ILPES-CEPAL V CURSO SOBRE PROVISION Y REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS DE INFRAESTRUCTURA ESTADO, REGULACION Y DESARROLLO:LAS NUEVAS FORMAS DE INTERVENCION

ILPES-CEPALV CURSO SOBRE PROVISION Y REGULACION DE

SERVICIOS PUBLICOS DE INFRAESTRUCTURA

ESTADO, REGULACION Y DESARROLLO:LAS NUEVAS FORMAS DE INTERVENCION PUBLICA

FERNANDO SANCHEZ ALBAVERADIRECTOR DE LA DIVISION DE RECURSOS

NATURALES E INFRAESTRUCTURACEPAL, NACIONES UNIDAS

Santiago, 5 de setiembre de 2003

COEXISTENCIA PUBLICO /PRIVADA

Estado concentra y expresa una formulación programática (siempre perfectible para garantía de libertades) por lo que su actuar es siempre finalístico.

El Estado es una creación lógico-normativa: se le debe exigir una forma de conducta.

Estado se encuentra subordinado a las normas que el mismo crea: Concepto de auto-limitación o auto-obligación.

Ciudadanos deben decidir cuando el intervencionismo es legítimo y admisible y cuando es pernicioso, vicioso e ilegítimo.

En un Estado de derecho coexisten limitaciones y libertades e interactúan dos zonas de acción: La pública para satisfacer el bienestar general y la privada para satisfacer el bienestar individual.

No basta prescribir lo que la administración pública puede o no hacer. Hay que definir qué tiene que hacer, cuándo y cómo debe hacerlo.

INTERES PUBLICO E INTERES INTERES PUBLICO E INTERES PRIVADOPRIVADO

El interés privado que configura libertades y derechos y el interés público no son ideas opuestas.

Existe interés público: cuando una mayoría de individuos y cada uno en particular puede reconocer y escindir su propio interés.

No es sólo la suma de los intereses individuales coincidentes sino además, un interés emergente.

La administración pública se fundamenta en la teleología (doctrina de causas finales) . Se lleva a cabo para alcanzar fines. Lo que más importa es que lo haga de manera eficiente.

Sin eficiencia pública no hay plena satisfacción de libertades y derechos individuales.

ARBITRARIEDAD E INTERVENCION

La historia del accionar privado se expresa en una lucha constante contra la arbitrariedad del poder del Estado

Dos concepciones se han enfrentado recurrentemente:

* Sólo por excepción Estado debe interferir en el accionar privado

* Accionar privado debe corresponder al interés público: Estado intervencionista dentro de concepto amplio de interés público

Límites al poder discrecional:» finalidades de interés público;» racionalidad de actos y decisiones» Actuar de buena fé» plenitud del principio de legalidad

LEGALIDAD E INTERVENCIONISMO

Excesos restan iniciativa, generan ineficiencias Fortalecimiento de autoridad pública restringe

libertades. Es difícil que la intervención pública se limite sólo a

lo pertinente y necesario. Si el intervencionismo estatal no asegura o facilita

el bienestar general no tiene justificación alguna. "Principio de legalidad” implica el sometimiento de

la administración al bloque jurídico. Primacía del interés público: solamente el logro del

bienestar general justifica intervención Actos públicos se basan en finalidades superiores "Desviación de poder": Actos no pueden exceder

atribuciones conferidas por la ley.

FACTORES DESENCADENANTES DE FACTORES DESENCADENANTES DE LA INTERVENCION PUBLICALA INTERVENCION PUBLICA

Ruptura de sistemas tradicionales de organización Ruptura de sistemas tradicionales de organización social y de sus redes de seguridad (quiebra de rezagos social y de sus redes de seguridad (quiebra de rezagos feudales, oligarquías y caudillismos locales etc)feudales, oligarquías y caudillismos locales etc)

Necesidad de expandir y consolidar el mercado interno Necesidad de expandir y consolidar el mercado interno para instaurar una economía de mercado compatible para instaurar una economía de mercado compatible con la revolución industrial.con la revolución industrial.

Siglo XIX : leyes naturales del mercado, amplia desregulación, plena vigencia del “Laissez Faire”.

