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1
INDÍCE
INTRODUCCION..................................................................................................................................................... 3
CAPÍTULO I ............................................................................................................................................................... 6
1. CONCEPTOS Y DEFINICIONES .......................................................................................................... 7
1.1 CONCEPTO DE DERECHO:......................................................................................................... 7
1.2 DERECHO PÚBLICO: ....................................................................................................................... 9
1.3 DERECHO ADMINISTRATIVO: ................................................................................................ 11
1.4 ACTO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................ 13
1.5 SERVIDOR Y FUNCIONARIO PÚBLICO. ............................................................................. 16
1.6 SISTEMA DE RESPONSABILIDADES. .................................................................................. 22
1.6.1 Responsabilidad Política. ....................................................................................................... 23
1.6.2 Responsabilidad Penal. ........................................................................................................... 23
1.6.3 Responsabilidad Administrativa. ......................................................................................... 23
1.6.4 Responsabilidad Civil. .............................................................................................................. 23
1.6.5 Responsabilidad patrimonial o responsabilidad del Estado. ................................ 24
1.6.6 Juicio Político. .............................................................................................................................. 24
1.6.7 Tipos de Responsabilidad. .................................................................................................... 25
CAPÍTULO II ........................................................................................................................................................... 27
2. BREVES CONSIDERACIONES HISTÓRICO-LEGISLATIVO DEL SISTEMA DE
RESPONSABILIDADES ................................................................................................................................... 28
2.1 ROMA. ...................................................................................................................................................... 28
2.2 MÉXICO PREHISPANICO. ............................................................................................................ 31
2.3 NUEVA ESPAÑA ................................................................................................................................. 32
2.4 MEXICO INDEPENDIENTE ........................................................................................................... 43
2.4.1 La Constitución De Apatzingan. .......................................................................................... 43
2.4.2 La Constitución De 1824. ....................................................................................................... 43
2.4.3 La Constitución De 1857. ....................................................................................................... 44
2.4.4 El Porfiriato. ................................................................................................................................... 44
2.4.5 La Constitución De 1917. ....................................................................................................... 45
2.4.6 Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Y Empleados de la
Federación del Distrito y Territorios Federales. .......................................................................... 45
2
2.4.7 La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federación del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados (1980).
............................................................................................................................................................................. 46
2.4.8 Ley Federal de Responsabilidades de Los Servidores Públicos (1982). ....... 46
CAPÍTULO III .......................................................................................................................................................... 48
LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO
DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE BAJA CALIFORNIA SUR ....................................................... 48
3.1 CAPÍTULO IV DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. ................................................................................................................................ 49
3.2 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS. ....................................................................................................................... 60
3.3 PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO Y MEDIOS DE IMPUGNACIÓN .................... 64
3.4 SUSPENSIÓN COMO MEDIDA CAUTELAR ....................................................................... 68
3.5 SANCIONES ADMINISTRATIVAS ............................................................................................. 70
CAPITULO IV ......................................................................................................................................................... 73
“PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE BAJA
CALIFORNIA SUR” ............................................................................................................................................. 73
4.1 JUICIO POLÍTICO ............................................................................................................................. 74
4.1.1 Procedimiento del Juicio Político en el Estado de Baja California Sur. .......... 77
4.2 RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. .................................................................... 80
4.3 ORGANOS FACULTADOS POR LA LEY PARA LA APLICACIÓN DEL
SISTEMA DE RESPONSABILIDADES. .............................................................................................. 83
4.4 PROCEDIMIENTO DE DESAFUERO. ..................................................................................... 84
4.5 PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY, COMO LEY DE
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS
DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE BAJA CALIFORNIA SUR. ................................................ 89
CONCLUCIONES ................................................................................................................................................ 96
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................................... 100
3
INTRODUCCIÓN
…Si el gobierno ha de poder remover libremente a los empleados,
parece que el mismo derecho ha de tener el pueblo para alejar del poder a los ciudadanos que
no merezcan su confianza. Si no merecen su confianza, ni es delito su conducta no existe
responsabilidad propiamente dicha; por ello no es posible fijar los casos en que se esté sujeto al
juicio político, la vaguedad es indispensable; por eso la ley de ningún modo puede referirse a los
delitos comunes, que son materia de otro procedimiento…1
La responsabilidad de los actos cometidos por funcionarios públicos en el
ejercicio de su encomienda legal y que afectan los derechos de los demás
ciudadanos, ha sido materia de interés en el pasado, es decir desde la formación
de las primeras organizaciones públicas hasta los presentes días, las
responsabilidades de quienes ejercen el poder desde diversas
responsabilidades han estado regulados. En México prehispánico, los aztecas
tenían crudas y salvajes formas de reprender a los responsables de la
administración, castigos que fueron atenuándose con la llegada de los
españoles y de la conquista. En la Nueva España, se castigaba a todo aquel
servidor público que cometiera algún atropello en contra de los ciudadanos que
habitaban la misma. De los más significativos antecedentes que se observan, se
aprecia la residencia, la cual no tenía otro motivo que separar al servidor público
por un mes del lugar en el que desempeño su cargo para que los ciudadanos
que habían sido abusados por este, interpusieran una queja y de ahí se le
castigaba directamente por la corona a través de la inhabilitación para
desempeñar alguna otra responsabilidad, embargándoles sus bienes y en
muchos casos se le desterraba del territorio.
Con el tiempo esta figura se fue modificando a lo largo del reinado de
España sobre el territorio de la Nueva España, hasta llegar el momento, antes
del México independiente, en que perdió totalmente el sentido de lo que en un
1 Miguel Ángel Fernández D. y José Luis Soberanes F., Antecedentes Históricos de la Responsabilidad de los Servidores Públicos en México, UNAM, 1994. Pág. 38.
4
principio fue, y que en sus inicios aplicaba para todos los funcionarios que
ocuparan un cargo dentro del gobierno, por mínimo que este fuera.
Sin embargo con él la independencia de México y la promulgación de sus
leyes como Nación nueva, también fue incluida un apartado en el cual se le
pudiera responsabilizar y castigar a los servidores públicos. En la nueva España
eran jueces destinados exclusivamente a esto los que se encargaban de juzgar
a dichos servidores, en el México independiente, pasó a ser facultad de la
cámara de Diputados y de la de Senadores, que se constituían en grandes
jurados.
Hoy en día existe todo un sistema de responsabilidades para servidores
públicos previstos desde la Constitución hasta las leyes reglamentarias en la
materia en cada Estado; leyes de responsabilidades de los servidores públicos
al Servicio del Estado y Municipios. Es imposible divorciar las responsabilidades
de los servidores públicos del Estado de Derecho y el principio de legalidad, este
último subraya que ninguna persona estando en la posición que sea, está por
encima de la Ley, en tanto que el Estado de Derecho afirma y soporta este
principio en cuanto a la responsabilidad que debe enfrentar el gobernante de
cumplir y hacer cumplir las leyes en beneficio del orden y el bien común. Es
decir, los servidores públicos están sujetos a rendir cuentas al final de su
encargo, por todo lo que hicieron y dejaron de hacer, tomando en cuenta que por
ser parte del gobierno tienen que actuar siempre con estricto apego a la ley.
En el presente trabajo se analizaran las leyes Federal y local de
conformidad con lo establecido en la carta magna. Identificando deficiencias que
hoy en día tiene la aplicación de las mismas, una buena opción para fincar
responsabilidades por los actos cometido de una autoridad, así como eliminar de
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos en el Estado y
Municipios de Baja California Sur, el juicio Político, por considerar este apartado
inoperante en la propia ley, puesto que es competencia exclusiva del congreso
local por tratarse de servidores públicos a quienes la Ley superior les reconoce
fuero y que desaforarlos para hacerlos responsables de sus actos no es facultad
de un órgano dependiente del Ejecutivo, como el caso de los órganos de control
5
facultados para la aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos al Servicio del Estado y Municipios de Baja California Sur.
6
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
7
1. CONCEPTOS Y DEFINICIONES
1.1 CONCEPTO DE DERECHO:
La palabra proviene del vocablo latino directum, que significa no apartarse del
buen camino, seguir el sendero señalado por la ley, lo que se dirige o es bien
dirigido. En general se entiende por Derecho, conjunto de normas jurídicas,
creadas por el Estado para regular la conducta externa de los hombres y en
caso de incumplimiento esta prevista de una sanción judicial.
Además de regular la conducta humana, el Derecho establece los órganos del
Estado, así como los servicios Públicos. 2
“El derecho es el conjunto de normas que imponen deberes y normas que
confieren facultades, que establecen las bases de convivencia social y cuyo fin
es dotar a todos los miembros de la sociedad de los mínimos de seguridad,
certeza, igualdad, libertad y justicia”.3
Etimológicamente la palabra derecho contienen un significado de dirección,
rectitud, estabilidad, así como un significado de mandato y norma.
Para Ulpiano, el derecho es el “Arte de lo bueno y lo equitativo, en cambio para
Marx, derecho es el “ complejo de las condiciones por las cuales el arbitrio de
cada uno puede coexistir con el criterio de todos los demás, según una ley
universal de libertad.
Para Luis María Olaso, el Derecho es un “ Sistema de normas que, coexistiendo
en otras normas diferentes, limitan la libertad del hombre y ordenan su
comportamiento en la sociedad, con miras a conseguir un orden Social,
indispensable para su desarrollo y perfeccionamiento”, es decir: es la recta
ordenación de las relaciones sociales, mediante un sistema racional de normas
de conducta declaradas obligatorias por la autoridad competente, por
considerarlas soluciones justas a los problemas surgidos de la realidad histórica.
El término derecho puede ser entendido de varias formas, es decir que puede
tener varios significados,, la aceptabilidad de dichos significados depende del
2 Flores Gómez González, Fernando y Carvajal Moreno, Gustavo, Nociones del Derecho Positivo
Mexicano, Editorial Porrúa, Decimonovena Edición, México 1980, p. 47. 3 Pereznieto y Castro Leonel, Ledesma Mondragón Abel, Introducción al Estudio del Derecho, Segunda Edición, Editorial Harla, p.9.
8
contexto en el que se emplee el término, de esto que podamos entender el
término derecho desde cuatro posibles contextos:
Como conjunto de normas, es decir el derecho objetivo, esto es, como
conjunto de normas jurídicas obligatorias en determinado territorio.
Puede ser entendido como la posibilidad de actuación que el
ordenamiento reconoce o concede, es decir, el derecho subjetivo, esto es,
como capacidad de actuación respaldada por el ordenamiento, por el
derecho objetivo.
Utilizar el término como sinónimo de justicia, es decir, expresando una
valoración del termino en relación con determinadas situaciones.
Se puede utilizar el término en referencia a la ciencia jurídica, cuando
hablamos del conjunto de teorías, reflexiones y propuestas de los
estudiosos y profesionales del Derecho, los juristas, elaboran en torno al
ordenamiento jurídico.
9
1.2 DERECHO PÚBLICO:
Está compuesto por el conjunto de normas jurídicas que regulan la actuación de
los individuos frente al Estado, así como las relaciones de los Estados como
entidades soberanas entre si; es decir, cuando existen relaciones entre los
particulares con el Estado pero considerado éste con su potestad soberana, o
bien de estado a estado.4
El derecho Público se puede clasificar de la siguiente manera:
a) En cuanto a su contenido o materia, el derecho público abarca todas las
normas que se refieren a la constitución, organización, funcionamiento,
facultades y deberes de los órganos estatales y las relaciones de estos
con los particulares.
b) En cuanto a las relaciones reguladas, serán públicas todas aquellas en
las que intervenga –como sujeto activo o como sujeto pasivo- el Estado y
en su calidad de Estado. Entonces el órgano estatal actúa en cuanto
portador de la soberanía nacional. Cuando u órgano estatal actúa sin la
representación de la soberanía nacional, entonces sus relaciones con los
particulares ya no están reguladas por el Derecho Público, sino por el
privado.
c) En cuanto al criterio filosófico aplicable, el Derecho Público esta regido
por la justicia de subordinación y por la justicia institucional. La justicia de
subordinación es aquella especie de justicia que tiene como fin inmediato
el bien de la comunidad y como limite la dignidad de los individuos.
Además, el derecho público también está regido por la por la justicia
institucional, que tiene por fin regular los derechos y deberes de las
diversas instituciones estatales entre si y con vistas a que sirvan al bien
común y al bien individual de todos los miembros de la sociedad.
d) En cuanto a las características de las actuaciones jurídicas, serán
publicas todas aquellas que se realicen a nombre del estado y en ejercicio
de la soberanía.
4 Flores Gómez González, Fernando y Carvajal Moreno, Gustavo, Nociones del Derecho Positivo
Mexicano, Editorial Porrúa, Decimonovena Edición, México 1980, p. 44-45
10
e) En cuanto al modo de operar, puesto que en el derecho público esta
presente el Estado en cuanto Estado, es claro que su presencia imprime
a su actuación una imperiosidad que se manifiesta en dos formas: en la
posibilidad de usar la fuerza para imponer la solución; y en la ausencia de
consulta de la otra parte, cuando esta es una persona particular.
Todo se reduce a que en el Derecho Público aparece el Estado ejercitando la
soberanía, por ser el defensor apropiado del bien común nacional.5
El Derecho Público se subdivide en las siguientes ramas6:
Derecho Administrativo.
Derecho Constitucional.
Derecho Penal.
Derecho Procesal.
Derecho del Trabajo.
Derecho Agrario.
Derecho Internacional Público.
5 Miguel Villoro Toranzo, Derecho Público y Derecho Privado, Universidad Iberoamericana, p. 920-921 6 Flores Gómez González, Fernando y Carvajal Moreno, Gustavo, Nociones del Derecho Positivo
Mexicano, Editorial Porrúa, Decimonovena Edición, México 1980
11
1.3 DERECHO ADMINISTRATIVO:
Es la rama del derecho público que tiene por objeto específico la administración
pública. Esta definición, que expresa el concepto mas moderno del derecho
administrativo, no puede ser entendida si no se explica su última parte.
Administrar significa, en términos generales, obrar para la gestión o el cuidado
de determinados intereses, propios o ajenos. La administración pública puede
ser definida como actividad a través de la cual el estado y los sujetos auxiliares
de éste tienden a la satisfacción de intereses colectivos.
Para precisar el concepto de función administrativa es necesario recordar la
doctrina de la división de poderes. De acuerdo con tal doctrina, las funciones del
estado pueden ser concebidas en dos sentidos diversos, uno material y otro
formal. Desde el punto de vista formal, las diversas funciones son definidas de
acuerdo con la índole de los poderes: así la legislativa es atribuida al congreso;
la jurisdiccional a los jueces y tribunales y la administrativa a los órganos
ejecutivos.
Esta delimitación no coincide en todo caso con la de índole material de las
distintas funcione. Puede ocurrir que un acto administrativo desde el punto de
vista formal, sea, desde el material, jurisdiccional o legislativo, o que un acto
realizado por el congreso o por los tribunales tenga, desde el segundo punto de
vista, carácter administrativo.
En los estados modernos tanto la administración como la jurisdicción
encuéntrense normativamente reguladas. Esta subordinación de las citadas
funciones al orden legal es distinta en cada caso. Al ejercitar la de juzgar, el
Estado persigue la realización del derecho controvertido o incierto; al ejercitar la
administrativa, tiende a realizar los intereses generales.
Las funciones legislativa y jurisdiccional ofrecen dos características comunes,
imparcialidad y objetividad. Los jueces deben de aplicar el derecho existente y
se encuentran colocados por encima de las partes; el legislador, en cuanto tal,
nunca interviene en las realizaciones jurídicas que derivan de las normas por él
formuladas. En cambio, al realizar la tarea administrativa, el Estado obra por si
mismo, es decir, como sujeto o parte interesada en el ejercicio de dicha función.
12
Los procesalistas han elaborado un criterio que permite distinguir claramente las
funciones administrativas y judicial. Al realizar esta última, el Estado obra por
cuenta ajena, substituyéndose a los particulares para la declaración y tutela del
derecho controvertido o incierto, en tanto que, al desempeñar la primera, obra
por su cuenta.
“Cuando el Estado, dentro de los límites que le ha señalado el derecho, persigue
sus intereses, desarrolla una actividad administrativa. Por el contrario cuando
interviene para procurar la satisfacción de ciertos intereses a que el titular no
puede proveer por si mismo, a causa de la incertidumbre y la inobservancia de la
norma que los protege, existe la jurisdicción. La distinción entre actividad
administrativa y jurisdiccional estriba, pues, en que mientras con la primera el
Estado persigue directamente sus intereses, en cuanto pueden ser directamente
perseguidos, con la segunda interviene para satisfacer interés de otro, que ha
quedado sin satisfacción y que no pueden perseguir directamente”.
Administrar, aquí como en cualquier otro orden, es cuidar intereses propios;
hacer justicia es intervenir en el interés del otro.
La posibilidad de definir las funciones del Estado desde el doble punto de vista,
material y formal, vuelve a presentarse en relación con el concepto de
administración pública. En efecto, dicho concepto puede ser entendido tanto
formal como materialmente.
La administración pública, en sentido material u objetivo, es la actividad del
Estado encaminada a la satisfacción de intereses generales.
En sentido formal, por administración publica se entiende todo acto del poder
ejecutivo.
