Tadeusz KudłaczStanisław MazurAndrzej Pyszkowski

PODSTAWOWE ELEMENTY

STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO

Opracowanie wykonane na zlecenie

Rządowego Centrum Studiów Strategicznych

Warszawa – Kraków, wrzesień 2004

Spis treści

WPROWADZENIE................................................................................................................................................3

1. PODSTAWY PRAWNE PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO.....................................5

2. PODSTAWY FINANSOWE REALIZACJI STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA..................10

2.1. UWAGI OGÓLNE..........................................................................................................................................102.2. WAŻNIEJSZE USTAWY W ŚWIETLE MOŻLIWOŚCI FINANSOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO.............102.3. WAŻNIEJSZE AKTY WYKONAWCZE DO OMAWIANYCH USTAW................................................................142.4. PROJEKTY WAŻNIEJSZYCH USTAW...........................................................................................................17

3. PODMIOTY PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO.......................................................19

3.1. POLITYKA REGIONALNA I PODMIOTY POLITYKI REGIONALNEJ..............................................................193.2. PODMIOTY POLITYKI I PODMIOTY PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO...............................203.3. UKŁAD PARTNERSKI (PODMIOTOWY) PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO..........................213.4. ROLA NEGOCJACJI W STRATEGICZNYCH PROGRAMACH REGIONALNYCH ORAZ INTEGRACYJNE FUNKCJE PROGRAMÓW.....................................................................................................................................25

4. ORGANIZACJA PRAC I METODOLOGIA PRZYGOTOWANIA STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA...............................................................................................................................................28

4.1. ZADANIA SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA W ZAKRESIE PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO 284.2. ETAPY OPRACOWANIA STRATEGII.............................................................................................................30

5. PODSTAWOWE ELEMENTY STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO.......................................37

5.1. ISTOTA STRATEGII ROZWOJU....................................................................................................................375.2. OGÓLNY SCHEMAT BUDOWY STRATEGII ROZWOJU REGIONU.................................................................385.3. DIAGNOZA STRATEGICZNA........................................................................................................................425.4. CELE STRATEGICZNE.................................................................................................................................445.5. MECHANIZM REALIZACJI STRATEGII I PODTRZYMYWANIA PROCESU PROGRAMOWANIA ROZWOJU...47

6. MONITORING I EWALUACJA....................................................................................................................53

6.1. PRZESŁANKI MONITORINGU I OCENY........................................................................................................536.2. REGULACJE W ZAKRESIE MONITORINGU I OCENY...................................................................................556.3. KIERUNKI BUDOWY PRZEZ SAMORZĄDY WOJEWÓDZKIE SYSTEMU MONITORINGU I OCENY DLA NOWEGO OKRESU PROGRAMOWANIA...............................................................................................................59

7. POWIĄZANIA STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO Z INNYMI DOKUMENTAMI PLANOWANIA TERYTORIALNEGO ORAZ Z NARODOWYM PLANEM ROZWOJU.......................63

7.1. PLANOWANIE STRATEGICZNE W LATACH POLSKIEJ TRANSFORMACJI – POZIOM KRAJOWY I WOJEWÓDZKI.....................................................................................................................................................637.2. POWIĄZANIA STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA Z INNYMI DOKUMENTAMI PLANISTYCZNYMI.....677.3. WNIOSKI I REKOMENDACJE W ZAKRESIE POWIĄZANIA STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO Z INNYMI DOKUMENTAMI PLANOWANIA.............................................................................................................78

ANEKS...................................................................................................................................................................80

1/A. SŁOWNIK GŁÓWNYCH POJĘĆ UŻYTYCH W OPRACOWANIU..............................................812/A. PRIORYTETY W OBSZARZE PROGRAMOWANIA REGIONALNEGO UNII EUROPEJSKIEJ............................................................................................................................................1093/A. WYKAZ WAŻNIEJSZYCH AKTÓW PRAWNYCH.......................................................................1154/A. WYKAZ WYBRANEJ LITERATURY...............................................................................................119

2

WPROWADZENIE

Polskie samorządy terytorialne zgromadziły spore już doświadczenie w zakresie

planowania strategicznego. Coraz bardziej powszechny jest też pogląd o konieczności

dysponowania przez nie długookresowymi projekcjami rozwoju. Zrozumienie to nie zawsze

jednak materializuje się w postaci dobrej, a przede wszystkim realizowanej strategii rozwoju.

Nie zawsze uświadamiany jest fakt, iż samo dysponowanie zapisami strategii jest dalece

niewystarczające dla osiągnięcia sukcesu. Problemem głównym jest konsekwentna, w

wymiarze długookresowym, mobilizacja i koncentrowanie się na realizacji podjętych ustaleń.

Przyjęcie strategii musi być bowiem traktowane jako wyraz samodyscyplinowania się jej

podmiotów w bieżąco dokonywanych wyborach i ciągłym ich podporządkowywaniu

zidentyfikowanym wyzwaniom przyszłości.

Wszystkie jednostki szczebla wojewódzkiego opracowały swoje strategie rozwoju dla

pierwszego okresu ich funkcjonowania. W większości z nich podejmowane są obecnie prace

nad ich aktualizacją lub budową nowej strategii dla horyzontów wykraczających poza rok

2006. To też wydaje się być dobrą okazją do podjęcia dyskusji o wartościach strategii

regionalnych – ich roli w aktywizowaniu endogenicznych czynników rozwoju, warunków,

jakie powinny spełniać dla uzyskania środków zewnętrznego wsparcia finansowego, a także

postaci, jaką powinny przyjąć w celu pełnienia niezwykle ważnej funkcji informacyjnej dla

strategii krajowych, w tym, w szczególności, dla sporządzanego Narodowego Planu Rozwoju

na lata 2007-2013. Ostatnia wymieniona kwestia stanowi główną przesłankę przygotowania

prezentowanego opracowania. Samorządy województw mają swobodę wyboru metodyki

przygotowywania swoich programów strategicznych. W interesie poziomu regionalnego jest

jednak to, aby ich programy strategiczne – cele rozwoju, deklarowane priorytety, a przede

wszystkim ujmowane w zapisach strategii oczekiwania względem polityki regionalnej

państwa, miały jak najszersze odzwierciedlenie w zapisach strategii krajowych. Niezbędnym

tego warunkiem jest respektowanie przez programy poziomu wojewódzkiego przynajmniej

najbardziej ogólnych oczekiwań podmiotów programów szczebla krajowego, głównie w

zakresie wspominanej wyżej ich wartości informacyjnej. W istotnym zakresie jest to

determinowane aspektami warsztatowymi budowanych strategii regionalnych, takich jak:

przyjmowana terminologia, układ treści w zapisach strategii, przyjmowane założenia

prognostyczne, horyzonty strategii, jasno formułowane instytucjonalno-organizacyjne

zabezpieczenia realizacji programów.

3

Przedstawione opracowanie jest propozycją ujednolicenia niektórych ogólnych

aspektów metodycznych programowania strategicznego jednostek terytorialnych szczebla

wojewódzkiego. Autorzy mają świadomość tego, iż nie jest to zapewne jedyne możliwe

spojrzenie na kwestie budowy strategii oraz interpretacje stosowanych pojęć. Pragniemy

jednak podkreślić, że przedstawiane propozycje mają swoje uzasadnienie zarówno w coraz

bogatszej literaturze przedmiotu, jak i najczęściej stosowanych w praktyce rozwiązaniach.

Opracowanie składa się z kilku fragmentów1, które co prawda nie wyczerpują całości

problemów programowania strategicznego, ale koncentrują się na najbardziej istotnych

kwestiach w świetle sygnalizowanych powyżej przesłanek. Są to:

- istniejące w obowiązujących aktach prawnych uzasadnienia niezbędności

synchronizowania projekcji szczebla regionalnego i krajowego,

- odrębnym rozwinięciem powyższego jest autorska ocena związków strategii regionalnych

z innymi dokumentami planowania terytorialnego (głównie z Narodowym Planem

Rozwoju) zarówno w aspekcie dotychczas obserwowanych faktów, jak i propozycji na

przyszłość,

- spotykane często terminologiczne bariery interpretacji intencji podmiotów strategii,

- minimalne wymogi dotyczące koniecznych do uwzględnienia elementów każdej strategii

jednostki terytorialnej,

- najbardziej pożądane układy zapisów treści strategii.

Odrębnym fragmentem opracowania jest aneks zawierający m.in. słownik głównych

pojęć użytych w opracowaniu.

Autorzy opracowania pragną wyrazić podziękowania pani Alinie Handzlik (Urząd

Marszałkowski Województwa Małopolskiego), pani Dorocie Leśniak (Urząd Marszałkowski

Województwa Małopolskiego) oraz panu Jarosławowi Boberowi (Akademia Ekonomiczna w

Krakowie) za ich cenne uwagi dotyczące praktycznych aspektów wdrażania strategii rozwoju

województwa.

1 Autorami poszczególnych części są: T. Kudłacz – rozdz. 3, 5, 1A; S. Mazur – rozdz. 1, 2, 4, 6, 1A, 2A; A. Pyszkowski – rozdz. 7.

4

1. PODSTAWY PRAWNE PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO

Ustrój terytorialny Polski oparty jest o zasady pomocniczości (subsydiarności),

decentralizacji władztwa publicznego, dekoncentracji realizacji zadań publicznych oraz

unitarności. Zostały one wyrażone zarówno w preambule Konstytucji RP, jak i jej

poszczególnych artykułach (art. 3, 15, 16, 163 i inne), tworząc ramy ustrojowe dla działania

samorządu terytorialnego2.

Implikacje dla pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego w Polsce wynikają

również z prawa międzynarodowego. Szczególnie istotną rolę odgrywa ratyfikowana przez

Polskę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (zob. słownik) stanowiąca element

krajowego porządku prawnego. Jej art. 4 ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają –

w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest

wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy3.

Postanowienia Karty dotyczą, przede wszystkim, samorządu lokalnego. Przyjmuje się

jednak, że mają one również zastosowanie do innych szczebli samorządu. Wspomnieć należy

również, że w fazie konsultacji znajduje się Europejska Karta Samorządu Regionalnego (zob.

słownik).

Podstawową, jednak nie jedyną, jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

Konstytucja nie rozstrzyga i nie przesądza kwestii struktury samorządu terytorialnego

w Polsce, stąd też ustawodawca konstytucyjny przewidział w art. 164 ust. 2 możliwość

tworzenia w drodze ustawowym innych jednostek samorządu regionalnego albo lokalnego

i regionalnego4. I tak w wyniku reformy terytorialnej organizacji kraju z dniem 1 stycznia

1999 r., powstały rządowo-samorządowe województwa (oznaczające m.in. wprowadzenie

dualizmu podmiotowego w sferze zarządzania regionem) oraz samorząd terytorialny szczebla

ponadlokalnego – samorząd powiatu.

Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja ustrojowa czyni samorząd województwa,

rozumiany jako mieszkańcy województwa tworzący z mocy prawa (a zatem przymusowo)

wspólnotę regionalną wraz z odpowiednim terytorium, zasadniczym podmiotem

programowania rozwoju regionalnego.

Podstawowym aktem prawnym określającym ustrój samorządu regionalnego jest

ustawa o samorządzie województwa, która w art. 2 ust. 2 do zakresu jego działania zalicza

wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997; Dz.U. Nr 78, poz. 48.3 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607.4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997; Dz.U. Nr 78, poz. 48.

5

na rzecz organów administracji rządowej5. Zakres działania samorządu województwa nie

narusza samodzielności powiatu i gminy, a organy samorządu województwa nie stanowią

wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia

w postępowaniu administracyjnym.

Kompetencje ogólne samorządu regionalnego określono w art. 6 ust. 1 ustawy

o samorządzie województwa, który mówi, że samorząd województwa:

- wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną

odpowiedzialność,

- dysponuje mieniem wojewódzkim,

- prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu6.

Ponadto w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy zapisano, że województwo ma osobowość prawną,

a jego samodzielność podlega ochronie sądowej.

Szczegółowy zakres działalności samorządu regionalnego określa art. 11 cyt. ustawy,

poprzez który ustawodawca wyposaża samorząd regionalny w kompetencje dotyczące

określania i prowadzenia polityki rozwoju województwa.

Określanie polityki rozwoju województwa odbywa się poprzez opracowanie

wieloletniej strategii rozwoju regionu, której uchwalenie zastrzeżono do wyłącznej

kompetencji sejmiku. Ustawa o samorządzie województwa nie precyzuje jednak horyzontu

czasowego strategii ani nie określa jej formy, ograniczając się do wskazania celów, które

powinny zostać w niej uwzględnione7:

1. Pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej,

obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości

lokalnej.

2. Pobudzanie aktywności gospodarczej.

3. Podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa.

4. Zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu

potrzeb przyszłych pokoleń.

5. Kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

5 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, (t. j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).6 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, (t. j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).7 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, (t. j.: Dz.U. z 2001 r. .Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).

6

Strategia rozwoju województwa jest podstawowym dokumentem konstytuującym bazę

dla prowadzenia polityki rozwoju województwa przez regionalną wspólnotę samorządową.

Stanowi ona również jedną z podstaw do opracowania Narodowej Strategii Rozwoju

Regionalnego oraz Narodowego Planu Rozwoju.

Jako punkt odniesienia dla prowadzenia wszelkich działań rozwojowych

województwa, strategia staje się miejscem artykulacji potrzeb rozwojowych regionu,

dokumentem o charakterze perspektywicznym, rysującym w sposób generalny kierunki

prowadzonej przez władze województwa działalności.

W myśl art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa na politykę rozwoju

województwa składa się8:

1. Tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy.

2. Utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu

wojewódzkim.

3. Pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu

realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej.

4. Wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia

obywateli.

5. Racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego,

zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

6. Wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie

postępu technologicznego oraz innowacji.

7. Wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa

kulturowego.

8. Promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarówno przy tworzeniu

strategii, jak i przy realizacji polityki rozwoju województwa, samorząd województwa

współpracuje, w szczególności, z:

- jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz

z samorządem gospodarczym i zawodowym,

- administracją rządową, szczególnie z wojewodą,

- innymi województwami,

8 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, (t. j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).

7

- organizacjami pozarządowymi,

- szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi.

Ponadto, wykonując działania związane z programowaniem zadań wojewódzkich

może on również współpracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych

państw, zwłaszcza sąsiednich.

W systemie prawnym dotyczącym polityki rozwoju regionalnego państwa, strategia

rozwoju województwa służy z jednej strony jako podstawa oceny przez zarządy województw

projektów planów centralnych, w tym Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (zob.

słownik), Narodowego Planu Rozwoju (zob. słownik) i wynikających z nich planów

operacyjnych, a z drugiej strony jest punktem odniesienia dla prowadzenia wszelkich działań

rozwojowych na terenie województwa. Bezpośrednio jest zaś punktem odniesienia dla

przygotowania dokumentów operacyjnych na poziomie wojewódzkim, w pierwszym rzędzie

programów wojewódzkich.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, strategia

rozwoju województwa jest realizowana poprzez programy wojewódzkie. Ich uchwalanie

należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Brak szczegółowej interpretacji tego

sformułowania w innych przepisach cyt. ustawy, poza ogólnym odniesieniem zawartym

w innym akcie, tj. ustawie o Narodowym Planie Rozwoju, pozwala sądzić, że intencją

ustawodawcy było nadanie wymienionym programom charakteru dokumentów

operacjonalizujących zapisy strategii rozwoju województwa.

Programy wojewódzkie są ściśle powiązane z kontraktami wojewódzkimi (zob.

słownik), precyzującymi zasady, na jakich realizacja celów rozwojowych województwa jest

dofinansowywana ze środków pochodzących z budżetu państwa. Zgodnie z art. 11. ust. 4

ustawy o samorządzie województwa władze regionalne mogą w związku z realizacją strategii

rozwoju występować o wsparcie ze środków budżetu państwa na realizację zadań zawartych

w programach wojewódzkich oraz zawierać kontrakt wojewódzki z Radą Ministrów.

Podstawowym aktem prawnym normującym to zagadnienie jest obecnie ustawa z dnia

20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (NPR), która zastąpiła ustawę z dnia 12

maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego

Zgodnie z zapisami art. 32 ust. 1 ustawy o NPR, kontrakt wojewódzki określa zakres

i tryb oraz warunki realizacji działań wynikających z regionalnych programów operacyjnych.

Jest on podpisywany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz

marszałka województwa, po uzyskaniu uprzedniej zgody na tę czynność odpowiednio Rady

8

Ministrów oraz sejmiku województwa. Kontrakt określa działania nim objęte, prawa

i obowiązki stron, tryb i harmonogram wykonania działań, a także zasady nadzoru nad ich

wykonywaniem, łączne nakłady na wykonanie działań objętych kontraktem w podziale

na regionalne programy operacyjne, działania, lata oraz źródła finansowania, sposób i terminy

rozliczeń finansowych, zakres i tryb sprawozdawczości, w tym zakres sprawozdań, zasady

oceny i sposób kontroli wykonania działań, w tym kontroli finansowej, postępowanie

w przypadku wykrycia nieprawidłowości w wykonaniu lub finansowaniu działań, zasady

i tryb rozwiązywania sporów oraz zaspokajania roszczeń stron kontraktu, w tym roszczeń

finansowych9.

9 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206).

9

2. PODSTAWY FINANSOWE REALIZACJI STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA

2.1. Uwagi ogólne

Finansowanie działań realizowanych w ramach strategii rozwoju województw odbywa

się obecnie, głównie, poprzez Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego. W

okresie 2004-2006 przeznaczy się na ten cel łącznie 4 230,1 mln euro, w tym z Funduszy

Strukturalnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego

Funduszu Społecznego) 2 968,5 mln euro. Ponadto na wspieranie przedsięwzięć

rozwojowych samorządu województwa przeznaczy się kwotę 1 115,5 mln euro pochodzącą

ze środków krajowych. Poziom współfinansowania ze środków europejskich kształtować się

będzie na poziomie 75%. Przyjmuje się również, że poza środkami publicznymi zadania

realizowane poprzez ZPORR będą finansowane ze środków podmiotów prywatnych. Szacuje

się, że będzie to kwota 146,2 mln euro10.

W kształtowaniu procesów finansowania działań samorządu województwa szczególnie

ważna jest rola szeregu aktów prawnych, które (bezpośrednio lub pośrednio) dotyczą

prowadzenia polityki strukturalnej. Poniżej scharakteryzowano najistotniejsze z nich, ujmując

je w odrębne fragmenty:

1. Ustawy obowiązujące.

2. Akty wykonawcze do Ustaw.

3. Projekty nowych Ustaw.

2.2. Ważniejsze ustawy w świetle możliwości finansowania rozwoju regionalnego

Ustawa o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148

z późn. zm.)

Ustawa określa zasady gromadzenia i rozdzielania zasobów pieniężnych przez

instytucje publiczne polskiego systemu prawnego (państwo, jst i inne). Ustawa, po ostatnich

nowelizacjach, została dostosowana do nowej sytuacji prawnej wynikającej z faktu akcesji RP

do UE i zaopatrzona w instrumentarium pozwalające na odpowiednie wykorzystanie środków

pochodzących z Funduszy Strukturalnych. Do systemu finansów publicznych wprowadzono

instytucję prefinansowania. Prefinansowanie polegać będzie na możliwości przejściowego

finansowania zadań z pożyczki z budżetu państwa. Mechanizm ten jest konieczny z uwagi na 10 Cytowane dane pochodzą z informacji zamieszczonych na stronach www Ministerstwa Gospodarki.

10

fakt, iż dofinansowanie z pomocy strukturalnej Unii Europejskiej przekazywane jest jako

refundacja, a więc po dokonaniu wydatku przez realizatora projektu i po zweryfikowaniu

dokumentu potwierdzającego jego dokonanie. Prefinansowanie ze środków budżetowych nie

obejmuje jednostek nie należących do sektora finansów publicznych: Spółek Skarbu Państwa

lub spółek komunalnych realizujących projekty. Jednostki, które otrzymają z budżetu państwa

środki na prefinansowanie zobowiązane będą do otworzenia w Banku Gospodarstwa

Krajowego rachunku bankowego do obsługi finansowej realizowanego projektu. W

przypadku projektodawców, których nie obejmuje prefinansowanie oferowane z budżetu

państwa, istnieje możliwość prefinansowania wydatków oferowanych przez sektor prywatny

– przede wszystkim dotyczy to kredytów banków komercyjnych. Banki rozszerzyły swoją

ofertę kredytową o kredyty pomostowe na finansowanie projektów, które częściowo będą

refundowane. Prefinansowanie udzielane będzie jako oprocentowana pożyczka, której

obsługą zajmować się będzie Bank Gospodarstwa Krajowego. Z prefinansowania będą mogły

korzystać jedynie jednostki sektora finansów publicznych. Dla projektów w ramach Priorytetu

I i III (poza Działaniem 3.4 dotyczącym wspierania mikroprzedsiębiorczości)

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) z wnioskiem o

prefinanasowanie występować będzie Beneficjent Końcowy (np. gmina)11. Dla projektów

realizowanych w ramach Priorytetu II z wnioskiem o prefinasowanie Działania występuje

Beneficjent Końcowy pełniący rolę Instytucji Wdrażającej12.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1206)

Narodowy Plan Rozwoju (NPR) ma przygotować strategię osiągania

średniookresowych celów wspierania rozwoju społeczno-gospodarczego kraju przede

wszystkim w oparciu o środki finansowe przyznane Polsce w latach 2004-2006 w ramach

Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności oraz przygotowanie polskich podmiotów i

jednostek organizacyjnych do absorpcji tych środków i kontroli ich wykorzystania. Celem

ustawy jest stworzenie ram prawnych dla wykorzystywania środków finansowych

pochodzących ze źródeł krajowych oraz z Unii Europejskiej przeznaczonych na wspieranie

rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, jak również na zapewnienie spójności społecznej,

gospodarczej i terytorialnej regionów z krajami należącymi do Unii Europejskiej oraz

instytucjonalne wdrożenie rozporządzeń unijnych. Ustawa wprowadza pojęcia niezbędne dla

11 Priorytety ZPORR to: Priorytet I. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów.Priorytet II. Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach.Priorytet II. Rozwój lokalny.12 Stosowane tu terminy wyjaśniane są w słowniku.

11

działania mechanizmu efektywnej absorpcji środków zagranicznych, takie jak: Narodowy

Plan Rozwoju, programy operacyjne współfinansowane z Funduszy Strukturalnych, instytucja

zarządzająca, wdrażająca i płatnicza, beneficjent pomocy. W kolejnych rozdziałach są

określone cele i zasady realizacji NPR (m.in. zasady partnerstwa, subsydiarności czy

równości szans), instytucje włączone w przygotowanie i realizację Planu, kwestie jego

programowania, zagadnienia programowania rozwoju regionalnego (wyrażone w Narodowej

Strategii Rozwoju Regionalnego, kontraktach wojewódzkich), instrumenty finansowe Planu.

Na uwagę zasługuje określenie w ustawie nowej roli kontraktu wojewódzkiego, jako

narzędzia realizacji programów regionalnych. Kontrakt wojewódzki staje się podstawowym

instrumentem wspierania rozwoju regionalnego kraju po uzyskaniu członkostwa Polski w

Unii Europejskiej.

Ustawa Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177 ze zmianą)

Ustawa ta zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach

publicznych. Konieczność zastąpienia ustawy o zamówieniach publicznych nową, jest

następstwem akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej, z czym wiąże się obowiązek

dostosowania przepisów prawa polskiego do wymogów prawa wspólnotowego. W Prawie

zamówień publicznych zrezygnowano z obowiązku stosowania preferencji krajowych.

Zrezygnowano również z szeregu barier administracyjnych (obowiązku uzyskiwania decyzji

administracyjnych), które często prowadziły do nadmiernej biurokracji. Wraz ze

zwiększeniem samodzielności zamawiających związanych z podejmowaniem decyzji w toku

postępowania, wprowadzono przepisy, które określają odpowiedzialność za naruszenie

przepisów prawa zamówień publicznych. Szkielet ustawy jest utworzony w sposób bardziej

przejrzysty. Bardziej odpowiada kolejności czynności podejmowanych przez zamawiającego

w dalszym toku postępowania. Lepsza systematyka ustawy sprzyja większej czytelności

regulacji.

Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2004 r., Nr

123, poz. 1291)

Ustawa określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej dla

przedsiębiorców. Udzielające pomocy polskie organy, a także jej beneficjenci podlegają

wprost przepisom prawa wspólnotowego. Celem ustawy jest określenie zasad postępowania w

sprawach dotyczących pomocy państwa, wykonywanej w ramach pomocy publicznej zgodnie

z przepisami Unii Europejskiej. Uzyskanie przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej

powoduje, że pomoc udzielana przedsiębiorcom musi podlegać ocenie pod względem

12

zgodności z regułami wspólnego rynku. Z dniem akcesji organem nadzorującym udzielanie

pomocy przedsiębiorcom w Polsce jest Komisja Europejska. Stąd potrzeba wprowadzenia

nowej regulacji prawnej dotyczącej szeroko pojętego problemu pomocy publicznej dla

przedsiębiorców. Od czasu akcesji zamiar udzielania pomocy przedsiębiorcom musi być

zgłaszany do Komisji Europejskiej w formie projektu programu pomocowego lub pomocy ad

hoc (pomocy indywidualnej).

Ustawa o Funduszu Poręczeń Unijnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1262)

Ustawa tworzy Fundusz Poręczeń Unijnych jako instytucję prawną wspierającą

podmioty i samorządy w procesie korzystania ze środków unijnych na realizację

przedsięwzięć współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. W szczególności dotyczy

ona projektów inwestycyjnych, szkoleniowych, badawczych. Fundusz nie posiada

osobowości prawnej i ma być usytuowany w Banku Gospodarstwa Krajowego. Gwarancje i

poręczenia mają być udzielane ze środków funduszu. W planie finansowym Banku

Gospodarstwa Krajowego będzie wyodrębniony, zatwierdzany przez ministra właściwego do

spraw finansów publicznych, plan finansowy. Środki funduszu pochodzić mają, przede

wszystkim, z części oprocentowania rezerwy obowiązkowej, której wysokość określa ustawa

o Narodowym Banku Polskim. Zasady funkcjonowania funduszu wzorowane są na

doświadczeniach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Przedmiotem gwarancji lub

poręczenia może być objęta: kwota kredytu na finansowanie nakładów refinansowanych ze

środków Unii, kwota kredytu na finansowanie wkładu własnego kredytobiorcy realizującego

przedsięwzięcie współfinansowane ze środków Unii, wykonanie zobowiązania wynikającego

z obligacji.

Ustawa o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2218)

Ustawa o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych określa zasady wspierania

rozwoju regionalnego poprzez udzielanie preferencyjnych kredytów na przygotowanie przez

gminy oraz ich związki projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do

współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej. Środki na działanie funduszu pozyskiwane

są głównie z budżetu państwa, odsetek od lokat wolnych środków funduszu, inwestycji w

papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski i papiery

wartościowe gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa, spłaty udzielonych

kredytów, emisji obligacji BGK. Wysokość udzielanych kredytów przewidziana jest do

poziomu 80% zaplanowanych kosztów netto przygotowania projektu inwestycyjnego, nie

więcej niż 500 000 zł w odniesieniu do danego projektu. Fundusz będzie miał charakter

13

odnawialny (rotacyjny), co oznacza, że jego środki w części przeznaczonej na kredyty będą

zwrotnie zasilały fundusz.

2.3. Ważniejsze akty wykonawcze do omawianych ustaw

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26

lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1745)

Ma on największe, instrumentalne znaczenie wśród wszystkich Sektorowych

Programów Operacyjnych w realizacji polityki regionalnej państwa. Jest też jedynym, które

posiada zdecentralizowany model zarządzania realizacją przyjętych ustaleń.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) jest jednym z

siedmiu programów operacyjnych, które posłużą do realizacji Narodowego Planu Rozwoju

(NPR)/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 (NPR/CSF). Program ten rozwija

cele NPR, określając priorytety, kierunki i wysokość środków przeznaczonych na realizację

polityki regionalnej państwa, które będą uruchamiane z udziałem Funduszy Strukturalnych

w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

ZPORR określa cele i kierunki oraz wysokość wykorzystywania środków na realizację

polityki regionalnej państwa, które będą uruchamiane w latach 2004-2006 z udziałem

Funduszy Strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego

Funduszu Społecznego.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego

Planu Rozwoju 2004-2006 (Dz.U. z dnia 30 czerwca 2004 r., Nr 149, poz. 1567)

Narodowy Plan Rozwoju jako dokument integrujący polityki sektorowe oraz

uwzględniający potrzeby rozwojowe poszczególnych regionów jest spójny z politykami

krajowymi i regionalnymi oraz strategiami – Wstępnym Narodowym Planem Rozwoju na lata

2001-2003 (WNPR), który określił kierunki rozwoju służące wzmocnieniu spójności

społeczno-gospodarczej w okresie przed przystąpieniem Polski do UE. Zdefiniowane w

WNPR kierunki wsparcia ze strony funduszy przedakcesyjnych znalazły odzwierciedlenie i

kontynuację w ramach pomocy ze strony Funduszy Strukturalnych określonych w NPR.

Narodowy Plan Rozwoju jest strategicznym, średniookresowym dokumentem

planistycznym, pierwszym, który scala na poziomie krajowym horyzontalne, sektorowe i

regionalne działania interwencyjne państwa; wskazuje kierunki rozwoju gospodarczego

14

Polski w pierwszych latach po akcesji, mające zapewnić warunki sprzyjające długotrwałemu

wzrostowi gospodarczemu i podniesieniu poziomu życia mieszkańców. Służy on jako

podstawa negocjowania przez Polskę Podstaw Wsparcia Wspólnoty, dokumentu

określającego kierunki i wysokości wsparcia ze strony Funduszy Strukturalnych na realizację

zamierzeń rozwojowych. Jest on też zakładaną podstawą interwencji z Funduszu Spójności,

m.in. w zadania zakładane w Strategii Gospodarczej Rządu: „Przedsiębiorczość – Rozwój –

Praca”. Proponowana w NPR struktura celów i priorytetów bezpośrednio wynika ze

wspomnianego programu gospodarczego Rządu na lata 2002-2006, a także ze strategii

sektorowych, które powstały w latach 1999-2001, w tym w szczególności:

- Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich (2000-2006),

- Spójna Polityka Strukturalnego Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa (2000-2006),

- Polska Polityka Strukturalna w Sektorze Rybołówstwa (2001-2006),

- Narodowa Strategia Rozwoju Transportu (2000-2006),

- Narodowa Strategia Ochrony Środowiska na lata 2000-2006 (projekt),

- II Polityka Ekologiczna Państwa,

- Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (2001-2006).

Celem strategicznym Narodowego Planu Rozwoju jest rozwijanie konkurencyjnej

gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego

rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, gospodarczej

i terytorialnej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia

Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., Nr

166, poz. 1742)

Założeniem Programu jest zapewnienie na poziomie krajowym wsparcia dla

zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Program ten ma

charakter horyzontalny, dlatego jego priorytety i działania dotyczą kwestii istotnych dla

całego systemu wdrażania i koncentrują się na usprawnieniu jego funkcjonowania i

zapewnieniu spójności.

Program Operacyjny Pomoc Techniczna dostarcza środki i narzędzia dla zaspokojenia

potrzeb Instytucji Zarządzającej i Instytucji Płatniczej, jako jednostek koordynujących

zadania pozostałych ośrodków zaangażowanych we wdrażanie Funduszy Strukturalnych.

Dodatkowo Program wspiera Urzędy Kontroli Skarbowej i Jednostki monitorująco-kontrolne

15

wszystkich Funduszy Strukturalnych w wykonywaniu powierzonych im zadań. Celem

Programu jest również zapewnienie bezproblemowej eksploatacji krajowego systemu

informatycznego SIMIK (zob. słownik), ciągły rozwój systemu, jego usprawnianie oraz

podnoszenie zarówno jakości obsługi, jak również usług świadczonych przez system jego

użytkownikom.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia

Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004

r., Nr 166, poz. 1743)

Głównym celem SPO RZL jest budowa otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa

poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia,

szkolenia i pracy. Celem szczegółowym programu jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki

opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Harmonijny rozwój gospodarki ma zapewnić wzrost

zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej z Unią Europejską

na poziomie regionalnym i krajowym.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia

Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. z

dnia 26 lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1744)

Sektorowy Program Operacyjny „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata

2004-2006”, znany pod hasłem Unia dla Przedsiębiorczych – „Program Konkurencyjność”

jest jednym z kluczowych dokumentów przygotowanych przez Polskę, przewidzianych w

Narodowym Planie Rozwoju 2004-2006 i określających ramy wsparcia dla Polski z Funduszy

Strukturalnych Unii Europejskiej.

SPO WKP, wykorzystując zasoby sfery naukowo-badawczej oraz korzyści związane

ze stosowaniem nowoczesnych technologii, w tym technologii informacyjnych oraz

technologii wspierających ochronę środowiska, określa cele, priorytety i działania dotyczące

realizacji polityki w zakresie przedsiębiorczości i innowacyjności, ze szczególnym

uwzględnieniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MSP).

