-
1
-
2
ББК 67.8
К 75 Учебник подготовлен кафедрой конституционного
(государственного) права зарубежных стран
Московской государственной юридической академии
Авторский коллектив: Алебастрова ИА, канд. юрид. наук, доц. — I
(совместно с A.M. Осавелюком); Андреева Г.Н., канд.
юрид. наук, доц. — IX; Андреева И.А., канд. юрид. наук, доц. —
VII; Маклаков В.В., докт. юрид. наук, проф. — II, III, IV, VI;
Новикова С.С., канд. юрид. наук — V (совместно с Б.А. Страшуном);
Осавелюк А.М., канд. юрид. наук, доц. — I (совместно с И.А.
Алебастровой); Страшун Б.А., докт. юрид. наук, проф. — предисловие,
V (совместно с С.С. Новиковой), VIII, перевод с польского
Конституции Республики Польша
Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
К 75 Учебник. В 4-х томах. Том 3. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.:
Издательство БЕК, 1997. — 764 с. ISBN 5-85639-211-6 ISBN
3-406-43050-3
-
3
Это первый в России учебник по конституционному
(государственному) праву зарубежных стран,
излагающий основы этой научной дисциплины вне марксистской,
социалистической идеологии. В 3-м томе излагаются основы
конституционного (государственного) права девяти стран Европы,
включая три постсоциалистические. Рассматриваемые страны
принадлежат к англо-саксонской и романо-германской правовым
системам.
Учебник предназначен для студентов юридических вузов и
факультетов. Он может быть использован научными работниками,
аспирантами, а также депутатами и работниками представительных,
исполнительных, судебных органов.
ISBN 5-85639-211-6 ISBN 3-406-43050-3
© Коллектив авторов, 1997 © Издательство БЕК, 1997
Предисловие
Вы приступаете к изучению Особенной части учебного курса.
Предполагается, что Общая часть
Вами уже усвоена и Вы имеете более или менее правильное и
целостное представление об институтах конституционного
(государственного) права, содержании и формах каждого из них,
владеете необходимой терминологией.
В предлагаемом томе рассматривается конституционное
(государственное) право ряда стран Европы, а в подготавливаемом
томе 4 — крупнейших стран мира, расположенных на других
континентах. Конечно, при отборе стран мы были в известной мере
связаны кругом научных интересов преподавателей кафедры и не в
последнюю очередь знанием ими тех или иных иностранных языков. К
сожалению, на нашей кафедре нет специалистов, владеющих языками
Скандинавских стран, и этот интересный регион Европы пока что не
получил отражения в Особенной части учебника. Надеемся, что в
следующем издании мы сумеем познакомить Вас с какой-либо из этих
стран.
Мы не затрагиваем пока что и стран так называемого ближнего
зарубежья, то есть зарубежных стран, входивших ранее в состав
бывшего Советского Союза. Их конституционное (государственное)
право преподается в МГЮА другой кафедрой — кафедрой
конституционного и муниципального права Российской Федерации. Но
этот «ведомственный» подход нас, конечно, не оправдывает. Страны
эти теперь — зарубежные, и даже не все они входят в Содружество
независимых государств, созданное на развалинах СССР. В дальнейшем
по мере того, как мы сумеем овладеть соответствующим материалом или
привлечь коллег с упомянутой кафедры, которые таким материалом
располагают, мы постараемся отразить в учебнике опыт и этих стран,
конституционное (государственное) право многих из которых
переживает все еще начальный этап своего становления.
При изложении основ конституционного (государственного) права
отдельных стран мы обращаем внимание прежде всего на то
специфичное, что характерно именно для данной страны. Но иногда в
контрольных вопросах и заданиях мы предлагаем выявить эту специфику
самому студенту. Такое размышление над материалом способствует
лучшему его усвоению.
Материал по каждой стране мы стремились по возможности
представлять по единой схеме, ориентируясь на схему Общей части. Но
возможность такая существует не всегда. В одних случаях причина
отклонений от схемы лежит в специфике конституционного
(государственного) права той или иной страны, в других — в
доступности (точнее, в недостаточной доступности) относящегося к
данной стране материала. Да и разных авторов не всегда можно и не
всегда нужно стричь под одну гребенку. Надеемся, что читатель нам
простит некоторый структурный разнобой.
В отличие от предыдущих изданий Общей части учебника каждая
глава настоящего тома завершается списком литературы (правда,
только русскоязычной) по теме, который будет полезен тому, кто
захочет расширить свои познания о конституционном (государственном)
праве соответствующей страны.
Европа — колыбель демократии. Она дала миру первые примеры
демократического государственного устройства общества и первые
примеры конституционного строя. Ныне Западная и Центральная Европа
показывают образец широкомасштабной региональной экономической и
политической интеграции при сохранении все еще суверенной
государственности, которому начинают следовать и в других регионах
земного шара. Государственный суверенитет перестает быть высшей
-
4
ценностью общества, он не исчезает, но отступает перед
приоритетными интересами всестороннего развития общества и
человеческой личности. Это еще раз подтверждает, что в
демократическом обществе не человек существует для государства, а
государство для человека. В Европейском союзе развивается
европейское право, которое в определенных сферах имеет приоритет
перед национальным правом государств — членов Союза. Оно, в свою
очередь, сочетает в себе признаки и международного, и национального
права. Это объединение европейских государств имеет черты как
конфедерации, так и федерации. На нашей кафедре начато изучение
европейского конституционного права, и мы надеемся в последующих
изданиях настоящего тома ввести специальную главу об этом
принципиально новом этапе в развитии мирового
конституционализма.
Необходимо оговориться, что из-за скудости поступлений в
публичные библиотеки в последние годы у нас нет уверенности в том,
что мы смогли в полной мере отследить все изменения в
законодательстве представленных в настоящем томе стран. Надеемся,
что в дальнейшем сможем исправить допущенные, возможно, отдельные
неточности.
