la nivelul autorităților și instituțiilor publice

Un factor important al aplicării principiului proactivității instituționale în domeniul transparenței este principiul aplicării unitare, așa cum este el definit de legiuitor, drept obligație a autorităților publice de a-și desfășura activitatea într-o manieră deschisă față de public, în care accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes public să constituie regula, iar limitarea accesului la astfel de informații să fie doar o excepție, asigurând totodată respectarea și aplicarea legii în mod unitar, realizând principiile unei bune guvernări.

Uniformizând modul de afișare din oficiu al informațiilor de interes public și făcând posibil ca această uniformizare să rămână constantă, putem deduce câteva efecte imediate ale implementării transparenței instituționale:

Relațiile interinstituționale sunt optimizate prin facilitarea accesului celorlalte instituții la date care nu mai necesită în plus proceduri de solicitare și care permit raportarea directă la interesele/obiectivele administrative specifice, după caz; aici putem vorbi, mai ales, de aspecte precum informațiile cu specific juridic și financiar, dar și de datele efective de contact ale instituției, accesul la organigramă sau accesul la agenda conducerii, care pot orienta în mod eficient colaborările și planificarea. Instituția își poate direcționa prioritățile de activitate către alte domenii, mecanismul transparenței instituționale fiind deja unul ajustat, standardizat și corelat tehnic cu prevederile legislației în vigoare, simplificând activitățile responsabililor cu implementarea Legii nr. 544/2001, având în vedere și celalalte atribuții pe care aceștia le au în cadrul instituției, prin reducerea solicitărilor suplimentare din partea cetățenilor sau a altor reprezentanți ai societății civile sau mass-media.


Transpunerea așteptărilor societății civile privind creșterea transparenței în actul de guvernare, cât și promovarea unei imagini unitare și profesioniste, așa cum este subliniat în prevederile H.G. nr. 1480/2008 privind implementarea domeniului de internet gov.ro la nivelul administrației publice și în ghidul de identitate vizuală elaborat de Guvernul României, sunt fundamental interconectate în implementarea unui management profesionist al comunicării dintre instituții și cetățeni.

Implicații în raport cu societatea civilă

Identificarea impactului pe care îl are standardizarea afișării din oficiu a informațiilor de interes public în raport cu solicitările societății civile și ale cetățenilor trebuie, în mod necesar, să cuantifice o serie întreagă de efecte pozitive directe, atât asupra solicitanților, cât și asupra publicului în general:

Solicitanții din partea societății civile vor putea transmite autorității sau instituției publice cereri de informații corelate într-un mod mult mai direct și mai exact intereselor imediate pe care aceștia le au, evitând un număr mare de solicitări eronate sau suplimentare, datorită mecanismelor deja existente de creștere a proactivității și eficienței instituției în materia afișării din oficiu a informațiilor de interes public într-un mod standardizat. Aplicarea uniformă, standardizată a acestui principiu al transparenţei conduce la sporirea gradului de încredere în administrație în general, construind o participare cetățenească activă de natură constructivă, fără suspiciuni nefundamentate. Încrederea reciprocă are consecinţe pozitive asupra dezvoltării şi menţinerii unor relaţii de cooperare reale între aparatul guvernamental şi societate.


II. METODOLOGIA PROCESULUI DE MONITORIZARE

Memorandumul cu tema ”Creșterea transparenței și standardizarea afișării informațiilor de interes public” prezintă modelul de standardizare a afișării informațiilor de interes public, cât și setul de informații/documente pe care ministerele și celelalte autorități ale administrației publice centrale, companiile, agențiile și alte instituții din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum și instituțiile prefectului, trebuie să le afișeze din oficiu pe site-urile proprii, spre informarea publicului.

Principalele obiective ale Memorandumului sunt:

Transparentizarea activității autorităților administrației publici centrale și a instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora, în scopul eficientizării informării publicului și prevenirii corupției în sectoarele prioritare;

Creșterea accesului publicului la informațiile de interes public, prevăzute minimal de lege și suplimentar, cerute insistent de societatea civilă;

Îmbunătățirea proceselor de structurare a informațiilor și de comunicare a acestora în spațiul public;

Uniformizarea modului de aplicare a legislației din domeniul accesului la informații de interes public;

Creșterea capacității autorităților publice de furnizare a informațiilor de interes public pentru cetățeni.