2.4. Projekty ważniejszych ustaw

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym

16

Główne cele projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym PPP to pobudzenie

inwestycji sektora publicznego poprzez stworzenie optymalnych ram prawnych dla

przedsięwzięć publicznych z udziałem partnerów prywatnych, a także usunięcie przeszkód,

które w obecnym systemie prawnym powodują, że przedsięwzięcia PPP obarczone są dużym

ryzykiem dla obydwu stron. W szerszym ujęciu ustawa ma na celu usunięcie barier

psychologicznych dotyczących roli i funkcji administracji w realizacji zadań publicznych

przy udziale partnera prywatnego. Ustawa ma upoważnić podmioty publiczne i partnerów

prywatnych do zawiązania współpracy w formie umowy PPP w celu wykonywania zadań

publicznych. Ma ona też zapobiec sytuacjom, w których przedsięwzięcie PPP staje się

instrumentem politycznym lub podatnym na polityczne naciski. Projekt ustawy nie zakłada

tworzenia nowych instytucji prawa administracyjnego i gospodarczego, bowiem już istniejące

instrumentarium prawne – po dokonaniu proponowanych zmian i z uwzględnieniem

harmonizacji prawa polskiego z regulacją Unii Europejskiej – jest wystarczające dla

efektywnego zawierania umów PPP. Należy zaznaczyć, że PPP może przyjmować

zróżnicowane formy prawne (w ramach stosunku umownego), stąd główny nacisk położono

na określenie trybu i zasad współpracy między partnerami prywatnym i publicznym, w tym

na zasadnicze postanowienia umowy, na jakich opiera się partnerstwo. W związku z

powyższym definicja partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu projektowanej ustawy

składa się z dwóch elementów: samej umowy, zawierającej określone postanowienia

dotyczące zasad realizacji określonego przedsięwzięcia oraz procedury dochodzenia do tej

umowy, co stanowi konstrukcyjny element PPP.

Ustawa o Krajowym Funduszu Kapitałowym

Utworzenie Krajowego Funduszu Kapitałowego ma na celu udzielanie wsparcia

finansowego funduszom kapitałowym, inwestującym w małe i średnie przedsiębiorstwa.

Projekt ustawy o Krajowym Funduszu Kapitałowym zakłada, że założycielem funduszu

będzie Bank Gospodarstwa Krajowego. Środki funduszu pochodzić będą, przede wszystkim,

ze środków Skarbu Państwa i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,

Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a także z inwestycji dokonywanych przez fundusz w

funduszach kapitałowych i z inwestycji dokonywanych w małych i średnich

przedsiębiorstwach. Wsparcie finansowe będzie udzielane funduszom kapitałowym głównie

w formie obejmowania i nabywania udziałów lub akcji, nabywania certyfikatów

inwestycyjnych i jednostek uczestnictwa, nabywania obligacji, udzielania pożyczek oraz

17

gwarancji i poręczeń, a także udzielania bezzwrotnych dotacji na sfinansowanie części

kosztów przygotowania inwestycji i monitoringu portfela inwestycyjnego funduszu.

18

3. PODMIOTY PROGRAMOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO

3.1. Polityka regionalna i podmioty polityki regionalnej

Punktem wyjścia do rozważań dotyczących podmiotowych aspektów programowania

rozwoju regionalnego są wyjaśnienia ważniejszych kwestii związanych z polityką regionalną,

a następnie relacji: polityka a programowanie. Można przyjąć, że polityka regionalna

(zamiennie stosowana z określeniem: polityka rozwoju regionalnego) oznacza świadome i

celowe działania podejmowane przez określone podmioty, wykonywane na rzecz i w imieniu

danej społeczności terytorialnej, zmierzające do wyznaczania celów społeczno-

gospodarczych i uruchamiania środków powodujących ich realizację. Z przyjęcia takiego

określenia wynika szereg warunków koniecznych do zaistnienia charakteryzowanej polityki

regionalnej. Są nimi:

1. Cele polityki regionalnej – w ogólnym ujęciu: jest to takie oddziaływanie na procesy

rozwoju ekonomicznego, które wykorzystując zróżnicowane możliwości rozwojowe

różnych dziedzin i różnych części regionu przyczyniają się do dynamizowania procesów

gospodarczych w skali danej jednostki terytorialnej z jednoczesnym ograniczaniem

przestrzennych dysproporcji w poziomie życia ludności.

2. Działalność podmiotów – oznacza istnienie określonego instrumentarium, za pomocą

którego odpowiednio definiowane podmioty mogą oddziaływać na procesy rozwoju

danego systemu terytorialnego.

3. Podmioty – muszą istnieć określone podmioty (instytucje) odpowiedzialne za realizację

celów o charakterze regionalnym. Podmiot jest bezwzględnie koniecznym elementem,

konstytuującym omawianą politykę. Brak wyraźnego jego zdefiniowania czyni

bezprzedmiotowym dyskusję o regionalnej polityce społeczno-gospodarczej.

4. Świadoma i celowa działalność – oznacza, że aktywność odpowiednich podmiotów musi

być oparta na jakimś długookresowym programie (strategii rozwoju). W przeciwnym razie

aktywność ta sprowadzałaby się do mało efektywnych na ogół działań o charakterze

objawowym. Odpowiednie działania nie mogą być nakierowane tylko na rozwiązywanie

pojawiających się trudności, lecz na zapobieganie ich powstawaniu, a przede wszystkim na

antycypacyjnym tworzeniu warunków znacząco zwiększających możliwość wykorzystania

atutów danego regionu i nadarzających się szans zewnętrznych w urzeczywistnianiu

przyjętych celów rozwoju.

19

3.2. Podmioty polityki i podmioty programowania rozwoju regionalnego

Ostatnia z wymienionych powyżej właściwości dostatecznie jasno formułuje relację

pomiędzy polityką rozwoju regionalnego a programowaniem tego rozwoju. Biorąc pod uwagę

fakt, iż polityka regionalna w sensie powyżej przedstawianym jest mechanizmem działań

antycypacyjnych, nieodzowną jej częścią, czy wręcz jej przejawem, jest program rozwoju.

Program można bowiem traktować jako zapis odpowiedniej polityki, a nieco szerzej, jest on

specyficznym sposobem porządkowania procedury prowadzenia polityki rozwoju danego

regionu lub też odpowiedniego ich układu. To też powoduje, iż uniwersalne elementy

odpowiedniej polityki (podmiot, cele, instrumenty realizacji) są tożsame z elementami

odpowiadającego jej programu. Integralność związku: programowanie – polityka rozwoju

regionalnego, wynika z tego, że:

a) z jednej strony, istnienie programowania rozwoju bez należycie dopracowanych

elementów polityki regionalnej podważać może realność formułowanych celów rozwoju

województwa, prowadząc w skrajnym przypadku do fasadowości podjętego wysiłku

związanego z pracami nad odpowiednią strategią,

b) z drugiej natomiast strony, istnienie programu (zwłaszcza o cechach strategicznych)

stwarza znakomitą okazję do budowy systemu działań podporządkowanych

najważniejszym i dalekosiężnym celom rozwoju regionu; a więc działań, w dużym

stopniu abstrahujących od bieżąco pojawiających się problemów i w sposób

antycypacyjny tworzących warunki dla pożądanych procesów społeczno-ekonomicznych.

Wracając do głównego tematu niniejszego fragmentu: podmiotu programowania

rozwoju, poczynione wyjaśnienia prowadzą do dwóch ważnych wniosków. Po pierwsze,

programowość jest immanentną właściwością polityki regionalnej; po drugie, podmiotem

programowania jest podmiot polityki, w ramach której program został sformułowany. To

ostatnie wymaga jednak rozwinięcia. Wychodząc z oczywistego stwierdzenia, że program

regionalny jest instrumentem polityki regionalnej zauważyć można, iż o jego skuteczności

decyduje siła podmiotu w dyspozycji którego on pozostaje. Podmiotem tym jest władza

samorządowa szczebla wojewódzkiego. To właśnie samorząd województwa jest podmiotem,

który działa na rzecz i jednocześnie w imieniu danej społeczności terytorialnej. On też musi

podejmować decyzje, których skutki zapewniać muszą właściwy kierunek i dynamikę

rozwoju regionu. Wynika to z jego ustrojowo umocowanych funkcji gospodarza danej

jednostki terytorialnej w zakresie zjawisk, które nie mieszczą się w kompetencjach ogniw

20

władz lokalnych. Pamiętając z kolei o tym, że konstytuującym fragmentem każdego programu

jest jego część decyzyjna, trudno byłoby wskazać inny, niż odpowiednia władza publiczna,

podmiot odpowiedzialny za realizację ustaleń podejmowanych w programach strategicznych.

3.3. Układ partnerski (podmiotowy) programowania rozwoju regionalnego

Nieco innego spojrzenia, w stosunku do podmiotu programu regionalnego, wymaga

problem podmiotów programowania regionalnego (uczestników całego procesu czynności

planistycznych). W tym celu rozważyć należy następujące kwestie:

1. Podmiot programu odpowiedzialny jest za powodowanie realizacji decyzji

planistycznych (celów programu). Nie oznacza to jednak, iż jest on bezpośrednim ich

realizatorem. Cele rozwoju rozpisane na odpowiedni układ decyzji, osiągane są bowiem

przez działające w regionie, niezależne najczęściej względem władzy samorządowej,

instytucje i organizacje. Na ogół uważa się, że podmiotami programów rozwoju

jednostek terytorialnych są na danym poziomie samorządu terytorialnego organy

najwyższego szczebla, a więc w przypadku województw jego sejmik, który to zgodnie z

ustawą o samorządzie województwa uchwala strategię rozwoju województwa i programy

wieloletnie oraz przyjmuje sprawozdania z ich realizacji.

2. Z kolei w odniesieniu do podmiotów programowania regionalnego przyjmuje się

najczęściej, iż są nimi organy odpowiedzialne za przygotowanie programu (uczestniczące

w procesie programowania). Ustawa o samorządzie województwa wskazuje, że wśród

wielu zadań przypisanych zarządowi województwa jest też odpowiedzialność za

przygotowywanie projektów strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego i

programów wojewódzkich. Zarząd odpowiada zatem za stworzenie odpowiedniego

zespołu dla wykonywania ogółu czynności planistycznych. W celu wykonywania tych

czynności tworzone są najczęściej własne wyspecjalizowane komórki organizacyjne

odpowiedzialne za ciąg prac związanych z procesem programowania.

3. Należy jednak zauważyć, że programowanie regionalne, rozważane w układzie

przedstawionych wcześniej faz, jest procesem ciągłego aktualizowania układu decyzji

planistycznych względem zmieniających się wewnętrznych i zewnętrznych

uwarunkowań rozwoju (konkretne decyzje są końcowym produktem danego cyklu w

procesie programowania). Wynika z tego zatem, że koniecznymi gwarancjami

skuteczności programów regionalnych jest uczestnictwo w procesie formułowania

21

(aktualizowania) decyzji planistycznych (celów programu) wielu funkcjonujących w

regionie instytucji i organizacji. Dotyczy to liczących się, w świetle formułowanych celów

rozwoju regionalnego, podmiotów, których uczestnictwo powoduje, że:

- etapy przygotowawcze (monitorowanie, diagnozowanie, prognozowanie, badanie) cechuje

konieczny profesjonalizm (są one realizowane lub wspomagane przez wyspecjalizowane

instytucje),

- decyzje planistyczne są następstwem wynegocjowanych – w gronie odpowiednich

podmiotów – celów rozwoju regionalnego; w tym ujęciu głównym elementem procesu

programowania jest ciągły proces negocjowania zadań będących składowymi

realizowanych scenariuszy rozwoju.

Biorąc powyższe pod uwagę, w odniesieniu do programowania regionalnego

właściwszym jest operowanie pojęciem układu podmiotowego, rozumianego jako zespół

wzajemnie komunikujących się instytucji i organizacji, których łączącym motywem

działania jest osiąganie określonych celów ogólnoregionalnych. Model takiego układu

przedstawia rys. 1.

Rys. 1. Układ podmiotowy polityki (programowania) rozwoju regionalnego

1

6Terenowa

administracja rządowa

11

10

9 8

7

12 5

42 3

Regionalne

Centrum Innowacji

Uczelnie regionu

Przedsiębiorstwa o znaczeniu regionalnym

Banki regionu

Instytucje i organizacje samorządu

gospodarczegoAgencje i Fundacje Rozwoju

Regionalnego

Władze samorządowe

powiatów

Władze pozostałych

miast województwa

Władze miast – ośrodków

subregionalnych

Władze Miasta ośrodka

wojewódzkiego

WŁADZE SAMORZĄ-

DOWE regionu

22

Wyjaśniając istotę i znaczenie układu podmiotowego warto zwrócić uwagę na kilka

następujących zagadnień:

1. Wynikająca z przedstawionego schematu jedność układu podmiotowego programowania i

układu podmiotowego polityki regionalnej wiąże się z tym, iż programowanie będąc

instrumentem (przejawem) określonej polityki nie może posiadać odrębnych względem

niej ośrodków decyzyjnych.

2. Zasadność operowania pojęciem układu podmiotowego wynika z:

a) Samorząd województwa jest ważnym podmiotem w podsystemie procesów regulacji. W

małym stopniu uczestniczy natomiast w przebiegu procesów realnych, które de facto

stanowią o realizacji zadań rozwojowych regionu. Cele polityki regionalnej w swej

ostatecznej postaci – najczęściej materialnej – osiągane są poprzez działania różnych

aktorów regionalnej sceny procesów społeczno-gospodarczych, którzy pozostają

jednocześnie względem siebie w stosunkach władczej niezależności. Dominującym

(oczywiście nie jedynym) instrumentem koordynowania ich współdziałania są zatem

negocjacje. Za ich organizowanie i prowadzenie odpowiedzialna jest władza

samorządowa regionu. Powodzenie w realizacji celów polityki regionalnej

(intraregionalnej) zależy więc zarówno od podmiotów którym ustawowo przypisano

dbanie o interes ogólnoregionalny, jak i od podmiotów działających według innych

funkcji preferencji, ale których działania są składową procesów rozwoju regionalnego.

Wynika z tego m.in., że już w fazie budowy strategii rozwoju (programów rozwoju)

układ podmiotowy musi odgrywać czynną rolę. Nie tylko bowiem kwestie realizacyjne

strategii, ale także jej cele muszą być bowiem wynegocjowanym kompromisem w gronie

regionalnego układu podmiotowego.

b) Samorząd województwa jest reprezentantem określonej społeczności terytorialnej. Będąc

przez nią wybierany i odpowiednio rozliczany, siłą rzeczy swoje działania musi

dostosowywać do oczekiwań i aspiracji swoich wyborców. Ograniczona jest natomiast

jego „reprezentatywność” względem, np. preferencji formułowanych przez funkcjonujące

w regionie podmioty gospodarcze oraz inne instytucje i organizacje.

Warto zwrócić uwagę, iż problem podmiotowego współdziałania w ramach

programowania rozwoju regionalnego jest mocno akcentowany w odpowiednich procedurach

polityki regionalnej Unii Europejskiej. Znajduje to wyraz w eksponowanej w różnych

odmianach zasadzie partnerstwa polityki regionalnej. W kwestii podmiotowego

23

współdziałania w ramach programowania regionalnego wypowiada się również ustawa o

samorządzie województwa. Art. 12 tej ustawy wskazuje, że przy formułowaniu strategii

rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, samorząd województwa

współpracuje z:

- jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z

samorządem gospodarczym i zawodowym,

- administracją rządową, szczególnie z wojewodą,

- innymi województwami,

- organizacjami pozarządowymi,

- szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi,

- organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.

Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej istotę układu podmiotowego uważamy, że

jego właściwym ujęciem jest model obejmujący następujące podukłady (zob. rys. 1):

- samorząd województwa,

- samorządy lokalne szczebla powiatowego i gminnego,

- terenową administrację rządową,

- instytucje otoczenia biznesu działające w skali regionalnej, w tym zwłaszcza – będące w

Polsce ciągle w sferze postulatywnej – wspierające procesy innowacji i transfery

technologii,

- instytucje finansowe (banki regionalne, fundusze gwarancyjne),

- ważniejsze w regionie podmioty gospodarcze.

Znaczenie podstawowe w omawianym układzie podmiotowym ma oczywiście władza

samorządowa województwa, w tym przede wszystkim sejmik województwa. Z prawnego

punktu widzenia zakres swobody w prowadzeniu własnej polityki, identyfikowanej z

interesami regionu jest duży. W kształtowaniu jednak procesów sfery realnej władza ta

posiada istotne uprawnienia jedynie w odniesieniu do dosyć wąskiego segmentu bazy

ekonomicznej. W znaczącej części baza ta pozostaje w gestii niezależnych względem

organów województwa samorządów lokalnych, a przede wszystkim prywatnych i

państwowych podmiotów gospodarczych. To również – jak już zaznaczano – uzasadnia

konieczność operowania układem podmiotowym omawianej polityki, daleko wykraczającym

poza władze samorządowe województwa. Wiodące znaczenie samorządu województwa w

omawianym układzie podmiotowym wynika nie tylko z oczywistej, ustawowo wskazywanej

24

powinności określania strategii rozwoju województwa, ale także z koniecznej do pełnienia

funkcji ośrodka integracji i negocjacji w ramach tego układu.

W zarysowanym powyżej układzie podmiotowym polityki rozwoju regionalnego

wyraźnego wyeksponowania wymaga szczególna rola organu wykonawczego samorządu,

jakim jest Marszałek województwa. Jest on podmiotem odpowiedzialnym za tworzenie

warunków do powstawania i organizowania działania szerszego układu instytucjonalno-

podmiotowego, w tym zwłaszcza za proces niezbędnych negocjacji. Jednym z podstawowych,

ustawowo regulowanych jego zadań, jest właśnie organizowanie współdziałania szerokiego

zespołu podmiotów na rzecz realizacji ważnych dla województwa celów. Trzeba zauważyć,

że korzyści poszczególnych podmiotów wynikające z urzeczywistniania, ogólnie przecież

formułowanych celów strategicznych są najczęściej słabo indywidualnie identyfikowalne.

Uwzględniając jednocześnie oczywisty fakt, iż każdy z przedstawionych podmiotów, mając

własną funkcję celu, będzie się godził ją modyfikować jedynie wówczas, gdy zostanie

przekonany o możliwościach osiągania korzyści ze współdziałania w realizacji uzgodnionych

zadań, niezwykle ważnym do rozstrzygnięcia problemem jest mechanizm wiązania

zachowań poszczególnych podmiotów z celami rozwoju województwa. Stanowi to główny

trzon modelu kierowania rozwojem województwa. O skuteczności tego modelu w ogromnym

stopniu decydują dwie ważne jego właściwości:

1. Zakres wykorzystywania mechanizmu negocjacji.

2. Jakość i skuteczność ośrodka integracji i negocjacji w ramach wojewódzkiego układu

podmiotowego.

3.4. Rola negocjacji w strategicznych programach regionalnych oraz integracyjne funkcje programów

Gospodarka regionalna stanowi pewną całość, której sprawność funkcjonowania

zależy od stopnia wspominanego już współdziałania różnych jej części, w tym również części

wyróżnianych w oparciu o kryterium podmiotowe. Istotą integracji regionalnego układu

podmiotowego jest postawa poszczególnych podmiotów wyrażająca się w większej lub

mniejszej ich skłonności do działania zgodnego z celami całości. Rozbieżność celów

indywidualnych sprawia, iż podstawowym instrumentem integracji muszą być procedury

negocjacji. Z kolei głównym warunkiem integracji jest poczucie wspólnoty interesów oraz

przekonanie o realnym wpływie wiodącego podmiotu polityki regionalnej (ośrodka integracji

i negocjacji) na kształt procesów gospodarczych.

25

Obok aspektu podmiotowego mówić można o przedmiotowym aspekcie integracji

omawianego układu partnerskiego polityki regionalnej. W ujęciu przedmiotowym funkcję

ośrodka integracji i negocjacji w ramach polityki rozwoju regionalnego pełni przede

wszystkim strategia rozwoju województwa. Główną wartością wojewódzkiej strategii

rozwoju jest właśnie integrowanie zespołu liczących się w regionie podmiotów wokół

wspólnych dla nich problemów (celów) oraz to, że jest w zasadzie jedyną, powszechną

płaszczyzną integracji. Sformułować można kilka warunków decydujących o funkcji strategii

rozwoju województwa jako ośrodka integracji układu podmiotowego, a tym samym jako

instrumentu kierowania rozwojem. Wiążą się one z:

- wyraźnym określeniem podukładu instytucjonalno-podmiotowego strategii, decydującym

o mechanizmie realizacji ustalonych celów,

- stopniem identyfikowania się wojewódzkiego układu podmiotowego ze strategicznymi

celami rozwoju województwa,

- ciągłością działania mechanizmu wiązania wyznaczonych celów ze zmiennymi w czasie –

wewnętrznymi i zewnętrznymi – uwarunkowaniami rozwoju,

- autonomicznością i nadrzędnością strategii rozwoju województwa względem programów

rozwoju układu sektorowego.

Ważną płaszczyzną, a także instrumentem integracji regionalnego układu

podmiotowego są kontrakty regionalne. Z ich istoty wynika, że wymagają one od samorządu

województwa „dyscyplinowania” partnerów lokalnych oraz sformalizowania zasad ich

współdziałania w realizacji przejmowanych na siebie zadań.

Wskazać można na dwa podstawowe warianty kreowania partnerskiego układu

podmiotowego polityki (programowania) rozwoju regionalnego:

1. Bardziej zinstytucjonalizowany, polegający na:

- oficjalnym powołaniu (jednak w drodze fakultatywnej akceptacji przez zainteresowanych)

omawianego układu, o stałym raczej składzie,

- jego odpowiednim ukonstytuowaniu się wraz z przygotowaniem zasad działania w rodzaju

„kodeksu” negocjacji i współdziałania w realizacji uzgodnionych zadań.

2. Wariant bez instytucjonalizacji, lecz polegający na tworzeniu sieci negocjacyjno-

informacyjnych między ośrodkami integracji a różnymi instytucjami i organizacjami

26

(z ewentualną możliwością różnicowania składu podmiotowego stosownie do

podejmowanych zadań)13.

13 Warta uwagi jest analogia tego wariantu kreowania układu podmiotowego do niektórych postaci struktur partnerskich, występujących w procedurach programowania Unii Europejskiej.

27

4. ORGANIZACJA PRAC I METODOLOGIA PRZYGOTOWANIA STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA

4.1. Zadania samorządu województwa w zakresie programowania rozwoju regionalnego

Dnia 1 stycznia 1999 r. został wprowadzony nowy, trójstopniowy podział terytorialny

kraju. Powstała nowa jednostka samorządu terytorialnego – województwo – stanowiąca

regionalną wspólnotę samorządową posiadającą własny majątek, budżet oraz osobowość

prawą14.

Ta największa jednostka podziału terytorialnego kraju ma za zadanie stymulowanie

rozwoju regionu oraz wykonywanie usług o charakterze i zasięgu regionalnym.

Samorząd województwa stał się pełnoprawnym podmiotem polityki regionalnej,

odpowiedzialnym m.in. za tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, pozyskiwanie i

montaż środków finansowych na realizację zadań publicznych, podnoszenie poziomu

wykształcenia obywateli, wspieranie rozwoju nauki oraz współpracy między nauką i

gospodarką, pobudzanie innowacji oraz promocję walorów województwa. Narzędziami

realizacji polityki rozwoju województwa jest strategia rozwoju oraz programy wojewódzkie

służące wdrażaniu strategii.

Strategia jest najważniejszym dokumentem programowym samorządu województwa,

bez której trudno byłoby efektywnie zarządzać rozwojem regionu i budować sieci współpracy

z partnerami na poziomie regionalnym i lokalnym. Opracowanie strategii jest dokumentem

obligatoryjnym dla samorządu województwa. Zgodnie z ustawą, odpowiedzialność za

przygotowanie projektu strategii i jej wykonanie ponosi zarząd województwa, a sejmik

uchwalając przedłożony projekt wyraża swoją wolę polityczną. Również zarząd realizuje

uchwalone przez sejmik programy wojewódzkie.

Ustawa nie określa szczegółowo metodologii, struktury, ani czasu obowiązywania

strategii rozwoju. Znajdują się w niej natomiast zapisy mówiące o kolejności działań w

obszarze programowania rozwoju, które muszą się rozpocząć od określenia celów

strategicznych rozwoju regionu. Cele te powinny się charakteryzować stosunkowo dużym

stopniem ogólności i dłuższym horyzontem czasu. Ustawodawca proponuje kilka celów, które

powinna uwzględniać strategia rozwoju, pozostawiając jednak jej autorom duży margines

dowolności. Władze województwa mogą jednak sformułować także inne cele, specyficzne dla

danego regionu i nie wymienione w ustawie. Do władz samorządowych należy także

14 Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 1998 r., nr 91, poz. 576).

28

określenie ważności formułowanych celów i kolejności ich wdrażania czyli ustalenie

priorytetów rozwoju.

Ustawa zobowiązuje samorząd województwa do określenia zasad, trybu i

harmonogramu opracowania strategii oraz programów wojewódzkich, które musi uchwalić

sejmik. Programy wojewódzkie powinny określać zadania poszczególnych organów

województwa przy opracowywaniu strategii oraz tryb i zasady współpracy pomiędzy różnymi

partnerami na poziomie lokalnym i regionalnym, o czym szerzej w dalszej części

opracowania.

Strategia rozwoju regionu nie może być tworzona w izolacji od innych podmiotów

działających w regionie. Dlatego też ustawa nakłada na samorząd województwa obowiązek

współpracy przy formułowaniu strategii rozwoju i realizacji polityki jego rozwoju. Jest to

niezwykle istotna zasada budowania strategii i równocześnie ważne kryterium powodzenia

wszelkich działań podejmowanych na rzecz rozwoju regionalnego. Współpraca obejmuje

głównie jednostki lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru danego województwa oraz

innych regionów, administrację rządową, samorząd gospodarczy i zawodowy, organizacje

pozarządowe oraz szkoły wyższe i jednostki naukowo-badawcze (zob. część dotyczącą

podmiotów programowania rozwoju regionalnego).

Niezwykle istotne jest również to, aby w procesie przygotowywania strategii mogli

uczestniczyć mieszkańcy województwa. Ich ocena sytuacji regionu jest tak samo ważna jak

analiza faktów, danych i wskaźników. Ocena sytuacji, a w konsekwencji wybór priorytetów i

celów działania, musi być wypadkową obiektywnej analizy oraz oczekiwań i interesów

społeczności lokalnych, organizacji gospodarczych, związków zawodowych czy organizacji

pozarządowych.

Proces planowania strategicznego, którego podstawowym produktem jest strategia,

jest procesem ciągłym. Ustalone w momencie budowy strategii regionalnej główne cele

rozwoju powinny jednak wykazywać stabilność w długich okresach czasu. Elastyczność

wykazywać natomiast muszą scenariusze realizacyjne (zob. słownik), stosownie do

zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Ważne jest jednak, aby strategia była

formułowana w kontekście długoterminowego myślenia o najważniejszych celach rozwoju

województwa.

Analizując różne metody planowania strategicznego, w odniesieniu do strategii

wojewódzkiej najbardziej pożądaną i zapewniającą wymierne efekty na wszystkich

etapach programowania, jest metoda planowania określana jako partnersko-ekspercka.

Łączy ona w sobie elementy podejścia partnerskiego i eksperckiego. Istotą pierwszego z nich

29

jest zaangażowanie w prace nad strategią szerokiej reprezentacji środowiska regionalnego (w

tym społeczności lokalnych), mające na celu ich identyfikację z postanowieniami strategii, a

w konsekwencji udział w jej realizacji (metoda społeczna). Stosowanie metody planowania

eksperckiego służy natomiast zapewnieniu poprawności metodologicznej i organizacyjnej

procesu prac nad strategią oraz weryfikacji opracowań, które powstały w ich trakcie. Metoda

partnersko-ekspercka wykorzystuje zatem wiedzę, warsztat badawczy zespołów i ekspertów

oraz szerokie uczestnictwo społeczne, dzięki czemu wykorzystywany jest potencjał i

kompetencje wszystkich funkcjonujących w województwie podmiotów i instytucji.

Władze samorządowe uzyskają legitymizację dla założeń strategii tylko wtedy, gdy

wszyscy, od których zależy wdrażanie planu rozwoju zaakceptują oceny wynikające z

diagnozy stanu istniejącego oraz wizję przyszłości województwa. Dlatego też tak istotne jest

określenie przez władze województwa trybu prac i metodologii opracowywania strategii

rozwoju.

Bardzo mocno należy podkreślić wpływ na jakość budowanej strategii rozwoju

województwa odpowiednio przemyślnego trybu prac przygotowawczych i metodyki

poszczególnych etapów planowania strategicznego.

4.2. Etapy opracowania strategii

Harmonogram prac nad strategią określa kolejność działań, które będą podejmowane

w celu opracowania strategii województwa. Poniżej zostały opisane najważniejsze z nich15.

Etap analityczno-diagnostyczny

Wyjaśnienia dotyczące istoty diagnozy, jej rodzajów, roli w konstrukcji strategii oraz

zasady przeprowadzania zawiera odrębny fragment niniejszego opracowania. W tym miejscu

koncentrujemy się na ważniejszych zagadnieniach techniczno-organizacyjnych procesu

diagnozowania.

Prace nad przygotowaniem strategii rozpoczyna opracowanie raportu

diagnostycznego. Raport powinien obejmować całe województwo, w tym analizę w układzie

gmin i powiatów wskazującą na największe atuty i słabości w wymiarze lokalnym i

regionalnym. Diagnoza taka musi ukazywać zróżnicowania wewnątrzregionalne w danym

województwie w wymiarze społecznym, gospodarczym oraz przestrzennym. Wnioski z

15 Autorzy mają świadomość tego, iż nie jest to jedyny możliwy układ prac nad strategią rozwoju. Uważamy jednak, że omawiane etapy budowy strategii trudno byłoby ignorować w jakichkolwiek programach strategicznych jednostek poziomu regionalnego (zob. słownik).

30

analizy diagnostycznej stanowią dla władz regionalnych, prowadzących politykę rozwoju

regionalnego, zasadniczą podstawę dla formułowania celów i priorytetów zapisanych w

dokumencie strategii.

Na tym etapie prac analizie powinny być poddane także strategie rozwoju gmin i

powiatów z terenu danego województwa. Ich zapisy i priorytety muszą być przedmiotem

rozważań oraz dyskusji dotyczących określenia wspólnych obszarów problemowych.

Dokumenty te zawierają na ogół wiele cennych informacji dla strategii regionalnej, a ich

autorzy zgromadzili bogate doświadczenia, które należy wykorzystać przy opracowaniu

strategii rozwoju województwa. Warto też sięgać do ich wiedzy w zakresie zjawisk i

procesów skali lokalnej danego regionu.

Już na tym etapie opracowania strategii należy organizować spotkania przedstawicieli

zarządu województwa, departamentów merytorycznych odpowiedzialnych za poszczególne

dziedziny życia społeczno-gospodarczego z przedstawicielami wszystkich gmin i powiatów.

Spotkania mają na celu określanie najbardziej zaniedbanych obszarów, najpilniejszych do

rozwiązania problemów i ustalanie ich miejsca w priorytetach poziomu regionalnego.

Etap „Założeń”

Kolejnym etapem formułowania strategii jest przygotowanie, na podstawie

opracowanej już diagnozy i zarysowanych obszarów problemowych, założeń do strategii

rozwoju województwa. Jest to dokument, który wymaga akceptacji zarządu województwa,

zaopiniowania przez komisje sejmiku, a następnie uchwały radnych poprzedzonej debatą na

posiedzeniu sejmiku.

Założenia składają się z kilku elementów, w tym najważniejsze to:

- diagnoza stanu istniejącego dotycząca możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego

województwa i uwzględniająca strukturalne zróżnicowania wewnątrzregionalne,

- uwarunkowania rozwoju i związane z tym możliwe kierunki rozwoju,

- priorytety rozwoju województwa,

- ustalenia dotyczące struktury ostatecznego dokumentu strategii rozwoju oraz procedury

dalszych prac przy jej opracowaniu.

31

Założenia mogą też zawierać dodatkowe materiały, np. dane charakteryzujące

potencjał rozwojowy województwa na tle innych regionów, zestawienie celów rozwoju i

inwestycji rekomendowanych w strategiach rozwoju przez poszczególne powiaty

województwa oraz zgłoszonych w czasie prowadzonych spotkań władz regionalnych z

przedstawicielami władz samorządowych powiatów.

Po przyjęciu dokumentu przez sejmik należy rozpocząć proces konsultacji

społecznych (uspołeczniania) strategii. Proces ten ma na celu rozpowszechnienie dokumentu

strategicznego wśród partnerów społecznych, poszerzenie wiedzy o potrzebach gmin i

powiatów województwa oraz aktywizację lokalnych liderów życia społeczno-gospodarczego.

Etap opracowań eksperckich

W ramach prac nad strategią wydaje się konieczne zlecenie wykonania pewnych

opracowań sektorowych, w kluczowych dla danego województwa obszarach (zasoby ludzkie,

ochrona środowiska, gospodarka, edukacji i nauka, kultura czy transport), ze wskazaniem

pożądanych kierunków rozwoju w kontekście międzyregionalnym oraz międzynarodowym.