И еще одну оговорку необходимо сделать. 25 мая 1997 г., когда
рукопись настоящего тома уже находилась в производстве, в Польше
состоялся референдум, на котором была одобрена Конституция,
принятая Национальным собранием 2 апреля. В референдуме приняли
участие из 28 325 тыс. избирателей около 12 140 тыс. (42,86 %).
Чуть более 170 тыс. бюллетеней были признаны недействительными
из-за того, что подавшие их избиратели либо отметили оба
противоположных ответа на вопрос референдума, либо не отметили ни
одного. Из числа почти 11 970 тыс. избирателей, чьи голоса признаны
действительными, за Конституцию высказались более 6398 тыс. (56,8
%), против — более 5571 тыс. (43,2 %). Однако в течение 60 дней
возможно опротестование результатов референдума в Верховном суде.
Если протесты не будут заявлены или Верховный суд отклонит
заявленные протесты, Конституция будет подписана Президентом
республики и после официального опубликования вступит в силу. Мы
надеемся, что так и будет, и поэтому помещаем в приложении к
настоящему тому перевод новой польской Конституции. Работая над
посвященной польскому конституционному праву главой VII этого тома,
студенту придется самостоятельно корректировать содержащуюся там
информацию, опираясь на этот перевод. Конечно, это осложнит работу,
но будет тем не менее полезно, ибо придется самостоятельно думать и
анализировать материал. Если итоги референдума все же будут
признаны недействительными и Конституция будет отклонена, материал
главы VII полностью останется в силе. Перевод Конституции и в этом
случае не окажется бесполезным, ибо даст представление
интересующемуся читателю о современном уровне польской
конституционно-правовой мысли.
Новая Конституция разрабатывается и в Венгрии. Возможно, что в
4-м томе придется поместить новый текст главы VIII либо же в
зависимости от времени принятия Конституции ограничиться помещением
только ее перевода.
От имени авторского коллектива приношу искреннюю благодарность
за дружескую помощь, оказанную при подготовке настоящего учебника,
судье Конституционного суда Венгрии профессору Анталу Адаму, судье
Конституционного трибунала Польши профессору Войчеху Соколевичу,
советнику Конституционного суда России профессору Владимиру
Кряжкову, а также проживающей и работающей в Болгарии нашей
соотечественнице и коллеге Ирине Симеоновой.
Мы ожидаем откликов и на этот том и будем благодарны за любые
замечания и пожелания, которые позволили бы улучшить учебник как с
содержательной, так и с методической стороны.
Проф. Б.А. Страшун.
Июнь 1997 года.
ГЛАВА I. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
§ 1. Британская конституция
1. Общая характеристика Британский конституционализм
представляет собой своеобразное явление правовой
действительности. Древние и крепкие корни парламентаризма,
правовая система, характеризующаяся исключительной ролью судов,
монархическая форма правления, функционирующая в
демократической
-
5
системе власти, — все это делает фактическую и юридическую
конституцию Соединенного Королевства Великобритании и Северной
Ирландии (далее для краткости — Великобритания, хотя ни
географически, ни юридически эти понятия не совпадают) уникальной и
чрезвычайно интересной для исследования.
Парадоксальным, на первый взгляд, кажется то обстоятельство,
что, являясь родиной конституционализма, страна по сей день в
отличие от большинства других государств не имеет в качестве
основного, высшего закона единого писаного нормативного правового
акта. Однако более внимательное ознакомление с британским опытом
конституционного развития позволяет заключить, что ничего
парадоксального в этом нет.
Возводимое в течение многих столетий здание британского
конституционализма имеет столь прочный и надежный фундамент в виде
общего права, высокой правовой культуры и известного английского
консерватизма, что в этой стране до сих пор просто не возникало
необходимости в укреплении каркаса отношений между человеком,
обществом и государством путем принятия единого законодательного
акта с повышенной юридической силой. Уместно, наверное, заметить,
что конституция Великобритании вполне подтверждает общепринятое
мнение о ней как о стране традиций.
Особенности британской конституции выражаются прежде всего в
специфике ее формы. Большинство специалистов конституционного права
характеризует эту конституцию как неписаную. Некоторые авторы
считают ее форму смешанной с учетом того, что конституция включает
как писаные, так и неписаные источники. При этом британская
доктрина относит к писаным только акты Парламента — статуты
(statutes). Судебные же прецеденты и доктринальные источники
британские ученые считают столь же неписаной частью права, как и
обычаи*. В отечественной же литературе выражалось мнение, что
писаную часть британской конституции составляют не только источники
статутного права, но также судебные прецеденты, ибо решения судов
фиксируются на бумаге, равно как и доктрины ученых**.
* См.: James Ph. S. Introduction to English Law. 9th ed. L.:
Buttersworths, 1977, p. 7. ** См.: Маклаков В.В. Конституция
Великобритании (вступительная статья). В кн.: Конституции
зарубежных государств.
Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция, Германия,
Италия, Япония, Канада. М.: БЕК, 1996. с. 57. Конституция
Великобритании охватывает практически необозримое число источников,
которые
образуют четыре группы: 1) статуты; 2) судебные прецеденты; 3)
конституционные обычаи (конституционное соглашение); 4)
доктрины.