Procesul de monitorizare a implementării prevederilor Memorandumului și a gradului de conformare de către toate ministerele și instituțiile prefectului este un demers inițiat în luna septembrie a anului 2017 de către fostul Minister al Consultării Publice și Dialogului Social (MCPDS).

În perioada septembrie – decembrie 2017, MCPDS a derulat patru runde de monitorizare prin care a analizat gradul de conformare a fiecărui site ministerial din structura guvernamentală a perioadei respective și a tuturor instituțiilor prefectului, după fiecare monitorizare fiind comunicate problemele semnalate prin adrese oficiale către instituțiile vizate, oferindu-se totodată asistență tehnică funcționarilor responsabili în vederea rectificării problemelor identificate. Rezultatele derulării celor patru runde de monitorizare au fost prezentate în ședința de Guvern din data de 20 decembrie 2017, această acțiune fiind prima prezentare a unui document ce expune imaginea concretă la nivel extins, bazată pe indicatori obiectivi, a modului în care toate ministerele respectă principiile Memorandumului în materia transparenței instituționale.

Totodată, în paralel cu efectuarea monitorizării ministerelor, a fost realizată și monitorizarea tuturor site-urilor instituțiilor prefectului, procedura evaluării gradului de conformare fiind identică cu cea folosită în cazul ministerelor. În urma acestei analize, în data de 25 ianuarie 2018 a fost prezentată în ședința de Guvern situația centralizată a gradului de conformare a aplicării prevederilor Memorandumului în rândul instituțiilor prefectului.

În urma desființării MCPDS prin O.U.G. nr. 1/2018 pentru aprobarea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, SGG a preluat atribuțiile în domeniile guvernării deschise, transparenței și sectorului asociativ, reluând monitorizarea aplicării prevederilor Memorandumului de către ministerele,


instituțiile prefectului, autoritățile autonome ale administrației publice centrale și autoritățile subordonate ale ministerelor.

Astfel, SGG a reluat procesul de verificare a implementării prevederilor din Memorandum la nivelul site-urilor tuturor ministerelor și instituțiilor prefectului, în perioada iulie – octombrie 2018 fiind efectuate trei runde de monitorizare. Verificarea gradului de conformare a normelor statuate în Memorandum s-a produs în luna octombrie 2018 în cazul autorităților autonome, iar pentru instituțiile subordonate, analiza a fost efectuată în luna noiembrie 2018.

În vederea optimizării continue a standardizării informațiilor de interes public afișate din oficiu, SGG vizează dezvoltarea unei strânse colaborări cu ministerele și autoritățile autonome pentru oferirea suportului necesar ca acestea să asigure coordonarea activității de transparentizare a activității instituțiilor care se află în subordonarea/coordonarea acestora.

Aspecte cantitative ale procesului de monitorizare

Analizarea gradului de conformare pentru fiecare site al autorităților și instituțiilor publice cuprinse în acest amplu proces de monitorizare a constat în verificarea unor indicatori extrași din cerințele referitoare la afișarea din oficiu a informațiilor de interes public cuprinse în Memorandum, fiecare indicator având un punctaj identic; astfel, îndeplinirea tuturor cerințelor cuprinse în indicatori stabilește gradul de transparență de 100%.

Indicatorii utilizați în toate rundele de monitorizare, atât a ministerelor și instituțiilor prefectului, cât și a autorităților subordonate și autonome, sunt următorii:


1. legislația în baza căreia se organizează și funcționează;2. conducerea instituției;3. agenda conducerii;4. regulamentul de organizare și funcționare;5. organigrama instituțională;6. carieră - anunțuri posturi scoase la concurs;7. programe și strategii;8. numele funcționarului public responsabil de implementarea Legii nr.

544/2001, adresa de contact a instituției, modele de formulare cerere și reclamații;

9. bugetul instituției;10. situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară);11. situația drepturilor salariale pe categorii de funcții;12. bilanțul contabil;13. secțiunea privind Registrul Unic al Transparenței Intereselor

(RUTI) www.ruti.gov.ro inserată în meniul referitor la transparența decizională;

14. planul anual de achiziții;15. centralizatorul și contractele de achiziții publice în valoare de

peste 5000 euro;16. declarațiile de avere și interese;17. raportul anual de activitate;18. raportul periodic de implementare a Legii nr. 544/2001;19. raportul periodic de implementare a Legii nr. 52/2003;20. datele de contact, programele de funcționare și audiență și

adresa de e-mail pentru petiții.