Główne założenia strategii sektorowych powinny być dyskutowane wspólnie z

przedstawicielami zarządu województwa i członkami zainteresowanych komisji

sejmikowych.

Oprócz wspomnianych wyżej opracowań sektorowych, najważniejszą analizą zleconą

ekspertom powinna być prognoza możliwości finansowych (inwestycyjnych) głównych

partnerów uczestniczących w realizacji strategii regionalnej i rozpoznanie skali możliwości

zewnętrznego zasilenia finansowego województwa w perspektywie kilku lat, w tym także ze

środków zagranicznych.

Również na tym etapie opracowywania strategii należy włączyć do prac nad

dokumentem szerokie grono partnerów społecznych i gospodarczych reprezentujących

kluczowe grupy społeczne oraz grupy instytucji odgrywających istotną rolę w życiu

społecznym i gospodarczym całego regionu.

Etap konsultacji społecznych

Wszystkie działania związane z opracowywaniem strategii rozwoju województwa

powinny być prowadzone z szerokim udziałem partnerów publicznych i społecznych16.

Również wypracowanie i sformułowanie wizji oraz celów strategicznych powinno się

odbywać wspólnie z przedstawicielami zarządu, radnymi województwa, ekspertami

16 Nieco więcej na ten temat, od strony szerokiego upodmiotowienia strategii, w części poświęconej układom partnerskim programowania regionalnego.

32

zaangażowanymi w proces przygotowania strategii (opracowań sektorowych) lub

reprezentującymi instytucje działające w obszarze rozwoju regionalnego i lokalnego danego

województwa.

Ważnym etapem upowszechniania strategii jest przeprowadzenie szerokich konsultacji

społecznych we wszystkich powiatach województwa. Jest to zasadniczy moment wyrażenia

opinii w kwestii formułowanych celów strategicznych i operacyjnych oraz propozycji analizy

SWOT w kontekście przygotowanej diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej województwa.

Spotkania powinny mieć charakter warsztatowy. W trakcie ich trwania będą omawiane i

dyskutowane najważniejsze problemy każdego z powiatów, ustalane obszary koncentracji

tych zjawisk oraz będą proponowane działania, jakie należy podjąć dla rozwiązywania tych

problemów.

Poza wypracowaniem, w oparciu o formułę planowania partnerskiego, celów

strategicznych województwa istotne jest również określenie listy najważniejszych projektów,

które mają służyć ich osiągnięciu. Jednym ze sposobów wygenerowania listy tych projektów

jest ankieta kierowana do wszystkich ważnych partnerów społecznych i gospodarczych w

regionie. Dzięki temu partnerzy ci mają możliwość zgłaszania projektów, które w ich ocenie

są ważne dla rozwoju regionu. Wyniki wskazań zawartych w ankietach zagregowane do

poziomu regionalnego przy uwzględnieniu liczby mieszkańców danego powiatu tworzą listę

najważniejszych do realizacji przedsięwzięć w ramach strategii rozwoju województwa. Lista

ta jest następnie przedmiotem dalszych konsultacji społecznych. W ich ramach zarówno

partnerzy instytucjonalni samorządu regionalnego, jak i mieszkańcy mają możliwość

wyrażenia swoich preferencji dotyczących ważności poszczególnych projektów (np. poprzez

ankietę prasową, spotkania, warsztaty).

W tej fazie prac nad strategią, ważną rolę mogą odegrać media lokalne i regionalne

(prasa, radio i telewizja), które należy zapraszać na organizowane spotkania, warsztaty i

konferencje. Ich rola jest istotna zarówno w procesie informowania mieszkańców

województwa o stanie prac nad dokumentem, jak i w tworzeniu sprzyjającego klimatu

zachęcającego do uczestniczenia w formułowaniu strategii poprzez wypowiadanie się

odnośnie priorytetów rozwoju w regionie. Są one bowiem ważnym partnerskim podukładem

podmiotowym strategii (zob. fragment dotyczący podmiotów programowania).

W procesie konsultacji należy również pamiętać o informowaniu o przebiegu prac nad

strategią i przygotowanych dokumentach przedstawicieli centralnej i regionalnej administracji

rządowej, uczelni wyższych, samorządów zawodowych oraz innych ważnych instytucji w

regionie.

33

Etap syntezy

Opracowane strategie sektorowe oraz analizy eksperckie wraz z przygotowaną listą

zadań priorytetowych pozwalają rozpocząć prace nad właściwym dokumentem „Strategii

rozwoju”.

W proces tworzenia strategii rozwoju zaangażowanych jest wiele osób i instytucji na

poszczególnych etapach formułowania jej założeń i szukania konsensusu odnośnie

wypracowanych celów oraz zadań priorytetowych. Dla opracowania dokumentu strategii

konieczne jest stworzenie zespołu, który w węższym składzie przygotuje roboczą jego

wersję. Prace powinny się rozpocząć od opracowania koncepcji dokumentu oraz

zawartości poszczególnych rozdziałów.

Materiałem wyjściowym prac zespołu powinny być przygotowane wcześniej

założenia, wnioski z analiz sektorowych i innych opracowanych ekspertyz, wyniki

przeprowadzonych warsztatów powiatowych i stworzonej na tej podstawie listy

najważniejszych projektów dla województwa, uwzględniającej również opinie obywateli

zgłoszone w trakcie konsultacji społecznych. Na podstawie tej listy można dokonać wyboru

priorytetów oraz oszacować skalę poparcia dla poszczególnych przedsięwzięć. W dalszej

kolejności stanowi to bezpośrednią przesłankę do przygotowania planu finansowego strategii.

Ważnym elementem na tym etapie prac jest również sprawdzenie zgodności celów

formułowanej strategii z obowiązującymi i przygotowywanymi strategicznymi dokumentami

programowymi.

Przygotowany dokument strategii wskazuje m.in. rekomendowane działania

oczekiwane oraz konieczne i możliwe do realizacji. Wynikać to powinno z

przeprowadzonych wcześniej prac, w trakcie których zostały rozpoznane:

- społeczne oczekiwania i preferencje,

- działania konieczne do podjęcia lub rekomendowane przez środowiska ekspertów i

konsultantów w różnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego województwa,

będącego przedmiotem analiz,

- możliwości finansowe i polityczne (w sensie akceptacji przedstawianych wyborów

dziedzin programowania i priorytetów).

Przygotowany projekt strategii jest przedmiotem dyskusji członków zarządu, a

następnie radnych województwa (w czasie posiedzeń komisji oraz sejmiku), którzy

ostatecznie wyrażają swoją wolę polityczną uchwalając projekt strategii.

34

Przegląd strategii rozwoju (tak regionalnych, jak i lokalnych) wskazuje na

występowanie dużych zróżnicowań w zakresie układu ich treści, jak i przyjętej w nich

terminologii. Często jednak dostrzega się dwie wyraźne tendencje. Pierwsza z nich to

nadmierna, jak się wydaje, skłonność do tworzenia wielopoziomowych, bardzo złożonych

dokumentów oraz brak konsekwencji w posługiwaniu się określoną terminologią. Tendencja

druga związana jest z relatywnie niskim poziomem szczegółowości w zakresie układu

instytucjonalnego wdrażania strategii oraz jej monitorowania i oceny.

Określenie jednolitego wzorca układu treści dokumentu strategii jest niezmiernie

trudne (warto jednak mieć na uwadze korzyści informacyjno-porównawcze, które wynikałyby

ze stosowania takiego wzorca). Można jedynie pokusić się o wskazanie ramowej propozycji

pozostawiając potencjalnym zainteresowanym jej rozważenie, ewentualną modyfikację i

wykorzystanie:

- założenia wstępne,

- diagnoza strategiczna,

- analiza SWOT,

- wizja,

- misja,

- cele strategiczne,

- cele operacyjne,

- programy sektorowe,

- zadania inwestycyjne,

- układ instytucjonalny wdrażania,

- narzędzia wdrażania,

- monitorowanie, ocena i aktualizacja.

Etap wdrażania

Po przyjęciu „Strategii rozwoju” przez sejmik województwa rozpoczyna się faza

wdrażania strategii. Samorząd województwa przystępuje do prac nad przygotowaniem

programów wojewódzkich, przy tworzeniu których można wykorzystać konsultacje społeczne

i prace ekspertów. Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa strategia jest wdrażana

poprzez programy wojewódzkie, które stanowią konkretyzację działań niezbędnych do

osiągnięcia celów strategicznych, zapisanych w strategii. Zarówno strategia, jak i

operacjonalizujące ją programy są podstawą negocjacji kontraktu wojewódzkiego.

35

Wraz z rozpoczęciem wdrażania strategii rozpoczyna się proces jej monitorowania –

poprzez obserwację ilościowych i jakościowych zmian w miernikach, które zostały zapisane

w strategii, a które informują o postępach w realizacji przyjętych ustaleń.

Najważniejsze zasady przy opracowaniu strategii rozwoju

Przy opracowaniu strategii ważne są pewne zasady przygotowania dokumentów

strategicznych. Najważniejsze z nich wymienione są poniżej.

Strategia rozwoju województwa powinna być „strategią regionu”, a nie planem działań

samorządu województwa. Jej zadaniem jest określenie kierunków rozwoju i wybór

możliwych do realizacji celów w oparciu o rozpoznane zasoby, jakimi dysponuje

województwo.

Analiza strategiczna (SWOT) będąca narzędziem diagnostycznym i podstawą do

formułowania strategii powinna być opracowana w układzie problemowym, nie sektorowym.

Strategia powinna być tworzona z udziałem społeczności lokalnych i środowisk biznesowych

(metodą partnersko-ekspercką) mogących wyrazić swoje zdanie dotyczące ocen

wynikających z diagnozy sytuacji regionu, formułowanych celów oraz priorytetów rozwoju

województwa.

Dokument strategii powinien zawierać część dotyczącą zasad wdrażania strategii, w

tym wskaźniki realizacji przedsięwzięć, podmioty odpowiedzialne za realizację

poszczególnych działań, system monitorowania i oceny realizacji strategii.

Strategia rozwoju powinna być napisana językiem zrozumiałym dla zwykłego

obywatela i potencjalnego inwestora oraz zawierać pewne elementy, dzięki którym dokument

będzie materiałem promocyjnym regionu.

Strategia każdego regionu musi ponadto respektować ogólne zasady polityki

regionalnej Państwa, a także formułowane w programach centralnych priorytety rozwoju

regionalnego kraju. Jest to ważny warunek uczestniczenia w transferowanych poprzez

szczebel centralny, środkach publicznych, w tym pochodzących z funduszy Unii Europejskiej.

36

5. PODSTAWOWE ELEMENTY STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO

5.1. Istota strategii rozwoju

W ogólnym znaczeniu strategia określa przewidywane zachowania się podmiotu –

jego postawę w realizacji zadań, jakie sobie stawia. Istnieje ogromna liczba określeń

definiujących pojęcie strategia. Nie wdając się w dyskusję wyboru „właściwego określenia”,

warto jedynie odnieść się do najczęściej akcentowanych interpretacji przedstawianych w

kontekście rozwoju jednostki regionalnej. A zatem strategia oznacza:

- sposób, w jaki władze regionu zamierzają realizować swoją misję,

- procedurę osiągania sukcesu,

- drogę, którą chce region kroczyć, aby osiągnąć swoje długofalowe cele,

- sztukę działania na wielką skalę, obejmującą podstawowe cele i zespoły środków

gwarantujących ich osiąganie,

- koncentrowanie się na tym, co najważniejsze.

Używane w kontekście rozwoju jednostki terytorialnej określenie strategia stanowi

najczęściej skrót myślowy na oznaczenie: strategiczny program rozwoju. Skutkuje to tym, że

określenia: strategia województwa, strategia rozwoju województwa, strategiczny program

(plan) rozwoju województwa używane są zamiennie. Inaczej ujmując, słowo strategia

używane jest wtedy dla zaakcentowania odpowiednich właściwości programu, którego

dotyczy (zob. program, programowanie rozwoju, rodzaje programów rozwoju, plan,

planowanie rozwoju, prognoza – program – plan). Należy jednak zauważyć, że w klasyfikacji

dokumentów planistycznych, spotyka się ujęcia, w których „program” rozumiany jest jako

przedsięwzięcie operacjonalizujące strategię.

Można wskazać cztery podstawowe cechy-wyróżniki programów strategicznych:

1. Strategia oznacza selekcję rozważanych problemów. Wyraża się to w bezwzględnej

konieczności koncentrowania się na tym co najważniejsze w kontekście celu

formułowanego programu. Biorąc pod uwagę fakt, iż strategie regionalne ex definitione

koncentrują się na poszukiwaniu sposobów poprawy dynamiki ogólnego rozwoju

województwa w dłuższym okresie czasu, wskazać można, że podstawowym kryterium

selekcji branych pod uwagę zjawisk (zob. dziedziny programowania) powinien być ich

wpływ na rozwój danego województwa. Można zatem postulować, aby głównym

przedmiotem programowania strategicznego było identyfikowanie sił motorycznych

37

rozwoju danej jednostki regionalnej, a dalej poszukiwanie sposobów ich wzmacniania.

Brak dostatecznej troski o zachowanie omawianego wyróżnika strategii regionalnej w

istotny sposób obniża wartość przygotowywanego programu, jako instrumentu aktywnego

oddziaływania na rozwój województwa.

2. Strategia interpretowana w kontekście pojęcia „rozwój” oznacza nadawanie większego

znaczenia celom aktualnym w dłuższym horyzoncie czasu. Wynika to z dwóch dosyć

oczywistych przesłanek:

- ważnych dla regionu celów rozwoju nie można na ogół osiągnąć w krótkim czasie,

- istnieje ścisły związek pomiędzy horyzontem zakładanych celów rozwojowych, a

racjonalnością podejmowanych kierunków działań (zob. cele, kierunki działań).

3. W podejściu strategicznym ważnego znaczenia nabierają takie właściwości systemowe,

jak spójność i sprawność działania (osiągania celów). Pierwsza właściwość oznacza

konieczność uwzględniania pełnej interakcji w zbiorze ustalonych celów, a więc

identyfikowane ex ante zarówno możliwe konflikty w realizacji, jak i możliwe procesy

synergiczne. Nie bez znaczenia w spełnianiu tej właściwości są też logiczne powiązania

między zamiarami i możliwościami. Druga właściwość akcentuje to, iż ważne jest nie

tylko osiąganie zakładanych celów (skuteczność), ale także efektywność podejmowanych

działań.

4. Koncentrowanie się na regułach określających obszar koniecznych poszukiwań, w

mniejszym natomiast stopniu na opisach konkretnych rozwiązań. Właściwość ta wynika

m.in. z poprzednio sygnalizowanego dłuższego horyzontu czasu właściwego programom

strategicznym (zob. też operacyjny program rozwoju).

5.2. Ogólny schemat budowy strategii rozwoju regionu

Programowanie rozwoju regionalnego prowadzące w efekcie do ukazywania obrazu

przyszłej rzeczywistości danego regionu realizowane może być dwoma różnymi podejściami

metodycznymi. Nazwijmy je umownie jako:

- podejście tradycyjne,

- podejście wzorca idealnego.

Zasadnicza różnica pomiędzy nimi sprowadza się do odmiennych przesłanek

wnioskowania prognostycznego. Według pierwszego z nich, program jest wynikiem pewnego

38

„ulepszania” współczesności. Przyjmując duże uogólnienie, proces jego budowy polega na

dokładnej analizie stanu istniejącego, aby na tej podstawie ustalić:

- do czego prowadzić mogą dotychczas obserwowane prawidłowości rozwoju,

- co należałoby zmieniać, a więc wskazywanie na pożądane kierunki rozwoju,

- co można zmieniać, a więc uwzględnianie możliwości realizacyjnych.

W podejściu tym, punktem wyjścia jest ocena stanu istniejącego, a więc mniej lub

bardziej rozbudowana analiza diagnostyczna, której wyniki stają się podstawą formułowania

hipotez, wypełniających główną część wnioskowania prognostycznego. Zaletą tego podejścia

jest m.in. identyfikowanie niedostatków w elementach istniejącego systemu społeczno-

gospodarczego, ekologicznego i przestrzennego regionu i ukazywanie sposobów ich

ograniczania. Zakładając, że w ślad za tym uruchamiane są stosowne działania oraz, że mamy

do czynienia z odpowiednim procesem w tym względzie (tj. z cyklem typu: identyfikowanie

stanu, określanie kierunków zmian, podejmowanie działań), podejście to gwarantować w

efekcie powinno stały rozwój danego systemu regionalnego. Nie bez znaczenia jest także

jasny i na ogół przekonujący (oparty bowiem na faktach) proces dochodzenia do ustaleń

programu. Istnieje jednak negatywna strona tak rozumianego procesu programowania, tj.

mała jest szansa zaprojektowania czegoś bardziej oryginalnego, jakościowo odmiennego, a

zarazem nieporównywalnie lepszego od aktualnego systemu regionalnego. Wynika to z

obciążenia procesu wnioskowania prognostycznego tym, co już istnieje.

Tych właśnie negatywnych cech nie posiada drugie podejście do budowy programów

regionalnych. Punktem wyjścia nie jest analiza systemu istniejącego, lecz budowa

pożądanego obrazu badanej rzeczywistości (czyli układu odpowiednich celów), który mógłby

zaistnieć w warunkach idealnych (tj. w sytuacji braku ograniczeń wewnętrznych i

zewnętrznych). W kolejnym etapie następuje uchylenie najbardziej idealizujących założeń,

tzn. urealnianie modelu (programu) do postaci, która mogłaby mieć miejsce w ekstremalnie

sprzyjających warunkach. Dalsze etapy budowy polegają na stopniowej konkretyzacji

programu, sprowadzającej się do uchylania kolejnych założeń upraszczających oraz

idealizujących i wprowadzaniu coraz bardziej konkretnych rozwiązań. Należy zauważyć, że

w toku iteracyjnego postępowania ma miejsce nie tylko budowa programu, ale także ustalanie

scenariusza działań pozwalających osiągać coraz wyższe stadia rozwoju (w postępowaniu

iteracyjnym przechodzimy bowiem drogę od wzorca idealnego do aktualnie istniejącego

obrazu systemu). Ważną zaletą tego podejścia jest większy, niż w metodzie tradycyjnej,

wpływ uwarunkowań zewnętrznych na przyjmowane w programie rozwiązania. Wspominane

39

założenia upraszczające i idealizujące w znacznej części odnoszą się właśnie do warunków

zewnętrznych względem danego systemu regionalnego. Stopniowe ich uchylanie, które jest tu

głównym elementem programowania, siłą rzeczy wymaga dokładnego rozważania

możliwości i zakresu zmian tych uwarunkowań oraz możliwości dostosowywania się do

nowych, nieuchronnych ograniczeń. Należy jeszcze zauważyć, że ocena istniejącej

rzeczywistości odgrywa również określoną rolę w omawianej metodzie wzorca idealnego.

Inne jest jednak jej miejsce w procesie budowy programu, niż w przypadku metody

tradycyjnej. Wychodząc od rozwiązań idealnych dotyczących przyszłości, poprzez

konkretyzację dochodzimy do sytuacji współczesnej. Czyli inaczej, o ile w metodzie

tradycyjnej punktem wyjścia jest ocena dotychczasowej sytuacji, o tyle w metodzie drugiej,

niejako odwrotnie, wychodzimy od konstrukcji modelowych, ale ostatecznie, poprzez proces

uchylania założeń i konkretyzowania ustaleń, odwołujemy się na końcowym etapie procesu

wnioskowania do aktualnie istniejącej rzeczywistości.

Wybór jednego z przedstawionych wyżej ujęć metodycznych budowy programu

wynikać może z szeregu okoliczności. Istotny jest tu m.in.:

1. Horyzont programowania. Im bardziej odległy jest horyzont przewidywania, tym mniejsze

na ogół znaczenie mają ustalenia dotyczące dotychczas obserwowanych prawidłowości

rozwoju. Z kolei w programach o krótkim horyzoncie przewidywania trudno jest

urzeczywistniać rozwiązania „rewolucjonizujące” dany system regionalny.

2. Skład zespołu przygotowującego program. Profesjonalizm i doświadczenie jego członków

przesądzają o określonym warsztacie pracy (zob. odpowiednie hasło), elementem którego

może być przewaga cech jednego lub drugiego ujęcia metodycznego. Nieco trudniejszym

podejściem wydaje się być metoda wzorca idealnego, która wymaga nie tylko pewnej

„fantazji pomysłów”, ale także dobrej znajomości istoty programowanych zjawisk i ich

implikacji z otoczeniem.

3. Rozstrzygnięcie kwestii, na ile istniejący system gospodarczy województwa nadaje się do

„ulepszania”. Istnieją takie ograniczenia progowe w każdym w zasadzie systemie

regionalnym, których przekroczenie wymaga właśnie rewolucjonizujących zmian.

Ograniczenia te dotyczyć mogą zarówno sfery procesów realnych (np. zmiana wiodącego

profilu regionu postindustrialnego), jak i regulacyjnych (np. reformy ustrojowe). W takich

sytuacjach tracą na znaczeniu analizy dotychczasowych prawidłowości rozwoju na rzecz,

mniej lub bardziej wyidealizowanych w pierwszym etapie, konstrukcji modelowych.

4. Nie bez znaczenia jest też kwestia na ile dostępny materiał faktograficzny pozwala na

wystarczająco głęboką analizę diagnostyczną podejścia tradycyjnego.

40

W naszej praktyce programowania regionalnego, na zasadzie prawie wyłączności,

utrwalił się tradycyjny sposób budowy strategii rozwoju. To też uzasadnia, iż podstawowe

elementy strategii rozwoju omówione zostaną z uwzględnieniem tego właśnie podejścia

metodycznego. Należy wyraźnie podkreślić, że jego schemat – rozumiany jako bardziej

szczegółowo eksponowane rodzaje elementów strategii i wzajemny ich układ – różnie może

być ujmowany. W zasadzie nie występuje tu żaden „powszechnie obowiązujący” standard.

Jedyną wspólną cechą jest to, iż projektowane cele strategiczne, priorytety i kierunki działań

(zob. odpowiednie hasła) wynikać powinny z analizy diagnostycznej oraz zespołu

przyjmowanych hipotez prognostycznych. W niniejszym opracowaniu, elementy strategii

regionalnej zdecydowano się omówić w układzie ilustrowanym na rys. 2.

Rys. 2 Ogólny schemat programowania regionalnego

MECHANIZM REALIZACJI STRATEGII I PODTRZYMYWANIA PROCESU PROGRAMOWANIA ROZWOJU Monitoring i ocena Instytucjonalno-organizacyjne formy zarządzania Płaszczyzny negocjacji Instrumenty realizacji

CELE Horyzont przewidywania Drzewo celów Kierunki działań Priorytety Scenariusze realizacji

DIAGNOZA Diagnoza strategiczna Projekcje ekstrapolacyjne (analizy i scenariusze

prognostyczne) Analiza SWOT Regionalny system informacji (RSI)

41

Przedstawione elementy strategii są na tyle ogólne, iż występują w każdym w zasadzie

programie regionalnym. Różnice pojawiać się mogą w bardziej detalicznym ich ujmowaniu

oraz w kolejności wykonywanych prac analitycznych i prognostycznych.

5.3. Diagnoza strategiczna

Główną funkcją diagnozowania jest objaśnianie obserwowalnej rzeczywistości.

Diagnozowanie traktowane jest często jako jedna z łatwiejszych faz procesu programowania.

Wynika to chociażby z faktu, iż analizy dotyczą zjawisk już istniejących (obecnie lub w

przeszłości), stąd też, na ogół, możliwa jest w miarę precyzyjna identyfikacja. Z diagnozą

wiąże się jednak szereg niebezpieczeństw w świetle funkcji, jaką pełni ona w całym procesie

programowania. Inaczej ujmując, dla celów jakim ma służyć diagnoza, przyjąć ona musi

określoną formę i odpowiadać określonym cechom. Przede wszystkim diagnoza musi mieć

charakter ukierunkowany, tzn. koncentrować się na tych fragmentach analizowanej

rzeczywistości, których rozpoznawanie jest ważne w kontekście dokonywanych projekcji na

przyszłość. Musi ona być tak konstruowana, aby stanowiła bezpośrednią podstawę wyboru

celów strategicznych. W sumie prowadzi to do posługiwania się tzw. diagnozą strategiczną

(zwaną też prospektywną – zob. odpowiednie hasło). Jej minimalnym wymogiem jest

wspominana selekcja analizowanych dziedzin. W postaci natomiast bardziej zaawansowanej,

jej wyróżnikiem jest dodatkowo łączenie przeszłości poprzez teraźniejszość z przyszłością,

czego przejawem są najczęściej ekstrapolacyjne projekcje oraz proste, scenariuszowe

analizy prognostyczne. Wynika z tego ważny wniosek, a mianowicie: już w fazie diagnozy

formułowane muszą być najbardziej ogólne założenia dotyczące kierunków rozwoju regionu.

Stąd też pojawia się związek między rozpoznawaniem istniejących prawidłowości a skutkami

ekstrapolacyjnego rozwoju sytuacji. Analizy prognostyczne są więc integralną częścią etapu

diagnozowania. Brak takiego rozeznania pociąga za sobą diagnozowanie na rzecz

„anonimowych potrzeb”. Jednym z następstw tego stanu rzeczy są – powszechnie

obserwowane w praktyce – ponad miarę rozwinięte analizy diagnostyczne w stosunku do

późniejszego zakresu ich wykorzystania w bloku czynności analityczno-projekcyjnych.

Parę uwag warto jeszcze poświęcić roli prognoz w budowie strategii rozwoju (zob.

słownik). Wiążą się one nie tylko z istotą przedstawianej diagnozy strategicznej, ale także

stanowią ważny element całości prac analityczno-projekcyjnych. W ogólnym ujęciu,

rozpoznania prognostycznego wymagają zjawiska i procesy, które albo chcemy

programować, albo te które decydują o kształcie zjawisk programowanych. Można przyjąć, że

42

funkcja prognozowania sprowadza się do symulacyjnego rozpoznawania przyszłości –

najczęściej w zakresie pojedynczych zjawisk. Najprostszą jej postacią są prognozy

ekstrapolacyjne, stanowiące prostą projekcję przyszłości dokonywaną na podstawie założenia

o niezmienności prawidłowości rozwoju (przebiegu) określonych zjawisk. Projekcje takie

stają się jedną z podstaw formułowania wniosków o zakresie działań interwencyjnych (wybór

dziedzin i zakresu polityki rozwoju regionalnego – zob. odpowiednie hasła). Nieco bardziej

zaawansowane analizy prognostyczne wiążą się z tzw. scenariuszową metodą konstruowania

wariantowych obrazów przyszłości. Istota scenariuszy zasadza się na prostym spostrzeżeniu,

iż ten sam cel można osiągnąć różnymi sposobami. Mówić można o dwóch ogólnych typach

scenariuszy wykorzystywanych w programowaniu rozwoju regionalnego, umownie

określanych jako ekstrapolacyjne (ekstrapolacja warunkowa) oraz interpolacyjne. Pierwszy

jest typem wnioskowania o spodziewanym rozwoju sytuacji, przy założeniu określonych

działań interwencyjnych podmiotów władzy publicznej. Efektem tego jest wybranie spośród

szeregu możliwych trajektorii rozwoju systemu (ujawnianych w fazie prognozowania) tej,

która:

- jest najbliższa pożądanej,

- jest możliwa do urzeczywistnienia, w świetle analizy zapotrzebowania środków na jej

realizację.

Wskazać można na następujące wyróżniki tego podejścia:

- cele są pochodną budowanych scenariuszy,

- koncentrujemy się na określaniu i ocenie skutków realizacji podejmowanych decyzji.

Drugi typ scenariuszy zakłada istnienie celów rozwoju, jako parametrów z góry

definiowanych. Ich zadaniem jest wskazywanie ścieżek realizacji najbardziej pewnych i

najbardziej racjonalnych w świetle przyjętych celów. Są to tzw. scenariusze realizacyjne, o

których wspomina się również w części „cele strategiczne”. Ich wyróżnikami są:

- scenariusz jest pochodną przyjętych celów,

- koncentrujemy się na wyborze sposobów powodowania z góry zakładanych skutków.

Scenariusz jest więc opisem możliwych dróg osiągania założonego celu. Wybór

konkretnej drogi determinowany jest istniejącymi w danym czasie uwarunkowaniami. W

koncepcji programowania ciągłego, scenariusz jest zatem pewną funkcją czasu, której postać

43

może podlegać zmianom wynikającym ze zmian uwarunkowań determinujących możliwości i

kierunki rozwoju regionu.

Syntezą prac diagnostycznych jest analiza SWOT. Powszechna jej znajomość

zwalnia od charakteryzowania jej istoty. Warto jedynie zwrócić uwagę na ważną kwestię

kryteriów klasyfikacji cech regionu pozwalających jasno odróżniać to co jest szansą, od tego

co jest stroną mocną oraz zagrożenia, od tego co stanowi jego słabą stronę. Wskazać można

dwa takie kryteria, których stosowanie prowadzi do rozdzielności klasyfikacji. Są nimi:

- strony słabe i mocne regionu dotyczą jego wewnętrznych uwarunkowań, zaś szanse i

zagrożenia są następstwem właściwości otoczenia zewnętrznego regionu,

- strony słabe i mocne regionu wiążą się z właściwościami już posiadanymi, zaś szanse i

zagrożenia dotyczą właściwości spodziewanych.

Ostatnim z problemów podnoszonych w niniejszej części jest zabezpieczenie

informacyjne procesu diagnozowania, a szerzej kwestia regionalnego systemu informacji.

Należy przede wszystkim zauważyć, że diagnozowanie jako faza budowy programu, znajduje

swoje rozwinięcie i kontynuację w procesach monitorowania i oceniania. Bazę informacyjną

etapu diagnozy warto zatem odpowiednio zaprojektować z myślą o jej wykorzystaniu w

procesie wdrażania strategii. RSI tworzą odpowiednio zaprojektowane zbiory informacji

statystycznych, uwzględniające sposoby i źródła ich aktualizacji, porządkowania,

przetwarzania i udostępniania.

5.4. Cele strategiczne

Należy odróżnić cele programowania (które w zasadzie tożsame są z funkcjami, jakie

program ma spełniać), od zakładanych w programie celów rozwoju regionalnego (zob.

odpowiednie hasła). W programowaniu długookresowym, z selektywnym układem

problemowym, cele rozwoju regionalnego mają charakter strategiczny. Oznaczają one

perspektywiczne zamierzenia regionu, optymalizujące wykorzystanie jego potencjału i

sytuujące go na korzystnej pozycji w przyszłości. W potocznym znaczeniu cele strategiczne

utożsamiane są z celami najważniejszymi dla regionu, w podtekście czego kryje się proces

selekcji w zbiorze ogółu możliwych celów i pomijania mniej istotnych z nich. Czynnikiem

wyróżniającym cele strategiczne jest też horyzont czasu, co oznacza nadawanie istotnie

większego znaczenia celom aktualnym w dłuższych okresach.

44

Omawiane cele cechować się mogą różnym stopniem zależności od władzy

regionalnej. Z tego punktu widzenia wyróżnić można cele autonomiczne oraz cele zależne.

Najczęściej mamy do czynienia z celami częściowo zależnymi. Istotną kwestią w procesie

programowania jest określenie stopnia omawianej zależności, co oznacza jednocześnie

ustalenie stopnia sterowalności rozwojem regionalnym.

Z ustalaniem celów rozwoju wiąże się ściśle zagadnienie horyzontu przewidywania.

Istnieją dwie możliwości w tym zakresie: horyzont ściśle ustalony lub horyzont wynikowy. W

pierwszym przypadku horyzont jest z góry zakładanym kresem czasu, do którego

dostosowywane są cele rozwoju, w sensie możliwości ich realizacji. W drugim natomiast,

horyzont ma charakter parametru pochodnego przyjętych celów rozwoju, czyli inaczej:

wiadomo jest co zamierza się osiągnąć; kiedy to nastąpi jest natomiast wynikiem analizy

możliwości realizacyjnych. Przy ciągłym charakterze programowania właściwsze wydaje się

podejście drugie.

Wspominana wcześniej spójność celów oznacza, że w ich wyborze analizowane

muszą być pełne skutki przyjmowanych ustaleń, a przede wszystkim cały ich zbiór

podporządkowany musi być jakiemuś nadrzędnemu wyzwaniu danego regionu. Pojawia się

zatem kwestia hierarchii celów rozwoju regionu. Graficznym tego obrazem jest tzw. drzewo

celów (zob. słownik). Hierarchia jest pochodną dwóch czynników: zróżnicowanej rangi

poszczególnych celów w rozwoju regionu oraz konieczności dokonywania wyborów, wobec

zawsze ograniczonych możliwości regionu. Rozwijając pierwszy z czynników, decydujący

wprost o hierarchii ważności celów, wskazać można dwa ogólne kryteria hierarchizowania

celów rozwoju regionu:

1. Według kryterium ważności, nadrzędnym jest ten cel, który w danym czasie jest wyżej

przez organizację oceniany, np. dla regionu może on przyjmować postać kryterium

zasięgu społecznego (tzn. ważniejszym jest cel, który dotyczy większej części danej

społeczności).

