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Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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III. METODOLOGÍA
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
100
III. METODOLOGÍA
El Diagnóstico Medioambiental nos permite identificar la situación de
partida en la que se encuentra la ciudad para poder mejorarla. La realización de
la agenda 21 es el inicio de un cambio en el enfoque de la gestión que se
orienta hacia una perspectiva más global del desarrollo local y que intenta
integrar los más diversos programas sectoriales. Este objetivo requiere un
esfuerzo de información y de sensibilización dentro del propio equipo de
gobierno antes de iniciar un Plan de acción conjunto hacia la sostenibilidad.
Para establecer las Agendas 21 locales se han configurado diferentes
metodologías de trabajo que incorporan el análisis territorial local como
elemento de partida. Una serie de estudios y de análisis técnicos permiten
hacer un diagnóstico (potencialidades y deficits) a partir del cual se elabora un
plan de acción o conjunto de líneas estratégicas y actuaciones concretas que
habrá que ir incorporando para acercarse al objetivo del desarrollo sostenible.
Este Plan Municipal de Medio Ambiente o Plan de Acción constituye la base de
la Agenda 21 Local, implicando en éste proceso a las diferentes
administraciones así como a otros agentes, sectores de interés y grupos de
ciudadanos.
El punto de partida del equipo de investigación fue el de analizar la
metodología de las diferentes experiencias nacionales e internacionales
disponibles con la intención de adecuarlas a la realidad de la ciudad. De esta
manera, en la elaboración de éste diagnóstico ambiental primero revisamos la
ofrecida por el ICLEI en su Guía (Hewitt, 1998) y las Ecoauditorias realizadas
en Cataluña y cuando finalizábamos el trabajo pudimos revisar el Código de
Buenas Prácticas Ambientales de la FEMP.
Coincidimos con el consejo que recoge la Carta de Barcelona (1999),
donde se repasa la visión mediterránea de los procesos de Agenda 21 Local, y
que recomienda que lo primero que se debe de hacer es el diagnóstico de la
ciudad para a partir de ahí elaborar el Plan de Acción. Esta solución parece ser
la mejor en nuestro ámbito cultural cuando se carece de una sociedad civil
fuerte y de la cultura participativa conveniente. Primero conocer la realidad local
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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para después actuar sólidamente. Así la auditoria o el diagnóstico ambiental
analiza la realidad ambiental y permite marcar las pautas de la sostenibilidad
municipal en el nuevo siglo.
Los municipios catalanes que ya han culminado la primera fase de la
Agenda 21 con la elaboración de las ecoauditorias municipales presentan una
serie de particularidades metodológicas que se están incorporando al resto del
Estado Español, y son básicamente dos: en primer lugar, situar en el inicio del
proceso de Agenda 21 un riguroso análisis territorial y de funcionamiento del
sistema municipal, practicado por un equipo pluridisciplinar mixto
(administración local-técnicos independientes) lo que garantizan el rigor y la
solvencia de los aspectos técnicos del proceso; y, en segundo lugar, diseñar y
desarrollar una propuesta de planificación detallada a partir de un conjunto de
ejes estratégicos. Para ello cuentan con un plan de participación e implicación
de los agentes económicos y sociales del municipio, que preside la totalidad del
proceso.
La Federación Española de Municipios y Provincias (2000) elaboró un
Código de Buenas Prácticas Ambientales o guía de carácter abierto, con la
intención de promover las técnicas de gestión ambiental en las corporaciones
locales españolas. Esta guía metodológica le dedica una buena parte al cómo
planificar y desarrollar una Agenda 21 Local abordando además casos
concretos de los municipios españoles. En el abordaje metodológico y en la
definición de los contenidos del diagnóstico está guía viene a reforzar las
decisiones tomadas previamente por el equipo de investigación.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
1. Conseguir una diagnosis ambiental del estado de la ciudad.
2. Elaborar una propuesta de indicadores de la ciudad que será
desarrollada en la próxima fase del proyecto.
3. Iniciar el proceso de participación ciudadana recabando
informaciones, sugerencias y asesoramiento de los ciudadanos y técnicos.
3. Señalar los Principios se deben de seguir para alcanzar la
sostenibilidad de la ciudad.
4. Determinar las necesidades de que carece Granada para la
sostenibilidad. Tanto los principios como las necesidades serán documentos de
trabajo para la elaboración de las futuras Bases para el Plan Municipal de
Medio Ambiente.
FASES DE LA AGENDA 21 LOCAL
El equipo de investigación, propuso la siguiente programación de
actividades dividida en cuatro fases, que podemos ver en el Cuadro adjunto.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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Cuadro 1. Fases de la Agenda 21 Local
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
EXPERIENCIAS INDIVIDUALES
PREVIAS
IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL
METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS DE LAS AGENDAS 21 LOCALES
FUENTES DE INFORMACIÓN
INSTITUCIONAL
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
BASES DEL PLAN MUNICIPAL DE
MEDIO AMBIENTE
DIFUSIÓN A LOS AGENTES SOCIALES
CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES
AVANCE DEL DIAGNÓSTICO
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL
TRÍPTICOS Y EXPOSICIÓN
PÚBLICA
CURSOS EN EL CENEAM
RECOGIDA DE INFORMACIÓN
CONOCIMIENTO CIENTÍFICO
ASESORÍAS CON TÉCNICOS Y EXPERTOS
AÑO 2001
PREDIAGNÓSTICO
DIAGNÓSTICO
AÑO 2000
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
104
En la Fase de Prediagnóstico se realizó un análisis pormenorizado de
las diferentes experiencias de Agenda Local 21 que se están llevando a cabo y
se procedió a la recogida de información y a la elaboración del Avance del
Diagnóstico Ambiental.
La segunda fase fue la de elaboración de los contenidos del diagnóstico
con numerosos debates internos y valoraciones sobre las interrelaciones entre
los problemas, variando las escalas de análisis desde lo global hasta lo local, y
viceversa.
La tercera fase comenzó con la presentación del Avance del diagnóstico
ambiental a los miembros del Consejo Municipal de Medio Ambiente y a otros
agentes sociales pero de manera restringida, para que formulasen sugerencias
sobre la manera de alcanzar el proceso de desarrollo sostenible de la ciudad.
Una cuarta fase, consistió en la recogida de las sugerencias y
aportaciones al Avance, y la redacción final del Diagnóstico Ambiental del
municipio de Granada.
Diagnóstico Ambiental : Información y Documentación
El punto crucial de todo este proceso es la información de base de la
que pueda disponerse, su actualización y fiabilidad, tanto de las fuentes
primarias como en las secundarias. Una parte de la información fue producida
por el equipo investigador en su trabajo con fuentes primarias. La búsqueda y
revisión de la información está encaminada hacia la elaboración de un plan de
acción que oriente la toma de decisiones por parte de los agentes económicos
y sociales del municipio. Por lo tanto, la selección de la información y el
tratamiento que recibe está orientada hacia la interpretación de los fenómenos
en estudio, más que para efectuar una descripción radiográfica de los mismos.
Así, se han consultado fuentes bibliográficas secundarias (informes,
publicaciones, revistas, ) y fuentes primarias (estadísticas oficiales, censos,
registros, etc.) en las bibliotecas de la Universidad de Granada, en la Biblioteca
de Andalucía, en la biblioteca del CENEAM (Segovia), en la Biblioteca
universitaria de la Universidad de Lyon, así como en las bases de datos del
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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Instituto Andaluz de Estadística y del Instituto Nacional de Estadística a través
de internet.
Además de las fuentes escritas, se han realizado numerosas entrevistas
con los técnicos de diferentes áreas (Medio Ambiente, Consumo y Salud,
Bienestar Social, Información y Participación Ciudadana, Mujer, Juventud,
Urbanismo, etc.) del ayuntamiento, así como los de delegaciones de la Junta
(Arquitectura y Vivienda, Medio Ambiente, Agricultura, Justicia e Interior,
Economía, etc.) y a técnicos de Emasagra, Inagra, Sevillana, etc. También
fueron entrevistados representantes sindicales y políticos, y presidentes de
asociaciones de vecinos, de asociaciones asistenciales, etc.
En esta fase de documentación e información institucional se
concretaron las expectativas del patrocinador con respecto al trabajo, se
especificaron los objetivos del estudio y se produjo una revisión de la
documentación sobre desarrollo sostenible y sostenibilidad. Los problemas se
centraron en esta parte en el acceso a unas fuentes de información dispersa y,
en algunos casos, en la poca fiabilidad de la misma lo que nos llevó a
contrastar la información recibida. Sólo en alguno caso aislado fue imposible
obtener la información solicitada.
En esta primera fase una de las preocupaciones constantes de todo el
equipo investigador fue el intento de aplicar la teoría o las experiencias
prácticas a la realidad concreta de Granada. Así se analizaba continuamente,
de un lado, qué repercusiones globales tenían las acciones, prácticas o
políticas locales y, de otro, el cómo se podían concretar las dimensiones de la
sostenibilidad o los grandes principios a la realidad del municipio.
Diagnóstico Ambiental: Áreas de Trabajo
Los temas abordados en el diagnóstico de la ciudad fueron
seleccionados por considerarlos de relevancia para el proceso del desarrollo
sostenible. Las cuestiones, necesariamente sectoriales, son analizadas desde
la transversalidad del principio general de la sostenibilidad y a través de un
recorrido por el continuum de lo local hacia lo global y viceversa. Con la
aplicación de éste criterio territorial, “pensar globalmente, actuar localmente”,
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
106
extrapolamos al resto de los ciudadanos del mundo nuestros indicadores
concretos (niveles o cantidades, prácticas, etc.) con el ánimo de observar si aún
seguían siendo sostenibles; y con la misma intención hacíamos descender los
principios o recomendaciones internacionales (y estándares) a la situación
actual de lo local.
Así realizamos un análisis, con una aproximación sistémica al conjunto
del municipio, de una gran cantidad de elementos de trascendencia
medioambiental y de utilización de los recursos, como son el planeamiento y la
ordenación de los usos del territorio, la movilidad, los aspectos organizativos, el
tejido industrial y de las actividades económicas en general, el medio natural y
la biodiversidad, los hábitos de comportamiento y estilos de vida de los
diferentes actores, etc. También se analizaron las características de
determinados ciclos o flujos que requieren un tratamiento mas sectorial y que,
además, corresponden a objetos diferenciados de gestión, como son el ciclo del
agua (abastecimiento, usos, saneamiento, consumo, reutilización, etc.), el
medio atmosférico (emisión de sustancias y energía, transporte y difusión de
contaminantes, concentraciones de los mismos, etc.), el ciclo de los residuos
(generación y producción, valoración y reintroducción, tratamiento, gestión, etc.)
y, por último, la utilización de la energía generada en el municipio (tipología,
origen, distribución, consumo ...). De este análisis se desprenden los balances
básicos del metabolismo del municipio.
En síntesis, este diagnostico municipal analiza e interpreta la situación y
el funcionamiento del municipio con un enfoque sistémico, estudiando la
interrelación de todos los aspectos vectoriales y estructurales con objeto de
identificar las áreas problema y, especialmente, las debilidades o necesidades
en los que hay que incidir para tender hacia un modelo sostenible de desarrollo.
En este proceso de análisis seleccionamos una serie de temas o
problemas amplia y muy diversa que posteriormente fueron aglutinados en seis
grandes áreas de trabajo: Participación Ciudadana, Configuración del Territorio,
Ciclos y Flujos, Prácticas Sociales y Equidad Social.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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Cuadro 2. Áreas de trabajo del Diagnóstico Ambiental para la AgendaLocal 21 de Granada
Áreas de trabajo Subáreas
Participación Ciudadana La participación en la Agenda
Local 21
Participación ciudadana en el
Ayuntamiento
Configuración del Territorio:
Características, usos y conflictos
La ciudad
La ciudad histórica
Movilidad, accesibilidad y
transporte
La ciudad no edificada I: La Vega
La ciudad no edificada II: Zonas
seminaturales
Ciclos y Flujos Aire
El agua
La energía
Residuos
Prácticas sociales Estilos de los jóvenes: Prácticas
de ocio nocturno
Consumo
Reutilización y reciclaje
Actividades económicas
Equidad Social
Cada área de estudio de la ciudad se presenta bajo el mismo esquema
común con los siguientes puntos:
Áreas de Trabajo
1. Introducción.
2. Definición del problema.
3. Valoración del área.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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FASES DE TRABAJO DURANTE EL AÑO 2001
Para el presente año las fases que seguirán serán las siguientes:
° La Fase de Construcción de un Sistema de Indicadores.