Trebuie menționat că utilizarea indicatorului referitor la Registrul Unic al Transparenței Intereselor își are originea în Memorandumul cu tema


http://www.ruti.gov.ro/

”Instituirea Registrului Unic al Transparenței Intereselor (RUTI)” și a fost inserat din dorința de a oferi cetățenilor un grad mai ridicat de accesibilitate la politicile publice de la nivel guvernamental, astfel încât fiecare cetățean interesat poate să cunoască întâlnirile de lucru ale fiecărui demnitar în funcție din aparatul executiv. Mai multe detalii referitoare la operaționalizarea RUTI pot fi regăsite pe site-ul www.ruti.gov.ro.

În cazul instituțiilor din sectorul de apărare națională, ordine și siguranță națională publicarea informațiilor prevăzute în Memorandum se face cu respectarea normelor legale în vigoare cu privire la protecția informațiilor clasificate. Sunt exceptate și informațiile confidențiale sau nepublice, așa după cum acestea sunt definite în actele normative aflate în vigoare.

Aspecte calitative ale procesului de monitorizare

În privința indicatorilor enumerați anterior, prezenta secțiune include o serie de precizări ale aspectelor calitative ale acestora, necesare pentru ca informațiile de interes public afișate din oficiu pe paginile de internet ale instituțiilor publice să fie cu adevărat relevante pentru informarea cetățenilor.

În privința legislației în baza căreia se organizează și funcționează instituția, Memorandumul stabilește concret că aceste acte normative trebuie să fie însoțite de link-ul către portalul legislativ oficial și gratuit al Ministerului Justiției http://legislație.just.ro pentru ca acestea să fie disponibile în format actualizat oricărei persoane interesate. Însă, în practică, unele instituții publice nu s-au conformat acestei cerințe și au publicat actele


http://xn--legislaie-wmd.just.ro/

http://www.ruti.gov.ro/

normative în format Word sau PDF, documentele pierzându-și actualitatea odată cu modificările și completările legislative ce survin ulterior.

Secțiunea referitoare la conducerea instituției are în vedere publicarea listei cu numele și prenumele persoanelor cu funcții de conducere, alături de fotografia și CV-ul acestora, afișate în mod distinct, în cazul demnitarilor (miniștrii, secretari de stat, prefecți, directori ai agențiilor/companiilor de stat). În practică, au fost identificate secțiuni ale anumitor site-uri instituționale în care nu erau publicate fie CV-urile, fie fotografiile demnitarilor.

Agenda conducerii are în vedere modalitatea prin care societatea civilă și mass-media pot fi la curent cu activitatea curentă a demnitarilor care conduc instituțiile administrației publice prin publicarea întâlnirilor de lucru, vizitelor oficiale desfășurate în interesul instituției, ședințelor sau evenimentelor publice la care participă, oferind astfel un cadru predictibil în privința demersurilor pe care o persoană ce îndeplinește calitatea de demnitate publică le realizează. În practică, unele autorități și instituții publice confundă secțiunea referitoare la agendă cu secțiunea comunicatelor de presă sau cu cea a noutăților în care sunt publicate evenimentele organizate de respectivele instituții pentru îndeplinirea atribuțiilor conferite de lege, or aceste categorii de informații sunt distincte și nu vizează în mod expres activitatea titularului aflat în funcția de demnitate publică. Agenda conducerii trebuie să fie actualizată săptămânal, iar activitățile notate să nu vizeze doar participarea la ședințele ordinare la care persoanele cu funcții de conducere participă săptămânal/lunar, în funcție de specificul funcției îndeplinite, ci și alte evenimente cu caracter oficial și de interes public la care aceștia participă în exercitarea funcției (de ex. menționarea participării unui ministru


la ședința de Guvern nu este suficientă pentru calitatea actului de transparentizare a activității acestuia).