2. Według kryterium wynikania, nadrzędnym jest ten cel, z którego inne cele wynikają.

Na szczycie hierarchii znajduje się wizja lub misja rozwoju (zob. wyjaśnienia poniżej),

którą jest najbardziej ogólny, ale i najważniejszy cel rozwoju regionu. Poniżej znajdują się

cele pierwszego rzędu, będące zadaniami w świetle przyjętej misji rozwoju, a dalej cele rzędu

drugiego, będące zadaniami dla celów rzędu pierwszego, itd. W sumie, układ celów rozwoju

regionu tworzy wspominane, swoiste drzewo celów ilustrujące nie tylko zależności

hierarchiczne między odpowiednimi grupami celów, ale także związki typu: cel – zadania

45

warunkujące realizację. Te ostatnie wynikają z tego, że w tworzeniu niższych poziomów

przyjęta może być zasada, iż są one prostą dezagregacją celów nadrzędnych w bardziej

konkretne zadania warunkujące ich osiąganie.

W kompleksowo ujętym drzewie celów poszczególne poziomy różnią się nie tylko

stopniem szczegółowości celów i zadań, ale także takimi parametrami, jak horyzont czasowy

i jednoznaczność podmiotu realizacji. Schemat taki – w rozbudowanej postaci – może

ilustrować zatem przechodzenie celów strategicznych w cele operacyjne regionu.

Wyjaśnienia wymagają dwa pojęcia, szczególnie istotne dla tej części rozważań, a

mianowicie: wizja i misja rozwoju (zob. słownik). Są one często mało precyzyjne stosowane,

co może rodzić nieporozumienia w odczytywaniu intencji zapisów danej strategii rozwoju.

Przyjmujemy, że wizja rozwoju przedstawia sformułowany w sposób najbardziej zwięzły

obraz rozwoju danej jednostki terytorialnej, akcentujący pożądane i najważniejsze

charakterystyki jej rozwoju. Misja rozwoju jest pojęciem, co prawda, ściśle korespondującym

z pojęciem wizji rozwoju, ale zgodnie z etymologicznym znaczeniem słowa „misja”,

interpretowane określenie powinno być odnoszone do odpowiedniego podmiotu władzy.

Przedstawiana w strategii rozwoju misja ujmować powinna rolę, jaką podejmuje się odegrać

główny podmiot strategii – samorząd województwa – w realizacji celów rozwojowych

regionu.

Wracając do struktury drzewa celów wskazać należy, że na jego szczycie ujmowana

powinna być wizja rozwoju regionu, jeżeli pod uwagę brane są wyselekcjonowane cele

całościowego rozwoju regionu. Wśród nich znajdują się zatem takie, których realizacja

niekoniecznie wymaga interwencji władz samorządowych, gdyż są one następstwem

nieuchronnych procesów rozwoju, oraz takie, których osiągnięcie wiąże się z potrzebą

poodejmowania określonych kierunków działań. Misja powinna natomiast być punktem

wyjścia w budowie takiej struktury celów, która ogranicza się jedynie do obszarów

problemowych w rozwoju regionu wymagających interwencji ze strony podmiotów strategii.

Drzewo celów obrazuje wtedy – na niższych przynajmniej jego poziomach – hierarchiczną

strukturę kierunków działań i priorytetów.

Ważnym elementem każdej strategii regionalnej są kierunki działań i priorytety.

Kierunkami działań są podejmowane przez podmioty programowania (władze samorządowe)

działania interwencyjne umożliwiające osiąganie zakładanych celów rozwoju regionu.

Przyjmować one mogą formę, odrębnie uchwalanych przez sejmik, programów operacyjnych,

a także szczególnie ważnych projektów lub zadań. W tym ujęciu projekty i zadania są

46

odpowiednio formalizowanymi przedsięwzięciami realizacji zadań ujętych w odpowiednim

programie operacyjnym.

Priorytety oznaczają wyselekcjonowane kierunki działań, na których podmioty

strategii zamierzają koncentrować swoją uwagę w realizacji założonych celów rozwoju

(priorytety można więc traktować jako cele odpowiedniej polityki). W interpretacji pojęcia

priorytety pojawiają się dwa inne określenia: cele rozwoju oraz przedstawiane wyżej kierunki

działań. W praktyce wszystkie trzy pojęcia są często mało precyzyjnie względem siebie

stosowane, co prowadzić może do istotnych nieporozumień. Trzeba zatem wyraźnie

podkreślić, że cele rozwoju, dotyczące konkretnego regionu, „rozpisują” jego pożądaną, ale i

realną w danej perspektywie wizję rozwoju. Osiąganie całościowo ujętej wiązki celów w

części wynika z obserwowanych i akceptowanych przez podmioty władzy ogólnych tendencji

rozwoju, w części zaś odwoływać się musi do koniecznych działań interwencyjnych tych

podmiotów, co też ujmują kierunki działań. W tym układzie priorytety, to odpowiednio

zhierarchizowane z punktu widzenia ważności kierunki działań.

Ujętą w formę drzewa celów strukturę kierunków działań traktować można jako

schemat scenariuszy realizacyjnych, o których wspominano już wcześniej. Obrazują one

bowiem, nie tylko to co musi zostać podjęte w procesach realizacji, ale także kolejność w

jakiej realizacja ta powinno następować, z uwzględnieniem jednocześnie narastającej

szczegółowości projektowanych przedsięwzięć.

5.5. Mechanizm realizacji strategii i podtrzymywania procesu programowania rozwoju

Najtrudniejszym do opracowania fragmentem każdej strategii jest mechanizm

realizacji ustalonych celów. W gospodarce o dominacji rynkowych regulatorów rozwoju,

ważną i specyficzną cechą programowania rozwoju regionów jest to, iż musi zostać określony

sposób przełożenia ogólnych celów rozwoju na zadania autonomicznie działających w sferze

procesów realnych podmiotów i instytucji. Biorąc to pod uwagę wskazać należy, że

niezwykle ważnym elementem charakteryzowanych programów jest wspomniany mechanizm

realizacyjny. Jest on tworzony przez następujące podukłady:

- monitoringu i oceny,

- instytucjonalno-organizacyjny,

- negocjacji,

- instrumentarium.

47

System monitoringu – jego istota, rola oraz miejsce w strukturze programu zostały

szerzej przedstawione w odrębnej części niniejszego opracowania (zob. słownik). W tym

miejscu warto jedynie podkreślić, że bez odpowiednio zaprojektowanego systemu śledzenia

postępów w realizacji zakładanych celów nie jest możliwe zachowanie aktualności ustaleń

strategii, a tym samym związane z jej budową przedsięwzięcie – mniej lub bardziej

kosztowne – staje się szybko bezużyteczne. Monitoring jest zatem nieodzownym elementem

omawianego mechanizmu. W węższym ujęciu, monitorowaniu podlegają postępy w realizacji

zakładanych zadań, zaś szerszym (postulowanym) – odpowiednie oceny obejmują dodatkowo

również prognostyczne rozpoznawanie zewnętrznych uwarunkowań.

Sprawne funkcjonowanie mechanizmu realizacyjnego warunkowane jest działaniem

elementów instytucjonalno-organizacyjnych strategii regionalnej. Dotyczy to trzech

kwestii:

1. Odpowiednio zorganizowanego zaplecza logistycznego obsługi procesu programowania w

ramach Urzędu Marszałkowskiego.

2. Działania obligatoryjnych ciał, takich jak: Komitet Sterujący i Komitet Monitorujący,

Panel Ekspertów, powoływanych w odniesieniu do niektórych programów operacyjnych.

3. Jakości, omawianego już wcześniej, partnerskiego układu podmiotowego strategii.

W ramach tego ostatniego, szczególnego znaczenia w omawianym mechanizmie

nabierają sieci współdziałania w następujących grupach instytucji:

- pozarządowe i parapubliczne organizacje regionalnego środowiska biznesu, głównie

działające w skali regionalnej agencje i fundacje rozwoju regionu,

- instytucje procesów innowacji: ośrodki badawczo-rozwojowe, wyższe uczelnie, a także

będące ciągle w sferze postulowania, instytucje pośrednictwa w transferach technologii,

- pożądane, jednak trudne w obecnych warunkach do wykreowania, instytucje finansowe,

tj. regionalne fundusze gwarancyjne, fundusze inwestycyjne.

Problem negocjacji wynika wprost z cech systemu hierarchicznie

niepodporządkowanego – a z takim mamy do czynienia. W systemie tym negocjacje są

głównym elementem mechanizmu wiążącego ogólnie formułowane cele rozwoju

regionalnego z bardziej operacyjnymi celami organizacji gospodarczych oraz celami szczebla

lokalnego (gminnego i powiatowego). Głównym źródłem obserwowanego w praktyce małego

zakresu wykorzystywania negocjacji w procesie kierowania rozwojem jednostek

48

terytorialnych jest ciągłe niedocenianie tzw. „miękkich” instrumentów oddziaływania, w tym

głównie przepływów informacji. Negocjacje w szerokim i najprostszym ujęciu są procesem

specyficznej wymiany informacji, która może przybierać różne formy, w tym niekoniecznie

wysoce zinstytucjonalizowane. Efektem niedoceniania negocjacji jako formy i instrumentu

kierowania rozwojem w układach terytorialnych jest niski stopień koordynowalności działań

w ramach regionalnego układu podmiotowego, prowadzący m.in. do małej skuteczności

przedsięwzięć projekcyjnych: programów, planów, studiów zagospodarowania

przestrzennego.

Trudnym do zaprojektowania i często pomijanym fragmentem długookresowej

polityki regionalnej (strategii rozwoju) jest jej instrumentarium. W ogólnym znaczeniu

obejmuje ono wszystko to, za pomocą czego podmiot polityki oddziałuje na procesy rozwoju.

W pojęciu tym mieszczą się zarówno narzędzia oddziaływania (instrumenty), jak i metody

wskazujące na sposób użycia danych narzędzi.

Strategiczne znaczenie w realizacji celów rozwoju mogą mieć następujące grupy

instrumentów oddziaływania na procesy realne w regionie.

1. Instrumenty administracyjne.

2. Instrumenty informacyjno-promocyjne.

3. Instrumenty ekonomiczne.

4. Instrumenty instytucjonalno-organizacyjne.

Instrumenty administracyjne

Decyzje administracyjne zawsze odgrywać będą określoną rolę w procesach

kierowania rozwojem województwa. Głównym problemem jest tu zrozumienie ich miejsca w

stosunku do pośrednich form oddziaływania. Instrumentalne znaczenie uprawnień

administracyjnych organów samorządowych w odniesieniu do możliwości kształtowania

rozwoju gospodarczego jest jednak bardzo małe. Pewnych znamion tego instrumentu

doszukiwać się można w systemie zarządzania przez samorząd województwa niektórymi

operacyjnymi programami rozwoju (obecnie, np. ZPORR).

Instrumenty informacyjno-promocyjne

Biorąc pod uwagę dzisiejszą specyfikę systemu zarządzania jednostkami

terytorialnymi, instrumenty informacyjno-promocyjne wydają się być głównym narzędziem

49

realizacji celów strategicznych regionu pomimo, iż doświadczenie wskazuje na skromne ich

wykorzystywanie w dzisiejszej praktyce projektowania i realizacji polityki rozwoju. Przyczyn

tego stanu rzeczy jest wiele, ale główne znaczenie wydają się mieć przyzwyczajenia i

wynikające z tego przekonania o skuteczności jedynie „twardych” narzędzi oddziaływania.

Należy zwrócić uwagę na trzy podsystemy instrumentów informacyjno-promocyjnych

w ramach omawianych jednostek terytorialnych.

Pierwszy z nich dotyczy wszelkich informacji płynących z województwa na zewnątrz,

głównie w celu tworzenia sprzyjającego wobec niego klimatu poprzez umiejętne

pokazywanie koniecznych do rozwiązania problemów oraz eksponowanie potencjalnych

możliwości. Najwłaściwszym kierunkiem działania w tym względzie wydaje się być

tworzenie warunków do powstania wyspecjalizowanej do tego celu instytucji.

Drugi podsystem wiąże się z funkcjonowaniem sfery regulacyjnej regionu. W

najprostszej formie ujmuje on wzajemne informowanie się podmiotów o kierunkach ich

działania. W formach zaś bardziej organizacyjnie zaawansowanych dotyczy wzajemnego

przekonywania się podmiotów w kwestii słuszności podejmowanych przez nie inicjatyw.

Najwłaściwszą platformą urzeczywistniania się tych instrumentów są przedsięwzięcia

projekcyjne podejmowane w skali województwa przy okazji tworzenia strategii rozwoju, a

także innych planów (np. planu zagospodarowania przestrzennego).

Trzeci podsystem dotyczy informacji odzwierciedlających przebieg procesów

realnych w regionie. Trudno sobie wyobrazić racjonalnie podejmowane decyzje bez ich

należytego oprzyrządowania informacyjnego. Podniesiony problem jest elementem

składowym monitoringu procesów rozwoju regionalnego. Warto zwrócić uwagę, że dla celów

odpowiedniej polityki, w tym głównie dla takich jej form, jak programy strategiczne,

tworzony powinien być regionalny system informacji – była o tym mowa we wcześniejszych

fragmentach opracowania.

Instrumenty ekonomiczne

Pamiętając o tym, że przedstawiane instrumenty charakteryzowane są z punktu

widzenia oprzyrządowania celów strategicznych, w zbiorze instrumentów ekonomicznych

warte uwagi są dwa ich rodzaje:

- środki finansowe organów administracji publicznej,

- bezpośrednie przedsięwzięcia inwestycyjne sektora publicznego.

50

Ogół środków finansowych transferowanych w ramach jednostek szczebla

regionalnego za pośrednictwem wszystkich podmiotów administracji publicznej nie jest mały.

Instrumentalne znaczenie tych środków zależy jednak od dwóch warunków:

- stopnia ich wzajemnego skoordynowania,

- stopnia zdeterminowania kierunków ich wydatkowania.

Nie rozwijając tego problemu, warto jedynie zauważyć, że z obydwóch warunków

wynika ograniczone znaczenie instrumentalne środków bieżącego budżetu województwa. O

wiele większą natomiast rolę odgrywają obecnie środki związane z kontraktem wojewódzkim,

które traktować można jako narzędzie oddziaływania w dyspozycji regionalnego układu

podmiotowego polityki rozwoju (co prawda pod dyktando „centrum”).

Inwestycje sektora publicznego to głównie przedsięwzięcia z zakresu infrastruktury

technicznej i społecznej. Ich oddziaływanie na procesy rozwoju społeczno-gospodarczego

regionu ujawnia się w kilku płaszczyznach:

- decydują one o bieżącym poziomie życia mieszkańców,

- ich realizacja wpływa na poziom dochodów mieszkańców,

- poszerzając bazę ekonomiczną województwa wpływają na regionalny rynek pracy,

- decydują o atrakcyjności inwestycyjnej regionu dla kapitału zewnętrznego.

Instrumenty instytucjonalno-organizacyjne

Istotne znaczenie w rozwoju regionalnym, w tym zwłaszcza w kształtowaniu przewagi

konkurencyjnej, wydaje się mieć katalog tej właśnie grupy instrumentów. Wyróżnić tu

można, wskazywane już wcześniej, trzy ich podgrupy:

1. Pozarządowe i parapubliczne organizacje regionalnego środowiska biznesu, głównie w

skali regionalnej agencje i fundacje rozwoju regionu.

2. Instytucje procesów innowacji: ośrodki badawczo-rozwojowe, wyższe uczelnie, będące

ciągle w sferze postulowania, instytucje pośrednictwa w transferach technologii.

3. Pożądane, jednak trudne w obecnych warunkach do wykreowania, instytucje finansowe,

takie jak: regionalne fundusze gwarancyjne, fundusze inwestycyjne.

O wysokiej randze tej grupy instrumentów w stymulowaniu rozwoju regionalnego

przesądzają następujące kwestie:

- stanowią nieodzowną bazę dla zaistnienia najbardziej nowoczesnego obecnie czynnika

rozwoju regionalnego, jakim są procesy innowacyjne, w tym wiązanie endogenicznego

51

potencjału naukowo-badawczego regionu z zachodzącymi w jego ramach procesami

gospodarczymi.

- w partnerskim układzie podmiotowym polityki regionalnej odgrywać mogą ważną rolę

subkoordynatora w ukierunkowywaniu procesów rozwoju (głównie podgrupa „a”),

- spełniają ważną funkcję w procesach marketingowych regionu, m.in. samo ich istnienie

może być istotnym elementem oddziaływania promocyjnego regionu,

- ich cele funkcjonowania i rozwoju są najbardziej na ogół zbieżne z celami rozwoju całego

regionu.

52

6. MONITORING I EWALUACJA17

6.1. Przesłanki monitoringu i oceny

Aktywność władz publicznych pociąga za sobą określone skutki: z jednej strony są to

efekty realizowanych polityk bądź projektów z drugiej są to różnego rodzaju (rzeczowe i

finansowe) nakłady służące osiąganiu tych efektów. Władze publiczne potrzebują rzetelnych i

regularnych informacji zwrotnych o skuteczności i efektywności realizowanych

przedsięwzięć służących usprawnieniom niezbędnym dla udoskonalenia polityki, bądź

poprawy efektywności realizowanych projektów.

Władze publiczne muszą zatem wprowadzić mechanizm pozwalający oceniać postępy

realizacji wdrażanej strategii. Jednorazowa diagnoza problemu, identyfikacja pożądanego

kierunku działań czy stworzenie planu realizacji nie wystarcza, by realizowane projekty

publiczne spełniły pokładane w nich nadzieje. Dla efektywnej realizacji potrzebny jest stały

dopływ informacji na temat skutków prowadzonej działalności. Oznacza to, że dla

efektywnego zarządzania wdrażaniem strategii (zarządzania programami operacyjnymi

strategii) konieczne jest odpowiednio zaprojektowane: zbieranie, uaktualnianie, analiza i

ocena danych dotyczących wdrażanych projektów. Jest to niezbędne dla:

- dokonania przeglądu realizowanej strategii, w tym zaplanowania nowych, bądź

uzupełniających kierunków działań,

- podjęcia działań naprawczych w stosunku do projektu, którego realizacja nie przebiega w

sposób właściwy, czy też w ostateczności podjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji

projektu, którego realizacja nie rokuje pomyślnego zakończenia,

- sporządzenia raportu z realizowanych lub zakończonych projektów.

Należy przy tym podkreślić, iż kwestie związane z uzyskiwaniem informacji oraz

raportowaniem o przebiegu i końcowej ocenie działań realizowanych w ramach wsparcia dla

polityki regionalnej są prawnie usankcjonowanym obowiązkiem samorządów regionalnych

oraz innych partnerów i instytucji zaangażowanych w realizację polityki regionalnej państwa.

Kwestie związane z tymi regulacjami zostały opisane w dalszej części opracowania. Należy

jednak zwrócić uwagę, iż pewne działania w zakresie monitoringu oraz oceny są realizowane

już w chwili obecnej (w związku z realizacją kontraktów regionalnych oraz podejmowanymi

działaniami finansowanymi z Funduszy Strukturalnych). Wymiernym wynikiem są nie tylko

17 Pojęcia te wyjaśnione zostały w słowniku.

53

obligatoryjne raporty przedkładane jednostkom uprawnionym (komitetom monitorującym czy

instytucjom zarządzającym), lecz także pierwsze oceny realizacji strategii regionalnych

opracowywanych w pierwszej kadencji samorządów wojewódzkich.

Głównym wyzwaniem w chwili obecnej wydaje się więc być przygotowanie się

podmiotów regionalnych (samorządów, beneficjentów, wykonawców) do efektywnego

spełnienia wymogów i standardów dla procesów monitoringu i oceny, jakie będą właściwe

dla kolejnego okresu programowania. Wynika to ze zmian (konkretyzacji) prawa krajowego

w tym zakresie, dla kolejnego okresu programowania (2007-2013). Jednakże nie należy

zapominać, iż obecnie uzyskiwane przez samorządy regionalne doświadczenia powinny w

wymiarze praktycznym służyć budowie wzorców regionalnych systemów informacji.

Dla nowego okresu programowania można zaproponować w ogólnym ujęciu podejście

do konstrukcji działań związanych z monitoringiem i oceną rozwoju na poziomie

regionalnym w sposób oddolny. Propozycja ta skupia się na zapewnieniu egzekucji przepisów

prawa w przedmiotowym zakresie – a więc gwarantuje właściwy system raportowania w

związku z realizacją kontraktów wojewódzkich czy priorytetów i działań zapisanych w

regionalnych programach operacyjnych, sektorowych programach operacyjnych czy strategii

wykorzystania Funduszu Spójności. Informacje zbierane dla obligatoryjnych potrzeb

raportowych (a więc działania związane z określonymi w stosownych regulacjach przepisami

i kompetencjami samorządu województwa) w zakresie monitoringu wspierania rozwoju

regionalnego powinny stanowić w takim ujęciu bazę dla działań własnych samorządu

wojewódzkiego. Działania te w szerszym kontekście służyć będą ewaluacji i aktualizacji

strategii rozwoju regionu. Takie podejście znajduje uzasadnienie w fakcie współfinansowania

większości projektów służących realizacji strategii regionalnych publicznymi środkami

krajowymi oraz wspólnotowymi, których przyznanie nakłada określone obowiązki.

Obowiązki te dotyczą monitoringu i oceny wykorzystania środków, a także

sprawozdawczości i kontroli finansowej18. Monitoring i ocena wykorzystania środków

realizowane są pod kątem efektywności oraz zgodności z założeniami dokumentów

programowych i aplikacyjnych w zakresie:

- fizycznych efektów (mierzonych za pomocą wskaźników produktu),

- osiągniętych rezultatów (mierzonych za pomocą wskaźników rezultatu),

- zakładanego oddziaływania zrealizowanych projektów w dłuższym okresie czasu

(mierzonych za pomocą wskaźników oddziaływania).

18 Mimo iż opracowanie pomija aspekty związane z kontrolą i sprawozdawczością finansową należy podkreślić konieczność ich prowadzenia równoległe i w powiązaniu z działaniami w zakresie monitoringu i oceny.

54

Opracowanie pomija metodyczne aspekty związane z monitoringiem i ewaluacją

strategii z uwagi na fakt dostępności opracowań o takim charakterze i ich uniwersalności19,

skupiając się na wymogach i wyzwaniach związanych z przygotowaniem do nowego okresu

programowania. Dodatkową przesłanką dla rezygnacji ze szczegółowego omawiania założeń

metodologicznych jest fakt, że poszczególne regiony uzyskały do chwili obecnej własne

doświadczenia i należy zakładać, iż uwzględnienie proponowanych w niniejszym

opracowaniu założeń w dotychczasowej praktyce stanowić będzie jedynie uporządkowanie i

wzbogacenie bazy informacyjnej dla tych procesów.

6.2. Regulacje w zakresie monitoringu i oceny

Prawo Unii Europejskiej w zakresie Funduszy Strukturalnych determinuje

konieczność zarówno uchwalenia rozwiązań krajowych w tym zakresie, jak i ich stosowania

przez podmioty uczestniczące w realizacji polityki regionalnej. Podstawową i kierunkową

regulacją jest rozporządzenie Rady Wspólnoty Europejskiej nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999

r. wprowadzające ogólne przepisy w zakresie Funduszy Strukturalnych. Rozporządzenie to

określa monitoring jako jeden ze sposobów zapewnienia skuteczności działań Funduszy

Strukturalnych, wskazując równolegle na sposób organizacji prac (komitety monitorujące),

metody i narzędzia (np. wskaźniki). Procesowi monitoringu poświęcone są artykuły od 34 do

37 rozporządzenia, które sprowadzają się w swym zasadniczym wymiarze do:

- konieczności ustanowienia systemu zbierania wiarygodnych informacji finansowych i

statystycznych,

- zapewnienia przejrzystości finansowania i sprawozdawczości finansowej,

- kwestii związanych z systemem raportowania i oceniania (w zakresie komitetów

monitorujących, rzeczowych i finansowych wskaźników monitoringu oraz obowiązków

raportowych względem Komisji.

Z kolei artykuły 40-43 omawianego rozporządzenia dotyczące procesu oceny w

sposób ogólny formułują cele, rodzaje i sposoby prowadzenia oraz wykorzystania ocen przed

rozpoczęciem finansowania w danym okresie programowania (ocena ex ante), oceny w

połowie okresu programowania oraz oceny po zakończeniu okresu programowania (ocena ex

post).

19 Zob. M. Benio, J. Bober, J. Hausner (red.), S. Kołdras, T. Kudłacz, Ł. Mamica, Programowanie rozwoju regionalnego. MSAP w Krakowie, Ministerstwo Gospodarki, Kraków 1999.

55

Na grunt prawa krajowego regulacje te przenosi ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o

Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1206). Ustawa wprowadza

system wspierania rozwoju. Na system ten składają się:

- rodzaje i hierarchia dokumentów programowych,

- mechanizmy programowania i jego układ instytucjonalny,

- mechanizmy i zasady finansowania oraz monitorowania, sprawozdawczości, kontroli i

wreszcie oceny skuteczności i efektywności realizacji.

Z punktu widzenia problematyki monitoringu i oceny strategii rozwoju województwa

w powiązaniu z przedstawioną powyżej propozycją „oddolnego” budowania takiego systemu

na szczeblu regionalnym ustawa ta jest szczególnie istotna z uwagi na określenie w niej trybu

i sposobu oraz zadań samorządu województwa (głównie zarządu województwa) w całym

procesie. Głównie dotyczy to monitoringu, oceny i raportowania w zakresie regionalnych

programów operacyjnych oraz kontraktów wojewódzkich. Te właśnie zagadnienia zostaną

przedstawione w dalszej części opracowania.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju wprowadza pojęcie systemu realizacji, który

zgodnie z definicją ustawową stanowią: monitoring, sprawozdawczość oraz kontrola i ocena.

System realizacji jest zbiorem zasad i procedur obligatoryjnych dla instytucji

zaangażowanych w kreowanie i realizację polityki rozwoju regionalnego, a więc także

jednostek samorządu wojewódzkiego.

Analizując podstawy prawne należy także uwzględnić fakt ustawowego zdefiniowania

pojęcia monitoringu oraz rodzaju i zakresu oceny efektywności i skuteczności dokumentów

programowych (począwszy od NPR a skończywszy na najbardziej istotnych z punktu

widzenia zadań i obowiązków samorządu województwa regionalnych programach

operacyjnych). Zgodnie z definicją ustawową monitorowanie to proces systematycznego

gromadzenia i analizowania informacji dotyczących realizacji projektów, programów

operacyjnych, strategii wykorzystania Funduszu Spójności i Narodowego Planu Rozwoju

oraz Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Ustawa wskazuje także, iż monitoring obywa się z

wykorzystaniem wskaźników rzeczowych i finansowych określonych we właściwych

programach bądź ich uzupełnieniach, przy czym wskaźniki te muszą odnosić się do celów,

priorytetów i działań (art. 41 ust. 2 i 3).

Ustawa o NPR nadaje także rangę ustawową stosowanym już w obecnym okresie

programowania ocenom efektywności i skuteczności realizacji planów, przewidując (art. 57

i następne), iż realizacja NPR, regionalnych, sektorowych i innych programów operacyjnych

56

finansowanych z publicznych środków krajowych oraz kontraktów wojewódzkich podlegać

będzie:

- ocenie szacunkowej – przed rozpoczęciem realizacji,

- ocenie w połowie okresu realizacji,

- ocenie pełnej – po zakończeniu realizacji.

Oceny te muszą uwzględniać:

- analizę mocnych i słabych stron państwa, regionu lub sektora, w tym ocenę sytuacji

społeczno-gospodarczej i stanu środowiska naturalnego,

- efektywność wykorzystania środków,

- skuteczność w zakresie osiągania założonych celów,

- oddziaływanie na sytuację społeczno-gospodarczą,

- funkcjonowanie systemu realizacji,

- kompleksowe oddziaływanie realizacji NPR, programów oraz kontraktów na podnoszenie

poziomu spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej z krajami i regionami

Wspólnoty Europejskiej.

Określone w rozdziałach poświęconych monitorowaniu realizacji NPR,

sprawozdawczości, kontroli realizacji Planu oraz oceny skuteczności i efektywności realizacji

Planu20 zadania i obowiązki samorządu wojewódzkiego dotyczą:

1. Udziału marszałków województw lub ich przedstawicieli w pracach Komitetu

Monitorującego Plan (art. 39 ust. 4 pkt 2a).

2. Wykonywania obowiązków przypisanych instytucji zarządzającej (w odniesieniu do

regionalnych programów operacyjnych NPR wskazuje, iż dla okresu programowania

2004-2006 w przypadku ZPORR instytucją zarządzająca jest Minister właściwy ds.

rozwoju regionalnego we współpracy z samorządami 16 województw), w tym także

współpracy z krajowymi jednostkami monitorującymi w zakresie:

- monitorowania i kontroli kwalifikowalności wydatków,

- gromadzenia danych i monitorowania wydatków,

- kontroli przestrzegania ustanowionych zasad i systemów korzystania z Funduszy

Strukturalnych,

- współpracy w zakresie planowania i realizacji wykonywanej przez kontrolę skarbową

kontroli pogłębionej (art. 43 ust. 3 i 2).

20 Zob. rozdziały (odpowiednio): 7, 8, 9 oraz 10 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.

57

3. Pełnienia funkcji zastępcy przewodniczącego komitetu monitorującego kontrakt

wojewódzki przez marszałka województwa oraz uczestniczenia w pracach tego komitetu

przez przedstawicieli zarządu województwa (art. 45).

4. Sporządzania okresowych, rocznych oraz końcowych sprawozdań z realizacji w

odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych priorytetu i/lub działania czy

wreszcie projektu w zależności od pełnionej roli, tj. instytucji pośredniczącej, wdrażającej

czy roli beneficjenta (art. 47 ust. 1).

5. Wykonywania kontroli realizacji NPR w odniesieniu do regionalnych programów

operacyjnych, jako instytucja zarządzająca, czy ściślej współpracująca z właściwym

ministrem (art. 50 ust. 2).

6. Współpracy z wojewodą oraz innymi instytucjami w ramach kontroli kontraktu

wojewódzkiego (art. 53 ust. 2).

7. Zapewnienia przez zarząd województwa przeprowadzenia oceny szacunkowej programu

regionalnego przed rozpoczęciem realizacji kontraktu (art. 58 ust. 3), oceny programu w

połowie okresu realizowania kontraktu (art. 59 ust. 3).

8. Proponowania przez zarząd zmian w programie i kontrakcie regionalnym w odniesieniu

do wyników oceny w połowie okresu realizacji kontraktu (art. 60 ust. 4).

9. Współpracy zarządu województwa z ministrem właściwym ds. rozwoju regionalnego w

zakresie przeprowadzenia pełnej oceny po zakończeniu realizacji kontraktu (art. 61 ust.

2).

Na uwagę i podkreślenie zasługuje fakt pewnego niedookreślenia trybu monitoringu

regionalnego programu operacyjnego w stosunku do pozostałych programów (sektorowych i

innych). Artykuł 41 ust. 2 ustawy o NPR stanowi, iż monitorowanie realizacji programów – w

tym także regionalnych programów operacyjnych – odbywa się z wykorzystaniem

wskaźników rzeczowych i finansowych. Także inne artykuły ustawy w zakresie

sprawozdawczości, kontroli i oceny odnoszą się do działań związanych z regionalnymi

programami operacyjnymi. Ustawa nie określa natomiast – w odróżnieniu od postanowień w

zakresie pozostałych dokumentów programowych – trybu i sposobu monitoringu i oceny

planów regionalnych. W świetle zapisów ustawy pewne wątpliwości może budzić nasuwające

się przypuszczenie, iż organem i trybem właściwymi dla takich działań w stosunku do

regionalnych programów operacyjnych są zapisy art. 45 ustawy odnoszące się do komitetu

monitorującego kontrakt wojewódzki. Wynika to, przede wszystkim, z faktu, iż kontrakt oraz

58

regionalny program operacyjny są dwoma odrębnymi dokumentami21. Ponadto przepisy w

zakresie oceny skuteczności i efektywności realizacji NPR wyraźnie wskazują na obowiązek

dokonywania ocen zarówno regionalnych programów operacyjnych, jak i kontraktów

wojewódzkich w przypadku dokonywania oceny szacunkowej (art. 59 ust. 1) oraz oceny w

połowie realizacji programów i kontraktów (art. 60 ust. 5). Jedynie w przypadku oceny

końcowej (art. 61) nie znajdujemy w ustawie odwołania do oceny planów regionalnych, a

jedynie wskazanie poddania ocenie kontraktu wojewódzkiego. Oprócz tych wątpliwości

można także wskazać na merytoryczny i rzeczowy zakres obu dokumentów. Wydaje się być

wysoce realne powstanie sytuacji, w której nie wszystkie projekty zawarte w regionalnym

programie operacyjnym znajdą finansowanie w ramach kontraktu, a mogą być realizowane z

wykorzystaniem środków własnych czy np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. W

takiej sytuacji ograniczenie się przez samorząd regionalny do działań związanych z

monitoringiem czy oceną kontraktu nie będzie odzwierciedlało pełnej informacji o stanie

realizacji programu – co w dłuższej perspektywie (czy w przypadku istotnych dla regionu

projektów z punktu widzenia strategii) może skutkować niewłaściwym czy niepełnym

obrazem w momencie dokonywania ewaluacji czy aktualizacji strategii.