° La Fase de Difusión a los agentes sociales que se caracteriza por ser un
periodo de difusión del documento diagnóstico a través de trípticos, de
resúmenes claros y precisos y de una exposición que lleguen a la mayor
parte de la población.
° La Fase de Participación Ciudadana, con una política de comunicación
fuerte a través de los medios de comunicación y de los líderes comunitarios,
una campaña de marketing directo, etc., tratará de implicar a todos los
vecinos de la ciudad haciendo que llegue a todos los sectores sociales
(empresas, profesionales, trabajadores y parados), especialmente a los
sectores más marginados o excluidos que podrían quedarse al margen en la
construcción de la ciudad.
° La Fase de Elaboración de las Bases del Plan Municipal de Medio
Ambiente.
A. FASE DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Dentro de las Agendas Locales 21 la participación ciudadana es un
aspecto muy importante. La implicación y la corresponsabilización directa del
conjunto de los agentes económicos y sociales de la ciudad son los elementos
clave para el éxito del proceso que conlleva la Agenda Local 21. Es necesaria
la concertación, la búsqueda del consenso mediante la aproximación de
visiones de los diferentes sectores, y la implicación activa de la administración y
de la ciudad.
Mientras que parecen bastante evidentes los problemas que pueden
surgir por la falta de participación cívica y de buenas relaciones entre la
población y el gobierno local, no siempre tenemos presentes las múltiples
ventajas que puede comportar que la llamada “sociedad civil” se involucre en
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
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procesos de gran envergadura.
Entre otros beneficios, la participación cívica puede:
- contribuir a la creación de sinergias que ayuden a solucionar múltiples
problemas simultáneamente;
- permitir al Ayuntamiento conocer bien las necesidades e intereses de la
población, una información imprescindible a la hora de proponer acciones
concretas que requieren la colaboración de todos;
- contribuir a la mejora de las relaciones entre grupos sociales al suponer mayor
contacto entre unos y otros en un contexto abierto y tolerante;
- contribuir a la integración de ciudadanos y grupos tradicionalmente aislados
de la vida pública (inmigrantes, mujeres, jóvenes), al incluirlos de forma
explícita, y darles voz y papel en este proceso hacia la sostenibilidad;
- crear condiciones para llegar a programas de “consenso”, siempre que los
intereses creados no utilicen el “consenso” para frenar cambios sostenibles;
- producir un efecto en cadena: los ciudadanos se movilizarán ellos mismos,
una vez vean una auténtica salida a sus esfuerzos;
- aumentar las posibilidades de que los proyectos propuestos consigan sus
objetivos, ya que estos requieren, por definición del soporte y colaboración de
todos;
- contribuir a la eficacia y reducción de gastos al incorporar conocimientos
técnicos y prácticos de los ciudadanos;
- contribuir a difundir una actitud ecológicamente sostenible y el conocimiento
ambiental y local que puede llegar a ser muy útil y que muchas veces ya está
presente en el municipio gracias a determinados grupos y personas.
Las características propias del tejido asociativo de la ciudad y la tradición
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
110
participativa del mismo, junto con la voluntad del ayuntamiento de conceder
mayor o menor importancia a los mismo condicionan la respuesta la ciudadana.
Los grupos de trabajo amplios con una gran representatividad de la sociedad
civil son la mejor garantía de construir una ciudad para todos los ciudadanos.
La participación expresada mediante la formulación de las sugerencias
que estimen oportunas en las diferentes fases del diagnóstico ambiental, y en la
concreta Fase de participación ciudadana son el mejor medio de asegurar la
consolidación de los progresos conseguidos en el camino hacia la
sostenibilidad, más allá de circunstancias sociales y de políticas coyunturales.
La continuidad y estabilidad de la participación se consigue con la
creación de un Foro Agenda 21 donde estén representados todos los sectores
sociales y la creación de una Oficina Agenda 21 en el propio Ayuntamiento que
sirva para dinamizar la participación permanente de la sociedad en el proceso y
la coordinación interadministrativa.
El proceso participativo puede adoptar varias formas, no exclusivas,
algunas de ellas son:
1. Modelo de Foro Plenario, en ellos se va tratando sucesivamente los
diferentes aspectos del diagnóstico y del plan de acción.
2. Mesas temáticas especializadas en cada uno de los aspectos estructurales y
vectoriales.
3. Mesas sectoriales con los grupos corporativos más relevantes (empresas,
sindicatos, y trabajadores, organizaciones no gubernamentales, asociaciones
de vecinos, comerciantes, etc.).
4. Combinación de los modelos anteriores en un mismo proceso.
5. Utilización de otras iniciativas complementarias a los modelos anteriores:
Encuestas de percepción de problemas, sistemas de comunicación permanente
con líneas telefónicas permanentes o comunicación interactiva en Internet, etc.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
111
También existen otro tipo de formas participativas locales, poco
conocidas y experimentadas en nuestro país pero interesantes por lo que
pueden aportar al proceso de participación ciudadana de la Agenda Local 21.
La Encuesta de Opinión Deliberativa es un instrumento de participación
y deliberación ciudadana propuesta por el profesor J. Fishkin, que pretende
superar las deficiencias de las democracias del estado nación a gran escala. No
sólo pretende estimular el debate político entre los ciudadanos comunes sino
también permitir hacer recomendaciones después de someterlas a un proceso
de deliberación.
Las Células de Planificación alemanas son un tipo de jurado que
pretenden ofrecer a los ciudadanos la oportunidad de aprender sobre aspectos
políticos o técnicos de las decisiones públicas. Pueden ser impulsados por
administraciones locales, regionales y nacionales para tratar, normalmente
cuestiones relativas a la planificación de un territorio.
Otros tipos de jurados ciudadanos son los establecidos en Estados
Unidos y en Gran Bretaña. El Modelo Norteamericano de Jurados Ciudadanos
es un instrumento de deliberación y participación ciudadana para abrir el
proceso de decisión al ciudadano común. Es un método que permite involucrar
al ciudadano en un diálogo sobre cuestiones públicas. El Modelo Británico de
Jurados Ciudadanos, es similar al anterior, pueden ser locales o de mayor
ámbito y tratan una o varias cuestiones de interés político, la mayoría
relacionadas con la política sanitaria (asistencia sanitaria, sistemas de salud
mental, drogadicción, etc.).
Los Comités Consultivos Ciudadanos tienen la finalidad de permitir
participar a los ciudadanos afectados por políticas de planificación del territorio
en la elaboración de legislación, orientar a las autoridades públicas y asesorar
en los procesos de planificación. El Comité Consultivo de Ciudadanos de la
región metropolitana de Austin (EE.UU.) es un caso ilustrativo de participación
activa en el diseño de un área metropolitana.
B. FASE DE CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
112
El sistema de indicadores es el mecanismo de seguimiento que se
establece para valorar el grado y el ritmo de ejecución de las propuestas y
acciones concretas a llevar a cabo en la Agenda Local 21. También se utilizan
para analizar la evolución, progresos o tendencias, de la sostenibilidad del
sistema municipal en su conjunto. Los indicadores han de disponer de un
conjunto de características de significación, como la representatividad de los
fenómenos que analizan, la capacidad de socialización, en definitiva, su
adecuación como instrumentos adaptados a la toma de decisiones en el
municipio. Pero de forma especial se pide que se construyan indicadores que
sean de fácil comprensión (World Resources Institute, 1995) puesto que deben
ser comprensibles para los ciudadanos, relevantes para las políticas públicas y
de elevada capacidad de síntesis.
En el proceso de construcción de los indicadores se parte de la
modelización de los fenómenos a observar, simplificando el problema en un
número limitado de variables que es posible medir y agregar. Resulta evidente
cuán difícil y complejo es seleccionar un juego coherente de indicadores
capaces de representar la interdependencia entre sistema urbano y recursos
naturales globales e inferir de ahí su sostenibilidad (Alberti, 1999).
Desde distintas redes se esta trabajando en la homogeneización de
estos indicadores de sostenibilidad: la Red de Ciudades y Pueblos hacia la
Sostenibilidad terminó a finales del 2000 un conjunto de indicadores comunes
para aplicarlos a los municipios de Cataluña.
La construcción de los indicadores es un instrumento para evaluar el
grado de seguimiento de los principios hacia la sostenibilidad. Pero esos
principios no pueden ser medidos sin más, es necesario someterlos a un
proceso de operacionalización como paso previo para la definición de las
informaciones específicas que desarrollarán cada uno de ellos.
En todo este proceso seguiremos cuatro pasos para la traducción de
conceptos abstractos en variables empíricas.
1. Establecer la definición del concepto a medir.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
113
2. Delimitar y analizar las dimensiones o aspectos comprendidos en cada
uno de los principios.
3. Seleccionar los indicadores de las dimensiones anteriormente definidas.
Lo más acertado es seleccionar varios indicadores que hayan sido
experimentados en otros modelos concretos.
4. Síntesis de toda esa información a través de índices globales. La
limitación a la hora de la agregación es que no todos los indicadores tienen la
misma importancia relativa y es necesario ponderar cada indicador en el índice
global.
Entre las diferentes tipologías de indicadores emplearemos una de las
más utilizadas: la propuesta por la Comisión de Desarrollo Sostenible de
Naciones Unidas en su libro “Indicadores de desarrollo Sostenible. Marco y
metodología” (1996) que reúne 132 fichas con la medición, el marco
metodológico y el interés que presenta cada indicador elegido. Dentro de las
cuatro categorías, económica, social, ambiental e institucional, se distinguen
tres tipos de indicadores:
a) Los de Fuerza Motriz o Presión, que indican cuales son las actividades,
los procesos y los modelos humanos que tienen incidencia sobre el desarrollo
sostenible,
b) Los de Estado que vienen a ser una fotografía de la situación actual, y
c) Los de Respuesta que presentan varias medidas.
Dentro de la Unión Europea, la Oficina Estadística, EUROSTAT,
partiendo de la lista de indicadores de Naciones Unidas seleccionaron aquellos
de los que tenían disponibles datos y elaboraron un estudio piloto de
Indicadores europeos, con indicadores económicos, sociales, ambientales e
institucionales de los tres tipos de indicadores: Fuerza Motriz-Estado-
Respuesta. La Organización para la Cooperación en el Desarrollo Económico
(OCDE) en “Towards sustainable development. Environmental Indicators”
(1998) utilizó el modelo Presión-Estado-Respuesta (PER) en la elección de 50
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
114
indicadores significativos para el entorno de los países miembros. En España,
Jiliberto Herrera (1996) en su propuesta de indicadores ambientales también
sigue este modelo.
La Comisión para el Desarrollo sostenible de las Naciones Unidas
presenta para cada indicador una serie de datos recogidos en la siguiente ficha
esquematizada:
FICHA DE LOS INDICADORES
1. Nombre del indicador.
2. Breve definición.
3. Unidad de medida.
4. Tipo de indicador (F-E-R).
5. Finalidad y pertinencia para el desarrollo
sostenible/no sostenible.
6. Relación con otros indicadores.
7. Definiciones y conceptos básicos.
8. Métodos de medición.
9. Limitaciones que presenta.
10. Disponibilidad de los datos.
11. Estándares nacionales e internacionales.
12. Cuadro estadístico que refleja su evolución en el tiempo.
13. Gráfico ilustrativo, con curvas de la tendencia evolutiva
general del indicador.