În legătură cu regulamentul de organizare și funcționare a instituției și cu organigrama instituțională este necesar ca acestea să fie actualizate periodic (lunar în cazul organigramei) pentru o mai bună cunoaștere a modificărilor intervenite în arhitectura instituțională, pentru cunoașterea atribuțiilor fiecărei direcții de specialitate și a persoanelor care îndeplinesc funcții de conducere ale acestora, dar și a numărului de posturi ocupate din numărul total de posturi disponibile. Însă, în practică, instituțiile sunt rezervate în privința îndeplinirii tuturor cerințelor ce țin de organigrama instituțională, acest indicator semnalând cele mai frecvente disfuncționalități pe care instituțiile monitorizate a omis constant să le publice la standardele calitative expuse în Memorandum. Organigramele sunt de cele mai multe ori publicate incomplet fără menționarea numelor persoanelor cu funcții de conducere (atât demnitari cât și funcționari publici) sau fără numărul de posturi ocupate din totalul posturilor de disponibile în instituție, cât și fără numărul total de posturi ocupate din posturi disponibile pentru fiecare direcție în parte.

Secțiunea Carieră referitoare anunțurile pentru organizarea concursurilor pentru posturile disponibile trebuie plasată în meniul intitulat Organizare și este necesar să includă toate informațiile utile pentru întocmirea unui dosar de candidatură, bibliografia, condițiile de eligibilitate, dar și rezultatele complete ale examenului scris, interviului și eventualele rezultate ale contestațiilor sau erate. În realitate, au fost identificate instituții care nu păstrau arhiva concursurilor derulate în anii anteriori sau instituții care plasau rubrica eronat în meniu (de ex. secțiunea Carieră era cuprinsă în meniul dedicat conducerii sau informațiilor de interes public).


Indicatorul ce vizează afișarea numelui funcționarului public responsabil de implementarea Legii nr. 544/2001, adresei de contact, modelelor de formulare pentru cereri și reclamații, declarațiilor de avere și interese ale demnitarilor și funcționarilor, datelor de contact, programelor de funcționare și audiență și a adresei de e-mail pentru petiții are în vedere listarea numărului de telefon și adresei de e-mail de serviciu pentru crearea unui cadru de colaborare mult mai facil între cetățean și administrație, iar celelalte informații și documente trebuie să fie actualizate la zi și ușor de identificat de către orice persoană care accesează site-ul. Inadvertențele constatate în practică vizează lipsa numelui funcționarului public responsabil de implementarea Legii nr. 544/2001, fiind menționată doar adresa de e-mail de serviciu a acestuia.

Programele și strategiile, planul anual de achiziții publice, raportul anual de activitate și rapoartele periodice de implementare a Legii nr. 544/2001 și 52/2003 trebuie să fie publicate cu respectarea termenelor prevăzute de lege, într-un format accesibil oricărei persoane interesate să analizeze informațiile cuprinse în astfel de documente. În practică, au fost identificate cazuri în care rapoartele de implementare ale Legilor nr. 544/2001 și nr. 52/2003 erau incluse în același document, reprezentând astfel o practică eronată în publicarea acestor categorii de informații.

Pentru publicarea documentelor financiare ca bugetul, bilanțul, execuția bugetară și situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, este recomandat ca publicarea să fie realizată și pe portalul național de date deschise www.data.gov.ro, iar formatul să fie editabil (de ex. în format Excel) pentru a putea fi utilizate în mod liber, reutilizate și redistribuite de către persoanele interesate, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 41/2016


http://www.data.gov.ro/

care statuează că ”instituțiile publice și organele de specialitate ale administrației publice centrale au obligația de a publica seturi de date de interes public pe portalul www.data.gov.ro”. De cele mai multe ori, s-a constatat că publicarea acestor categorii de informații se realiza în format PDF, fiind imposibilă reutilizarea acestora, întrucât formatul PDF nu face parte categoria datelor deschise și editabile.