6.3. Kierunki budowy przez samorządy wojewódzkie systemu monitoringu i oceny dla nowego okresu programowania

W chwili obecnej samorządy dysponują różnorodnymi wytycznymi oraz

doświadczeniami w zakresie monitoringu i oceny, a mianowicie:

- regulacje prawne, zawarte w: ustawie o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r., Nr

116, poz. 1206), rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Narodowego Planu

Rozwoju 2004-2006 (Dz.U. z 2004 r., Nr 149, poz. 1567) oraz postanowienia o

charakterze szczegółowym i operacyjnym zawarte programach operacyjnych

(zintegrowanym i sektorowych), przyjętych w drodze rozporządzeń właściwych

ministrów22,

- doświadczenia z realizacji kontraktów wojewódzkich w poprzednim okresie oraz wymogi i

doświadczenia z realizacji kontraktów wojewódzkich na rok 2004,

- doświadczenia uzyskiwane w toku naboru i selekcji projektów współfinansowanych ze

środków Funduszy Strukturalnych, prowadzonego w 2004 r.,

21 Program czy też zgodnie z zapisami art. 35 ust. 2 pkt 1 regionalne programy operacyjne stanowią załącznik do wniosku zarządu województwa o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego.22 Rozporządzenia te uwzględniono w Wykazie aktów prawnych.

59

- doświadczenia funkcjonowania własnych systemów i procedur monitoringu i ewaluacji

strategii i programów regionalnych z kilkuletniego okresu ich obowiązywania (w tym

także doświadczenia o charakterze organizacyjnym), których wynikiem są między innymi

sprawozdania z wykonania uchwał w sprawie przyjęcia i realizacji strategii sejmikom

wojewódzkim czy wręcz uruchomione i w jednostkowych przypadkach zakończone

procesy aktualizacji strategii.

Pomimo tych doświadczeń można wskazać na pewne przesłanki, które ujawniają, że w

okresie najbliższych dwóch lat (2005-2006) istotne zainteresowanie samorządów

wojewódzkich powinno zostać skierowane na doskonalenie systemów, procedur i narzędzi

służących monitoringowi i ocenie strategii. Działania te powinny uwzględniać przede

wszystkim formalne wymogi stawiane współfinansowaniu projektów rozwojowych z

krajowych i wspólnotowych funduszy publicznych oraz być realizowane wspólnie przez

samorządy we współpracy z administracją rządową. Taki układ pozwoli na zbudowanie

jednolitych i porównywalnych systemów we wszystkich regionach w zakresie monitoringu i

oceny: projektów, kontraktów wojewódzkich oraz regionalnych programów operacyjnych.

Można założyć, iż różnice pomiędzy tymi systemami będą sprowadzać się jedynie do

zróżnicowań merytorycznych wynikających ze specyfiki (odmienności) priorytetów we

wdrażanych programach operacyjnych, działaniach i projektach w ramach poszczególnych

województw. W praktycznym wymiarze oznaczać to będzie w przypadku monitoringu

zastosowanie wskaźników właściwych, np. dla danego priorytetu czy działania z ogólnej listy

wskaźników23. Możliwości zróżnicowań można upatrywać jedynie w podejściu

poszczególnych regionów do wykorzystania efektów działań wynikających z monitoringu czy

oceny (ewaluacji) prowadzonych zgodnie i na podstawie zobowiązań będących następstwem

przepisów prawa do działań związanych z ewaluacją i aktualizacją strategii. Tryb i procedura

tych działań powinny wynikać z realizacji uchwał sejmiku w sprawie przyjęcia lub

aktualizacji strategii i być w sposób szczegółowy regulowane poprzez uchwały zarządów

bądź zarządzenia marszałków.

Wyraźne wskazanie, że obecny okres programowania służyć będzie wypracowaniu

zdolności poszczególnych partnerów do działań związanych z oceną zawiera Narodowy Plan

Rozwoju, określając, że wzmocnienie zdolności ewaluacyjnej polskiej administracji jest

23 Listy takich wskaźników są dostępne i obligatoryjne już w chwili obecnej. Przykładowo lista wskaźników dla ZPORR (wersja z 11.08.2004) liczy 1 204 wskaźniki w podziale na priorytety i działania ZPORR oraz w podziale na wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania.

60

głównym celem w okresie programowania 2004-200624. W tym okresie (zgodnie z

postanowieniami NPR) określony ma zostać25 plan ewaluacji, którego skutkiem ma być

między innymi opracowanie standardów ewaluacji, poprawa i rozbudowanie systemu

wskaźników oraz ich kwantyfikacji oraz określania celów. Ustalenia te będą niewątpliwie

determinować działania (możliwości i obowiązki) samorządów regionalnych w zakresie

monitoringu i oceny.

Powyższe rozważania uprawniają tezę o konieczności budowania systemu

monitoringu i oceny strategii w sposób oddolny, polegający na wypracowaniu, wdrożeniu i

doskonaleniu działań obligatoryjnych, a więc służących monitorowaniu i ocenie regionalnych

programów operacyjnych, kontraktów wojewódzkich i konkretnych projektów. Dla celów

operacyjnych prac nad systemem należy zastosować następującą sekwencję (przy czym

pierwsze trzy kroki należy traktować jako dostosowanie się do wymogów prawnych w

zakresie korzystania ze wsparcia rozwoju regionalnego):

- ustalenie wymogów i procedur (odpowiedzialność, zakres informacji, narzędzia, terminy

przekazywania, sposób gromadzenia i przetwarzania, itp.), jakie niezbędne są dla

monitoringu poszczególnych projektów,

- ustalenie wymogów i procedur niezbędnych dla realizacji postanowień kontraktu

wojewódzkiego w zakresie jego monitoringu, kontroli, sprawozdawczości i oceny oraz

weryfikacja czy wymogi ustalone dla poziomu projektu pozwalają na właściwą realizację

kontraktu,

- ustalenie wymogów i procedur właściwych dla monitorowania i oceny programów

regionalnych w powiązaniu z wymogami i procedurami określonymi dla projektów i

kontraktów,

- ustalenie wymogów i procedur właściwych dla oceny strategii rozwoju województwa,

stanowiące kumulację wyników uzyskiwanych w ramach wcześniejszych kroków oraz

ewentualne rozszerzenie tego zakresu o brakujące (w świetle potrzeb i aspiracji

konkretnego regionu) elementy.

Uzyskiwane dane i informacje (w tym także wyniki ocen) w ramach obligatoryjnego

monitorowania i oceny (projektów, kontraktów i programów) stanowić będą zasadniczy

(wymagający jednak uzupełnienia) zasób dla procesów związanych z oceną strategii rozwoju,

która to powinna mieć na celu dostarczanie wiarygodnych i kompletnych informacji w 24 Zob. NPR, rozdział XI System Realizacji, podrozdział 5.3 Budowanie zdolności do przeprowadzenia ewaluacji.25 We współpracy z Komisją Europejską.

61

zakresie tempa rozwoju i strukturalnego dostosowania regionu oraz dynamiki wzrostu

poziomu życia mieszkańców i stanowić podstawę dla aktualizacji strategii regionalnych w

przyszłości.

62

7. POWIĄZANIA STRATEGII ROZWOJU REGIONALNEGO Z INNYMI DOKUMENTAMI PLANOWANIA TERYTORIALNEGO ORAZ Z NARODOWYM PLANEM ROZWOJU

7.1. Planowanie strategiczne w latach polskiej transformacji – poziom krajowy i wojewódzki

Negatywna ocena „planowania totalnego” uprawianego w latach polskiej odmiany

realnego socjalizmu zaowocowała na progu transformacji totalną awersją do planowania

publicznego „w ogóle”. Zniesiono zapisy konstytucyjne określające planowanie jako

omnipotentną podstawę kierowania rozwojem kraju, zniesiono także ustawy o planowaniu

społeczno-gospodarczym, co zresztą wynikało z logiki zmian ustrojowych. Awersja do

planowania sięgnęła jednak głębiej. Wielu prominentnych działaczy państwowych,

oczarowanych mocą „niewidzialnej ręki rynku” nie wahało się głosić, że „najlepszym planem

jest brak planu”, a najlepszą polityką gospodarczą państwa” – brak takiej polityki. Same

terminy „plan” i „planowanie” uległy tak głębokiej deprecjacji, iż zniknęły praktycznie z

leksykonu działań publicznych, wyparte przez „koncepcje”, „strategie” czy „programy”.

Najważniejsze dokumenty programowe rządu Premiera Tadeusza Mazowieckiego

zatytułowano ze starannym wyselekcjonowaniem skompromitowanej terminologii.

Zaakceptowane w lipcu 2000 r. przez Radę Ministrów odpowiedniki dawnych planów

perspektywicznych to:

- Długookresowa Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, oraz

- Przesłanki Wyboru Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Uwarunkowania –

Dylematy – Opcje.

Na poziomie wojewódzkim pojawił się natomiast, zresztą w sposób dość

przypadkowy, dokument nazwany regionalnym programem restrukturyzacji. Jego genezę

pozostawiamy historykom polskiej transformacji, z punktu widzenia celów tego opracowania

istotny wydaje się być cytat z dokumentu oficjalnie przyjętego przez Komitet Ekonomiczny

Rady Ministrów26: „O tym, czy, gdzie, kiedy i w jakim zakresie będą opracowywane

regionalne programy restrukturyzacji gospodarki, powinny decydować autentyczne potrzeby,

wyrażające się w inicjatywach lokalnych i regionalnych środowisk gospodarczych”. Cytat ten

oddaje wiernie intencję odstąpienia od liturgicznej niejako formuły „planowania dla

planowania”, lansując w jej miejsce formułę planowania utylitarnego, planowania

26 Por. Zasady Postępowania w sprawach regionalnych Programów Restrukturyzacji, Centralny Urząd Planowania, październik 1990.

63

stanowiącego narzędzie identyfikacji i realizacji celów, ściśle określonych przedmiotowo oraz

„zakotwiczonych” podmiotowo27.

Ukształtowane na progu transformacji poglądy na planowanie „w ogóle”,

a planowanie w układzie terytorialnym w szczególności, ewoluowały w latach

dziewięćdziesiątych głównie pod wpływem dyfuzji wzorców Unii Europejskiej (wcześniej –

EWG). Informacje o systemie planowania w Unii i w jej krajach członkowskich przyjmowano

początkowo z niedowierzaniem i nieufnością, jako odbiegające w sposób diametralny od

doktryny neoliberalnej.

Obiekcje ustępowały dopiero pod wpływem żądań i wymogów, towarzyszących

pierwszemu programowi pomocowemu PHARE. Wymogi te, początkowo niewielkie i

relatywnie łatwe do spełnienia, były konsekwentnie poszerzane w miarę pozyskiwania przez

stronę polską odpowiednich umiejętności i doświadczeń. W tym właśnie trybie pojawił się

artykułowany po raz pierwszy wymóg sporządzania wojewódzkich strategii rozwoju, które

stanowić miały odniesienie dla programów i projektów wspieranych środkami UE. Wymóg

ten nie mógł być pierwotnie adresowany do władzy publicznej w województwie, bo do

1998 r. władza taka (władza wybieralna) po prostu nie istniała. Adresatem tego wymogu był

więc wojewoda (reprezentant rządu), wspierany przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego

(o statucie Fundacji Skarbu Państwa), a więc podmioty poziomu krajowego.

Równolegle do intensyfikującej się pomocy UE dojrzewała w Polsce świadomość

potrzeby głębokiej reformy ustrojowej, polegającej na decentralizacji władzy publicznej

poprzez trójstopniowy system samorządu terytorialnego. Reforma taka nastąpiła z dniem 1

stycznia 1999 r., a towarzyszyły jej głębokie zmiany w podziale terytorialnym kraju. Obok

utworzenia (restytuowania) powiatów, najistotniejszym było zastąpienie dotychczasowych 49

„małych” województw – szesnastoma dużymi. Koronnym argumentem na rzecz dużych

województw – regionów była przy tym ich potencjalna zdolność do samodzielnego

prowadzenia polityki rozwoju w wymiarze intraregionalnym, w zakresie szerokich

kompetencji przyznanych samorządowi terytorialnemu w tzw. ustawach ustrojowych28.

Reforma samorządowa wprowadzona 1 stycznia 1999 r. oraz towarzyszące jej zmiany

w terytorialnej organizacji kraju, a także perspektywa intensyfikacji pomocy UE i objęcia nią

wszystkich województw stworzyły sytuacyjny i prawny imperatyw sporządzania przez

27 W 1990 r. nie istniał jeszcze samorząd terytorialny na poziomie 49 ówczesnych województw. Sejmiki wojewódzkie spełniały jedynie funkcje opiniodawcze i doradcze na rzecz wojewody – reprezentanta Rady Ministrów w województwie.28 Ustawy z dnia 4 czerwca 1998 r.: (a) o samorządzie województwa oraz (b) o samorządzie powiatu.

64

samorządy województw dokumentów planistycznych, których posiadanie warunkowało

dostęp do zewnętrznych środków wsparcia.

Wśród dokumentów wymienionych w ustawie o samorządzie województwa znajduje

się strategia wymieniana „jednym tchem” z innymi planami i programami. Przyznając

samorządowi wojewódzkiemu kompetencje do sporządzania strategii ustawodawca nie w

zasadzie określił wymogów formalnych dotyczących treści tego dokumentu ani procedur jego

sporządzania. Nie było to bynajmniej przeoczenie. Brak regulacji w tym zakresie nie wynikał

też z braku doświadczeń. Był on natomiast wyrazem uznania dla samodzielności samorządu

województwa w sprawach planowania i odpowiadał formule, że o tym „czy, kiedy i w jakim

zakresie sporządza się dokumenty planistyczne – decydują potrzeby, a nie – sztywne

regulacje”.

Przyjęcie takiej opcji sprawiło, że pierwsza generacja strategii wojewódzkich

odznacza się dużą różnorodnością metodyczną. Różny był przede wszystkim zakres

tematyczny poszczególnych strategii. Oscylował on pomiędzy tematyką wynikającą

wyłącznie z kompetencji samorządu terytorialnego poziomu wojewódzkiego, a podejściem

kompleksowym, obejmującym wszelkie sfery życia społecznego i gospodarki w

województwie. Różne było również podejście do przestrzennych aspektów strategii – od

całkowitego ich pomijania (pozostawiania do rozstrzygnięć w nurcie planowania

przestrzennego) do daleko posuniętej integracji. Różne bywały też procedury sporządzania

strategii, w tym jej relacje do strategii lokalnych. Pewne przejawy ujednolicania

prezentacyjnych form strategii wojewódzkich odnotowywano przede wszystkim w wyniku

nieformalnej dyfuzji rozwiązań, przyjmowanych w pracach nad Narodową Strategią

Rozwoju Regionalnego pierwszej generacji.

Ocena strategii rozwoju województw sporządzanych w latach 1999-2000 nie jest

łatwa. Z jednej strony nie sposób pominąć w niej niekwestionowanego wysiłku włożonego

w ich sporządzanie, w pionierskich niemal warunkach zewnętrznych. Trzeba jednak

stwierdzić, iż część prospektywna większości strategii jest relatywnie uboga i w dalece

niepełnym stopniu odpowiada oczekiwaniom na lepsze uwzględnienie specyfiki

poszczególnych regionów w ich zamierzeniach rozwojowych. Bez względu na przyczyny,

które ukształtowały takie, a nie inne cechy strategii wojewódzkich pierwszej generacji

wypada stwierdzić, iż ich przydatność jako odniesienia dla programów operacyjnych malała

z upływem czasu, a obecnie jest znikoma.

Czynnikiem przesądzającym o niskiej przydatności tych dokumentów jako odniesienia

dla programów operacyjnych jest, oprócz dezaktualizacji wynikającej z upływu czasu, akcesja

65

Polski do UE i jej konsekwencje w sferze planowania strategicznego. Wobec faktów, iż

wszystkie regiony wojewódzkie w Polsce stają się potencjalnymi beneficjentami środków

pomocowych UE oraz, że środki te dominować będą w strukturze zasilania zewnętrznego

inwestycji rozwojowych w województwach, reinterpretacji wymaga zasada suwerenności

samorządu w sferze planowania strategicznego. Jeżeli mianowicie produkty tego planowania

(strategie wojewódzkie) mają stanowić odniesienia dla planowania operacyjnego z udziałem

środków zewnętrznych, to cele i priorytety artykułowane w strategiach wojewódzkich nie

mogą być sprzeczne, a nawet – niespójne z celami i priorytetami zawartymi w dokumentach

strategicznych poziomu ogólnokrajowego. Należy spodziewać się, że procedura sporządzania

Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego nowej generacji uwzględni adekwatną do potrzeb

wymianę informacji oraz wielofazowe konsultacje w tym zakresie w relacjach: centrum –

województwa.

W interesie samorządów województw leży ujęcie w dokumentach strategicznych

całokształtu problematyki związanej bezpośrednio, a także pośrednio z rozwojem

województwa oraz odpowiadających im działań samorządu województwa. Działań

bezpośrednich, tj. takich, które samorząd województwa podejmuje w ramach swych

kompetencji i posiadanych środków na własną odpowiedzialność materialną i polityczną.

Działania pośrednie mogą być podporządkowane natomiast pozyskiwaniu, z różnych źródeł i

w różnych formach, środków wspomagających realizację celów, kierunków i zasad rozwoju

regionu. Środki te przypisane są z reguły do konkretnych projektów w ramach tzw. inżynierii

finansowej. Wśród źródeł tych środków wymienić należy, przede wszystkim, fundusze UE –

głównie Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności. W związku z tym, w dobrze

rozumianym interesie własnym samorządu terytorialnego leży nadanie dokumentom

programowym kształtu akceptowalnego przez Komisję Europejską, organu praktycznie

zarządzającego funduszami pomocowymi. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wymogi

wyrażane explicite w regulacjach UE, lecz również o uwzględnienie tradycji UE co do

zakresu i formy dokumentów sporządzanych na szczeblu krajowym, a także – na poziomie

regionalnym. W odniesieniu do dokumentów o charakterze strategicznym jest to tym bardziej

istotne, że regulacje unijne nie określają szczegółowo ich zakresu treściowego, sposobu

prezentacji, itp. Jedynym, dość ogólnikowo wyrażanym wymogiem jest to, aby mogły one

stanowić odniesienie dla programów o charakterze operacyjnym, wspieranych środkami

UE. I znów – we własnym interesie kraje członkowskie i ich regiony powinny zapewnić

owym dokumentom strategicznym „przekładalność” na programy operacyjne. Dotyczy to w

66

równym stopniu strategii ogólnokrajowych (NPR, NSRR), jak i strategii rozwoju

poszczególnych województw.

Z powyższych rozważań wynika, że system planowania strategicznego w Polsce

pozostaje wciąż in statu nascendi. Stwarza to imperatyw wysokiej zdolności dostosowawczej

wszystkich uczestników procesów planowania strategicznego do zmiennych, trudnych, bądź

niemożliwych do określenia a priori uwarunkowań prawnych i proceduralnych. Z tym

zastrzeżeniem przechodzimy do analizy powiązań – rzeczywistych i potencjalnych – strategii

wojewódzkich z innymi dokumentami planistycznymi.

7.2. Powiązania strategii rozwoju województwa z innymi dokumentami planistycznymi

System planowania publicznego w Polsce nie jest jeszcze w pełni ukształtowany.

Wpływa na to wiele czynników – obiektywnych, a także subiektywnych. Do pierwszej grupy

można zaliczyć trudności w osiągnięciu niezbędnego stopnia koherencji do zmieniających się

kanonów planowania w UE (wpływ poszerzenia). Do drugiej grupy można zakwalifikować

zarówno występującą wciąż awersję do planowania jako „reliktu minionej epoki”, jak

i utrwaloną od lat dychotomię między społeczno-gospodarczym, finansowym i przestrzennym

nurtem planowania.

W warunkach, w których system planowania w ogóle, a w nim – planowania

strategicznego, znajduje się wciąż in statu nascendi, analiza powiązań merytorycznych,

metodycznych i proceduralnych jednego z ogniw tego systemu – strategii rozwoju

województw – rozwarstwia się na dwa ujęcia. Pierwsze z nich – to opis status quo, drugi zaś

– to możliwe i pożądane zmiany. W tej konwencji podejmuje się problematykę powiązań

„zewnętrznych” strategii rozwoju województw, a w szczególności:

- powiązań z Narodowym Planem Gospodarczym i Narodową Strategią Rozwoju

Regionalnego,

- powiązań z planowaniem tzw. wielkoprzestrzennym poziomu ogólnokrajowego i

regionalnego,

- powiązań z planowaniem w układach sektorowych,

- powiązań ze strategiami regionów sąsiedzkich, także – zagranicznych,

- powiązań ze strategiami sporządzanymi w układach lokalnych.

67

Ważnym aspektem przeglądu i analizy powyższych powiązań będzie problem

„przekładalności” treści dokumentów o charakterze strategicznym (z natury wieloletnich) na

obejmujące krótsze okresy dokumenty operacyjne.

Jak zasygnalizowano w poprzedniej części rozdziału, funkcja, zakres tematyczny oraz

zasięg czasowy strategii wojewódzkich nie zostały prawnie zdefiniowane. Swobodę

samorządu województwa (podmiotu tej strategii) ograniczają jedynie względy utylitarne:

przydatność dokumentu jako podstawy do najkorzystniejszej alokacji środków własnych

przeznaczanych na rozwój oraz jako podstawy do ubiegania się o zewnętrzne środki wsparcia

– krajowe i zagraniczne (głównie unijne). Ważnym aspektem praktycznej przydatności

strategii wojewódzkiej jest również atrakcyjność zawartej w niej oferty dla inwestorów

krajowych i zagranicznych.

O konieczności powiązania strategii wojewódzkiej z dokumentami strategicznymi o

charakterze ogólnokrajowym decyduje prosty fakt, że wszystkie polskie województwa są

potencjalnymi beneficjentami wsparcia środkami UE. Aby wsparcie to uzyskać, trzeba

sporządzić dokumenty planistyczne, wśród których strategia rozwoju województwa odgrywa

rolę szczególną: formułując pryncypia polityki rozwoju (cele strategiczne, priorytety) staje się

płaszczyzną odniesienia dla wszystkich programów o charakterze operacyjnym,

wpływających na rozwój regionu. Chodzi przy tym nie tylko o programy sporządzane przez

wojewódzki podmiot władzy publicznej (samorząd terytorialny), lecz również o programy

ogólnokrajowe o charakterze horyzontalnym, o programy sektorowe, a także – o programy

sporządzane w układach lokalnym. Praktycznym tego wyrazem jest zasada, że każdy program

operacyjny wpływający na sytuację w regionie (w województwie) powinien nawiązywać do

strategii jego rozwoju. Nawiązanie takie powinno stać się nienaruszalnym warunkiem dostępu

do środków wsparcia – krajowych i unijnych.

A. Powiązania strategii wojewódzkich z NPR i NSRR

Na tym tle można już dość precyzyjnie określić powiązania strategii wojewódzkich ze

strategią ogólnokrajową, eksplikowaną w Narodowym Planie Rozwoju (NPR). Plan jest

dokumentem określającym cele rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, w tym – wspierane

cele rozwoju regionalnego oraz sposoby ich osiągania (art. 13). Ustawa z dnia 20 kwietnia

2004 r. o NPR stanowi też, że w dokumencie tym określone zostaną wieloletnie limity

środków finansowych przeznaczonych na realizację kontraktów wojewódzkich. Nie

przeceniając wpływu, jaki wywierać mogą strategie wojewódzkie na kształt algorytmów,

które będą stanowić podstawy do wyliczenia w/w limitów, warto jednakże podkreślić, że

68

dobra diagnoza i starannie sporządzony SWOT mogą tu być brane pod uwagę przy

konkretyzowaniu alokacji środków publicznych w układach przestrzennych, problemowych i

sektorowych.

Zwornikiem między NPR a strategiami rozwoju województw ma być, w myśl art. 7

ustawy. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR), która „jest średniookresowym

dokumentem planistycznym określającym uwarunkowania, cele i kierunki wspierania

rozwoju regionalnego przez państwo oraz koordynacji polityki sektorowej w województwach.

Treścią NSRR mają być:

- diagnoza sytuacji społeczno-gospodarczej województw,

- priorytety operacyjne rozwoju regionalnego,

- szacunkowe wydatki z publicznych źródeł krajowych i wspólnotowych, a także –

ze źródeł prywatnych,

- określenie okresu obowiązywania strategii i systemu realizacji polityki regionalnej.

Art. 7. ust. 4 stanowi, że NSRR uwzględnia ustalenia zawarte m.in. w strategiach

rozwoju województw oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województw.

Mimo iż brak jest wykładni pojęcia „uwzględnia” oraz pojęcia „ustalenia” (mogą więc być

rozmaicie interpretowane), zapis ten zdaje się wyrażać intencję doprowadzenia do spójności

między wojewódzkim a ogólnokrajowym poziomem planowania strategicznego.

Skrótowy zarys systemu planowania strategicznego w Polsce zawarty w ustawie o

NPR nie powinien być traktowany dogmatycznie. Zarówno w Polsce, jak i w Unii

Europejskiej trwają intensywne prace nad modyfikacją tego systemu, której cechami mają być

decentralizacja i uproszczenie procedur. W przypadku Polski niewyjaśnioną pozostaje

niezmiernie istotna sprawa operacyjnego programu (programów) rozwoju regionalnego.

Dylemat – jeden program zintegrowany czy 16 programów wojewódzkich – wciąż nie został

rozstrzygnięty. Wobec ewidentnych (w każdym wariancie) związków pomiędzy strategiami

wojewódzkimi a służącymi ich realizacji programami operacyjnymi rozstrzygnięcia w tym

zakresie nie pozostaną bez wpływu na formułę merytoryczną i prezentacyjną strategii rozwoju

województw kolejnej generacji.

Najważniejszą jednakże sprawą, która rozstrzygnie o efektywności powiązań

pomiędzy krajowymi a wojewódzkimi strategiami rozwojowymi, będą procedury

sporządzania tych strategii. Powinny one zapewnić sprawny przepływ informacji, rzeczywiste

– a nie pozorowane jedynie konsultacje oraz w niezbędnym zakresie – porozumienia i

uzgodnienia. Tylko w takim trybie będzie można zrealizować swoistą „wartość dodaną”, jaką

69

będzie uwzględnienie w strategiach obu analizowanych poziomów zróżnicowanych cech,

zasobów, uwarunkowań i predyspozycji rozwojowych poszczególnych regionów.

W świetle powyższych rozważań należy również ustosunkować się do wysuwanych

niekiedy wątpliwości, czy w ogóle potrzebna jest nowa generacja strategii wojewódzkich. Nie

podważając kompetencji samorządu województwa do rozstrzygnięć w tym zakresie warto

jednakże zauważyć, że powiązania merytoryczne strategii pierwszej generacji z NPR i NSRR

na lata 2006-2013 są ze zrozumiałych względów znikome, a powiązań proceduralnych po

prostu nie ma. Jeżeli więc samorząd województwa chce dysponować strategią koherentną

do w/w dokumentów strategicznych poziomu krajowego oraz „przekładalną” na

programy operacyjne nowej generacji, powinien jak najszybciej podjąć decyzję o

sporządzeniu zaktualizowanej strategii rozwoju.

B. Powiązania strategii wojewódzkich z planowaniem wielkoprzestrzenym

W polskim systemie planowania wielkoprzestrzennego, ukonstytuowanego przez

ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym występują:

1. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, która „uwzględnia zasady

zrównoważonego rozwoju kraju w oparciu o przyrodnicze, kulturowe, społeczne i

ekonomiczne uwarunkowania...” Koncepcję tę sporządza Rządowe Centrum Studiów

Strategicznych, „uwzględniając cele zawarte w rządowych dokumentach

strategicznych”29.

2. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym „uwzględnia się

ustalenia strategii rozwoju województwa”30 oraz „umieszcza się te inwestycje celu

publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – które zostały ustalone w dokumentach

przyjętych przez Sejm RP, Radę Ministrów, właściwego ministra bądź sejmik

wojewódzki – zgodnie z ich właściwością”. Plan ten sporządzają organy samorządu

województwa31, uchwala sejmik województwa32, a minister właściwy do spraw

budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej koordynuje zgodność tych

planów z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju.

W realiach Polski 2004 r. nie istnieje jednakże „koncepcja przestrzennego

zagospodarowania” kraju i nic nie wskazuje na to, aby koncepcja taka została w najbliższym

czasie sporządzona. Istnieje natomiast Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania 29 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozdział 4, art. 47, ust. 1.30 Ustawa j.w. Rozdział 3, art. 39.31 Ustawa j.w. art. 38.32 Ustawa j.w. art. 42.

70

Kraju (KPPZK), przyjęta przez Radę Ministrów 5 października 1999 r. oraz po niewielkich

poprawkach przyjęta przez Sejm 17 listopada 2000 r.

Charakteryzując przydatność tego dokumentu jako odniesienia dla strategii i planów

sporządzanych w województwach należy podkreślić, że:

1. Nie jest to koncepcja zagospodarowania przestrzennego kraju, lecz koncepcja polityki,

która ma powodować pożądany sposób zagospodarowywania polskiej przestrzeni i która

została opracowana „pod rządami” ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., która to ustawa nie

przewidywała ani koncepcji zagospodarowania na poziomie krajowym, ani planów

zagospodarowania na poziomie województw. Zawarte w niej regulacje nie dotyczyły

konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych – miały one być podejmowane w trybie

sporządzania programów realizacji celów publicznych, rekomendowanych jako

instrumenty realizacji KPPZK.

2. KPPZK sporządzano w cyklu wieloletnim, formalnie przez 6 lat, tyle bowiem upłynęło

czasu od wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do przyjęcia

dokumentu przez Sejm; faktycznie prace nad tym dokumentem były prowadzone od 1989

r. (tj. od powstania Centralnego Urzędu Planowania), przy czym bazowały one w

znaczącym stopniu na diagnozie gospodarki przestrzennej w Polsce, sporządzonej przez

Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN w 1984 r.33 oraz na projekcie

Planu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, sporządzonym w byłej Komisji

Planowania przy Radzie Ministrów, zaakceptowanej przez ówczesny rząd, przedłożonej

Sejmowi jesienią 1988 r. oraz wycofanej bez rozpatrzenia pod pretekstem „zmian w

polityce gospodarczej Rządu”34. Baza diagnostyczno-studialna KPPZK ulegała więc

nieuchronnej dezaktualizacji w okresie kilkunastu lat burzliwych przemian w Polsce i w

jej otoczeniu międzynarodowym.

3. Aktualizację bazy diagnostycznej dla potrzeb planowania wielkoprzestrzennego cechuje

brak jakichkolwiek przejawów koordynacji, rozproszenie środków (zresztą

niewystarczających) oraz niedostatek ujęć syntetyzujących, które mogłyby stanowić

podstawę dla ustawowo wymagalnych, okresowych raportów o stanie przestrzennego

zagospodarowania kraju35.

4. Wartość merytoryczna KPPZK, niewątpliwie wciąż znacząca, jest praktycznie

„nieprzekładalna” na ujęcia o charakterze operacyjnym, a także jest niezmiernie trudna do

33 Gospodarka Przestrzenna Polski. Diagnoza, rekonstrukcja, prognoza. Polska Akademia Nauk, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa 1984.34 Jesienią 1988 r. nowym Prezesem R.M. został M. F. Rakowski w miejsce Z. Messnera.35 Por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., art. 47.

71

zdezagregowania w sposób przydatny dla warsztatu planowania wielkoprzestrzennego na

poziomie wojewódzkim. Niegdyś służyły temu celowi opracowania sporządzane na

poziomie makroregionalnym, których przygotowanie zostało jednakże zaniechane (od

kilku już lat).

Zważywszy na powyższe informacje oraz refleksje należy stwierdzić, że:

- brak jest obecnie dokumentu strategicznego na poziomie krajowym, który mógłby stanowić

podstawę do stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania przestrzennego

województwa z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju,

- brak takiego dokumentu oznacza, że odniesienie strategii rozwoju województwa do koncepcji

i planów zagospodarowania przestrzennego może być dokonywane wyłącznie intuicyjnie,

- nie oznacza to oczywiście, że strategie rozwoju województw mogą pomijać aspekty

przestrzenne lub kształtować je w sposób woluntarystyczny,

- uwzględnienie w tych strategiach aspektów przestrzennych (w stopniu zadowalającym) jest

niewątpliwie możliwe dzięki koordynacji z niemal równolegle sporządzanymi planami

przestrzennego zagospodarowania województw. Chodzi o bieżącą wymianę informacji,

konsultacje i uzgodnienia, tym łatwiejsze i bardziej oczywiste, że podmiotem obu

dokumentów jest samorząd województwa, a warsztat ich powstawania zlokalizowano

niekiedy w tych samych departamentach urzędów marszałkowskich.

Reasumując, rekomenduje się przyjęcie zasady, że powiązania strategii rozwoju

województw nowej generacji z planowaniem wielkoprzestrzennym powinny być realizowane

poprzez warsztatową współpracę jednostek sporządzających odpowiednie dokumenty

planistyczne na poziomie wojewódzkim. Interpretacja dokumentów wielkoprzestrzennych

poziomu krajowego dla potrzeb planistycznych powinna być powierzana jednostkom

i zespołom pracującym nad sporządzaniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego

województwa, który powinien z kolei stanowić odniesienie dla prac nad strategią rozwoju

województwa. W obu omawianych dokumentach problematyka spójności społecznej,

gospodarczej i terytorialnej w skali województwa, kraju i UE powinna stanowić przy tym

główny motyw w sensie zarówno merytorycznym, jak i prezentacyjnym.