Соотношение писаной и неписаной частей британской конституции
было неодинаково в различные исторические периоды: первоначально
именно судебные прецеденты и конституционные соглашения составляли
ее основу и предопределяли своеобразие ее формы. В XX в. возросло
число статутов, многие неписаные нормы заменяются писаными. Однако
и по сей день статутное регулирование конституционных отношений не
имеет всестороннего, систематизированного и детализированного
характера. Так, должность Премьер-министра в писаном
конституционном праве установлена лишь косвенно — она упомянута в
одном из статутов (в Акте о министрах Короны 1937 г.) в связи с
определением жалованья министров. Тщетно было бы искать в этом и
других статутах целостный правовой статус Премьер-министра,
министров, нормы, регулирующие отношения между ними, и т.п. Здесь
господствует обычай.
По порядку своего изменения британская конституция является,
естественно, гибкой. Однако в сочетании с известным политическим и
правовым консерватизмом общественного сознания эта формальная
гибкость не подрывает стабильности конституции и позволяет, с одной
стороны, обеспечивать преемственность государственного управления,
а с другой — приспосабливать существующие конституционные нормы и
институты к изменяющимся условиям действительности.
Трудности изучения британской конституции связаны не только со
спецификой ее формы, но и с тем, что в Великобритании в отличие от
других стран нет единого официального органа для опубликования
законов. Их тексты можно найти в серии «Statutes», в сборниках
судебных решений «Law Reports», а также в периодически издаваемых
сборниках «Great Britain. Laws and Statutes. The Public General
Acts and General Synod Measures...», представляющих собой как бы
свод законов. Самые важные статуты публикуются отдельными
брошюрами. Наиболее авторитетными сборниками судебных решений
являются «All England Law Reports» и «Weekly Law Reports».
-
6
2. Статутное право Некоторые авторы именуют его статутарным. Эту
часть конституции, согласно англосаксонской
доктрине, образуют только статуты, т.е. акты, принятые в
установленном порядке в идентичной редакции обеими палатами и
санкционированные монархом. Например, в юридическом словаре Блэка
статутарное право определяется как главная часть права, создаваемая
законодательными органами в противоположность обычному и
прецедентному праву, а также актам, принимаемым административными
органами*. В отечественной же литературе понятие статутного права
иногда толкуется расширительно: к данному виду источников права
некоторые авторы относят не только собственно статуты, но и
важнейший акт предпарламентского периода развития Англии — Великую
хартию вольностей 1215 г., безусловно имеющую конституционное
значение, более того — это документ, с которого, видимо, можно
начинать отсчет развития конституционализма в данной стране**, а
также акты делегированного законодательства***.
* См.: Black's Law Dictionary with Pronunciations. 6th ed. L.:
Publisher's editorial staff. St. Paul, West publ. со., 1990, p.
1412. ** В настоящее время, однако, имеет значение не буквальное
содержание этого документа феодальной эпохи (да и
других, более поздних документов), а его расширительное
толкование юристами, позволяющее, в частности, вывести такое
правило, как недопустимость наказания без судебного
разбирательства.
*** См.: Шаповал В.Н. Британская конституция. Киев: Лыбидь,
1991, с. 32. В британской литературе и практике нет единых
критериев, на основе которых тот или иной статут
можно было бы отнести к числу конституционных. Такие критерии не
выработаны, так как все статуты Великобритании имеют равную
юридическую силу, подлежат единому порядку принятия, изменения и
отмены. Это вытекает из принципа парламентского верховенства,
согласно которому статут может быть принят только Парламентом и все
статуты имеют равный статус.
Тем не менее далеко не все статуты признаются частью
конституции, а лишь сравнительно небольшая их часть. К числу
наиболее важных актов Парламента, рассматриваемых как чисто
конституционные, принято относить статуты, регулирующие:
правовое положение человека — личный статус (упомянутая Великая
хартия вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г.; Билль о
правах 1689 г. и другие, значение которых, правда, в основном уже
принадлежит истории, поскольку они заменены позднейшими актами
уголовного и процессуального законодательства);
избирательное право (Акты о народном представительстве 1949,
1969, 1974, 1983 гг. и другие); структуру, полномочия и
взаимоотношения палат Парламент та (Акты о Парламенте 1911 и 1949
гг.,
Акт о пэрах 1963 г., Акт о Палате общин 1978 г.); статус монарха
(Акт о престолонаследии 1701 г.); организацию территории и местное
самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985,
1988, 1994 гг., Акт об унии с Шотландией 1706 г. и другие).
Таких актов в настоящее время насчитывается более 40. Кроме того,
конституционные нормы
содержатся и в статутах, регламентирующих конституционные
отношения наряду с другими группами общественных отношений,
образующими предмет иных отраслей права. Так, в Актах о министрах
Короны 1937, 1964 и 1975 гг. помимо конституционно-правовых норм
имеются административно-правовые.
В целом статутное конституционное право носит пока что
фрагментарный характер, хотя число его источников постоянно
увеличивается.
3. Прецедентное право
(case law). Это совокупность судебных решений по конституционным
вопросам, обязательных для судов при
рассмотрении в будущем аналогичных дел. В системе прецедентного
права принято выделять общее право (common law) и право
справедливости (law of equity). Общее право было, как известно,
создано в начале XIV в. разъездными королевскими судьями,
составлявшими альтернативу местному, каноническому, городскому и
феодальному (суды баронов) правосудию. Встречаясь и обмениваясь
информацией в Лондоне, они постепенно выработали единообразные для
всей страны подходы к решению аналогичных дел. Выработанная
разъездными королевскими судьями система норм и стала именоваться
общим (т.е.
-
7
единым для всей страны) правом. При рассмотрении дел судьи
стремились следовать ранее вынесенным судебным решениям.