Para precisar nuestra definición del derecho administrativo tendremos que
decidir en que sentido ha de tomarse en ella el término administración pública.
La mayoría de los autores se inclinan por esta última, de tal modo derecho
administrativo podría definirse como “Complejo de normas jurídicas que regula la
organización y la actividad de la administración publica en sentido formal”.7
7 Eduardo García Máynez, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa, 62ª. Edición, México 2010,
p. 139-141
13
1.4 ACTO ADMINISTRATIVO
Es toda actividad o función administrativa. Es un acto que entra en la
clasificación latu sensu de los actos jurídicos. El acto administrativo es: Toda
declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración
tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir jurídicas subjetivas, es la
declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, realizada por la
administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria. Se define también como la declaración concreta y unilateral de
voluntad de órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad
administrativa.8
Doctrinariamente se define como acto administrativo la decisión que, en ejercicio
de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que
afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas.
Son actos administrativos entonces , las declaraciones de las entidades que, en
el marco de normas del derecho público , están destinadas a producir efectos
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situación concreta.
De todo lo anterior se puede decir que un acto administrativo es una acto
jurídico, es decir, un hecho no natural que produce efectos jurídicos, que
procede de una administración pública. Este acto puede tener contenido muy
diverso, pero siempre contendrá una declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento de juicio.
El concepto de acto administrativo puede también delimitarse negativamente,
quedando excluidos del mismo, además del reglamento:
a) Las meras operaciones materiales realizadas por la administración.
b) Los actos no emanados de la administración “Strictu Sensu”9
Algunas características del acto administrativo son las siguientes:
Es un acto jurídico.
8 https://cursos.aiu.edu/Derecho%20Administrativo%20II/PDF/Tema%202.pdf 9 http://www.grupocto.es/tienda/pdf/GH_TemDerConsAdm_CapM.pdf
14
Es de derecho público.
Lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en
ejercicio de la función administrativa.
Es impugnable, esto es, no posee definitividad, si no, cuando ha
transcurrido el tiempo para atacarlo por vía jurídica o se le ha confirmado
jurisdiccionalmente.
Persigue de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés
público.10
Los elementos que conforman el acto administrativo han sido calificados “
Condiciones de legitimidad del acto administrativo”. No hay un acuerdo
uniforme entre los estudiosos del derecho administrativo de cuales son estos
elementos, sin embargo, la mayoría ha coincidido en señalar los siguientes:
Sujeto. Esta vinculado a la autoridad, la que se entiende, como toda
persona que esta investida de potestad de manos frente a los
administrados o internamente dentro de un órgano público. Otro sujeto del
acto administrativo es el destinatario del acto, en este caso, se le ha
denominado sujeto pasivo de la de la relación administrativa.
Manifestación de la Voluntad. Es expresar una decisión del órgano
administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca
consecuencias de derecho de tipo subjetivo. Tal voluntad, de carácter
unilateral, debe originarse y expresarse de manera libre, sin vicios de
error, dentro de un marco competencial, y de facultades delimitado, y
conferido conforme a la ley, respectivamente.
Objeto. Es lo que persigue la administración al emitir el acto, es decir,
crear, transmitir, registrar, reconocer, modificar o extinguir situaciones
subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el interés de la colectividad.
El objeto debe de ser lícito y alcanzable, y estar contenido en lo que la ley
le asigne como competencia al órgano, y dentro de lo que faculte el
servidor público. El objeto es en si, el contenido del acto administrativo.
10 https://cursos.aiu.edu/Derecho%20Administrativo%20II/PDF/Tema%202.pdf
15
Forma. Es la manera como exterioriza o expresa la voluntad del órgano
administrativo. El acto administrativo generalmente se manifiesta por
escrito, aunque puede hacerlo de manera verbal. En la forma escrita de
exteriorizar la decisión de la administración, han de observarse ciertas
reglas o formalidades que la ley y la costumbre establecen; entre ellas
mencionamos la fecha, la firma, a quien se dirige, su fundamentación y
motivación.
Motivo. Es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo; las
consideraciones, de hecho y de derecho, que tiene en cuenta el órgano
emisor para tomar una decisión: es el porque del acto. El motivo es
equivalente, en derecho público, de la causa de los negocios jurídicos
privado. Ambos son ampliamente estudiados por la ciencia jurídica, a
efecto de determinar su alcance. En los actos administrativos, se sostiene
que propiamente no hay intención como en los actos jurídicos en general,
ya que la causa que impulsa la realización de dichos actos es el interés
público.11
Merito. Mas que un elemento de acto administrativo, es uno de sus
principios generales. Una noción del merito es la siguiente: “el merito del
acto administrativo es, en realidad, la exteriorización, del principio de la
oportunidad”.12 El merito es el elemento de la naturaleza ética del acto
administrativo, esta referido a la oportunidad y conveniencia de este
último; se le vincula a la función administrativa, ala que tiene que ser
oportuna, conveniente, útil, eficiente y justa.
11 Esta idea es de Rafael Bielsa, Véase; Bielsa Rafael; Derecho Administrativo; Tomo II, Buenos Aires,
1964 12 https://cursos.aiu.edu/Derecho%20Administrativo%20II/PDF/Tema%202.pdf
16
1.5 SERVIDOR Y FUNCIONARIO PÚBLICO.
Es interesante observar que, dentro del gran ámbito de los servidores públicos
existe una clasificación, que puede llevar a establecer una jerarquía que
distingue a unos servidores de otros de acuerdo a las funciones que
desempeñan cada uno de éstos.
Precisamente de esas funciones se desprende que en la práctica y en la vida
cotidiana todavía se emplee el término funcionario público, a pesar de que una
de las pretensiones de las reformas al título IV constitucional, fue suprimir el
término de funcionario público, por el de servidor público.
“Funcionario proviene de función, del latín funtio-onis, sustantivo que se entiende
como acción y ejercicio de un empleo, facultad u oficio, entre otras acepciones.
Funcionario es la persona que desempeña un empleo de cierta categoría e
importancia”.
También puede entenderse como persona afecta, con carácter permanente,
como profesional, a un servicio del Estado, del municipio o de cualquier
corporación de carácter público”.
Ma. de los Ángeles Gual, define al funcionario público como “toda persona
incorporada a la Administración Pública por una relación de servicios
profesionales y retribuidos, regulados por el Derecho Administrativo.”
El término servidor público es la calidad que se le otorga a toda persona que
desempeñe un empleo, cargo o comisión a favor del Estado.
De acuerdo con el Diccionario Jurídico Mexicano, “el funcionario público en
México es un servidor del Estado, designado por disposición de la ley para
ocupar grados superiores de la estructura orgánica de aquél y para asumir
funciones de representatividad, iniciativa, decisión y mando.”
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la siguiente Tesis jurisprudencial
señala:
Funcionario público.
Por funcionario público debe entenderse toda persona a quien se ha
encomendado el ejercicio de una función pública, y como para esto es
17
indispensable poner en acción medios coercitivos, o lo que es lo mismo, ejercer
autoridad, para considerar que alguien tiene el carácter de funcionario público,
debe tenerse en cuenta si puede o no disponer de la fuerza pública, es decir, si
puede ejercer autoridad.
Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, TOMO XIX, Pág. 1038.-
Amparo penal en revisión 2682/26. Vizcarra Sánchez José y coagraviado. 7 de
diciembre de 1926. Unanimidad de ocho votos. La publicación no menciona el
nombre del ponente.
Por otro lado, Servidor Público:
“Es aquel que, independientemente de su denominación ya sea de funcionario o
de servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley
específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen
actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata de
todos lo empleados o trabajadores del Estado, sino solamente de aquellos que
como funcionarios desempeñan las funciones esenciales que le atañen al
Estado y que, en cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
“...la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se
desempeñan en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración
pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo”.
Con las reformas expedidas en 1982, en términos del artículo 108 constitucional
se observa que: se reputarán como servidores públicos a los representantes de
elección popular, a los miembros de los poderes judicial federal y judicial del
Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general a toda persona
que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores
del Instituto Federal Electoral.
18
“La nueva denominación de servidores en lugar de funcionarios, contribuye no
sólo a desterrar la prepotencia, negligencia y desdén con que suelen conducirse
diversos servidores públicos de cualquier nivel, sino a hacer conciencia en la
propia comunidad sobre la función de servicio que los mismos desempeñan y la
pertinencia en exigirles el estricto cumplimiento de sus obligaciones, así como el
correspondiente respeto a los derechos e intereses de los gobernados, en
beneficio del Estado de derecho.
De este modo atendiendo al principio de igualdad ante la ley, se pretendió
establecer la responsabilidad a nivel constitucional de todos los servidores
públicos, “independientemente de su jerarquía, rango, origen o lugar de empleo,
cargo o comisión.”
Sin embargo, la supresión de funcionarios públicos por la de servidores públicos
no se da totalmente, ya que los artículos 124 y 128 Constitucionales siguen
regulando la figura, incluso el mismo art. 108 sigue mencionando a los
funcionarios, sin especificar de qué nivel.
El artículo 124, establece que todo aquello que no esté expresamente conferido
a los funcionarios federales se entenderá que es atribución de las entidades
federativas.
Olga Hernández Espíndola y Enrique Quiroz Acosta al respecto señalan que: “en
este texto se considera al funcionario público un servidor público que realiza
actos de autoridad, es decir, actos de imperium”.
Con relación al artículo 128 que hace referencia expresa a los funcionarios
públicos, obligando a éstos a prestar la protesta de guardar la Constitución y las
leyes que de ella emanen, los autores arriba citados apuntan que: “en dicha
mención constitucional a los funcionarios públicos se les otorga una investidura
especial en virtud de la cual se les obliga a ejecutar un acto solemne, al que no
están obligados los demás servidores públicos; ello significa que se les otorga
una mayor importancia y jerarquía superior a los funcionarios públicos, en
representación del Estado mexicano, en el orden de competencias de que se
trate y velando por la respetabilidad del Estado de derecho.
19
La designación de los funcionarios públicos puede darse por diferentes medios:
sufragio (Congreso de la Unión y como caso especial el Presidente de la
República), designación para el caso del Poder Judicial (designación de los
ministros por votación de las dos terceras partes del Senado de una terna
propuesta por el Presidente de la República), y nombramientos y designaciones
libres hechas por el Presidente de la República para el caso de la integración del
Poder Ejecutivo.
Para una mejor comprensión se presenta un cuadro comparativo que pretende
exponer la diferencia entre servidores públicos y funcionarios públicos:13
13 http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-07-07.pdf
20
SERVIDOR PÚBLICO FUNCIONARIO PÚBLICO
Todo aquel individuo que presta sus servicios a los poderes federales, estatales o municipales y a los de los organismos paraestatales e incluye: Altos funcionarios (por
elección popular o por nombramiento)
Funcionarios y, Empleados.
Todos con el adjetivo de públicos por desarrollarse en el ámbito gubernamental.
Por su régimen especial pueden ser de base, de confianza, trabajadores directamente dependientes de la administración central y trabajadores de organismos descentralizados
Es un servidor público designado por disposición de la ley, para ocupar grados superiores de la estructura orgánica de gobierno y para asumir funciones de representatividad, iniciativa, decisión y mando.
Es titular de órganos del gobierno que integran los poderes del mismo en la jerarquía más alta, por lo que suele denominárseles en la doctrina Altos funcionarios: Poder Ejecutivo: el
Presidente de la República y los secretarios de Estado, subsecretarios, oficiales mayores y directores generales.
Poder Legislativo: diputados y senadores.
Poder Judicial: los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En los estados de la Federación: el gobernador, los diputados locales y los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de la Nación.
En los municipios: los presidentes municipales, los regidores y los síndicos.
Representan al órgano del cual es titular tanto frente a otros órganos del Estado, como frente a los particulares.
La legislación laboral los considera como trabajadores de confianza.
Realizan actos de autoridad.
Tienen investidura especial
21
Pueden ser revocados del cargo
Removidos en cualquier tiempo
El ejercicio de sus funciones no es permanente.
Sus funciones implican la
voluntad estatal.
22
1.6 SISTEMA DE RESPONSABILIDADES.
Responsabilidad. Desde el punto de vista etimológico la palabra responsabilidad,
es decir, Responsum, en sentido restringido responsable, significa el obligado a
responder de algo o de alguien.14
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española la responsabilidad tiene
las siguientes acepciones:
Deuda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otra persona, a
consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal.
Cargo u obligación moral que resulta para alguien del posible yerro en
cosa o asunto determinado.
Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y
aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente.15
La enciclopedia jurídica Mexicana establece que:
“Por responsabilidad puede entenderse la obligación que tiene una persona de
subsanar el perjuicio producido o el daño causado a un tercero, porque así lo
disponga una ley, lo requiera una convención originaria, lo estipule un contrato, o
se desprenda de ciertos hechos ocurridos con independencia de que en ellos
exista o no culpa del obligado a subsanar”.
Como es de observarse los elementos que se distinguen en las anteriores
definiciones son:
Daño o perjuicio
Obligación
Reparación
Los servidores públicos son sujetos de responsabilidad por los actos u
omisiones que realicen derivados de sus funciones. En México en materia de
responsabilidades de los servidores públicos encontramos dentro del Título IV
14 Responsabilidad del Estado, en: http://cnh.gob.mx/documentos/8/5/art/archivos/wtd9d1r6.html 15 Diccionario de la Lengua Española, Vigésima segunda edición, versión electrónica en:
http://www.rae.es/
23
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuatro tipos de
responsabilidades:
Responsabilidad política.
Responsabilidad penal.
Responsabilidad civil.
Responsabilidad administrativa.
1.6.1 Responsabilidad Política. Es la que se hace valer a través del juicio político de responsabilidad, en contra
de los [servidores públicos] mencionados en el artículo 110 de la Constitución.16
1.6.2 Responsabilidad Penal. Deber jurídico de sufrir la pena, que recae sobre quien ha cometido un delito,
esto es, una acción u omisión típica, antijurídica y culpable. La responsabilidad
penal aplicada a la materia de los servidores públicos es: “Aquella en la que una
vez que el Congreso de la Unión ha valorado la existencia y la gravedad de los
actos u omisiones del servidor público y éstos tienen el carácter delictuoso se
formula la declaración de procedencia en términos de lo que establece la LFRSP
y la legislación penal respectiva.”17
1.6.3 Responsabilidad Administrativa. “Es aquella en la que incurre un servidor público por realizar actos u omisiones
que afecten la honradez, legalidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban
observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.18
1.6.4 Responsabilidad Civil. Para algunos juristas la responsabilidad civil se considera como:
“La obligación que tiene una persona de indemnizar los daños y perjuicios que le
han causado”19
16 Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo VI, Q-Z, IIJ-UNAM, Editorial Porrúa, Primera edición, México, 2002,
p.283. 17 http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-07-07.pdf 18 Idem. 19 Responsabilidad del Estado, en : http://cnh.gob.mx/documentos/8/5/art/archivos/wtd9d1r6.html
24
1.6.5 Responsabilidad patrimonial o responsabilidad del Estado. “Es una institución jurídica que mediante criterios objetivos de derecho público,
establece la obligación directa del Estado de indemnizar a los particulares que
hayan sido lesionados antijurídicamente18 en sus bienes o derechos, con motivo
de la actividad extracontractual del propio Estado.”20
1.6.6 Juicio Político. El juicio político tiene como antecedentes remotos al Impeachment inglés, y
como antecedente mediato al Impeachment norteamericano.21 Es un término
utilizado para designar el procedimiento para fincar responsabilidad política u
oficial a un servidor público. Implica el ejercicio material de una función
jurisdiccional llevada a cabo por un órgano de funciones políticas, pero
respetando las formalidades esenciales de un procedimiento jurisdiccional.
"el juicio político es producto del sistema implantado en Estados Unidos, que a
diferencia del europeo, no puede aplicar además de las sanciones políticas las
penales que puedan corresponder. El sistema americano fue expuesto por
Alexander Hamilton en el federalista número 65".
Para Hamilton, el juicio político es la separación del servidor indigno del cargo
público y no la sanción penal o patrimonial de un acto indebido. Hamilton
destacó la importancia de separar la responsabilidad debido a que el daño
ocasionado por un funcionario inflige a la comunidad política, ésta debe ser
resarcida mediante la remoción del funcionario después de un procedimiento
seguido ante un órgano político.
Alexis de Tocqueville también explicó la naturaleza política o administrativa del
mismo, mereciéndole el comentario de que resultaba menos hostil a la división
de poderes que el sistema europeo.
La doctrina del siglo XIX estaba en desacuerdo con el término juicio. Eduardo
Ruiz, argumenta que no se debe denominar juicio porque no se aplica ninguna
sanción o castigo al infractor, sino que sólo constituye un correctivo natural para
remover al funcionario.
20 http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-07-07.pdf 21 Cárdenas, Raúl F., Responsabilidad de los Funcionarios Públicos, Editorial Porrúa, México, 1982, pp.
324-325.
25
La doctrina americana ha considerado que realmente se trata de un
procedimiento mediante el cual sí se puede aplicar una sanción de esencia
política y no penal, pero que constituye finalmente un castigo para el funcionario
ya que se logra moverlo del cargo y en ocasiones inhabilitarlo.