C. Powiązanie strategii rozwoju województw z planowaniem sektorowym

Powiązanie poziomego (regionalnego) układu planowania z układem „pionowym”

(sektorowym) jest od lat żelaznym punktem rozważań nad sposobami doskonalenia

72

planowania prowadzonego przez podmioty publiczne. Warto wspomnieć, że problem ten nie

był nigdy rozwiązany w sposób zadowalający. Nawet w czasach „planowania totalnego” i

omnipotencji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów (pozornych, jak się boleśnie

okazało!), szczytowym osiągnięciem było doprowadzenie do poziomu wojewódzkiego

informacji ex post o zamierzeniach i planach sektorowego układu gospodarki (resorty,

centralne zarządy). Podjęta, zgodnie z ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania

rozwoju regionalnego, próba włączenia podmiotów układu sektorowego do kontraktów

wojewódzkich i wymuszenia negocjacji w relacjach sektor-województwo przyniosła rezultaty

dalekie od oczekiwań.

W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju planowanie

sektorowe pojawia się explicite jedynie jako narzędzie realizacji, a nie – jako czynnik

współdecydujący o kształcie tego planu. Wymienia się więc sektorowe programy

operacyjne, które na równi z regionalnymi programami operacyjnymi mają współtworzyć

system realizacyjny NPR. Charakterystyczne jest przy tym to, że w przeciwieństwie do

układu regionalnego, w którym programy operacyjne znajdują punkt odniesienia w postaci

Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, sektorowym programom operacyjnym nie

patronuje, przynajmniej patronować nie musi żaden dokument o cechach strategii. Podmioty

układu sektorowego oczywiście mogą sporządzać takie dokumentu i czynią to w praktyce,

jednakże ich funkcją są raczej próby wymuszania incydentalnych decyzji korzystnych dla

sektora, niż koordynowanie swych zamierzeń z innymi strategiami.

Układ sektorowy planowania jest wciąż rozległy (zbyt rozległy), a przy tym bardzo

zróżnicowany pod względem znaczenia dla rozwoju kraju, wyposażenia w środki finansowe

oraz potencjalnego powiązania z układem regionalnym. W tym ostatnim kontekście

największe znaczenie wydaje się mieć planowanie sektorowe w dziale rolnictwo oraz w

sferze rozwoju obszarów wiejskich. Bardzo prawdopodobne jest przyjęcie przez UE zasady

finansowania programów operacyjnych w myśl reguły: jeden program – jeden fundusz, co

praktycznie może wyeliminować samorząd terytorialny i jego narzędzia planistyczne

z wpływu na rozwój obszarów wiejskich. Alternatywą może być mnożenie regionalnych

programów operacyjnych: obok regionalnych „miejskich” – operacyjne regionalne programy

rozwoju obszarów wiejskich. Wydaje się, że relacje między „miejskimi” a „wiejskimi”

centrami rozwoju regionalnego stają się obecnie najpoważniejszym, a zarazem

najtrudniejszym do rozwiązania problemem w sferze powiązań strategii rozwoju regionalnego

z planowaniem sektorowym. Bez rozwiązań w sferze strategicznej trudno będzie bowiem

koordynować działania operacyjne, prowadzone w omawianych układach.

73

Jak wspomniano wyżej, próby skoordynowania sektorowego i regionalnego nurtu

planowania podejmowane na poziomie centralnym nie dały nigdy oczekiwanych efektów.

Zasadne wydaje się więc podjęcie takiej próby na poziomie regionalnym. Wykorzystując fakt,

iż wojewoda jest reprezentantem Rady Ministrów w województwie można przyjąć, że włada

on instrumentami wymiany informacji, konsultacji i uzgodnień między sektorowym a

regionalnym układem planowania strategicznego. Umocnieniem funkcji wojewody byłaby

zasada kontrasygnaty strategii sektorowych w części dotyczącej poszczególnych

województw. Oczywiście, warunkiem wprowadzenia takiej zasady byłoby

„uprzestrzennienie” strategii sektorowych, które jednakże nie powinno przybierać postaci

ekstremalnej – pełnej dezagregacji strategii i programów na 16 województw. Ani to możliwe,

ani potrzebne!

Przedstawiając aktualne uwarunkowania formalne strategicznego planowania

sektorowego (a właściwie – brak regulacji w tym zakresie) wypada znów odnieść się do

pozaformalnych możliwości współpracy. Postulat wymiany informacji to oczywiste

minimum, które jednakże nie było dotychczas spełniane. Natomiast konsultacje i uzgodnienia

pojawiać się powinny tam, gdzie mogą przynieść korzyści obu stronom. Aby korzyści takie

osiągnąć, potrzebny jest układ partnerski między sektorowymi a regionalnymi podmiotami,

osadzony w realiach porównywalnych kompetencji, a przede wszystkim porównywalnych

finansowych instrumentów działania. Nie sprzyjać zaś będzie kształtowaniu takich relacji

dalsze utrzymywanie statusu „ubogiego krewnego”, jakim były dotychczas samorządy

wojewódzkie w kontaktach z układem sektorowym.

W pracach nad NPR oraz nad instrumentami jego realizacji należałoby więc zacząć od

wymuszenia obustronnej wymiany informacji planistycznej między sektorowymi a

regionalnymi podmiotami planowania strategicznego i operacyjnego. Strategia rozwoju

województwa może i powinna formułować na tej bazie swoistą ofertę dla podmiotów układu

sektorowego, eksponując potencjalne efekty jej przyjęcia. Wojewoda jako przedstawiciel

administracji rządowej powinien odpowiednio „oprzyrządować” kontakty między

sektorowymi a wojewódzkimi dokumentami planistycznymi już na etapie formułowania

wstępnych strategii rozwojowych.

D. Powiązania strategii rozwoju województwa ze strategiami rozwoju regionów

sąsiedzkich – także zagranicznych

W warunkach globalizacji, akcesji Polski do UE oraz coraz bogatszej sieci powiązań

funkcjonalno-przestrzennych, które nie zamykają się w jakichkolwiek podziałach

74

administracyjnych, nowa generacja strategii rozwoju kraju i regionów powinna stać się

instrumentem kształtującym spójność społeczną, gospodarczą i terytorialną „ponad

granicami” – w wymiarze krajowym i europejskim.

Dla realizacji tego celu niezbędna jest ścisła współpraca województw sąsiedzkich w

całym procesie sporządzania i akceptacji tych strategii. Formy i zakres współpracy mogą i

powinny być różnicowane stosownie do specyficznych cech podejmowanych problemów, w

każdym jednakże przypadku elementarnym jej fundamentem musi być stała wymiana

informacji. Zakres terytorialny współpracy międzyregionalnej może też i powinien mieć

charakter transgraniczny, czemu sprzyjać powinno m.in. wykorzystanie doświadczeń

i dorobku współpracy w ramach CBS, programu VASAB, euroregionów i innych.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego w realizacji przypisanych mu

ustawowo kompetencji w sferze sporządzania strategii rozwoju województwa nie może i nie

powinna być naruszana jakimikolwiek dyrektywami zobowiązującymi do współpracy z

sąsiadami, a tym bardziej – do określania form tej współpracy. Decydować tu powinny

autentyczne potrzeby i perspektywa korzyści dla wszystkich partnerów współpracy. Wydają

się jednakże warte rozważenia pewne inicjatywy „centrum”, przełamujące występujące

jeszcze nawyki izolacjonizmu.

Inicjatywy takie to, np. organizacja konsultacji NPR czy NSRR w układach

ponadwojewódzkich, zapraszanie potencjalnych współpartnerów zagranicznych na fazowe

prezentacje opracowań planistycznych, itp. Inicjatywy takie są potrzebne tym bardziej, że

perspektywa realizacji NPR i NSRR przy pomocy 16 wojewódzkich programów

operacyjnych może prowokować do swoistej autarchii – w imię źle rozumianej

konkurencyjności regionów.

Wyższą formą międzywojewódzkiej współpracy planistycznej byłyby wspólne

strategie i programy o zasięgu makroregionalnym. Podejmowane w przeszłości próby tzw.

planowania makroregionalnego nie doprowadziły wprawdzie do pozytywnych rezultatów,

lecz pamiętać należy, że planowanie w tych układach było wówczas tylko formą planowania

centralnego, nie zaś – wspólną działalnością równoprawnych podmiotów układu

terytorialnego, podejmowaną w celu rozwiązywania wspólnych problemów i dla realizacji

swoistej „renty współpracy”. W najbliższym okresie nie będą zapewne podejmowane

inicjatywy opracowywania wspólnych, międzywojewódzkich strategii rozwoju w pełnym

zakresie tematycznym. Pożądana i korzystna dla zainteresowanych podmiotów byłaby

natomiast wspólna identyfikacja problemów ponadwojewódzkich i międzywojewódzkich.

Identyfikacja taka mogłaby być impulsem dla ich odpowiedniego, skorelowanego

75

uwzględnienia w strategiach, a także – w programach operacyjnych poszczególnych

województw. Byłaby także ważną inspiracją dla uwzględnienia tych problemów w

dokumentach planistycznych poziomu ogólnokrajowego – NPR i NSRR, w których będzie

eksplikowana polityka regionalna państwa (polityka interregionalna). Zakres tematyczny,

w którym współdziałanie sąsiednich województw wydaje się być szczególnie pożądane,

obejmuje m.in.:

- obszary metropolitarne, zwłaszcza – polipolarne, przekraczające granice województw.

Należą do nich z pewnością konurbacja śląsko-krakowska, warszawsko-łódzka, być może

także wrocławsko-poznańska, a także – obejmująca trójmiasto w woj. pomorskim i Elbląg

w woj. warmińsko-mazurskim,

- obszary, na których występują podobne problemy w sferze rozwoju obszarów wiejskich,

np. obszary postpegeerowskie w Polsce Zachodniej i Północnej, obszary zagrożone

peryferyzacją w Polsce Wschodniej i Północno-Wschodniej, czy też obszary niegdyś

chłoporobotnicze w Polsce Południowej i Południowo-Wschodniej,

- obszary nadbrzeżne Morza Bałtyckiego, których racjonalne zagospodarowanie wymaga

ścisłej współpracy w relacjach międzywojewódzkich i międzynarodowych,

- obszary górskie w Polsce Południowej, gdzie współdziałanie międzywojewódzkie oraz

transgraniczne warunkuje m.in. ochronę wysokich walorów przyrodniczych, racjonalną

gospodarkę wodną, leśną, itd.

Inspiracje pobudzające zainteresowanie podmiotu do współpracy w rozwiązywaniu

problemów między- i ponadwojewódzkich będą wynikać zapewne z preferencji UE dla

wspólnych działań krajów członkowskich i ich regionów, wnoszących cenne wartości w

realizację polityki spójności terytorialnej, traktowaną w projekcie Konstytucji Europejskiej

równorzędnie ze spójnością społeczną i gospodarczą.

E. Powiązanie strategii rozwoju województwa ze strategiami lokalnych jednostek

samorządu terytorialnego

Wiele jednostek lokalnego samorządu terytorialnego dysponuje mniej lub bardziej

aktualnymi strategiami rozwoju. Dokumenty te, sporządzane w różnym trybie, przez różne

zespoły (relacja: eksperci zewnętrzni – partnerzy społeczni), mają również zróżnicowany

zakres tematyczny i są w zróżnicowany sposób „przekładalne” i wykorzystywane przez

organy samorządu lokalnego w działaniach o charakterze operacyjnym. Zróżnicowany jest

również realny, a także – potencjalny wpływ strategii lokalnych na planowanie strategiczne

76

na poziomie wojewódzkim. Przykładowo wpływ strategii Warszawy (poziom lokalny!) na

treść strategii rozwoju województwa mazowieckiego był, jest i pozostanie z pewnością

silniejszy, niż wpływ strategii niewielkich gmin wiejskich czy małych miast. Mimo tych

zróżnicowań, dokumenty strategiczne szczebla lokalnego stanowią w sumie cenną i bogatą w

treści bazę dla planowania strategicznego na poziomie wojewódzkim.

Formalne powiązania między strategiami lokalnymi a strategiami rozwoju

województw są znikome i ograniczają się do informacji ex ante (o przystąpieniu do

opracowania) i ex post (udostępnienie dokumentu finalnego). Nie muszą one zresztą, i nie

powinny być rozbudowywane, gdyż byłoby to sprzeczne z ustrojową zasadą samodzielności

jednostek lokalnego samorządu terytorialnego w tym zakresie. Pożądana byłaby natomiast

ściślejsza współpraca w relacji gmina (miasto) – województwo, której wynikiem byłoby

uwzględnienie impulsów lokalnych w dokumentach regionalnych oraz wzbogacenie strategii

lokalnych poprzez transformację celów, priorytetów i działań planowanych w skali

województwa w aktualizowanych dokumentach strategicznych miasta czy gminy.

W założeniach NPR na lata 2007-2013 zaprezentowano propozycje nowego

instrumentu rozwojowego36 „dla wzmocnienia potencjału gospodarczego małych miast i

miasteczek”. Instrument ten, zatytułowany „Rewitalizacja miast i miasteczek”, ma być

adresowany do tych elementów struktury osiedleńczej Polski, które znajdują się w bardzo złej

kondycji gospodarczej i której poprawa wymagać będzie przygotowania, podjęcia i realizacji

zróżnicowanych, lecz wzajemnie skoordynowanych projektów w sferze gospodarczej,

społecznej oraz w sferze materialno-technicznej substancji miejskiej. Programy integrujące

działania w tych sferach będą miały wprawdzie charakter lokalny, tym niemniej korzystne, a

nawet niezbędne byłoby ich „zakotwiczenie” w wojewódzkich strategiach rozwoju nowej

generacji.

Podobne „zakotwiczenie” niezbędne będzie w przypadkach lokalnych programów

rozwoju obszarów wiejskich. Będą one zapewne finansowane z innych źródeł (Europejski

Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej), a więc powinny tym bardziej zostać skorelowane ze

strategią rozwoju województwa, w imię zachowania jej kompleksowego charakteru.

7.3. Wnioski i rekomendacje w zakresie powiązania strategii rozwoju regionalnego z innymi dokumentami planowania

Z analizy powiązań strategii rozwoju województwa z innymi dokumentami planowania

ogólnokrajowego i terytorialnego wynikają następujące wnioski i rekomendacje:

36 Założenia Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013, Warszawa, 30 kwietnia 2004 r., Ministerstwo GPi PS, str. 91.

77

1. System planowania strategicznego w Polsce jest wciąż in statu nascendi. Regulacje

prawne sygnalizują raczej potrzebę niż określają procedury wzajemnych powiązań

dokumentów planistycznych.

2. Odniesienia do systemu planowania w UE są o tyle skomplikowane, iż system ten znajduje

się obecnie w fazie intensywnej reinterpretacji, której wyniki trudno jeszcze przewidzieć.

Dla powiązań zewnętrznych wojewódzkich strategii rozwoju podstawowe znaczenie

będzie miała zapowiadana decentralizacja regionalnych programów operacyjnych (16

programów wojewódzkich na lata 2007-20113 zamiast jednego Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006). Zapowiedź tej

zmiany rodzi sytuacyjny imperatyw sporządzenia we wszystkich województwach

dokumentów strategicznych nowej generacji, dokumentów o lepszej

„przekładalności” na programy i działania operacyjne.

3. Wsad wojewódzkich dokumentów strategicznych do NPR 2007-2013, a szczególnie do

Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego powinien powstawać w drodze iteracyjnej –

poprzez wymianę informacji, konsultacje, a w warstwie finansowej – przez wstępne

uzgodnienia (NPR ma zawierać limity finansowe na realizację kontraktów

wojewódzkich!). Efektem współdziałania powinny być:

- dla poziomu ogólnokrajowego – lepsze rozpoznanie cech, zasobów uwarunkowań

oraz predyspozycji rozwojowych poszczególnych regionów dla racjonalnej alokacji

instrumentów wsparcia,

- dla poziomu regionalnego – lepsza i wyprzedzająca w czasie orientacja co do celów i

priorytetów, wpływających na wymiar wsparcia rozwoju regionalnego przez państwo

(środkami krajowymi i środkami UE).

Osiągnięcie tych efektów wymaga permanentnej współpracy w procedurach sporządzania

(a nie tylko w fazie końcowej) dokumentów strategicznych na obu poziomach.

4. Nowa generacja strategii rozwoju województw powinna przyczynić się do przełamania

dychotomii między społeczno-gospodarczym a przestrzennym nurtem planowania

regionalnego nawet, jeśli niekorzystne regulacje ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym nie zostaną zniesione (wyodrębnienie planów

zagospodarowania przestrzennego województw z jednolitego dokumentu strategii).

Regulacje te wprawdzie nie zachęcają do integracji, lecz przecież nie zabraniają

współpracy!

5. Powiązania wojewódzkich strategii rozwoju z dokumentami planistycznymi układu

sektorowego są obecnie nieadekwatne do potrzeb, a ich wzmocnienie wymaga bardziej

78

aktywnej roli wojewody jako przedstawiciela administracji rządowej w województwie.

Może to przynieść efekty lepsze niż podejmowane wielokrotnie i bez powodzenia próby

koordynacji planowania sektorowego i regionalnego na poziomie ogólnokrajowym.

6. Powiązania funkcjonalno-przestrzenne nie pokrywają się i nie mogą w pełni pokrywać z

obecnym, ani z jakimkolwiek podziałem administracyjnym. Identyfikacja wspólnych,

międzywojewódzkich problemów rozwojowych oraz kierunków ich rozwiązywania staje

się ważnym zadaniem planowania strategicznego w województwach. Jego realizacja

wymagać będzie współpracy we wszystkich fazach sporządzania dokumentów

strategicznych, co w niektórych przypadkach może inspirować opracowywanie

międzywojewódzkich programów o charakterze operacyjnym.

7. Powiązania strategii rozwoju województw ze strategiami lokalnymi powinny być

wspierane w drodze kształtowania nawyków i kultury współpracy, nie zaś – poprzez

dyrektywy naruszające konstytucyjną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.

Pierwszym, niezbędnym etapem kształtującym pożądane postawy w tym zakresie

powinna być permanentna wymiana informacji w pracach nad nową generacją

dokumentów strategicznych.

Podstawową rekomendacją dotyczącą lepszego powiązania strategii rozwoju

województwa z innymi dokumentami planistycznymi jest skoncentrowanie się na wymianie

informacji i podnoszenie kultury współdziałania organów władzy publicznej-rządowej i

samorządowej w istniejących ramach prawnych. Zmiany tych ram to proces z natury

długotrwały, a jego nadmierne przyspieszanie prowadzi często do opłakanych rezultatów.

79

ANEKS

80

1/A. SŁOWNIK GŁÓWNYCH POJĘĆ UŻYTYCH W OPRACOWANIU37

Analiza SWOT

Schemat diagnozy koncentrujący się na analizowaniu najważniejszych wyróżników

danego regionu, w podziale na strony „mocne i słabe”, „szanse i zagrożenia”. Obserwacja

dowodzi, że ważną kwestią są kryteria klasyfikacji cech regionu, pozwalające odróżniać to co

jest szansą, od tego co jest stroną mocną oraz zagrożenia, od tego co stanowi jego słabą

stronę. Wskazać można dwa kryteria, których stosowanie prowadzi do rozdzielności

klasyfikacji. Są nimi:

- strony słabe i mocne regionu dotyczą jego wewnętrznych uwarunkowań, zaś szanse i

zagrożenia są następstwem właściwości otoczenia regionu,

- strony słabe i mocne regionu wiążą się z właściwościami już posiadanymi, zaś szanse i

zagrożenia dotyczą właściwości spodziewanych.

Cechy przewidywania strategicznego

Można wskazać cztery podstawowe cechy-wyróżniki programów strategicznych:

1. Strategia oznacza selekcję rozważanych problemów (bezwzględna konieczność

koncentrowania się na tym co najważniejsze w kontekście celu formułowanego

programu).

2. Strategia interpretowana w kontekście pojęcia „rozwój” oznacza nadawanie większego

znaczenia celom aktualnym w dłuższym horyzoncie czasu (np. ważnych dla regionu

celów rozwoju nie można na ogół osiągnąć w krótkim czasie).

3. W podejściu strategicznym ważnego znaczenia nabierają takie właściwości systemowe,

jak spójność (m.in. oznaczająca uwzględnianie pełnej interakcji w zbiorze ustalonych

celów, a także logiczne powiązania między zamiarami i możliwościami) i sprawność

działania (osiągania celów). Ta druga właściwość akcentuje kwestię, iż ważne jest nie

tylko osiąganie zakładanych celów (skuteczność), ale także efektywność podejmowanych

działań.

4. Koncentrowanie się na regułach określających obszar koniecznych poszukiwań; w

mniejszym natomiast stopniu na opisach konkretnych rozwiązań. Właściwość ta wynika

m.in. z poprzednio sygnalizowanego dłuższego horyzontu czasu właściwego programom

strategicznym.

37 W trakcie przygotowania słownika autorzy korzystali m.in. z informacji zawartych na stronach www urzędów administracji publicznej, w szczególności Ministerstwa Gospodarki i Pracy.

81

Cele strategiczne rozwoju

W ogólnym ujęciu, cele rozwoju określić można jako zamierzenia pożądane z punktu

widzenia wizji rozwoju rozważanego obszaru i jednocześnie możliwe do osiągnięcia w

świetle zidentyfikowanych uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych regionu. Cele

strategiczne, z kolei, to zamierzenia perspektywiczne utożsamiane – w potocznym

przynajmniej znaczeniu – z celami najważniejszymi (kryterium rangi), w podtekście czego

kryje się proces odpowiedniej ich selekcji. Czynnikiem wyróżniającym cele strategiczne jest

też horyzont czasu (kryterium czasu), co oznacza nadawanie większego znaczenia celom

aktualnym w dłuższych okresach. Biorąc pod uwagę obydwa kryteria, cele strategiczne

rozumiane są jako pożądane i możliwe do osiągnięcia zamierzenia, optymalizujące

wykorzystanie posiadanego przez region potencjału i sytuujące go na możliwie

najkorzystniejszej pozycji w przyszłości. W ogólnym ujęciu podstawą konstruowania celów

strategicznych są odpowiedzi na dwie grupy pytań:

1. Gdzie się znajdujemy?

2. Dokąd zmierzamy?

Cele Funduszy Strukturalnych

W obecnym okresie programowania (2000-2006) obowiązują trzy Cele Funduszy

Strukturalnych:

- Cel 1 – rozwój i dostosowanie strukturalne w regionach słabiej rozwiniętych,

- Cel 2 – ekonomiczne i społeczne przekształcenia obszarów o niewłaściwej strukturze

gospodarki,

- Cel 3 – modernizacja polityki i systemów edukacji, szkoleń oraz zatrudnienia.

Cele programowania

Najbardziej ogólnym i uniwersalnym celem programowania rozwoju regionu, w tym

programowania strategicznego jest przyspieszenie dynamiki rozwoju poprzez odpowiednio

zaprojektowane i konsekwentnie realizowane działania interwencyjne uruchamiające

(wzmacniające) wewnętrzne stymulatory rozwoju. W nieco szerszym ujęciu cele

programowania formułować można poprzez pryzmat funkcji programów rozwoju

regionalnego. Mówić można o funkcjach efektywnościowych (porządkująca bieżąco

podejmowane decyzje, aktywizująca i integrująca układ podmiotowy regionu) oraz o

funkcjach instrumentalnych, w których to program rozwoju jest instrumentem oddziaływania

(regulacyjna, kontrolna, informacyjna, koordynacyjna, promocyjna).

82

Decentralizacja

Zasada określona w art. 15 Konstytucji RP. Oznacza takie rozdzielenie zadań

pomiędzy poszczególnymi poziomami administracji, w którym nie występuje hierarchiczne

podporządkowanie organów szczebla niższego. Samodzielność organów szczebli niższych

chroniona jest prawem i podlegają one jedynie nadzorowi wykonywanemu przez organy

administracji w zakresie spełniania kryterium legalności.

Dekoncentracja

Realizacja zadań publicznych w ramach struktur administracyjnych lokowanych

możliwie najbliżej obywatela.

Diagnoza strategiczna (prospektywna)

Diagnoza odpowiednio ukierunkowana, tzn. koncentrująca się na tych fragmentach

analizowanej rzeczywistości, których rozpoznawanie jest ważne w kontekście zakładanych

dziedzin programowania. Jej minimalnym wymogiem jest selekcja analizowanych dziedzin.

Dodatkowym jej wyróżnikiem jest łączenie przeszłości poprzez teraźniejszość z przyszłością,

czego przejawem są najczęściej ekstrapolacyjne projekcje oraz proste, scenariuszowe analizy

prognostyczne. Z tego ostatniego wynika ważny wniosek: diagnoza strategiczna w swym

opisie rzeczywistości musi posługiwać się ujęciami dynamicznymi, umożliwiającymi

wyciąganie wniosków dotyczących następstw obserwowanych tendencji.

Drzewo celów

Jest to graficzna ilustracja struktury celów rozwoju, w której kolejne poziomy

hierarchiczne powstają przez odpowiednią dezagregację (rozpisywanie) celów poziomu

wyższego. W kompleksowym ujęciu na szczycie piramidy znajduje się: wizja rozwoju, dalej

poziom realizujących ją celów strategicznych, które to z kolei rozpisywane są w poziomach

celów operacyjnych, a te – stosownie do potrzeb i przyjętego warsztatu programowania – w

najbardziej szczegółowych poziomach projektów i zadań. Można też zaprojektować drzewo

celów, w którym punktem wyjścia jest misja rozwoju. Wówczas, jest ono ilustracją

hierarchicznej struktury kierunków działań. W procesie programowania rozwoju głównym

walorem użytkowym schematu drzewa celów jest zabezpieczanie spójności projektowanych

celów rozwoju w świetle kryterium wynikania. Drzewo celów jest też ważną kategorią w

niektórych heurystycznych metodach programowania.

83

Dwa podejścia metodyczne budowy strategii regionalnych

Programowanie rozwoju regionalnego, prowadzące w efekcie do ukazywania obrazu

przyszłej rzeczywistości danego regionu (ich układu), może być realizowane dwoma różnymi

podejściami metodycznymi, które umownie można nazwać:

1. Podejściem tradycyjnym,

2. Podejściem wzorca idealnego.

Zasadnicza różnica pomiędzy nimi sprowadza się do odmiennych przesłanek

wnioskowania prognostycznego. Według pierwszego z nich, program jest wynikiem pewnego

„ulepszania” współczesności, czyli punktem wyjścia jest – odgrywająca podstawową rolę –

analiza dotychczas obserwowanych prawidłowości rozwoju. Dalej dopiero rozważane są

warianty co należałoby i co można zmienić.

Punktem wyjścia podejścia drugiego nie jest analiza systemu istniejącego, lecz

budowa pożądanego obrazu badanej rzeczywistości (czyli układu odpowiednich celów), który

mógłby zaistnieć w warunkach idealnych (tj. w sytuacji braku ograniczeń wewnętrznych ani

zewnętrznych). W kolejnym etapie następuje uchylenie najbardziej idealizujących założeń,

tzn. urealnianie modelu (programu) do postaci, która mogłaby mieć miejsce w ekstremalnie

sprzyjających warunkach. Dalsze etapy budowy polegają na stopniowej konkretyzacji

programu, sprowadzającej się do uchylania kolejnych założeń upraszczających oraz

idealizujących i wprowadzaniu coraz bardziej konkretnych rozwiązań.

Obydwa podejścia metodyczne mają swoje wady i zalety, zaś ich wybór dyktowany

jest zarówno rodzajem budowanego programu rozwoju, jak i cechami przyjętego warsztatu

programowania.

Dziedzina programowania (obszar, pole)

Oznacza odpowiednio sklasyfikowany układ zjawisk społeczno-gospodarczych i

przestrzennych będących przedmiotem programowania. W strategiach regionalnych tak

rozumiana dziedzina programowania jest określana także, jako: obszary, pola, przekroje

problemowe programowania (zob. kryteria doboru dziedzin programowania rozwoju

regionu).

Horyzont programowania

To okres czasu, dla którego opracowywany jest program rozwoju, a więc analizowane

są cele i możliwości rozwoju oraz przyjmowane zobowiązania dotyczące zakresu i sposobów

84

ich osiągania. Istnieją dwie możliwości w zakresie ustalania horyzontu: horyzont ściśle

ustalony lub horyzont wynikowy. W pierwszym przypadku horyzont jest z góry zakładanym

kresem czasu, do którego dostosowywane są cele rozwoju w sensie możliwości ich realizacji.

W drugim natomiast, horyzont ma charakter parametru pochodnego przyjętych celów

rozwoju, czyli inaczej: wiadomo co zamierza się osiągnąć, ale kiedy to nastąpi wynika

natomiast z analizy możliwości realizacyjnych. W odniesieniu do strategii regionalnych i przy

ciągłym charakterze programowania, właściwsze wydaje się podejście drugie. Programy

operacyjne (wykonawcze) zawsze natomiast muszą mieć horyzont ściśle określony.

Etapy budowy strategii rozwoju

Etapy budowy strategii są w dużym stopniu pochodną przyjętego warsztatu

programowania, co oznacza, że trudno byłoby mówić o jednym „powszechnie

obowiązującym” układzie prac związanych z budową programu rozwoju. Najbardziej

ogólnymi etapami programowania rozwoju są: etap diagnozy oraz etap projekcji (dotyczy

głównie wyboru struktury celów, formułowania scenariuszy rozwoju oraz instrumentów

realizacji). Od strony prac techniczno-organizacyjnych etapy te ująć można następująco:

- wykreowanie zespołu ds. prac przygotowawczych,

- przyjęcie jasnej formuły układu podmiotowego polityki rozwoju regionalnego,

- organizacja prac nad diagnozą strategiczną,

- przygotowywanie struktury celów strategicznych,

- analiza scenariuszy realizacyjnych,

- analiza oprzyrządowania instrumentalnego.

- konstrukcja systemu monitoringu.

W świetle procesu programowania kolejnymi etapami są:

- regionalny system informacji,

- diagnoza strategiczna,

- rozpoznanie prognostyczne,

- etap negocjowania (konsultowania) w ramach układu podmiotowego,

- sformułowanie ustaleń programu (struktury celów, scenariuszy realizacji),

- oceny.

Europejska Karta Samorządu Regionalnego

85

Karta została przyjęta 5 czerwca 1997 r. na posiedzeniu Kongresu Władz Lokalnych i

Regionalnych Rady Europy. Karta określa region jako podmiot samorządowy prowadzący

własną politykę regionalną, posiadający prawo do tworzenia ustawodawstwa w ramach

określonych ustawami krajowymi. Karta znajduje się w fazie konsultacji i nie stanowi jeszcze

elementu międzynarodowego porządku prawnego.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

Została uchwalona przez Radę Europy 15 października 1985 r. Zawiera ogólne zasady

dotyczące pozycji ustrojowej samorządu lokalnego i zasad jego działania, w tym: zakresu

jego działania, ochrony autonomii społeczności lokalnych, dostosowania struktur

administracyjnych do zadań samorządu lokalnego, zasad jego finansowania, prawa do

zrzeszania się oraz prawnej ochrony sądowej. Polska ratyfikowała Kartę w 1993 r.

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej

Fundusz powstał w 1964 r. na mocy Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę

Gospodarczą. Zajmuje się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa oraz

wspomaganiem rozwoju obszarów wiejskich. Przeznaczona jest na niego największa część

budżetu Unii Europejskiej. Ponadto, środki funduszu pochodzą z opłat nakładanych na

produkty rolne importowane spoza Unii Europejskiej. Składa się z dwóch sekcji: Sekcji

Gwarancji, która finansuje wspólną politykę rolną (zakupy interwencyjne produktów rolnych,

dotacje bezpośrednie dla rolników) oraz Sekcji Orientacji, która wspiera przekształcenia w

rolnictwie w poszczególnych państwach UE i jest instrumentem polityki strukturalnej.

Europejski Fundusz Społeczny

Jest głównym instrumentem wspierającym działania podejmowane w ramach

Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz rocznych wytycznych w sprawie zatrudnienia.

Realizacji tej Strategii i wytycznych służy także współfinansowana z EFS Inicjatywa

Wspólnotowa EQUAL. Działania w ramach EFS powinny być zorientowane na zapobieganie

i przeciwdziałanie bezrobociu oraz na rozwijanie potencjału kadrowego i integrację społeczną

rynku pracy.

86

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

Ma podstawowe znaczenie w realizacji polityki regionalnej UE zarówno z uwagi na

cele, którym służy, jak i wysokość środków finansowych.

Powołany został w 1975 r. Jego działalność określa art. 160 Traktatu ustanawiający

Wspólnotę Europejską: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu przyczynianie

się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział

w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w

przekształcaniu upadających regionów przemysłowych. Działalność Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego koncentruje się zarówno na inicjatywach na rzecz rozwoju lokalnego

oraz zatrudnienia, jak też na wspieraniu działalności średnich i małych przedsiębiorstw,

inwestycji produkcyjnych umożliwiających tworzenie lub utrzymywanie trwałego

zatrudnienia, rozwoju infrastruktury, turystyki oraz inwestycji w dziedzinie kultury, ochrony i

poprawy stanu środowiska, rozwoju społeczeństwa informacyjnego.