14. Comentario sobre la evolución observada.
En la construcción del sistema de indicadores de Granada, una vez
seleccionado un indicador y estudiadas las fuentes de información, el indicador
sería propuesto como viable en el caso de tener los datos secundarios
disponibles, o como indicador posible, si se decide su importancia para
comprender la tendencia de un fenómeno pero no se disponen de datos. Estos
indicadores tendrán que ser posteriormente comparados con los estándares
nacionales e internacionales. También se podría trabajar combinando
indicadores de tipo objetivo con una serie de indicadores cualitativos o
indicadores subjetivos.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
115
C. FASE DE ELABORACIÓN DE LAS BASES DEL PLAN MUNICIPAL DE
MEDIO AMBIENTE
El Plan Municipal de Medio Ambiente o Plan de Acción es la etapa clave
que contiene las acciones y proyectos que han de posibilitar el avance hacia
escenarios de mayor sostenibilidad. Trazará los ejes estratégicos sobre los que
se concretarán las diferentes acciones y proyectos. El número y contenido de
estos varía según el proceso de participación ciudadana o de implicación del
conjunto de agentes económicos y sociales y de la perspectiva de la
administración municipal que es quien finalmente aprueba la propuesta.
Las propuestas de acción local que definen un conjunto de ejes
estratégicos son diferentes en cada municipio. Repasando las auditorias ya
realizadas en Cataluña, estos planes suelen tener de media unos 34 programas
desarrollados en unas 140 actuaciones de media.
Estas propuestas deben de alcanzar el mayor grado de concreción
posible e indicar el nivel de prioridad, junto con un calendario de puesta a punto
y desarrollo, el gasto financiero que puede suponer y los recursos técnicos que
hay que dedicarle. Para que las propuestas tengan éxito, también es muy
importante la previsión de qué agentes deben intervenir y cómo, además de
especificar cual de los agentes, público o privado, municipal o extramunicipal,
debe de liderarla. Este grado de precisión no siempre es posible alcanzarlo aún
cuando es uno de los requisitos que condiciona la viabilidad de la propuesta.
PRESENTACIÓN DE LAS ÁREAS DE DIAGNÓSTICO.
Sin ánimo de ahondar aquí en aspectos metodológicos, antes
tratados, creemos fundamental para la comprensión de los temas elegidos
para el desarrollo de este diagnóstico, exponer aquellas referencias básicas
propuestas en algunos tipos de diagnóstico ambiental, que en este caso
servirán de base a la puesta en marcha de una Agenda 21 Local.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
116
El desarrollo sostenible, tal y como se indicó en el capítulo primero, es
un concepto mucho más amplio que el de la protección del medio ambiente.
La sostenibilidad afecta a temas tan variados como el agua, el aire, energía,
residuos, fauna, flora, el clima, los suelos, contaminación, el urbanismo, la
igualdad social, actividades económicas, el bienestar social, la calidad de
vida, el transporte, el patrimonio cultural, el turismo, la agricultura, el ocio, la
participación social, la gestión de los recursos, la planificación, la
administración, etc. Todo ello implica un vasto conjunto de aspectos que
deben ser considerados a la hora de pretender una imagen global de la
sostenibilidad local, nacional o internacional.
El problema, pues, a la hora de elaborar un diagnóstico cuya guía es
la sostenibilidad se sitúa principalmente en la forma de abordar todos estos
problemas y de establecer nexos entre ellos, formando grupos que ayuden a
dar coherencia a un panorama tan vasto. La jerarquía de relaciones
podemos esbozarla de la siguiente forma: cada grupo está formado por
diversos problemas que mantienen relación entre sí. A su vez los grupos en
conjunto mantienen relaciones entre sí. En definitiva, se trata de abordar los
temas desde una óptica integradora y no aislada, tal y como propone el Libro
Verde sobre el Medio Ambiente Urbano, ya que abordar de manera aislada
los problemas lleva a soluciones de emergencia, a corto plazo, y de corta
vida.
A pesar de este planteamiento de principio se hace muy difícil
transmitir las complejas interrelaciones entre los múltiples aspectos del
desarrollo de lo urbano. Los aspectos aquí tratados son fruto de una elección
concreta por parte del equipo de trabajo que ha tenido en cuenta tanto las
propuestas de la Comisión Europea, a través de sus diversos informes y
documentos, como algunas experiencias de diagnósticos, especialmente las
Ecoauditorías catalanas, así como la diversa bibliografía sobre el tema, todo
ello teniendo en cuenta su aplicación sobre las particularidades de la ciudad
de Granada.
Además no debe pasarse por alto la finalidad propia de este
documento que es servir de base para la puesta en marcha de una Agenda
21 Local. Esta herramienta ambiental pretende realizar acciones muy
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
117
diversas en pro de la sostenibilidad local, por lo tanto el diagnóstico debe
cubrir un gran número de temas, jerarquizándolos y ponderándolos. Todo lo
cual haga del diagnóstico un instrumento al servicio de la administración y la
ciudadanía. No se trata de un documento que aborda los temas de forma
sectorial. Por ejemplo cuando se aborda el problema de la movilidad y el
transporte se incluye dentro de un aspecto más genérico, la configuración del
territorio, con la intención de buscar nexos de unión entre modelo de
expansión urbana y el problema de la movilidad. Esto no impide, a su vez,
relacionar la movilidad con la contaminación atmosférica y acústica, pero sí
subraya la necesidad de comprender el problema desde una perspectiva que
incluya todo el conjunto del modelo urbano cara a buscar posibles
soluciones.
Para comprender mejor todo lo anteriormente expuesto podemos
ejemplificarlo en el modelo catalán de las ecoauditorías. Éstas son realizadas
por un equipo auditor formado por técnicos de las administración y
profesionales de una empresa consultora externa. Un aspecto básico que
define o singulariza este tipo de auditorías con respecto a otro tipo de
auditorías es el de considerar el carácter territorial de los procesos, por un
lado, y el conjunto del municipio como un sistema que metaboliza y
transforma flujos de materiales y energía, donde sus componentes se
relacionan. Estas ecoauditorías pueden esquematizarse en un análisis sobre
el “municipio-territorio-sistema”. Estamos pues ante la materialización sobre
los municipios de un enfoque sistémico que se centra en las interrelaciones
para identificar potencialidades y puntos débiles sobre los que actuar para
tender hacia un modelo de desarrollo sostenible.
Los grupos de aspectos, áreas, que estructuran el presente
documento son:
1. Participación ciudadana
2. Configuración del Territorio: características, usos y conflictos
3. Ciclos y flujos
4. Prácticas sociales
5. Actividades económicas
6. Equidad social
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
118
La primera área debe su presencia en el diagnóstico, y además
encabezándolo, por tratarse de un núcleo central de las Agendas 21 Locales
que conceden vital importancia a la participación social. Con respecto a la
estructuración del resto de áreas cabe destacar dos de ellas por el volumen
de aspectos que integran, éstas son las que hemos denominado:
Configuración del Territorio: características, usos y conflictos; y Ciclos y
flujos. En la primera de ellas se abordan aquellos aspectos que generan
conflictos en la estructuración del territorio dejando una impronta sobre los
sistemas de soporte físico. En la segunda, por su parte, se intenta poner de
relieve un análisis sistémico de los recursos naturales. Las tres áreas
restantes, tienen un tratamiento diferenciado aunque todas ellas se
pretenden analizar desde la perspectiva de los comportamientos sociales de
la localidad en su organización en relación con la sostenibilidad. Las
prácticas sociales complementan las áreas segunda y tercera, con la
finalidad de subrayar el comportamiento social sobre los recursos naturales y
los espacios. De esta forma la quinta área pretende aunar un conjunto de
aspectos cuya interrelación nos habla de la equidad social. Por último, las
actividades económicas son abordadas no tanto desde el punto de vista
puramente económico del crecimiento como desde la perspectiva de sus
interrelaciones con otros aspectos de la ciudad.
A continuación pasamos a presentar cada una de las áreas del
diagnóstico:
1. Participación ciudadana
En el corazón de los procesos de Agenda 21 Local se sitúa la
participación ciudadana como instrumento para todas las etapas de ésta,
desde la jerarquización de problemas, la planificación y ejecución de las
acciones. La filosofía de la Agenda 21 pretende ampliar el concepto de
democracia de forma que se complemente el modelo arriba-abajo que en la
actualidad es preponderante tanto en la toma de decisiones como en las
acciones para el logro de los fines.
Lo anterior es la justificación genérica para la inclusión de la
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
119
participación ciudadana como área de diagnóstico. En el caso de Granada,
que comparte las características de la participación en el resto de España, es
especialmente relevante por cuanto es preciso fortalecer la asociación como
paso previo a la participación de futuros procesos de responsabilidad
compartida entre ciudadanos y administración.
2. Configuración del Territorio: características, usos y conflictos
Partir de un análisis que contemple el carácter territorial de los
procesos nos ayuda a comprender los efectos de un modelo de implantación
urbana que, en la mayoría de los casos ignora y no presta atención al
espacio sobre el que se asienta. A ello se suma que no es sólo el territorio el
que se ve afectado por los problemas de esta carencia de perspectiva
territorial sino que también afecta a la sociedad.
Los aspectos que se abordan se centran en la ciudad en cuanto que
un modelo concreto urbano que, en este caso, se caracteriza por un
crecimiento difuso con consecuencias ambientales negativas. Se incidirá
sobre aspectos como la adecuación del urbanismo al medio, la existencia de
barrios y zonas marginales así como las características de los espacios
abiertos y las zonas naturales dentro de la ciudad, la degradación de un
importante zona de la ciudad, la ciudad histórica, que además posee los
rasgos de identidad de Granada. El descuido de esta zona hace que, por un
lado, no se justifique plenamente el crecimiento hacia otras zonas y, por otro,
uno de los que debería ser principales reclamos turísticos se infrautilice.
La movilidad es fundamental para caracterizar lo sostenible de
cualquier sistema urbano dadas sus numerosas interrelaciones con otros
aspectos tanto del soporte físico como de la calidad de vida de los
ciudadanos, que tienen que soportar un excesivo uso del automóvil privado.
Este tema se incluye en la configuración del territorio, por cuanto en el caso
de Granada el automóvil privado se está convirtiendo en “constructor” del un
modelo urbano difuso.
Los dos últimos puntos se denominan: la ciudad no edificada I: la
Vega y la ciudad no edificada II: espacios naturales y seminaturales. Ambos
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
120
tratan sobre los espacios no urbanizados pero altamente influenciados por la
ciudad. Sin embargo, cada uno de ellos presenta problemas y peculiaridades
propias. El primero, la Vega, es abordado aquí como un paisaje cultural
agrario de un alto valor para la ciudad desde múltiples aspectos. Por su parte
los espacios naturales y seminaturales se exponen dadas sus características
naturales originarias. Ambos tienen en común su alta vulnerabilidad frente al
desarrollo y expansión de la ciudad que altera las características que hacen
de ellos unos espacios singulares y necesarios por ser importantes
referentes para la ciudad dada su cercanía o por su simbolismo.
3. Ciclos y flujos
Bajo este epígrafe se reúnen cuatro temas propios de la ecología
urbana. La ciudad es tratada desde esta perspectiva como un sistema en el
que hay entradas y salidas. Su problema fundamental es el de tratarse de un
sistema abierto que para seguir existiendo necesita recibir la entrada tanto de
materiales como de energía procedente de ecosistemas externos, y deben
contar también con salidas de productos, desperdicios y calor. Dentro de una
ciudad existen numerosas vueltas de retroalimentación denominadas ciclos
que mantienen los diferentes sistemas citadianos en equilibrio. Las entradas
se concentran, se transforman, se almacenan y finalmente se desechan
como residuos: agua contaminada, energía disipada, aire impuro y basuras.
A nadie escapa que estos aspectos son fundamentales a la hora de
diagnosticar el sistema urbano, de hecho es su concepción más clásica. Esta
concepción se encuentra hoy ampliada desde la sostenibilidad por cuanto el
análisis de estos aspectos como los únicos tratados en un diagnóstico
ambiental, señalaría fundamentalmente algunos de los importantes efectos
sobre el medio ambiente, dejando escapar probablemente el conjunto de
causas que arraigan en el funcionamiento social.