Raúl F. Cárdenas señala que "la naturaleza jurídica del juicio político, gira sobre
hechos, no delictuosos, y concluye con la separación e inhabilitación, en su
caso, del alto funcionario que ha perdido la confianza pública; por lo tanto es
ajeno a la actividad judicial". Asimismo afirma que, "el juicio político tiene una
jurisdicción especial, que se caracteriza por la naturaleza de los actos u
omisiones en que incurren los altos funcionarios en el desempeño de sus
funciones, que obliga a un cuerpo político, momentáneamente investido del
poder de juzgar, a separarlos de su encargo e inhabilitarlos para desempeñar
otro, dentro del lapso que fije la ley, en virtud de haber perdido la confianza, y
para que si el hecho tuviera señalada otra pena en la ley, queden a disposición
de las autoridades comunes para que lo juzguen y consignen con arreglo a
ella"22
1.6.7 Tipos de Responsabilidad. La doctrina clásica había clasificado la responsabilidad de los servidores
públicos sólo en cuatro vertientes (política, administrativa, civil y penal), aunque
recientemente se han incluido dos rubros más, que a mi consideración deben
tratarse por separado de la responsabilidad administrativa:
Administrativa ante el Poder Ejecutivo a través del órgano de la
administración pública con competencia para ello.
Resarcitoria ante el Poder Ejecutivo a través del órgano de la
administración pública con competencia para ello.
Patrimonial, ante el Poder Ejecutivo a través del órgano de la
administración pública con competencia para ello.
Civil ante particulares, conforme a leyes civiles y jueces civiles.
Penal ante el Poder Judicial.
22 Cárdenas, Raúl F., Responsabilidad de los Funcionarios Públicos, Op. Cit., p. 343.
26
Política ante el Poder Legislativo.23
Un sistema de responsabilidades eficaz viene a dar plenitud al estado de
derecho; pero es el estado de derecho el que hace posible el establecimiento de
un sistema de responsabilidades de los servidores públicos al sustentarlo en
principios jurídicos históricamente determinados. A este efecto lo que se afirma
es la evolución de estos dos conceptos: Estado de Derecho y sistema de
responsabilidades. Surgen de la realidad social y cambian con ella. Sin embargo
hay distintas percepciones de esta realidad.
El sistema de responsabilidades públicos es un freno a la extralimitación o a la
omisión en sus actividades o funciones. En este sentido y en un proceso de
causación circular acumulativo, este sistema se funda en el Estado de Derecho,
pero actuante, lo fortalece y desarrolla y este nuevo Estado de Derecho
fortalecido y desarrollado, perfecciona el sistema de responsabilidades.
23 http://www.tfjfa.gob.mx/investigaciones/pdf/elsistemaderesponsabilidadesenelestadodeoaxaca.pdf
27
CAPÍTULO II
BREVES CONSIDERACIONES HISTÓRICO-LEGISLATIVO DEL SISTEMA DE
RESPONSABILIDADES
28
2. BREVES CONSIDERACIONES HISTÓRICO-LEGISLATIVO DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDADES
2.1 ROMA.
Los romanos siempre cuidaron que los servidores públicos fueran honestos al
momento de desempeñar algún cargo como servidor público. Como es bien
sabido al principio del imperio, los únicos que podían ocupar puestos de
gobierno eral los patricios.
Crimen repetundarum: Consistía en la malversación y rapacidad de los
magistrados provinciales cometida en perjuicio de la comunidad, especialmente
por los gobernadores, quien a través de un senadoconsulto establecían con
precisión sus límites, así como todos los poderes necesarios para el ejercicio de
sus funciones a los cuales se les proveía además de dinero, de soldados, naves,
empleados subalternos y todo el equipo necesario por cuenta del erario, sin la
responsabilidad de rendir cuentas. Con el recorrido del tiempo se fueron creando
algunas leges repetundarum y senadoconsultos que fueron adaptándose y
dieron respuesta a los diferentes cambios políticos, económicos y morales que
se dieron en Roma.
Lex Servilia de repetundis (111 a. C.); establece penas más severas que las
anteriores Leges. Esta es la primera ley que introduce la pérdida de los derechos
políticos (ius honorum y ius suffragii) como pena por repetundae.
Lex Livia Iudi ciaria (91 a. C.); establece una corte especial para juicios contra
jueces corruptos por extorsión.
Lex Cornellia de repetundis de Sila (81 a. C.) al referirse a la extorsión, con leyes
aún más severas que las anteriores, aumenta el número de los quaestores a 20,
y establece nuevas reglas de administración, les prórroga el imperium a ex
pretores y ex cónsules que habían asumido la gobernatura con la prorrogatio
imperio.
Lex Iulia repetumdarum (59 a. C.) propuesta por César siendo cónsul, es la
última y más severa lex republicana sobre repetundarum. Dicha ley estaba aún
vigente en el derecho justinianeo. Quan solet an per alium causas...quae res
inrebus pecuniarius aunt rescripta... la que abarcaba cualquier tipo de extorsión
29
en la cual estuviera inmiscuido un funcionario público incluidos jueces y árbitros
que cometieran todo tipo de falta o violación.
En relación con los senadoconsultos referentes al crimen repetundarum un debe
mencionarse al Sc. Calvisianun de repentundis (4 a. C.) que establecía el
procedimiento penal en los juicios del mencionado crimen en las provincias.
Otras 8 quaestio bajo la dictadura de Sila y que regulaba el abuso de cualquier
funcionario público son:
Crimen maiestatis; consistía en el abuso cometido por parte del senado o
cualquier magistrado. Se le consideró como el acto más grave contra la
República. La ley apuleia de 103 a. C. y la lex Varía del 190 a. C. introdujeron
este nuevo crimen (diverso del antiguo de alta traición perduello). La lex Cornelia
de Sullae maiestates (81 a. C.) establece la pena de muerte o el exilio voluntario
(ius exilii).
Crimen ambitus: se refería a la corrupción en materia electoral, especialmente a
las malas prácticas que realizaban los magistrados durante la gira electorales
para obtener el voto de los ciudadanos. Una serie de leyes que penalizan con
esta corrupción fueron: lex cornelia Baebia (181 a. C.), la cornelia fulvia (179 a.
C.), que establecía la interdicción temporánea de los cargos públicos. Sulla en el
(81 a. C.) con su famosa lex cornelia de ambitus deiecta y más tarde la lex
calpurnia del 67 a. C. establece la interdicción perpetua de los mencionados
cargos.
Crimen peculatus: consistía en la apropiación de dinero sacro, religioso o público
cometido por un funcionario público o por un particular, así como la alteración de
monedas o documentos oficiales. Una lex iulia de peculatu et de sacrilegiis
renovó.
En esta época el crimen repetumdarum comprende todos los actos realizados
por funcionarios públicos y se sanciona con pena más grave, no sólo personales
sino también pecuniarias.
Respecto a la gran variedad de violaciones de las obligaciones del cargo
cometidos por funcionarios, se extendieron los límites del crimen repetundarum
contenidas en el código teodosiano, como la indebida concesión de permisos a
30
titulares, la malversación de las erogaciones con el fin de procurar indebidos
privilegios tanto civiles como militares fraudes de los escribanos adscritos a la
distribución del panques panis gradilis, y en cuanto a la confusión del crimen
repetumdarum que se confunde con el crimen concussionis.
31
2.2 MÉXICO PREHISPANICO.
Se podría considerar a partir de la organización precolombina del pueblo
Náhuatl, que con base a normas consuetudinarias, señalaba penas a jueces
recaudadores, cuando incumplían sus obligaciones y lesionaban a la comunidad
en el ejercicio de la función pública que se le encomendaba.
De lo anterior se deduce que se exigía un fiel cumplimiento a los representantes
del Estado de los deberes impuestos por el ejercicio de la función pública. “La
estructura política de la nación azteca la identificaba como una monarquía
teocrática-militar, en la que privaron las más severas normas sancionadoras,
que se aplicaban tanto a gobernantes como a gobernados”. La funcionalidad de
este sistema radicaba en que los pueblos sometidos eran realmente controlados
y subyugados a las normas sancionadoras junto a los jueves recaudadores.
Esta estructura de control y dominación política, económica y social de la época
precolombina fue modificada por la dominación española.
32
2.3 NUEVA ESPAÑA
Los antecedentes de la responsabilidad de los funcionarios públicos en la Nueva
España son los Juicios de residencia a las visitas ordenadas desde la Península
Ibérica para fiscalizar el desempeño de los cargos públicos de toda la clase de
funcionarios, tanto de la Nueva España como en el resto de las posesiones
españolas en ultramar.
El Juicio de residencia o simplemente residencia, era la cu4enta que se tomada
de los actos cumplidos por un funcionario público al terminar el desempeño de
su cargo. Se Dividía en dos partes. En la primera se investigaba de oficio la
conducta del funcionario; en la segunda se recibían las demandas que
interponían los particulares ofendidos para obtener satisfacción de los agravios y
vejaciones que habían recibido del enjuiciado.
El nombre de la institución proviene del tiempo que el funcionario debía residir
obligatoriamente en el lugar donde ejerció su oficio. También se conocía el juicio
como sindicado o sindicato.
Este medio de control, con raíces en el derecho romano y medieval español,
alcanzo su máximo desarrollo al inicio de la empresa colonizadora del Nuevo
Mundo, pues al “Hallarse el mar de por medio” y para sobreponerse a la
distancia, se busco el medio más eficaz para tratar de que las disposiciones de
la corona española, legales, administrativas y políticas, fueran debidamente
observadas y, por otro lado, que sus funcionarios pudieran actuar en un
ambiente de relativa elasticidad en el desempeño de sus funciones.
Los reyes católicos reestructuraron la institución para afianzar la justicia y
fortalecer la monarquía. En las cortes de Toledo de 1480 se ordenó que los
corregidores, alcaldes, alguaciles o merinos de cada lugar, hicieran residencia
por treinta días, señalando que si al recibirse de sus cargos no otorgaban
fianzas llanas y abonadas de cumplir con lo sentenciado, se les embargarían el
último tercio de su salario para indemnizar a los agraviados. Al juez culpable se
le desterraba, inhabilitaba o condenaba a restituir con la setenas (el séptuplo) lo
mal llevado.
33
Dos décadas después, el 9 de junio de 1500, dictaron en Sevilla la instrucción de
corregidores y jueves de residencia, dotando a la institución de la estructura que
la caracterizaría durante más de tres siglos, recogida tanto en la Nueva España
como en la Novísima Recopilación de las Leyes de Castilla, trascendiendo en
diversos aspectos a la legislación indiana.
En la pragmática arriba mencionada se distinguieron las dos partes del juicio: la
primera consistente en un procedimiento de oficio con carácter de secreta, y la
segunda, pública, para sustanciar las quejas presentadas por los particulares.
El descubrimiento de América obligo a la una revisión de dicho juicio. En 1501
se efectuó la primera residencia en las Indias, al designarse a Nicolás de
Ovando para residenciar a Francisco Bobadilla, por 30 días, en concierto con la
ley de las Cortes de Toledo.
La primer residencia celebrada en la Nueva España fue la protagonizada por
Hernán Cortés ante Luis Ponce de León, primero del conde de Alcaudete.
En cuanto a los jueces de residencia, los primeros tiempos de la colonización se
decidía en España el momento de las residencias y de las personas que serían
sujetas a ellas, aunque a veces se delegaba la decisión de elegir al juez a los
organismos americanos.
Las leyes nuevas, aunque se verían limitadas por cédulas posteriores,
facultaban a los presidentes y oidores de las audiencias para residenciar a los
gobernadores y otras justicias de su jurisdicción, reservándose el consejo de
Indias el derecho de hacer otro tanto si lo creía oportuno.
En la Nueva España, la Audiencia eligió a los jueces de residencia de
corregidores y alcaldes mayores hasta 1585, pues en tal año, a petición del
marqués de Villamanrique, se expidió una Real Audiencia que asignaba el
nombramiento del virrey y reservaba a la Real Audiencia la decisión sobre la
conveniencia de enviar al juez y si este debía de ser letrado o lego. Lo mismo se
recogió después de la Recopilación de 1680 (Ley 21, título 15, Libro V).
En virtud de la real Cédula de 3 de septiembre de 1565, cuyas disposiciones se
recogieron después en Recopilación de 1680 (Ley 4, Título 15, Libro V), se
34
concedía al presidente del Consejo de Indias la facultad exclusiva para nombrar
a los jueces de residencia.
A mediados del siglo XVIII, por Real Orden de 19 de abril de 1754, se reservo el
nombramiento de los jueces de residencia de los virreyes, pidiendo que el
presidente del Consejo prepusiera ante la Corona a las personas capacitadas
para cumplir con este encargo, aunque algunos años después la elección la hizo
el presidente sin proponerla previamente al monarca.
Por los abusos y confusión creada ante el incumplimiento de las disposiciones
relativas a los nombramientos, se dicto la importante Real Cédula de 24 de
agosto de 1799, buscando solucionar orgánica y definitivamente el problema.
Se dividió a los funcionarios de Indias en tres categorías, cada una con una
normativa específica. La primera de ellas agrupaba a virreyes, presidente de
audiencia, gobernadores políticos y militares, gobernadores intendentes e
intendentes corregidores, a quienes se les aplicaban con toda fuerza y vigor de
las leyes sobre residencias. También quedaban dentro de esta categoría los
asesores de los funcionarios mencionados.
En el segundo grupo estaban los alcaldes ordinarios, regidores, escribanos,
procuradores, alguaciles y otros subalternos, a quienes se eximia de la
residencia, pues, dada sui continua subordinación, se les podía vigilar
eficazmente sin necesidad de acudir ante el tribunal.
La tercera categoría abarcaba a los corregidores, alcaldes mayores,
subdelegados de las intendencias o de los gobernadores y cualquier otro
funcionario que hasta entonces hubiera debido dar residencia sin estar
comprendido en las dos categorías anteriores.
En cuanto al número de jueves nombrados para residenciar durante casi dos
siglos se siguió la costumbre de designar solo a uno, lo cual dificultaba resolver
los casos en que el juez fallecía o se negaba a aceptar la comisión por las
enormes distancias a recorrer o por el monto de los viáticos. Por ellos se optó
por el nombramiento de tres jueces que se suplieran entre sí. Cuando todos
ellos fueran incapaces de cumplir con la tarea, el virrey debía de nombrar a
otros, aunque esto último tuvo una validez relativa en el tiempo.
35
El triple nombramiento, no obstante, dio pie a prácticas, viciosas, las cuales
fueron puesta en relieve por el duque de Alba en 1758: si era difícil encontrar a
una persona apta para residenciar a algún funcionario, la dificultad se triplicaba
al buscar a tres de ellos; por otro lado, el nombrado en primer término, solía
excusarse y ceder por dinero su comisión al segundo, quien, a su vez hacia lo
mismo con el tercero, el que, para obtener alguna ganancia, se arreglaba con el
residenciado para resarcirse de los gastos efectuados.
Cuando se hacia la elección del juez en el Consejo de Indias, la Escribanía de la
Cámara extendía el despacho que contenía la designación y ciertas normas
generales sobre la forma en que debía proceder el juez de residencia, Éste
representaba su despacho ante el Cabildo con el fin de que le diera
cumplimiento y le tomara juramento de usar bien y fielmente del mismo. Se solía
también representarlo ante la máxima autoridad política del distrito, aunque no
había ley que lo ordenara.
En todo momento se podía recusar a los jueces de residencia, aunque no
ocurriera siempre lo mismo con los visitadores. Los detalles de la
reglamentación en este sentido los dictaron los organismos locales, ante la
ausencia de una legislación apropiada. La Real Audiencia de México, por autos
acordados de 15 de noviembre de 1588 y de 6 de septiembre de 1674, obligó al
escribano de Cámara a certificar en cada petición de recusación, si era la
primera o la segunda ocasión que se realizaba. En este último caso, el
recusante debía probar que tenía causas suficientes para hacerlo, so pena de
multa aplicada por mitades de la Cámara y a las obras de las Casas Reales.
El colaborador más importante del residenciador era el escribano, ante quien se
actuaba. De no haberlo, o de ser el sujeto de residencia, se suplía su ausencia
por medio de testigos, lo cual era un recurso excepcional, pues su presencia era
realmente inexcusable.
Otros auxiliares del juez de residencia eran los comisionados para levantar la
sumaria en el interior de la provincia y los intérpretes de lenguas indígenas: el
alguacil de la residencia, subalterno ejecutor de los mandatos del juez, el revisor
visitador de papeles (quien conocía los registros de e4scribanos públicos y de
36
cabildo, las causas civiles o criminales actuadas por las justicias inferiores, los
autos de gobierno que se hubieran proveído, etcétera) y el asesor letrado.
El juez lego no estaba obligado a contar con un asesor letrado, aunque podía
nombrarlo si así lo demandaban las circunstancias.
Podemos afirmar que, por regla general, en una y otra época, todos los
funcionarios de indias, la América Latina, estuvieron obligados a dar residencia.