Europejski Fundusz Spójności

Europejski Fundusz Spójności powołany został w celu wspierania wspólnotowej

polityki społecznej. Finansuje on działania państw członkowskich w zakresie

przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich. Ze środków funduszu finansowane

są głównie szkolenia zawodowe, stypendia, praktyki zawodowe, doradztwo i pośrednictwo

zawodowe, analizy i badania dotyczące rynku pracy, itp. Fundusz nie należy do Funduszy

Strukturalnych Unii Europejskiej, ale jest elementem polityki strukturalnej.

Ewaluacja

Proces analityczny planowany i realizowany w odpowiedzi na szczegółowe pytania

zarządzających dotyczące wyników realizowanego projektu (programu, przedsięwzięcia). W

odróżnieniu od monitoringu jako procesu ciągłego, ewaluacja dokonywana jest sporadycznie,

a więc przeprowadzana jedynie wtedy, gdy jest to konieczne. W przypadku działań

związanych ze wspieraniem rozwoju regionalnego przewidziane jest prowadzenie ocen w

trzech okresach: przed rozpoczęciem realizacji – ocena szacunkowa, w połowie okresu

realizacji oraz ocena pełna po zakończeniu realizacji.

87

Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa

Powstał w 1993 r. w ramach reformy Funduszy Strukturalnych. Ten instrument polityki

strukturalnej Unii Europejskiej wspiera restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich.

Za pośrednictwem Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa (FIFG - Financial

Instrument for Fisheries Guidance) finansowane są inicjatywy w następujących dziedzinach:

rozwój hodowli ryb, rozwój infrastruktury portów rybackich oraz ich wyposażenie w

niezbędne zaplecze i urządzenia, restrukturyzacja i unowocześnienie floty rybackiej oraz

metod połowu i przetwarzania ryb, podnoszenie konkurencyjności produktów rybnych i ich

promowanie na rynku.

Fundusze Strukturalne

Fundusze Strukturalne – zasoby finansowe UE służące realizacji polityki strukturalnej.

Celem polityki strukturalnej jest pomoc słabiej rozwiniętym regionom i sektorom gospodarek

państw członkowskich, a w konsekwencji zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju i życia

pomiędzy poszczególnymi obszarami. Na Fundusze Strukturalne składają się: Europejski

Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz

Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji oraz Finansowy Instrument Orientacji

Rybołówstwa.

Inicjatywy Wspólnotowe

Inicjatywy Wspólnotowe to programy pomocy bezzwrotnej organizowane przez Unię

Europejską dla określonych środowisk i grup społecznych. Podobnie jak Fundusze

Strukturalne, Inicjatywy Wspólnotowe funkcjonują tylko w krajach członkowskich. Obecnie

działają cztery inicjatywy INTERREG III (wzmacnianie współpracy transgranicznej,

międzyregionalnej i międzynarodowej), EQUAL (zwalczanie przejawów dyskryminacji i

nierówności na rynku pracy, integracja społeczna i zawodowa imigrantów), URBAN (rozwój

infrastruktury miast europejskich powyżej 100 000 mieszkańców), LEADER+ (wdrażanie

nowoczesnych strategii rozwoju obszarów wiejskich).

Instrumenty (narzędzia) realizacji

Jest to jedna z podstawowych kategorii polityki regionalnej i związanych z nią

programów rozwoju. Instrumenty oznaczają wszystko to, za pomocą czego podmiot polityki

(strategii) realizuje stawiane sobie cele. Ważne wydaje się wskazanie na dwie grupy

88

instrumentów realizacji celów zakładanych w programach rozwoju, których podmiotem są

władze publiczne. Pierwszą grupę tworzą narzędzia wynikające wprost z zadekretowanych

uprawnień władzy regionalnej oraz z nadanego, w jej bezpośredni nadzór, zasobu

majątkowego i kapitałowego (finansowego). Są to więc instrumenty oddziaływania

administracyjnego, albo też związane z udziałem w uruchamianiu konkretnych procesów

realnych. Dlatego też grupę tę można określać jako instrumenty „twarde”. Grupę drugą

tworzą narzędzia mające w dużym stopniu charakter nieformalny (nie są dekretowane

żadnymi przepisami prawa). Wiążą się one ściśle z pomysłowością i inicjatywą organów

władzy regionalnej. W tej grupie główne znaczenie ma informacja, jako narzędzie i

jednocześnie sposób oddziaływania. Specyficznym sposobem użycia informacji są

negocjacje. Nie można również wykluczyć pozytywnego znaczenia szeregu innych narzędzi

nieformalnych, np. powiązań personalnych poprzez odpowiednie zabezpieczanie sobie

wpływu na różnego rodzaju instytucje rozwoju regionalnego – formalnie niezależne

względem władzy publicznej. Tę grupę można umownie określać mianem instrumentów

„miękkich”. Wśród wielu innych podziałów instrumentów realizacji warto jeszcze wskazać

na:

- instrumenty administracyjne,

- instrumenty ekonomiczne,

- instrumenty promocyjno-informacyjne.

Interregionalna polityka

Oznacza politykę państwa względem regionów. Jest to zatem polityka regionalna

prowadzona przez organy centralne Państwa, głównie rządowe, której celem jest realizacja

ważnych w skali całego kraju celów społecznych, gospodarczych, ekologicznych i

przestrzennych (zob. również polityka regionalna).

Intraregionalna polityka

Jest to polityka prowadzona przez podmioty poszczególnych regionów (zob. również

polityka regionalna, a także polityka rozwoju województwa).

Kierunki działań

89

Są to podejmowane przez podmioty programowania (władze samorządowe) działania

interwencyjne umożliwiające osiąganie zakładanych celów rozwoju regionu (zob. też cele

strategiczne rozwoju, a także priorytety).

Komitet monitorujący kontrakt wojewódzki

Wojewoda, w celu zapewnienia sprawnej i efektywnej realizacji kontraktów, powołuje

(w drodze zarządzenia) komitet monitorujący kontrakt wojewódzki. Komitet monitorujący

kontrakt wojewódzki, któremu przewodniczy wojewoda (jego zastępcą jest marszałek

województwa) monitoruje przebieg oraz ocenia efektywność i skuteczność realizacji

kontraktu i podejmowanych w jego ramach programów, działań i projektów. Mowa tutaj

przede wszystkim o opiniowaniu i rekomendowaniu projektów przygotowanych i

przedstawionych przez przyszłych beneficjentów oraz wydawaniu opinii dotyczących

zgodności realizowanego kontraktu, programu wojewódzkiego ze strategią województwa. W

skład komitetu monitorującego kontrakt wojewódzki wchodzą m.in. przedstawiciele ministra

właściwego do spraw rozwoju regionalnego, instytucji zarządzających programami objętymi

kontraktem, właściwych ministrów ze względu na rodzaj działalności objętej programem

(którzy nie pełnią funkcji instytucji zarządzającej programem), instytucji wdrażających w

ramach programów objętych kontraktem (wojewody, zarządu województwa),

zainteresowanych współdziałaniem w efektywnej realizacji kontraktu, znajdujących się na

obszarze województwa (samorząd terytorialny, partnerzy społeczni i gospodarczy) (zob. też

regionalny komitet sterujący).

Konkurencyjność regionu

Nie jest to pojęcie jednoznacznie określane. Często utożsamiane jest z atrakcyjnością

dla lokalizacji kapitału zewnętrznego. W definiowaniu konkurencyjności regionu najczęściej

akcentowane są takie jego walory, jak:

- umiejętność wykorzystywania szans stwarzanych przez otoczenie,

- zdolność do utrzymywania wysokiej pozycji wśród innych jednostek regionalnych

(niekoniecznie w odniesieniu do ogólnego rozwoju, lecz najczęściej do pewnej grupy

zjawisk),

- zdolność do innowacji, a szerzej - do stałej poprawy struktury gospodarczej,

- przyjazny klimat dla rozwoju przedsiębiorczości, kształtowany aktywną polityką

miejscowych władz samorządowych.

90

Kryteria doboru dziedzin programowania rozwoju regionu

Dobór dziedzin programowania w strategiach regionalnych powinien być oparty na

trzech kryteriach jednocześnie:

- specyfice danej jednostki regionalnej, w tym dotyczącej zakładanych sił motorycznych

rozwoju (występuje konieczność poszukiwania cech swoistych regionu, co jest

nieodzownym warunkiem badania jego konkurencyjności),

- dynamice branych pod uwagę zjawisk - należy zrezygnować ze zjawisk (dziedzin), które

w danej perspektywie czasowej z natury rzeczy nie wykażą istotnych zmian, a także

zjawisk, których z uwagi na bardzo wysoką zmienność nie można realnie przewidywać

dla bardziej odległych okresów,

- zasadzie subsydiarności, czyli należy się koncentrować na zjawiskach wykraczających

poza regulacyjne oddziaływanie poziomów lokalnych.

Metody heurystyczne

W ogólnym znaczeniu ich istota polega na rozwiązywaniu określonych zadań z

wykorzystaniem niezupełnej indukcji, analogii i uogólniania doświadczeń osoby

rozwiązującej. Bazują one, przede wszystkim, na wiedzy osób analizujących dane

zagadnienia, dlatego też niekiedy określane są mianem metod intuicyjnych. W najprostszej

postaci sprowadzają się zatem do formułowania obrazu przyszłości w oparciu o pojedynczą

opinię określonej osoby. W formach bardziej zaawansowanych omawiane metody

uwzględniają możliwość ograniczania stopnia subiektywizmu wyników przeprowadzanego

wnioskowania. Ich szczególne znaczenie zaznacza się w przewidywaniu rozwoju sytuacji w

zakresie:

- zjawisk typowo jakościowych, np. rozwój techniki w bardziej odległej perspektywie i jej

hipotetyczny wpływ na rozwój regionu,

- zjawisk o wysokim stopniu złożoności, w stosunku do których statystyczne modele

stanowią konstrukcje zbyt upraszczające i idealizujące dla praktycznego ich

wykorzystania,

- zjawisk nowych, o zbyt krótkiej historii dla uchwycenia dostatecznie wiarygodnego,

statystycznego obrazu prawidłowości ich rozwoju, np. informatyzacja jako jeden z

ważnych wyznaczników nowych paradygmatów rozwoju regionalnego.

91

Metody heurystyczne są najpowszechniej stosowanymi technikami w budowie

programów rozwoju, co jednocześnie nie zawsze jest w pełni uświadamiane. Są one główną,

jeżeli nie jedyną podstawą metodyczną programów budowanych w oparciu o podejście

wzorca idealnego (zob. dwa podejścia metodyczne do budowy strategii regionalnych).

Wówczas bowiem odwołujemy się nie tylko do wiedzy, ale nawet mającej podłoże fantazji,

wyobraźni zespołu przygotowującego określone ustalenia programu.

Metody programowania

W ogólnym ujęciu metody programowania rozwoju jednostek terytorialnych można

podzielić na metody ilościowe i jakościowe. Pierwsza grupa może być szeroko stosowana w

odniesieniu do etapu diagnozowania, w którym to jedyną barierą w tym względzie jest

dostępność odpowiedniej statystyki liczbowej. Nieco inaczej wygląda metodyka etapu

wyboru celów i scenariuszy rozwoju. Najczęściej stosowane są tu metody heurystyczne –

niekoniecznie zresztą z pełną świadomością ich rozróżniania (zob. metody heurystyczne).

Odrębną kwestią są podejścia metodyczne budowy strategii regionalnych (zob. dwa podejścia

metodyczne budowy strategii regionalnych).

Misja rozwoju

Pojęcie to ściśle koresponduje z pojęciem wizja rozwoju. Bardzo często są one nawet

stosowane zamiennie, wprowadzając tym samym szereg niejasności. Biorąc to pod uwagę

warto podkreślić, że zgodnie z etymologicznym znaczeniem słowa „misja”, interpretowane

określenie powinno być odnoszone do odpowiedniego podmiotu władzy. Przedstawiana w

strategii rozwoju misja powinna zatem ujmować rolę, jaką podejmuje się odegrać główny

podmiot strategii – samorząd województwa, w realizacji celów rozwojowych regionu.

Monitorowanie

Proces systematycznego zbierania i analizowania wiarygodnych informacji

finansowych i statystycznych dotyczących wdrażania projektów, którego celem jest

zapewnienie zgodności realizacji projektów i programu z wcześniej zatwierdzonymi

założeniami realizacji. Może ono dotyczyć zarządzania środkami pochodzącymi z Funduszy

Strukturalnych lub postępów w realizacji programów i projektów.

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego

92

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego jest średniookresowym dokumentem

planistycznym określającym uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju

regionalnego przez państwo oraz koordynacji polityki sektorowej w województwach. Określa

ona diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województw, priorytety operacyjne rozwoju

regionalnego, okres obowiązywania strategii, szacunkowe wydatki z publicznych środków

krajowych, publicznych środków wspólnotowych i środków prywatnych, system realizacji

polityki regionalnej. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego uwzględnia ustalenia

zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, długofalowej strategii rozwoju

regionalnego kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania

przestrzennego województw, programach rządowych, innych programach dotyczących

spójności społeczno-gospodarczej.

Narodowy Plan Rozwoju

Narodowy Plan Rozwoju (NPR) na lata 2004-2006 jest dokumentem programowym

stanowiącym podstawę planowania poszczególnych dziedzin interwencji strukturalnych, jak i

zintegrowanych wieloletnich programów operacyjnych. Zawiera propozycje celów, działań

oraz wielkości interwencji Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, ukierunkowanych

na zmniejszanie dysproporcji w rozwoju społeczno-gospodarczym pomiędzy krajem

akcesyjnym a Unią Europejską. Na podstawie tego dokumentu kraj wchodzący do Unii

prowadzi uzgodnienia z Komisją Europejską w zakresie Podstaw Wsparcia Wspólnoty.

Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007-2013 będzie strategią obejmującą całokształt działań

rozwojowych kraju, bez względu na pochodzenie środków finansowych. Przy opracowywaniu

NPR 2007-2013 uwzględnione zostaną cele zawarte w Narodowej Strategii Rozwoju

Regionalnego, strategiach sektorowych, strategiach rozwoju województw, programach

wieloletnich, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, założeniach polityki

naukowej i naukowo-technicznej państwa oraz założeniach polityki innowacyjnej państwa.

Realizacja NPR na lata 2007-2013 będzie się odbywać, przede wszystkim, na podstawie

sektorowych i regionalnych programów operacyjnych oraz strategii wykorzystania Funduszu

Spójności.

Operacyjny program rozwoju

Program operacyjny – inaczej wykonawczy, najczęściej przeciwstawiany jest

programom strategicznym, co w pewnym uproszczeniu może oznaczać, że wszystkie

programy rozwoju dzielą się na strategiczne i operacyjne. W takiej interpretacji program

93

operacyjny to taki program, który nie posiada właściwości przypisywanych programom

strategicznym (oprócz wymienionych – w interpretacji pojęcia cechy przewidywania

strategicznego – właściwości systemowych, które także program operacyjny musi posiadać).

Operacyjne programy rozwoju są ściśle powiązane z odpowiednim programem

strategicznym. Konkretyzując bowiem właściwy jego fragment, którego dotyczą, formułują

sprecyzowaną sekwencję działań, jaką musi podjąć wskazany podmiot, aby w ustalonym

czasie zrealizować zakładane zadania przy wskazanych środkach i metodach.

Operacjonalizacja strategicznego programu rozwoju może iść w dwóch kierunkach:

- etapowania, co polega na przygotowywaniu szczegółowego programu wykonawczego dla

ustalonego, najbliższego odcinka czasowego (przykładem są kolejne Programy Wsparcia

operacjonalizujące Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego),

- opracowywania szczegółowych programów, np. dla poszczególnych dziedzin

programowania.

Plan, planowanie rozwoju

W odniesieniu do jednostek terytorialnych pojęcie to stosowane jest zamiennie z

pojęciem program rozwoju. Wyjaśnienie ewentualnych różnic ujmuje hasło: prognoza –

program – plan.

Planowanie partnerskie

Włączenie w proces podejmowania decyzji i ich realizację zarówno odpowiednich

szczebli władz wspólnotowych i krajowych, jak również instytucji i środowisk regionalnych

oraz lokalnych najlepiej znających potrzeby i możliwości swego regionu. Jest to jedna z zasad

wdrażania Funduszy Strukturalnych (zob. partnerski układ podmiotowy).

Plany zagospodarowania przestrzennego

Głównym ich celem jest długookresowa projekcja rozmieszczenia w przestrzeni danej

jednostki terytorialnej ustalonych form aktywności społeczno-gospodarczej, wyznaczania

obszarów „szczególnej troski” – tzw. obszarów problemowych wymagających specjalnej

polityki podmiotów publicznych oraz obszarów szczególnie ważnych (chronionych) - głównie

z uwagi na wartości środowiska przyrodniczego. Plany przestrzenne są podstawowym

instrumentem gospodarowania przestrzenią fizyczną jednostki terytorialnej, której dotyczą.

Ustalenia planu przestrzennego danej jednostki terytorialnej powinny współgrać z

94

założeniami ogólnej strategii rozwoju tej jednostki, a także muszą być zharmonizowane z

ustaleniami planów jednostki szczebla wyższego.

Obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z

marca 2003 r. przewiduje następującą strukturę opracowań planistycznych i studialnych:

- na szczeblu krajowym opracowywana jest koncepcja zagospodarowania przestrzennego,

- na szczeblu wojewódzkim - plan zagospodarowania przestrzennego województwa,

- na szczeblu gminnym:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podmiot strategii (polityki, programowania)

Podmiot strategii daje odpowiedź na pytanie, kto jest odpowiedzialny za

podejmowanie działań w ramach ustalonych priorytetów, a ogólniej, kogo należy

identyfikować w ocenie skuteczności realizowanej strategii. Podkreślenia wymaga kwestia, że

podmiotem jest ten kto strategię formułuje (przyjmuje), a zatem dany podmiot nie może

formułować strategii dla innych podmiotów. Biorąc pod uwagę charakter (właściwości)

strategii rozwoju jednostek terytorialnych, właściwszym podejściem jest operowanie układem

podmiotowym, w ramach którego wskazać należy podmiot wiodący (główny, m.in.

odpowiedzialny za koordynację działań) oraz zespół instytucji i organizacji współzależnych

tworzących odpowiedni układ partnerski. Należy jednak pamiętać, że układ podmiotowy

wymaga wypracowania właściwej wewnętrznej sieci powiązań, poprzez którą podmiot

wiodący jest w stanie koordynować funkcjonowanie układu (koordynacja ta nie ma

charakteru władczego). W strategiach regionalnych podmiotem wiodącym jest oczywiście

samorząd województwa. Układ podmiotowy (partnerski) tworzą dodatkowo wszystkie te

instytucje i organizacje, których decyzje w istotny sposób modyfikują przebieg procesów

społeczno-gospodarczych i przestrzennych w skali regionu. Partnerami samorządu

województwa w tym układzie są:

- samorządy lokalne,

- ważniejsze podmioty gospodarcze, w tym sektora finansowego,

- instytucje otoczenia biznesu o regionalnej skali działania,

- wyższe uczelnie oraz ośrodki B+R.

Podstawy Wsparcia Wspólnoty

95

Dokument określający kierunki i wysokość wsparcia ze strony Funduszy

Strukturalnych na realizację zamierzeń rozwojowych danego kraju członkowskiego. Stanowi

on podstawę interwencji z Funduszy Strukturalnych. Zawiera m.in. strategię i priorytety

działań Funduszy i państwa członkowskiego, precyzyjnie określone cele szczegółowe,

wielkość wkładu Funduszy i innych środków finansowych (dla każdego priorytetu i roku).

Podstawy Wsparcia Wspólnoty są wdrażane za pomocą programów operacyjnych. Dokument

Podstawy Wsparcia Wspólnoty jest przyjmowany przez Komisję Europejską w porozumieniu

z krajem członkowskim.

Polityka regionalna

Świadoma i celowa działalność podmiotów państwa – w polityce interregionalnej

władzy centralnej; w polityce intraregionalnej samorządu województwa – polityka

zmierzająca do wyznaczania celów społeczno-gospodarczych i uruchamiania środków

powodujących ich realizację, z uwzględnieniem potrzeb i możliwości różnych części kraju

(regionu).

Z przyjęcia takiej definicji wynika szereg warunków koniecznych do zaistnienia

polityki regionalnej:

1. Świadoma i celowa działalność – oznacza, że aktywność odpowiednich podmiotów musi

być oparta na jakimś długookresowym programie (strategii rozwoju). W przeciwnym

razie aktywność ta sprowadzałaby się do mało efektywnych, na ogół, działań o

charakterze objawowym.

2. Podmioty – muszą istnieć określone podmioty (instytucje) odpowiedzialne za

programowanie i realizację celów o charakterze regionalnym. Podmiot jest bezwzględnie

koniecznym elementem, konstytuującym omawianą politykę. Brak wyraźnego jego

zdefiniowania czyni bezprzedmiotowym dyskusję o polityce regionalnej.

3. Cele polityki regionalnej – główny, pojawiający się tu problem to kształtowanie jak

najwyższej dynamiki rozwoju, przy co najmniej nie pogłębianiu się wewnętrznych

dysproporcji przestrzennych.

4. Działalność podmiotów – oznacza istnienie określonego instrumentarium, za pomocą

którego odpowiednio definiowane podmioty mogą oddziaływać na procesy rozwoju

danego systemu przestrzennego.

96

Rozróżniamy politykę interegionalną, która oznacza politykę państwa względem

regionów oraz politykę intraregionalną, czyli prowadzoną przez podmioty poszczególnych

regionów.

W niniejszym opracowaniu pojęcie „polityka regionalna” stosowane jest zamiennie z

pojęciem „polityka rozwoju regionalnego”.

97

Polityka regionalna a programowanie regionalne

Biorąc pod uwagę fakt, iż polityka regionalna w sensie opisywanym w niniejszym

opracowaniu (zob. odpowiednie hasło) jest mechanizmem działań antycypacyjnych,

nieodzowną jej częścią, czy wręcz jej przejawem, jest program rozwoju. Program można

bowiem traktować jako zapis odpowiedniej polityki, a nieco szerzej - jest on specyficznym

sposobem porządkowania procedury prowadzenia polityki rozwoju danego regionu lub też

odpowiedniego ich układu. To też powoduje, iż uniwersalne elementy odpowiedniej polityki

(podmiot, cele, instrumenty realizacji) są tożsame z elementami odpowiadającego jej

programu.

Polityka rozwoju województwa

Działania podejmowane przez samorząd województwa w celu realizacji swoich zadań,

na ogół programowane w ujęciu długookresowym. Na politykę rozwoju województwa składa

się tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i

rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, pozyskiwanie i

łączenie środków finansowych (publicznych i prywatnych) w celu realizacji zadań z zakresu

użyteczności publicznej. Ważne znaczenie ma także wspieranie i prowadzenie działań na

rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, racjonalne korzystanie z zasobów

przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego

rozwoju. Polityka rozwoju województwa to również wspieranie rozwoju nauki i współpracy

między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji,

wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa

kulturowego, promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa (zob. również

polityka regionalna).

Priorytety

Oznaczają wyselekcjonowane kierunki działań, na których podmioty strategii

zamierzają koncentrować swoją uwagę w realizacji założonych celów rozwoju (priorytety

można więc traktować jako cele odpowiedniej polityki). W interpretacji pojęcia priorytety

pojawiają się dwa inne określenia: cele rozwoju oraz kierunki działań (zob. odpowiednie

hasłach). W praktyce wszystkie trzy pojęcia są często mało precyzyjnie względem siebie

stosowane, co prowadzi do istotnych nieporozumień. Trzeba zatem wyraźnie podkreślić, że

cele rozwoju odnosząc się do konkretnego regionu „rozpisują” jego pożądaną, ale i realną w

danej perspektywie, wizję rozwoju. Osiąganie całościowo ujętej wiązki celów w części

98

wynika z obserwowanych i akceptowanych przez podmioty władzy ogólnych tendencji

rozwoju, w części zaś odwoływać się musi do koniecznych działań interwencyjnych tych

podmiotów, co też ujmują kierunki działań. W tym układzie priorytety to odpowiednio

zhierarchizowane z punktu widzenia ważności kierunki działań.

Prognoza – program – plan

Są to trzy, wzajemnie się warunkujące, kolejne fazy przewidywania i aktywnego

kształtowania przyszłości. Każdy z przedstawionych członów jest przedmiotem odrębnych

interpretacji (zob. odpowiednie hasła). W tym miejscu należy jedynie zwrócić uwagę na

niektóre istotne kwestie. O ile prognoza (prognozowanie) stanowi wyraźnie odrębny sposób

przewidywania przyszłości, o tyle program i plan są najczęściej w naszej praktyce pojęciami

stosowanymi zamiennie. Nie widząc w tym, w zasadzie, żadnej niestosowności, można

jedynie wskazać, iż możliwe jest rozróżnianie wszystkich trzech pojęć w świetle kryterium

stopnia zaawansowania przewidywania (szczegółowości ustaleń) oraz kryterium postawy

podmiotu przewidującego względem przyszłości (czynna, bierna).

Program w stosunku do prognozy cechuje się:

- kompleksowością (nie dotyczy jednego zjawiska, lecz określonej wiązki zjawisk; ponadto,

musi ujmować zarówno cele, jak i środki ich realizacji),

- formułuje zakresy i rodzaje pożądanej interwencji (czynna postawa podmiotu),

- wielowariantowością ustaleń,

- jego opracowanie wymaga prognoz.

W takim ujęciu, głównym wyróżnikiem planu w stosunku do programu byłoby pełne

upodmiotowienie. To znaczy, że formułowana w programie „pożądana interwencja” zostaje

ujęta w formę zobowiązania (się) odpowiedniego podmiotu (np. w postaci uchwały sejmiku)

do podejmowania działań umożliwiających osiąganie zakładanych celów. Należy także

zwrócić uwagę na ewentualne dalsze różnice:

- plan byłby bardziej szczegółowym ujęciem,

- należałoby ograniczyć wariantowość (zwłaszcza w odniesieniu do celów rozwoju)

poprzez wybór „zobowiązujących” ustaleń

- w przypadku planów o charakterze strategicznym, konieczna jest ich operacjonalizacja

(opracowanie zespołu planów operacyjnych).

99

Prognoza, prognozowanie rozwoju

Oparte na naukowych podstawach przewidywanie najbardziej prawdopodobnego

przebiegu lub stanu zjawisk i procesów rozwoju. Z określenia tego wynikają dwie bardzo

ważne właściwości tej formy przewidywania przyszłości, a mianowicie:

- prognoza daje odpowiedź na pytanie jaki będzie kształt analizowanego zjawiska w

przyszłości, przy założeniu niezmienności dotychczas obserwowanych jego

prawidłowości rozwoju,

- prognoza jest bierną formą przewidywania przyszłości – nie zakłada bowiem żadnej

interwencji w przebieg zjawisk, których dotyczy.

Prognozy są nieodzownym etapem w przygotowywaniu programów rozwoju regionu.

Główną ich wartością jest „uświadamianie”, jaki może być przebieg rozwoju badanej

rzeczywistości bez zmian w dotychczasowych działaniach podmiotów polityki regionalnej.

To ich wynik jest zatem ważną podstawą wyboru kierunków działań.

Najprostszą i najpowszechniej stosowaną formą prognozowania jest prosta

ekstrapolacja pojedynczych zjawisk. W bardziej zaawansowanych metodycznie analizach

regionalnych wykorzystywane mogą być prognostyczne modele symulacyjne ujmujące

czynniki sprawcze kształtowania się fragmentu badanej rzeczywistości – pojedynczego

zjawiska lub odpowiedniego ich zespołu (zob. również prognoza – program – plan).

Program, programowanie rozwoju

Programowanie rozwoju polega na opracowywaniu (analizowaniu i zestawianiu)

wewnętrznie zharmonizowanych zespołów zadań, niezbędnych do osiągnięcia przyszłych

celów społeczno-gospodarczych, wraz z przyporządkowaniem im mechanizmów realizacji (w

tym środków i metod realizacji) w sposób dynamiczny wiążących cele i zadania ze

zmiennymi uwarunkowaniami rozwoju.

Można przyjąć, że program rozwoju stanowi taką formę projekcji przyszłości, w

której:

- ustalone zostały cele rozwoju; mogą one być przyjmowane z góry (jako informacje

zewnętrzne) lub też mogą być przedmiotem poszukiwania w ramach programu (możliwa

jest wariantowość w tym względzie),

100

- uzasadniono, że przyjęte cele mogą być zrealizowane; a zatem wynegocjowane i

skonstruowane zostały scenariusze realizacyjne (w fazie poszukiwania i wyborów

wariantowość jest tu konieczna),

- dokonano oceny realności poszczególnych wariantów (w przekroju koniecznych zmian w

uwarunkowaniach zewnętrznych i wewnętrznych oraz w przekroju niezbędnych

nakładów),

- ustalone zostały skutki realizacji poszczególnych wariantów.

Programowanie regionalne

W praktyce, nie jest ono jednoznacznie pojmowane. Może być bowiem rozważane w

dwóch głównych aspektach:

1. Programowanie rozwoju całego układu regionów.

2. Programowanie rozwoju w ramach poszczególnych regionów.

W pierwszym przypadku, w mniejszym stopniu stanowi ono formę przewidywania

przyszłości, w większym natomiast narzędzie optymalizowania rozmieszczenia określonego

zespołu zjawisk w układzie wyodrębnionych jednostek terytorialnych. Szczególnym

przedmiotem wspomnianego „optymalizowania” jest poszukiwanie właściwej alokacji

środków finansowych, umożliwiającej realizację przyjętych kryteriów (np. wzrost

ogólnokrajowych parametrów rozwoju, wyrównywanie różnic międzyregionalnych). Cechą

charakterystyczną tego aspektu programowania jest zatem to, że, po pierwsze, jest ono

prowadzone w odniesieniu do zespołu jednostek terytorialnych i po drugie - jest prowadzone

na szczeblu centralnym.

Programowanie regionalne interpretowane jest też jako programowanie rozwoju

konkretnego regionu. Wówczas, pojęcie to stanowi skrót myślowy oznaczający ogół zasad i

czynności związanych z przygotowywaniem i wdrażaniem programów rozwoju w

jednostkach terytorialnych definiowanych jako regiony określonego typu (administracyjne,

ekonomiczne, planistyczne, itp.). Wyraźnego podkreślenia wymaga to, że w tym znaczeniu

„programowanie” jest często uniwersalnym określeniem ogółu form przewidywania

przyszłości w odniesieniu do danego regionu. Najczęściej bowiem programowanie regionalne

oznacza to samo, co planowanie regionalne (zob. prognoza – program – plan).

Programy wojewódzkie

101

Dokumenty o charakterze wykonawczym, poprzez które realizowana jest strategia

rozwoju województwa. Ich opracowanie należy do wyłącznej właściwości sejmiku

województwa.

Realizacja strategii rozwoju

W ogólnym ujęciu oznacza osiąganie zakładanych celów zgodnie z przyjętymi

priorytetami. Biorąc pod uwagę specyficzne właściwości strategii rozwoju jednostek

terytorialnych, odmienne od strategii rozwoju firmy, realizacja omawianych strategii rozwoju

jest przedsięwzięciem niezwykle złożonym. Wynika to głównie z faktu, iż władze

samorządowe odpowiedzialne za zaistnienie określonych procesów rozwoju, mogą je

inicjować posługując się głównie pośrednimi instrumentami realizacji (oddziaływania). W

realizacji strategii rozwoju niezwykle istotne są dwie kwestie:

- operacjonalizacja polegająca na przygotowaniu programów wykonawczych

(operacyjnych),

- stworzenie mechanizmu aktualizacji ustaleń.

Obydwie kwestie wskazują, że opracowanie strategii nie kończy procesu

programowania. Szczególnie istotny jest problem aktualizacji ustaleń. Jego przesłanką jest, po

pierwsze, oparcie struktury przyjmowanych celów na rozpoznanych w danym momencie

ogólnych tendencjach i uwarunkowaniach rozwoju. Wspomniane tendencje i uwarunkowania,

wykazując odpowiednią dynamikę zmian, muszą być ciągle monitorowane a następnie –

stosownie do wyników oceny – modyfikowane muszą być kierunki działań. Po drugie,

dominacja instrumentów pośredniego oddziaływania może powodować powstanie efektów o

kształcie odbiegającym od pożądanego i spodziewanego, co w sumie również zmusza do

ciągłego obserwowania skutków podejmowanych działań.

Regionalny system informacji (RSI)

RSI tworzą odpowiednio zaprojektowane zbiory informacji statystycznych,

uwzględniające sposoby i źródła ich aktualizacji, porządkowania, przetwarzania i

udostępniania. RSI odgrywają szczególną rolę w tworzeniu i realizacji strategii rozwoju

regionalnego. Stanowią informacyjną podstawę diagnozowania bieżącej sytuacji, tworzenia

scenariuszy realizacyjnych, a także monitorowania następstw podejmowanych działań

interwencyjnych. RSI jest niezbędnym elementem procesu programowania rozwoju regionu.