El medio atmosférico es tratado abordando la calidad del aire sobre la
ciudad de Granada, para lo cual se han tenido en cuenta dos parámetros: la
propia calidad (y los problemas asociados a ella: estándares, normativas,
mediciones) y las especiales características climatológicas locales (inversión
térmica).
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
121
En el agua se analiza el ciclo de ésta desde su captación en los
pantanos cabecera, el proceso de tratamiento para su potabilización, la
distribución y la depuración.
Respecto a los residuos, se caracterizan por ser un conjunto de
materiales de diversas procedencias y características que por su bajo
reciclado y reutilización convierten este sistema en un ciclo abierto. Se
aborda en este terreno las cantidades, evolución y composición de estos, así
como los problemas que genera su gestión.
Por lo que respecta a la energía pretendemos caracterizar la fuerte
dependencia exterior y de fuentes no renovables y limpias, con las evidentes
consecuencias de esta situación en cuanto a la huella ecológica de la ciudad
y la falta casi absoluta de autoabastecimiento energético.
4. Prácticas sociales
Este área se refiere a las practicas relacionadas con los recursos
naturales, el reciclaje de los desechos urbanos, el uso de los espacios
urbanos, practicas en seguridad vial y, en general, se trata de enfocar los
problemas que se han abordado en los dos puntos anteriores (configuración
territorial, y ciclos y flujos) desde la perspectiva de los comportamientos de la
ciudadanía. Esto, junto con la participación ciudadana, pretende mostrar el
importante papel del individuo para la asunción de los problemas
ambientales, no alimentando la idea de que se trata de problemas que
causan y deben solucionar las distintas instituciones.
Este último argumento es el que justifica que se haya separado este
área de los lugares donde se tratan los mismos problemas. Por ejemplo, en
el capítulo 3 se trata el tema de los residuos, lugar donde podrían haberse
incluido las diversas prácticas individuales de los ciudadanos de Granada, sin
embargo se ha preferido separar este último aspecto para subrayar la
importancia de las actitudes personales como causa y fuente de soluciones
de los problemas ambientales.
5. Actividades económicas
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
122
Si la sostenibilidad a nivel global es un tema no exento de
complejidad, en gran medida lo es aún más a escala local habida cuenta del
carácter global e interdependiente de los procesos económicos que, de
forma más o menos pensada, terminan por asignar determinadas funciones a
los espacios. Una economía, desde los presupuestos clásicos, es más fuerte
y menos dependiente si está diversificada. También desde la perspectiva de
la economía sostenible se apuesta por la diversificación con la intención de
hacer menos dependientes a las distintas escalas de los territorios y
posibilitar a las ciudades un control mayor sobre sus propios recursos no
haciéndolos dependientes de exigencias externas que conducen a
comprometer e hipotecar unos recursos que son, o pueden ser, únicos.
Dado que los presupuestos de la economía sostenible no se
preocupan por un tipo de crecimiento rápido y poco consistente para el
conjunto de la sociedad, no se expondrá aquí un análisis empresarial-
contable de todos y cada uno de los diferentes sectores económicos, sino
más bien si el desarrollo de estos sectores conlleva un aumento de la calidad
tanto de la sociedad como de la propia ciudad.
Así, nos centramos en el análisis de la posible o no diversificación de la
economía local, y en los sectores con mayor capacidad de interrelación con el
tejido urbano material y social. De esta forma se trabaja en la caracterización
prioritaria del sector servicios y, en concreto, en dos de las actividades que más
relevancia tienen en el presente: el turismo y la Universidad de Granada.
La agricultura intensiva de la Vega será tratada no tanto por su peso
en términos económicos, dado que se trata de un sector en crisis por
múltiples razones desde mediados de siglo, cuanto por las características
perjudiciales que la actual agricultura intensiva tiene sobre un medio tan
particular como la Vega.
6. Equidad social
No es posible la sostenibilidad en una sociedad que no se plantea
entre sus principales objetivos cubrir las principales necesidades de las
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología
123
personas. Este aspecto es tratado con especial relevancia por las distintas
cartas europeas que conforman el movimiento de Ciudades Europeas por la
Sostenibilidad. La Carta de Aalborg, que desarrolla el Programa 21 de
Naciones Unidas para Europa señala en su primer punto:
Nosotras, ciudades, comprendemos que el concepto de desarrollosostenible nos ayuda a basar nuestro nivel de vida en la capacidadtransmisora de la naturaleza. Tratamos de lograr una justicia social,unas economías sostenibles y un medio ambiente duradero. Lajusticia social pasa necesariamente por la sostenibilidadeconómica y la equidad, que precisan a su vez de unasostenibilidad ambiental.
Asumiendo este principio, este aspecto cierra las áreas del
diagnóstico, porque la caracterización de Granada en este terreno tiene la
capacidad de resumir e instituirse en “indicador” del conjunto de temas y
problemas tratados a lo largo de todo el diagnóstico.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
124
IV. ÁREAS DEL DIAGNÓSTICO
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
125
IV. ÁREAS DEL DIAGNÓSTICO
IV.1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA
IV.1.1. LA PARTICIPACIÓN EN LA AGENDA LOCAL 21
Motivar a las personas para que participen en la toma de decisiones de
su comunidad puede ser una tarea bastante complicada, especialmente cuando
las decisiones que afectan a sus propias vidas han sido adoptadas por otros
durante mucho tiempo sin posibilidad de ejercer ninguna influencia. La gente
tiene otras muchas tareas a las que dedicar su tiempo y energía, y es preciso
demostrarles que pueden tener influencia y que se tienen en cuenta sus
opiniones. Todo ello supondrá un proceso largo.
La participación de la ciudadanía local es especialmente importante en la
gestión ambiental porque como parte clave de la acción tiene que estar
orientada a ayudar a las personas a elegir sus opciones ambientales con
conocimiento de causa, tanto a través de la educación como haciendo posibles
esas opciones. Para elegir los medios de transporte, por ejemplo, una persona
no sólo debe ser consciente de los impactos ambientales del automóvil, el
transporte público, la bicicleta, etc, sino tener además todas las alternativas a su
disposición. No sirve de nada estar informado pero carecer de un servicio local
de autobuses, o tenerlo desconociendo el impacto de otras opciones en
apariencia más convenientes. Para poder utilizar la información y las opciones
existentes, una persona debe comprometerse también con un ideal o encontrar
las opciones respetuosas con el medio ambiente más baratas o sencillas; de
otro modo, siempre prevalecerán las conveniencias.
La inclusión del término participación a la hora de definir programas de
desarrollo local en cualquier contexto se ha convertido en los últimos años en
un elemento básico de todo documento o declaración oficial. Una de las
razones ha sido la constatación de forma fehaciente de que en aquellos lugares
donde la participación de la población había sido soslayada, los objetivos de los
proyectos se cumplían en mucha menor medida que allí donde donde los
destinatarios participaban, de alguna manera, en el diseño y ejecución de las
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
126
actuaciones planeadas (Guzmán, Alonso et al., 1996). Este hecho contrasta
con una de las críticas más generalizadas a la utilización de metodologías
participativas en el desarrollo local, que resulta “ ineficiente” al retrasar el
proceso de toma de decisiones y de ejecución de acciones. Como demuestran
gran cantidad de experiencias en municipios y regiones de todo el mundo, la
participación puede ser más eficaz que los planteamientos excesivamente
tecnocráticos (Rodríguez Villasante, 1995).
Es más, la utilización de metodologías participativas constituye uno de
los elementos esenciales de la sostenibilidad, ya que se trata de un proceso en
el que interactúan diferentes agentes cuyas acciones determinan la situación y
la problemática actual y las posibilidades futuras. Como se ha puesto de
manifiesto en numerosas ocasiones, sin la implicación real de los diversos
grupos existentes, el desarrollo sostenible no es posible (CNUMAD, 1993;
Rodríguez Villasante, 1996).
Por otro lado, la participación debe ser entendida como un derecho
legítimo de la ciudadanía y de sus organizaciones para implicarse y decidir
sobre los aspectos que influyen en su desarrollo. Así lo entienden numerosas
instituciones públicas como, por ejemplo, la propia Comunidad Europea en sus
declaraciones oficiales. Como indica Germán Valcárcel- Resalt (1995), ”la
política europea actual reconoce y apoya el desarrollo local, hasta el punto de
que concede a los actores y agentes sociales de toda Europa el derecho a
participar en la gestión de su desarrollo económico”.
En el ámbito de la construcción de propuestas hacia la sostenibilidad la
posición central de la participación también se pone de manifiesto
explícitamente en las declaraciones de diferentes organismos. La Agenda 21
cita claramente la responsabilidad local en la adopción de medidas hacia la
sostenibilidad a través de procesos participativos: ”Cada autoridad local debe
implicarse en un proceso de diálogo con su ciudadanía, las organizaciones y las
empresas privadas para la adopción de una Agenda Local 21. A través de la
consulta y la construcción de consensos, las autoridades locales deben
aprender de su ciudadanía y de las organizaciones cívicas, comunitarias,
empresariales e industriales locales” (CNUMAD, 1993). Igualmente, la Carta de
Aalborg se compromete a garantizar la información y a velar por la participación
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
127
de la ciudadanía” en los procesos locales de toma de decisiones”.
En el Informe sobre el Desarrollo Humano 1993 se define como sigue la
participación: “La participación significa que la gente intervenga estrechamente
en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos que afecten a sus
vidas ... Participación es un elemento esencial del desarrollo humano”. La
participación, siguiendo a Pasquino, podemos definirla como “aquel conjunto
de actos y actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o
menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema
político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma
selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los
valores) del sistema de intereses dominantes (Pasquino, 1988: 180).
La Agenda 21 (1992) señala el camino para la creación de nuevas
políticas. En particular tiene un papel importante la participación ciudadana, por
la cual es importante que los individuos y los grupos tomen parte en las
decisiones que les afectan en el trabajo o en la vida diaria. Los gobiernos
locales juegan un rol crucial en el desarrollo sostenible por la naturaleza de
carácter local que tienen la mayor parte de los proyectos y planes desarrollados
en la Agenda 21. Deben de desarrollar una política local para lograr o marcar
una tendencia hacia el desarrollo sostenible. La Agenda 21 explícitamente
reconoce la importancia de los diferentes grupos sociales y especifica que la
toma de decisiones debe de hacerse asegurando la participación de las
mujeres, los niños y jóvenes, así como las minorías étnicas, además de incluir a
grupos organizados como las ONG, los sindicatos, los empresarios y los
agricultores. Así mismo, enfatiza la necesidad de que todos tengan información
relevante para la toma de decisiones en la planificación de su ciudad.
El reconocimiento en la Agenda 21 de los grupos locales, así como de
los individuos que deben sentirse parte de la comunidad, ha obligado a las
autoridades locales a buscar nuevos métodos de consulta pública que tienen
importantes implicaciones para el desarrollo de la democracia. La participación
es intrínsecamente consustancial a la democracia, supone un valor democrático
en sí mismo considerado, en la medida en que constituye una expresión de la
autonomía, y en definitiva de la libertad del ser humano (Jáuregui, 2000: 235).
La participación es el instrumento que mediante el intercambio de ideas
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
128
(escuchar, hablar y proyectar conjuntamente) nos permite cambiar y construir
nuestra realidad social.
En primer lugar, instituciones como el ICLEI subrayan la necesidad de
integrar las diversas perspectivas e intereses existentes en una determinada
sociedad, para lo que proponen un instrumento organizativo denominado Foro
Ambiental. El problema es que, si bien se explicita el objetivo de conseguir la
participación de la población local, no existe una definición clara de cómo se
llevará ésta a cabo, ya que el Foro lo plantean como una posibilidad y no como
una recomendación necesaria. Esto se debe al carácter genérico de las
propuestas incluidas en la Guía del ICLEI, ya que éstas se deben adaptar a las
circunstancias locales.