În ceea ce privește afișarea contractelor de achiziții publice în valoare de peste 5000 euro, cât și a centralizatorului acestora ce cuprinde prezentarea în mod sistematizat a unor astfel de contracte la interval trimestrial, din punctul de vedere al cerințelor Memorandumului trebuie precizat că publicarea contractelor trebuie să fie făcută în format PDF, cu obligația de a asigura protejarea acelor informații pe care operatorul economic le precizează ca fiind confidențiale, în măsura în care, în mod obiectiv, dezvăluirea acestor informații ar prejudicia interesele legitime ale operatorului economic, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală. În cazul clauzelor de confidențialitate, nepublicarea pe site-ul autorității contractacte trebuie motivată. Unele autorități contractante omit să publice contractele scanate în format PDF ori nu realizează o centralizare la interval trimestrial a acestora într-un tabel standardizat disponibil în anexa Memorandumului.

III. ANALIZA REZULTATELOR PROCESULUI DE MONITORIZARE A UNOR CATEGORII DE AUTORITĂȚI ȘI INSTITUȚII PUBLICE


http://www.data.gov.ro/

Ministere

Primul palier analitic ca importanță din procesul de monitorizare, ministerele suscită cel mai ridicat interes din partea societății civile, ele fiind percepute ca gestionând principalele resurse financiare ale statului și coordonând activitatea celorlalte entități publice. Actuala configurație a arcului guvernamental numără în total 24 de ministere, precum și Secretariatul General al Guvernului. Pe parcursul unui an de zile s-au operat modificări în structura Guvernului României, fără a afecta numărul total de portofolii: în ianuarie 2018, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene s-a divizat în două ministere distincte, iar fostul Minister al Consultării Publice și Dialogului Social a fost desființat.

Așa cum am menționat în capitolul anterior, între 2017-2018 s-au derulat șapte runde de monitorizare pentru a evalua gradul de conformare al site-urilor ministerelor în ceea ce privește implementarea și respectarea prevederilor Memorandumului. Rezultatele constatate în urma verificărilor sunt următoarele:

66,6% 77,8% 84,6% 87,8%

(sept.2017) (oct.2017) (nov.2017) (dec.2017)

75,8% 85,8% 85,6%

(iul.2018) (sept.2018) (oct.2018)

S-a înregistrat o evoluție constantă a gradului de conformare și, implicit, a transparentizării activității instituționale; conștientizarea, comunicarea și reluarea relațiilor bilaterale dintre instituții au ajutat


la stabilizarea acestui rezultat, consolidându-l chiar în cele din urmă.

S-au remarcat pozitiv, dând dovadă de receptivitate și responsabilitate:

Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiției și Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale - 3 ministere cu grad de conformare 100%;

Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul Apelor și Pădurilor, Ministerul pentru Relația cu Parlamentul – 4 ministere au un grad de conformare de 95%;

Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Ministerul Energiei, Ministerul Transporturilor, Ministerul Sănătății, Ministerul pentru Românii de Pretutindeni - 6 ministere au un grad de conformare de 90%

Principalele deficiențele ale ministerelor în furnizarea standardizată din oficiu a informațiilor de interes public s-au înregistrat la: agenda de lucru a conducerii, organigrama evidențiată cu numele persoanelor cu funcții de conducere și numărul de posturi ocupate din totalul de posturi disponibile, situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară), situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, contracte de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro, raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 52/2003 aferent anului 2017.

Instituțiile Prefectului

Al doilea sector al administrației publice urmărit a fost cel al Instituțiilor Prefectului, ce reflectă prin principiul descentralizării sfera de autoritate și


reprezentare a Guvernului României pe plan local, în unitățile administrativ-teritoriale.

Monitorizările efectuate asupra paginilor de internet ale prefecturilor din cele 41 de județe ale țării și municipiul București s-au realizat în același interval de timp cu monitorizările ministerelor pe baza aceluiași tipar metodologic. Rezultatele constatate în urma verificărilor sunt după cum urmează:

60% 84,40% 85%

(oct.2017) (nov.2017) (dec.2017)

90,95% 82,97% 95,23% 94,64%

(ian.2018) (iul.2018) (sept.2018) (oct.2018)

O precizare de esență este că, în același timp, Ministerul Afacerilor Interne (MAI) a avut inițiativa ca cele 42 de prefecturi să-și activeze în mediul on-line noi pagini de internet, construite și gestionate dintr-un server unic, uniformizate ținând cont de prevederile, cerințele și standardele din Legea 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și din Memorandumul privind Creșterea transparenței și standardizarea afișării informațiilor de interes public.