Podemos enumerarlos, aunque en forma enunciativa y no taxativa: virreyes,
gobernadores, políticos y militares, gobernadores intendentes, intendentes
corregidores, presidentes de audiencia, auditores fiscales, protectores de
naturaleza, intérpretes, corregidores, alcaldes mayores, alcaldes y alguaciles de
la Santa Hermandad, contadores, factores, visitadores de indios, jueces
repartidores, tasadores de tributos, veedores de funciones, ensayadores,
marcadores de colores, oficiales de las casas de moneda, depositarios
generales, alguaciles mayores y sus tenientes, alférez reales, alcaldes
ordinarios, fieles ejecutores, regidores, procuradores generales, comisarios del
campo, mayordomos de la ciudad, mayordomos del hospital real, escríbanos,
oficiales reales, correos mayores, almirantes, capitanes, maestres pilotos y
oficiales de las armadas de las indias.
No era la fiscalización de lo actuado por un funcionario público, como podría
presumirse, el único fin de la residencia, las leyes establecían también para los
funcionarios americanos la necesidad de demostrar (con la sentencia de dicho
juicio, generalmente) su fiel cumplimiento para así poder optar por nuevos
empleos cómo puede leerse en la real cédula de 24 de agosto de 1799.
Para quienes ejercían oficios perpetuos, se dictó una Cédula Real el 21 de enero
de 1594 ordenando a las Reales Audiencias de tierra firme, Nueva Granada,
Guatemala, Española, México, Lima, Quito y Charcas que se tomará residencia
cada 5 años a los gobernadores que en sus respectivos distritos tuvieran sus
cargos por más tiempo que el ordinario (6 años) y sentenciar a las audiencias,
dando luego aviso al consejo de lo que de ellas resultara. La medida se recogió
después en la Recopilación (ley 5 capítulo 15 libro V).
37
La compra de un oficio no era óbice para la práctica de la residencia y la
imposición de las penas que podrían derivar de ella de igual manera el carácter
eclesiástico de un funcionario no era obstáculo para ser residenciado.
Hasta 1575 los seguidores de las Audiencias de las Indias eran visitados y
residenciados cada vez que el Consejo lo consideraba oportuno. El mismo año,
una Real Cédula dispuso que lo fueran antes de salir de las plazas que dejarán.
Esta Célula y otra de 1626 formaron la 3ra., título 15, del libro V de la
Recopilación, que dispuso que los presidentes, oidores, alcaldes de crimen y
fiscales debían dar residencia al pasar a otras audiencias.
El 23 de marzo de 1786, la Real Audiencia de México escribió al rey solicitando
que se liberará de la residencia a los ministros de la audiencia que por haber
sido varias veces residenciados tenían “muy calificado honor integridad y
moderación”, por lo que luego de estudiada la petición, se dictó la Real Cédula
de 21 de mayo de 1787, relevando de dar residencia a la totalidad de los
ministros de las Reales Audiencias de las Indias promovidos de unas a otras
plazas, salvo en los casos en que la propia Corona o en Consejo dispongan lo
contrario.
Virreyes, gobernadores y jefes superiores dieron residencia de sus cargos
durante más de dos siglos y medio. El que la eludía, lo lograba ya fuera por
inadvertencia o negligencia de los encargados despacharla, no porque se les
otorgará la exención expresamente.
No obstante, luego se trató de dispensar de la residencia a los funcionarios de
los que se tuvieran seguras noticias de que habían procedido ejemplarmente, lo
cual comenzó a hacerse entre 1757 y 1759, aunque tan sólo en forma parcial,
pues dicha exención se refería únicamente a la investigación de oficio y no a la
parte pública.
Se dice, aunque no se ha comprobado del todo, que se dispensó íntegramente
de la residencia al marqués de Branciforte, virrey de la Nueva España, cercano
pariente del Príncipe de la Paz, el valido Manuel Godoy.
38
Las dispensas se extendieron durante la segunda mitad del siglo XVIII, llegando
a hacerse comunes. Estas concesiones se hacían a instancia del funcionario o
de su apoderado.
Problema grave resolución fue el de determinar si podía residenciarse a alguien
después de muerto, y en caso de hallarlo responsable de alguna falta, señalar
cuáles serían las penas que se le podrían imponer a sus herederos, lo cual se
agravó en América por las enormes distancias.
Al presentarse la muerte del gobernador Francisco Vanegas, acusado de fraude,
poco después de dictarse la sentencia condenatoria, Juan de Solórzano Pereira
opinó que dicha sentencia podía aún ejecutarse. El parecer llegó a oídos del
Consejo de Indias, cuando el propio Solórzano pidió una declaración al respecto,
y después de solicitarle la suya Felipe III, se expidió la Real Cédula del 17 de
abril de 1635.
Las sentencias de residencia acostumbraban a resolver el resto de las
inculpaciones no previstas en la Real Cédula con la fórmula general “absuelto
por ser difunto”.
Nada se dispuso como regla general sobre la posibilidad de los funcionarios de
la residencia por procurador o exclusivamente en persona. Ello varió en las
Indias según los casos y las épocas.
Dentro del juicio de residencia, el otorgamiento de fianzas por parte de los
funcionarios constituía el medio más eficaz para asegurar la efectiva aplicación
de las condenas impuestas. Cuando se temía que algún funcionario ocultara
bienes buscando salvarlos al escapar de la responsabilidad derivada del
descubrimiento de sus delitos, las fianzas eran en ocasiones el único medio de
conseguir la indemnización de los agraviados. En la segunda mitad del siglo
XVIII se trató de sustituir las fianzas por otro sistema que asegurara también el
cobro de las condenas. La cantidad retenida seria devuelta íntegramente a los
funcionarios, si no les resultaban cargos en sus residencias. Los demás oficiales
que no estuvieran en las condiciones anteriores, deberían de dar fianza como
hasta entonces. Esta Real Cédula tuvo corta vida y alcance y fue pronto
39
derogada. El monto de las fianzas vario con las épocas, las regiones y los
cargos.
La residencia se tomaba en el lugar donde el funcionario desempeñó su oficio y
en el cual debía permanecer, personalmente o por procurador, durante el plazo
fijado por la ley.
Con el fin de darle la mayor difusión posible a la residencia, se publicaban los
edictos de este juicio. El pregón cumplía con la doble función de dar a conocer a
todos la celebración del juicio y la de indicar el momento a partir del cual
comenzarían a contarse los términos establecidos en la cédula de comisión. A
partir de la fecha de la publicación, y en medio de un solemne ceremonial, se
consideraba abierto el procedimiento y el juez de residencia comenzaba a sus
pesquisas.
Si la residencia recaía en la persona de funcionarios cuya jurisdicción se hubiera
ejercido en amplias provincias, que abarcarán varias villas y ciudades, la
práctica consistía en leer los edictos en las principales de ellas, aunque por lo
común sólo se hacía en la ciudad cabecera del distrito.
La emisión de la Real Cédula de 9 de octubre de 1556, ordenaba al presidente y
regidores de la Nueva España, que tuvieran cuidado de que las residencias
pregonada llegarán a conocimiento de los indios para que pudieran manifestar
sus agravios con entera libertad.
Como era muy difícil al Juez de residencia de los altos funcionarios investigar en
persona la actuación de los residenciados, se valía de comisionados que
publicaban los edictos en el interior de las provincias, examinaba los testigos y la
remisión de los expedientes resultantes para agregarlos a la pesquisa principal.
A estos comisionados, debidamente acreditados, se les debía el mismo
acatamiento que al juez y si les oponía resistencia, se sufría un severo castigo.
Para comenzar el juicio, el juez debía determinar las personas sometidas a él, lo
que, contra lo que pueda pensarse, traía consigo dificultades, porque los
despachos de comisión se nombraba únicamente al principal de los
residenciados y no a sus oficiales que debían ser enjuiciados junto con él. Debe
recordarse también que a un tiempo que los virreyes y gobernadores, se
40
residenciaba a escríbanos, regidores y otros funcionarios que no habían estado
bajo la dependencia directa del gobernante.
Enseguida el juez redactaba el interrogatorio para examinar a los testigos en la
parte secreta, a la luz de los modelos incluidos en los libros clásicos de práctica
forense o los empleados en anteriores residencias del mismo distrito, añadiendo
también algunas preguntas convenientes para la mejor averiguación de los
hechos o para cumplir con las instrucciones especiales que se le pudieran haber
entregado. Algunas preguntas se hacían por orden expresa del Rey. Durante la
etapa secreta, el juez se valía de todos los medios a su alcance para investigar
la conducta del residenciado, pero sin interrogarlo aún. En ocasiones su labor
era facilitada por de la sesiones verbales o escritas.
La prueba más socorrida durante la etapa secreta era la testimonial. El juez de
vía cerciorarse de que los testigos no fueran enemigos del residenciado, para lo
cual era indispensable que fueran repreguntados hasta que dieran razón
suficiente de sus dichos, aclarando todas las circunstancias de los hechos.
No existía la que determinará la calidad de los testigos, pero se aconsejaba que
fueran de distintas clases sociales. El número de testigos variaba según el
criterio del juez y las decisiones adoptadas por las audiencias de los distritos
donde se practicaban los juicios.
Durante la fase de oficio, de haber declaraciones de algunos de los testigos que
destruyeran las acusaciones hechas por los otros, el juez debía tener ambos
testimonios presentes al redactar los cargos, sin dejar lugar al residenciado de
deshacer las imputaciones estás en la etapa secreta.
Si el residenciado se ausentaba sin autorización antes de comenzar la
residencia o antes de cumplirse el término de las mismas, se detenía por
confesó de las culpas imputadas y demandadas y podría ser condenado, salvo
que el motivo de su huida fuera evitar las injurias de enemigos poderosos o a un
juez parcial, y se presentará luego ante sus superiores.
Pronunciada la sentencia, con o sin apelación por parte del residenciado o del
capitulante, los autos eran elevados al tribunal superior para ser examinados
junto con lo emanado en la etapa secreta.
41
Las demandas y querellas procedían cuando había alguna parte agraviada por
el residenciado; éstas se tramitaban igual que el juicio ordinario, aunque
acortando los términos y sin que dejaran de correr los días feriados.
Una vez dados los cargos y presentados y probados los descargos por el
residenciado, el juez podía dictar sentencia en la fase secreta. Vale la pena
recordar que la finalidad de la residencia era fincarle responsabilidad es al
funcionario, pero no modificar sus providencias. La revocación de las
disposiciones incorrectas o injustas, le correspondían únicamente a los
superiores a los sucesores del residenciado.
Las penas que solían imponerse eran las de multa (la más común), inhabilitación
temporal o perpetua, destiempo y traslado, aunque esta última era realmente
extraña.
Había un término legal para dictar sentencia. Si se pronunciaba fuera de él, la
sentencia seguía siendo válida, pero entonces se imponía al juez un castigo.
Sentenciada la residencia era enviada por el juez, ya fuera a la Audiencia o al
Consejo, para que la vieran en segunda instancia. Se solía agregarle también un
resumen del proceso para facilitar su examen.
Los tribunales de segunda instancia, en materia de residencias, sufrieron varios
cambios normativos con el tiempo. En un principio, la resolución definitiva se
dictaba en España. Al crearse las Audiencias de Indias, se dividía la labor entre
el Consejo y las cancillerías americanas. El agobio de trabajo que esto
ocasionaba al Consejo, y la tardanza motivada por las enormes distancias,
inspiraron un giro a este respecto a las leyes nueva, por la cual se ordenó que el
Consejo solo examinara las residencias tomadas a los gobernadores y
miembros de las Audiencias, y que el resto se resolvieran en la Audiencias de
sus distritos.
En conclusión el juicio de residencia tenía el propósito de determinar si los
servidores habían obrado bien o mal durante el tiempo de su servicio. Ser realiza
luego de la terminación del cargo del funcionario público, y se tramitaba
mediante tribunales especiales establecidos para ejecutar ese solos juicio,
otorgando acción a cualquier gobernado que considerara que el funcionario lo
42
había perjudicado en ejercicio de su función. Concluía con la declaración de la
libertad de responsabilidad o de fincamiento de la misma, el castigo por el
incumplimiento de los deberes oficiales de los funcionarios de la corona
consistía en aplicar sanciones como al multa, el destierro y la inhabilitación
temporal o perpetua. Una vez terminado el juicio, el tribunal de residencia era
disuelto, la obtención de una resolución favorable era indispensable para volver
a desempeñar cargos de autoridad.
43
2.4 MEXICO INDEPENDIENTE
El concepto de “servidor público”, consagrado en el título cuarto constitucional,
encuentras más remotos raíces en los albores de nuestra lucha independentista,
pues su significado moderno parece partir del pensamiento de Morelos, puesto
que al Congreso de Chilpancingo de 1812 otorgó el título de Alteza al
insurgente, mismo que no quiso aceptar tomando como modestia el título de
“siervo de la nación”.24
Una vez concluidas las luchas intestinas por la Independencia, el legislador se
propuso sentar las bases jurídicas del gobierno de México independiente, y
dentro de la difícil tarea de la reconstrucción de la joven nación, mereció
especial atención el sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos.
2.4.1 La Constitución De Apatzingan. Esta constitución, titulada como “Decreto Constitucional para la Libertad de la
América Mexicana”, se expidió el 22 de octubre de 1814 en materia de las
responsabilidades de los funcionarios públicos, señalaba que se investigaba
mediante un juicio de residencia a los titulares de los ministerios, diputados,
miembros del supremo gobierno y del supremo tribunal de justicia y en general,
a todo trabajador público.
En ella se estableció el “Juicio de Residencia”, con el objeto de someter al orden
jurídico a los empleados públicos. Entre las características de este juicio de
residencia, estaba la particularidad de que se llevaba a cabo, cuando el servidor
público se retiraba de sus funciones o cuando esté cambiaba de cargo.
2.4.2 La Constitución De 1824. Promulgada el 4 de octubre de 1824, con el apelativo de “Constitución Federal
de los Estados Unidos Mexicanos”, se instauró el llamado “Sistema de Juicio de
Responsabilidades”, señalando que las responsabilidades del Presidente y
Vicepresidente de la Federación, de los Secretarios de Despacho, de los
Gobernadores de los Estados. de los Diputados y Senadores, y de los demás
24 Osornio Corres, Francisco Javier, Aspectos Jurídicos de la Administración Financiera en México, UNAM, Primera Edición, México 1992, p-259.
44
empleados públicos, se llevarían ante la Suprema Corte de Justicia, en caso de
que el responsable formará parte de ésta, lo conocería un Tribunal Especial.
Las normas que se siguieron entre otras fueron, “las 7 leyes constitucionales de
1836” y las “Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843”, las cuales
establecían que la responsabilidad de los empleados públicos era de carácter
político y penal, sin reconocer las facultades disciplinarias de los superiores
jerárquicos.
2.4.3 La Constitución De 1857. El 5 de febrero de 1857 fue promulgada esta nueva constitución, que organizaba
ya al país en forma de “República Representativa, Democrática y Federal”, en
materia de responsabilidades no fue posible el desarrollo de la responsabilidad
disciplinaria, debido a que sólo se establecieron las responsabilidades de una
parte mínima de los servidores públicos, enfocándose solamente a lo político y lo
penal, dejando a un lado la responsabilidad administrativa. El título IV de dicha
constitución, solamente preveía las responsabilidades de los altos funcionarios a
nivel Federal, así como de los Gobernadores a nivel estatal, haciendo a un lado
las faltas que pudiere cometer el Presidente de la República.
2.4.4 El Porfiriato. El presidente Porfirio Díaz expidió el 6 de junio de 1886, una Ley en materia de
responsabilidades, dentro de la vigencia de la constitución de 1857; esta Ley
llamada “ley reglamentaria de los artículos 104 y 105 de la Constitución Federal”
regulaba la responsabilidad y el fuero constitucional de los altos funcionarios
federales, reconocía la responsabilidad por delitos, faltas y omisiones oficiales y
los delitos comunes con relación a la responsabilidad cometidas durante el
tiempo de su encargo. También, regulaba la declaración de procedencia, que
debía dictar el gran jurado en los casos de los delitos o faltas del orden común
cometidas por los altos funcionarios, estableciendo que gozarían de fuero
constitucional desde que entrará en funciones. En cuanto a los delitos, faltas y
omisiones oficiales, se establecieron los procedimientos ante el jurado de
acusación y el curado de sentencia, pero no se especificaron los delitos oficiales.
45
2.4.5 La Constitución De 1917. El 5 de febrero de 1917 se promulgó la nueva constitución en la que se
establecían como hasta la fecha en el título cuarto las bases de la
responsabilidad de los entonces denominados funcionarios públicos sin
mencionar a los demás empleados de la federación en el artículo 108 dispone
que los senadores y diputados al congreso de la unión los magistrados de la
suprema corte de justicia de la nación los secretarios de despacho y el
procurador general de la república eran responsables por los delitos comunes
que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u
omisiones en que ocurrieron en el ejercicio del mismo. En las disposiciones que
formaron el texto original del Título IV, es decir, de los artículo 108 al 114,
ninguna se refirió en forma expresa a la responsabilidad de carácter
administrativo o disciplinario, ya que fundamentalmente se reguló lo relacionado
a los delitos comunes y a los oficiales de los funcionarios públicos.
2.4.6 Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Y Empleados de la
Federación del Distrito y Territorios Federales.
El párrafo quinto del artículo 111 de la constitución, establecía que el Congreso
de la Unión debía expedir a la brevedad, una ley de responsabilidades para todo
los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios
Federales, esto debido a que el anterior ley reglamentaria de la similar de 1857.