Ahora bien, no dejan clara la necesidad de crear espacios de decisión
compartida (exponen que las decisiones del Foro no poseen carácter
vinculante) que planteen un reequilibrio de poderes necesario para la
sostenibilidad y para integrar la perspectiva e intereses de grupos que
históricamente se encuentran marginados social y políticamente, lo cual es en
sí mismo un obstáculo insalvable para la sostenibilidad. Si no se “empondera” a
las generaciones actuales de pobres, discapacitados, mujeres y minorías
étnicas, es decir, si la integración social no es un objetivo explícito de estos
procesos, difícilmente se solucionarán los problemas que se pretende atajar
(Rodríguez Villasante, 1996). Al mismo tiempo, las necesidades y percepciones
de las generaciones futuras y de los grupos desfavorecidos en otros lugares
donde nuestro modelo de producción y consumo continúa provocando impactos
negativos, no podrán ser tenidas en cuenta si no se “equilibra” el poder hacia
aquellos colectivos locales que trabajan por dicha solidaridad (concretamente,
grupos ecologistas y organizaciones de cooperación para el desarrollo). Por lo
tanto el citado “reequilibrio” de poderes a través de la implicación de estos
colectivos en la toma de decisiones (no sólo en la consulta legitimadora) es una
condición inevitable para la sostenibilidad actual y futura.
Este enfoque propone que cualquier proceso de desarrollo debe ser
diseñado, implementado, controlado y evaluado por la población implicada en
él. La participación no debe ser considerada como un proceso en el que los
grupos y la ciudadanía local participan en proyectos y programas diseñados
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
129
desde el exterior. Por el contrario la participación se aprecia, al mismo tiempo,
como un medio para la cohesión e integración social, para cubrir todas las
necesidades con respeto y articulación entre las diferencias existentes (por
género, edad, etnias, inmigrantes, etc.), y para un cambio cultural que nos lleve
a la sostenibilidad.
Si realmente se apuesta por una profundización en el proceso
democrático, es necesario ”inventar” formas de participación real que creen
cauces para la ampliación de espacios de decisión para la ciudadanía y sus
organizaciones. Consideramos que dicha responsabilidad subyace tanto en los
poderes públicos y partidos políticos (que tienen la obligación de hacerlo, por
definición, en un sistema democrático); como en la ciudadanía, a nivel individual
(lo cual depende en gran medida de la construcción de una ética ciudadana que
vaya más allá de la cultura del consumo de servicios, que realice propuestas y
reivindique espacios de decisión) y a nivel colectivo (asociacionismo y sociedad
civil organizada, lo que se ha venido en llamar ”tercer sistema”, que representa
en numerosas ocasiones a realidades marginadas en el sistema de mayorías,
promoviendo la solidaridad intra- e intergeneracional); e incluso en los propios
cuadros técnicos de las administraciones públicas, que poseen “de hecho” un
importante margen de actuación para facilitar cauces participativos reales.
Para el avance en el camino hacia un reequilibrio de poderes que cree
democracias participativas hacia la sostenibilidad no existe una única fórmula.
Como expone Laura Buguñá (1997), coordinadora del Proyecto Agenda Local
21, Guía y Formación del ICLEI, ”no existen recetas (...) es necesario un
proceso de concertación de un modelo de cómo queremos que sea nuestro
municipio a través de una participación real”. Es necesario partir de las
circunstancias y experiencias locales, que sin duda las hay aunque sean
sectoriales o parciales (plataformas por temas concretos: construcción de una
carretera, sobre aspectos de calidad de vida, contra la pobreza y el aumento
del gasto militar, etc.; construcción de alternativas en un barrio para la lucha
contra la drogadicción o para participar en el plan urbanístico; acuerdos entre la
Administración pública y un sector o plataforma vecinal para la cogestión o
autogestión de centros cívicos, etc.). Al mismo tiempo, tampoco se trata de
“inventar lo ya existente”, por lo que resulta de especial interés analizar
iniciativas democratizadoras en otros lugares que, si bien obedecen a culturas
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
130
políticas diversas, pueden aportar elementos metodológicos interesantes para
adaptarlos a la realidad local.
Como ya hemos comentado, no se trata de definir aquí propuestas
cerradas sino de ofrecer retazos metodológicos basados en experiencias que
habrá que adecuar a cada situación particular. Pretendemos diseñar un posible
“camino” sobre “como” construir colectivamente democracias participativas
hacia la sostenibilidad. No deben ser entendidas como un “paquete completo”,
sino que se puede comenzar por algunos de los instrumentos adaptables a
cada situación. Ahora bien, nos parece importante comenzar sabiendo por
dónde deseamos caminar. Algunas ideas interesantes se encuentran
expresadas en el cuadro siguientes, que recoge los trabajos de recopilación de
Ángel Merino Benitom (1998), del Departamento de Asociacionismo y
Participación Ciudadana de la Diputación de Barcelona, y del sociólogo Tomás
Alberich, en su “Decálogo de participación ciudadana a nivel local” (1998),
muchas de ellas ya presentes en grados diversos de nuestro propio entorno.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
131
Cuadro 1. Instrumentos de participación ciudadana local
Promovidos desde las
instituciones
Promovidos desde la
ciudadanía
Reglamentos de participación
ciudadana
Iniciativas ciudadanas
Audiencias públicas Mecanismos de control
democrático
Consultas populares y referendos Prestación de servicios desde
el tercer sector
Ecoauditorias participativas Redes y plataformas
ciudadanas
Organismos sectoriales y territoriales
de participación: descentralización
política
Planes comunitarios
Apoyo y fomento del asociacionismo Planes autosustentables
Desarrollo de canales de información Foros cívicos: indicadores de
calidad de vida y
sostenibilidad
Formación para la participación
Presupuestos participativos
Cogestión de servicios y órganos
autónomos
Medios de comunicación locales en
cogestión
Fuente: Elaboración propia.
En definitiva, no se está hablando aquí de otra cosa sino de la
profundización democrática, de trascender ámbitos de ”democracia formal”
(ejercicio de las libertades básicas, voto cada cuatro años, etc.), para construir
”democracias participativas” hacia la sostenibilidad. Como explica Tomás
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
132
Alberich, “El objetivo que persigue la participación de los ciudadanos en los
asuntos públicos no es otro que darle contenido y ampliar la democracia”.
La manera más convencional en que los ciudadanos europeos participan
en política es mediante el voto en las elecciones y cuando se afilian a un partido
político. Si sus demandas no son canalizadas adecuadamente, por los cauces
institucionalizados o por los informales, y no obtienen los resultados esperados,
también pueden participar de manera crítica, a través de los nuevos
movimientos sociales, mediante acciones colectivas como huelgas, sentadas y
demostraciones varias, calificadas como legales o ilegales.
Este diferente grado de participación en las democracias
contemporáneas nos conduce a la tesis de la crisis de la gobernabilidad. Para
los EE.UU., Huntington presenta el ciclo siguiente: un aumento de la
participación política conlleva una mayor polarización de la sociedad, que
produce desconfianza en las instituciones y en los individuos la sensación de
ineficacia política, lo que les conduce a una baja participación. En España,
durante la transición democrática, el aumento de la participación no se
correspondió con un incremento de la polarización social. Pero el aumento de
las demandas sociales si afectó a la eficacia de la acción del gobierno, al mismo
tiempo que, como contrapartida, legitimaban la acción de las instituciones
gubernamentales.
Democracia representativa Democracia directa
Crisis de gobernabilidad Movimientos sociales
Corrupción política Responsabilidad colectiva continua
Interés solo por el voto Interés por el día a día
Burocracia administrativa y corporativa Descentralización
La exigencia de participación aparece con un doble objetivo dirigido
contra la participación política y contra la tecnocracia. “Como consecuencia de
los múltiples problemas y disfunciones, que han recorrido la historia de la
democracia representativa, esta se ha visto sometida a crisis de legitimidad
importantes, que determinaron el alejamiento de los ciudadanos de los asuntos
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
133
públicos” (Vega, 1998: 40). Una representación ciudadana sin contenidos reales
facilitó el incumplimiento de los deberes políticos de la ciudadanía.
Desde la administración, los técnicos han fomentado la participación
ciudadana en la gestión de las políticas públicas mediante la creación de
asociaciones y su inclusión en Consejos Municipales o Provinciales donde
pueden hacer valer sus intereses y reivindicaciones y, además, adquirir
prácticas democráticas. Los diferentes grupos participan para satisfacer
intereses concretos que no cuestionan el sistema político actual de democracia
representativa. En este sentido la democracia participativa vendría a
complementar la democracia representativa en lugar de oponerse a ella
facilitando los elementos necesarios para superar sus límites y deficiencias
actuales.
“La democracia participativa se sustenta en la idea de una comunidad
autogobernada de ciudadanos que se unen no por una serie de intereses
particulares, ni tan siquiera por un altruismo o bondad naturales, sino por una
responsabilidad cívica que les permite llevar a cabo una acción mutua y
perseguir unos objetivos comunes” (Jáuregui, 2000: 237). Este tipo de
democracia actuaría como un puente superador de la división entre el Estado y
la sociedad civil. También se debe de promover la democratización dentro de
las distintas organizaciones tanto públicas como privadas. Pero “la participación
no debe ser entendida exclusivamente como un fin en sí mismo, con
independencia de otros valores”, la participación es instrumental para los
valores de la democracia.
También existen algunas opiniones críticas con la participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos, por ejemplo para algunos autores, como
Pedro de Vega (1998) la democracia participativa es un mito “como pura
construcción artificiosa” apostando por que quizá lo mejor que se podría hacer
es no hablar siquiera de ella. Para otros como Burdeau “el neo-capitalismo
contempla la participación como el instrumento ideal para realizar la integración
social y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Despolitizando
los problemas y desmovilizando las ideologías, la participación sería, al fin, el
instrumento ideal para consolidar el orden económico existente”
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
134
Pero si entendemos la democracia, no solo como las asambleas y los
gobiernos, sino como la participación en lo público, en el interés común, el
aumento y fortaleza del asociacionismo de cualquier tipo, no solo el político,
mejorará el sistema democrático. “Las asociaciones independientes son
también una fuente de educación cívica e ilustración. Dotan a los ciudadanos de
información, y también de oportunidades para la discusión, la deliberación, y la
adquisición de habilidades políticas” (Dahl, 1999:114). Las asociaciones, desde
la teoría de la democracia, facilitan la participación, la profundización y el
perfeccionamiento de la democracia (Rodríguez Ibáñez, 1995: 55). Para esta
teoría la asociación es el gran baluarte del pluralismo y de la diversidad y
permite evaluar la legitimidad, el apoyo o el consentimiento que se presta a los
gobernantes.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
135
Cuadro 2. Relaciones de participación a nivel espacial
METROPOLI DISTRITO BARRIO ESPACIOS
COMUNITARIOS
Formas de
participación
Democracia
representativa
Democracia
consultiva
Democracia
directa
Gestión
comunitaria
Contenidos de
la participación
Votar cada
cuatro años
Consejos de
distrito
Acción
comunitaria
Intervención
directa
Figuras
institucionales
Alcalde Presidente de la
Junta Municipal
(Concejal)
Conexión
grupos formales
y otros sectores
activos de barrio
Presidente de la
Comunidad de
Propietarios
Puesta en
escena de las
figuras
Elecciones cada
cuatro años
Determinado
por el partido
gobernante
Líderes
naturales o
reconocidos
Responsabilida
d rotativa
Formas
asociativas
Organizaciones
provinciales.
Comités
ejecutivos.
Federaciones
Coordinadoras
de Grupos.
Asociaciones de
vecinos
Asociaciones de
vecinos.
Colectivos.
Asambleas
abiertas
Comunidades
de propietarios
Tejido social Red de nudos
de enjambre
Red de
colectivos.
Relaciones de
comunicación
Relaciones de
liderazgo.
Relaciones
comunitarias
Relaciones de
vecindad
Fuente: C. Denche y J. Alguacil 1987, 67: 252.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
136
4.1.2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL AYUNTAMIENTO
La democracia participativa implica la presencia activa de los ciudadanos
en las instituciones y sus procesos democráticos vigentes con el fin de hacerlos
más efectivos, y por otro lado crear nuevas formas organizativas y caminos
para acceder a los centros de toma de decisiones hasta ahora cerrados.