No se abandona noción del interés público. Se concibe como resultado de la acción privada. La competencia es la forma más adecuada de organizar la economía.

Década de los setenta en Estados Unidos: creación de la Comisión de Comercio Interestatal para regular los ferrocarriles y fijar tarifas justas y razonables. Esta fue el modelo de las futuras comisiones reguladoras.


Segunda mitad del siglo XIX: fuerte inserción de Segunda mitad del siglo XIX: fuerte inserción de las ideologías en el debate de los asuntos públicos. las ideologías en el debate de los asuntos públicos. Diferenciación de intereses sociales marcados por Diferenciación de intereses sociales marcados por las contradicciones y desigualdades de la las contradicciones y desigualdades de la Revolución Industrial.Revolución Industrial.

Nuevas opciones políticas y de gestión pública Nuevas opciones políticas y de gestión pública sobre los criterios de asignación y distribución sobre los criterios de asignación y distribución basados en el mercado. Concepto de “bloque en el basados en el mercado. Concepto de “bloque en el poder” (coalición de intereses)poder” (coalición de intereses)

Estados Unidos, fines del siglo XIX : surgimiento de los Estados Unidos, fines del siglo XIX : surgimiento de los “muckrakers”: detectores de escándalos y corrupción, “muckrakers”: detectores de escándalos y corrupción, periodismo de investigación.periodismo de investigación.

Resurgimiento de la regulación para corregir las imperfecciones del mercado (fines del siglo XIX hasta después de crisis de Wall Street)


Estados Unidos: El “insullismo” (Samuel Insull) modelo empresarial del futuro (Insull Utility Investments). Fuerte concentración empresarial y transferencias intra holdings. Trampas legales y codicia. La consigna de Rossevelt a inicios de los treinta fue ätrapar a los insulls”( y ENRON ?)

“Insullimso” causa de la gran depresión, “capitalismo de casino” ( y ahora los analistas de riesgo ? )

La regulación pública como respuesta a los abusos: el caso de los La regulación pública como respuesta a los abusos: el caso de los monopolios. 1901-1909: El “trust buster” Theodore Roosevelt monopolios. 1901-1909: El “trust buster” Theodore Roosevelt (caza monopolios). (caza monopolios).

““La maldición de ser grande”: Louis Brandeis “el abogado del La maldición de ser grande”: Louis Brandeis “el abogado del pueblo” (libro: El dinero de los demás y cómo lo utilizan los pueblo” (libro: El dinero de los demás y cómo lo utilizan los banqueros)banqueros)


Enfrentamiento a los grandes monopolios. Defensa de los Enfrentamiento a los grandes monopolios. Defensa de los consumidores.consumidores.

Surgimiento de la idea del “monopolio regulado”. Brandeis Surgimiento de la idea del “monopolio regulado”. Brandeis asesor de Presidente Woodrow Wilson ( 1913-1921) Creación asesor de Presidente Woodrow Wilson ( 1913-1921) Creación de la Reserva Federal; Comisión Federal de Comercio para de la Reserva Federal; Comisión Federal de Comercio para impedir abusos de dominio en el mercado.impedir abusos de dominio en el mercado.

Los “turbulentos años veinte”. Hacia fines de la Los “turbulentos años veinte”. Hacia fines de la década, crisis de 1929. El papel del Estado en el década, crisis de 1929. El papel del Estado en el manejo de las crisis económicas: “El trauma de la “ manejo de las crisis económicas: “El trauma de la “ Gran Depresión”.Gran Depresión”.

La gran depresión demostró que la expansión y las La gran depresión demostró que la expansión y las eurforias financieras requerían de control eurforias financieras requerían de control estatal:problemas de sobreproducción, ciclos etc.estatal:problemas de sobreproducción, ciclos etc.


Estados Unidos 1933: “New Deal” de Franklin Delano Roosvelt: inspiración keynesiana, expansión de la autoridad pública en la economía.

Surgimiento de una visión de estado desarrollista: El papel de la Tennessee Valley Autority ( El gran orgullo de Roosvelt) y su programa de electrificación de las regiones más pobres de los Estados Unidos. Reflejos en América Latina: corporaciones de desarrollo, banca de fomento etc.