Вместе с тем монарх всегда сохранял за собой право смягчения
наиболее суровых судебных решений, ссылаясь при этом не на
конкретные прецеденты, а на общие принципы права. Данное правомочие
осуществлялось монархом через лорда-канцлера. Постепенно Суд
лорда-канцлера стал восполнять пробелы общего права. С учетом того,
что решения Суда лорда-канцлера выносились, исходя не из
сложившихся материальных норм, а основывались на понятиях добра,
гуманизма, тем более, что первые канцлеры были одновременно
епископами, данную систему прецедентов стали именовать в отличие от
общего права правом справедливости. Тем самым сложились две
параллельные системы прецедентного права, различающиеся не только
материальными, но и процессуальными нормами. Со временем это
чрезвычайно усложнило процедуру применения правовых норм. Поэтому
судебная реформа 1873 г. (новый Акт о судоустройстве) фактически
объединила общее право и право справедливости, слив канцлерские
суды с судами общего права.
Обязательные прецеденты создаются не любыми судебными органами,
а только так называемыми высшими судами — Верховным судом и Палатой
лордов. Что касается последней, то до 1966 г. она была строго
связана своими прецедентными решениями, а ныне считается, что в
интересах правосудия Палата лордов может отходить от созданных ею
ранее прецедентов. Практика свидетельствует о достаточно умеренном
использовании этого нововведения.
Сфера действия конституционно-правовых судебных прецедентов
достаточно ограничена. В настоящее время они в основном регулируют
отношения, связанные с привилегиями Короны. Исторически же
прецедентному праву принадлежит весьма значительная роль в
формировании британской конституции. Однако со временем положения
прецедентного права становятся содержанием статутов.
4. Обычное право
В сфере британского конституционного права обычное право играет
большую роль, нежели
судебные прецеденты. Конституционные обычаи, именуемые также
соглашениями, регулируют весьма важные вопросы государственной
жизни*. Например, согласно обычаю монарх не может не подписать
акта, принятого обеими палатами Парламента. Британские юристы в
связи с этим шутят, что Король будет вынужден подписать акт
Парламента даже в том случае, если этим актом будет предусмотрена
его собственная смертная казнь. Конституционными соглашениями
регулируются такие положения, как формирование Правительства
лидером партии, победившей на парламентских выборах, коллективная и
индивидуальная ответственность министров, процедуры созыва палат
Парламента и роспуска Палаты общин, осуществление Короной властных
полномочий только с согласия Кабинета, равно как и само
существование последнего.
* Несмотря на это, некоторые ученые не признают обычаи
источниками права, утверждая, что это сфера конституционной морали.
См.: Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М.: Тип.
изд-ва И.Д. Сытина, 1907, с. 28.
Конституционные соглашения — весьма своеобразный источник
британского конституционного
права. С одной стороны, они действуют как важное звено правовой
системы, без которого последняя не сможет функционировать, с другой
— обычаи не признаются судами, т. е. нарушение конституционных
соглашений не влечет юридической ответственности. Однако их
несоблюдение в стране с высоким уровнем политической и правовой
культуры может привести к серьезным политическим последствиям для
лиц, допустивших нарушение.
5. Доктрины
Это также специфический элемент британской конституции,
представляющий собой
опубликованные мнения именитых ученых по вопросам
конституционного права. К числу доктринальных источников английской
конституции относят, например, «Трактат о законах Англии» Брэктона
(1250 г.); «Комментарии законов Англии» Блэкстона (1565 г.); книгу
«Английская конституция» Беджгота (1865 г.) и т.д. Суды обращаются
к доктринальным источникам в случаях, когда в праве имеется пробел
из-за отсутствия статута, судебного прецедента или обычая,
регулирующих определенные отношения. Так, в 1920 г. Палата лордов
определила королевскую прерогативу,
-
8
сославшись на мнение выдающегося английского конституционалиста
конца XIX — начала XX вв. А. В. Дайси. В последнее время
использование доктринальных источников судами заметно
активизировалось. Судебные решения в обоснование той или иной
позиции нередко содержат ссылки даже на газетные публикации.
В связи с рассмотренной проблемой множественности источников
британской конституции читателю следует обратить внимание на
различие терминов «statute» и «law». И тот и другой на русский язык
часто переводятся как «закон». И это правильно, хотя последнее
понятие имеет еще и значение «право». Но при этом в обоих значениях
термин «law» включает как акты парламента (statutes), так и
прецеденты, обычаи и доктрины или их нормы соответственно. Другими
словами, law — это закон с точки зрения его понимания
англосаксонской доктриной, a statute — это то, что именуется
законом в рамках континентальной правовой системы и лишь
разновидность, хотя и важнейшая, законов в англосаксонской
системе.
6. Особенности источников конституционного права в Шотландии и
Северной Ирландии
Заканчивая рассмотрение проблемы источников британской
конституции, следует обратить
внимание на то, что их круг в различных частях страны
неодинаков, так как правовые системы Англии и Уэльса, Шотландии,
Северной Ирландии функционируют относительно обособленно и
отличаются друг от друга. В Шотландии и Северной Ирландии действуют
только те статуты, которые либо содержат указание о том, что они
распространяются на их территорию (что для Северной Ирландии
используется чрезвычайно редко), либо приняты специально для данных
частей страны (вариант, типичный для Северной Ирландии). В
Шотландии сохранили свое действие и многие акты, принятые до 1707
г. ее парламентом; в Северной Ирландии — акты ирландского
парламента, принятые до 1921 г., а также акты парламента Северной
Ирландии — Стормонта, учрежденного в 1920 г. и распущенного в 1972
г. Круг судебных прецедентов в Шотландии и Северной Ирландии
включает, в частности, и решения их высших судов, вынесенные до
присоединения к Англии. С другой стороны, в Шотландии не действуют
многие судебные прецеденты, имеющие силу в иных частях страны.
Соответственно шотландские прецеденты за пределами Шотландии имеют
в Соединенном Королевстве силу «убеждающего», а не «обязывающего»
прецедента.