El grado de participación social estudiado a través de su presencia en
los diversos cauces de decisión permite conocer el nivel de implicación de los
ciudadanos con su sistema social y de la administración con sus ciudadanos.
además nos permitirá, una vez identificados, profundizar en los espacios
participativos existentes (donde reina un “formalismo burocrático
imprescindible”, en palabras de Luhmann) y al mismo tiempo tratar de abrir
nuevos espacios.
En los primeros años de la década de los setenta se constituyeron las
primeras asociaciones de vecinos de la ciudad. Entre 1979 y 1983 aparecen
unas asociaciones muy reivindicativas con bastante representación de
militantes de partidos políticos. En los años siguientes, estos militantes se
incorporaron a distintos puestos de responsabilidad en su organizaciones
políticas lo que provocó una grave crisis en las asociaciones de vecinos. Pero
como consecuencia de ello las asociaciones consiguieron una mayor
independencia de los partidos políticos lo que les permitió centrar sus
reivindicaciones en la falta de infraestructuras básicas en los barrios.
Desde la formación del primer Ayuntamiento constitucional (1979),
formado por una coalición entre el Partido Socialista, el Partido Comunista y la
Unión de Centro Democrático, se percibe la importancia de la participación
ciudadana en la disputa por la titularidad de la delegación de la misma. Al año y
medio, la desaparición del Partido Socialista Andaluz de la Corporación obligó a
establecer un gobierno municipal de concentración con participación de todos
los concejales de la Corporación que permaneció hasta las elecciones
municipales de 1983.
En este contexto (1981) se aprobó un Reglamento de Participación
Ciudadana que planteaba la constitución de Consejos de Vecinos con funciones
consultivas, de promoción, de iniciativas y propuestas, y de información. Sólo se
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
137
implantaron uno o dos consejos de vecinos con carácter experimental
terminando con las elecciones de 1983. Estos consejos estaban presididos por
un concejal y en ellos participaban un representante de cada grupo político con
representación municipal y uno de cada tipo de asociaciones (vecinales,
culturales, juveniles, deportivas). Este Reglamento fracasó por la falta de apoyo
de un gobierno municipal tan diverso y por la propia inmadurez de las
asociaciones. En cada tipo de asociaciones fue difícil elegir a un único
representante, y las vecinales, agrupadas en torno a una Federación, estaban
fuertemente politizadas.
Un segundo intento lo constituyó la Coordinadora de Asociaciones de
Vecinos nacida en 1984 con el ánimo de regular las relaciones del
Ayuntamiento con las entidades ciudadanas. Formaban parte de ella un
representante de cada una de las asociaciones de vecinos y se consiguieron
importantes logros para las asociaciones (declaración de utilidad pública y el
establecimiento de un régimen de subvenciones) y de participación ciudadana
entrando en el debate sobre el modelo de ciudad que se deseaba (discusión del
PGOU de 1985, remodelación del transporte público, grandes infraestructuras -
circunvalación, aparcamientos, etc-, oferta de suelo, desarrollo del sector
servicios -Palacio de Congresos, desarrollo de Sierra Nevada).
En palabras de Jesús Quero (Delegado de Participación Ciudadana y
Comunicación en 1991) “Este modelo no fracasó, pero es un modelo que se
agota”. Una vez debatido el modelo de ciudad las asociaciones se centraron en
los temas más cotidianos.
Un nuevo Reglamento de Información y Participación Ciudadana se
aprobó en 1989 por unanimidad por todos los grupos políticos representados en
el Ayuntamiento y por la reconstituida Federación de Asociaciones de Vecinos.
En él se decide cerrar el Registro Municipal de asociaciones de vecinos, creado
en 1984, para no fomentar la atomización y la falta de representatividad de las
asociaciones. También se destina una pequeña parte del presupuesto
municipal para que sea gestionado por las asociaciones con el objetivo de
sufragar sus gastos corrientes, la realización de campañas de cultura
descentralizada, deportes y tercera edad, y a la programación de las fiestas en
los barrios. Este reglamento planteó la creación de cuatro oficinas de registro de
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
138
información municipal en barriadas con el fin de ir ampliándolas en los próximos
años.
En cuanto a la participación en la institución municipal el Reglamento de
Información y Participación Ciudadana creó una serie de consejos sectoriales
donde estarían representadas las asociaciones del sector: Consejo Municipal
de la Juventud, Consejo Municipal de la Tercera Edad, Consejo Municipal de
Consumo y Consejo Municipal de Minusválidos.
En 1993 se aprobó un nuevo Reglamento Municipal de Información y
Participación Ciudadana que articulaba el derecho de participar de los
ciudadanos en el gobierno municipal a través de las Juntas Municipales de
Distrito, Consejos Sectoriales y Comisiones Mixtas. Crea un Registro Municipal
de Colectivos Ciudadanos con el objetivo de conocer el número de entidades
que existen en el municipio así como sus fines, objetivos y su representatividad.
Este registro además facilitaría una política de fomento del tejido asociativo
según unos criterios rigurosos y equitativos. En este registro se integró el
antiguo Registro Municipal de Asociaciones de Vecinos que contaba en esa
fecha con 31 asociaciones inscritas.
El Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos como un instrumento de
la acción municipal facilitaría la distribución de información municipal y de las
publicaciones editadas por el ayuntamiento a los colectivos interesados. Para la
inclusión en este registro es necesario que la asociación de vecinos o el
colectivo ciudadano esté dentro del Registro General de Asociaciones.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
139
Participación Política: Aumento de la abstención y del voto en
blanco
La participación electoral solo es una parte de la participación política
pero su estudio presenta aspectos interesantes al configurarse como la forma
más importante de participación de la ciudadanía en las democracias
representativas.
Por el momento dejaremos de lado el análisis de otras manifestaciones de la
participación llamada no convencional ya sean legales (autorizadas) o ilegales
como son las manifestaciones, las huelgas, boicots, etc. para centrarnos en la
participación convencional o electoral. Pero para entender el fenómeno de la
participación electoral será necesario establecer las relaciones existentes entre
ésta y otras formas de participación dentro de las instituciones o en las
asociaciones como diferentes partes de la misma cultura participativa.
No pretendemos analizar la participación/abstencionismo desde el
comportamiento político individual sino como un ámbito en el que se manifiesta
el interés colectivo por el “bien público” (res publica).
A pesar del alto porcentaje de abstención en los procesos electorales y
de la baja tasa de afiliación política (apatía política o distanciamiento de los
partidos) no se cuestiona la legitimidad del sistema político democrático.
Tampoco se puede hablar de una sociedad despolitizada o de desinterés por la
política, puesto que como señala Inglehart los abstencionistas son los que al
mismo tiempo discuten más de política. La participación electoral centrada en la
emisión del voto es fomentada y potenciada desde las instituciones públicas
pero se le presta poca atención a la solución de otros aspectos como los
relacionados con los procesos endogámicos de selección de los candidatos y
líderes, la ausencia de relaciones entre las bases y la estructura organizativa de
los partidos o a las redes clientelares que apoyan a los gobiernos en los
distintos niveles.
Todo parece indicar que es necesario profundizar en los mecanismos
que ofrece la democracia representativa y al mismo tiempo ir creando nuevos
espacios de diálogo, consenso y de toma de decisiones que permitan incluir a
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
140
los sectores sociales hasta ahora mantenidos al margen de la misma.
En las primeras elecciones municipales de abril de 1979, aún en fase de
asentamiento institucional de los partidos políticos, la participación electoral de
Granada fue más baja, casi del 40%, que las precedentes elecciones generales
de 1977 ó 1979 (21% y 32% de abstención respectivamente a nivel andaluz).
Este resultado inesperado por la proximidad de políticos y electores y la
importancia de la gestión pública de lo más cercano y cotidiano podría ser
explicado por las hipótesis sobre el desencanto y la apatía política formuladas
ante el aumento de la abstención en España en las elecciones generales de
1979.
El desencanto estaba motivado por la frustración de la transición y su
fracaso en las expectativas de democratización, especialmente en las filas de
los grupos de izquierda; y, según la hipótesis de la apatía política, la ciudadanía
asistía como mero espectador a los pactos, acuerdos y consensos que llevaban
a cabo los profesionales de la política con el fin de consolidar la transición
democrática (Fernández-Llebrez, 1999: 145).
Tabla 1. Elecciones locales en Granada Capital (1979-1999)
1979 % 1983 % 1987 % 1991 % 1995 % 1999 %
Censo Electoral 154.587 173.597 186.181 201.771 215.493 241.471
Votantes 94.594 61 116.181 66.9 119.220 64 110.539 55 143.592 67 128.623 53
Abstención 59.993 39 57.416 33 66.961 36 91.232 45 71.901 33 112.848 47
Votos Nulos 1.025 1 779 0,6 1.903 1,5 430 0,3 526 0,3 833 0,6
Votos en Blanco 213 0,2 304 0,2 924 0,7 873 0,7 2.129 1,5 3.391 2,6
Fuente: Elaboración propia.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
141
La abstención en las elecciones municipales de Granada-Capital
comparada con los resultados de Granada-Provincia, Andalucía y España
presenta una tendencia similar, no lineal, con subidas y bajadas paralelas entre
sí (Ver Gráfico “Evolución de la abstención en las elecciones locales 1979-
1999”).
Gráfico 1. Evolución del voto nulo y en blanco en las elecciones localesde Granada capital (1979-1999)
Fuente: Elaboración Propia.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
1979 1983 1987 1991 1995 1999
Voto Nulo
Voto en Blanco
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
142
Gráfico 2. Evolución de la abstención en las elecciones locales (1979 –1999)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1979 1983 1987 1991 1995 1999
% Granada (Capital)
% Granada (Provincia)
% Andalucía
% España
Fuente: Elaboración Propia.
De manera general, la progresión abstencionista en las elecciones
locales tiende a aumentar desde las elecciones municipales de 1987 en los
cuatro niveles que comparamos. En todas las elecciones el índice de
abstención de la ciudad de Granada fue superior en relación a la media de la
provincia, de la Comunidad Andaluza o de España,
La abstención en Granada mantiene una tendencia ascendente. Este
resultado es similar a los índices obtenidos en otras grandes ciudades
andaluzas o nacionales donde la variable poblacional tiene una gran incidencia
en el abstencionismo electoral.
El voto en blanco en las elecciones locales de Granada capital mantiene
un crecimiento progresivo, desde los 213 votos en blanco (un 0,2%) del año
1979 hasta los 3.391 votos en 1999, representando el 2,6% de los votos válidos
en los últimos comicios. Esta tendencia es interpretada como una manifestación
del descontento de los electores con todas las candidaturas políticas
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
143
presentadas para regir la ciudad. El voto en blanco es un voto consciente y
crítico con el panorama electoral que expresa la existencia de un déficit en las
alternativas presentadas o un déficit de representatividad en las mismas. Por
contra el voto nulo, que también presenta un ligero ascenso, suele interpretarse
como un signo de la frustración de los votantes ante una candidatura cerrada o
un aprendizaje del acto electoral defectuoso.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
144
Consejos de Participación Municipal: Excesiva fragmentación
Los Consejos Sectoriales se crean para atender a sectores concretos de
la población mediante el estudio de su problemática concreta que facilite la
adopción de las medidas de gobierno más adecuadas. Están integradas por
miembros, entidades o asociaciones relacionadas con el sector e inscritas en el
Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos y por representantes de la
Federación de Asociaciones de Vecinos. Sus órganos de gobierno son la
Asamblea General, la Comisión Ejecutiva, el Presidente y el Vicepresidente. La
Asamblea General está formada por los grupos municipales y técnicas o
expertos hasta un máximo de un tercio de la misma y la Comisión Ejecutiva es
un órgano designado por la Asamblea General de entre sus miembros. Las
personas que formen parte de los consejos en representación de asociaciones
o entidades serán designadas por las mismas. Los acuerdos adoptados por los
Consejos Sectoriales tienen el carácter de dictamen, informe o petición y no son
vinculantes para los órganos de gobierno municipal. Con carácter ordinario la
Asamblea General se reunirá una vez al año y la Comisión Ejecutiva una vez al
mes, y ambas se podrán reunir con carácter extraordinario cuantas veces lo
estimen oportuno la Comisión Ejecutiva o un tercio de sus integrantes. Los
grupos de trabajo tienen capacidad para organizar la forma y manera de llevar a
cabo las tareas que les hayan sido encomendadas.