Fracaso de la Administración Nacional para la Recuperación (National Recovery Administration) de fuerte contenido intervencionista.

Nuevos enfoques: regulación antes que propiedad estatal o nacionalización; control anti-trust frente a la concentración; el control descentralizado en lugar de la planificación central (creación de Securities Exchange Commission)


Los “profetas de la regulación”: junto con Brandeis está Los “profetas de la regulación”: junto con Brandeis está James Landis (director de Comercio Federal, de la James Landis (director de Comercio Federal, de la Comisión de la Bolsa de Valores). Autor de la Ley de los Comisión de la Bolsa de Valores). Autor de la Ley de los Holdings de Utilidad Pública de 1935 vigente hasta Holdings de Utilidad Pública de 1935 vigente hasta mediados de los noventa del siglo XX. Esta ley mediados de los noventa del siglo XX. Esta ley desmanteló los holdings de servicios públicos y a su desmanteló los holdings de servicios públicos y a su amparo se hizo la interconexión de los servicios amparo se hizo la interconexión de los servicios eléctricos.eléctricos.

Landis obra clásica: “El proceso Administrativo”. Propone Landis obra clásica: “El proceso Administrativo”. Propone la creación de órganos reguladores independientes, con la creación de órganos reguladores independientes, con gran capacidad técnica y sin interferencias políticas gran capacidad técnica y sin interferencias políticas (oficina de Administración de Precios)(oficina de Administración de Precios)

Después de la segunda guerra mundial, la innovación Después de la segunda guerra mundial, la innovación reguladora al Keynesianismo: conducir la economía sin reguladora al Keynesianismo: conducir la economía sin manejar directamente a los agentes de la economía (Ley manejar directamente a los agentes de la economía (Ley de empleo de 1946)de empleo de 1946)


John Kennedy: “reanimación de la idea de regulación” John Kennedy: “reanimación de la idea de regulación” (Newton Minow, Director de la Comisión Federal de (Newton Minow, Director de la Comisión Federal de Comunicaciones: “la televisión es un inmenso basurero”.Comunicaciones: “la televisión es un inmenso basurero”.

Kennedy encargó a James Landis un diagnóstico de la Kennedy encargó a James Landis un diagnóstico de la regulación: captura y anquilosamiento. La Comisión regulación: captura y anquilosamiento. La Comisión Federal de Energía ejemplo del colapso regulatorio.Federal de Energía ejemplo del colapso regulatorio.

Kennedy: Reformar la regulación, mejorar la calidad de Kennedy: Reformar la regulación, mejorar la calidad de los reguladores y su rendimiento (Landis evadió los reguladores y su rendimiento (Landis evadió impuestos y fue llevado preso). El apogeo de la fé en la impuestos y fue llevado preso). El apogeo de la fé en la sabiduría del Gobierno, idea de manejo de la economía.sabiduría del Gobierno, idea de manejo de la economía.

Los setenta: Nixon y la política fiscal expansiva: Los setenta: Nixon y la política fiscal expansiva: promover el empleo sin generar inflación (Papel del Cost promover el empleo sin generar inflación (Papel del Cost of Living Council) Nuevas áreas de regulación: Agencia de of Living Council) Nuevas áreas de regulación: Agencia de Protección Ambiental, Administración de Seguridad y Protección Ambiental, Administración de Seguridad y Salud Ocupacional, Comisión de Igualdad de Salud Ocupacional, Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo. Crisis del patrón oro, crisis del Oportunidades de Empleo. Crisis del patrón oro, crisis del petróleo.petróleo.


En América Latina se formaron coaliciones en el En América Latina se formaron coaliciones en el Estado: orientador, promotor, conductor, regulador, Estado: orientador, promotor, conductor, regulador, concertador, interventor.concertador, interventor.

Surgimiento del Estado-Planificador con vigencia hasta fines de los 70: exclusividad estatal y orientación de la actividad privada.

Desde los ochenta: cuestionamiento del capitalismo regulatorio (Reagan, Thatcher). Fin del consenso keynesiano y del estado Benefactor (Welfare State)

Los noventa: reeestructuración regulatoria y privatizaciones en América Latina.