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
1. Гражданство
Этот институт урегулирован Актом о британском гражданстве
(British Nationality Akt) 1981 г. Для
обозначения гражданства названный закон использует два термина —
«nationality» и «citizenship». Первый из них является более
широким, обобщающим, характеризующим правовую связь лица не только
с Великобританией, но с Содружеством в целом. Как видно, именно он
употреблен в названии закона. Понятие же «citizenship» означает
устойчивую правовую связь физического лица непосредственно с
Соединенным Королевством.
Среди лиц, относящихся к последней категории (british citizens)
закон выделяет: граждан Соединенного Королевства Великобритании и
Северной Ирландии, граждан британских зависимых территорий и
заморских (oversea) британских граждан*.
* В некоторых русских переводах данная категория граждан
именуется британскими гражданами, постоянно проживающими за
границей. См.: Законодательные акты о гражданстве. В 4-х томах. Т.
I. Страны Европы. М.: Терра, 1993, с. 98.
Следует отметить, что прежний Акт о британском гражданстве 1964
г. граждан всех трех названных
разновидностей объединял общим понятием — граждане Соединенного
Королевства и колоний. Наиболее тесную правовую связь с
Великобританией имеют лица, принадлежащие к первой из
перечисленных групп. Это граждане Соединенного Королевства.
Только они обладают всем комплексом прав и свобод, признаваемых в
данном государстве. Главным образом это касается права свободного
въезда в страну и выезда из нее (т.е. недопустима депортация), а
также пассивного избирательного права.
Среди способов п р и о б р е т е н и я гражданства Соединенного
Королевства упомянутый акт
-
9
выделяет две основные разновидности: приобретение гражданства
при своем вступлении в силу и приобретение гражданства после
этого.
По первому из названных способов (в отечественной литературе он
традиционно именуется признанием гражданства) гражданами
Великобритании признаются лица, которые непосредственно перед
вступлением в силу Акта 1981 г. являлись гражданами Соединенного
Королевства и колоний и при этом имели право на проживание в
Соединенном Королевстве в соответствии с Иммиграционным актом 1971
г. (например, если сам гражданин, его отец или дед родились на
территории Великобритании — за некоторыми исключениями для лиц,
получивших гражданство в порядке регистрации).
Приобрести британское гражданство после вступления в силу Акта
1981 г. возможно несколькими способами: по рождению, по
происхождению, в результате усыновления, в порядке регистрации и
посредством натурализации.
Приобретение британского гражданства по рождению
распространяется только на лиц, родившихся на территории
Соединенного Королевства*, при условии, что на момент рождения
соответствующего лица хотя бы один из его родителей являлся
британским гражданином или постоянно проживал в Соединенном
Королевстве. Кроме того, британским гражданином по рождению
считается ребенок, найденный покинутым на территории Соединенного
Королевства.
* Актом о британском гражданстве 1981 г. Соединенное Королевство
рассматривается как охватывающее не только Великобританию и
Северную Ирландию, но и острова пролива Ла-Манш и остров Мэн.
Лицо, родившееся за пределами Соединенного Королевства, статус
гражданина по рождению
приобрести не может. При наличии определенных условий оно
становится гражданином по происхождению. К таким условиям относятся
наличие хотя бы у одного родителя данного лица британского
гражданства, но не по происхождению (очевидно, законодатель исходит
из того, что духовная связь с родиной и патриотические чувства лиц,
родившихся за границей от родителей, которые тоже родились за
границей, ослаблены). Исключение составляют случаи, когда родитель
— гражданин по происхождению — состоит на королевской службе либо
на службе в учреждениях Содружества: дети таких граждан по
происхождению тоже могут стать гражданами по происхождению.
Таким образом, статус британских граждан по происхождению не
отличается от статуса граждан по рождению, но их дети, рожденные за
пределами Соединенного Королевства, будут иметь неодинаковые
возможности приобретения британского гражданства.
Если британским гражданином усыновляется несовершеннолетний
ребенок, не являющийся британским гражданином, последний
приобретает британское гражданство с вынесением решения об
усыновлении любым судом Соединенного Королевства.
В порядке регистрации (облегченная процедура приема в британское
гражданство, не предусматривающая столь жестких цензов, как
натурализация) гражданство может быть приобретено:
несовершеннолетними лицами, родившимися на территории
Соединенного Королевства, но не ставшими британскими гражданами по
рождению из-за отсутствия прочих необходимых для этого условий, —
по достижении ими 10 лет, если в течение каждого года из первых 10
лет жизни лицо отсутствовало в Соединенном Королевстве не более 90
дней;
несовершеннолетними лицами, родившимися вне Соединенного
Королевства, если их родителями подано заявление о регистрации
детей в качестве британских граждан в течение 12 месяцев с момента
рождения и при этом хотя бы один из родителей являлся в момент
рождения британским гражданином по происхождению, а отец и мать
соответствующего родителя (т. е. дед и бабка ребенка) были в момент
рождения ребенка британскими гражданами, но не по происхождению, и
если в течение трех лет непосредственно перед рождением ребенка
один из его родителей находился в Соединенном Королевстве при
допустимости отсутствия в этот период не более 270 дней;
несовершеннолетними лицами, родившимися вне Соединенного
Королевства, в любое время до наступления совершеннолетия, если на
момент рождения ребенка хотя бы один из его родителей являлся
гражданином Великобритании по происхождению и при этом сам ребенок
и оба его родителя находились в Соединенном Королевстве в течение
трех лет перед подачей заявления при допустимости отсутствия не
более 270 дней в рамках этого периода;
совершеннолетними лицами, являющимися гражданами британских
зависимых территорий; заморскими британскими гражданами;
британскими подданными; лицами, находящимися под британской защитой
при соблюдении ряда требований. К их числу относятся постоянное
проживание в
-
10
Соединенном Королевстве в течение пяти лет непосредственно перед
подачей заявления (при возможности отлучек не более 450 дней за
этот период), отсутствие в стране не более 90 дней за последние 12
месяцев перед обращением и недопущение нарушений иммиграционного
законодательства в течение пяти лет перед обращением.