Pero fue hasta el 21 de febrero de 1940, que se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, la “Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de
la Federación del Distrito y Territorios Federales y de los altos funcionarios de
los Estados”, conocida como “Ley Cárdenas”, en la cual, ya se hace referencia
más clara de un catálogo de responsabilidades que sería el antecedente de lo
que hoy en día regula el artículo 8º de la Ley vigente. Asimismo se contemplan
ya los antecedentes de lo que hoy es la Declaración de Procedencia y el Juicio
de Desafuero.
Esta Ley, diferenciaba entre los delitos federales y las faltas oficiales, las
sanciones que recaían al incumplimiento de las responsabilidades eran la
destitución del cargo por el honor de que se contará envestido, la inhabilitación
46
de 5 a 10 años, las penas pecuniarias y la privación de la libertad hasta por 12
años.
2.4.7 La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de
la Federación del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los
Estados (1980).
Esta ley, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1980,
abrogando la de 1940. Las responsabilidades fueron establecidas conforme al
artículo 1º, señalando que los funcionarios y empleados de la Federación y del
Distrito Federal, eran responsables de los delitos comunes y de los delitos y
faltas oficiales que se cometieran durante su encargo o con motivo del mismo,
en los términos de ley. Se refería a tres tipos de delitos; los comunes; los delitos
oficiales y las faltas oficiales.
Señalaba que cuando se tratara de funcionarios y empleados de la Federación
que no fueran de alto nivel, que incurrieran en una actuación que afectare los
intereses públicos, se llevaría un procedimiento especial, que podía ser de dos
maneras; la primera en forma ordinaria ante el juez penal, hasta la formulación
de conclusiones, y la segunda ante un jurado popular denominado “Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la Federación”.
2.4.8 Ley Federal de Responsabilidades de Los Servidores Públicos
(1982).
Se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de diciembre de 1982 y
definía las nuevas bases de las responsabilidades de los servidores públicos.
Separó las obligaciones políticas y administrativas, es decir, las
responsabilidades por el incumplimiento de las obligaciones de los servidores
públicos, los medios para identificarlos, las sanciones y los procedimientos para
aplicar las mismas.
Dicha ley, determinó la conducta por las cuales por afectar a los intereses
públicos fundamentales y a su despacho, se incurre en responsabilidad
administrativa y la imposición de las canciones de esta naturaleza.
47
También se regula el procedimiento de “Declaración de Procedencia”, en el cual
se establece el desarrollo de la investigación tendiente a determinar la presunta
comisión de un delito por servidores públicos.
A diferencia de la legislación que le antecedió, esta Ley regula cuestiones
novedosas tales como el conflicto de intereses y el nepotismo y se establece un
procedimiento más claro y sencillo. Esta ley, incluyó por primera vez el registro
patrimonial de los servidores públicos.25
25 Pérez Fernández del Castillo Bernardo, Editorial Porrúa, Primera Edición, México 2007, p. 1-7
48
CAPÍTULO III
LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE BAJA CALIFORNIA SUR
49
3.1 CAPÍTULO IV DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS.
La constitución promulgada el 5 de febrero de 1917, establece como hasta la
fecha, en el Título IV todo lo concerniente a la responsabilidad de los que en ese
entonces se les denominaba funcionarios públicos, sin mencionar a los demás
empleados de la federación.
En las disposiciones que formaron el texto original de del Título IV, es decir, de
los artículos 108 al 114, ninguna se refirió en forma expresa a las
responsabilidades de carácter administrativo o disciplinario, ya que
fundamentalmente se regulo lo relacionado a los delitos comunes y a los
oficiales de los funcionarios públicos y solo se mencionaron faltas u omisiones
federales, que podrían identificarse como las responsabilidades administrativas
sin manifestarse su contenido.
El 31 de Diciembre de 1982 se publicó la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, esto como resultado de la llamada “Renovación Moral”.
Como resultado de la Iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, se
publicaron las reformas al Título Cuarto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que comprende los artículos 108 a 114 (D.O. 28-XII-
1982).
En dicha iniciativa se señala que “Es impostergable la necesidad de actualizar
esas responsabilidades, renovando de raíz el Título Cuarto constitucional que
actualmente habla de “las responsabilidades de los funcionarios públicos”. Se
cambia al de “responsabilidades de los servidores públicos”. Desde la
denominación hay que establecer la naturaleza del servicio a la sociedad que
comparta su empleo, cargo o comisión”.
“La obligación de servir con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad,
economía y eficacia a las instituciones del pueblo es la misma para todo servidor
público, independientemente de la jerarquía, rango, origen o lugar de su empleo,
cargo o comisión”.
“Las nuevas bases constitucionales que proponemos se inspiran en este
principio igualitario, al mismo tiempo que establece con claridad las
50
responsabilidades políticas, penales y administrativas que pueden resultar de
esas obligaciones comunes de todo servidor público”.
La iniciativa propone reordenar el contenido del articulado del Título Cuarto de la
siguiente manera:
Art.
(108) Los sujetos a las responsabilidades por el servicio público.
(109) La naturaleza de dicha responsabilidad y la base de la responsabilidad
penal por enriquecimiento ilícito.
(110) El juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las
sanciones correspondientes.
(111) La sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales
(112) y la base para que no se confunda su aplicación con represalia política.
(113) La naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para
aplicarlos.
(114) Los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores
públicos.
Actualmente el Título IV constitucional esta de la siguiente manera:
Primer Párrafo
Enumera a quienes se reputan servidores públicos señalando que son:
a) Los representantes de elección popular.
b) Los miembros de los poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal.
c) Los funcionarios, empleados y en general toda persona que desempeñe
un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración
Pública Federal o en el Distrito Federal. “Quienes serán responsables por
los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas funciones”.
En 1996 (D. O. del 22-VIII) se agrega:
d) Los servidores del Instituto Federal Electoral.
(Se debe destacar que no se menciona a los servidores públicos de la
51
Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos).
Segundo Párrafo
a) El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo
podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos graves del orden
común.
Tercer Párrafo
a) Los Gobernadores de los Estados
b) Los Diputados a las Legislaturas Locales
c) Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales.
d) “Serán responsables”:
- Por violaciones a la Constitución y a las Leyes Federales, así como
- Por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
e) En 1994 (D.O. 31-XII) se agregó:
f) Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.
Cuarto Párrafo
Las Constituciones de los Estados deberán precisar, en los mismos términos del
primer párrafo de este artículo y para efecto de sus responsabilidades:
- El carácter de servidores públicos de quienes desempeñan empleo, cargo
o comisión en los Estados y en los Municipios.
Artículo 109
Primer Párrafo
- El Congreso de la Unión y
- Las Legislaturas de los Estados expedirán las leyes de responsabilidades
de los servidores públicos y las normas conducentes a sancionar a los
que incurran en responsabilidad, de acuerdo a las siguientes
prevenciones:
I. Juicio Político. Mediante él se impondrán las sanciones indicadas en el
artículo 110 (destitución e inhabilitación) a los servidores públicos que
52
señala el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones
incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o su buen despacho.
No procede juicio político por la mera expresión de ideas.
II. Comisión de Delitos, por parte del servidor público serán perseguidos y
sancionados en los términos de la legislación penal. (En el caso de los
servidores públicos enumerados en el artículo 111, para proceder
penalmente contra ellos, se requiere que la Cámara de Diputados
declare si ha lugar a proceder contra el inculpado, esto es, la Declaración
de Procedencia).
III. Sanciones Administrativas Se aplicarán a los servidores públicos por los
actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones.
Segundo Párrafo
Los procedimientos para la aplicación de sanciones se desarrollarán
autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta
sanciones de la misma naturaleza.
Tercer Párrafo
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en las que se deba
sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores
públicos, durante el tiempo de su encargo.
(El artículo 224 del Capítulo XIII del Código Penal Federal tipifica el delito de
“Enriquecimiento ilícito” y lo sanciona con decomiso, prisión, multa e
inhabilitación).
Cuarto Párrafo
Cualquier ciudadano, bajo su estricta responsabilidad y mediante presentación
de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados
53
del Congreso de la Unión, respecto de las conductas a que se refiere el presente
artículo. (Debe hacerse notar que, por lo que se refiere a la comisión de delitos,
la denuncia deberá hacerse ante el Ministerio Público al que, de acuerdo al Art.
21 de la propia Constitución, le incumbe la investigación y persecución de los
delitos, mismo que en su caso solicitará la declaración de procedencia).
Artículo 110
Primer Párrafo
Podrán ser sujetos de juicio político los:
a) Senadores y Diputados al Congreso de la Unión.
b) Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
c) Los Secretarios de Despacho.
d) Los Jefes de Departamento Administrativo.
e) El Jefe del Departamento del Distrito Federal.
f) El Procurador General de la República.
g) El Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
h) Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito.
i) Los Magistrados y Jueces del fuero común del Distrito Federal.
j) Los Directores Generales o sus equivalentes de los organismos
descentralizados Empresas de participación estatal mayoritaria,
Sociedades y asociaciones similares a éstas y Fideicomisos públicos.
En 1987 (D.O. 10-VIII).
k) Los Representantes a la Asamblea del Distrito Federal (se agregó).
l) El titular de órgano u órganos de Gobierno del Distrito Federal (se
substituyó).
En 1994 (D.O. 31-XII) se agregó:
m) Los Consejeros de la Judicatura Federal.
n) Los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal.
En 1996 (D. O. 22-VIII).
o) j) Los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal (substituyó).
p) El Jefe de Gobierno del Distrito Federal (substituyó).
54
q) El Consejero Presidente, los Consejeros electorales y el Secretario
.Ejecutivo del Instituto Federal Electoral (se agregó).
r) Los Magistrados del Tribunal Electoral (se agregó).
Segundo Párrafo
a) Los Gobernadores de los Estados.
b) Diputados Locales.
c) Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales Sólo podrán
ser sujetos de juicio político en los términos de este Título por:
o Violaciones graves a esta Constitución y a las Leyes Federales que
de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos de
recursos federales pero en este caso la resolución será
únicamente declarativa y se comunicará a las legislaturas locales
para que, en ejercicio de sus atribuciones procedan como
corresponde.
En 1996 D.O. 31-XII (se agregó).
d) Los miembros de los Consejos de las Judicaturas, en su caso.
Tercer Párrafo
Las sanciones consistirán en:
- La destitución del servidor público y en;
- Su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o
comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.
Cuarto Párrafo
Procedimiento para la aplicación de las sanciones:
La Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de
Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los
miembros presentes en sesión de aquella cámara, después de haber
substanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.
55
Quinto Párrafo
La Cámara de Senadores, conociendo de la acusación, erigida en Jurado de
Sentencia, aplicará la sanción correspondiente, mediante resolución de las dos
terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las
diligencias correspondientes y en audiencia del acusado.
Sexto Párrafo
Las declaraciones y resoluciones de la Cámara de Diputados y Senadores son
inatacables.
Artículo 111.
Primer Párrafo
Para proceder penalmente, por la comisión de delitos durante el tiempo de su
encargo, contra los:
a) Diputados y Senadores al Congreso de la Unión.
b) Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
c) Los Secretarios de Despacho.
d) Los Jefes de Departamento Administrativo.
e) El Jefe del Departamento del Distrito Federal.
f) El Procurador General de la República.
g) El Procurador General de Justicia del Distrito Federal La Cámara de
Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presente en
sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
En 1987 (D, O. 10 VII) se agregó:
h) Los Representantes de la Asamblea del Distrito Federal (agregó).
e) El titular del órgano de gobierno del Distrito Federal (substituye).
En 1994 (D. O. 31-XII) agregó:
i) Los Consejeros de la Judicatura Federal.
En 1996 (D. O. 22-VIII).
j) Los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral (se
agregó).
56
k) Consejero Presidente y los Consejeros electorales del Consejo General
del Instituto Federal Electoral.
g) Los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal (se cambió).
f) El Jefe de Gobierno del Distrito Federal (se cambió).
Segundo Párrafo
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento
ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión de
delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su
encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
Tercer Párrafo
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de
las autoridades competentes para que actúen conforme a la ley.
Cuarto Párrafo
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la
Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la
Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.
Quinto Párrafo
Para proceder penalmente por delitos federales contra los:
a) Gobernadores Estatales.
b) Diputados Locales.
c) Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados.
Se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en ese
supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se
comunique a las legislaturas locales, para que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda.
1994 (D. O. 31-XII) se agregó:
d) Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, en su caso.
57
Sexto Párrafo
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son
inatacables.
Séptimo Párrafo
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será
separado de su encargo en tanto está sujeto a proceso penal. Si este culminará
en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia
fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su
encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.
Octavo Párrafo
En demanda del orden civil que se entable contra cualquier servidor público no
se requerirá declaración de procedencia.
Noveno Párrafo
Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la
legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión al autor obtenga un
beneficio económico o cause daño por perjuicios patrimoniales, deberán
gravarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los
daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.
Décimo Párrafo
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios
obtenidos o de los daños o perjuicios causales.
Artículo 112.
No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando
alguno de los servidores públicos a que se hace referencia el párrafo primero del
artículo 111, cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado
de su encargo.
58
Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido
nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados
por el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto.
Artículo 113.
Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos,
determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos,
cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que
incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas
sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión,
destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán
establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el
responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u
Omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán
exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos de los daños y perjuicios
causados.
Artículo 114.
El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el
que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las
sanciones correspondientes se aplicarán en un periodo no mayor de un año a
partir de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por
cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de
prescripción consignados en la Ley Penal, que nunca serán inferiores a tres
años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público
desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.
La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa
tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que
se hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u
59
omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres
años.
.
60
3.2 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS.
La ley vigente se público en el Diario Oficial de la federación l 13 de marzo del
2002 y aunque es muy similar a la ley de 1982, su creación se debió a la
necesidad de contar con una legislación que regulara especialmente a las
responsabilidades administrativas, dejando a un lado la responsabilidad política
prevista en la Ley de 1982 y que quedo intocada para esos efectos.
Con este nuevo ordenamiento, se propuso llevar a la realidad las normas
básicas de las responsabilidades de los servidores públicos contenidos en el
título IV de la constitución y dotarlas de plena eficacia para cumplir con sus
objetivos.
Surgió como una amplia e innovadora propuesta contra la corrupción e
impunidad, según se señala en su exposición de motivos, sin embargo resulta
evidente que esta norma no ha cumplido con su objetivo pues todavía carece de
cuestiones sumamente necesarias para ser una Ley integral.
Se retomaron gran parte de las disposiciones de, la Ley de 1982 y se ampliaron
y corrigieron otras.
Los principales cambios y adiciones fueron los siguientes:
Respecto a las autoridades facultadas para aplicar la ley, se extendió esta
prerrogativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Consejo de la
Judicatura Federal, la Auditoria Superior de la Federación, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos así como al Banco de México.
Se agrupan en un solo ordenamiento jurídico, las normas sobre responsabilidad
administrativa de los servidores públicos federales, dejando como cuestión
aparte las responsabilidades política, civil y penal.
Se impusieron controles adicionales y sanciones administrativas para evitar el
aprovechamiento de poder de influencia o de la información a que tenga acceso
el servidor público por virtud del empleo, cargo o comisión en que se
desempeñe; esto incluso, por una temporalidad de hasta un año después del
retiro de su encargo.
61
Se impide a los servidores públicos con ciertos cargos en el Instituto Federal
Electoral, y en particular a sus Consejeros y los Magistrados del Tribunal del
Poder Judicial de la Federación, aceptar posiciones en la administración que
haya ganado la elección que ellos hayan organizado o calificado.
Se modernizo el sistema de información del registro patrimonial de los
servidores públicos, y también se amplió el catalogo de servidores públicos, los
cuales tenían como obligación a partir de entonces, presentar su declaración
patrimonial, de igual forma se incluyo la modernización para presentar
declaraciones patrimoniales por medios magnéticos o remotos de comunicación
electrónica.
Se establecieron nuevas medidas preventivas, todas estas para evitar
responsabilidades, se incluye la creación de un “Código de Ética” que será solo
aplicado a la Administración Pública Federal, de igual forma se establece una
medida precautoria para que se cumplan las sanciones económicas al introducir
el embargo precautorio en el caso de posible aplicación de las mismas.
Los plazos de preinscripción aumentaron a tres y cinco años respectivamente,
según fuera la modalidad de la responsabilidad.
Se estableció la obligación por parte de las dependencias, entidades e
instituciones públicas de proporcionar la información fiscal, inmobiliaria, o de
cualquier otro tipo relacionada con los servidores públicos, sus cónyuges,
concubinas o concubinarios y dependientes económicos directos, con la
finalidad de que la autoridad verifique la evolución del patrimonio de aquellos.
Se modifico la figura de la reincidencia, dándole mayor claridad a este supuesto.
Se incluye como novedad, que en caso de que la sanción al servidor público se
hubiere difundido por algún medio masivo de comunicación, al no haber
responsabilidad que fincar, deberá de hacerse pública también dicha
circunstancia.
En cuanto a las sanciones económicas, se establece como nueva figura que no
podrá ser de menor o igual proporción al daño, perjuicio o beneficio obtenido y
de máximo tres tantos, a diferencia de los dos tantos que se establecían en la
anterior ley y que habían sido declarados inconstitucionales por la Suprema
62
Corte de Justicia. Incluye novedades en el procedimiento como el hecho de
otorgar 5 días al servidor público, posteriores a la audiencia de la Ley, para que
presente las pruebas en su favor. Así mismo concede un plazo de 45 días
hábiles prorrogables por una sola vez a las autoridades para que resuelvan los
procedimientos disciplinarios.