Los consejos municipales desarrollan unas funciones similares entre
ellos siendo la única diferencia el área o ámbito en el que actúan. Estas
funciones las podemos resumir en los siguientes puntos:
-Promover la participación democrática de las entidades y asociaciones
directamente vinculadas con sus competencias.
-Promover a la Corporación Municipal la realización de estudios, programas y
actuaciones sectoriales.
-Fomentar el asociacionismo del sector estimulando la creación y desarrollo de
asociaciones.
-Facilitar la colaboración y cooperación entre las asociaciones que integran el
consejo y el resto de entidades que lleven actividades relacionadas.
-Hacer de interlocutor entre el Ayuntamiento y las organizaciones sectoriales.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
145
-Impulsar y apoyar el desarrollo de iniciativas con otros sectores de la
población.
-Contribuir a la difusión de los valores democráticos en nuestra sociedad.
Los Consejos municipales de Bienestar Social se dividen sectorialmente
y en 1991 se crearon el Consejo Municipal de Mayores para promover la
participación de las personas mayores en los asuntos municipales y el
Consejo Municipal de Minusválidos para las entidades y asociaciones
dedicadas a la atención de personas con minusvalías (físicas, psíquicas y
sensoriales). El Consejo Municipal sobre drogodependencias nació en 1993
para asesorar y elaborar estudios, propuestas e informes encaminados a la
prevención e integración social de las personas drogodependientes. En proceso
de creación está el Consejo Municipal de Infancia y Adolescencia para
propiciar y facilitar la participación de la ciudadanía infantil y adolescente en la
gestión municipal. También dentro de los consejos sectoriales, la concejalía de
la Mujer impulsó el Consejo Municipal de la Mujer que creado en 1992 como
órgano consultivo y asesor de las políticas de igualdad, y como lugar donde se
desarrolla la participación de las asociaciones de mujeres en la vida social y en
la política municipal. Recientemente se ha propuesto la constitución de un
Consejo Municipal de Cooperación Internacional.
El Consejo Escolar Municipal de la Concejalía de Educación es el
órgano de participación educativa desde el que se fomentan valores
coeducativos y no discriminatorios. En 1992 se creó el Consejo Municipal de
Medioambiente como órgano de participación y debate de la gestión
medioambiental de la ciudad.
El Consejo Municipal de la Juventud constituido en 1980 como órgano
consultivo formado por asociaciones juveniles y entidades prestadoras de
servicios a los jóvenes. En 1989 cambió su denominación de Municipal por la
de Local con la intención de obtener una mayor autonomía frente al
Ayuntamiento. Desde 1994 en que celebró su última Asamblea General y se
eligió una nueva Comisión Permanente no ha tenido ninguna actividad.
El Consejo Municipal de Deportes fue propuesto por el Plan Granada
Proyecto Joven (1990-1995) como el órgano de participación de los agentes
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
146
deportivos de la ciudad (Ayuntamiento, Junta de Andalucía, Diputación,
Universidad, clubs y asociaciones y federaciones deportivas) con la función de
asesorar e informar al Ayuntamiento y coordinar los programas deportivos entre
diferentes administraciones.
La participación ciudadana en los Consejos Municipales está limitada a
un cupo de asociaciones que ven frustradas sus expectativas de actuación por
su carácter consultivo y el miedo a ser instrumentalizados o manipulados
políticamente. Además los Consejos Municipales presentan un ámbito de
participación para los ciudadanos que ya están organizados y en ellos se
representa a la sociedad civil organizada.
En la actualidad la excesiva fragmentación de estos Consejos dificulta la
coordinación y la cooperación entre ellos. En algunos casos la falta de
motivación por parte de algunos los componentes de los consejos que se ven
forzados a participar en los mismos o la excesiva politización de los mismos que
excluye a una parte de los interesados ha hecho fracasar este mecanismo de
participación. El ayuntamiento tiene que desarrollar una labor lenta pero
constante en la formación sobre la participación ciudadana con los técnicos y
políticos para que la hagan real y efectiva en todas las áreas de actuación
municipal. De igual manera, encontramos algunas asociaciones que participan
en los consejos por miedo a perder las ayudas y subvenciones municipales lo
que hace necesario que a nivel institucional se promueva y fomente un tejido
asociativo denso, sólido y coherente que permita a largo plazo la independencia
y la consolidación del mismo.
Como aspectos positivos, los Consejos Municipales presentan una
composición heterogénea, muy variada, con diferentes actores institucionales
(técnicos y políticos) y cívicos (asociaciones, colectivos y entidades) con
conocimientos específicos en las materias concretas y con experiencia en la
rutina reglamentaria y administrativa de los mismos. Estas personas tienen una
preparación muy adecuada y valiosa que debe ser aprovechada para la puesta
en práctica de la Agenda Local 21 de Granada.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
147
Juntas Municipales de Distrito: Participación limitada de la
sociedad civil
Las Juntas Municipales de Distrito son órganos político-administrativos
de gestión desconcentrada dependientes del Ayuntamiento creadas con el
objetivo de facilitar la participación ciudadana en los asuntos locales y acercar la
administración a los vecinos, mejorando la eficacia de los servicios públicos. Se
crearon en virtud del desarrollo del artículo 30 del Reglamento de Información y
Participación Ciudadana de 1989 donde también se regulaba su actividad.
Existe una Junta Municipal en cada uno de los ocho distritos en los que
se divide territorialmente la ciudad según lo acordado por el Ayuntamiento en
varias sesiones Plenarias de 1990: Albayzín, Beiro, Chana, Genil, Zaidín, Norte,
Ronda y Centro.
Las juntas municipales funcionan mediante tres órganos fundamentales:
una Presidencia, el Pleno y los Grupos de Trabajo. El presidente,
vicepresidente y los vocales representan a los grupos políticos municipales y a
las asociaciones de vecinos que existan en el distrito. El Pleno es el órgano
colegiado de las Juntas Municipales y tiene las funciones de control y
fiscalización de la gestión del Presidente, la aprobación de su presupuesto, la
de informar con carácter preceptivo en la realización de planes y actuaciones
municipales cuyo ámbito sea el distrito y la de estudiar las necesidades,
peticiones e iniciativas colectivas de los ciudadanos.
Los Grupos de Trabajo son el medio de participación más abierto a las
aportaciones de cualquier colectivo del distrito y tienen un carácter de órganos
complementarios y consultivos. Se podrán designar un número ilimitado de
Grupos con el fin de agilizar y facilitar el trabajo de las Juntas. Por ejemplo, la
Junta Municipal del Distrito Genil, que comenzó a funcionar en 1992, presenta
tres grupos de trabajo: El Grupo Social tiene como objetivo el actuar para
resolver las principales necesidades del distrito. El Grupo de Urbanística trabaja
realizando informes sobre las obras puntuales y sobre las actuaciones del
PGOU en el distrito, de carácter no vinculante y que son presentadas como
alegaciones en los periodos de información pública. Y, por último, el Grupo
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
148
Cultural está dedicado a la programación anual de actividades festivas
(carnaval, navidad, fiestas del barrio, etc.) que son organizadas por varias de
las asociaciones de vecinos del distrito.
Las funciones que le corresponden a las Juntas Municipales de Distrito
son las de fomentar las relaciones del Ayuntamiento con las asociaciones de
vecinos, informar al vecindario sobre los planes y proyectos de actuaciones
municipales y elevar a la alcaldía y órganos competentes las aspiraciones y
necesidades del distrito.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
149
Registros de Asociaciones: Confusos y desactualizados
La práctica imposibilidad de conocer y cuantificar la realidad asociativa
granadina tiene unas causas comunes con el resto del Estado Español: se debe
a la existencia de un Registro General de Asociaciones no actualizado y a una
multitud de registros sectoriales creados y mantenidos con diferentes criterios
tipológicos que no facilitan la agregación o la comparación entre los mismos.
Pero aún es más importante constatar que el movimiento asociativo está mucho
más extendido que el meramente legalizado. Esta mayor dimensión le viene
dada por la existencia de numerosos grupos informales con pautas de
sociabilidad comunes con otros países mediterráneos y que están muy
presentes en nuestra sociedad.
Aunque la Ley de Asociaciones de 1964 permitía el ejercicio de la libre
asociación y reunión, el contexto sociopolítico impidió la constitución de un
número mayor de asociaciones debido, sobre todo, a la función controladora e
intervencionista que el mismo tenía, aunque sí facilitó el registro a las que ya
venían funcionando dentro de la legalidad vigente (asociaciones pertenecientes
a organismos del movimiento) o fuera de ella. Esta ley creó un Registro General
de Asociaciones en que desde 1965 a 1996 se habían constituido en España
unas 171.484 asociaciones y en cambio sólo se habían disuelto hasta 1990
unas 4.176 asociaciones. Esta última cifra nos matiza la del conjunto, pero
sobre todo nos ofrece la posibilidad de conocer y valorar el estado registral en el
que se encuentra el tejido asociativo español. El Registro General de
Asociaciones facilita el número de asociaciones que fueron legalizadas en su
día y que ahí están si no han sido formalmente disueltas y posteriormente
comunicado al registro. Este número total de asociaciones registradas debe ser
utilizado con reservas puesto que aún se encuentran en el mismo muchas
asociaciones que llevan muchos años sin actividad alguna, en estado
vegetativo o simplemente desaparecidas.
En la ciudad de Granada, además del Registro General de Asociaciones,
existen otros registros de asociaciones, de carácter autonómico o municipal,
que presentan informaciones incompletas, confusas o contradictorias entre ellos
y que impiden obtener la deseada fotografía de la sociedad civil. Estos registros
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
150
son en algunos casos de carácter obligatorio y en otros tienen el carácter de
voluntario pero es necesaria la inscripción en los mismos para poder obtener de
forma automática determinada información o acceder a las ayudas o
subvenciones sectoriales.
En el Ayuntamiento se creó en primer lugar el Registro de Asociaciones
de Vecinos que ha sido cerrado y reabierto varias veces, pasando
posteriormente a formar parte del Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos.
Por su parte varias de las áreas mantienen, a su vez, otros registros también de
carácter voluntario con el fin de facilitar las tareas de comunicación con las
asociaciones o colectivos que puedan estar interesados en sus actividades o en
participar en la planificación y mejora de los servicios que prestan.
A modo de ejemplo señalaremos la existencia del Registro de
Asociaciones Juveniles del Área de Bienestar Social. Es un registro voluntario
que incluye 169 asociaciones entre las asociaciones formales y los grupos
informales. Esta ampliación del concepto asociación es coherente con el Plan
Granada Joven (1990-1995) en donde se les prestaba atención y concedía
representatividad a las asociaciones informales. Estos grupos informales están
constituidos por grupos no organizados que presentan unos intereses puntuales
y que se movilizan esporádicamente para abordar problemas concretos. Como
una medida de fomento del asociacionismo a estas asociaciones informales
también se les envía información de las convocatorias municipales de
subvenciones para la realización de actividades, como las campañas del Fondo
de Iniciativas Juveniles, en las que un requisito necesario para acceder a las
mismas es su constitución legal e incorporación al Registro General de
Asociaciones del Ministerio de Interior y Justicia.
A pesar de los numerosos registros existentes carecemos de una
información actualizada y veraz teniendo que lamentar, así mismo, la ausencia
de otros datos que resultarían muy interesantes para una completa
caracterización del tejido asociativo.