Альтернативным требованием по отношению к двум первым условиям
выступает нахождение на королевской службе.
Для приобретения британского гражданства путем натурализации
необходимо выполнение тех же условий, что для регистрации последней
из перечисленных категорий, совершеннолетие заинтересованного лица,
а также наличие на территории Соединенного Королевства постоянного
места жительства или поступление на королевскую службу, «хороший
характер», владение английским, валлийским или шотландским
языком.
П р е к р а щ е н и е гражданства регулируется законом с учетом
общемировой тенденции к гуманизации данного института. Есть два
способа прекращения гражданства: отказ от гражданства и лишение
гражданства. Отказ от гражданства оформляется путем регистрации
государственным секретарем (т.е.
министром) внутренних дел соответствующего заявления лица. Лицо
должно быть совершеннолетним и дееспособным и в результате
удовлетворения заявления не должно стать апатридом. Если в течение
шести месяцев после регистрации заявления лицо не приобрело другого
гражданства, регистрация аннулируется и лицо остается гражданином
Соединенного Королевства. Лишить гражданства можно только лицо,
которое его приобрело в результате регистрации или
натурализации, и только в течение первых пяти лет состояния в
гражданстве. Не допускается лишение гражданства, если в результате
лицо станет апатридом. Основаниями для лишения гражданства
служат:
приобретение гражданства обманным путем; проявление словом или
делом нелояльности или недовольства по отношению к Ее Величеству;
незаконная торговля или связь с врагами во время войны, в которой
участвует Соединенное
Королевство; вступление в законную силу приговора суда любого
иностранного государства, осуждающего лицо к
лишению свободы на срок не менее 12 лет. Как видно, статус
британских граждан, получивших гражданство различными способами,
не
является одинаковым. Граждане по рождению и усыновленные имеют
наиболее высокий статус. Граждане по происхождению сами не
подвергаются никаким правовым ограничениям, однако более сложной
является процедура приобретения британского гражданства их детьми,
а в определенных случаях даже внуками, родившимися за границей.
Наконец, лица, получившие британское гражданство в порядке
регистрации или натурализации, в отличие от прочих граждан
Великобритании могут быть при наличии определенных законом условий
лишены гражданства.
Вопросы британского гражданства отнесены к ведению
государственного секретаря внутренних дел. На островных и зависимых
территориях они могут быть делегированы соответственно
лейтенант-губернаторам и губернаторам.
Второй категорией «citizenship» является гражданство британских
зависимых территорий — устойчивая правовая связь лица с
соответствующим территориальным образованием. Правила приобретения
и прекращения гражданства зависимых территорий во многом аналогичны
нормам, касающимся британского гражданства. Статус граждан
британских зависимых территорий, как видно из ранее изложенного,
характеризуется возможностью упрощенной процедуры приобретения
британского гражданства (в порядке регистрации, а не
натурализации).
Институт гражданства зависимых территорий регулируется не только
Актом о британском гражданстве 1981 г., но и актами о гражданстве,
принимаемыми парламентом Великобритании для каждой территории
отдельно (например. Акт о британском гражданстве для Фолклендских
островов 1983 г.). Заморские британские граждане — это лица,
которые непосредственно перед вступлением в силу
Акта о британском гражданстве 1981 г. состояли гражданами
Соединенного Королевства и колоний, но в соответствии с действующим
актом не стали ни британскими гражданами, ни гражданами британских
зависимых территорий. Речь идет о лицах, родившихся за пределами
Соединенного Королевства и зависимых территорий от британских
граждан, но не удовлетворяющих требованиям, необходимым для
приобретения соответствующего гражданства по происхождению либо в
порядке регистрации (в связи с ужесточением таких требований).
В качестве способов приобретения заморского гражданства Акт 1981
г. предусматривает
-
11
регистрацию в период несовершеннолетия, а также вступление
иностранок в брак с заморским британским гражданином. Значение
статуса заморских граждан состоит в получении ими права на
приобретение британского гражданства путем регистрации.
Вторым термином, (помимо «citizenship»), используемым Актом 1981
г. для обозначения гражданства, является, как уже указывалось,
понятие «nationality». Оно не только поглощает все разновидности
британского «citizenship», но и включает еще три категории —
гражданство Содружества, подданство и «зарубежное» (по отношению к
Содружеству в целом) гражданство. Гражданами Содружества являются
граждане Соединенного Королевства, граждане британских
зависимых территорий, британские «зарубежные» граждане
(citizens) и граждане государств, являющихся членами Содружества, а
также граждане их зависимых территорий.
Значение института гражданства Содружества состоит в том, что на
территории Соединенного Королевства в соответствии с Актом о
народном представительстве 1983 г. все граждане Coдружества
обладают активным избирательным правом. Кроме того, в определенных
иммиграционным законодательством случаях граждане Содружества имеют
право свободного въезда на территорию Великобритании, а условия их
депортации из страны являются более сложными, чем в отношении
других лиц.
Те из граждан Содружества, которые не относятся ни к одной
категории «citizens», имеют статус британских подданных. Такой же
статус могут приобрести женщины по заключении брака с некоторыми
категориями британских подданных. Кроме того, британскими
подданными могут стать граждане Ирландской Республики в силу
нахождения на королевской службе или наличия фактических связей с
Соединенным Королевством либо британской зависимой территорией по
происхождению, проживанию и т.п. (при возможном сохранении
гражданства Ирландии). Британские подданные, как отмечалось, могут
приобретать британское гражданство в порядке регистрации.