102

Rodzaje programów rozwoju

Biorąc pod uwagę charakter niniejszego opracowania, wśród wielu różnych rodzajów

programów rozwoju warto zwrócić uwagę na dwa następujące układy klasyfikacyjne:

1. Programy strategiczne – programy operacyjne.

2. Programy kompleksowe – programy problemowe (sektorowe).

Pierwsze dwa rodzaje są przedmiotem odrębnych wyjaśnień (zob. odpowiednie hasła).

Programy kompleksowe natomiast to takie, które obejmują wszystkie odpowiednio

wyselekcjonowane aspekty decydujące o możliwych i pożądanych kierunkach rozwoju danej

jednostki terytorialnej. Szczególnie dotyczy to związku programowania rozwoju społeczno-

gospodarczego z przestrzenną kompozycją procesów rozwojowych. Proces programowania

regionalnego powinien zatem polegać na równoległej projekcji odpowiednio

zharmonizowanych składowych rozwoju społeczno-gospodarczego regionu oraz projekcji ich

przestrzennej kompozycji (a więc równoczesne rozwiązywanie problemu funkcjonalności

struktury przestrzennej zmieniającego się potencjału społeczno-gospodarczego). Należy

podkreślić, że przyjęta tu interpretacja kompleksowości nie oznacza ujmowania całokształtu

rozwoju społeczno-gospodarczego w określonej przestrzeni, lecz odpowiednio

wyselekcjonowane podejście funkcjonalno-rodzajowe. Program kompleksowy to także taki

program, który koncentruje się na siłach motorycznych ogólnego rozwoju całego regionu. W

tym sensie programem kompleksowym jest strategiczny program rozwoju regionu.

Programy problemowe, zwane niekiedy sektorowymi, dotyczą wybranych

komponentów ogólnego rozwoju regionu, np. program restrukturyzacji regionu, program

rozwoju rolnictwa, plan przestrzennego zagospodarowania, itd.

Regionalny komitet sterujący

Zarząd województwa powołuje regionalny komitet sterujący w celu zapewnienia

właściwej realizacji kontraktu wojewódzkiego. W skład regionalnego komitetu sterującego

wchodzą marszałek województwa (albo jego przedstawiciel), wojewoda (albo jego

przedstawiciel), przedstawiciele instytucji zarządzających programami objętymi kontraktem,

przedstawiciele ministrów właściwych ze względu na rodzaj działalności objętej programem

(nie będących instytucjami zarządzającymi), przedstawiciele jednostek samorządu

terytorialnego reprezentujący gminy, powiaty i miasta będące siedzibami wojewodów z

103

danego województwa, przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych z danego

województwa.

104

Rozwój regionalny

Pojęcie to stosowane jest w odniesieniu do dwóch sytuacji, a mianowicie: dotyczącej

układu regionalnego kraju oraz dla oceny przemian pojedynczego regionu. W ogólnym ujęciu

oznacza ono poprawę podstawowych parametrów charakteryzujących przedmiot, którego

dotyczy (układ regionalny kraju lub pojedynczy region). W odniesieniu do układu regionów

chodzi głównie o międzyregionalne dysproporcje oraz stopień wykorzystania potencjału

wewnętrznego poszczególnych regionów w realizacji celów makroekonomicznych. W drugim

- rozwój regionalny oznacza trwały wzrost poziomu życia mieszkańców i potencjału

gospodarczego w skali określonej jednostki terytorialnej. Ocena rozwoju konkretnego regionu

jest najczęściej dokonywana przez pryzmat odpowiednich jego komponentów,

dostosowanych do specyfiki danej jednostki terytorialnej. Głównie dotyczy to:

- potencjału gospodarczego,

- struktury gospodarczej,

- środowiska przyrodniczego,

- zagospodarowania infrastrukturalnego,

- poziomu życia mieszkańców,

- zagospodarowania przestrzennego.

Samorząd województwa

Mieszkańcy województwa tworzący z mocy prawa wspólnotę regionalną, podstawowy

podmiot programowania rozwoju regionalnego.

Scenariusze realizacji

W ogólnym ujęciu scenariusz to opis hipotetycznego rozwoju sytuacji, skonstruowany

w celu zwrócenia uwagi na związki przyczynowo-skutkowe oraz momenty, w których

pożądana jest interwencja podmiotów odpowiedniej polityki, tzn. podjęcie decyzji sterującej

lub regulującej funkcjonowanie przedmiotowego systemu terytorialnego.

Scenariusz realizacji jest rozpisaniem danego przedsięwzięcia (celu) na zadania

bardziej szczegółowe, z uwzględnieniem właściwego następstwa (kolejności) ich realizacji.

Warto uzmysłowić sobie, że każda działalność przebiega według jakiegoś z góry założonego

scenariusza, harmonogramu, chociaż wybór scenariusza nie zawsze jest procesem w pełni

uświadamianym przez podmiot działania.

105

W programowaniu rozwoju regionalnego stosowane mogą być scenariusze

ekstrapolacyjne oraz interpolacyjne. Pierwszy zasadza się na tzw. analizie planistycznej, która

jest typem wnioskowania o spodziewanym rozwoju sytuacji, przy założeniu określonych

działań interwencyjnych podmiotów władzy publicznej. W efekcie dochodzi do wyboru z

szeregu możliwych ścieżek rozwoju sytuacji tej spośród nich, która najlepiej spełnia przyjęte

kryteria oceny. Drugi typ scenariuszy zakłada istnienie celów rozwoju, jako parametrów z

góry definiowanych. Ich zadaniem jest natomiast wskazywanie ścieżek realizacji najbardziej

pewnych i najbardziej racjonalnych w świetle przyjętych zadań.

Sektorowe programy operacyjne

Programy służące do realizacji Narodowego Planu Rozwoju (NPR)/Podstaw Wsparcia

Wspólnoty. Na lata 2004-2006 są to:

- Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego,

- Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw,

- Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich,

- Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora

Żywnościowego i Rozwój Obszarów Wiejskich 2004-2006,

- Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb,

- Sektorowy Program Operacyjny Transport,

- Program Operacyjny Pomoc Techniczna.

Spójność

Nadrzędnym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest wzrost

poziomu jej wewnętrznej spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej. W wymiarze

ekonomicznym spójność oceniana jest głównie za pomocą produktu krajowego brutto na

mieszkańca, w wymiarze społecznym – zróżnicowanie stopy bezrobocia, natomiast w

wymiarze terytorialnym – zrównoważony rozwój (koncepcja spójności terytorialnej wychodzi

poza obszar pojęcia spójności gospodarczej i społecznej, stanowiąc jej uzupełnienie i

wzmocnienie zarazem; w kategoriach realizowanej polityki celem jest pomoc w osiągnięciu

bardziej zrównoważonego rozwoju dzięki zapobieganiu stanom nierównowagi terytorialnej

oraz zwiększaniu spójności kierunków polityki realizowanej zarówno wobec sektorów czy

branż, jak i polityki regionalnej).

106

Strategia

Istnieje ogromna liczba określeń definiujących pojęcie strategii. Nie wdając się w

dyskusję dotyczącą wyboru „właściwego określenia”, warto odnieść się do najczęściej

akcentowanych kwestii przedstawianych w kontekście rozwoju jednostki regionalnej. A

zatem strategia to:

- Sposób, w jaki władze regionu zamierzają realizować swoją misję,

- procedura osiągania sukcesu,

- droga, którą chce region kroczyć, aby osiągnąć swoje długofalowe cele,

- sztuka działania na wielką skalę, obejmująca podstawowe cele i zespoły środków

gwarantujących ich osiąganie,

- koncentrowanie się na tym, co najważniejsze.

Strategiczny program rozwoju (strategia rozwoju)

Używane w kontekście rozwoju jednostki terytorialnej określenie strategia stanowi

najczęściej skrót myślowy na oznaczenie: strategiczny program rozwoju. W związku z

powyższym takie określenia, jak: strategia województwa, strategia rozwoju województwa,

strategiczny program rozwoju województwa wyrażają to samo. Inaczej ujmując, słowo

strategia używane jest w celu zaakcentowania odpowiednich właściwości programu, którego

dotyczy (zob. cechy przewidywania strategicznego).

Strategia wojewódzka

Podstawowy dokument długookresowej polityki samorządu województwa określający

kierunki rozwoju województwa i wynikające z nich zadania dla władzy samorządowej (zob.

strategia, a także strategiczny program rozwoju).

Subsydiarność

Zasada subsydiarności (pomocniczości) oznacza powinność podejmowania decyzji na

szczeblu możliwie najbliższym obywatelowi. Zasada ta inkorporowana została do wielu

ustaw zasadniczych, została także zawarta w Konstytucji RP. Stanowi ona również jedną z

zasad ustrojowych Wspólnot Europejskich. W tym ostatnim przypadku oznacza, że w

dziedzinach, które nie podlegają kompetencji wyłącznej Wspólnoty, może ona podejmować

działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie

107

mogą być osiągnięte przez same państwa członkowskie, a mogą - ze względu na skutki - być

lepiej zrealizowane na poziomie Wspólnoty.

108

Unitarność (jednolitość)

Państwo jako całość jest jedynym podmiotem posiadającym atrybut pełnej

suwerenności. W państwie opartym o zasadę unitarności jednostki samorządu terytorialnego

nie posiadają uprawnień cechujących państwa federalne lub kraje, w których w strukturze

terytorialnej występują autonomiczne regiony (jednostki terytorialne szczebla regionalnego,

które posiadają, np. własny parlament, konstytucja, system finansowy, itp.).

Wspólnota Europejska

Wspólnota, której celem jest stworzenie wspólnego rynku oraz unii gospodarczo-

walutowej, a także - dzięki wdrożeniu wspólnej polityki i działań - wspieranie w całym

ugrupowaniu harmonijnego i zrównoważonego rozwoju działalności gospodarczej,

wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości praw kobiet i mężczyzn,

zrównoważonego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i spójności

gospodarczej, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,

podnoszenie standardu i jakości życia, gospodarczej i społecznej spójności oraz solidarności

między państwami członkowskimi. Działania Wspólnoty są regulowane wspólnymi

politykami, do których należą: wspólna polityka rolna, wspólna polityka handlowa, wspólna

polityka transportowa i polityka ochrony środowiska, polityka regionalna i strukturalna WE,

unia gospodarczo-walutowa, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa.

Zasady polityki regionalnej Unii Europejskiej

Do katalogu zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej zalicza się:

- subsydiarność – w obszarach, które nie podlegają kompetencji wyłącznej Wspólnoty,

podejmuje ona działania wtedy i w takim tylko zakresie, w jakim cele proponowanych

działań nie mogą zostać osiągnięte przez same państwa członkowskie,

- koncentrację – środki są przeznaczone, przede wszystkim, dla obszarów znajdujących się

w najtrudniejszej sytuacji,

- partnerstwo – współpraca układu europejskiego, krajowego, regionalnego i lokalnego

(układy wertykalne) oraz z partnerami gospodarczymi i społecznymi (układy

horyzontalne). W art. 8 Rozporządzenia Rady Nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r.,

wprowadzającego ogólne przepisy w sprawie Funduszy Strukturalnych stwierdzono:

Działania Wspólnoty uzupełniają lub wspierają korespondujące z nimi działania krajowe.

Przygotowane są w ramach ścisłych uzgodnień, zwanych dalej „partnerstwem” między

Komisją a państwem członkowskim oraz z organami i instytucjami wyznaczonymi przez

109

państwo członkowskie w ramach przepisów krajowych i aktualnych praktyk, a

mianowicie: organami regionalnymi i lokalnymi oraz innymi właściwymi organami

publicznymi, partnerami ekonomicznymi i społecznymi, innymi odpowiednimi,

kompetentnymi instytucjami w tych ramach. W Rozporządzeniu zwrócono również uwagę

na konieczność zapewnienia możliwie wysokiej reprezentatywności wspomnianych

powyżej partnerstw.

- programowanie – proces organizowania, podejmowania decyzji i finansowania,

prowadzony w kilku etapach w celu wykonania, na bazie wieloletniej współpracy,

wspólnych działań Wspólnoty i państw członkowskich dla osiągnięcia celów

priorytetowych związanych z umocnieniem spójności gospodarczej i społecznej

Wspólnoty. Zasada ta oznacza, że odpowiednie dokumenty planistyczne są nieodzownym

warunkiem wsparcia środkami UE danego przedsięwzięcia. W Rozporządzeniu Rady Nr

1260/1999 z 21 czerwca 1999 r., wprowadzającym ogólne przepisy w sprawie Funduszy

Strukturalnych zwrócono uwagę, że system programowania powinien zostać uproszczony

poprzez ustanowienie jednolitego, siedmioletniego okresu planowania. W związku z tym

uznano, że cele i liczba programów pomocy powinny zostać ograniczone i składać się z

jednolitej, zintegrowanej pomocy dla każdego regionu. Będzie to możliwe, zgodnie z

założeniami, poprzez uznanie jednolitych dokumentów programowych za normę do celów

priorytetowych oraz poprzez włączenie głównych projektów i dotacji globalnych do

innych form pomocy.

- koordynację – pomiędzy poszczególnymi funduszami poprzez: dokumenty programowe,

monitorowanie i ocenę pomocy, indykatywne wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie

polityk Wspólnoty,

- dodatkowość – środki europejskie mają uzupełniać finansowanie krajowe, a nie

zastępować,

- zgodność – operacje finansowane z funduszy europejskich muszą być zgodne z innymi

politykami Wspólnoty i prawodawstwem wspólnotowym.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

Jest jednym z siedmiu programów operacyjnych, które posłużą do realizacji

Narodowego Planu Rozwoju (NPR)/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006

(NPR/CSF). Program ten rozwija cele NPR określając priorytety, kierunki i wysokość

środków przeznaczonych na realizację polityki regionalnej państwa (środków, które będą

110

uruchamiane z udziałem Funduszy Strukturalnych w pierwszym okresie członkostwa Polski

w Unii Europejskiej). Jest on obecnie jedynym sektorowym programem operacyjnym, który

ma zdecentralizowaną formułę zarządzania (zob. sektorowe programy operacyjne).

Warsztat programowania

Przyjęty (wypracowany) przez zespół ds. prac przygotowawczych ogół założeń oraz

wykonywanych czynności prowadzący do opracowania odpowiednich projektów

planistycznych. Warsztat programowania danego zespołu przygotowującego odpowiednie

projekty stanowi mniej lub bardziej utrwaloną praktykę wyborów dotyczących: metod

programowania, harmonogramu czynności analitycznych i planistycznych, sposobu

wyłaniania układu podmiotowego strategii, zasad i zakresu konsultacji. Dotyczy to także

wyboru odpowiedniej struktury dokumentu opisującego wyniki diagnozy, cele rozwoju,

kierunki działań, instrumenty realizacji, system monitoringu i sposoby aktualizacji ustaleń

programu. Istotną kwestią jest doskonalenie warsztatu programowania - w programowaniu

rozwoju regionalnego najlepszym sposobem jest analizowanie osiągnięć i niepowodzeń

poprzedników, bez względu na stopień politycznej akceptacji podejmowanych przez nich

działań. Minimalnym wymogiem każdego warsztatu programowania jest unikanie tych

samych błędów.

Wizja rozwoju

Sformułowany w najbardziej zwięzły sposób obraz rozwoju danej jednostki

terytorialnej, akcentujący pożądane i najważniejsze charakterystyki jej rozwoju (zob. również

misja rozwoju).

111

2/A. PRIORYTETY W OBSZARZE PROGRAMOWANIA REGIONALNEGO UNII EUROPEJSKIEJ

Nadrzędnym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest wzrost

poziomu jej spójności wewnętrznej w następujących wymiarach: ekonomicznym, społecznym

i terytorialnym.

Zapisy dotyczące celowości prowadzenia polityki regionalnej znalazły się już

w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 r. Jednak dopiero w 1975 r. utworzono

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (zob. słownik), celem finansowania

przedsięwzięć wzmacniających spójność wewnętrzną Wspólnoty.

Szczególnie istotne dla polityki spójności zmiany zaszły po przyjęciu Jednolitego

Aktu Europejskiego38. W art. 139A zapisano: W celu promowania harmonijnego rozwoju

Wspólnota powinna rozwinąć akcje służące wzmocnieniu swojej ekonomicznej i społecznej

spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między

regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów. W dokumencie tym

znalazł się również zapis, że osiąganiu tych celów służyć będą działania finansowane poprzez

Fundusze Strukturalne oraz Europejski Bank Inwestycyjny. Do kategorii Funduszy

Strukturalnych (zob. słownik) zaliczono: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej –

Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Społeczny oraz Europejski Fundusz Rozwoju

Regionalnego. Ten instytucjonalny układ, służący wzmacnianiu spójności wewnętrznej Unii,

uzupełniony został o utworzony w 1994 r. Fundusz Spójności.

W Jednolitym Akcie Europejskim za podstawowe cele polityki strukturalnej uznano39:

- Cel nr 1 – wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów zacofanych,

- Cel nr 2 – restrukturyzacja regionów, w tym regionów przygranicznych lub części

regionów borykających się z poważnymi problemami wynikającymi z upadku przemysłu,

- Cel nr 3 – zwalczanie bezrobocia długookresowego oraz ułatwianie integracji zawodowej

młodzieży, a także osób zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy,

- Cel nr 4 – ułatwianie dostosowania pracowników obu płci do zmian w przemyśle

i w systemach produkcji,

38 Jednolity Akt Europejski – nowelizacja Traktatu Rzymskiego, uchwalona podczas konferencji rządowej w Luksemburgu i w Brukseli (9.09.1985-27.01.1986) o zmianie i uzupełnieniu trzech Traktatów założycielskich: EWWIS (1951), EWG (1957) i Euratomu (1957). Układ wszedł w życie 1 lipca 1987 r.39 W literaturze przedmiotu pojęcie polityki strukturalnej często jest stosowane wymiennie z terminem polityki regionalnej.

112

- Cel nr 5 – reforma wspólnej polityki rolnej: a) przyspieszenie dostosowania struktur

rolnych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, b) wspieranie rozwoju i dostosowania

strukturalnego obszarów rolniczych,

- Cel nr 6 – wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów o wyjątkowo

niskiej gęstości zaludnienia40.

Istotny wpływ na obecny kształt zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej wywarły

propozycje zmian zawarte w przedstawionym w 1988 r. tzw. I pakiecie Delorsa. Dotyczyły

one m.in.: zintegrowanego zarządzania Funduszami Strukturalnymi w celu wzrostu

efektywności ich wykorzystania, wprowadzenia wieloletniego programowania wydatków

finansowanych z tych funduszy, wzrostu wielkości środków alokowanych w Funduszach

Strukturalnych oraz wzmocnienia pozycji państw członkowskich w programowaniu

i zarządzaniu środkami na wspieranie rozwoju regionalnego. Postulaty zmian zawarte w tym

pakiecie dotyczyły również określenia podstawowych zasad uruchamiania Funduszy

Strukturalnych. Do zasad tych zaliczono koncentrację, dodatkowość i programowanie oraz

partnerstwo.

W wyniku tzw. I Pakietu Delorsa w roku 1989 podwojono wielkość Funduszy

Strukturalnych. Po raz kolejny środki asygnowane na te fundusze zwiększono w latach 1994-

1999 (II Pakiet Delorsa). W roku 1993 utworzono Finansowy Instrument Orientacji

Rybołówstwa (jako nowy Fundusz Strukturalny). Fundusz Spójności powstał natomiast na

mocy Traktatu z Maastricht o utworzeniu Unii Europejskiej z 1991 r., który również wszedł w

życie w 1993 r.

Do kwestii reformowania polityki regionalnej powrócono w 1999 r. na szczycie Rady

Unii Europejskiej w Berlinie, na którym przyjęto m.in. dokument „Agenda 2000 – Unia

Europejska rozszerzona i silniejsza”. Zawarte w tym dokumencie założenia odnosiły się do

okresu programowania 2000-2006.

W trakcie berlińskiego szczytu Rady Unii Europejskiej przyjęto szereg rozporządzeń

dotyczących wspólnej polityki strukturalnej w latach 2000-2006 wpisujących się w nurt

reform zainicjowanych przez Delorsa, a mianowicie:

- Rozporządzenie Rady Nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r., wprowadzające ogólne

przepisy w sprawie Funduszy Strukturalnych. Ponadto, postanowienia odnoszące się do

40 W obecnie realizowanej polityce strukturalnej UE (2000-2006) układ celów tej polityki został istotnie zmieniony, o czym w dalszej części tekstu.

113

poszczególnych Funduszy Strukturalnych zawarte zostały w następujących

rozporządzeniach:

- Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1783/1999 z 21 czerwca 1999 r. w

sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,

- Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1784/1999 z 12 lipca 1999 r. w

sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego,

- Rozporządzenie Rady Nr 1263/1999 z 21 czerwca 1999 r. w sprawie Finansowego

Instrumentu Orientacji Rybołówstwa;

- Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju

obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej,

- Rozporządzenie Rady Nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1996 r. ustanawiające Fundusz

Spójności (ze zmianami).

Jako główne cele reformy Funduszy Strukturalnych wskazano:

- zwiększenie koncentracji środków,

- komplementarność i partnerstwo,

- podejmowanie działań w ramach wieloletnich kompleksowych programów dostosowań

strukturalnych,

- wzmocnienie systemu kontroli i monitoringu.

W Agendzie 2000 dokonano również ograniczenia ilości celów priorytetowych

Funduszy Strukturalnych z sześciu do trzech oraz redefiniowano ich zakres:

- Cel 1 – rozwój i dostosowanie strukturalne w regionach słabiej rozwiniętych (cel

regionalny obejmujący dotychczasowe cele 1 i 6).

- Cel 2 – ekonomiczne i społeczne przekształcenia obszarów o niewłaściwej strukturze

gospodarki (obszary przemysłowe, rolnicze, miejskie i zależne od rybołówstwa. Cel

regionalny obejmujący dotychczasowe cele 2 i 5b).

- Cel 3 – modernizacja polityki i systemów edukacji, szkoleń oraz zatrudnienia (cel

horyzontalny wspierający rozwój zasobów ludzkich w państwach członkowskich).

Ponadto, ograniczono również ilość dotychczasowych Inicjatyw Wspólnoty,

pozostawiając je jednak w bezpośredniej gestii Komisji Europejskiej. W latach 2000-2006 z

trzynastu Inicjatyw istniejących w latach 1994-1999 pozostały tylko cztery, tj.:

- INTERREG (współpraca transgraniczna, międzyregionalna),

114

- URBAN (pomoc obszarom miejskim),

- LEADER (pomoc obszarom wiejskim),

- EQUAL (walka z dyskryminacją i nierównością).

Nowym rozwiązaniem w ramach Agendy 2000 była również tzw. pomoc przejściowa

- udzielana przez okres 3-5 lat obszarom, które objęte planowaniem siedmioletnim przestały

lub w najbliższym czasie przestaną spełniać kryteria zaliczania do regionów objętych celem 1

i 2 (zakończenie planowane jest na rok 2005). Zakres korzystania z tej formy pomocy

warunkowany jest przede wszystkim sytuacją ekonomiczną państwa, na którego terenie

znajduje się dany obszar. Jednym z kluczowych wskaźników branych pod uwagę jest poziom

bezrobocia.

Zgodnie z ustaleniami Agendy 2000, w okresie 2000-2006 łączna wysokość środków

otrzymywanych w skali roku przez poszczególne państwa członkowskie z Funduszy

Strukturalnych i Funduszu Spójności nie może przekraczać 4% ich PKB.

Na pomoc w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 2000-2006 Wspólnota

wyasygnowała kwotę 235 mld euro, z czego 213 mld euro dla „starych” krajów Unii

Europejskiej (na okres 2000-2006) oraz 22 mld euro dla nowych członków Wspólnoty (na

okres 2004-2006)41.

Tabela 1. Budżet Funduszy Strukturalnych 2000-2006 (w mld euro, zobowiązania

według cen z 1999 r.)CEL 1 CEL 2 CEL 3 INTERREG URBAN EGUAL LEADER FIFG Fundusz

Spójności.

OGÓŁEM

EU-15 137.800 22.040 24.050 4.875 0.700 2.850 2.020 1.106 18.000 213.441

EU+10 13.230 0.120 0.110 0.420 0.000 0.220 0.000 0.003 7.590 21.693

EU-25 151.030 22.160 24.160 5.295 0.700 3.070 2.020 1.109 25.590 235.134

Źródło: Working for the regions, Regional Policy – Inforegio.

W latach 2000-2006 polityka regionalna Unii Europejskiej – podobnie jak w okresie

wcześniejszym (1993-1999) – oparta jest o następujące zasady: subsydiarności, koncentracji,

partnerstwa, programowania, koordynacji, dodatkowości i zgodności (zob. słownik).

Jednym z najważniejszych dokumentów normujących współdziałanie państw

członkowskich i Wspólnoty w zakresie polityki spójności jest Dokument Podstawy Wsparcia

41 Working for the regions, Regional Policy – Inforegio: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/.

115

Wspólnoty. Określa on kierunki i wysokość wsparcia ze strony Funduszy Strukturalnych na

realizację zamierzeń rozwojowych danego kraju członkowskiego. Stanowi on podstawę

interwencji z Funduszy Strukturalnych. Zawiera m.in. strategię i priorytety działań funduszy i

państwa członkowskiego, precyzyjnie określone cele szczegółowe, wielkość wkładu funduszy

i innych środków finansowych (dla każdego priorytetu i roku). Podstawy Wsparcia

Wspólnoty są wdrażane za pomocą programów operacyjnych. Dokument Podstawy Wsparcia

Wspólnoty jest przyjmowany przez Komisję Europejską w porozumieniu z krajem

członkowskim (zob. słownik). Podstawą uzgodnień Podstaw Wsparcia Wspólnoty jest plan

rozwoju przygotowany przez kraj członkowski (w przypadku Polski był to Narodowy Plan

Rozwoju (NPR)).

Dnia 18 lutego 2004 r. Komisja Europejska przyjęła III Raport dotyczący spójności

społecznej, gospodarczej i terytorialnej „Nowe partnerstwo dla spójności w rozszerzonej Unii:

konwergencja, konkurencyjność, współpraca”, zawierający wizję polityki spójności

dla rozszerzonej Unii na lata 2007-2013.

W dokumencie tym określono, że polityka regionalna i polityka spójności w okresie

programowania 2007-2013 stoi przed czterema wyzwaniami:

1. Wzrost spójności w rozszerzonej Unii.

2. Wzmocnienie priorytetów Unii.

3. Wzrost jakości realizowanych działań w celu wspierania bardziej zrównoważonego i

trwałego rozwoju.

4. Stworzenie nowego partnerstwa dla spójności.

Kluczowe aspekty propozycji Komisji Europejskiej obejmują:

1. Utrzymanie dotychczasowej wagi i budżetu polityki spójności (ok. 1/3 budżetu Unii).

2. Koncentrację działań na trzech nowych celach powiązanych z priorytetami strategii

lizbońskiej:

- Cel 1 – konwergencja (wspieranie wzrostu i tworzenie nowych miejsc pracy w państwach

i regionach najbiedniejszych oraz regionach tzw. efektu statystycznego),

- Cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie (wspieranie zmian strukturalnych

w regionach nie kwalifikujących się do uzyskiwania pomocy w ramach celu 1 ze względu

na przekroczenie wskaźnika 75% PKB per capita UE oraz wspieranie zmian na rynku

pracy),

116

- Cel 3 – europejska współpraca terytorialna (wspieranie terytorialnej konkurencyjności

oraz promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium Unii –

beneficjentami będą wewnętrzne i zewnętrzne regiony graniczne).

Ponadto, w III Raporcie znalazł się postulat ograniczenia liczby funduszy

finansujących politykę spójności do trzech, tzn.: Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz rezygnacji z

Inicjatyw Wspólnotowych (EQUAL, INTERREG, LEADER, URBAN) na rzecz włączania

ich specyficznych dziedzin wsparcia do trzech nowych celów. Postuluje się również

uproszczenie systemu wdrażania Funduszy Strukturalnych m.in. poprzez nowe dokumenty

programujące, jednofunduszowe programy operacyjne, zarządzanie na poziomie priorytetów,

bardziej elastyczne reguły kwalifikowalności kosztów, zachowanie podstawowych zasad:

wieloletniego programowania, partnerstwa, współfinansowania i ewaluacji42.

III Raport określa budżet Unii na politykę spójności na okres programowania 2007-

2013 na poziomie 344,9 mld euro.

42 Trzeci raport o spójności, 2004: http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/

117

3/A. WYKAZ WAŻNIEJSZYCH AKTÓW PRAWNYCH

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. 1994 r., Nr 124, poz. 607.

Jednolity Akt Europejski.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997; Dz.U. Nr 78, poz. 48.

Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 lipca 2001 r. o ogłoszeniu Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju.

Rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1159/2000 z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie prowadzenia przez Państwa Członkowskie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących pomocy udzielanej z Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 16/2003 z dnia 6 stycznia 2003 r. ustanawiające specjalne szczegółowe zasady dla wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 w zakresie kwalifikowania wydatków w kontekście środków częściowo finansowanych przez Fundusz Spójności.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2355/2002 z dnia 27 grudnia 2002 r. zmieniające ustanawiające szczegółowe zasady wykonania dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 448/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 w zakresie procedury dokonywania korekt finansowych pomocy udzielanej w ramach Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 448/2004 z dnia 10 marca 2004 r. zmieniające rozporządzenie Komisji nr 1685/2000 w sprawie szczegółowych zasad wdrażania rozporządzenia Rady nr 1260/1999 w zakresie uznawania wydatków na działania współfinansowane z Funduszy Strukturalnych oraz unieważniające rozporządzenie Komisji nr 1145/2003.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 963/2003 z dnia 4 czerwca 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) NR 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1742).

118

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1743).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1744).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., Nr 166, poz. 1745).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia programu operacyjnego – Program Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (Dz.U. z 2004 r., Nr 189, poz. 1948).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia strategii wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004-2006 (Dz.U. z 2004 r., Nr 176, poz. 1745).

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006 (Dz.U. z 2004 r., Nr 177, poz. 1828).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1783/1999 z 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1105/2003 z dnia 26 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ustanawiające przepisy ogólne w sprawie Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzające ogólne przepisy dotyczące Funduszy Strukturalnych.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1263/1999 z 21 czerwca 1999 r. w sprawie Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1164/1994 ustanawiające Fundusz Spójności.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1265/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. zmieniające załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 1164/94 ustanawiającego Fundusz Spójności.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1447/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ustanawiające przepisy ogólne w sprawie Funduszy Strukturalnych.

119

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1451/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2792/1999 ustanawiające szczegółowe zasady i uregulowania dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sektorze rybołówstwa.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 2792/99 z dnia 17 grudnia 1999, zmienione Rozporządzeniem (WE) nr 2369/2002. Ustanawiające szczegółowe reguły dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sektorze rybołówstwa.

Rozporządzenie Rady 1164/1994/EWG z dnia 16 maja 1996 ustanawiające Fundusz Spójności.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (Dz.U. z 2004 r., Nr 149, poz. 1567).

Traktat Rzymski.

Ustawa o administracji rządowej w województwie z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U.01.80.872 z późn. zm.).

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 203, poz. 1966).

Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz.U.03.15.148 z późn. zm.).

Ustawa o Funduszu Poręczeń Unijnych z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 91, poz. 868).

Ustawa o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2218).

Ustawa o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004 r., Nr 91, poz. 868).

Ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców z dnia 27 lipca 2002 r. (Dz.U.02.141.1177 z późn. zm.).

Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 14 grudnia 1994 r. (Dz.U.03.58.514 z późn. zm.).

Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 2 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177).

Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z dnia 12 maja 2000 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 48, poz. 550 z późn. zm.).

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 116, poz. 1206).

Ustawa. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717).

Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 123, poz. 1291).

Ustawa o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 30 lipca 2003 r. (Dz.U.03.166.1611).

120

Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 576, z późn. zm.).

Ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji z dnia 20 marca 2002 r. (Dz.U.02.41.363 z późn. zm.).

121

4/A. WYKAZ WYBRANEJ LITERATURY

Benio M., Bober J., Hausner J. (red.), Kołdras S., Kudłacz T., Mamica Ł. Programowanie rozwoju regionalnego. Poradnik dla samorządów województw, MSAP AE w Krakowie, Ministerstwo Gospodarki, Kraków 1999

Instrumentalizacja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 195 (pod redakcją T. Markowskiego), Warszawa 2001

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 191 (pod redakcją J. Szlachty), Warszawa 2000

Podręcznik dla Instytucji Zarządzających, Pośredniczących i potencjalnych Beneficjentów programów realizowanych z udziałem Funduszy Strukturalnych. Ogólne zasady wdrażania Funduszy Strukturalnych w Polsce, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, lipiec 2004

Stec M. (red.) Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej w RP. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2003

Wskaźniki dla procedur monitoringu i ewaluacji. Założenia metodologiczne. Dokument Roboczy 3 Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna XVI (tłumaczenie na zlecenie Departamentu Rozwoju Regionalnego Ministerstwa Gospodarki)

Zarządzanie rozwojem lokalnym i regionalnym w kontekście Integracji Europejskiej, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 208 (pod redakcją A. Klasika), Warszawa 2003

122