Los cambios realizados en los cargos representativos de las
asociaciones y los traslados en la localización de sus sedes facilitarían la
actualización de las personas y direcciones de contacto consiguiendo un
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
151
alcance mayor en la difusión de las políticas públicas y las campañas
institucionales. Muy interesante sería conocer el número de asociados y sus
variaciones en el tiempo lo que nos permitiría obtener el índice de asociatividad
o el índice de afiliación y así calibrar de forma correcta la representatividad de
las asociaciones con respecto a los colectivos que representan. Del mismo
modo, la presentación de las cuentas anuales de resultados, balances o
resúmenes de actividades asociativas ayudarían en la realización de
evaluaciones de las mismas así como en el control de las subvenciones y de
las ayudas públicas que reciben.
Por último solo reiterar la necesidad de tener y utilizar buenas fuentes de
información mediante la purificación de los datos de los diferentes registros, su
contrastación y unificación en uno sólo, que a nivel municipal radicaría en el
Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos, capaz de suministrar información
fiable y válida para todas las áreas interesadas, a los ciudadanos y a otras
administraciones.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
152
Asociacionismo: Debilidad del tejido asociativo
La apatía política que se manifiesta en el abstencionismo electoral y en
la baja afiliación política y sindical no impide el que una parte de los ciudadanos
contraigan compromisos morales en asociaciones voluntarias donde desarrollen
actividades privadas de gran repercusión en la esfera pública para mantener el
Estado del bienestar.
Ante las diferentes definiciones de asociaciones y de organizaciones
voluntarias, ONG, etc, y la imposibilidad de una conceptualización única
utilizaremos un concepto extenso de asociación, definiéndola como la unión
voluntaria de personas o de grupos en torno a un objetivo común, con una
organización horizontal y que presenta un agrupamiento estable con fines
determinados y objetivos específicos, que no comprometen. Así las
asociaciones expresan un sistema de identidades que mediante la adscripción
voluntaria manifiestan el interés por pertenecer a un grupo de referencia
determinado.
Pero a la hora de analizar la cultura participativa de la ciudad y ante la
ausencia de estudios concretos sobre los colectivos informales tendremos que
centrarnos en el análisis cuantitativo de las asociaciones que están formalmente
constituidas y registradas teniendo en cuenta además todas las
puntualizaciones realizadas anteriormente acerca de los registros de
asociaciones.
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
153
En 1966 con la apertura del Registro General de Asociaciones se
inscribieron muchas de las asociaciones que ya venían funcionando en la
ciudad y que pensaban que podrían obtener alguna ventaja de este hecho. Las
tipologías que recibieron un mayor número, de las 27 inscripciones de ese año,
fueron las siguientes: cinco asociaciones científicas, tres asociaciones de
antiguos alumnos, otras tres taurinas, cinco de padres de alumnos y cuatro
asistenciales. En los siguientes años 1967-1977 se crearon 70 nuevas
asociaciones con una media anual de seis asociaciones y entre las que
predominó el registro de las asociaciones de padres de alumnos, con un
número total de 40 asociaciones que representan el 57% del total del período.
Estas cifras avalan las hipótesis ofrecidas por algunos investigadores
para justificar el débil espíritu asociativo en España durante este período: la
ausencia de libertad política y civil durante la dictadura promovieron una vuelta
a lo privado como una estrategia de supervivencia (Linz, 1970) que configuró
una cultura política basada en el carácter clientelar de las relaciones sociales,
el particularismo, la intolerancia y la insolidaridad (López Pintor y Wert Ortega,
1982).
No fue hasta el año 1978 cuando el número de inscripciones anuales
comenzó a crecer ,lenta pero progresivamente, a consecuencia del profundo
cambio social y cultural que se produjo con la llegada de la democracia.
Durante el periodo de transición democrática hubo un auténtico fervor hacia el
movimiento asociativo, especialmente en las ciudades, con numerosas
movilizaciones y manifestaciones, pero no fue hasta mediados de la década de
los ochenta cuando se produce un verdadero despegue del asociacionismo en
España.
El este segundo período continúa la tendencia alcista pero con dos fases
escalonadas y bien diferenciadas: una hasta 1983 y la otra hasta 1989. Entre
1978 y 1989 se crearon 587 asociaciones más, siendo la media de 49
asociaciones al año. También predominan en cuanto al número y a la tipología
las asociaciones de padres de alumnos con 93 asociaciones creadas sobre
todo durante la primera fase. Las asociaciones inscritas como culturales (fin
genérico que las diferencia de las inscritas como asociaciones de cine, de radio,
de fotografía o de teatro) también crecen por encima de la media del período
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
154
con 60 asociaciones.
Las elecciones de 1979 (generales y municipales) y de 1983
(municipales) provocaron una grave crisis en las asociaciones de vecinos
granadinas que quedaron descapitalizadas al ocupar sus líderes los cargos de
responsabilidad, tanto en la política nacional como sobre todo en la local, para
los que habían sido elegidos en los partidos políticos en los que militaban.
Con respecto a las asociaciones juveniles destacaremos el rápido
aumento que experimentaron en el corto período que va desde 1986 a 1989
donde se constituyeron 48 asociaciones, representando el 77% del total de
asociaciones juveniles de este período (62 asociaciones). Este crecimiento
tiene su origen, fundamentalmente, en las políticas de fomento del
asociacionismo realizadas, desde 1987, por el Instituto de la Juventud y el resto
de las administraciones públicas.
En el tercer período, 1990-1999, el crecimiento del movimiento
asociativo se mantiene pero no de forma unilineal y constante sino intercalando
algunos cortos retrocesos. La mayoría de las asociaciones de Granada se
crearon en ésta década con una media anual que se sitúa en las 123
asociaciones.
Durante este último período destacaremos el aumento exponencial que
experimentan las asociaciones juveniles con 175 asociaciones, ya apuntado
para los últimos años del período anterior, como consecuencia de las medidas
de fomento y promoción del mismo.
También es significativo la aparición de nuevos tipos de asociaciones
coincidiendo con los nuevos valores imperantes en la sociedad. Así aumentan
las asociaciones culturales y las sociales, con 170 y 130 nuevas asociaciones
respectivamente, en relación directa con la alta valoración que recibe el ocio y el
tiempo libre en las sociedades posindustriales. Otros valores en alza son los de
solidaridad y ayuda mutua y los del medio ambiente reflejados en las 77
asociaciones asistenciales y las 38 asociaciones ecologistas registradas en esta
década.
Las asociaciones de mujeres también se crean mayoritariamente
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
155
durante este período registrándose 48 asociaciones como respuesta al apoyo
institucional prestado a través de los diferentes Planes, andaluces y
municipales, de Igualdad Oportunidades para las Mujeres (Instituto de la Mujer,
Proyecto Granada Mujer y el Fondo de Iniciativas).
La aparición de algunas asociaciones responde a cuestiones puramente
instrumentales y coyunturales. Este es el caso de las 50 asociaciones creadas,
entre 1990 y 1993, con el objetivo de obtener una licencia municipal para
ocupar el espacio ferial con una caseta puesto que el Ayuntamiento priorizaba a
las asociaciones que se presentasen a la misma.
Las 1.226 nuevas asociaciones representan el 64% del total de las
asociaciones inscritas en el Registro General de Asociaciones desde su
fundación. Este proceso de institucionalización de las estructuras asociativas de
los nuevos movimientos sociales coincide con la aplicación de las políticas
públicas de fomento del asociacionismo con el fin de organizar la participación.
Gráfico 3. Asociaciones registradas en Granada (1966-1999)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
PRIMERA ETAPA (1967-1977) SEGUNDA ETAPA (1978-1989) TERCERA ETAPA (1990-1999)
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
156
Fuente: Elaboración Propia.
Gráfico 4. Evolución del número de Asociaciones (1994-1999)
Fuente: Elaboración Propia.
0
50
100
150
200
250
300
350
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Total Granada capital
Total Provincia
Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana
157
Participación de las mujeres: Escasa representatividad
La participación ciudadana de las mujeres está relacionada con la
posibilidad de disponer de una mayor cantidad de tiempo libre mediante el
reparto de las responsabilidades domésticas dentro del hogar y, a menudo, está
relacionada con la existencia de equipamientos y servicios adecuados que
faciliten esa participación (oferta de servicios para el cuidado de niños,
personas mayores o enfermos).
En los planes municipales de Igualdad de Oportunidades (1991-1995 y
1997-2001) la promoción del tejido asociativo de las mujeres ha sido constante
mediante la dinamización y apoyo a las diferentes actividades que proponen,
así como impulsando la constitución de otras nuevas.
El I Plan de Igualdad de Oportunidades 1991-1995 (Plan Granada Mujer)
logró incrementar la participación femenina en la vida ciudadana, potenciar la
presencia de la mujer en la cultura, contribuyó a la aplicación real del Principio
de Igualdad en el ámbito local y promovió el apoyo a colectivos de mujeres.
El II Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades para las mujeres
1997-2001 contaba entre uno de sus objetivos el de favorecer una participación
equilibrada de las mujeres y de los hombres en la toma de decisiones. Además,
fomenta el asociacionismo de las mujeres para su promoción social, política,
formativa, cultural ..., prestando apoyo a los colectivos de mujeres y
programando actuaciones que permitan su intervención en la vida local. La falta
de concienciación de las mujeres jóvenes se traduce en la casi inexistencia de
asociaciones de mujeres jóvenes y que son especialmente apoyadas en este II
Plan. De igual manera la escasa presencia de la mujeres en la vida cultural y
deportiva conlleva actuaciones concretas para fomentar el asociacionismo
femenino en el deporte.
A pesar de estos Planes Municipales sigue existiendo un déficit de
representatividad en los diferentes ámbitos de participación municipal tanto en
la representación electoral como en el de representación sindical, en los
Consejos Municipales y en las Juntas Municipales de Distrito que es necesario
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superar para alcanzar una sociedad más igualitaria y participativa.
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Participación Administrativa: bajo control de la función pública
Las quejas formuladas ante el Defensor del Pueblo Andaluz así como las
reclamaciones presentadas en la Oficina Municipal de Información al
Consumidor (OMIC) por los ciudadanos nos permiten delimitar las
responsabilidades públicas y controlar la acción diaria de las administraciones
ante los posibles excesos de los gobernantes y técnicos, además de establecer
el grado de responsabilidad y de implicación de la ciudadanía en la gestión y
mejora de la función pública y en la producción y comercialización de productos.
Las consultas realizadas al Defensor del Pueblo Andaluz hacen
referencia a la solicitud de información que los ciudadanos realizan ante el
servicio de atención personalizada. En cambio las quejas son denuncias de las
actuaciones irregulares de un organismo de la administración y presentan un
tendencia ascendente tanto a nivel de Granada capital como a nivel provincial.
Tabla 2. Quejas de Granada ante el Defensor del Pueblo Andaluz
Nº Quejas Firmantes Total quejas % respecto Quejas
1994 90 152 181 8,23 22
1995 76 85 181 4,48 22,2
1996 296 883 463 14,80 56,7
1997 369 772 551 12,54 68,2
1998 143 1731 462 10,44 57,2
1999 132 184 908 20,15 112,4Fuente: Informes al Parlamento del Defensor del Pueblo Andaluz, varios años.
Las reclamaciones y denuncias tramitadas en la OMIC desde 1988 a
1999 (Ver Gráfico “Expedientes tramitados en la OMIC”) presentan una
tendencia ascendente que revelan el mayor grado de concienciación en la
exigencia del cumplimiento de unos derechos que no se cumplen. De esta
manera los ciudadanos realizan una labor de vigilancia de la normativa que
complementa y a veces supera la que se ejerce desde la propia administración
a través de sus diferentes servicios de Vigilancia de Mercados, del Laboratorio
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Municipal, así como de las Inspecciones de sanitarias de consumo, de ruido,
sobre la limpieza, expedición de licencias, etc. Las reclamaciones y denuncias
presentadas se agrupan en tres categorías según del sector del que provengan:
las de servicios son las derivadas de cualquier tipo de prestación de servicios
(bancarios, médicos, garajes, pintores, etc.), las procedentes de la hostelería
(ruidos, horario de apertura, invasión de la calzada sin autorización, etc.) y las
originadas en la compra de productos de alimentación (productos perecederos
de mercados o tiendas o supermercados).
Gráfico 5. Expedientes tramitados en la OMIC (1988-1999)
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161
0
200
400
600
800
1000
1200
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999