Foarte important de precizat este faptul că, începând cu noiembrie 2017 și până în prezent, instituțiile prefectului nu au mai înregistrat un grad de conformare sub pragul de 80%, ceea ce reconfirmă utilitatea noilor site-uri și deschiderea conducerii acestor instituții față de cetățeni.

Din exemplele de bună practică la data ultimei monitorizări se remarcă:


Alba, Argeș, Bistrița, Botoșani, Brăila, Călărași, Caraș-Severin, Covasna, Dâmbovița, Dolj, Hunedoara, Mureș, Neamț, Prahova, Suceava, Teleorman, Timiș, Tulcea - 18 prefecturi cu grad de conformare 100%

Alte 13 prefecturi au un grad de conformare de 95%

Referitor la principalele disfuncționalități în respectarea cerințelor Memorandumului din rândul prefecturilor, următoarele date au lipsit cu precădere sau au rămas neactualizate: agenda de lucru a conducerii, situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară), planul anual de achiziții publice pentru 2018, contracte de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro.

Autoritățile autonome ale administrației publice centrale

Pentru a completa aria de acoperire a Memorandumului, au fost supuse verificării și alte categorii relevante de autorități publice, respectiv autoritățile autonome ca organe de specialitate ale administrației publice centrale. Aceste instituții sunt prevăzute în sfera de aplicare a Memorandumului; în același timp ele au finanțare parțială sau integrală de la bugetul statului. Așadar, autoritățile autonome nu pot fi exonerate de la obligațiile de transparență și responsabilitatea de a se conforma cu standardele de afișare a informațiilor de interes public.

În luna octombrie 2018, prin intermediul acelorași indicatori integrați în metodologia expusă în Capitolul 2, s-a derulat monitorizarea respectării prevederilor Memorandumului asupra unui set de 33 de autorități autonome. Astfel, a fost marcat primul demers pe acest sector de analiză, iar această tipologie instituțională se situează la cel


mai scăzut nivel de transparență dintre celelalte categorii monitorizate, cu un total de 43,33%.

S-a distins de departe ca exemplu de bună practică, Autoritatea Electorală Permanentă, ce a înregistrat un nivel de transparență în valoare de 85%.

Majoritatea autorităților autonome a ilustrat carențe în publicarea și/sau actualizarea următoarelor informații: agenda de lucru a conducerii, organigrama, programele și strategiile, bugetul pentru anul 2018, situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară), situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, bilanțul contabil pentru anul 2017, raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 544/2001 aferent anului 2017, raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 52/2003 aferent anului 2017, planul anual de achiziții publice pentru 2018, contracte de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro, centralizatorul contractelor de achiziții în valoare de peste 5000 de euro.

Autoritățile subordonate ale administrației publice centrale

Autoritățile subordonate formează cel mai numeros segment analitic din prezentul raport, aceste entități publice activând ca instrumente de îndeplinire a obiectivelor specifice din domeniile de competență ale instituției coordonatoare.

În luna noiembrie 2018, a fost finalizată o rundă de monitorizare pe baza unui set relevant de 162 de entități subordonate ministerelor, din care au fost evaluate efectiv 139 de instituții (restul de 23 neavând o pagină de internet disponibilă/funcțională au fost


excluse). Evaluarea gradelor de conformare în raport cu prevederile Memorandumului a generat un rezultat agregat de 49,71%.

Verificările au fost îngreunate de paginile de internet extrem de încărcate, greu accesibile și cu o afișare uneori inadecvată a informațiilor de interes public.

Media generală cu o valoare de sub 50% reliefează o cultură instituțională în domeniul accesului la informațiile de interes public a entităților subordonate mai slabă decât cea a ministerelor coordonatoare, cu o raportare insuficientă la nevoile contribuabililor.

Din toate cele 139 de entități subordonate monitorizate, se detașează performanța Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ce a fost singura instituție subordonată ce a atins nivelul maxim de 100%, precum și eforturile întreprinse de alte patru structuri în vederea respectării prevederilor Memorandumului, acestea obținând un grad de conformare în valoare de 95%: Agenția Națională de Administrare Fiscală, Agenția Națională pentru Achiziții Publice, Agenția Națională Anti-Doping și Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate (ultimele trei având un model asemănător de construcție și standardizare a paginilor de internet).