América Latina: una región sin tradición regulatoria

PRIVATIZACIONES MUNDIALESPRIVATIZACIONES MUNDIALES

1990 1997Total 1990-

99 % del totalInfraestructura 9704 37370 154347 49% - Telecomunicaciones 7643 12863 76110 24% - Electricidad 59 17979 53427 17%Manufacturas 1402 7795 50152 16%Sector Primario 1367 12932 59917 19% - Petróleo y gas 568 7956 45074 14% - Minería 485 4418 9001 3%Servicios financieros 47 3445 38008 12%Otros servicios 138 5031 13289 4%

Total 12658 66573 315712 100%

Fuente: CEPAL, en base a Banco de Datos sobre Privatización del Banco Mundial,

(Millones de dólares)(Millones de dólares)

REGULACIONREGULACION

Restricción intencional de la capacidad de elección de un sujeto particular:

Proviene de una una directriz estratégica (imagen objetivo)

Interferencia regida, guiada, controlada y deliberada.

Instancia reguladora: no es posible la autoregulación, regulado no puede ser juez y parte

El regulado está bajo vigilancia: sentido correctivo Vigilancia no es coerción Autoridad interviene cuando se violan límites. La

regulación es una línea de acción o un estándar. Fin último es el interés público.

ORIGEN REGULATORIOENFOQUE DEL PROCESO POLITICO

Regulación está basada en el proceso político: cuándo surge (contexto); interés público expresa conflicto de intereses

Cómo se distribuyen los costos y beneficios: equilibrio de fuerzas

Mayor sensibilidad a decremento que a incremento de beneficios.

Cuatro factores pueden afectar equilibrio regulatorio: recursos disponibles, posición, oportunidad y capacidad de movilización.

ORIGEN REGULATORIO ENFOQUE DE LOS AGENTES

Partes interesadas que buscan la regulación son agentes del interés público.

Interés público: equilibrador, negociador, moral y paternalista

Peligros de desviación del interés público: captura e incompetencia de los reguladores

Desviación por cambio en los procesos políticos: cambio en las relaciones de poder

ORIGEN REGULATORIOENFOQUE FUNCIONAL

La regulación como herramienta del planeamiento estratégico.

Cambio en las intenciones y acciones de los agentes: orientar la actividad privada

Preocupación concentrada en elección, uso y efectos de instrumentos regulatorios.

Temas centrales: asignación y uso eficiente de recursos, criterios de rentabilidad, transferencia de eficiencia al usuario; equidad en la fijación de tarifas; y subsidios

ORIGEN REGULATORIO

ENFOQUE ECONOMICO Regulación es protección: cuándo y por qué

productores y/o consumidores necesitan o usan al Estado

Es mejor menos que más regulación: interferencia en el mercado tiene alto riesgo.

El Estado puede intentar corregir las imperfecciones del mercado pero ¿quién corrige después las imperfecciones del Estado?.

Preocupaciones centrales: protección al consumidor, simulación de un mercado competitivo y medidas correctivas para alcanzarlo; protección al productor: monopolios naturales, instauración de monopolios, regulación de la entrada de otros productores; externalidades: costos y beneficios de una interferencia por y sobre terceros; ineficiencias en asignación de recursos resultantes de la regulación.

ORIGEN REGULATORIOENFOQUE DE OPTIMIZACION

Objeto de la regulación es optimizar la cobertura y precio introduciendo criterios de equidad.

Corrientes: * Enfoque del "político": ampliar clientelaje

mediante propósitos redistributivos. * Enfoque de la "discrecionalidad de la

burocracia": márgenes determinan arbitrariedad o captura.

* Enfoque "conductual": arbitraje de intereses particulares. Solución tiene sentido coercitivo pero asegura equilibrio.

* Enfoque "del contrato": regulador es un administrador de un contrato de largo plazo.

POLITICAS REGULATORIASACTOS REGLADOS Y

DISCRECIONALES Actos reglados: Limitados por normas,

márgenes de libertad muy estrictos. Actos discrecionales: Poder de

apreciación de la administración amplio. No es un poder ilimitado, ni supra ni extra legal. Es una potestad concedida dentro del ordenamiento.

Poder discrecional no es sinónimo de poder arbitrario.