Esta Ley también reguló el juicio político y la declaración de procedencia y al
mismo tiempo significó un avance sustancial al implementar la responsabilidad
administrativa y el procedimiento administrativo.
Nace con cuatro títulos, el primero con disposiciones generales; el segundo
reguló el juicio político y la declaración de procedencia; el tercero se ocupó de la
responsabilidad administrativa y el cuarto estableció el Registro de Situación
Patrimonial. Con la reforma del 4 de diciembre de 1997, se agregó un título
quinto de las disposiciones aplicables a los servidores públicos del Órgano
Ejecutivo del Distrito Federal. El título tercero prevé la responsabilidad
administrativa en la que incurren los servidores públicos por incumplir con sus
obligaciones para salvaguardar los principios constitucionales que rigen el
ejercicio de la función pública, que son la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones. Los actos u omisiones iban a ser investigados por las Contralorías
Internas de las dependencias y entidades federales, por la Dirección General de
Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación, y las Contralorías Internas en los otros poderes
federales; si de las investigaciones se obtenían elementos de responsabilidad,
entonces se instruía el procedimiento disciplinario y se imponían de ser el caso,
las sanciones correspondientes.
Como ya se señala anteriormente, los sujetos de responsabilidad administrativa
son todas aquellas personas que desempeñen un empleo, cargo o comisión en
los poderes u órganos del Estado, cuyas obligaciones como servidores públicos
quedaron contenidas en las XXII fracciones del artículo 47.
El 13 de marzo de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
63
reglamentaria del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de los sujetos de responsabilidad administrativa,
obligaciones, responsabilidades y sanciones administrativas; autoridades
competentes y el procedimiento para aplicarlas y el registro patrimonial de los
servidores públicos.
La responsabilidad administrativa se produce como consecuencia jurídica de los
actos u omisiones realizados por los servidores públicos que en el desempeño
de su empleo, cargo o comisión afecten los principios de legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen la función pública.
En la actualidad en materia de responsabilidades de los servidores públicos
están vigentes dos leyes, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos de 1982 y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos de 2002, que en su artículo segundo transitorio previó:
Artículo Segundo.- Se derogan los Títulos Primero, por lo que se refiere a la
materia de responsabilidades administrativas, Tercero y Cuarto de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente por lo
que respecta al ámbito federal.
Las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos seguirán aplicándose en dicha materia a los servidores públicos de los
órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal.26
De ahí que la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos está
vigente en el ámbito federal respecto a los títulos segundo y quinto, relativos al
juicio político y la declaración de procedencia.
Mientras que para los servidores públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y
judicial de carácter local del Distrito Federal, las disposiciones de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos se aplican en su totalidad.
26 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Diario Oficial de la Federación, 31 de Diciembre de 1982. P. 78
64
3.3 PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO Y MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
El procedimiento disciplinario administrativo se encuentra regulado en el artículo
21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, que dispone:
ARTÍCULO 21.- La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este
Capítulo mediante el siguiente procedimiento:
I. Citará al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá
comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos
que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad en los
términos de la Ley, y demás disposiciones aplicables. En la notificación
deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la
audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u
omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a
comparecer asistido de un defensor.
Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa
justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.
La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera
personal al presunto responsable.
Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo
no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;
II. Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo
de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que
estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le
atribuyen;
III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la Secretaría, el contralor
interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los
cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de
responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas
correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de
diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los
65
efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o
entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.
La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que
se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco
días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias
autoridades;
IV. Durante la sustanciación del procedimiento la Secretaría, el contralor
interno o el titular del área de responsabilidades, podrán practicar todas
las diligencias tendientes a investigar la presunta responsabilidad del
servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las
dependencias o entidades involucradas la información y documentación
que se relacione con la presunta responsabilidad, estando obligadas
éstas a proporcionarlas de manera oportuna.
Si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes
para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva
responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de
otros servidores públicos, podrán disponer la práctica de otras diligencias
o citar para otra u otras audiencias, y
V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la Secretaría,
el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán
determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a
su juicio así conviene para la conducción o continuación de las
Investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la
responsabilidad que se le impute.
La determinación de la Secretaría, del contralor interno o del titular del
área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.
La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspender los
efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o
comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.
66
La suspensión cesará cuando así lo resuelva la Secretaría, el contralor interno o
el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o
continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación
con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la
suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento
correspondiente.
En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no
resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad
donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán
las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.
Se requerirá autorización del Presidente de la República para dicha suspensión
si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al Titular del
Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de
Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento
requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En caso de que la Secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación,
difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del
procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse
pública por la propia Secretaría.
El procedimiento cubre los aspectos básicos para la determinación de
responsabilidades administrativas, ya que para las cuestiones relativas a éste no
previstas y la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del
Código Federal de Procedimientos Civiles, según lo prevé el artículo 47 de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos;
para lo cual la autoridad encargada de instruir y resolver el procedimiento deberá
sujetarse al principio de legalidad, previsto en los artículos 14 y 16
constitucionales, lo que implica cumplir las formalidades esenciales del
procedimiento, conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho y al
emitir sus actos deberán fundarlos y motivarlos.
67
El procedimiento inicia con un citatorio en el que se precisarán los hechos que
puedan ser causa de responsabilidad, a fin de que el presunto responsable
conozca los motivos y tenga la oportunidad de defenderse en la audiencia que al
efecto se celebre. Los términos que deben transcurrir entre las diversas
actuaciones son breves, por ejemplo entre la diligencia de notificación del
citatorio al presunto responsable a la audiencia y la propia audiencia deberá
mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles; celebrada
ésta se le concederá cinco días hábiles para que ofrezca las pruebas, las que
una vez desahogadas atendiendo a su propia y especial naturaleza, obligan a la
autoridad disciplinaria a resolver dentro de los cuarenta y cinco días hábiles
siguientes, lo que de no acontecer puede ser causa de responsabilidad, según lo
previene la fracción XXIV y último párrafo del artículo 8o., en relación con el
artículo 17 de la ley en comento.
68
3.4 SUSPENSIÓN COMO MEDIDA CAUTELAR
Previa o posteriormente al citatorio que se emita al servidor público presunto
responsable, la autoridad competente podrá determinar la suspensión temporal
de su empleo, cargo o comisión, si es un juicio así conviene para la conducción
o continuación de las investigaciones.
La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute,
por lo que la autoridad hará constar expresamente esta salvedad en el acuerdo
que disponga tal medida.
La suspensión temporal como medida cautelar, suspenderá los efectos del acto
que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y surtirá
desde el momento en que le sea notificada tal medida al servidor público
La suspensión cesará cuando así lo resuelva la autoridad disciplinaria,
independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento en relación
con la presunta responsabilidad del servidor público
En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el
procedimiento correspondiente, pues es con ella cuando se determina si el
servidor público resultó responsable o no.
En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no
resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad
donde preste sus servicios lo restituirán con el goce de sus derechos y le
cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló
suspendido.
Es importante no confundir esta figura, con la sanción que contempla la Ley,
pues ambas tienen efectos diferentes, ya que, en este caso no se trata de una
sanción sino de una medida cautelar, es decir, la suspensión a la que se refiere
el artículo 21 de la Ley, es una medida cautelar que está contemplada para
casos en los que se considere que el servidor público pueda obstaculizar la
investigación y la suspensión se refiere el artículo 13 es una sanción impuesta
como consecuencia de una resolución que pone fin al procedimiento de
responsabilidades
69
De este modo, la suspensión como medida cautelar, es una medida discrecional
que en algunos casos es necesaria pero también se puede prestar para ciertos
abusos por parte de la autoridad, por lo que cada vez que se aplicada, se debe
hacer con causa plenamente justificada.
70
3.5 SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Sanciones administrativas.
El artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece que “…se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por acto su omisiones que afecten la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones…”.
A su vez el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos dispone que las sanciones por falta administrativa
consistirán en:
I. Amonestación privada o pública.
II. Suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de 3
días ni mayor a un año.
III. Destitución del puesto.
IV. Sanción económica, e
V. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones
en el servicio público.
Amonestación
Es una corrección disciplinaria mediante la cual el órgano competente advierte al
servidor público responsable que su conducta es violatoria del marco jurídico
que regula su función y su imposición obedece a las características de la
responsabilidad, en tanto ésta se considere como leve, generalmente es por
escrito, e implica en cierta forma la amenaza de aplicar sanciones en caso de
reincidencia. Las dos sanciones mencionadas con anterioridad, pueden ser tanto
públicas como privadas.
Suspensión
Es la sanción administrativa mediante la cual el servidor público es separado
temporalmente del empleo, cargo o comisión que desempeñe.
71
Destitución
Es la sanción administrativa que implica la separación definitiva del cargo o
empleo, es decir, deja sin efecto el nombramiento que formaliza la relación
jurídico-laboral entre el servidor público o el Estado.
Este tipo de sanción atañe necesariamente la temática del Derecho Laboral, de
ahí que sea necesaria la demanda de dicha destitución por el superior jerárquico
ante las autoridades laborales correspondientes, y en los términos de las leyes
respectivas.
Sanción Económica
Consiste en la obligación a cargo del servidor público responsable, de pagar a la
Hacienda Pública una cantidad líquida, en su equivalencia a salarios mínimos
calculada en dos tantos, por la comisión de conductas que ocasionen daños y
perjuicios, por la obtención indebida de beneficios económicos. Este tipo de
sanción se encuentra íntimamente relacionado con la responsabilidad civil del
servidor público, en tanto que como producto de su conducta infractora está
obligado a reparar el daño, satisfacer los perjuicios, e incluso pagar la sanción
económica con bienes de su propiedad suficientes para cubrir dichos conceptos.
El monto de las sanciones corresponderá a dos tantos del lucro obtenido y el
daño causado, y se tasarán y pagarán con base en el salario mínimo.
Cuando los presuntos responsables desaparezcan o exista riesgo inminente de
que oculten, enajenen o dilapiden sus bienes a juicio de la Secretaría, del
contralor interno o del titular del área de responsabilidades, se solicitará a la
Tesorería de la Federación, en cualquier fase del procedimiento administrativo a
que se refiere el artículo 21 de la ley, proceda al embargo precautorio de sus
bienes, a fin de garantizar el cobro de las sanciones económicas que llegaren a
imponerse con motivo de la infracción cometida. Impuesta la sanción económica,
el embargo precautorio se convertirá en definitivo y se procederá en los términos
del tercer párrafo del artículo 30 de la ley.
Dicho precepto establece que las resoluciones mediante las cuales se impongan
sanciones económicas constituirán créditos fiscales en favor de la Hacienda
72
Pública y se harán efectivas mediante el procedimiento administrativo de
ejecución, tendrán la prelación prevista para dichos créditos, y se sujetarán en
todo a las disposiciones fiscales aplicables.
Así mismo, no debemos confundir los conceptos de “multa” frente al de “sanción
económica”, toda vez que su naturaleza jurídica es distinta. Lo anterior, en virtud
de que mientras que la multa es una sanción impuesta a los gobernados o
administrados por la violación a una norma administrativa, la sanción económica
en materia de responsabilidades de los servidores públicos, es una sanción de
carácter pecuniario que se les impone exclusivamente a los servidores públicos
por la comisión de conductas que ocasionan un daño o perjuicio, o la obtención
indebida de beneficios económicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior
se traduce en que la multa se les impone únicamente a los administrados o
gobernados, y la sanción económica se les impone a los servidores públicos en
ejercicio de sus funciones, es decir, su ámbito de aplicación tiene lugar
exclusivamente dentro de la Administración Pública.
Inhabilitación.
La última sanción administrativa que contempla la ley es la inhabilitación, que
consiste en la privación temporal para desempeñar cualquier cargo, comisión o
empleo dentro de los órganos de gobierno. La imposición de esta sanción
implica conductas sumamente graves, que pueden tipificarse en la legislación
penal. Cuando se imponga como consecuencia de un acto u omisión que
implique lucro indebido o cause daños o perjuicios, será de uno hasta diez años,
si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo
mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede el
mismo”.
73
CAPITULO IV
“PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE
BAJA CALIFORNIA SUR”
74
4.1 JUICIO POLÍTICO
Ignacio Burgoa considera que el juicio político es el procedimiento que se sigue
contra algún alto funcionario del estado para desaforarlo o aplicarle la sanción
legal conducente por el delito que hubiese cometido y cuya perpetración se le
declaro culpable. Por su parte el tratadista Felipe Tena Ramírez complementa la
aportación de Burgoa al agregar “…Despojando de la vestidura a quien ha
dejado de merecerla…”.
El juicio político es un procedimiento de excepción, toda vez que se sigue a
servidores públicos que están al margen del sistema ordinario de persecución y
castigo de ilícitos, por lo que en forma aislada el congreso abandona sus
funciones naturales de legislar y se avoca a juzgar a uno de sus miembros de la
clase gobernante. Las características propias de este juicio es que en uni-
instancial, sumarísimo, se origina por actos u omisiones, es competente para
conocer la cámara de diputados y el fallo es vinculatorio.
Para poder aplicar el juicio político a un alto funcionario antes se debe desaforar.
El Fuero es, según su génesis, un privilegio que se confiere a determinados
servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin
fundamento, así como para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado,
dentro de los regímenes democráticos.
El término “fuero” es, en principio, una garantía a favor de los servidores
públicos cuyo enjuiciamiento debe de someterse a jueces especiales,
previéndose además de que no procedan durante el tiempo de su encargo
acusaciones falsarias o sin fundamento que le impidan desempeñarse
libremente en el ejercicio de su función.
Conforme a lo señalado en el diccionario de Términos Parlamentarios del
Congreso de la Unión la expresión “Fuero Constitucional” se ha tratado de
eliminar de nuestra Ley Suprema, ya que el “Desafuero” ahora se llama
“declaración de procedencia” gracias a la reforma de 1982, que incluye esta
expresión en el artículo 111 constitucional, perteneciente al Capítulo IV, que se
refiere a las Responsabilidades de los Servidores del Estado y que a la letra dice
“…Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los
75
Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia de los Estados, en su caso los miembros de los Consejos
de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las
Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue
autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero
en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se
comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda”
A pesar de esto, el fuero técnicamente aun subsiste, al menos para los
diputados y senadores, ya que en el artículo 61 constitucional ubicado en el
capítulo II Del Poder Legislativo, se establece la obligación del Presidente de
cada cámara velar por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la
misma, a quienes se considera inviolables por las opiniones que manifiesten en
el desempeño de sus cargos.
La declaración de procedencia, conocida también como antejuicio, es la
manifestación que hace el Congreso de la Unión al examinar los hechos
presumiblemente delictivos cometidos por alguno de los funcionarios de alto
nivel, dándose pie con ello, al procedimientos de responsabilidad penal aplicable
a los que puedan incurrir en delitos federales y se presenta en forma de decreto
de la Cámara de Diputados, afectando la situación de un servidor público, ya
que lo suspende de su función y lo somete a la autoridad del Juez de Distrito en
materia penal que conoce del asunto.
Según la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de
los Municipios de Baja California Sur, son sujetos de juicio político, en su artículo
157, inciso I, nos señala que “Se impondrán mediante el juicio político, las
sanciones indicadas en el Artículo 158 a los Servidores Públicos señaladas en el
mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones, incurran en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho, no procede el juicio político por la mera expresión de
ideas”, y en el artículo 158 nos dice que “…Podrán ser sujetos a Juicio Político,
los Diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de
76
Justicia, Los Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, los Jueces del Fuero
Común, los Secretarios y Subsecretarios del Despacho, el Procurador y
Subprocuradores de la Procuraduría General de Justicia, el Contralor, el Revisor
Fiscal, los Coordinadores de las Unidades Administrativas y los Directores del
Poder Ejecutivo, los Directores de los Organismos Descentralizados, Empresas
de Participación Estatal, Sociedades y Asociaciones asimiladas, el Consejero
Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Estatal Electoral,
Presidentes de Juntas y Tribunal de Conciliación y Arbitraje, el Presidente de la
Comisión Estatal de los Derechos Humanos, así como los Presidentes, Síndicos,
Regidores y Delegados Municipales.
El juicio político es procedente, según el artículo 7 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y del Municipio de
Baja California Sur, para los servidores públicos que redunden en perjuicio de
los intereses públicos fundamentales y de buen estado:
Cuando se ponga en riesgo el funcionamiento de las instituciones
democráticas y se causen perjuicios graves.
Cuando se ataque la forma de gobierno en los municipios.
Violaciones graves a las garantías individuales o sociales.
Ataque a la libertad de sufragio.
Usurpación de atribuciones.
Por infracción a la constitución o a las leyes que de ella emanen, así
como las omisiones graves de la misma.
Violaciones sistemáticas o graves a programas y presupuestos de
recursos económicos estatales o municipales.
Violaciones al título VIII de la Constitución Política del Estado de Baja
California Sur, que altere la estabilidad política y administrativa del
Municipio.
De igual forma que en la Ley Federal, el juicio político no procede por la mera
expresión de ideas.
77
Si la resolución que se dicte es condenatoria, se sancionara al servidor público
con destitución. Podrán imponerse también la inhabilitación para algún cargo
público hasta por 20 años.