Кроме того, «заморскими» гражданами (но «nationals», а не
«citizens») становятся лица (по их желанию, т.е. фактически в
порядке оптации), являвшиеся гражданами зависимых территорий, после
прекращения британской опеки над ними. Например, Акт о Гонконге
1985 г. предоставляет его гражданам право приобрести статус
«заморских» британских граждан после его перехода под суверенитет
Китая в 1997 г. с установлением для них льготного режима въезда на
постоянное место жительства в Соединенное Королевство.
Особым статусом на территории Соединенного Королевства
Великобритании и Северной Ирландии обладают граждане Ирландской
Республики. Им предоставлено активное избирательное право на любых
выборах (естественно, при условии удовлетворения избирательным
цензам).
В соответствии с Актом о британском гражданстве 1981 г. монарх
может объявить любую категорию лиц, связанных с территорией,
которая непосредственно перед вступлением в силу данного закона
являлась заморской территорией Великобритании, лицами под
британской защитой. Данный институт был введен Актом о британском
гражданстве 1948 г. Первоначально его предназначением была защита
прав коренного населения колоний. В настоящее время институт
британской защиты может быть использован для охраны прав человека в
странах, вышедших из-под опеки Великобритании. На лиц, находящихся
под британской защитой, распространяется национальный правовой
режим Соединенного Королевства, в том числе предоставление защиты и
покровительства правовыми и дипломатическими средствами. Кроме
того, у них появляется возможность приобретения британского
гражданства в порядке регистрации.
Согласно Акту 1981 г., лица, которые не являются гражданами
Содружества, «зарубежными» гражданами, гражданами Ирландской
Республики, не находятся под британской защитой, считаются
иностранцами.
Однако следует отметить, что в Великобритании признается еще
одна категория гражданства, не упомянутая в Акте 1981 г. Это
гражданство Европейского союза. Данный институт учрежден в
соответствии с Договором об образовании Европейского союза,
заключенным в 1992 г. в Маахстрихте и ратифицированным
Великобританией в конце 1993 г.
Гражданами ЕС являются граждане всех стран-членов (их 15). Лица,
имеющие гражданство ЕС, приравниваются к британским гражданам в
вопросах въезда в страну, а также активного и пассивного
избирательного права по выборам в органы местного
самоуправления.
2. Режим иностранцев
-
12
Институт гражданства — главный фактор, определяющий содержание
иммиграционного законодательства, поскольку именно от наличия
британского гражданства зависит право лица на свободный въезд в
Соединенное Королевство и возможность принудительного выдворения из
страны.
Следует отметить, что основной тенденцией иммиграционной
политики Великобритании в текущем столетии является ее постоянное
ужесточение. Это нашло отражение в законодательстве. Так, основной
действующий в данной области документ — Иммиграционный акт 1971 г.
— в первоначальной редакции предоставлял право свободного въезда на
территорию Соединенного Королевства не только британским гражданам,
но и гражданам колоний, родившимся в Великобритании, либо дед или
отец которых родились там, а также гражданам Содружества при
наличии пятилетнего срока законного проживания в стране и
постоянного места жительства.
Акт о британском гражданстве 1981 г. внес в Иммиграционный акт
изменения, согласно которым право свободного въезда в
Великобританию сохранилось только у британских граждан и тех
граждан Содружества, которые обладали таким правом на момент
вступления в силу Акта 1981 г. Все остальные лица могут находиться
на территории страны только с разрешения государственного секретаря
внутренних дел. Такое разрешение может быть дано как на
определенный, так и на неограниченный период. В разрешении могут
оговариваться место пребывания, вид и место работы, а также
содержаться требование регистрации в полиции. В 1995 г. специальная
парламентская комиссия предложила считать правонарушением прием на
работу лица, не являющегося британским гражданином и не имеющего
разрешения работать на территории Соединенного Королевства.
Лицо, не являющееся британским гражданином, может быть
депортировано из страны, если нарушило условия разрешения на въезд,
или если государственный секретарь внутренних дел счел, что такая
депортация послужит «общественному благу» (public good), или если
имеется решение о депортации кого-либо из членов его семьи. Кроме
того, может быть депортировано лицо, не являющееся британским
гражданином и совершившее после достижения 17 лет преступление, за
которое полагается тюремное заключение. Более сложными являются
условия депортации в отношении граждан Содружества и Ирландской
Республики, которые на законном основании в течение не менее пяти
лет постоянно проживают на территории Соединенного Королевства.
С сентября 1995 г. в соответствии с Шенгенскими соглашениями
стран — членов ЕС Великобритания открыла границы для свободного
въезда и выезда граждан ЕС. Однако в соответствии с решением
Высокого суда, принятым в октябре 1995 г., никакой помощи в
приобретении жилья бездомным гражданам ЕС, работающим в
Великобритании, местные власти оказывать не обязаны.
3. Личные права и свободы
В отличие от большинства государств права, свободы и обязанности
человека и гражданина в
Великобритании не разделяются на конституционные (основные,
общие) и отраслевые, имеющие специализированный характер (трудовые,
земельные и проч.). Это обусловлено рассмотренной выше спецификой
формы британской конституции. Содержание прав и свобод к тому же
нередко определяется не законом, а обычаями. Основополагающим из
них является правило, согласно которому можно делать все, что прямо
не запрещено законом. «Гражданин может пойти или поехать, куда он
захочет, при условии, что он не нарушает запретов и велений
уголовного права или прав других лиц»*.