Principalele disfuncționalități sesizate în rândul autorităților subordonate ale administrației publice centrale s-au aflat în: secțiunea “Conducere”, agenda conducerii, organigrama, programele și strategiile, bugetul instituției pentru anul 2018, situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară), situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, bilanțul contabil pentru anul 2017, planul anual de achiziții publice pentru 2018, contracte de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro, centralizatorul contractelor de achiziții în valoare de peste 5000 de euro, raportul de activitate pentru anul


2017, raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 52/2003 aferent anului 2017, link-ul către Registrul Unic al Transparenței Intereselor – RUTI.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Din datele analizate, au putut fi constatate similarități, dar și puncte distincte în modul de aplicare a afișării din oficiu în mod standardizat a datelor de interes public conform Memorandumului, în funcție de tipologia instituțională. În ansamblu, media generală a celor patru sectoare de analiză care fac obiectul prezentului raport (239 de autorități și instituții publice) s-a situat la un nivel de 68,32% grad de conformare, în consonanță cu prevederile Memorandumului, ceea ce reflectă un punct de plecare promițător pentru demersurile viitoare din practica transparentizării instituționale.

Defalcate pe instituții, analiza a cuprins următoarele constatări:

În cazul ministerelor, în urma monitorizărilor efectuate, procentul a crescut considerabil, fiind constatată, în același timp, o stabilizare a noului standard obținut. Astfel, tendința ascensională în anul 2017 a persistat după fiecare din cele patru runde de monitorizări, polul absolut de conformare atins fiind de 87,8% la finalul celei de-a patra runde. Practic, în aproape patru luni de monitorizare, coroborată și cu o strânsă cooperare interinstituțională, extinderea transparenței a înregistrat o valoare de 21,2%, cu o rată lunară medie de creștere în valoare de aproximativ 7%. În anul 2018, la aproximativ cinci luni distanță, gradul de conformare a scăzut cu 12%, media generală coborând la 75,8%, pentru a reveni și a se stabiliza ulterior la peste 85%. Instabilitatea din punct de vedere statistic confirmă, pe


de o parte, faptul că transparentizarea instituțiilor publice prezintă un grad ridicat de volatilitate și, pe de altă parte, faptul că acesta poate fi un proces reversibil. În cazul instituțiilor prefectului, monitorizările efectuate în același timp cu cele ale ministerelor au determinat, în prima rundă, înregistrarea unui grad redus de conformare, cu o valoare mai mică decât cea a ministerelor, de 60%. Efectele colaborării instituționale și a observațiilor ulterioare celei de-a doua runde de monitorizări au determinat o creștere semnificativă, de 84,4%, procentul rămânând, ulterior, unul aproximativ constant. La nivelul anului 2018, odată cu introducerea serverului unic și a interfaței comune la inițiativa MAI, în acord cu prevederile, cerințele și standardele din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și ale Memorandumului, situația accesului la informațiile de interes public la nivelul Prefecturilor s-a îmbunătățit radical, ajungând la un maxim istoric de 95,23% în septembrie 2018. În cazul autorităților autonome, respectiv ale instituțiilor subordonate, runda de monitorizare efectuată aferentă anului 2018 a dus la identificarea unui grad de conformare de 43,33%, respectiv 49,71%. Având în vedere modul de organizare independent, respectiv raportul de subordonare față de autorități centrale, monitorizarea a avut drept scop identificarea stării de fapt, respectiv propunerea acelor măsuri prin care colaborarea interinstituțională și optimizarea activității responsabililor cu aplicarea Legii nr. 544/2001 pot duce la extinderea aplicării uniforme a prevederilor Memorandumului.