4.1.1 Procedimiento del Juicio Político en el Estado de Baja California
Sur.
El procedimiento del Juicio político se inicia durante el tiempo en el que el
servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión y dentro de un año
después de la conclusión de sus funciones. Así mismo las sanciones se
aplicaran en un plazo no mayor a un año.
El Congreso del Estado será el encargado de instruir el procedimiento relativo a
juicio político de acuerdo a los procedimientos que la Ley determina.
Cualquier ciudadano podrá formular, bajo su más estricta responsabilidad y por
escrito, denuncia ante el congreso del Estado.
Presentada la denuncia y ratificada dentro de tres días naturales, se turnarán de
inmediato con la documentación que la acompañe a la Comisión de Puntos
Constitucionales y de Justicia para que dictamine y si el inculpado está
comprendido entre los servidores públicos a que se refiere el artículo 2 de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los
Municipios de Baja California Sur, así como si la denuncia es procedente y por
lo tanto amerita la incoación del procedimiento. Dicho dictamen deberá emitirse
dentro de un término de 15 días hábiles y presentados ante el Pleno del
Congreso en Sesión Secreta para lectura discusión y aprobación en su caso. Si
el dictamen respectivo es aprobado por el Pleno del Congreso, la denuncia se
turnará a la comisión instructora que al efecto se integre en los términos es
establecidos en el Capítulo Único del Titulo Quinto de la Ley Reglamentaria del
Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur.
Una vez acreditados estos elementos, la denuncia se turnará a la Comisión
Instructora que al efecto se integre en los términos establecidos en el Capítulo
XI de la Ley Reglamentaria del Congreso del Estado. Las denuncias anónimas
no producirán ningún efecto.
78
Dentro de los tres días naturales siguientes a que la Comisión Instructora reciba
la denuncia, esta informará al denunciado sobre la materia de la denuncia,
haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección
comparecer o informar por escrito dentro de los siete días naturales siguientes a
la notificación.
La Comisión instructora practicará todas las diligencia necesarias para la
comprobación de la conducta o hecho material de aquella, estableciendo las
características y circunstancia del caso y precisando la intervención que haya
tenido el servidor público denunciado.
La Comisión Instructora abrirá un período de prueba de 30 días naturales, dentro
del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el Servidor Público,
así como las que la propia Comisión estime necesarias.
Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las pruebas
ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la Comisión podrá
ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesaria.
En todo caso, la Comisión calificará la pertinencia de las pruebas,
desechándose las que a su juicio sean improcedentes.
Se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres
días naturales, a fin de que tomen los datos que requieran para, que sus
defensores formulen alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los
seis días naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado.
Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, la Comisión formulará
sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento.
Si de las constancias se desprende la inocencia del encausado, las
conclusiones de la Comisión Instructora terminarán proponiendo que se declare
que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de
la denuncia que dio origen al procedimiento.
Si de las constancias aparece la probable responsabilidad del Servidor Público,
las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente:
Que está legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la
denuncia.
79
Que existe probable responsabilidad del encausado; y
La sanción que deba imponerse de acuerdo con el Artículo 8o., de la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los
Municipios de Baja California Sur
De igual manera, deberán asentarse en las conclusiones, las circunstancias que
hubieren concurrido en los hechos.
Una vez emitidas las conclusiones, la comisión instructora la entregará al
secretario para que dé cuenta al presidente del Congreso del Estado quien
anunciará que el Congreso del Estado debe reunirse y erigirse en Jurado de
Sentencia para resolver sobre la imputación, dentro de los tres días naturales
siguientes, lo que hará saber el Secretario al denunciante y al Servidor Público
denunciado, para que aquél se presente por sí y éste lo haga personalmente
asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos.
La comisión Instructora deberá practicar toda las diligencias y formular sus
conclusiones, dentro de un plazo de 60 días naturales, contado al siguiente día
de turnada la denuncia. Se podrá solicitar al congreso un plazo por tiempo
indispensable para perfeccionar la instrucción y este no excederá de 15 días.
80
4.2 RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.
La ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
de Baja California Sur, los sujetos a responsabilidad administrativa son:
a. El H. Congreso del Estado.
b. La Secretaría de la Contraloría General del Estado.
c. El Tribunal Superior de Justicia del Estado.
d. Los Ayuntamientos del Estado.
e. Los Órganos del Control Municipal.
f. Las Dependencias y Entidades Descentralizadas Estatales y Municipales.
g. Los Tribunales de Trabajo, en los términos de la Legislación vigente.
h. Los demás Órganos Jurisdiccionales que determinen las Leyes.
Dentro de las obligaciones que tienen los servidores públicos anteriormente
enumerados, están las siguientes, mismas que vienen bien definidas en el Título
Tercero, Capítulo I de la Ley de Responsabilidades del Estado:
Todo Servidor Público debe de cumplir con máxima diligencia el servicio
que le sea encomendado.
Formular y Ejecutar legalmente planes y programas, así como cumplir las
leyes que determinen el manejo de los recursos Públicos.
Utilizar solo los recursos que le sean asignados.
Conservar y custodiar toda la información que tenga bajo su cuidado,
evitando la sustracción o el uso inadecuado de la misma.
Mantener buena conducta, respeto, imparcialidad con personas que estén
a su cargo.
Evitar el abuso de autoridad con sus inferiores jerárquicos.
Respeto y subordinación a sus superiores jerárquicos.
Después de terminar su cargo o comisión, evitar ejercer funciones del
empleo que tenía como función.
Durante su cargo, evitar tener otro empleo que la misma ley lo prohíba, a
excepción de la Docencia.
81
No autorizar la selección, contratación o nombramientos de aquellas
personas que se encontraren inhabilitado por alguna autoridad
competente para ocupar algún cargo, comisión en el servicio público.
Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atención, tramitación o
resolución de asuntos entre los que tenga interés personal, familiar o de
negocios, incluyendo aquellos de los que pueden resultar algún beneficio
para él, su cónyuge o pariente consanguíneos hasta el cuarto grado; para
con quienes tenga parentesco por afinidad o civil, o para terceros, con los
que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios o sociedades
de las que el servidor públicos o las antes referidas personas formen o
hayan formado parte, en el ámbito de la administración pública municipal,
la limitación de parentesco a que alude la presente disposición se aplicará
hasta el segundo grado por consanguinidad, afinidad o civil en aquellos
municipios con población de hasta cincuenta mil habitantes y, hasta el
tercer grado de parentesco por consanguinidad, afinidad o civil en
aquellos municipios con población mayor a los cincuenta mil y hasta cien
mil 10 habitantes; en los municipios y población mayor de cien mil
habitantes el presente ordenamiento abarcará hasta el cuarto grado de
parentesco por consanguinidad, afinidad lo civil.
Cuando tenga algún interés personal, evitar intervenir o participar en la
selección, nombramiento, designación, contratación, promoción,
suspensión o remoción, cese o sanción de cualquier servidor público.
Evitar aceptar o solicitar indebidamente por sí o por otra persona, dinero o
cualquier dádiva de servicio, para sí o para un tercero, esto durante el
tiempo que dure su cargo y aun un año después de terminada si comisión
o función.
Atender las instrucciones o requerimientos que le haga la Secretaria de la
Contraloría General del estado.
Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de
las disposiciones jurídicas relacionadas con el servidor público.
82
Presentar con su declaración patrimonial en tiempo y forma, como lo
marca la Ley de Responsabilidades del Estado.
Hacer respetar y respetar así mismo el funcionario público, el derecho a la
formulación de quejas y denuncias.
Evitar enajenar bienes u objetos durante sus funciones o cargo, que
pertenezcan al Estado o al Municipio.
No autorizar a un subordinado, el no asistir a sus labores por más de 5
días continuos sin justificación o treinta discontinuos durante un año, de la
misma forma evitar otorgar licencias, permisos o comisiones con goce
total o parcial de sueldo, cuando las necesidades del servidor público no
las exijan.
Podemos comparar con el Artículo 158 de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Baja California Sur el cual nos enumera a los sujetos de
Juicio Político.
83
4.3 ORGANOS FACULTADOS POR LA LEY PARA LA APLICACIÓN DEL
SISTEMA DE RESPONSABILIDADES.
Tanto en el ámbito federal como en el estatal, existen diferentes órganos los
cuales son los encargados de impartir la justicia, en lo que a responsabilidades
se trata. A continuación hacemos un cuadro de comparación entre los órganos
federales y los estatales.
En el ámbito de la Ley Federal de Responsabilidades, quienes están facultados
para aplicar el sistema de responsabilidades son los siguientes:
1. La cámara Senadores y Diputados del congreso de la Unión.
2. La suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura
Federal.
3. La Secretaria de la Función Pública.
4. E tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
5. Los tribunales de Trabajo y Agrarios.
6. El instituto Nacional Electoral.
7. La auditoria Superior de la Federación.
8. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
9. El Banco de México
10. Los demás órganos jurisdiccionales que determinen las leyes.
Además serán autoridades competentes los contralores internos y los titulares
de áreas de auditorías, para la investigación, tramitación y sustanciación, en su
caso, de los procedimientos y recursos establecidos por la Ley, así mismo
también la Procuraduría General de la Republica.
Cuando los actos u omisiones de los servidores públicos, materia de quejas o
denuncias, los procedimientos respectivos se desarrollaran en forma autónoma
según su naturaleza y por la vía procesal que corresponda.
84
4.4 PROCEDIMIENTO DE DESAFUERO.
La palabra “Fuero” deriva del latín “Forum”, “…que significa recinto sin edificar,
plaza pública, vida pública y judicial, por extensión, así se le denomina al sitio
donde se administra justicia, al local del tribunal.
En México se emplea como sinónimo de competencia, cuando se habla de fuero
común, fuero federal o fuero a domicilio, como sinónimo de jurisdicción, que
sería el caso del fuero de guerra, también se habla de fuero constitucional, en
donde tiene otro significado, ya que se trata de un requisito de procedibilidad27
La doctrina jurídica clásica concibe al fuero como aquella prerrogativa de
senadores y diputados -así como de otros servidores públicos contemplados en
la Constitución- que los exime de ser detenidos o presos, excepto en los casos
que determinan las leyes, o procesados y juzgados sin previa autorización del
órgano legislativo al que pertenecen: Parlamento, Congreso o Asamblea. El
término es de uso coloquial o común y suele utilizarse como sinónimo de
inmunidad parlamentaria.
El fuero o la inmunidad, se entiende también, como un privilegio conferido a
determinados servidores públicos, para mantener el equilibrio entre los poderes
del Estado en los regímenes democráticos, y salvaguardarlos de eventuales
acusaciones sin fundamento.
En el caso de la responsabilidad civil de los legisladores no se requiere del
procedimiento de declaración de procedencia, ya que en cuanto particulares, se
les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de
obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una
obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización.
El artículo 110 de la prevé la relación de funcionarios de alta jerarquía a los que
solamente se les puede destituir o inhabilitar, o ambas cosas, mediante el
procedimiento llamado “Juicio Político”.
La constitución en el artículo 109 prevé que los funcionarios públicos federales
referidos en el artículo 110; podrán ser sometidos a tal juicio cuando, en el
27 Diccionario Jurídico Mexicano, op. Cit. Nota 1.
85
ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicios de los intereses públicos o de su buen despacho. Así mismo aclara
que no procede el juicio por mera expresión de ideas.
El fuero abarca por lo menos tres manifestaciones:
La imposibilidad de proceder penalmente contra determinados servidores
públicos de alta jerarquía sin agotar previamente un procedimiento para
privarlos de dicho fuero.
La irresponsabilidad jurídica de los legisladores en cuanto a las
consecuencias derivadas de la manifestación de sus opiniones en el
desempeño de su cargo.
Los supuestos específicos y la forma de enjuiciamiento en caso de que se
acuse penalmente al presidente de la república.
El fuero solo está considerado para los altos funcionarios de la federación y a un
grupo determinado de servidores públicos del Estado. Según el artículo 110 de
la constitución solo están sujetos a Juicio Político:
Los senadores y Diputados al congreso de la Unión.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Los consejeros de la Judicatura Federal.
Los Secretarios de Despacho.
Los jefes de departamentos administrativos.
Los diputados de la Asamblea del Distrito Federal.
El jefe de gobierno del Distrito Federal.
El procurador general de la republica.
El procurador general de Justicia del Distrito Federal.
Los magistrados de circuito y Jueces de distrito.
Los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal.
Los consejeros de la judicatura del Distrito Federal.
El consejero Presidente.
Los consejeros electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal
Electoral.
86
Los magistrados del Tribunal Electoral.
Los directores generales y sus equivalentes de los organismos
descentralizados.
Empresas de participación estatal mayoritaria.
Sociedades y asociaciones asimiladas a estas y fideicomisos públicos.
La Cámara de Diputados, es el órgano autorizado por la constitución para
remover el fuero a los funcionarios que disfrutan de él. Esta Cámara dice el
artículo 111 de la Constitución “declarara por mayoría absoluta de sus miembros
presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado”. Por otra
parte, la norma suprema atribuye como faculta exclusiva a la Cámara de
Diputados en la fracción V del artículo 74: “declarar si ha o no lugar a proceder
penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los
términos del artículo 111 de esta Constitución”.
Es pues ésta la autoridad competente para decidir acerca del desafuero de los
Servidores Públicos. Es además una autoridad de última instancia, pues sus
resoluciones son inatacables.
La segunda autoridad que participa en el proceso se denomina Sección
Instructora. La Sección Instructora no es un mero apéndice de la Cámara de
Diputados que realice una función preparatoria de la decisión de la misma a la
manera de las comisiones dictaminadoras de tipo genérico.
El procedimiento que debe observarse en esta clase de asuntos, está descrito
por la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos (LFRSP), que
ordena primeramente que se desarrollen los pasos procesales seguidos
tratándose del juicio político, luego entonces, se cumplirán con los siguientes
pasos:
a) La solicitud respectiva de desafuero, será presentada ante la Cámara de
Diputados, órgano competente para conocer de dicho procedimiento;
b) La Sección Instructora de la Cámara de Diputados tiene que analizar lo
pertinente sobre la existencia del delito imputado al servidor público que
se pretende sea desaforado por virtud de la petición que haga el
87
ciudadano que promovió el procedimiento de mérito o por el Ministerio
Público que esté conociendo de la averiguación previa, el cual
acompañará al escrito de denuncia o solicitud de desafuero las pruebas
que ante él se hayan ofrecido y que lo convencieron de la responsabilidad
del servidor público;
c) La Sección Instructora notificará al denunciado para que conteste la
denuncia respectiva dentro del término de siete días naturales y
transcurrido éste, se abrirá un período probatorio por treinta días
naturales y durante él se recibirán los medios probatorios propuestos por
las partes, como lo establece el artículo 14 constitucional;
d) Terminado el período probatorio, la Sección Instructora ordenará la
apertura del período de alegatos. Posteriormente, la Sección Instructora
emitirá su dictamen en un plazo de sesenta días hábiles (salvo que fuese
necesario disponer de más tiempo) y será entregado a la Cámara de
Diputados;
e) El Presidente de la Cámara de Diputados anunciará a ésta que se erigirá
en Jurado de Procedencia, al día siguiente a la fecha en que se hubiese
depositado el dictamen, haciéndolo saber a las partes (inculpado y a su
defensor, así como al denunciante o al Ministerio Público, en su caso);
f) La Cámara de Diputados se erigirá en Jurado de Procedencia. Enseguida,
la Secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una
síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las
conclusiones de la Sección Instructora. Acto continuo se concederá la
palabra al denunciante y enseguida al servidor público o a su defensor, o
a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que
convenga a sus derechos; El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el
imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término;
Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, se procederá
a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Sección Instructora;
Una vez lo anterior, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en
sesión, emitirá su resolución definitiva, la cual es inatacable (contra ella no
88
procede recurso alguno, ni medio de defensa legal –incluyendo el
amparo-), pues únicamente podrá defenderse ante el juez penal que
conozca del juicio respectivo y contra las resoluciones que éste emita
procederán los diversos recursos y medios legales de defensa previstos
en la ley respectiva;
g) Si la Cámara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el
inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su cargo y será
puesto a disposición de los tribunales competentes para que actúen con
arreglo a la ley;
h) En caso negativo, se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no
será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe
su curso, cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo,
pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación, y
i) Cuando se siga proceso penal a un servidor público, sin haberse
satisfecho el procedimiento para la declaración de procedencia, la
Secretaría de la misma Cámara librará oficio al Juez o Tribunal que
conozca de la causa, a fin de que suspenda el procedimiento en tanto se
plantea y resuelve si ha lugar a proceder.
89
4.5 PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY, COMO LEY DE
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS PARA LOS SERVIDORES
PÚBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE BAJA CALIFORNIA SUR.
LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DEL
ESTADO Y DE LOS MUNICIPIOS
DE BAJA CALIFORNIA SUR.
TITULO PRIMERO
Del objeto, sujetos de responsabilidad
y de las autoridades competentes
CAPITULO UNICO
Disposiciones Generales
ARTICULO 1o.- Esta Ley orden público y observancia general. Tiene por objeto
reglamentar el Título Cuarto de la Constitución Política del Estado de Querétaro,
en materia de:
I. Los sujetos de Responsabilidad administrativa en el Servicio Público
estatal y municipal.