POLITICAS REGULATORIASPOLITICAS REGULATORIASPREVALENCIA DEL INTERES PUBLICOPREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO

Interés público: valoración conciente y libre. Interés público: intereses individuales,

coincidentes y compartidos. Algo valioso y pretendido por los individuos

Interés público: ligado a quehacer axiológico de los individuos.

No puede hablarse de una superioridad del interés público sobre el interés individual en la medida que éste se reconoce en el interés público.

Se habla de prevalencia del interés público si es que se trata de un interés mayoritario que es compatible con los valores de la sociedad

POLITICAS REGULATORIASCONSTRUCCION DEL INTERES

PUBLICO Grado en que se comparten las

preferencias. Quienes son los actores del

conjunto de preferencias. Necesidad de liderazgo. Conveniencia de estimular la

participación. Naturaleza de las reglas o

procedimientos que guíen la conducta de los actores.

POLITICAS REGULATORIAS

PROBLEMAS DE CONSTITUCION Naturaleza de las partes que proponen la

regulación (iniciativa nacional vs condicionalidad, estatización vs privatización).

Conflictos apoyo/oposición entre actores: grado de aceptación (consenso) de regulación; legitimidad de autoridad regulatoria; y gobernabilidad.

Dinámica de creación de la política (crisis/ problema vs anticipación/intención gradual)

Condiciones contextuales en que se inserta la regulación: dinámica política y económica (desajustes fiscales, influencias ideológicas)

Grado de conciencia pública del objeto de la regulación.

POLITICAS REGULATORIASPROBLEMAS DE ADMINISTRACION

Factores endógenos:* Naturaleza de los instrumentadores (experiencia, pericia, compromiso).* Recursos asignados (posibilidad de captura)* Naturaleza de los procedimientos e instrumentos (licencias, permisos, concesiones,inspecciones)* Grado de adaptabilidad: creación, modificación y cancelación o destrucción de criterios y medios de regulación.* Grado de precisión, discrecionalidad, riesgo e incertidumbre: capacidad y pericia de los reguladores.* Impactos diferenciales: acción y reacción de actores

Factores exógenos: Presiones políticas, prensa, movilización de grupos de interés, condicionalidades. Estrategias de opositores y defensores de la regulación

POLITICAS REGULATORIASPROBLEMAS DE EJECUCION

Actividades que se miden y controlan con relativa facilidad inducen a bajos costos de información y por lo tanto presentan menos problemas de ejecución.

Naturaleza de quienes toman las decisiones claves y de los defensores u opositores a la política.

Naturaleza del proceso de toma de decisiones (acciones y atribuciones del Ejecutivo y del Poder Legislativo)

Eventual coalición de intereses: construcción de apoyos Necesidades de información: comportamiento y

preferencias de la empresa regulada. Innovación: investigación y desarrollo en la actividad

regulada. Necesidad de cambios en los mecanismos regulatorios. Efectos perjudiciales: si el daño es grande regulación

puede tornarse ingobernable.

PROBLEMAS RECURRENTES La regulación como respuesta y no como

anticipación: establecimiento de los organismos regulatorios como consecuencia de una crisis o un problema específico.

Ineficiencias por visiones ideologizadas o mecanicistas

Incompetencias por un marcado voluntarismo: desconocimiento del tipo de experiencia, acumulación y aplicación de conocimientos requeridos para regular

Interferencias políticas sobre el órgano regulador: renuencia a ceder facultades, burocratismo y controlismo traen como resultado ineficiencias y en casos extremos la inoperancia del regulador.

IMPACTOS Y EFECTOS Naturaleza y efecto de los productos administrativos

(autorizaciones, sanciones etc) y coherencia con el interés público propuesto

Relación entre los impactos y las preferencias de las partes involucradas: Reacción de las partes (regulador, regulado y usuarios).

Retroalimentación del proceso regulatorio (acción y reacción de los grupos de interés, opinión pública, etc).

Factores contextuales que influyen en los productos de la regulación, en las decisiones y reacciones de los regulados y en el comportamiento de los usuarios.