Constantele identificate la nivelul tuturor instituțiilor monitorizate în privința disfuncționalităților înregistrate în afișarea standardizată din oficiu a informațiilor de interes public au următoarea ierarhie, în ordinea indicatorilor cu cel mai crescut grad de neconformare și


neactualizare: (1) agenda conducerii, (2) organigrama (neconformă), (3) situația plăților la zi - execuția bugetară, (4) situația drepturilor salariale, (5) contractele de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro (scanate după original în pdf), (6) centralizatorul contractelor de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro, (7) Raportul de implementare a Legii nr. 544/2001 și (8) Raportul de implementare a Legii nr. 52/2003 (aferente anului 2017). Putem menționa, pornind de la principiile transparenței instituționale, că, în funcție de necesitățile solicitanților, fiecare din itemii enumerați mai sus au un grad sporit de relevanță, putând totuși adăuga faptul că agenda conducerii, adică accesul la activitatea propriu-zisă a instituției, cât, mai ales, organigrama, atât pentru alte instituții publice, cât și pentru diverși reprezentanți ai societății civile, pot reprezenta informații cu un grad ridicat de interes și cu o mai mare densitate a căutării, și deci a numărului de solicitări în domeniul liberului acces la informații de interes public.

Având în vedere gradul mare de încărcare al ministerelor, ca autorități ale administrației publice centrale – adică nivelul de complexitate al activității și al solicitărilor care necesită răspuns, dar și faptul că, în cazul acestora, au putut fi constate creșteri semnificative ale rezultatelor, în urma rundelor de monitorizări, poate fi dedus faptul că, în cazul instituțiilor subordonate și al autorităților autonome, situația afișării standardizate din oficiu a informațiilor de interes public poate fi, cu atât mai mult, îmbunătățită. Astfel, cu experiența optimizării și stabilizării situației la nivelul acestor autorități ale administrației publice centrale, trebuie identificate căile prin care situația se poate replica și la nivelul instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora, dar și a autorităților autonome.


Din aceste constatări, poate fi dedusă, pentru început, necesitatea unei strânse colaborări interinstituționale, ca punct de pornire în replicarea rezultatelor pozitive de la nivel central – acolo unde mecanismul de standardizare a fost într-o mult mai mare măsură utilizat și internalizat – la nivelul autorităților autonome și al instituțiilor din subordinea/coordonarea ministerelor.

Bilanțul rundelor de monitorizări prezintă un impact general pozitiv în cazul ministerelor și prefecturilor, în sensul respectării în bună măsură a criteriilor de eficiență și de standardizare prevăzute de Memorandum. Însă recurența unei scăderi a gradului de conformare al acestor entități pe segmente relativ constante de timp, precum și insuficiența constatată la nivelul autorităților autonome și instituțiilor subordonate ministerelor (în lipsa unui mecanism constant), indică nevoia unei întăriri a forței juridice pe care o au actualmente prevederile Memorandumului. Ca atare, elaborarea unor măsuri legislative suplimentare care să eficientizeze modul de afișare standardizat din oficiu al informațiilor de interes public este mai mult decât justificată, fiind evidente efectele directe pe care le poate avea optimizarea cadrului legal cu privire la asigurarea premiselor transparenței instituționale și a relației de încredere reciprocă administrație-cetățean.

Pornind de la aceste concluzii, analiza a identificat două tipuri de propuneri/recomandări:

(1) Implementarea unor măsuri de colaborare instituțională în materia transparenței, pornind de la necesitatea îmbunătățirii proceselor interinstituționale, cu scopul replicării rezultatelor pozitive de la nivel central, la nivelul autorităților autonome și


al instituțiilor din subordinea/coordonarea ministerelor. De exemplu, sesiuni de instruire tehnică a personalului responsabil cu implementarea Legii nr. 544/2001, mese rotunde dedicate prezentării și soluționării problemelor și dificultăților semnalate de angajați, constituirea unor sesiuni sistematice de consultanță și schimb de experiență între responsabilii din domeniul transparenței de la nivel instituțiilor centrale și cei din instituțiile subordonate.

(2) Optimizarea cadrului legislativ în materia transparenței instituționale, ca măsură pe care analiza o indică drept justificată, în sensul aplicării criteriilor necesare afișării din oficiu a informațiilor de interes public într-un mod standardizat. În acest sens, se va urmări modificarea și/sau completarea normelor metodologice privind liberul acces la informațiile de interes public, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123 din 7 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 167 din 8 martie 2002.


Documents

I. INTRODUCERE · Web view2018-11-28 · Nivelul de democratizare al unei societăți depinde, în bună măsură, de gradul de încredere al cetățenilor în instituțiile publice