II. Obligaciones en el Servicio Público.
III. Las Responsabilidades y sanciones administrativas de naturaleza
disciplinaria y resarcitoria, que conozcan las autoridades competentes
establecidas en la presente Ley, así como las que se deban resolver
mediante juicio político;
IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas
sanciones.
V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la
procedencia del Procesamiento Penal de los Servidores Públicos que
gozan del fuero; y
VI. El Registro Patrimonial de los Servidores Públicos.
90
ARTICULO 2o.- Es sujeto de esta Ley, toda persona que desempeñe o haya
desempeñado un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
administración pública estatal o paraestatal, municipal o paramunicipal, en
organismos constitucionales autónomos y en los poderes Legislativo y Judicial
del Estado, con independencia del acto que les dio origen. Para el caso de las
personas que ya no trabajen en alguna de las instituciones mencionadas, la
autoridad tendrá la obligación de observar la figura de la prescripción que
contemple la Ley en la aplicación de la sanción.
También son sujetos de este ordenamiento legal, aquellas personas que
manejen o administren recursos estatales, municipales, concertados o
convenidos por el Estado con la Federación o con los municipios y aquellos que
en los términos de esta Ley, se beneficien con adquisiciones, enajenaciones,
arrendamientos, mantenimientos y construcción de obras públicas, y prestación
de servicios relacionados con éstas, que deriven de actos o contratos que se
realicen con cargo a dichos recursos.
ARTICULO 3o.- Las autoridades competentes para aplicar la presente Ley
serán:
I. El H. Congreso del Estado, con el auxilio de sus órganos y dependencias.
II. La Secretaría de la Contraloría General del Estado.
III. El Tribunal Superior de Justicia del Estado y el órgano que para tal efecto
haya sido creado.
IV. Los ayuntamientos de los municipios del Estado y dependencias o
unidades administrativas que, mediante ley o reglamento, actúen como
órgano interno de control, independientemente de su denominación;
V. Las Dependencias y Entidades Descentralizadas Estatales y Municipales.
VI. Los Tribunales de Trabajo, en los términos de la Legislación vigente.
VII. Los demás Órganos Jurisdiccionales que determinen las Leyes.
Para el caso de la fracción IV, las dependencias o unidades administrativas que,
mediante ley o reglamento, actúen como órgano interno de control, dependerán,
sin excepción, del Ayuntamiento que corresponda a cada municipio y contarán
91
con autonomía técnica, a fin de asegurar la independencia e imparcialidad de
sus actuaciones.
Los titulares de los órganos internos de control ejercerán de manera exclusiva el
cargo, por lo que no podrán ser comisionados para realizar otras actividades de
la entidad gubernamental de su adscripción.
ARTÍCULO 4o.- Los procedimientos para la aplicación de las sanciones a las
que se refiere esta Ley y las responsabilidades penales o de carácter civil que
dispongan otros ordenamientos, se desarrollarán autónomamente según su
naturaleza y en la vía procesal que corresponda, debiendo las autoridades que
por sus funciones conozcan o reciban denuncias, turnarlas a quien deba conocer
de éstas; no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la
misma naturaleza.
ARTÍCULO 5. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por Secretaría, a la
Secretaría de la Contraloría del Estado.
Para los mismos efectos, se entiende como superiores jerárquicos:
I. En el Poder Ejecutivo del Estado, al Gobernador del Estado; al titular de
las dependencias y en las entidades paraestatales al director,
coordinador, vocal ejecutivo o cualquier otro nombre que ostente el titular
de las mismas, quienes aplicarán aquellas sanciones cuya imposición les
atribuya esta Ley;
II. En los Poderes Legislativo o Judicial, a la Mesa Directiva y al Pleno del
Tribunal Superior de Justicia, respectivamente, los que aplicarán las
sanciones que correspondan derivadas de las irregularidades que
conozcan los órganos internos de control, siempre que sus respectivas
leyes orgánicas no dispongan otra cosa;
III. En las administraciones municipales, al Ayuntamiento, quien determinará
las sanciones cuya imposición se le atribuya para ejecución o aplicación
por el órgano interno de control o, en su caso, por el Presidente
Municipal;
IV. En el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado, al Presidente del
mismo;
92
V. En el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, al Magistrado
propietario de la Sala Unitaria;
VI. En el Instituto Electoral de Baja California Sur, al Consejo General;
VII. En la Comisión Estatal de Derechos Humanos, al Consejo; y
VIII. Los superiores jerárquicos enunciados en las fracciones IV a VIII, serán
los facultados para la imposición de las sanciones, cuando sus
respectivas leyes orgánicas no dispongan otra cosa.
Tratándose de la imposición de sanciones por parte del Poder Legislativo,
resultado de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de las entidades
fiscalizadas, se hará conforme al procedimiento señalado en la ley de la materia.
TÍTULO SEGUNDO
PROCEDIMIENTOS ANTE EL CONGRESO DEL ESTADO EN MATERIA DE
JUICIO POLÍTICO Y DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA.
CAPÍTULO I
Sujetos, causas de Juicio Político y Sanciones
ARTÍCULO 6o.- En los términos del primer párrafo del Artículo 158 de la
Constitución Política del Estado, podrán ser sujetos de Juicio Político los
Servidores Públicos que en él se mencionan.
El Gobernador del Estado, durante el ejercicio de su cargo solo será
responsable por delitos graves del orden común y por delitos contra la
Soberanía del Estado.
Una vez que la resolución a que se refiere el artículo 110 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, sea comunicada a la Legislatura del
Estado, de ser procedente, se iniciará el procedimiento de juicio político en
contra del servidor público de que se trate.
93
ARTÍCULO 7º.- Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de
los servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, redunde en perjuicio
de los intereses públicos fundamentales del Estado o de su buen despacho.
ARTÍCULO 8º.- Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y
de su buen despacho:
I. El ataque a las instituciones democráticas;
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y
popular del Estado, así como la organización política y
administrativa de los municipios;
III. Las violaciones graves a las garantías individuales y sociales;
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución Política del Estado de
Querétaro o a las leyes que de ella emanen, cuando cause graves
perjuicios al Estado, a uno o varios municipios del mismo o motive
algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción
anterior; y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la administración pública del Estado, de los
municipios, o de los organismos descentralizados y empresas de
participación estatal, así como las violaciones, igualmente graves,
a las leyes que determinen el manejo de los recursos
económicos.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
La Legislatura del Estado valorará la existencia y gravedad de los actos u
omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquellos tengan carácter
delictuoso, se formulará la declaración de procedencia a la que alude esta Ley y
se estará a lo dispuesto por la legislación penal.
94
ARTÍCULO 9º.- Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria,
se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse
inhabilitación para ejercer empleos, cargos o comisiones en el servicio público,
de uno hasta veinte años.
CAPÍTULO IV
Disposiciones comunes para los Capítulos II y III del Título Segundo.
ARTÍCULO 28.- Para proceder penalmente contra el Gobernador, diputados y
magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado, por la comisión de
delitos del orden federal, en los términos del artículo 111 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al recibir la Legislatura del Estado la
declaración correspondiente de la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión, emitirá resolución en la que determine si procede o no la homologación
de la declaratoria del Congreso de la Unión y, consecuentemente, el retiro de la
protección constitucional, en la forma y términos previstos en el presente
Capítulo.28
ARTÍCULO 33.- De uno o varios integrantes de la Legislatura del Estado o
Tribunal Superior de Justicia del Estado, en los casos en que se acredite causa
de impedimento para intervenir en los procedimientos a que se refiere la
presente Ley. La recusación se promoverá ante el Presidente de la Legislatura
del Estado o del Tribunal Superior de Justicia del Estado, en su caso, mediante
escrito en el que se señalen las causas en que se funde y, dado el caso, las
pruebas conducentes. El Presidente de la Legislatura del Estado o del Tribunal
Superior de Justicia del Estado, oyendo al diputado o magistrado cuya
intervención se recuse, resolverá de plano y en definitiva.
Aceptada la recusación, se citará conforme a lo establecido en el segundo
párrafo del artículo 11 de esta ley, pero si fuese rechazada, no podrá volver a
intentarse en relación con el mismo asunto sino por causa superveniente.
28 Este artículo se adiciona.
95
Asimismo son causas que impiden la intervención de los diputados o
magistrados en los presentes procedimientos:
I. Que exista, con alguna de las partes o sus representantes legales,
parentesco consanguíneo hasta cuarto grado, así como los que tengan o
hubiesen tenido parentesco por afinidad o civil;
II. Que sea o hubiere sido apoderado, comisionado o mandatario de una de
las partes de o sus representantes; y
III. Que tenga, en relación con el objeto del procedimiento, interés personal y
directo de cualquier género o concurran circunstancias notorias que
impidan el ejercicio de su imparcial y objetivo criterio.
Los servidores públicos están impedidos para ejercer el cargo de defensor en las
causas a que se refiere esta ley.29
ARTÍCULO 44.- La declaración de procedencia de la Legislatura del Estado y la
resolución del Tribunal Superior de Justicia del Estado se comunicará a la
dependencia que pertenezca el acusado. Asimismo, se comunicará al Poder
Ejecutivo del Estado dicha declaración y resolutivo para los efectos de su
publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
En el caso de que la declaratoria de las Cámaras del Honorable Congreso de la
Unión se refiera al Gobernador del Estado, diputados de la Legislatura del
Estado y magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado, se hará la
notificación respectiva a la Legislatura del Estado.30
29 Este artículo se adiciona. 30 Este artículo se adiciona.
96
CONCLUCIONES
Una de las responsabilidades más importantes del Estado es favorecer la
existencia de un “Estado de Derecho” en cual se respeten los derechos
fundamentales de los individuos que componen esta estructura político
administrativa.
Es bien sabido que al momento de elegir a los representantes populares y
servidores públicos se les confía el amplio patrimonio con el que cuenta el
Estado. De la misma forma estos servidores públicos son los encargados de
velar por el cumplimiento de los derechos inherentes a la persona humana, así
como mantener el equilibrio que como sociedad se necesita al co-existir y que si
alguno de estos derechos son lesionados, corresponde al Estado la función de
subsanar; es decir, aplique una sanción a quien violente los mismos.
Es también en este ambiente que, el gobierno es responsable de rendir cuentas
a sus gobernados, y estos tienen el derecho reconocido de solicitar a través de
las instituciones y medios correspondientes la rendición de cuentas sobre los
bienes que ellos como servidores públicos administran.
Desde la etapa de la colonia, se ha observado un interés por parte del mismo
Estado por mantener a sus servidores públicos sujetos a una supervisión y
fiscalización de manera que estos aseguren la transparencia y legalidad de
todos los actos que ellos hagan o dejen de hacer a lo largo de su cargo.
Es así como se observa, la evolución a través de los años, de una ley que regule
el actuar de los servidores públicos, y además que les finque responsabilidad si
estos actuaron de mala fe, o favoreciendo a determinados intereses personales.
De este esfuerzo por regular dichas conductas es que actualmente se cuenta
con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
En el título cuarto del máximo ordenamiento legal mexicano; la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de Febrero de 1917, se encuentra
enmarcado todo lo concerniente a la responsabilidad de los funcionarios
públicos. A lo largo de los años ha sufrido diversas modificaciones,
observándose algunas muy significativas, destacando de todas estas, la
97
reforma constitucional de diciembre del año 1982, de la cual se desprende como
resultado de la “Renovación Moral”; La Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, renovando desde la raíz el título IV, donde se concreta el
cambio de funcionario a servidor público, dando un nuevo sentido a todos
aquellos que están fungiendo algún cargo, ya sea de representación popular o
de cualquier otro tipo en alguna administración tanto federal como estatal.
Los artículos que enmarcan lo relacionado a la responsabilidad de los
funcionarios públicos en actual legislación, son del 108 al 114, del título IV de la
Constitución Política, estando muy claro y preciso escrito, “que el servidor
público se debe de desempeñar con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad,
economía y eficacia a las instituciones del pueblo, independientemente de la
jerarquía, rango, origen o lugar de su empleo, cargo o comisión”.
Así, estas bases constitucionales inspiradas en el principio igualitario que
comparten todos los servidores públicos, establecen responsabilidades políticas,
penales y administrativas que pueden resultar de esas obligaciones comunes de
todo servidor público.
Es de observarse detenidamente, que el párrafo que identifica a quienes se
considera servidores públicos, no señala a los miembros electos por
representación democrática y popular; pertenecientes a la Cámara de Diputados
y de Senadores, no siendo el mismo caso el del Presidente de la Republica y los
gobernadores de cada Estado.
Se establece de forma precisa que el congreso de la Unión y los congresos
locales de cada Estado de la Republica Mexicana, serán los encargados de
expedir las leyes de responsabilidades que habrán de tener competencia en su
ámbito territorial, así mismo tienen la obligación de dictar las normas
conducentes y fijar las sanciones a las cuales se hagan acreedores los
servidores públicos cuando incurran en responsabilidades administrativas de
acuerdo a algunas previsiones enmarcadas. De esta forma, cualquier ciudadano
bajo su estricta responsabilidad y mediante presentación de elementos de
prueba, puede formular denuncia ante los órganos de control competentes.
98
Respecto al juicio político, este debe ser llevado a cabo como lo marca la misma
Carta Magna, en el caso de los servidores públicos de alto rango y que gocen de
fuero constitucional, las sanciones a las que se hacen acreedores son
inhabilitación y destitución del cargo público que estén ejerciendo. El artículo 109
Constitucional enmarca claramente los pasos para dicho procedimiento, de la
misma manera el articulo 114 deja claro que el juicio político solo podrá iniciarse
durante el periodo que el servidor público ejerza el cargo o el año siguiente. Los
plazos de prescripción de la responsabilidad administrativa los señalara la ley
correspondiente.
La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
vigente, publicada el día 13 de marzo de 2002, es similar a la de 1982, uno de
los principales puntos a destacar so las facultades otorgadas a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación para aplicar la Ley, entre otros, de la misma manera se
impusieron controles adicionales y sanciones administrativas para evitar el
tráfico de influencias un vicio muy común en nuestro aparato político.
Para poder aplicar el juicio político a un alto funcionario, antes se debe desaforar
para así poder proceder penalmente en contra de él, entendiendo por “alto
funcionario” a los Gobernadores, Diputados locales y Magistrados de los
tribunales Superiores de Justicia. En la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y de los Municipios de Baja California Sur
vigente, se señala, “Se impondrán mediante el juicio político, a los Servidores
Públicos señaladas en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus
funciones, incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, no procede el juicio
político por la mera expresión de ideas”.
En lo concerniente a quienes más son sujetos de juicio Político, se señalan los
mismos que en la Ley Federal. Iniciándose así el procedimiento durante el
tiempo que el Servidor Público desempeñe su empleo, cargo o comisión y será
el Congreso del Estado el encargado de instruir el procedimiento, cualquier
ciudadano puede denunciar, agregando y dejando bien claro que las denuncias
anónimas no producirán ningún efecto.
99
Señala también que La Cámara de Diputados, es el órgano autorizado por la
constitución para remover el “fuero” a los funcionarios que cuenten con este
beneficio, y que es ésta la autoridad competente para decidir acerca de la
remoción de este en los Servidores Públicos. Es por esto que, la Cámara de
Diputados es la única facultada para iniciar el juicio de procedencia, por lo cual
se sugiere una reforma a la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y de los Municipios de Baja California Sur.
En su Capítulo IV se adiciona el Articulo 28 señalando que para proceder
penalmente contra el gobernador, diputados y magistrados del Tribunal Superior
de Justicia del Estado, por la comisión de delitos del orden federal, en los
términos del artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al recibir la Legislatura del Estado la declaración correspondiente de
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión emitirá una resolución para
que se proceda en contra del Servidor Público. De la misma forma se adiciona el
artículo 33 y el artículo 44.
Con esto busca alinearse a lo establecido en la Constitución Política y de la
misma forma evitar, al momento de presentarse alguna situación de este tipo,
encontrarse con una laguna o generar una confusión en el procedimiento y por
consecuencia, no se pueda fincar responsabilidad en el caso estricto de los
funcionarios de alto rango y que tengan que ser desaforado por la Cámara de
Diputados
100
BIBLIOGRAFÍA
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del-derecho/
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/99/dtr/dtr18.pdf
https://cursos.aiu.edu/Derecho%20Administrativo%20II/PDF/Tema%202.pdf
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Análisis del contenido del Título Cuarto de la Constitución Política
De los Estados Unidos Mexicanos, Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior
MOJICA Rayón Gabriela, El Fuero Constitucional, Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM.
LICONE Vite Cecilia, Juicio Político, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.
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Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur.
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TORRES Fernández Yasnaya, Juicio Político o Procedimiento de Responsabilidad Administrativa a los Servidores Públicos, Tesis para obtener el Grado de Maestro en
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Miguel Ángel Fernández D. y José Luis Soberanes F., Antecedentes Históricos de la Responsabilidad de los Servidores Públicos en México, UNAM.
101
Flores Gómez González, Fernando y Carvajal Moreno, Gustavo, Nociones del Derecho Positivo Mexicano, Editorial Porrúa, Decimonovena Edición, México 1980.
Pereznieto y Castro Leonel, Ledesma Mondragón Abel, Introducción al Estudio del
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