Estabilidad y confianza en el proceso regulatorio: capital social

CONSENSO REESTRUCTURADOR Restructuración regulatoria surge por una

situación de crisis en un buen número de países : estilo de desarrollo basado en el protagonismo estatal que derivaba en un elevado endeudamiento externo estaba agotado..

Crisis originada por contradicciones entre las políticas macroeconómicas y la provisión de servicios públicos; reducción de capacidad financiera de las empresas; elevado servicio de la deuda externa; cambios en los flujos de financiamiento externo.

Superposición de funciones empresariales y regulatorias.

Fuerte injerencia política en la definición de los precios y tarifas

CONSENSO REESTRUCTURADOR Superar problemas operativos: confiabilidad

del sistema y calidad del servicio Corrección de tarifas y saneamiento

financiero de las empresas. Reestructurar mercados para ganar

eficiencia: mejor servicio al mínimo costo; ganancias en eficiencia deben beneficiar a usuarios.

Superar barreras de entrada y eliminar monopolios públicos.

Garantizar la expansión del sistema. Estado regulador garante de la competencia:

nuevas formas de intervención, subsidiariedad del Estado y privatización de empresas.

FORMACION DEL INTERES PUBLICO

PRINCIPIOS BASICOS Competencia: Desconcentración; pleno

funcionamiento de los mercados y regulación cuando existen imperfecciones (tamaño de los sistemas)

Eficiencia: óptima asignación de los recursos, no distorsiones en la fijación de los pliegos tarifarios, óptima prestación del servicio.

Transparencia: clara información sobre naturaleza de las transacciones, formación de tarifas y desempeño de las empresas.

Equilibrio: rentabilidad atractiva sin afectar al usuario.

Obligatoriedad: atención ineludible a quien solicita el servicio

FORMACION DEL INTERES PUBLICO

PRINCIPIOS BASICOS Neutralidad: no discriminación a ofertantes o

usuarios. Equidad: atención a quien puede pagar y

subsidiariedad del estado para ampliar cobertura (energización rural, de zonas aisladas)

Confiabilidad: seguridad y continuidad en la operación de los sistemas.

Adaptabilidad: incorporación de las tecnologías más adecuadas existentes.

Participación: organización de usuarios, presencia en entes reguladores

Armonía ambiental: operaciones compatibles con el entorno natural, promoción de fuentes nuevas y renovables.

Uso eficiente de los recursos:mayor productividad por unidad de producto o consumo.

FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTESFUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES

Gestión pública anticíclicaGestión pública anticíclica Desarrollo de capacidades humanas y Desarrollo de capacidades humanas y

acumulación de capital socialacumulación de capital social Descentralización, participación ciudadana y Descentralización, participación ciudadana y

articulación con la sociedad civilarticulación con la sociedad civil Gerencia del conocimientoGerencia del conocimiento Captación de bienes y servicios públicos Captación de bienes y servicios públicos

globalesglobales Fortalecimiento de la institucionalidad Fortalecimiento de la institucionalidad

regulatoria:regulatoria:Competencia y monopolios naturalesCompetencia y monopolios naturales

Sistema financiero y mercado de capitalesSistema financiero y mercado de capitalesAdministración privada de la seguridad socialAdministración privada de la seguridad socialMercado y legislación laboralMercado y legislación laboralMedio ambiente: eficiencia energéticaMedio ambiente: eficiencia energética

FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTESFUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES

MECANISMOS PARA IMPULSAR EL DESARROLLOMECANISMOS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO El Estado como generador de valor agregado en El Estado como generador de valor agregado en

la sociedad: sinergias público-privadas de la sociedad: sinergias público-privadas de innovación, inversión, comercio exterior y innovación, inversión, comercio exterior y empleo.empleo.

Desarrollo y territorio: articulación de redes Desarrollo y territorio: articulación de redes territorialesterritoriales

Desarrollo de “clusters” territoriales.Desarrollo de “clusters” territoriales. Profundizacion de mercados:mesoeconomía.Profundizacion de mercados:mesoeconomía. Movilización de recursos y financiamiento de Movilización de recursos y financiamiento de

largo plazolargo plazo Promoción del desarrollo científico y tecnológicoPromoción del desarrollo científico y tecnológico Desarrollo de capacidades humanasDesarrollo de capacidades humanas

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