* Уэйд Э.К.С. и Филлипс Д.Г. Конституционное право. М.: ИЛ,
1950, с. 410. Такой подход обусловливает преобладание негативного
способа формулирования прав и свобод
человека в статутном регулировании. По выражению А.В. Дайси,
классика британского конституционализма, права и свободы частных
лиц являются не следствием, а источником законов. Поэтому при
использовании позитивной регламентации прав и свобод сама собой
является мысль, что право может быть приостановлено или совсем
отнято с такой же легкостью, как оно было провозглашено. Для этого
достаточно всего лишь изменить текст закона. Британская же доктрина
такую возможность отвергает: права и свободы имеют естественный
характер, они не зависят от провозглашения их в законе. Именно
поэтому англичане всегда «обращали гораздо больше внимания на
приискание средств, которыми можно заставить признавать права
частных лиц, ... чем на провозглашение прав человека»*.
* Дайси А.В. Указ соч., с. 223.
-
13
В содержательном плане развитие прав и свобод в Великобритании
вполне укладывается в русло тех общих тенденций, которые действуют
повсеместно в мире. Более того, именно здесь некоторые из них были
заложены. Действительно, Великая хартия вольностей, Билль о правах,
Хабеас корпус акт и ряд других стали первыми правовыми актами,
обеспечивающими гражданские и политические права и свободы человека
и дали мощный импульс развитию этого института как существенного
элемента современной цивилизации.
В период, последовавший за Второй мировой войной, был принят ряд
статутов, направленных на дальнейшее утверждение гуманистических и
либеральных ценностей, а также на усиление социального характера
государства. В отличие от прежней традиции английского права стали
признаваться не только индивидуальные, но и коллективные права.
В качестве наиболее значимых личных прав физических лиц доктрина
признает право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность,
равноправие и отсутствие дискриминации, а также свободу
передвижения. Право на жизнь гарантируется прежде всего отменой
смертной казни: в 1965 г. — временно, а в 1969 г. — постоянно (хотя
формально продолжают действовать статуты, предусматривающие
смертную казнь за государственную измену, пиратство и поджог
королевских доков, смертные приговоры по таким делам уже несколько
десятилетий не выносятся). Право на свободу и личную
неприкосновенность заключается в том, что «никто не может быть
арестован, посажен в тюрьму, подвергнут физическому стеснению, если
такой образ действия не имеет законного оправдания»*. Последнее же
имеет место только в двух случаях: как мера пресечения при наличии
обвинения в совершении лицом преступления и необходимости предания
его суду, а также если преступление лица доказано судом и это лицо
должно понести наказание. Право на свободу гарантируется актами
уголовно-процессуального законодательства, принятыми на основе
Хабеас корпус акта и Билля о правах.
* Дайси А.В. Указ соч., с. 232. Однако законодательство
Великобритании направлено не только на гарантированность личных
прав
и свобод физических лиц. Оно содержит и определенные, по мнению
законодателя — необходимые, их ограничения.
Так, свобода передвижения внутри страны в соответствии с Актом
об общественном порядке 1986 г. может быть ограничена в отношении
определенного лица органами полиции, если у них имеются достаточные
основания полагать, что данная свобода используется соответствующим
лицом в целях совершения преступления.
В связи с обострением обстановки в Северной Ирландии (Ольстере)
в этой части страны с 1973 г. действует Акт о чрезвычайном
положении, предоставляющий чрезвычайные полномочия силам
безопасности. Акт носит временный характер, нуждаясь в
периодической пролонгации Парламентом. Очередное продление его
действия состоялось в конце 1995 г. после того, как летом
террористическая организация Ирландская республиканская армия
объявила об отказе от соблюдения прекращения огня, действовавшего в
Ольстере с 31 августа 1994 г. в соответствии с межправительственным
англо-ирландским договором, и провела серию террористических акций.
Актом данная организация запрещена.
Североирландским фактором, а также всплеском терроризма в стране
обусловлено и принятие, начиная с 1974 г., ряда законов о
предупреждении терроризма, ограничивающих личные права. В настоящее
время действует Акт о предупреждении терроризма 1989 г. Он
определяет терроризм как применение силы для достижения
политических целей и ограничивает права лиц, подозреваемых в нем, в
сфере уголовного преследования. Такие лица могут быть задержаны на
48 часов без судебной проверки оснований для задержания, а с
согласия государственного секретаря внутренних дел — еще на пять
суток.
Акт о чрезвычайном положении допускает в отношении лиц,
подозреваемых в принадлежности к запрещенным организациям либо в
террористической деятельности, превентивный арест на срок до одного
года, а в некоторых случаях — издание приказа о высылке из Северной
Ирландии либо о запрете въезда на ее территорию или на территорию
Соединенного Королевства сроком до трех лет. Лица, обвиняемые в
терроризме, не могут требовать суда присяжных и ограничены в
использовании права на защиту.
-
14
4. Политические права и свободы Важнейшими политическими правами
граждан являются свобода слова, ассоциаций, собраний (а
также избирательное право, содержание которого будет рассмотрено
особо). Свобода слова — многоаспектное понятие, включающее, по
мнению английской исследовательницы
Хилари Барнет, свободу выражения любых мнений, в том числе
публично, свободу прессы, свободу творчества в любой форме*.
* См.: Barnett H. Constitutional and Administrative Law. L.:
Cavendish Publishing Ltd., 1995, p. 605. Регулируя свободу слова,
законодательство не выходит за рамки негативного подхода к
формулированию этой свободы, устанавливая ограничения, за
пределами которых данная свобода является абсолютной. К таким
ограничениям относится недопустимость клеветы, подстрекательства к
мятежу, пропаганды расовой ненависти, непристойных выражений и
порнографии, богохульства, неуважения к суду, нарушения тайны
частной жизни.
Свобода ассоциаций означает право образовывать любые объединения
и вступать в них, исключая военизированные и фашистские
объединения, а также допускающие для достижения своих целей
насильственные методы. Некоторые объединения запрещены зако�
