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Dirección de Presupuestos División de Control de Gestión
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN
PROGRAMA ABRIENDO CAMINOS
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN
SECRETARÍA EJECUTIVA DE PROTECCIÓN SOCIAL
PANELISTAS:
MA. VERÓNICA MONREAL A. (COORDINADORA)
MA. IGNACIA FERNÁNDEZ G.
LEONEL TAPIA C.
ENERO - JULIO 2011
2
TABLA DE CONTENIDOS
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN ........................................................................................................................ 1
I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA ................................................................................................................... 5
1.1. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA .................................................................................................... 5
1.2. POLÍTICA GLOBAL Y/O SECTORIAL A QUE PERTENECE EL PROGRAMA .......................................................... 5
1.3. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA ................................................................................................................. 6
FUENTE: BALANCE DE LA DELINCUENCIA EN CHILE, 2010, FUNDACIÓN PAZ CIUDADANA, EN BASE A INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR GENDARMERÍA DE CHILE ............................................................................................... 10
1.3.1. CARACTERIZACIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE POBLACIÓN POTENCIAL. ....................................................... 10
1.3.2. CARACTERIZACIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE POBLACIÓN OBJETIVO .......................................................... 13
1.4. DESCRIPCIÓN DE BIENES Y/O SERVICIOS (COMPONENTES) QUE ENTREGA EL PROGRAMA ......................... 14
1.5. ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS.......................................................................................................... 22
FUENTE: FICHA DE PRESENTACIÓN DE ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS Y DE GASTOS .................................... 22
II. TEMAS DE EVALUACION ............................................................................................................................. 23
1. DISEÑO DEL PROGRAMA ............................................................................................................................. 23
1.1. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA ............................................................................................................... 23
1.2. RELACIONES DE CAUSALIDAD DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA (LÓGICA VERTICAL) .............................. 24
1.3. SISTEMA DE INDICADORES DEL PROGRAMA (LÓGICA HORIZONTAL) ......................................................... 25
1.4. REFORMULACIONES DEL PROGRAMA ....................................................................................................... 25
1.5. ANÁLISIS DE GÉNERO ............................................................................................................................... 25
2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA ............................................................................................... 27
2.1. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y MECANISMOS DE COORDINACIÓN AL INTERIOR DE LA INSTITUCIÓN RESPONSABLE Y CON OTRAS INSTITUCIONES. .................................................................................................... 27
3
2.2. CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS, MECANISMOS DE TRANSFERENCIA DE RECURSOS Y MODALIDAD DE PAGO ........................................................................................................................................................... 31
2.3. FUNCIONES Y ACTIVIDADES DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN QUE REALIZA LA UNIDAD RESPONSABLE .... 33
3. EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA ......................................................................................................... 38
3.1. DESEMPEÑO DEL PROGRAMA A NIVEL DE PROPÓSITO Y FIN (EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS) ....................................................................................................................................................... 38
3.2. DESEMPEÑO DEL PROGRAMA EN CUANTO A LA PRODUCCIÓN DE COMPONENTES .................................... 38
3.3. BENEFICIARIOS EFECTIVOS DEL PROGRAMA ............................................................................................. 42
3.3.1. ANÁLISIS DE COBERTURA ...................................................................................................................... 43
3.3.2. CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN Y SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS EN LOS COMPONENTES (EN CASO QUE CORRESPONDA) ................................................................................................................................................ 43
3.3.3. GRADO DE SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS EFECTIVOS ................................................................ 44
4. RECURSOS FINANCIEROS ............................................................................................................................ 46
4.1. FUENTES Y USO DE RECURSOS FINANCIEROS ............................................................................................ 46
4.2. EFICIENCIA DEL PROGRAMA ..................................................................................................................... 48
4.2.1. ANÁLISIS DE EFICIENCIA ACTIVIDADES Y/O COMPONENTES ................................................................... 48
4.2.2. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN. .............................................................................................................. 49
4.3. ECONOMÍA .............................................................................................................................................. 50
4.3.1. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROGRAMA ...................................................................................... 50
4.3.2. APORTES DE TERCEROS ......................................................................................................................... 50
4.3.3. RECUPERACIÓN DE GASTOS (VER NOTAS TÉCNICAS, XVI). ...................................................................... 50
5. SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA ............................................................................................................... 51
6. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD ........................................................................................................... 51
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 52
4
IV. BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 61
V. ENTREVISTAS REALIZADAS .......................................................................................................................... 61
VI. ANEXOS .................................................................................................................................................... 62
CUADRO ANÁLISIS DE GÉNERO .......................................................................................................................... 89 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA............................................................................................................................ 89
RECOMENDACIONES ......................................................................................................................................... 89
5
I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA
1.1. Descripción general del programa
El Programa Abriendo Caminos se concibe como una estrategia de apoyo integral para niños y niñas de familias con personas privadas o condicionadas de libertad, que se propone contribuir a “promover en las familias y sus integrantes en situación de extrema pobreza, su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida”. El propósito del programa es “generar acciones preventivas y reparatorias en las condiciones de desarrollo de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo1 privado de libertad, para asegurar el correcto abordaje de los riesgos que enfrentan y procurar niveles adecuados de bienestar”.
Para cumplir con este propósito el programa entrega los siguientes servicios: 1. Apoyo psicosocial y consejería a padres y/o cuidadores que apunten a una mejora de las competencias parentales2; 2. Tutorías para niños de entre 7 y 18 años que apunten al desarrollo de las habilidades sociales; 3. Gestión de redes a las familias orientada a generar una adecuada articulación entre las necesidades presentadas por las familias del programa y la oferta presente en las redes; 4. Servicios especializados para las familias participantes del programa (psicólogos, psicopedagogos, etc.).
Es ejecutado por la Secretaría Ejecutiva de Protección Social, dependiente de MIDEPLAN, a través de convenios con entidades ejecutoras públicas o privadas sin fines de lucro. Participan también las Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación (Serplac), encargadas de velar por la adecuada y ejecución de los convenios con entidades ejecutoras, y Gendarmería de Chile, que elabora las nóminas de potenciales beneficiarios según territorios y/o centros penitenciarios predefinidos.
El programa inicia su ejecución en calidad de piloto el último trimestre de 2008, en dos regiones (Bío Bío y RM). Se ejecuta de manera regular desde el 2009 con presencia, en la actualidad, en 9 regiones (Arica y Parinacota, Atacama, O’Higgins, Metropolitana, Biobío, Los Ríos, Araucanía, Aysén y Magallanes)3.
1.2. Política global y/o sectorial a que pertenece el programa
Abriendo Caminos forma parte del Sistema Intersectorial de Protección Social, que se compone de dos subsistemas: Chile Solidario y Chile Crece Contigo4. El Programa pertenece al Subsistema Chile Solidario, “se dedica a la atención de familias, personas y territorios que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Se creó en el año 2002, como una estrategia gubernamental orientada a la superación de la pobreza extrema. Posteriormente, la consolidación de una red institucional de apoyo a la integración social, la generación de mecanismos para la ampliación de las oportunidades puestas a disposición de las personas en los territorios y, la instauración de la Ficha de Protección Social, permitieron que Chile Solidario ampliara su cobertura hacia otros grupos, generando iniciativas para atender diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a la población.”5
Chile Solidario trabaja a través de programas propios, que entregan servicios especializados de apoyo psicosocial para la vinculación y habilitación de las familias. Además del Programa Abriendo Caminos, los otros programas del subsistema son:
• Programa Puente, dirigido a familias en situación de pobreza extrema. Es ejecutado por las municipalidades y es administrado y asistido técnicamente por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS).
1 Cuidador, familiar o no familiar encargado directamente del cuidado del niño, niña y adolescente, en la práctica y según el caso, puede ser madre, padre, abuelo, etc. (Mideplan, 2009) 2 Capacidades prácticas de los padres, para cuidar, proteger y educar a sus hijos, asegurándoles un desarrollo sano. (Mideplan, 2009) 3 El año 2011 el programa se extiende a 4 regiones más Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso y Los Lagos. 4 De acuerdo con el Programa de Gobierno, en el marco de la creación del nuevo Ministerio de Desarrollo Social “ampliará y perfeccionará el programa Puente y los programas Chile Solidario y Chile Crece Contigo”. 5 www.mideplan.cl
6
• Programa Vínculos, orientado al apoyo de adultos y adultas mayores vulnerables y que viven solos. Se trata de un programa de ejecución municipal y que cuenta con la asistencia técnica del Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA).
• Programa Calle, orientado al trabajo con adultos que se encuentran en esta situación. Es un programa ejecutado indistintamente por municipalidades, Gobernaciones Provinciales y ONG’s y su administración y asistencia técnica está a cargo de MIDEPLAN.
El Programa está contenido en el Producto Estratégico N°1 del Ministerio de Planificación –Sistema Intersectorial de Protección Social-, que se vincula con el Objetivo Estratégico N°1 –“Coordinar la implementación de un sistema de protección social que garantice el acceso a un conjunto de prestaciones y beneficios del Estado a las personas en situación de riesgo o vulnerabilidad social, mediante la articulación de los distintos actores sociales y políticos involucrados”- (Formulario A-1).
Se enmarca en la Ley N° 20.379, del 10 de septiembre de 2009, que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo y que contiene a la Ley N° 19.494, del 05 de junio de 2004, que establece un Sistema de Protección Social para Familias en Situación de Extrema Pobreza denominado “Chile Solidario”. El programa se rige por un Marco Operativo aprobado mediante Resolución Exenta N° 01015 de MIDEPLAN, del 30 de junio 2009 y modificado en dos oportunidades por las resoluciones exentas N° 01141 del 3 de agosto de 2009 y N°0619 del 4 de junio de 2010, del mismo Ministerio.
Además el Programa forma parte del Plan de Seguridad Pública 2010-2014 “Chile Seguro”, dependiente del Ministerio del Interior, cuyo propósito es reducir sustancialmente: el porcentaje de hogares chilenos víctimas de delitos, la tasa de victimización y la cantidad de delitos cometidos en el espacio público. El Plan se estructura en 5 ejes: prevenir, proteger, sancionar, apoyar y rehabilitar. Abriendo Caminos forma parte de las acciones y programas incluidas en el primer eje, de prevención del delito social, tendiente a reducir los factores de riesgo que causan comportamiento delictivo y promover los factores que protegen contra el involucramiento en actividades antisociales o delictivas, antes de que éstas se manifiesten6.
1.3. Justificación del programa
El enfoque que funda el Sistema de Protección Social chileno es la vulnerabilidad, entendida esta como “un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones internas y/o externas” (Busso, 2001)7
En el caso de Abriendo Caminos, el problema o vulnerabilidad principal que se aborda corresponde a los efectos y las consecuencias en los niños y niñas menores de 19 años cuando algún o algunos de los adultos significativos es privado de libertad.
La influencia de los entornos familiar y comunitario sobre el desarrollo de los niños y los jóvenes es fundamental, tanto para proveerles las condiciones que necesitan para crecer y desarrollarse, como para aportarles pautas y modelos que les permitan fortalecer su aprendizaje social.
La separación forzosa de los integrantes de la familia, como la que se produce por efecto de la encarcelación de una persona, perturba las condiciones del sistema familiar para cumplir cabalmente con su tarea principal, que es la de proveer cuidados a los miembros más vulnerables, en este caso sus niños. Es ahí donde la tarea del sistema de protección social adquiere especial relevancia, porque al aumentar las condiciones de riesgo de los niños y adolescentes, se deben redoblar los esfuerzos por acercar a las familias aquellos recursos y oportunidades que les permitan apoyar a sus niños y procurarles niveles máximos de bienestar.
6 http://www.gob.cl/especiales/chile-seguro-plan-de-seguridad-publica-2010-2014/ 7 Busso, Gustavo (2001) “Vulnerabilidad Social: Nociones e implicancias de políticas para Latinoamérica a inicios del Siglo XXI” Las diferentes nociones de vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe, Santiago, CEPAL-CELADE
7
En concreto, el impacto negativo de la privación o condicionalidad de libertad, de uno o más adultos significativos, en el desarrollo y bienestar de niños y niñas menores de 19 años se expresa principalmente en la reducción de las oportunidades que tienen a disposición, para generar e incrementar capital humano y social, así como de participar de manera segura y estable en la vida social, en un contexto de grave deterioro de las condiciones del entorno familiar en el que se desenvuelven y se desarrollan (Mettifogo y Sepúlveda, 20058; Rygaard, 20099; Arriagada, 200110).
“La realidad de un progenitor encarcelado puede provocar la dispersión del grupo familiar en diferentes hogares de la red familiar extensa, agravar las condiciones de precariedad económica de la familia, generar desequilibrios emocionales en los integrantes del grupo y, dependiendo de las características del delito, el etiquetamiento y estigmatización de la familia. (…) En este contexto, los niños son también víctimas de la actividad delictiva del progenitor encarcelado, más aún si consideramos, en un contexto de agudización de las condiciones de precariedad de la familia” (Mideplan-Galerna Consultores, 2009; p.60).
La tabla que se presenta a continuación desagrega los posibles problemas asociados a la privación de libertad de un miembro del hogar, con énfasis en las consecuencias que estos problemas tienen para el desarrollo y la integración social de los niños.
Tabla 1. Consecuencias para los niños derivadas de la privación de libertad de un adulto significativo
Problema Ámbito en que ocurre Consecuencia para los niños y/o su familia
Discriminación
Institucional Problemas en la inserción laboral de los adultos en el hogar de la persona privada de libertad.
Familiar Deterioro de los lazos solidarios familiares; aislamiento; carencia de redes de apoyo
Social Deterioro de los lazos solidarios contextuales o comunitarios
Normas valóricas y control social
Sentido Percepción de valores (humanos, sociales, personales) alterados, porque existen vinculaciones perversa s con el entorno vulnerable
Límites Percepción de ausencia de límites en los niños; inicio temprano (niños y niñas) de conductos riesgosas
Violencia Naturalización
Los niños y niñas pueden reproducir conductas violentas y en algunos casos ilícitas Presencia de embarazo precoz, deserción escolar, abandono, consumo de drogas, salud, nutrición, situación de calle
Contexto Redes Ausencia de redes para acoger las necesidades y demandas de las
familias
Instituciones Disminución de las redes sociales aumenta el riesgo en los niños, por ejemplo el tráfico de drogas
Competencias parentales
Desarrollo del Apego
Retraso en el desarrollo cognitivo por ausencia de estimulación temprana; lo anterior atentaría con el desarrollo de un apego de características seguras
Modelos de crianza
Los modelos de crianza, que implica necesariamente un plan de familia, se ven deteriorados por la circunstancias familiares y por el entorno de vulnerabilidad
Conocimiento y uso de redes
Carencia de redes y, en algunos casos a casusa de la negligencia parental para utilizarlas en beneficio de sus hijos.
Desarrollo de la empatía
La cárcel como un tema tabú: no se cuenta a los hijos sobre la realidad de los padres
Fuente: Ficha de antecedentes del programa, MIDEPLAN; 2011
8 Mettifogo, Decio y Sepúlveda, Rodrigo (2005) Trayectorias de Vida de Jóvenes Infractores de Ley, Serie Estudios CESC 9 Rygaard, N. (2008). El niño abandonado. Guía para el tratamiento de los trastornos del apego, Gedisa, España 10 Arriagada, I. (2001, junio). ¿Familias vulnerables o vulnerabilidad de las familias? Ponencia presentada en el Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América latina y el Caribe. Santiago de Chile
8
Evidencia internacional (Barudy, 2010)11, indica que la mejor forma de evitar que los niños se inicien en prácticas riesgosas para su bienestar es generando un sistema de apoyo temprano, especialmente a través de la figura de un tutor de resilencia. Los tutores son los encargados de generar competencias y habilidades sociales, para que los niños puedan vincularse adecuadamente con su entorno, con su familia y consigo mismos.
Evidencia complementaria señala que uno de los mecanismos más efectivos para prevenir la delincuencia y pobreza es potenciando las competencias protectoras de las familias. Los consejeros familiares en este caso, intervienen sobre las habilidades parentales para que estos puedan proteger y formar a sus niños (Eljdupovic- Guzina 1999)12.
Con esta evidencia, y en base al análisis de consecuencias precedente, el programa determinó un conjunto de factores concomitantes y combinados entre sí, que podían ser abordados a través de diversas estrategias.
Tabla 2. Factores de riesgo, consecuencias y estrategia de intervención para abordarlas
Factores Consecuencias Énfasis de la estrategia
Inicio Temprano de la Carrera Delictual y dificultades en el acceso
al mapa de oportunidades13
Niños, niñas y adolescentes infractores de la ley
Reeducación social para el acceso al mapa de
oportunidades. Violencia agresiva e ideológica, negligencia en el trato y abuso
Niños y niñas víctimas de maltrato
Reparación de daños mediante apoyo psicosocial y ayuda
especializada Ausencia de cuidados afectivos y
materiales Niños/as abandonados o en la
calle Tutorías para la re-significación
del vínculo Disminución de activos de capital
humano Niños/as desertores del
sistema escolar Educación como factor
socializador Trauma y profundización de éste Niños/as con daño psicológico Reparación Fuente: Ficha de antecedentes del programa, MIDEPLAN; 2011
En consecuencia, la apuesta estratégica del Programa Abriendo Caminos de Chile Solidario consiste en acompañar a las familias, a partir de Consejeros Familiares especialmente orientados al apoyo de representantes familiares, jefes y jefas de hogar que, asumiendo el rol de cuidadores principales de los niños, requieren orientación y recursos para cumplir con ese propósito. Además se realiza un trabajo directo con los niños a través de tutores infanto juveniles, profesionales y educadores destinados específicamente a trabajar en la construcción de habilidades para la vida. Se trata de una estrategia de promoción, prevención temprana o reparación de riesgos y vulnerabilidades, con especial énfasis en la gestión de las situaciones que promueven la pobreza, la delincuencia o los malos tratos.
A estos dos componentes se agregan la gestión de redes y de servicios especializados, que apuntan a subsidiar la oferta con estándares de alta calidad técnica, de modo que las familias puedan recibir una atención oportuna y pertinente a sus necesidades.
La estrategia de trabajo es diferenciada según la edad de los niños y niñas, pues la evidencia internacional propone que los riesgos que se enfrentan son distintos según tramo etario. Así lo recoge la
11 Barudy, Jorge. Centro Exil. http://www.centroexil.org/seccion_violenciagenero.htm 12 Eljdupovic-Guzina, G. (1999). Parenting roles and experiences of abuse in women offenders: Review of the Offender Intake Assessments. Ottawa: Correctional Service of Canada. Retrieved June 29, 2006, from http://www.csc-scc.gc.ca/text/prgrm/fsw/gordana/toc_e.shtml 13 “La prevalencia del comportamiento delictivo tiende a elevarse durante la adolescencia. En este sentido, es importante diferenciar el comportamiento delictivo que surge durante adolescencia y que desaparece con la edad, de aquel que tiende a persistir a lo largo de la vida. El comportamiento delictivo persistente tiende a tener un comienzo más temprano, es decir, durante la infancia, y se asocia con una mayor presencia de factores de riesgo.” (Hein, s/f; p. 13)
9
Estrategia de apoyo integral a niños y niñas de familias con adultos privados de libertad (MIDEPLAN, 2009), cuando distingue entre:
• Niños y niñas en la temprana infancia (menores de 4 años, incluyendo la gestación). La pérdida de la libertad de un adulto significativo, influida por la separación forzosa de uno de los padres, genera como efecto la interrupción del proceso de vinculación y, por consiguiente, debilita la relación básica de la tríada madre-padre-hijo(a), aumentando la ansiedad y el estrés post traumático de esta separación o ausencia. Por su parte, situaciones traumáticas que afectan a la madre durante la gestación afectan e impactan al niño que está por nacer y dificultan la generación del apego seguro.
• Niños y niñas en edad preescolar (4 a 6 años). Se exponen principalmente al riesgo de retraso en su desarrollo biosicosocial, que se expresa en la falta de oportunidades para acceder a experiencias de estimulación oportunas y pertinentes, el permanente mal estado nutricional, la posibilidad de ser víctima de maltrato, abandono o sufrir negligencias en su cuidado y de estar afectado por enfermedades evitables. Se limita además, el despliegue y generación de iniciativas propias.
• Niños, niñas y jóvenes en edad escolar (7 hasta menores de 19 años). Se distinguen dos sub-grupos: i) Niños y niñas entre 7 y 14 años. Enfrentan el riesgo de no contar con condiciones favorables al incremento de su capital humano, lo que se expresa en el acceso a establecimientos educacionales de baja calidad, bajo rendimiento, deserción, ausentismo, repitencia, ingreso precoz al trabajo. A ello se suma el riesgo de maltrato, abandono o de sufrir negligencias; ii) Adolescentes y jóvenes entre 15 y menores de 19 años. El término prematuro del vínculo con el adulto impacta negativamente sobre la posibilidad de los jóvenes de incrementar su capital humano, lo que se traduce o expresa en un nivel educacional insuficiente, deserción escolar, ingreso precoz al trabajo (informal y/o subempleado). Enfrentan además, el riesgo de ser maltratados, abandonados o sufrir negligencias, desarrollar conductas des-adaptativas tales como infracciones a la ley, tráfico y/o adicción precoz a las drogas, alcohol y estupefacientes, ser madre o padre adolescente, no desarrollar ninguna actividad y desarrollar conductas inadecuadas de uso del espacio público.
No obstante, y en referencia específica a este último grupo etario un estudio realizado por Hein (s/f) señala que la investigación actualmente disponible en el país “dificulta la identificación de variables que sean capaces de diferenciar a jóvenes que se involucran en actividades delictivas de jóvenes que no se involucran en actividades de este tipo” (Hein, s/f; p. 15).14
El autor se aproxima a la identificación de los factores de riesgo a través de las variables más relevantes que, a su juicio, permiten caracterizar al joven infractor de ley y –tomando como base investigaciones realizadas por la Fundación Paz Ciudadana en jóvenes ingresados a la red de Sename- señala lo siguiente respecto de cada una estas variables:
• Edad de inicio: entre el 45% y el 58% de los jóvenes infractores en contacto con la red de Sename han iniciado sus actividades delictivas entre los 15 y los 17 años.
• Nivel de escolaridad: entre el 50% y el 66% de los mismos jóvenes tiene un nivel escolar básico incompleto.
• Motivos de deserción escolar: problemas conductuales, falta de interés y problemas económicos son los principales motivos. Existe evidencia de que los jóvenes que desertan por falta de interés tienen mayor probabilidad de iniciar una carrera delictual que quienes lo hacen por razones económicas (Jarjoura, 1996)15.
• Actividad laboral: el 43% de los jóvenes ingresados a la red de Sename desarrollan oficios con especialización.
• Grupo de pares: un estudio realizado por Maella, Campodónico y López (1993)16 concluye que en un 79% de los casos el grupo de amigos consume alcohol y en un 72% de los casos, drogas.
14 Hein, Andreas (s/f) Factores de riesgo y delincuencia juvenil, revisión de la literatura nacional e internacional, Fundación Paz Ciudadana, Santiago 15 Jarjoura, R. (1996) The conditional effect of social class on the dropout-delinquency relationship, Research in Crime and Delinquency, Vol. 33, N°2. 16 Mallea, Campodónico y López (1993): Estudio de la población atendida en el sistema de rehabilitación conductual internado, Sename.
10
• Estructura familiar: cerca del 40% de los jóvenes sólo vive con la madre o con la madre y su pareja.
• Consumo de alcohol y drogas: El 51% de los jóvenes encuestados por Maella, Compodónico y Lopes (1993) señaló haber consumido habitualmente antes de los 14 años.
Finalmente, cabe señalar que a medida que aumenta la población penal en Chile, el problema que da origen al Programa seguirá vigente. Según se observa en el Cuadro 1, la población penal en sistemas cerrados se incrementó en un período de 10 años (entre el 2000 y el 2010) en un 60,5%.
Cuadro 1. Promedios de Población atendida por años 2000-2010
Fuente: Balance de la delincuencia en Chile, 2010, Fundación Paz Ciudadana, en base a información proporcionada por Gendarmería de Chile
1.3.1. Caracterización y cuantificación de población potencial.
La población potencial del programa corresponde a los niños, niñas y jóvenes de 0 a menores de 19 años de edad, cuyo padre, madre y/o tutor adulto, principal responsable de su cuidado y crianza, se encuentra recluido en algún recinto cerrado del sistema penitenciario, cumpliendo pena privativa de libertad. Quedan expresamente excluidos quienes cumplen condena en sistemas abiertos, que pasan parte del tiempo fuera del recinto penitenciario con sus familias, pues en estos casos no ocurre separación forzosa con los niños, situación que está a la base de la identificación de los riesgos que busca prevenir el programa.
Cuadro 2. Total de Población Penal en Chile por Calidad Procesal (2008)
SISTEMA CERRADO Población HOMBRES MUJERES TOTAL
Adultos Menores Total Adultos Menores Total Población % Detenidos 209 0 209 13 0 13 222 0,2 Procesados 436 0 436 40 0 40 476 0,5 Imputados 9.052 3 9.055 935 0 935 9.990 10,8 Condenados 33.550 12 33.562 2.230 0 2.230 35.792 38,6 TOTAL 43.247 15 43.262 3.218 0 3.218 46.480 50,2 (*)
Fuente: Gendarmería de Chile
(*) El 49.8% restante de población penal se encuentra en sistemas abiertos (condenados con medidas alternativas) por lo que no constituye objeto de interés del Programa.
La identificación de las familias de condenados es facilitada por Gendarmería de Chile, organismo responsable del sistema carcelario. Del total de la población penal que se encontraba recluida en sistemas cerrados el año 2008, el 20% posee hijos e hijas menores de 18 años, los que se estiman17 en 19.230
17 Encuesta realizada por UNICRIM “indica que los entrevistados hombre en promedio tienen 2 hijos/as y las mujeres 3 hijos/as”. En el mismo estudio se constató que el 68% de los hombres y el 89.7% de la mujeres declara tener hijos. De la misma forma se estimó que el 40% de estos tienen hijos/as menores de 18 años.
11
niños. De éstos, 1.932 serían hijos de 643 mujeres privadas de libertad, mientras que 17.298 tendrían a su padre en dicha situación (8.649 hombres)
Información proporcionada por la Secretaría Ejecutiva de Protección Social en el marco de esta evaluación, nos permite aproximarnos a la distribución territorial de la población potencial. Según se observa en el Cuadro 3, la mayor parte de la población potencial se encuentra en las regiones Metropolitana y de Valparaíso, seguidas de Biobío, O’Higgins y Araucanía.
Cuadro 3. Distribución territorial de la población potencial del Programa en porcentajes (2010)
Región %
Arica Parinacota 3,19
Tarapacá 4,05
Antofagasta 4,24
Atacama 2,28
Coquimbo 4,68
Valparaíso 11,53
Metropolitana 38,87
Araucanía 5,06
O`Higgins 5,40
Maule 4,29
Biobío 7,99
Los Lagos 4,49
Los Ríos 2,71
Aysén 0,46
Magallanes 0,76
Total 100 Fuente: Estimaciones realizadas por el Equipo de Coordinación Nacional del Programa Abriendo Caminos en base a información proporcionada por Gendarmería de Chile
A través de la Ficha de Protección Social (FPS) es posible caracterizar a las familias con integrantes privados de libertad. 4.275 familias que poseen FPS declaran tener al menos un integrante que aloja fuera de la casa porque se encuentra internado en un establecimiento de protección social o, recluido en un establecimiento penal. El 49,6% de éstas son familias cuyos hijos menores tienen 13 años de edad o más (2.120 familias).
Un 84% de las personas identificadas en la FPS que se encuentran privadas de libertad pertenecen al 40% más vulnerable de la población. El 68,1% de éstas, son hombres.
Gráfico 1. Porcentaje de personas privada
Fuente: MIDEPLAN. Ficha de protección social, marzo 2008 Se trata en general, de familias más vulnerables que otras familias de igual condición socioeconómica, pero que no tienen integrantes privados de libertad. Viven en peores condiciones, tienen un menor nivel educacional y mayores tasas de desempleo.
Tabla 3. Situación comparada de familias con y sin integrantes privados de libertad
Tópico Familia FPS que declara tener algún Integrante Privado de Libertad
Tipo de Familia 49,6% corresponde a familias en consolidación y salida (cuyos hijos menores tienen 13 años de edad o más)
Decil El 84% de las familias se encuentra en el 40% más vulnerable de la población. Decil I agrupa al 46% del total.
Nivel Educacional El 48,2% sólo ha alcanzado estudios de enseñanza básica y el 21,3% ha alcanzado estudios de enseñanza media.
Clima Educacional (*)
Un 35,1% posee un clima educacional bajo, mientras que un 41,7% de las familias posee un clima educacional medio.
Empleo El 47,9% de las familias posee al menos uno de sus integrantes ocupado.
Tipo de Trabajo Familia
Un 54,7% de quienes se encuentran ocupados es empleado u obrero y un 35,6% es trabajador por cuenta propia.
Vivienda Familia Un 11,5% señala vivir en mediaguas.
Fuente: MIDEPLAN. Ficha de protección social, marzo (*) Clima educacional: La ficha de protección social combina algunas preguntas y compone el factor clima educacional. Considera el promedio de años de escolaridad aprobados por los miembros de 25 años o más de la familia. Bajo: Corresponde a un promedio deescolaridad de los 7 a 12 años, Alto: Corresponde a un promedio de escolaridad mayor a 12 años.
Gráfico 1. Porcentaje de personas privadas de libertad de acuerdo a sexo y decil de vulnerabilidad
Fuente: MIDEPLAN. Ficha de protección social, marzo 2008
Se trata en general, de familias más vulnerables que otras familias de igual condición socioeconómica, pero que no tienen integrantes privados de libertad. Viven en peores condiciones, tienen un menor nivel educacional y mayores tasas de desempleo.
3. Situación comparada de familias con y sin integrantes privados de libertad
Familia FPS que declara tener algún Integrante Privado de Libertad
Otras familias de la FPS(no declaran esa condición)
49,6% corresponde a familias en ciclo de consolidación y salida (cuyos hijos menores tienen 13 años de edad o más)
32% de las familias de la FPS pertenecen al ciclo de consolidación y salida (cuyos hijos menores tienen 13 años de edad o más)
El 84% de las familias se encuentra en el 40% más vulnerable de la población. Decil I agrupa al 46%
El 77,6% de las familias se encuentra en el 40% más vulnerable de la población. Decil I agrupa al 36,6% del total de fichas aplicadas.
El 48,2% sólo ha alcanzado estudios de enseñanza básica y el 21,3% ha alcanzado estudios de enseñanza media.
El porcentaje de quienes sólo haestudios de enseñanza básica35,6%; el 24,2% ha alcanzado estudios deenseñanza media.
Un 35,1% posee un clima educacional bajo, mientras que un 41,7% de las familias posee un clima educacional medio.
Un 25,6% posee un clima educacional bajo, mientras que un 40,7% de las familias posee un clima educacional medio.
El 47,9% de las familias posee al menos uno de sus integrantes ocupado.
El 57,6% de las familias posee al menos uno de sus integrantes ocupado.
Un 54,7% de quienes se encuentran ocupados es empleado u obrero y un 35,6% es trabajador por
Un 64,9% de quienes se encuentran ocupados es empleado u obrero y un 27,5% es trabajador por cuenta propia.
Un 11,5% señala vivir en mediaguas. Un 6,08% señala vivir en mediaguas.
Fuente: MIDEPLAN. Ficha de protección social, marzo 2008 (*) Clima educacional: La ficha de protección social combina algunas preguntas y compone el factor clima educacional. Considera el promedio de años de escolaridad aprobados por los miembros de 25 años o más de la familia. Bajo: Corresponde a un promedio de hasta 7 años de escolaridad, Medio: Corresponde a un promedio de escolaridad de los 7 a 12 años, Alto: Corresponde a un promedio de escolaridad mayor a 12 años.
12
s de libertad de acuerdo a sexo y decil de vulnerabilidad
Se trata en general, de familias más vulnerables que otras familias de igual condición socioeconómica, pero que no tienen integrantes privados de libertad. Viven en peores condiciones, tienen un menor nivel
3. Situación comparada de familias con y sin integrantes privados de libertad
Otras familias de la FPS (no declaran esa condición)
32% de las familias de la FPS pertenecen al ciclo de consolidación y salida (cuyos hijos menores tienen 13 años de edad o más)
El 77,6% de las familias se encuentra en el 40% más vulnerable de la población. Decil I agrupa al 36,6% del total de fichas aplicadas.
sólo han alcanzado estudios de enseñanza básica desciende a
el 24,2% ha alcanzado estudios de
Un 25,6% posee un clima educacional bajo, mientras que un 40,7% de las familias posee un
El 57,6% de las familias posee al menos uno de
Un 64,9% de quienes se encuentran ocupados es empleado u obrero y un 27,5% es trabajador
Un 6,08% señala vivir en mediaguas.
(*) Clima educacional: La ficha de protección social combina algunas preguntas y compone el factor clima educacional. Considera el promedio de años de escolaridad aprobados por los miembros de 25 años o más de la
hasta 7 años de escolaridad, Medio: Corresponde a un promedio de escolaridad de los 7 a 12 años, Alto: Corresponde a un promedio de escolaridad mayor a 12 años.
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1.3.2. Caracterización y cuantificación de población objetivo
La población objetivo del programa corresponde a la población potencial que habita en las regiones en que se ejecuta el programa: Arica y Parinacota, Atacama, O’Higgins, Metropolitana, Biobío, Los Ríos, Araucanía, Aysén y Magallanes)18. La población objetivo representa, en consecuencia, el 66,7% de la población potencial del programa.
Cuadro 4. Distribución territorial de la población objetivo del Programa, en porcentajes (2010)
Región %
Arica Parinacota 3,19
Atacama 2,28
Metropolitana 38,87
Araucanía 5,06
O`Higgins 5,40
Biobío 7,99
Los Ríos 2,71
Aysén 0,46
Magallanes 0,76
Total 66,72 Fuente: Estimaciones realizadas por el Equipo de Coordinación Nacional del Programa Abriendo Caminos en base a información proporcionada por Gendarmería de Chile
Focalización y selección de beneficiarios
El principal criterio de focalización del programa es el criterio de distribución territorial de la cobertura anual que define la Secretaría Ejecutiva de Protección Social, en función del cual la intervención se inició de manera piloto en 2 regiones (Bío Bío y Metropolitana) para luego ampliarse a 9 y este año 2011 a 4 más, con lo que sólo quedan dos regiones por incorporar (Coquimbo y Maule) para cubrir la totalidad de regiones del país.
Para la selección de los beneficiarios, los organismos ejecutores buscan y contactan a los niños y familias en base a una nómina de personas privadas de libertad que prepara Gendarmería de Chile. Esta nómina puede ser organizada en tres modalidades: según territorios, según centro penitenciario o mixta, dependiendo de la alternativa propuesta por el ejecutor al momento de presentar su proyecto.
• Modalidad de atención por nóminas adscritas a centros penitenciarios: el ejecutor atiende familias de personas que cumplen condena o esperan sentencia definitiva en un centro penitenciario o similar expresamente determinado y, por tanto, con domicilios posibles en distintas comunas.
• Modalidad de atención en un territorio: el ejecutor asume la atención de un conjunto de comunas, atendiendo a niños y niñas de familias con integrantes adultos privados de libertad residentes en ellas y desarrollando estrategias de trabajo comunitario.19
• Modalidad de atención mixta: el ejecutor asume la atención de un conjunto de comunas, pero atendiendo sólo a niños y niñas de familias con integrantes adultos privados de libertad en un mismo centro penitenciario.
18 El año 2011 el programa se extiende a 4 regiones más Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso y Los Lagos, con lo que la población objetivo se incrementa en un 24,3% de la población potencial. 19 Marco Operativo del Programa
14
Además de los registrados en las nóminas, los ejecutores podrán incorporar al Programa a todas aquellas familias de las que exista presunción sobre su condición y de la que se pueda comprobar a través de Gendarmería de Chile, que existe al menos un integrante privado de libertad. Una condición de elegibilidad adicional es que la familia no se encuentre participando en la etapa de apoyo psicosocial del programa Chile Solidario, cuestión que verifica la Unidad de Información y Proyectos de la Secretaría Ejecutiva de Protección Social, con la información que posee sobre las familias incorporadas y egresadas del Programa Puente.
También son admisibles otras circunstancias que puedan afectar directamente al niño(a) y que puedan implicar que el integrante privado de libertad es pariente del niño(a) y no forma parte de la familia que tiene a cargo la función de proveerle cuidado personal. Entre estas situaciones, son admisibles las siguientes:
1. Familias extendidas de los niños, que se han hecho cargo temporalmente de proveerle cuidados personales, o han legalizado esta obligación transformándose en sus titulares. En este caso, la persona privada de libertad puede mantener vínculos consanguíneos o políticos directos o indirectos y, no compartir la residencia ni formar parte del mismo núcleo familiar, al momento de su detención. Si la familia tutelar está a cargo del cuidado y crianza del niño, aunque no forme parte de la misma familia respecto del adulto privado de libertad, se entenderá admisible en tanto es el nuevo entorno familiar del niño incorporado al Programa.
2. Familias que no guardan ningún vínculo político o de consanguinidad con el niño y que, sin embargo, han asumido espontánea o temporalmente su tuición. Se trata de grupo familiares que por alguna circunstancia han tenido que acoger temporalmente al niño cuyo(s) adulto(s) significativo(s) se encuentra(n) privados(s) de libertad, como familias vecinas o vinculadas con algún miembro de la familia de origen, incluyendo al condenado.
3. Familias que pueden o no guardar un vínculo político o de consanguinidad con el niño y que, han asumido legalmente la tuición, es decir, ha existido pronunciamiento de parte de un tribunal y se le ha reconocido la titularidad de la obligación relacionada con la provisión de cuidados personales al niño o niña.
Una vez contactadas las familias y comprobado el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad, el ejecutor verifica también el interés de las familias porque dichos niños, niñas y/o adolescentes, junto a los adultos actualmente responsables de su cuidado y crianza, participen en el programa, el que se expresa en la firma de una ficha de aceptación o consentimiento.
1.4. Descripción de bienes y/o servicios (componentes) que entrega el programa
El Programa tiene cuatro componentes que operacionalizan la intervención sobre las dimensiones de bienestar familiar e individual. El primer componente busca impactar sobre las competencias parentales de las familias, para que estas puedan procurarse niveles de bienestar satisfactorio, tanto en lo económico como en lo afectivo. El segundo componente busca desarrollar competencias y habilidades en los niños y adolescentes de modo que estos interioricen prácticas coherentes con las expectativas sociales, familiares y personales. El tercer componente se trata de la oferta de servicios especializados que son definidos por los equipos especializados de los ejecutores (psicólogos, psicopedagogos, etc.). El cuarto componente está orientado a la gestión de redes buscando la generación de una adecuada articulación entre las necesidades presentadas por las familias participantes del programa y la oferta pública disponible.
Componente 1
Entrega servicios de apoyo psicosocial y consejería a padres y/o cuidadores que apunten a una mejora de las competencias parentales.
Unidad de Medida: Sesiones de trabajo con padres y cuidadores.
Se refiere a la prestación de servicios de apoyo psicosocial consistente en dos aspectos: uno se enfoca en trabajar las condiciones mínimas con los padres en beneficio de los niños menores de seis años, y la otra
15
en trabajar las condiciones de las familias de modo que todos los niños se beneficien de estas. Para ambos aspectos el eje de las sesiones de trabajo, son las competencias y habilidades parentales.
Para la definición de los contenidos o temáticas del componente, se realiza primero un diagnóstico de las condiciones mínimas de la familia y posteriormente se efectúa un diagnostico comprensivo. Con estos insumos se generan los planes de trabajos familiares e individuales y a partir de esto se implementan sesiones de consejería las cuales tiene una periodicidad semanal y un seguimiento quincenal. Por lo tanto la intervención se ajusta a partir del diagnóstico a las características del grupo familiar.
Los consejeros se apoyan en el “Manual de Competencias Parentales” donde se especifica la forma de llevar a cabo el diagnostico de las competencias parentales, la intervención y trabajo con los cuidadores, y el monitoreo del trabajo realizado. Existe un estándar mínimo de 48 sesiones de trabajo20.
Los consejeros familiares ejecutan las sesiones de trabajo con las personas responsables de los cuidados de los niños cuyo objetivo es desarrollar las competencias parentales (fomentar el apego, pautas de crianza que promuevan el buen trato, desarrollar empatía, y fomentar que las familias utilicen las redes de servicios para procurar niveles adecuados de bienestar en la población infantil). Los beneficiarios de este componente son las personas responsables de los cuidados materiales y afectivos de los niños cuya identificación se realiza durante el diagnóstico tomando como base el Manual de operación y las condiciones mínimas del Programa. Se trata de un subsidio a la oferta (sin costo para los participantes) en dinámica familiar para las familias que están participando del Programa Abriendo Caminos que incluye las condiciones mínimas destinadas para los niños y niñas entre 0 a 6 años así como las correspondientes a nivel familiar.
Componente 2
Provisión de servicios de tutorías para niños de entre 7 y menores de 19 años que apunten al desarrollo de las habilidades sociales que les permita acumular activos humanos y sociales para desarrollar habilidades y competencias que fortalezcan su desarrollo biopsicosocial, de modo que puedan reparar y prevenir situaciones de vulnerabilidades como pobreza, malos tratos y la comisión de delitos.
Unidad de Medida:
- Sesiones de trabajo con los niños y jóvenes
- Talleres de trabajo grupal
El componente considera un sistema de tutorías de acompañamiento especializado de niños y niñas en edad escolar, para verificar su participación y permanencia en el sistema educacional, facilitar su acceso a servicios de reparación, vincularlos a espacios de apoyo socioeducativo para reforzamiento motivacional y vocacional, y mejorar las competencias y habilidades para la vida. Su inicio contempla un diagnóstico que permite la elaboración de un plan de trabajo específico para los niños de 7 a 14 así como para los adolescentes de 15 a menores de 19. Por lo tanto, la intervención se adapta a las necesidades que presente cada niño, niña o adolescente y es realizada por los tutores. Su plan de trabajo considera las condiciones mínimas correspondientes a su tramo de edad. No obstante muchas de las condiciones mínimas dependen de actividades, disposiciones y prácticas que asuma la familia, razón por la cual se entenderá como requisito básico para el trabajo la coordinación permanente entre tutores y sus respectivos consejeros familiares, a fin de generar completa sintonía en las acciones que se desarrollen.
Los tutores deberán producir 52 sesiones21 individuales al año por cada niño que participe de las tutorías que consistirán en:
1. Sesiones de tutoría individual: en estas sesiones se abordan las necesidades y problemáticas individualmente y adaptada a la necesidad de cada persona.
20 Este número de sesiones fueron definidas en el piloto y actualmente se encuentran en revisión a partir de los antecedentes con la primera cohorte de egresados del programa. 21 Actualmente su número es objeto de revisión por el programa
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2. Talleres grupales: en estas sesiones se trabaja de manera grupal incluyendo a otros niños, niñas y adolescentes del barrio.
Para apoyar las tutorías los tutores tienen a su disposición el manual Manos a la Obra posibilitando el conocimiento de:
• Las etapas del ciclo vital
• Comprender los principales riesgos que vive la población infanto juvenil
• Comprender cómo es posible afianzar los factores protectores del contexto social de los niños, niñas y adolescentes
• Diseñar objetivos para promover la resiliencia en niños, niñas y adolescentes
• Comprender la estructura de una intervención en población Infanto - Juvenil desde el marco del apoyo psicosocial
Componente 3
Provisión de gestión de redes a la familia orientada a generar una adecuada articulación entre las necesidades presentadas por las familias del programa hacia la oferta presente en las redes.
Unidad de Medida:
- Cantidad de derivaciones efectivamente realizadas
- Acuerdos de los gestores de redes con los servicios de estas.
El componente considera un sistema de gestión de redes para el acercamiento de las familias a las redes existentes en la comuna a la cual pertenecen, de modo que se beneficien de una adecuada utilización de éstas y puedan incrementar su nivel de calidad de vida, mejorando las condiciones mínimas asociadas.
Su realización se inicia y se genera a partir de un contacto sistemático con las redes institucionales y comunales a las cuales se les explica el sentido del programa. Esta acción es ejecutada desde la SERPLAC a través del encargado del programa quien efectúa reuniones iniciales con todas las redes para dar a conocer el programa y al mismo tiempo solicitar la colaboración de ellas. A partir de esta preparación y, una vez iniciado el proyecto, el gestor de redes efectúa el levantamiento de la oferta disponible que incluye las redes institucionales, comunales como barriales. Posteriormente el gestor efectúa el diagnostico de las necesidades de las familias y realiza las gestiones necesarias para acercar las demandas a la oferta que las redes tienen.
Este proceso continua con el trabajo psicoeducativo que el gestor realiza con las familias, enseñando los pasos para acceder a las redes, tomando en consideración incluso los aspectos prácticos que faciliten el empoderamiento y conciencia de su importancia para dar respuesta a sus problemáticas. Paralelamente, el gestor monitorea que tanto la oferta como la demanda estén cumpliendo con sus responsabilidades para asegurar la efectividad del servicio.
Componente 4
Entrega de servicios especializados para las familias participantes del programa. (Psicólogos/as clínicos/as, psicopedagogos/as, abogados/as, etc.)
Unidad de Medida: Personas atendidas por la línea de servicios especializados.
Las familias cuentan con un servicio especializado en materia de salud mental, justicia, educación, entre otros, que les permite reparar situaciones complejas y problemáticas para el desarrollo familiar e infanto juvenil. Los servicios especializados son atenciones que se realizan para responder a las demandas de las familias y los niños siendo el resultado de un diagnóstico previo, lo cual orienta la priorización de las necesidades y precisa las brechas de servicios regulares. Las áreas que intervienen se relacionan con salud mental, justicia, educación especial, etc. Esta es una línea de trabajo permanente para cada
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institución que ejecuta Abriendo Caminos. La prestación se asocia a las personas atendidas y no a la cantidad de sesiones que estos especialistas hacen.
La oferta de servicios especializados se determina en función de: las líneas de trabajo y las condiciones mínimas asociadas a ellas y las necesidades detectadas en los niños, niñas y adolescentes y en las familias. La decisión se toma en relación al tipo de servicio que sería más demandado según el diagnóstico realizado y su presencia efectiva en el territorio. A modo de ejemplo, si en un determinado territorio, el principal problema de los niños es de orden psicopedagógico, pero el o los establecimientos educacionales tienen cubierta esa demanda, no sería lógico contratar un apoyo pedagógico para los niños. Pero si las familias tienen escaso o nulo acceso a servicio de asistencia judicial, sería propio contratar abogados.
Procesos de producción de los componentes
La modalidad de ejecución de los componentes del Programa es vía las convocatorias privadas para la selección de los proveedores de los servicios del Programa. El Programa se ejecuta en dos etapas. La primera, denominada Fase Intensiva contempla 9 meses, durante la cual las familias son visitadas semanalmente y una segunda Fase llamada de Seguimiento que dura 15 meses con visitas quincenales.
La modalidad de ejecución de los componentes del Programa es vía las licitaciones privadas para la selección de los proveedores de los servicios del Programa. El Programa se ejecuta en dos Etapas. La primera denominada Fase Intensiva contempla 9 meses durante la cual las familias son visitadas semanalmente y una segunda Fase llamada de Seguimiento que dura 15 meses con visitas quincenales.
La cadena de producción (o procesos) de los componentes se detallan a continuación:
1. Planificación y distribución territorial de la cobertura anual según los recursos asignados al Programa en la Ley de Presupuesto del año en curso realizada por la Secretaría Ejecutiva de Protección Social. Los criterios utilizados para planificar y realizar la distribución regional son:
• Interés de la región expresada a través del SERPLAC
• Disponibilidad de recursos monetarios
• Cantidad de privados de libertad a nivel regional, antecedentes entregado por Gendarmería en forma periódica al Programa.
• Capacidad instalada de los equipos regionales
Licitación regional. El SERPLAC de la región realiza una convocatoria privada invitando a instituciones idóneas en función de las capacidades instaladas para la prestación del servicio requerido por el Programa. Específicamente el Marco Operativo del programa define la idoneidad en función de cinco aspectos:
i. Contar con una infraestructura física y equipamiento necesario para cumplir con la ejecución del proyecto presentado, en especial, contar con una infraestructura estable para la ejecución del proyecto y, que pueda ser utilizada en la provisión del servicio de consejería que el programa ofrece.
ii. Demostrar capacidad institucional para constituir equipos de trabajo, incorporando tantos profesionales, técnicos y educadores como la ejecución del proyecto requiera, de acuerdo a la cobertura mínima que la entidad comprometa para su atención. El proponente debe garantizar la composición multiprofesional del equipo que se requiere y una dotación acorde al número de familias y niños a atender.
iii. Tener experiencia previa en intervenciones psicosociales o socioeducativas con poblaciones vulnerables o de alto riesgo.
iv. Tener experiencia en la atención directa de familias, niños y/o jóvenes en situación de vulnerabilidad y/o que demuestren capacidad para conformar equipos profesionales con competencias para el trabajo directo con ellos.
18
v. Tener presencia demostrable en los territorios a intervenir o, que al menos, que no hayan tenido actuaciones públicas que puedan desincentivar la incorporación de familias al programa.
El o la coordinadora regional del Programa que ha sido nombrado por el SERPLAC contacta e informa a instituciones (universidades, fundaciones u ONGs) sobre el Programa completándose una lista corta, a las cuales se invita a participar de la convocatoria. Las actividades asociadas a este proceso son las siguientes:
• Contacto de las SERPLAC con las instituciones ejecutoras potenciales a nivel regional.
• Invitación a participar en la convocatoria del programa Abriendo Caminos desde las SERPLAC a las entidades ejecutoras.
• Las entidades ejecutoras interesadas presentan proyectos a través del SIGEC (Sistema de Gestión de Convenio)
• Evaluación de los proyectos de intervención desde las SERPLAC22. La evaluación se realiza por medio de una pauta que mide el nivel de cumplimiento de los criterios dando como resultado la calificación de los proyectos en tres estados:
i. Aprobados, lo cual significa que el Proyecto se aprueba sin perjuicio que el Ministerio puede hacer recomendaciones menores
ii. Observados, el Proyecto es observado por el Ministerio indicando los aspectos que deben corregirse por la entidad ejecutora para una segunda evaluación.
iii. No aprobados, correspondientes a los Proyectos que no se ajustan a las directrices técnicas del formulario
2. Aprobación de proyectos, según proceso determinado en marco de operación del Programa, con la cobertura definida para cada caso y con la modalidad de atención estimada por el ejecutor Secretaría Ejecutiva de Protección Social. Este proceso incluye la firma de convenio y la transferencia de recursos monetarios a los ejecutores.
3. Elaboración y distribución a los ejecutores, de nóminas de potenciales PPL (Adulto Privado de Libertad) a convocar, según los territorios y/o los centros penitenciarios acordados en los proyectos de intervención aprobados. Las nóminas se organizan según la modalidad seleccionada en el proyecto de intervención por cada una de las entidades ejecutoras. Cabe señalar que esta nómina es genérica, es decir no incluye el dato de niños, niñas o adolescentes asociados a cada PPL, pues es un dato que no maneja Gendarmería de Chile (GENCHI) (al menos de manera oficial), Secretaría Ejecutiva y SERPLAC correspondiente.
4. Primer contacto de los equipos ejecutores con las personas privadas de libertad que aparecen en la nómina transferida desde GENCHI, en el propio Centro Penitenciario en el que cumple la condena, para determinar:
a. Condiciones de elegibilidad, esto es, existencia en su familia de niños, niñas y/o adolescentes de 0 a 18 años, con quienes sostiene una relación significativa de apoyo a su desarrollo y crianza.
b. Interés porque dichos niños, niñas y/o adolescentes, junto a los adultos actualmente responsables de su cuidado y crianza, participen en el Programa Caminos. El interés se expresa en la firma de ficha de aceptación o consentimiento para la incorporación al Programa.
22 Los proyectos son evaluados en función de cinco criterios: pertinencia (grado de afinidad de la propuesta con las definiciones técnicas del Programa); Suficiencia (cobertura de contenidos abordados en la propuesta); Viabilidad (capacidad institucional para servir de soporte al programas); Innovación (adicionalidades propuestas por la institución para complementar o fortalecer los contenidos); Financiero (adecuación del Proyecto a los ítems financieros del formulario). La pauta de evaluación se encuentra en anexos.
19
El primer contacto lo realiza el equipo ejecutor con el equipo técnico del centro penitenciario de modo de acordar la visita dado que estas deben seguir procedimientos exigidos por Genchi. Una vez acordada la fecha dos personas del equipo ejecutor ingresan al centro y se ponen en contacto con los profesionales del equipo técnico del penal. Acompañados por ellos, se dirigen al lugar en donde estarán las personas privadas de libertad que serán invitadas a participar del programa. Los profesionales de GENCHI previamente les han contado brevemente de que se trata esta invitación. Una vez reunidos, son acompañados por el equipo de GENCHI para informarles sobre el programa, y los interesados se reúnen de manera individual con el equipo del programa Abriendo Caminos, quienes explican de manera más detallada en qué consiste y al mismo tiempo le entregan un folleto con este resumen. Se reconoce que en un escenario óptimo la entrevista entre el Programa y el PPL debiera realizarse en un contexto de privacidad, pues se abordan temas familiares que no es materia de Gendarmería. Este proceso lo ejecuta la Entidad Ejecutora - Coordinador(a) del proyecto y/o consejeros.
5. Primer contacto del equipo ejecutor con la(s) familia(s) indicada(s) por la PPL, como las familias en las que viven los niños y niñas y/o adolescentes, aspecto que es supervisado por la SERPLAC a través de un instrumental no estandarizado. Este proceso lo ejecuta la Entidad Ejecutora - Coordinador(a) del proyecto y/o consejeros. Se realiza lo siguiente:
a. Presentación del Programa.
b. Aceptación o consentimiento por parte de la familia (independiente de la opinión inicial de la PPL)
c. Verificación de datos proporcionados por la PPL, especialmente en relación a los niños, niñas y/o adolescentes para quienes es un adulto significativo.
d. Identificación de otros niños, niñas y/o adolescentes, no nombrados en la entrevista en el centro penitenciario, que viven en la familia y que por el grado de significancia del PPL para su desarrollo, debe ser considerado en la intervención. La fiscalización actual se realiza por medio de la plataforma de registro del Programa realizada por los equipos ejecutores y la SERPLAC.
e. Identificación del adulto que actuará como “adulto responsable” ante el Programa a lo largo del proceso de intervención, el que puede ser madre, padre, abuelo, abuela, tíos, tías, otro pariente, vecino, tutor u otro significativo.
6. En el caso en que de acuerdo a estos pasos, la entidad ejecutora alcance la cobertura aprobada según el proyecto de intervención, inicia el proceso de postulación en línea, según lo que se describirá a continuación. De lo contrario, la entidad ejecutora puede ubicar en los territorios de intervención, otros niños y niñas que cumplen con las condiciones de elegibilidad o se presume de manera fundada que los cumplen y sumarlas al proceso de postulación. Esta labor la realiza el equipo ejecutor que a partir de su trabajo en terreno toma contactos por diferentes medios (datos aportados por familiares, por vecinos, por información conocida en la Municipalidad, entre otros) con niños y niñas que cumplen con la elegibilidad. En estos casos el requisito de postulación se verifica mediante certificado extendido por el Alcaide del Centro Penitenciario específico en que la PPL ligada a la situación detectada, cumple su condena. Este proceso lo ejecuta la Entidad Ejecutora.
7. Digitar en el Sistema de Registro del Programa, la Ficha de Contacto, que contiene los datos de la persona privada de libertad (y otros). Este proceso lo ejecuta la Entidad Ejecutora.
8. Cruzar bases de datos para determinar el cumplimiento de las condiciones de aprobación, cuales son, estar vigente en el sistema penitenciario cumpliendo condena con un saldo de a lo menos 6 meses de reclusión y no pertenecer al Programa Puente en su etapa de apoyo psicosocial. Este proceso lo realiza la Secretaría Ejecutiva y Gendarmería de Chile
9. Aprobación, rechazo u observación en línea de las PPL postuladas y verificadas según punto anterior ejecutado por la Secretaría Ejecutiva del Programa, según los siguientes criterios:
20
a. Aprobadas: PPL cuyas familias no están en la fase de apoyo psicosocial de Puente y que se encuentran actualmente cumpliendo condena con un saldo mínimo de 6 meses de reclusión.
b. Observadas: PPL que no aparecen vigentes en los archivos de GENCHI, cuya condición de recluido puede ser certificada mediante confirmación oficial del centro penitenciario y/o en el caso de que su familia esté en el proceso de egreso del apoyo psicosocial del Programa Puente.
c. Rechazados: PPL que cumplieron su condena y que actualmente se encuentran en libertad y/o cuyas familias se encuentran participando en la fase de apoyo psicosocial del Programa Puente.
10. Asignación en línea de los consejeros que corresponderá a cada familias cuyo PPL fue aprobado. Proceso ejecutado por la Entidad Ejecutora.
11. En el caso en que el PPL fue observado por no existir constancia de la vigencia del cumplimiento de condena a pesar de la presunción fundada de la entidad ejecutora, se debe gestionar el certificado de vigencia extendido desde el Centro Penitenciario correspondiente. Hecha la gestión, se comunica a la Secretaría Ejecutiva para cambiar el estado a “aprobado”, función realizada por la Entidad Ejecutora.
12. El consejero asignado por la Entidad Ejecutora a la familia, ejecuta la segunda entrevista en el domicilio y realiza el primer nivel del diagnóstico, aplicando la ficha de “Identificación y Caracterización del Grupo Familiar” estableciendo la composición familiar para luego asignar los tutores que corresponda.
13. Asignación en línea de los tutores(as) por parte de la Entidad Ejecutora que corresponda según sea el grupo etáreo al que corresponden los niños, niñas y/o adolescentes pertenecientes a cada familia.
14. Siguiente sesión o contacto con el grupo familiar en su domicilio, para la presentación de los tutores que corresponda, acordar la frecuencia de visitas, contactos y actividades. Este proceso es realizado por la Entidad Ejecutora a través del Consejero(a) y tutores(as) según corresponda.
15. Inicio de la intervención por parte de la Entidad Ejecutora propiamente tal, por parte del equipo de consejero y tutores con cada grupo familiar:
a. Diagnóstico acabado del estado de cumplimiento de las Condiciones Mínimas (CM) que incluye las quince condiciones que aplican a la familia23. Cada una de ellas es catalogada en alguna de las siguientes categorías: Cumplido antes del Programa, A trabajar, En proceso o No corresponde.
b. Línea Base correspondiente a la situación inicial de las condiciones mínimas en el grupo objeto de intervención.
c. Gestión de redes y de servicios especializados para apoyar el cumplimiento de las CM no presentes según diagnóstico. Las redes a gestionar surgen del diagnóstico e incluye gestiones preliminares que realiza el SERPLAC consistente en la sensibilización de las redes potenciales en la región. Esto facilita que las entidades ejecutoras conozcan la oferta disponible
16. Cierre del proyecto que tiene una duración de 24 meses.
23 El Programa ha definido para la operacionalización de su intervención tanto a nivel de diagnóstico como de logro de resultados cinco ámbitos de condiciones mínimas que expresan logro que se esperan alcanzar respecto a las condiciones de las familias, condiciones de los niños de cero a tres años, condiciones de los niños de cuatro a seis años, condiciones de los niños de 7 a 14 años y condiciones para los niños de 15 a 18 años
21
Figura 1: Procesos del Modelo de Intervención del Programa Abriendo Caminos
22
1.5. Antecedentes presupuestarios El siguiente cuadro presenta la información presupuestaria del programa:
Cuadro 5. Presupuesto total del programa 2007 - 2011 (miles de $ año 2011)
Año Presupuesto de institución responsable
Presupuesto total del programa (incluye todas
fuentes de financiamiento)24
Participación del programa en el presupuesto de la
Institución Responsable (%) 2007 $131.223.151.749 0 0% 2008 $139.111.743.186 $280.614.507 0,2% 2009 $160.441.673.557 $1.240.303.314 1% 2010 $175.255.184.127 $2.295.481.312 1% 2011 $233.623.644.000 $2.954.723.000 1%
Fuente: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
24 En caso que el financiamiento del programa provenga de una única institución, no debe completarse esta columna.
23
II. TEMAS DE EVALUACION
1. DISEÑO DEL PROGRAMA
1.1. Justificación del programa
El problema que da origen al programa Abriendo Caminos, corresponde a los riesgos y efectos psicosociales en los niños y niñas menores de 19 años cuando algún o algunos de los adultos significativos es privado de libertad. Tal como se ha señalado en los antecedentes, los ámbitos problemáticos principalmente identificados son: Contexto, Violencia, Discriminación, Normas valóricas y control social, y Competencias parentales. Cada uno de ellos afecta de diferentes formas, el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, así como la calidad de vida familiar y del entorno en el que ocurren. En consideración a estos elementos se aprecia una apropiada identificación del problema.
El programa pretende ofrecer tanto, protección infantil desde el foco familiar, como la integración efectiva de personas que están vinculadas a circuitos de vulnerabilidad psico-social, los cuales se pueden conjugar como factores subycentes a carreras delictuales (Estay & Munizaga, 2010).
Si bien la intergeneracionalidad del delito no ha sido suficientemente comprobada (Casey Foundation, 2011), muchos estudios señalan la asociación entre la conducta delictual del padre o la madre y la probabilidad de delinquir del hijo/a (Murray et al., 2010; Farrington et al, 2009, Dallaire, 2007).
Respecto a la edad de riesgo, la investigación realizada por Moffitt (2001) señala que antes de los 18 años, es posible se presente un fenómeno antisocial y delictivo que muchas veces puede estar limitado a un comportamiento adolescente. Esto es, muchos menores de edad que pueden iniciarse en estas actividades entre los 13 y 14 años, suelen abandonarlas a partir de los 17 o 18 años, como una consecuencia natural de su desarrollo. Sin embargo, existe otro grupo de adolescentes que tienen una mayor probabilidad de desarrollar una carrera criminal; a este grupo pertenecen aquellos que se inician en este tipo de actividades a una edad muy temprana.
Sin embargo se debe señalar que, el problema atendido por el programa se centra en la vulnerabilidad que viven los niños y niñas menores de 19 años cuando algún o algunos de los adultos significativos es privado de libertad. El impacto negativo de la privación o condicionalidad de libertad, de uno o más adultos significativos, en el desarrollo y bienestar de niños y niñas menores de 19 años se expresa principalmente en la reducción de las oportunidades que tienen a disposición, para generar e incrementar capital humano y social, así como de participar de manera segura y estable en la vida social, en un contexto de grave deterioro de las condiciones del entorno familiar en el que se desenvuelven y se desarrollan (Mettifogo y Sepúlveda, 200525; Rygaard, 200926; Arriagada, 200127).
Por otro lado, desde la perspectiva de la protección, se debe considerar que, “la adolescencia es en sí misma una etapa de profundos cambios, de transformaciones, que lleva al sujeto a una búsqueda de nuevos escenarios de socialización y nuevas formas de sociabilidad, a fin lograr consolidar su identidad personal y social. En ese mundo de autonomía creciente en el que viven los adolescentes, comienzan a tener peso las decisiones propias y las trayectorias bosquejadas a partir de las disposiciones singulares de la edad, en combinación con las prácticas a través de las que se perfila el proyecto adulto. Es en este momento del ciclo vital, cuando más se patentizan los modos diferentes de exposición ante la adversidad, por lo que se torna necesario fomentar habilidades sociales, cognitivas y emocionales que les permitan enfrentarse exitosamente los desafíos que se les presentan” (Cardozo & Alderete, 2009, p. 152).
En base a lo planteado, se evalúa como bien definida la población potencial en función del problema identificado.
25 Mettifogo, Decio y Sepúlveda, Rodrigo (2005) Trayectorias de Vida de Jóvenes Infractores de Ley, Serie Estudios CESC 26 Rygaard, N. (2008). El niño abandonado. Guía para el tratamiento de los trastornos del apego, Gedisa, España 27 Arriagada, I. (2001, junio). ¿Familias vulnerables o vulnerabilidad de las familias? Ponencia presentada en el Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América latina y el Caribe. Santiago de Chile
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En cuanto a la población objetivo, la definición también es adecuada, en tanto corresponde a un criterio de priorización territorial (regional) que considera tanto la magnitud del problema como el acceso a servicios.
1.2. Relaciones de causalidad de los objetivos del programa (Lógica Vertical)
De acuerdo al análisis realizado y presentado en el Anexo 1c, a continuación se presentarán los principales resultados y conclusiones.
Los cuatro componentes formulados por el programa: (i) Mejoría de competencias parentales a través de apoyo psicosocial y consejería, (ii) Desarrollo de habilidades sociales mediante tutorías y participación comunitaria, (iii) Articulación entre las necesidades de las familias y la oferta de la redes, y (iv) Entrega de servicios especializados, están correctamente diseñados para el cumplimiento del propósito. Este diseño considera la multidimensionalidad del problema, los distintos actores involucrados, adopta un enfoque de competencia, y tiene en cuenta la atención para los casos de alta complejidad. Asimismo, las actividades planificadas para cada componente, son pertinentes y se relacionan consistentemente con el logro del objetivo planteado. No se identifican componentes o actividades prescindibles o posibles de sustituir por otros más eficaces.
Las investigaciones tienden a apoyar la implementación de consejerías a padres y/o cuidadores, así como las tutorías dirigidas a niños/as y adolescentes (Clopton & Est, 2008; Edwrads, 2009; La Vigne et. l, 2008; Lopez et al, 2007).
Al evaluar las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles, se advierte que estas operan adecuadamente a nivel de componente, es decir, las actividades diseñadas son suficientes y necesarias para producir los componentes. Sin embargo, los componentes diseñados aunque necesarios son insuficientes para el logro del propósito. Al revisar la literatura científica, se constata la necesidad de participación de la persona privada de libertad en el programa, en vistas a proteger el vínculo paterno o materno, evitar la ruptura y sus consecuencias traumáticas (Dunn & Arbuckle, 2002). Se ha encontrado evidencia que sugiere que mantener el contacto con los hijos mejora las respuestas emocionales de los niños y reduce el nivel de reincidencia de los padres (Bouchet, 2008; Christian, Mellow & Thomas, 2006, Miller, 2006, Sills, 2008), especialmente si se entrenan habilidades parentales (Harrison, 1997), lo que se evalúa como una necesidad por los mismos internos (Kazura, 2001)
Por otra parte, se debe señalar que la gestión de las condiciones mínimas, entendidas como un efecto que se espera lograr con las actividades diseñadas, supone un conjunto de múltiples acciones de diferentes niveles de complejidad, no equivalentes entre sí. Por ejemplo, no es comparable una condición mínima relativa a un beneficio que otorga el contexto estatal como es una subvención o subsidio, a una condición mínima que se ubica en la dinámica familiar sus recursos y aprendizajes, como tener conciencia y compromiso. Esto advierte la necesidad de categorizar las condiciones mínimas o agruparlas según criterios técnicos, como intensidad o tipo riesgo, considerando los efectos de interacción entre ellas.
En cuanto a los supuestos, al menos dos28 se refieren a la participación de los potenciales beneficiarios, sin embargo, el programa debe hacerse cargo de sensibilizar o motivar, asegurando un porcentaje de participación entre los potenciales niños, niñas y adolescentes, padres y/o cuidadores. Esto permitiría la construcción y cuantificación de indicadores para su monitoreo y seguimiento.
Otros tres supuestos29 se refieren a condiciones básicas, y no externas, para que el programa sea ejecutado correctamente. Dada la situación señalada, no es posible identificar las medidas que considera el programa para enfrentar o minimizar el riesgo que significa el/los supuesto(s) identificado(s).
En consideración a lo planteado, se valida parcialmente el diseño de los objetivos del programa.
28 “Niños, niñas y adolescentes, PPL y familia quieran participar del programa”, y “Padres y/o cuidadores tiene disponibilidad y voluntad de trabajar en modalidad de consejerías”. 29 “Gendarmería hace entrega de las listas de posibles usuarios del programa”, “La plataforma SIIS se mantiene en adecuado funcionamiento” y “Correcto funcionamiento de la plataforma SIGEC”.
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Egreso
El egreso, como una actividad dentro del diseño del Programa Abriendo Caminos, tiene lugar a los 24 meses del inicio de la intervención con las familias beneficiarias, lo que presenta debilidades en tanto no se corresponde de manera directa con logros esperados para el período, especialmente, respecto a la superación del impacto psicosocial.
1.3. Sistema de indicadores del programa (Lógica Horizontal)
Al analizar cada uno de los indicadores y su formulación (en anexo 1c) se evalúa que la mayor parte de los indicadores son pertinentes, aplicables y permiten medir la dimensión y el ámbito de control señalados. Este juicio se enuncia en consideración a los objetivos y las actividades que el programa planifica.
Otros indicadores en cambio, requieren sean enunciados en términos de proporción o porcentaje en vez de número, así serían consistentes con la cuantificación. Estos indicadores corresponden a los componentes 3 y 4 (Gestión de redes y Servicios especializados), lo cual queda especificado en el anexo 1c.
Para ningún componente se formulan indicadores que evalúen las dimensiones de calidad y eficiencia. El proceso tampoco es evaluado como un ámbito de control para ninguno de ellos. Esto se aprecia como deficiencia dentro del diseño.
Los medios de verificación disponibles son adecuados para realizar las mediciones.
Al momento de elaborar este documento, la coordinación del programa ha señalado dificultades técnicas para realizar la cuantificación de algunos indicadores.
Para ninguno se señalan las metas, por lo que no es posible la evaluación de su nivel de exigencia y su adaptación a la realidad de la variable a medir.
1.4. Reformulaciones del programa
En el período evaluado, el programa no ha sido importantemente reformulado.
1.5. Análisis de género
El género es la construcción social de lo femenino y lo masculino. Corresponde al conjunto de conductas aprendidas de distribución de roles y funciones entre mujeres y hombres, y las relaciones de poder y subordinación entre ambos determinadas por el contexto social, político, económico y cultural (Amador & Monreal, 2010).
Para este programa la incorporación del enfoque de género debe considerase en dos niveles: las personas privadas de libertad que corresponden a los adultos significativos de las familias intervenidas, y los/las cuidadores, niños/as y adolescentes que participan del programa.
En el caso de las personas privadas de libertad es importante la consideración del género, dado que a vivencia de la prisión es experimentada de forma muy diferente entre hombres y mujeres (Gallegos & Mettifogo, 2001). Las mujeres privadas de libertad son un grupo particularmente vulnerable al aislamiento y desintegración familiar, Julita Lemgruber (1999) resalta que “el rompimiento del contacto continuo con sus familiares y, sobretodo, con sus hijos es extremadamente difícil de soportar”.
Esto puede explicarse por la distinción de los roles sociales y culturales asignados al género, especialmente los ligados a la familia y al sustento económico de ellas y, a la estigmatización social y cultural que afecta de forma más evidente a la mujer, quién es vista como ‘mala madre’ por el hecho de abandonar a sus hijos. Si bien no siempre es necesariamente la madre quién cumple el rol de crianza de los hijos, en la mayoría de los casos, los estudios reportan que es éste el principal problema de la familia tras la reclusión femenina (Iniciarte, Sánchez & Ocando, 2010).
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Por otra parte, debe tenerse en cuenta las dificultades de las madres privadas de libertad para mantener relaciones estrechas con sus hijos, durante su estadía en la prisión y cómo esa situación puede tornarse más perjudicial para los hijos, quienes podrían estar en una situación de mayor vulnerabilidad al círculo del delito (Defensoría Penal Pública & UDP, 2004).
En vistas a la intervención en este grupo, también debe tenerse en cuenta que si bien, tanto madres y padres reportan interés en técnicas para disminuir el estrés, tristeza y sentimientos de abandono de sus hijos, las madres muestran mayor interés por conocer y aprender técnicas parentales y los efectos del desarrollo del niño dados por la separación (Kazura, 2001).
En este sentido, y respecto a los/as hijos/as, aunque los padres tienen muchas más probabilidades de ser encarcelados, el impacto en los niños tiende a ser mayor cuando es su madre quién se encuentra encarcelada (Mackintosh, Myers, & Kennon, 2006)
Clopton & East (2008) en una revisión de la literatura, hallaron cambios sufridos por los niños cuando uno de sus padres está encarcelado. Se encontró que los niños de madres involucradas el sistema judicial estaban significativamente más propensos a cambiar de hogares una vez por año en un periodo de 5 años.
En el caso de los participantes del programa debe considerarse la perspectiva de género tanto en el trabajo con los/las cuidadores/as, como con los/las niños/s y adolescentes. Respecto a los/las adultos responsables, el documento de Sistematización del Programa Abriendo Caminos (Mideplan, 2010) afirma que:
• Son las mujeres: madres y abuelas, las que mayoritariamente actúan como adultas responsables (97% en el programa, Mideplan, 2011)
• La distribución etárea de las mujeres jefas de hogar y/o cuidadoras se concentra, sobre los 42 años y un porcentaje importante sobrepasa los 60 años. Es frecuente que las abuelas asuman los cuidados infantiles cuando un familiar esta privado de libertad.
• La naturalización de la maternidad y, como contrapartida, a la accidentalidad y voluntariedad de la experiencia de la paternidad. Las mujeres están obligadas a asumir una maternidad universal, aún cuando, en el caso de las abuelas, no se trate de sus hijos/as biológicos/as.
• Los efectos de estas pautas y modelos culturales, se advierten claramente en la situación que caracteriza a los/as beneficiarios/as y en los supuestos con los que trabaja el equipo de intervención.
• En un contexto delictual y de pobreza se pueden identificar factores de riesgo asociados a la condición de género, así los hombres podrían involucrase con pandillas y asumir la violencia; las mujeres tenderían a involucrarse con grupos de pares negativos implicados en explotación sexual infantil o a ser madres adolescentes como medio de afirmación.
• Los modelos que se imponen en el proceso de afirmación de identidad masculina se relacionan con la imposición de autoridad y de poder sobre otros/as, especialmente sobre las mujeres, incluso el hombre mantiene su autoridad y control sobre la familia desde el recinto carcelario.
A partir de lo señalado, se concluye que el diseño e implementación de las acciones preventivas y reparatorias propuestas por el programa deben tener en cuenta el enfoque de género en tanto van dirigidas a niños/as, adolescentes hombres y mujeres, cuidadores/as, madres y padres, para los cuales la configuración de riesgos y bienestar psicosocial tiene un importante componente cultural asociado al género. Esto se hace especialmente relevante a la hora de identificar el problema, diseñar las intervenciones y entregar el servicio.
Si bien en la definición del propósito y componentes se identifica la incorporación del enfoque, tanto en la identificación del problema, la definición de población objetivo, la provisión de los bienes y servicios, como en la formulación de indicadores, esta incorporación es débil. En general no se advierten procedimientos básicos como es la distinción entre cuidador/a y niño/a a cargo.
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2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA
2.1. Estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior de la institución responsable y con otras instituciones.
La estructura organizacional está constituida básicamente por: la Secretaría Ejecutiva de Protección Social Chile Solidario, las Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación (Serplac) y las Entidades Ejecutoras
Desde una perspectiva evaluativa, esta la estructura organizacional es adecuada, sin advertir elementos faltantes ni prescindibles: un nivel central de diseño y gestión, un nivel regional de coordinación y apoyo, y finalmente un nivel ejecutor propiamente tal.
El siguiente organigrama muestra los distintos niveles de dependencia de la Unidad Responsable y cómo ésta se inserta en el Servicio o Ministerio correspondiente:
Figura 2. Organigrama de la Institución Responsable del Programa Abriendo Caminos
Ministro de Planificación
Subsecretaria
Secretario Ejecutivo de Protección Social
Jefe Unidad de Programas de Apoyo Psicosocial
Encargado Nacional Programa Abriendo
Caminos
Encargado Nacional Programa Puente
Encargado Nacional Programa Calle
Encargado Nacional Programa Vinculo
Encargados Regionales Programa Abriendo Caminos
Organismos Ejecutores
Gestión Territorial
A continuación se presenta un cuadro con la dotación de personal de la Institución Responsable:
Tabla 4. Dotación de personal de la Institución Responsable
Secretaría Ejecutiva de Protección Social
Encargada Nacional del programa Contrata 44 horas Profesional de Apoyo del programa Contrata 44 horas Profesionales de Apoyo del programa Contrata 11 horas
Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación
Un encargado del Programa por cada Serplac en al cual está instalado. Contrata 11 horas
Entidades Ejecutoras
Al menos: - Un coordinador - Un consejero - Un Tutor - Un Gestor de Redes - Un Equipo Especializado
Contrato a plazo fijo u honorarios
De 33 a 44 horas aproximadamente
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Si bien, la dotación del personal del programa tanto a nivel central como local es adecuada para implementar la estrategia definida por el programa, la dotación a nivel regional es insuficiente, evidenciándose problemas de fiscalización y coordinación con los ejecutores30. A continuación se describirán sus principales funciones y tareas de la Secretaría Ejecutiva y los Serplac:
Secretaría Ejecutiva de Protección Social
Chile Solidario
Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación
Serplac
Diseño del programa, las intervenciones y estrategias de implementación.
Asignar los marcos presupuestarios a cada entidad proponente.
Evaluar y calificar los Proyectos de intervención presentados por las instituciones proponentes.
Realizar a nivel nacional el monitoreo y seguimiento de los Proyectos de Intervención en Ejecución, como parte del seguimiento y asistencia técnica que proporcionen a los proyectos.
Realizar asistencia técnica y metodológica a las instituciones que ejecutan los proyectos de intervención y como parte de la línea de formación continua de operadores del Sistema de Protección Social.
Velar por la adecuada administración y ejecución del convenio.
Suscribir y aprobar los convenios de transferencia de recursos celebrados con las Instituciones Ejecutoras y sus modificaciones.
Realizar el seguimiento, monitoreo y supervisión de la ejecución de los Proyectos de Intervención.
Entregar asistencia técnica a las instituciones ejecutoras de los proyectos de intervención.
Dictar resolución exenta que apruebe el cierre del convenio en base a la revisión y análisis de los documentos que se señalan a continuación: (i) Informes técnicos de avance y final, así como de inversión presentados por las instituciones ejecutoras; (ii) Rendiciones de cuentas debidamente aprobadas de conformidad a lo señalado en el Marco Operativo; (iii) Actas de supervisión de la ejecución de los proyectos.
En cuanto a las tareas de asistencia técnica, seguimiento, monitoreo y supervisión, se dan en ambos niveles: regional y nacional, lo que se considera adecuado, pues la tarea concreta de los ejecutores debe asesorarse y coordinarse a nivel regional, correspondiéndole al nivel central la mirada más global, de país.
Entre las principales funciones y tareas de las Entidades Ejecutoras, se encuentran:
- Presentar un Proyecto de Intervención a Mideplan.
- Suscribir y aprobar los convenios de Transferencia y Ejecución a celebrar con la Serplac y sus modificaciones.
- Entregar los informes técnicos mensuales de avance y final requeridos en el Convenio a suscribir por las partes, los que deberán contener a lo menos; el listado de beneficiarios atendidos, las actividades para el cumplimiento de las condiciones mínimas por cada niño y sus familias y actividades de gestión de las redes locales.
- Emitir comprobantes de ingreso por los fondos transferidos e informar mensualmente de la inversión de los recursos transferidos, en virtud del convenio suscrito con el Ministerio de Planificación, de conformidad a lo establecido en la resolución Nº 759 de 2003, de la Contraloría General de la República, que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas.
- Conformar un equipo de profesionales, técnicos, y educadores que aseguren que el servicio de apoyo psicosocial a las familias de los niños y sus integrantes se efectuará de acuerdo a las orientaciones estratégicas del programa. Para asegurar la idoneidad del personal que se desempeñará en el
30 Taller de Ejecutores, 30 de Mayo del 2011
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proyecto, en particular aquel trato directo con los niños y sus familias, la entidad ejecutora deberá garantizar la existencia de un proceso de selección y de evaluación psicológica y antecedentes.
- Como mínimo la entidad ejecutora deberá asegurar un equipo de trabajo permanente que deberá tener la siguiente composición:
a. Un coordinador de proyecto, que será responsable ante su contraparte en Mideplan, de la ejecución de las acciones comprometidas, incluyendo el desempeño administrativo, financiero y de gestión de información, en especial de la gestión del Sigec y de la administración del módulo de registro y monitoreo de la información SIIS.
b. Profesionales que oficiarán como Consejeros Familiares y que asumirán la relación directa con el (la) representante adulto(a) de la familia, así como la verificación de condiciones para niños de 0 a 6 años de edad.
c. Profesionales que fungirán como tutores y trabajarán directamente con los niños de 7 a 14 años y de 15 a 18 años de edad y en número suficiente al número de niños que atienda la unidad ejecutora.
d. Profesionales (psicólogos, psicopedagogos, abogados y terapeutas ocupacionales) para prestar servicios específicos de intervención terapéutica con niños en complemento al apoyo socioeducativo y motivacional a cargo de los tutores.
e. Gestores institucionales y comunitarios. Se deberá designar a alguno de los profesionales individualizados en los puntos anteriores, o a quien la entidad defina para este efecto, como responsable de gestión de redes, institucionales y comunitarias sin prejuicio de que más de algún profesional ejerza funciones relativas a este rol, alguno de ellos debe asumir la representación de esta tarea.
- Informarse de las orientaciones técnicas y metodológicas provistas por la coordinación nacional y/o regional del programa e incorporarlas como referencia de todas las actividades que realice en el marco de esta intervención.
- Asegurar el funcionamiento continuo del proyecto habiéndose efectuado traspaso de recursos a la institución para los fines que el programa establece.
- La entidad ejecutora se obliga a utilizar el Registro de Información Social, implementado y operado por el Ministerio de Planificación a través de su Secretaría Ejecutiva de Protección Social. Para esto deberá suscribir o tener suscrito un Convenio de Colaboración y Conectividad al Registro de Información Social (RIS).
- Participar de todas las instancias de coordinación, asistencia técnica y capacitación que el programa genere, ya sea directamente o a través de terceros, encomendados especialmente para apoyar estas funciones de manera presencial o virtual según sea el caso.
- Efectuar una gestión de información responsable, oportuna y que tenga en consideración, el interés superior de los niños y niñas con los que trabaja.
Todas las tareas descritas a nivel de la ejecución local, se evalúan como adecuadas, pues aparecen como necesarias para la correcta implementación del programa.
De acuerdo a lo señalado por la secretaría ejecutiva del programa, la asignación de responsabilidades y funciones son designadas según la resolución exenta que define un documento denominado: “Modalidad para la Transferencia de Recursos para la Ejecución del Programa”31 Por otra parte, el equipo encargado del programa Abriendo Caminos del nivel central, es el encargado principal del diseño y administración el programa.
31 Para los años 2008 a 2010 el documento se llamaba Marco Operativo, este es el nuevo nombre desde el 2011
30
Para la tarea de administrar el programa, el encargado nacional cuenta con un equipo de gestión territorial, el cual es el encargado de bajar el programa (y todos los programas de las secretaria ejecutiva) al territorio y al mismo tiempo responder las dudas de las regiones con respecto a la ejecución del programa.
Es sí como, en cuanto a los mecanismos de coordinación, el encargado regional del programa mantiene contacto permanente con el equipo de gestión territorial a cargo de su región, de modo de resolver problemas o bajar lineamientos respecto del programa. Esto es efectuado, cuando son lineamientos generales para todas las regiones, desde la/el encargada/o del programa Abriendo Caminos a el/la coordinador/a de Gestión Territorial. En aquellos casos en que los asuntos a tratar sean más específicos de una región determinada, el encargado del programa a nivel regional se contacta con el encargado nacional.
Los mecanismos de coordinación entre los ejecutores y las Serplac, están formalmente regidos por el convenio y las reuniones entre las partes, además la coordinación de los temas más cotidianos se realizan vía telefónica, mail u oficios.
A su vez la Serplac, cuenta con instancias formales tanto de capacitación como de traspaso de información con la Unidad de Gestión Territorial y con la Encargada Nacional del Programa.
En cuanto al programa, se han elaborado diversos manuales, los cuales se hacen llegar a las secretarías regionales de planificación con cantidad tanto para el equipo de la Serplac como para el equipo ejecutor. En estos manuales se establecen los aspectos técnicos del programa que deben conocer ambas entidades. A pesar de lo anterior comúnmente pueden surgir dudas, dificultades o necesidad de profundización acerca de aspectos específicos del programa aplicados a una realidad determinada. También aquí, la forma más común de coordinación es a través del correo electrónico, teléfono y oficios entre las entidades.
Si bien, el conjunto de tareas y funciones que tienen los tres niveles descritos son pertinentes para la implementación de la estrategia diseñada, correspondiendo a la exigencia y responsabilidades encomendadas para cada nivel, se advierten dos situaciones posibles de mejorar:
- El cumplimiento de las actividades no debe sólo basarse en el auto-registro a nivel local, sino en una buena capacidad de supervisión y control de la calidad de la información registrada, sin embargo las Secretarías Regionales de Planificación carecen de capacidad técnica y humana suficiente como para realizar dicho control. Además, esta información debería estar sistematizada y a disposición de la Unidad Central del programa, así servir de insumo para la toma de decisiones como un instrumento de monitoreo y seguimiento de la implementación del programa
- Y por otra parte, según lo señalado por los ejecutores32, hacen falta instancias de institucionalización del programa a nivel local. Los ejecutores aprecian una debilidad en la comunicación, especialmente a las entidades y programas municipales de la puesta en marcha de este componente del Chile Solidario a nivel territorial. Esta tarea es mayormente asumida por los propios ejecutores, siendo menor la participación de la Serplac en ella.
Atendiendo a los temas señalados, y considerando que los funcionarios de la Serplac dedicados al “Abriendo Caminos” tienen a cargo un promedio de cuatro programas de alta envergadura, se evalúa como insuficiente la dotación a ese nivel.
Por otra parte, aunque la Serplac mantiene coordinaciones periódicas con los ejecutores, ellos no cuentan con un espacio de intercambio técnico, que les permita coordinar acciones, ajustar actividades, acordar criterios, reflexionar respecto a su quehacer en vistas a mejorar las prácticas y perfeccionar el diseño propuesto de implementación.
Respecto a la coordinación con otros programas que estén orientados a la misma población objetivo, y relacionados con los objetivos del programa, no se advierten duplicidades. La secretaría ejecutiva señala
32 Taller de Ejecutores, 30 de Mayo del 2011
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que en caso de requerirse, y procurando una adecuada coordinación y articulación, puede existir complementariedad con el programa “Puente”.
Por último, respecto a los mecanismos de participación ciudadana, hasta ahora no han sido incorporados al programa. Sin embargo, se encuentra en proceso de creación una encuesta de satisfacción de usuarios. Esto aparece como adecuado, considerando el nivel de desarrollo inicial del programa
2.2. Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia de recursos y modalidad de pago
La Secretaría Ejecutiva de Protección Social realiza la asignación de recursos por medio de un proceso interno de planificación y distribución territorial según el total disponible al Programa en la Ley de Presupuesto. Dicho proceso incorpora cuatro criterios (interés de la región expresada a través del SERPLAC, disponibilidad de recursos monetarios, cantidad de privados de libertad a nivel regional, antecedentes entregado por Gendarmería en forma periódica al Programa y capacidad instalada de los equipos regionales). El procedimiento exacto o fórmula para la asignación no está formalizado.
Los recursos son traspasados desde el Ministerio de Planificación por medio de convenios a las entidades ejecutoras para financiar el servicio de apoyo psicosocial a los niños/as, adolescentes y sus familias por un semestre33. Dichas transferencias son el resultado de la participación de las entidades ejecutoras de un proceso de postulación gestionado por la SERPLAC regional que convoca a instituciones idóneas a presentar proyectos que son evaluados en función de los siguientes criterios:
- Pertinencia: grado de afinidad de la propuesta con las definiciones técnicas del Programa
- Suficiencia: cobertura de contenidos abordados en la propuesta
- Viabilidad: capacidad institucional para servir de soporte al programas
- Innovación: adicionalidades propuestas por la institución para complementar o fortalecer los contenidos
- Financiero: adecuación del Proyecto a los ítems financieros del formulario
Su evaluación se realiza por medio de una pauta que mide el nivel de cumplimiento de los criterios dando como resultado la calificación de los proyectos en tres estados:
- Aprobados, lo cual significa que el Proyecto se aprueba sin perjuicio que el Ministerio puede hacer recomendaciones menores
- Observados, el Proyecto es observado por el Ministerio indicando los aspectos que deben corregirse por la entidad ejecutora para una segunda evaluación.
- No aprobados, correspondientes a los Proyectos que no se ajustan a las directrices técnicas del formulario
En el caso de los proyectos calificados como Aprobado, se suscribirá un convenio entre la Entidad Ejecutora y el Ministerio de Planificación, representado por el Secretario Regional Ministerial de Planificación y Coordinación respectiva para su implementación. Dicho convenio está regulado por la Resolución Exenta 01015 del 30 de junio del 2009 del Ministerio de Planificación que Aprueba el Marco Operativo del Programa en la Modalidad de Operación estableciendo los procedimientos de transferencia de recursos en términos de la cantidad de cuotas y porcentajes. Una vez que el convenio está suscrito con su respectiva resolución exenta que lo aprueba totalmente tramitada, el Ministerio de Planificación procede a la transferencia de los fondos comprometidos.
El convenio establece las obligaciones de la Entidad Ejecutora así como el monto del proyecto a ejecutar y los procedimientos de utilización de los recursos además de los informes comprometidos por el ejecutor.
33 Desde el 2011 los convenios son por el total de meses de intervención y de recursos.
32
También exige un procedimiento de rendiciones de cuenta mensual y Mideplan se reserva el derecho de realizar una auditoría financiera.
La modalidad de pago de estos convenios según la resolución exenta 01015 con fecha 3 de julio del 2009 establece que los recursos son transferidos en dos cuotas. La primera equivalente al 60% con la firma del convenio y la segundo del 40% contra una evaluación intermedia de desempeño del proyecto y transcurridos al menos 90 días desde el comienzo de la ejecución. Otra resolución exenta 0619 del 4 de junio del 2010 modifica estos porcentajes a 70% con la tramitación del convenio y una segunda del 30% se transfiere dentro del mes de noviembre asumiendo que los informes técnicos de avance mensuales así como los informes de inversión mensuales.
La suscripción del convenio exige de las entidades ejecutoras remitir a SERPLAC los siguientes documentos:
1. Copia autorizada de los estatutos de constitución de la entidad.
2. Actas de Directorio que acrediten la personería de su representante legal.
3. Certificado de vigencia de una antigüedad no mayor a sesenta días
4. Garantía por el total de los recursos transferidos, que podrá consistir en una póliza de seguro, boleta bancaria, vale vista o un pagaré34 emitido por la entidad ejecutora a nombre de Mideplan, debidamente suscrito ante notario, por el que garantice la ejecución del proyecto equivalente a un 100% de los recursos que se asignen, con una vigencia de 12 meses. Para efectos de la prórroga (punto 3.1 del Marco Operativo) la entidad ejecutora deberá adicionar una garantía adicional por los montos que se transfieran por esa causa.
Por otra parte, el monto a pagar a cada entidad ejecutora se define por un valor niño según la fase de intervención utilizando el siguiente algoritmo: (valor niño según etapa*cobertura asignada)*nº de meses del convenio. Así en la fase alta, que corresponde a los primeros nueve meses de intervención el valor niño es de $81.120 mientras que los 15 meses posteriores se cancela $40.560 por niños.
a) Entre Regiones
Los criterios de asignación de recursos para las regiones están en función de la cantidad de personas privadas de libertad en medio cerrado, existentes por cada región, la cantidad de cobertura para el año en base al presupuesto, el interés de la región y la capacidad instalada.
b) Entre Componentes
La distribución de recursos entre componentes no está predefinida a nivel nacional y su distribución es realizada por las entidades ejecutoras una vez que realizan el diagnóstico de los niños y adolescentes con los cuales van trabajar. Si bien, se evalúa positivamente que el programa controle los costos asociados a los ítems presupuestarios de los proyectos, el marco operativo del programa define ítems presupuestarios genéricos del ámbito público que no tiene ninguna vinculación con los componentes del programa.
La ejecución presupuestaria es totalmente descentralizada, lo que se considera positivo. En términos de diseño y operación los criterios de asignación de recursos están orientados a responder a las demandas regionales. Sin embargo, no se observa de parte de la dirección del Programa una visión global o priorizada de intervención a nivel nacional ni tampoco una adecuada formalización del proceso o procedimiento utilizado para la asignación de recursos del programa. No existe una nota técnica o documento que sistematice este procedimiento. Tampoco existe un estudio que avale las estimaciones de cobertura y recursos asignados en función de los componentes que ejecuta el Programa o los costos unitarios de dichas prestaciones. Es decir el programa no dispone de un estándar de costo por los cuatro servicios entregados. Todo lo cual sugiere que el programa desde su inicio ha funcionado con un procedimiento de asignación de recursos muy poco formalizado que no es adecuado para la gestión de un programa social.
34 Los pagare no son aceptados por la división jurídica del ministerio desde el 2011
33
Por otra parte, los convenios están centrados en los aspectos formales y administrativos sin dar cuenta, por ejemplo, de los resultados que se deben alcanzar en el contexto de las condiciones mínimas que el programa dispone. Los convenios tampoco definen indicadores de desempeño para medir niveles de logro. Esta modalidad de convenio puede estimular un comportamiento oportunista de las Entidades Ejecutoras en la medida que los convenios se cumplen a partir de criterios administrativos y no de resultados, generando incentivos para que las entidades ejecutoras disminuyan los costos y/o la calidad de los servicios entregados. Aspectos que se agrava al no disponer el programa un sistema adecuado de supervisión durante el período de la evaluación.
Adicionalmente, la modalidad de pago a las Entidades Ejecutoras consistente en transferir el 70% con la firma del convenio y el 30% restante en función de cumplimientos formales, inhibe la capacidad de gestión y control a la dirección del programa dado que el 100% del convenio es pagado antes que concluyan los proyectos. Esta modalidad de pagos del programa establece incentivos no deseados pues el énfasis no está en una adecuada ejecución de las prestaciones de servicios (componentes) sino en el cumplimiento administrativo y de ejecución presupuestaria. Normalmente los convenios que establece el estado para la prestación de servicios incorporan un calendario de pago, reservando un porcentaje significativo al cierre de los proyecto. Por otra parte, la modalidad de pago a las entidades ejecutoras (en base un valor niño según la fase de intervención) genera incentivos no deseado en la medida que las instituciones ejecutoras probablemente seleccionarán aquellas familias que tienen más de un niño o niña dado que le disminuye los costos de la prestación del servicios. Esto inevitablemente excluirá a las familias con un solo niño o niña.
El análisis del formulario de presentación de proyectos no está adaptado a las particularidades y modalidad de ejecución del programa en base a componentes y condiciones mínimas. Da cuenta de una lógica administrativa en la definición de los ítems asociados al presupuesto que puede ser apto para un proyecto de equipamiento e infraestructura pero no para uno de apoyo psicosocial. Por otra parte, la pauta de evaluación está compuesta por cinco dimensiones que tienen la misma ponderación. Aspecto deficitario en la medida que no permite reconocer las dimensiones que son más significativas para el éxito de un programa social. En efecto, es recomendable que las dimensiones pertinencia y suficiencia tengan mayor peso en la evaluación final mientras las dimensiones financieras e innovación menor. Sin embargo, dicha decisión debe resultar de una reflexión del equipo del programa para definir, por ejemplo, los énfasis que pueden ser las condiciones mínimas y su tratamiento como variables claves del proceso de adjudicación de proyectos.
2.3. Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la unidad responsable
MIDEPLAN cuenta con dos sistemas de seguimiento y registro de la información relativa a los programas que conforman el Sistema de Protección Social: Sistema de Registro y Monitoreo (SIIS) y Sistema de Gestión de Convenios (SIGEC).
A partir de la información ingresada por los ejecutores y las Serplac en estos dos sistemas, el seguimiento del Programa Abriendo Caminos se realiza en dos niveles:
Nivel Nacional. Las funciones de seguimiento y evaluación son realizadas por la Encargada Nacional del Programa, quien además de las labores administrativas relacionadas con el seguimiento de los convenios, tiene como responsabilidad ser contraparte técnica de todos los proyectos de intervención realizados.
Nivel Regional. Esta función la cumplen las SERPLAC a través del SIGEC (Sistema en Línea Gestión de Convenios), cuyo propósito es realizar un seguimiento en línea y monitoreo de las acciones de los ejecutores del programa. También se considera el SIIS.
a. Sistema de Gestión de Convenios (SIGEC)
El Sistema Integrado de gestión de Convenios (SIGEC) sirve como sistema de seguimiento de todos los convenios nacionales, regionales y comunales que MIDEPLAN tiene con las diversas instituciones del
34
Estado para ejecutar el Sistema de Protección Social. Genera información respecto de las transferencias de recursos públicos desde MIDEPLAN a los otros organismos involucrados en cada uno de los Componentes del Programa (Ministerios, SERPLAC, SEREMI, Intendencias, Municipios), permitiendo realizar un seguimiento presupuestario, de actividades, plazos y productos asociados a los convenios.
A través del SIGEC se evalúan los siguientes aspectos de la implementación:
- Avance de la ejecución presupuestaria regional y comunal
- Avance de la ejecución técnica mediante los informes parciales y final
- Rendiciones al día de acuerdo a la circular 759 de la Contraloría General de la República
La obligación de los ejecutores de ingresar esta información al SIGEC se establece en el Marco Operativo del Programa, que señala que éstos deben registrar en este sistema, según la periodicidad exigida en el convenio asociado al proyecto presentado por cada ejecutor, información de carácter técnico y financiera.
Rendición de cuentas:
- Los comprobantes de ingresos con la documentación auténtica o la relación y ubicación de esta cuando proceda, que justifique los ingresos percibidos por cualquier concepto.
- Los comprobantes de egresos con la documentación autentica o la relación y ubicación de esta cuando proceda, que acredite todos los pagos realizados.
- Los comprobantes de traspasos con la documentación autentica o la relación y ubicación de ésta cuando proceda, que demuestre las operaciones contables que no corresponden a ingresos y gastos efectivos.
- Informes mensuales de inversión que den cuenta de la ejecución de los recursos transferidos.
- Informe Final de Inversión
Informes financieros (periodicidad mensual):
- Avance financiero: detalla el presupuesto asociados al ejecutor según convenio, el monto transferido a la fecha, el monto rendido a la fecha, el monto rendido acumulado, total de gastos y saldo por rendir.
- Resumen general de gastos: de inversión (recursos humanos, implementación, fondo de apoyo asistencial para usuarios, alimentación) y de administración (movilización, material fungible e imprevistos)
Informe Técnico:
- Contiene: i) una síntesis del avance de actividades, detallando para cada una de estas: descripción de la actividad, numero de niños que participan de la actividad, numero de niños no usuarios del programa que participaron de la actividad y número de familias que participaron de la actividad. Al mismo tiempo se debe completar los logros del periodo con aquellas actividades consideradas así por el equipo; ii) gestiones que ha realizado el ejecutor con la red institucional local. En esta se detallan los acuerdos o preacuerdos realizados; iii) todas aquellas actividades nuevas no formuladas en el proyecto inicial; iv) observaciones a todo lo anteriormente mencionado.
MIDEPLAN debe revisar, a través de la SERPLAC, los informes técnicos (de avance y final) dentro de un plazo de 15 días hábiles y los informes financieros (mensuales y final de inversión) dentro del plazo de 10 días hábiles, contados desde su recepción, y podrá aprobarlos u observarlos parcial o totalmente (Marco operativo del Programa). En caso de tener observaciones o requerir aclaraciones respecto de los informes, estas deberán notificarse por escrito al ejecutor dentro de los dos días hábiles contados desde la recepción de las observaciones o aclaraciones efectuadas al informe respectivo, para hacer las correcciones u aclaraciones pertinentes y entregarlas al Ministerio de Planificación el cual deberá revisarlas dentro de los 8 días hábiles siguientes a la fecha de su recepción y aprobarlos o rechazarlos en forma definitiva.
35
b. Sistema de Registro y Monitoreo (Sistema Integrado de Información Social, SIIS)
El SIIS es una plataforma tecnológica computacional a escala nacional diseñada como un instrumento de gestión para el Sistema de Protección Social, que registra, almacena y procesa la información para la asignación y racionalización de las prestaciones sociales que otorga el Estado. Es el soporte tecnológico de la Ficha de Protección Social, puerta de entrada a los beneficios sociales del país. La interoperabilidad entre servicios públicos (Web Services), la validación de información social y los módulos de consulta en línea, son algunas de las funciones que cumple esta plataforma35.
El SIIS cumple con el principio de resguardo de la información. El acceso es a través de claves con autentificación segmentada y personalizada, de acuerdo a los atributos territoriales que el usuario tiene (perfiles nacionales, regionales, provinciales y comunales). Las bases de datos contenidas en SIIS se organizan en los distintos módulos, uno de los cuales corresponde al Sistema de Registro y Monitoreo del Programa Abriendo Caminos.
Este modulo es utilizado para registrar y monitorear la intervención psicosocial de los hijo/as de familias con personas privadas de libertad que atiende el programa, con el fin de avanzar en la gestión de las condiciones mínimas asociadas a las familias.
La utilización del SIIS se inicia en el momento en que el ejecutor postula a los beneficiarios, ingresando en el sistema el nombre y Rut de la persona privada de libertad. Mideplan recibe estas listas y acepta, observa o rechaza a cada PPL propuesto36. Una vez aceptados, el ejecutor completa los datos de toda la familia (formulario de contacto).
- Datos contacto de la Persona Privada de Libertad: Rut, Nombre, Apellido Paterno, Apellido Materno, Edad, Sexo, Centro de Detención, Existencia Firma Compromiso, Nombre de la Familia
- Datos de la Familia de la Persona Privada de Libertad: Avenida, Calle, Pasaje, Número, Block/Dpto., Agrupación Habitacional, Comuna, Teléfono fijo, Teléfono, Persona de Contactos, Calles o puntos de referencia
Los instrumentos contenidos en el SIIS para el seguimiento de las familias son los siguientes:
- Ficha de Identificación Familiar: Nombres, apellidos, Rut, Fechas de Nacimiento
- Formulario de Participantes del Programa: Nombres integrantes, Edad, Sexo, Participa (si/no), Formulario de contacto asociado, Nombre del tutor o consejero
- Ficha de Caracterización Familiar: En esta el ejecutor debe establecer condiciones mínimas para cada integrante de la familia que participará del programa, en la cual deberá describir el estado de estas dentro de un primer diagnóstico, incluyendo: Nombre de persona privada de libertad, Condiciones Mínimas Asociadas, Estado de la Condición Mínima
A partir de esta información inicial, el ejecutor debe hacer un permanente seguimiento de las condiciones mínimas de las familias (para lo que cuenta con un Ficha de Gestión de Condiciones Mínimas) especificando cambios de estado de las condiciones mínimas y acciones realizadas destinadas al mejoramiento de estas.
La información proporcionada por estos dos sistemas permite llevar un seguimiento físico y financiero de las actividades realizadas por los ejecutores, así como del cumplimiento de las condiciones mínimas de sus beneficiarios.
A partir de esta información el Programa informa al SIG institucional el avance en el cumplimiento de sus compromisos de cobertura, a través del siguiente indicador “Porcentaje de niños, niñas y adolescentes incorporados al servicio de apoyo psicosocial del Programa Abriendo Caminos en el año t, respecto del
35 Fuente: MIDEPLAN. http://siis.MIDEPLAN.cl/siis/quees.html 36 Aceptar: En aquellos casos que la persona privada de libertad no esté activa en puente - dentro de los dos años de apoyo psicosocial - y además este cumpliendo pena privativa de libertad. Observar: En aquellos casos en los cuales si bien la persona no está activa en puente luego del cruce con las bases de gendarmería no se registra ahí como cumpliendo condena. Rechazar: En aquellos casos en los cuales según el cruce con el Programa Puente, la persona este efectivamente dentro de los dos años de apoyo psicosocial activo.
36
porcentaje de niños, niñas y adolescentes comprometidos como cobertura el año t”, distinto del indicador de cobertura definido en la matriz de marco lógico del programa (Ver Anexo 1b). La articulación entre ambos sistemas no se realiza de manera automática. Hay una persona a cargo de publicar esta información y de adjuntar manualmente los medios de verificación. El SIG no permite cruces automáticos ni se relaciona directamente con los sistemas informáticos y las bases de datos del programa.
El problema es que el seguimiento se realiza en función de la información ingresada por los mismos ejecutores, que cuentan con incentivos para informar mejores resultados de los efectivamente obtenidos, tanto para efectos de financiamiento de las actividades que realizan, como para su positiva evaluación y permanencia como ejecutores del programa. El problema del auto-registro podría resolverse si es que Mideplan contara con una buena capacidad de supervisión y control de la calidad de la información registrada pero, según se ha señalado en la sección 2.1., las Secretarías Regionales de Planificación carecen de capacidad técnica y humana suficiente como para realizar dicho control. En tales circunstancias, los sistemas de registro y seguimiento del Programa generan un incentivo perverso para los ejecutores, consistente en la potencial inclinación a sobre estimar y valorar los resultados obtenidos por la intervención realizada.
Además del mencionado problema de confiabilidad –que resulta del hecho de que quien mide el avance de resultados es el propio ejecutor-, el diseño del soporte tecnológico del sistema tampoco permite hacer distinciones significativas para efectos de análisis, evaluación y rediseño de las actividades que realiza el programa. En concreto, no permite medir:
- Ejecución presupuestaria por componente: el SIGEC no permite distinguir el porcentaje de recursos destinados al pago de honorarios de los distintos tipos de profesionales, que prestan servicios asociados a los distintos componentes.
- Evolución del cumplimiento de las condiciones mínimas durante la intervención. Según información proporcionada por la Secretaría Ejecutiva, el sistema no permite modificar una Condición Mínima (CM) una vez que es registrada en la línea de seguimiento. Por esta razón los ejecutores prefieren no registrar las CMs hasta que finaliza la intervención.
El equipo encargado de la ejecución del Programa en la Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario ha podido evidenciar estas dificultades en el contexto de esta evaluación, al momento de generar la información financiera requerida por el panel y de intentar cuantificar los indicadores de la matriz de evaluación, vinculados al cumplimiento de las Condiciones Mínimas. Dada la forma como actualmente se encuentra construido el sistema, sólo es posible evaluar el cumplimiento de CMs una vez finalizada la intervención, y no en un momento intermedio, de modo tal de estimar el avance, posibles cambios o retrocesos en la situación de las CMs durante la intervención. Ello hace prácticamente imposible intervenir sobre los procesos intermedios, lo que significa que los sistemas de seguimiento y evaluación con que cuenta el programa son insuficientes para realizar una actividad de seguimiento que sirva de insumo efectivo para la toma de decisiones de gestión.
Dadas estas dificultades, la Unidad de Informática del Mideplan ha decidido licitar un nuevo sistema que se adecue a la intervención que realiza el programa y sus particularidades el cual, según información proporcionada por los encargados del Programa, podría estar listo a finales de año.
Línea de base
La línea de base del programa corresponde a la caracterización inicial de las familias de las personas privadas de libertad. Según se ha señalado, esta información es la siguiente:
- Ficha de Caracterización Familiar: En esta el ejecutor debe evaluar condiciones mínimas para cada integrante de la familia que participará del programa, en la cual deberá describir el estado de estas dentro de un primer diagnóstico, incluyendo: Nombre de persona privada de libertad, Condiciones Mínimas Asociadas, Estado de la Condición Mínima
En consecuencia, la línea de base del programa corresponde al estado de cumplimiento de las CMs al inicio de la intervención.
37
Evaluaciones
A la fecha el programa ha realizado una Sistematización de la implementación piloto (Mideplan, 2009) y, un Estudio sobre Vulnerabilidad Familiar y Privación de Libertad, realizado por la Consultora de Estudios Sociales y Aplicados, Galerna (2009), que busca “identificar, conocer y describir las trayectorias de familias usuarias, reconociendo los riesgos y vulnerabilidades que deben enfrentar con la separación forzosa del núcleo familiar de uno de sus integrantes tras la privación de libertad”. Según información proporcionada por el Programa, se encuentra en proceso de creación una encuesta de satisfacción de usuarios.
38
3. EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA
3.1. Desempeño del programa a nivel de Propósito y Fin (Evaluación del cumplimiento de objetivos)
Se definen tres indicadores para evaluar el desempeño del programa a nivel de propósito: dos de eficacia/producto y uno de economía/proceso. La cuantificación de estos indicadores, para los años de ejecución del programa (2009 y 2010) es la siguiente:
Propósito. Generar acciones preventivas y reparatorias en las condiciones de desarrollo de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo37 privado de libertad, para asegurar el correcto abordaje de los riesgos que enfrentan y procurar niveles adecuados de bienestar.
Indicadores Cuantificación Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Control) Fórmula de cálculo 2009 2010
Porcentaje de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad que se encuentra incorporado al programa. (Eficacia/Producto)
(Nº Total de Niños, niñas y adolescentes incorporados al programa / Nº total de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad (población Potencial))*100
1,57% 2,22%
Porcentaje de cumplimiento de CMs a tratar durante la intervención de niños, niñas y adolescentes incorporados el programa. (Eficacia/ Resultados Intermedios)
(N° de condiciones mínimas a tratar / N° de condiciones mínimas cumplidas en niños, niñas y adolescentes) *100
s/d 65,5% - 87,2%
Porcentaje de Ejecución Presupuestaria (Economía / Proceso)
(Gasto total del programa / Presupuesto inicial)*100 97,32% 98,2%
Según se observa, el desempeño medido a través de la ejecución presupuestaria es óptimo, mientras que medido a través del cumplimiento de las CMs de los menores es aceptable. El porcentaje de cumplimiento de las CMs a tratar durante el programa, para la cohorte de ingreso del año 200938, se encuentra entre un 65.5 % y un 87.2 %, en donde en promedio las CMs a tratar durante la intervención correspondieron entre 11.7 y 11.9 y fueron cumplidas entre 7.8 y 10.239.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la información es registrada en el sistema informático (SIIS) por los propios ejecutores, sin un sistema de fiscalización adecuado, por lo que estas cifras no permiten concluir que se esté dando respuesta satisfactoria al problema de los niños, niñas y adolescentes que comparten el problema que da origen al programa (el impacto de tener un adulto significativo privado de libertad).
3.2. Desempeño del programa en cuanto a la Producción de Componentes
Los componentes 1 y 2 dan cuenta de las acciones de apoyo psicosocial que realiza el programa.
Aquellos indicadores que registran un mejor desempeño son aquellos que dan cuenta de la participación de los beneficiarios en las diferentes acciones (cobertura). El 96,7% y 93,6% de los padres participa en sesiones de consejería en 2009 y 2010; para los mismos años, los niños y niñas entre 7 y 14 años que participa en sesiones de tutoría es de 96,9 y 97,6%, respectivamente, mientras que los adolescentes entre
37 Cuidador, familiar o no Familiar encargado directamente del cuidado del niño, niña y adolescente, en la práctica y según el caso, puede ser madre, padre, abuelo, etc. (Mideplan, 2009) 38 La cohorte de menores ingresados al año 2009, la cual es el primer grupo de beneficiarios del programa, corresponde a la única cohorte de beneficiarios egresados en la actualidad. 39 El cumplimiento de las CMs fue determinado en función de la información entregada por el Programa el 16-06-2011. Sin embargo, en este momento no todos los ejecutores habían ingresado en el sistema la actualización del cumplimiento de las CMs, por lo que esta información preliminar puede estar subestimando la acción del programa. De hecho, para cada valor promedio determinado se entrega un rango en lugar de un valor específico, como debiese ser. Esto ocurre debido a que uno de los cuatro ejecutores que trabajaron con la cohorte de ingreso 2009 (Fundación CEPAS) no ha actualizado hasta el momento el cumplimiento de las CMs de sus beneficiarios en el SIIS. Por este motivo se realizaron dos estimaciones: una considerando a todos los individuos de la cohorte y otra excluyendo a aquellos intervenidos por la Fundación CEPAS.
39
15 y 18 años que participan de estas sesiones alcanzan al 93,4 y 96,2% del total de niños de esas edad, incorporados al programa.
Si bien se trata de porcentajes altos en todos los casos, cabría esperar que el 100% de los miembros de las familias que se encuentran incorporados al programa y que han establecido con el ejecutor un compromiso de participación en las distintas actividades, participara en las sesiones de trabajo correspondientes. Dos factores son relevantes para juzgar el desempeño de estos indicadores:
i) Si el porcentaje de padres, niños/as y adolescentes que no participa en las sesiones de trabajo correspondientes a su tramo de edad está midiendo no participación en todas las sesiones a lo largo de los dos años de intervención o si basta con no participar en una/s sesión/es; si la estimación se realiza en base a la participación absoluta, el % de desempeño debe ser considerado como insatisfactoria; por el contrario, si la estimación es de participación relativa (basta con no asistir a un número acotado de sesiones) el % de desempeño es totalmente satisfactorio, pues es dable esperar que en un período de dos años las personas en ocasiones tengan dificultades para asistir a una sesión de trabajo.
ii) Capacidad de supervisión del programa. El reporte de actividades realizadas y personas participantes en ella es realizado por los propios ejecutores y el programa no tiene capacidad para supervisar si esa información es fidedigna. Más aún, un ejecutor entrevistado en el marco de esta valuación señaló que “confía” en que tutores y consejeros realizan efectivamente lo comprometido, pero que ellos (ejecutores) no tienen capacidad real de supervisar ese trabajo familia por familia, sesión por sesión. Si la falla de supervisión es doble: el ejecutor no supervisa a sus profesionales y el programa no supervisa a sus ejecutores, cabe cuestionar la confiabilidad de este indicador para efectos de medición del desempeño.
Los otros indicadores de cobertura vinculados al desempeño de los componentes 1 y 2 son los que dan cuenta ésta según grupos de edad:
- 42% de los niños y niñas atendidas por el programa en 2009 y 43% de los niños y niñas atendidos el 2010 se sitúan en el tramo de entre 0 y 6 años (Componente 1).
- 43,2% de los niños y niñas atendidas por el programa en 2009 y 42,9% de los niños y niñas atendidas el 2010 se sitúan en el tramo de entre 7 y 14 años (Componente 2).
- 14,8% de los/las adolescentes atendidos/as por el programa en 2009 y 13,6% de los niños y niñas atendidas el 2010 se sitúan en el tramo de entre 15 y 18 años (Componente 2).
Según se observa, sobre el 80% de los niños y niñas atendidas son menores de 14 años, lo que resulta adecuado desde el punto de vista de la posibilidad de abordaje de los factores de riesgo, toda vez que mientras más temprana es la intervención, mayor la posibilidad de éxito (Barudy y Dantagnan, 2005).
El resultado intermedio de las actividades de consejería y tutoría puede ser evaluado según el porcentaje de cumplimiento de las CMs de los menores asociadas a cada rango de edad. El desempeño de estos indicadores sólo ha sido calculado para el 2010, año en que egresa la primera cohorte de beneficiarios incorporados al programa en 2009, con los siguientes resultados:
- Componente 1: las CMs tratadas en los niños entre 0 y 3 años se cumplen entre un 65,1% y un 91,6% y entre un 61,9% y un 87,3% en los niños entre 4 y 6 años.
- Componente 2: el porcentaje de cumplimiento de las CMs a tratar durante la intervención de niños y niñas entre 7 y 14 años fluctúa entre 67,4% y 86,8%, mientras que en adolescentes de 15 a 18 años el porcentaje está entre 64,5% y 83,2%.
Estos resultados deben leerse con la misma cautela ya mencionada para valorar los resultados intermedios a nivel de propósito, porque la información disponible depende de la información ingresada por los ejecutores al sistema. Si el porcentaje de cumplimiento de las CMs ronda el 60% la evaluación de desempeño es regular; pero si en cambio, es cercano al 90% la evaluación es buena.
40
Componente 1. Entrega servicios de apoyo psicosocial y consejería a padres y/o cuidadores que apunten a una mejora de las competencias parentales.40
Indicadores Cuantificación Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Control) Fórmula de cálculo 2009 2010
Porcentaje de padres y/o cuidadores que participan de las sesiones de consejería. (Eficacia / Producto)
(Nº de padres y/o cuidadores que participan de instancias de consejería / Nº total de padres y /o cuidadores incorporadas al programa)*100
96,7% 93,6%
Porcentaje de Familias que mejoran al menos una de sus condiciones mínimas. (Eficacia / Resultados Intermedios)
(N° de familias que logra mejorar al menos una de sus condiciones mínimas /N° total de familias atendidas)*100
s/d 85%
Variación en el cumplimiento de las condiciones mínimas (Eficacia /Resultado intermedio)
[(N° de condiciones mínimas cumplidas al año de trabajo / N° de condiciones mínimas cumplidas al momento del diagnóstico)-1]*100
s/d s/d
Porcentaje de niños y niñas entre 0 y 6 años incorporados al programa (Eficacia / Producto)
(Nº de niños y niñas entre 0 y 6 años incorporados al programa / Nº total de niños y niñas incorporados al programa)*100
42,0% 43,5%
Porcentaje de cumplimiento de CMs a tratar durante la intervención de niños y niñas entre 0 y 3 años incorporados el programa. (Eficacia / Resultado intermedio)
(N° de condiciones mínimas a tratar / N° de condiciones mínimas cumplidas en niños y niñas entre 0 y 3 años) *100
s/d 65,1% - 91,6%
Porcentaje de cumplimiento de CMs a tratar durante la intervención de niños y niñas entre 4 y 6 años incorporados el programa (Eficacia / Resultado Intermedio)
(N° de condiciones mínimas a tratar / N° de condiciones mínimas cumplidas en niños y niñas entre 4 y 6 años) *100
s/d 61,9% - 87,3%
Porcentaje anual de ejecución presupuestaria en RRHH (Economía / Producto)
(Gasto total devengado en año i) / (Presupuesto asignado en año i) Con respecto a los recursos humanos.
s/d s/d
Cabe señalar que no ha sido posible obtener información respecto de los indicadores de ejecución presupuestaria en recursos humanos (economía/producto) a nivel de componentes, por las ya mencionadas dificultades que genera el sistema de seguimiento del programa. Componente 2. Provisión de servicios de tutorías para niños de entre 7 y 18 años que apunten al desarrollo
de las habilidades sociales.
Indicadores Cuantificación Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Control) Fórmula de cálculo 2009 2010
Porcentaje de niños y niñas entre 7 y 14 años incorporados al programa. (Eficacia / Producto)
(Nº de niños y niñas entre 7 y 14 años incorporados al programa / Nº total de niños y niñas incorporados al programa)*100
43,2% 42,9%
Porcentaje de adolecentes entre 15 y 18 años incorporados al programa. (Eficacia / Producto)
(Nº de adolescentes entre 15 y 18 años incorporados al programa / Nº total de adolescentes incorporados al programa)*100
14,8% 13,6%
Porcentaje de niños y niñas entre 7 y 14 años que participan de las sesiones de Tutoría. (Eficacia / Producto)
(Nº de niños y niñas entre 7 y 14 años que participan de instancias de tutoría / Nº total de niños y niñas entre 7 y 14 años incorporadas al programa)*100
96,9% 97,6%
Porcentaje adolecentes entre 15 y 18 años que participan de las sesiones de Tutoría. (Eficacia / Producto)
(Nº de adolecentes entre 15 y 18 años que participan de instancias de tutoría / Nº total de adolecentes entre 15 y 18 años incorporadas al programa)*100
93,4% 96,2%
Porcentaje de cumplimiento de CMs a tratar durante la intervención de niños y niñas entre 7 y 14 años incorporados el programa. (Eficacia / Resultado intermedio)
(N° de condiciones mínimas a tratar / N° de condiciones mínimas cumplidas en niños y niñas entre 7 y 14 años) *100
s/d 67,4% - 86,8%
40 Capacidades prácticas de los padres, para cuidar, proteger y educar a sus hijos, asegurándoles un desarrollo sano. (Mideplan, 2009)
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Porcentaje de cumplimiento de CMs a tratar durante la intervención de adolescentes entre 15 y 18 años incorporados el programa.(Eficacia / Resultado intermedio)
(N° de condiciones mínimas a tratar / N° de condiciones mínimas cumplidas en adolescentes entre 15 y 18 años) *100
s/d 64,5% - 83,2%
Porcentaje anual de ejecución presupuestaria en relación a recursos humanos. (Economía / Producto)
(Gasto total devengado en año i) / (Presupuesto asignado en año i) Con respecto a los recursos humanos.
s/d s/d
El desempeño de los indicadores vinculados a la gestión de redes (Componente 3) es positivo y mejora de un año a otro. Todas las instituciones ejecutoras cuentan con gestores de redes, el porcentaje de familias que recibe algún tipo de prestación de gestión de redes es de 56% en 2009 y 67,2% en 2010, y el número de derivaciones a instituciones públicas respecto del número total de familias incorporadas en el programa asciende a 86,3% y 146,2% en 2009 y 2010, respectivamente. Componente 3. Provisión de gestión de redes a las familias orientada a generar una adecuada articulación entre las necesidades presentadas por las familias del programa hacia la oferta presente en las redes.
Indicadores Cuantificación Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Control) Fórmula de cálculo 2009 2010
Número de instituciones ejecutoras que cuentan con gestores de redes. (Eficacia / Producto)
(Nº de instituciones ejecutoras que cuentan con gestores de redes / Nº total de instituciones ejecutoras del programa en el pais)*100
100% 100%
Número de familias que reciben algún tipo de prestaciones de gestión de redes (Eficacia / Producto)
(Nº de familias que reciben prestaciones de gestión de redes / Nº total de familias incorporadas al programa )*100
56,0% 67,2%
Número de derivaciones de las familias a instituciones públicas o privadas desde el gestor de Redes (Eficacia / Producto)
(Nº de derivaciones del gestor de redes a las familias, a instituciones públicas o privadas / Nº total de familias en el programa)*100
86,3% 146,2%
Porcentaje anual de ejecución presupuestaria en relación a recursos humanos. (Economía / Producto)
(Gasto total devengado en año i) / (Presupuesto asignado en año i) Con respecto a los recursos humanos.
s/d s/d
Porcentaje de redes utilizadas de manera directa por familias. (Eficacia / Producto)
(N° redes efectivamente utilizadas desde el primer año de trabajo con la familia del ejecutor / Nº promedio de redes utilizadas por el resto de los ejecutores desde el primer año de trabajo con la familia)*100
s/d s/d
Finalmente, también es positivo el desempeño del componente 4 –entrega de servicios especializados para las familias. Todas las instituciones ejecutoras cuentan con servicios especializados. El 36,2% de las familias en 2009 y el 43,7% en 2010 demanda este tipo de servicios, el número de atenciones realizadas respecto de las planificadas supera el 100% el 2009 y el 90% el 2010, el porcentaje de niños atendidos respecto del número de niños que demanda estos servicios es de 97,1% en 2009 y de 74,9% en 2010.
El hecho de que menos del 45% de las familias demande servicios especializados puede ser un buen indicador respecto de la pertinencia del diseño del programa, en la medida en que los servicios de consejería y tutoría estarían respondiendo adecuadamente a las necesidades de las familias (cuestión que de no ocurrir, incrementaría la demanda de servicios especializados).
Llama la atención la baja en el desempeño de los dos últimos indicadores entre el primer y segundo año de ejecución, cuestión que da cuenta de una pérdida de eficacia, toda vez que en el 2010 se realizan un 10% menos de las atenciones planificadas, y el porcentaje de niños que no accede a los servicios especializados que demanda se incrementa de menos de 3% en el 2009 a poco más de 25% de los casos.
42
Componente 4. Entrega de servicios especializados para las familias participantes del programa. (Psicólogos clínicos, psicopedagogos, etc.)
Indicadores Cuantificación Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Control) Fórmula de cálculo 2009 2010
Número de familias que demandan servicios especializados (Eficacia / Producto)
(Nº de familias del programa que demandan servicios especializados / Nº total de familias del programa)*100
32,6% 43,7%
Número de entidades ejecutoras que cuentan con servicios especializados (Eficacia / Producto)
(Nº de entidades ejecutoras que cuentas con servicios especializados / Nº total de entidades ejecutoras del programa)*100,
100% 100%
Número de atenciones en servicios especializados al año. (Eficacia / Producto)
(Nº de atenciones especializadas en el año / Nº de atenciones especializadas planificadas)*100
104,8% 90,8%
Número de niños, niñas o adolescentes que son atendidos en servicios especializados al año. (Eficacia / Producto)
(Nº de niños, niñas y adolescentes que son atendidos en servicios especializados / Nº total de niños que demandan servicios especializados)*100
97,1% 74,9%
Porcentaje anual de ejecución presupuestaria en relación a recursos humanos. (Economía / Producto)
(Gasto total devengado en año i) / (Presupuesto asignado en año i) Con respecto a los recursos humanos.
s/d s/d
De la información precedente es posible concluir que el desempeño del programa a nivel de componentes es mejor en materia de gestión de redes y entrega de servicios especializados, que en lo relativo a la entrega de servicios de apoyo psicosocial, consejería a padres y/o cuidadores y tutoría a niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad.
De acuerdo con la matriz de marco lógico del programa, el desempeño de los componentes 1 y 2 está siendo evaluado fundamentalmente a partir del grado de cumplimiento de las CMs para cada grupo de edad, en el entendido de que es a través de las condiciones mínimas, que se abordan los riesgos que enfrentan los beneficiarios y se procuran niveles adecuados de bienestar (propósito del programa).
3.3. Beneficiarios Efectivos del programa
El número de beneficiarios efectivos del programa, es decir, de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad, se ha incrementado en un 414% entre 2008 y 2010. No se dispone de información desagregada de beneficiarios por componente. Este es un porcentaje significativo, que da cuenta de la correcta evolución de un programa que se inició el año 2008 de manera piloto, en dos regiones y con cuatro entidades ejecutoras y que ha ido anualmente duplicando la población beneficiaria, así como se duplica el presupuesto asignado y se incrementa el número de regiones y ejecutores. La cifra habla positivamente acerca de la capacidad de gestión del programa.
Cuadro 7. N° de Beneficiarios Efectivos Años 2008-2010
2008 2009 2010 % Variación 2008-2010
Componente 1 s/i s/i s/i s/i Componente 2 s/i s/i s/i s/i Componente 3 s/i s/i s/i s/i Componente 4 s/i s/i s/i s/i
Total 1.006 2.169 4.169 414% Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Secretaría Ejecutiva de Protección Social
43
3.3.1. Análisis de Cobertura
De acuerdo con la información proporcionada por Gendarmería de Chile para el año 2008, el total de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad se estima en 19.230 menores. Si el incremento de familias que enfrentan el shock de la privación de libertad alcanza tasas de 5,6% anual41, es posible estimar que la población potencial del programa aumente en aproximadamente 1.077 niños, niñas y adolescentes, por año.
Cuadro 8. Cobertura Años 2008-2010
Año Población Potencial
Población Objetivo(*)
Beneficiarios Efectivos
% de Beneficiarios respecto a
población potencial
% de beneficiarios respecto a
población objetivo 2008 19.230 9.011 1.006 5,23 11,16 2009 20.307 11.163 2.169 10,68 19,43 2010 21.384 14.267 4.169 19,50 29,22
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario
(*) Corresponde al 66,72% de la población potencial el 2010, al 54,97% el 2009 (RM, Bio Bio, O’higgins y Los Ríos) y al 46,86% el 2008 (RM y Bio Bio)
Esta estimación no coincide con las realizadas por el Programa, que se registran en el Anexo 1(b) Medición de Indicadores, al cuantificar el indicador de propósito “porcentaje de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad que se encuentra incorporado al programa”, que entrega cifras de cobertura de un 1,57% y un 2, 22% de la población potencial atendida en 2009 y 2010, respectivamente. Ya se indicó que este porcentaje es muy bajo, pero se dijo también que el incremento anual en el número de beneficiarios en cifras cercanas al 100% es significativo, y habla positivamente de la capacidad del programa para ir respondiendo de forma cada vez más masiva a un problema que trató inicialmente de forma piloto.
Las diferencias en las cifras se explican por la estimación de cobertura que realiza Mideplan se hace en función de la población potencial y no de la población objetivo. Dado que el programa no se ejecuta en todo el país, sino en un número acotado de regiones que en conjunto representan al 66,72% de la población potencial, corresponde evaluar la cobertura en función del porcentaje de niños, niñas y adolescentes cuyos cuidadores principales se encuentran privados de libertad en una de las regiones atendidas por el programa.
Hecha esta aclaración, el 29,22% de cobertura efectiva (beneficiarios respecto de población objetivo) debe considerarse como una cifra relevante, sobre todo teniendo en cuenta que el año 2008 la cobertura apenas alcanzaba al 11% de la población objetivo.
3.3.2. Criterios de focalización y selección de beneficiarios en los componentes (en caso que corresponda)
El programa no ha desarrollado un mecanismo riguroso y estándar para la focalización y selección de beneficiarios. No obstante, hay algunos criterios específicos de focalización que cabe comentar:
1. El programa asigna a los ejecutores la responsabilidad de seleccionar a los beneficiarios efectivos y definir un criterio de focalización de entre tres disponibles (por centro penitenciario, por territorio o mixto). Esta es una opción práctica, pero compleja42. Práctica porque en la medida en que los ejecutores definan el tipo de intervención que más les acomode es de esperar que su gestión sea más eficiente; compleja porque impide cautelar el cumplimiento de posibles prioridades o lineamiento estratégicos vinculados con otras decisiones de política. Por ejemplo, la intervención preferente en un territorio con altos niveles de delincuencia, el apoyo a la situación de la población carcelaria ingresada en algún centro penitenciario particular, el abordaje integral de los problemas de pobreza y vulnerabilidad de una comuna, entre otras.
41 Cuenta Pública Anual 2010, Gendarmería de Chile 42 Cabe señalar que a partir de 2011 es la SERPLAC y nos ejecutores, quien realiza esta definición.
44
2. La Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección ha ido anualmente incrementado su cobertura territorial, incorporando nuevas regiones al programa. Se sabe que la ampliación progresiva de cobertura responde a razones presupuestarias, pero no es del todo claro el criterio a través del cual se deciden las regiones a incorporar cada año. Según información proporcionada por la contraparte de esta evaluación, éstos guardan relación con la capacidad instalada en las regiones para proveer los servicios que proporciona el programa y con el porcentaje de población penal que existe en cada región, respecto del total de población penal del país. Valparaíso que tiene una población penal del 11,53% del total, se incorpora al programa el año 2011, a solicitud de la propia región.
3. Los criterios de selección requieren de mayor precisión, dado que son los propios ejecutores los que toman contacto con un número acotado de familias, hasta cumplir con la cuota de beneficiarios comprometida. Ello conlleva un riesgo claro: que los ejecutores tiendan a seleccionar beneficiarios “poco problemáticos” (adulto significativo privado de libertad no reincidente u otro) o familias con un mayor número de niños, lo que permite realizar economías de escala, pues el pago es por niño atendido.
4. Finalmente, cabe señalar que no existe ningún criterio que permita discernir, para efectos de selección, según el tiempo que lleva el adulto privado de libertad o el sexo del adulto significativo que se encuentra en esa situación, toda vez que la situación y clima familiar durante los primeros meses de ausencia es distinto del que predomina avanzada la condena, así como la ausencia de la madre es afectivamente más crítica que la ausencia del padre. El primer tiempo es de reacomodo de los roles familiares y resulta clave de intervenir para prevenir conductas de riesgo (Estudio Complementario, 2011).
3.3.3. Grado de satisfacción de los beneficiarios efectivos
La información disponible sobre satisfacción de beneficiarios es la que proporciona el Informe de Sistematización de la Experiencia Piloto del Programa43, que distingue entre la evaluación de los cuidadores, y la evaluación de los niños, niñas y adolescentes.
3.3.3.1. Satisfacción de cuidadores
La evaluación que realizan los cuidadores de niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad, que participaron en la fase piloto del programa en 2008, es muy positiva debido a:
- Existe mayoritariamente entre los cuidadores una percepción positiva de la atención que brindan los profesionales del Programa. Las familias visualizan cambios en las dinámicas familiares y percepciones personales desde que están en el Programa. Más del 93% señala sentirse entre muy satisfechos y satisfechos con la atención de los Consejeros Familiares y más del 73% con la de los Tutores. Más del 70% señalan estar satisfechos con el acceso expedito que tienen para contactar a los profesionales del Programa.
- Se destaca la actitud comprensiva y el lenguaje accesible utilizado por los profesionales. Más del 97% de los cuidadores de todas las instituciones declararon sentirse muy de acuerdo o de acuerdo con la afirmación que señalaba que sentían que las personas que trabajaban en el Programa comprendían sus problemas.
- Sobre el 70% de los cuidadores y adultos responsables señalan sentirse acogidos por los profesionales que trabajan en el programa
- La participación de las familias en el Programa es evaluada positivamente por los cuidadores. Distinguiendo por ejecutor, En la UDP y F. Don Bosco el 100 % de los beneficiarios adultos estuvieron entre muy de acuerdo y de acuerdo con la afirmación que señalaba que la participación en el Programa había sido positiva para las familias, en CEPAS el 88 % y en Tierra Esperanza el 96,6 %.
43 Sistematización Programa Abriendo Caminos: Aprendizajes y Desafíos, MIDEPLAN; 2009
45
- La gran mayoría de los cuidadores señalan que los niños y niñas a su cargo les cuentan cosas positivas de lo que hacen en el Programa. En la UDP y en la F. Don Bosco, el 100% de los cuidadores señalan estar entre muy de acuerdo y de acuerdo con la afirmación que señala que los niños a cargo les habían contado cosas positivas de lo que hacen en el Programa, en CEPAS el 84% y en Tierra Esperanza el 91%.
- Más del 84% de los cuidadores y adultos responsables de los niños y niñas de todas las instituciones señalaron estar muy de acuerdo y de acuerdo con la afirmación: que frente a los problemas que surgieron en estos meses, el programa les había prestado un apoyo adecuado y oportuno.
- Los cuidados sugieren ampliar la intervención a los adultos significativos privados de libertad, ya que su eventual reincorporación a la familia se visualiza como una nueva alteración y crisis a nivel del grupo familiar.
- Se critica la rotación de tutores y consejeros44
- Cuidadores y adultos responsables valoran la intervención realizada con los niños, niñas y/o adolescentes a su cargo. El 88% de los cuidadores valora el aporte del Programa para mejorar las relaciones familiares.
o Más del 95% de los beneficiarios manifiesta estar muy de acuerdo o de acuerdo con la afirmación que señala que los profesionales del programa le han entregado buenos consejos para relacionarse con los niños a cargo.
o Frente a la afirmación: He tratado de modificar ciertas conductas poco beneficiosas para los niños que tengo a cargo, del total de cuidadores, en la Universidad Diego Portales el 76,7% señala estar muy de acuerdo o de acuerdo con ella, en la Fundación Don Bosco el 66,6%, en la Fundación CEPAS el 68% y en Fundación Tierra Esperanza 93,4%.
o Frente a la afirmación: He visto cambios positivos en los niños que tengo a cargo por participar en el programa, en la Universidad Diego Portales el 76,7 % de los cuidadores señala estar entre muy de acuerdo y de acuerdo, en la Fundación Don Bosco el 100 %, en la Fundación CEPAS el 88 % y en la Fundación Tierra Esperanza el 93,3 %.
- El 89% de los cuidadores valora la entrega de información y la vinculación con la red pública y municipal.
3.3.3.2. Satisfacción de niños, niñas y adolescentes
Los beneficiarios directos (niños, niñas y adolescentes) son menos optimistas que sus cuidadores. Aunque valoran el trabajo con los tutores, demandan más frecuencia en las visitas y evalúan como poco pertinentes las actividades dirigidas a los adolescentes. Comparten con sus cuidadores la crítica a la rotación en los equipos profesionales, por la falta de continuidad del trabajo que ello implica.
- Los niños, niñas y adolescentes valoran el trabajo de los tutores. El 98% sienten que el tutor los trata en forma adecuada, demostrando preocupación y cariño. El 96,7% sienten que el tutor los entiende y escucha, el 95,3% que los ayuda a solucionar sus problemas.
- Se valora el apoyo educativo que brindan los tutores. Este apoyo asume dos modalidades dependiendo de la situación escolar en la que se encuentre el niño, niña o adolescente. Cuando este se encuentra desescolarizado, el trabajo del tutor se centra en volver a insertarlo al sistema educativo tradicional o bajo alguna modalidad alternativa (exámenes libres, educación nocturna, etc.,). En los casos en que el niño, niña o adolescente se encuentra escolarizado, la intervención del tutor consiste en realizar un apoyo educativo que busca mejorar su rendimiento académico.
- Se critican los cambios y rotaciones en los equipos profesionales 44 Al respecto, cabe señalar que para el año 2011 se modificó la modalidad de operación, así que los convenios con los ejecutores no serán anuales, sino por el tiempo total de la intervención, lo cual se espera produzca mayor estabilidad en los equipos ejecutores.
46
- Se sugiere mayor frecuencia en las visitas
4. RECURSOS FINANCIEROS
De acuerdo lo presentado en la sección antecedentes, el presupuesto del Programa representa en promedio el 1% del Presupuesto de la Institución Responsable (Subsecretaría de MIDEPLAN) entre los años 2008-2011. Los antecedentes indican que el presupuesto total del Programa ha crecido en un 999% durante los años 2008-2011, mientras el presupuesto de la institución responsable ha crecido un 78% durante el mismo período.
Cuadro 9. Presupuesto total del programa 2007 - 2011 (miles de $ año 2011)
Año Presupuesto de institución responsable
Presupuesto total del programa (incluye todas
fuentes de financiamiento)45
Participación del programa en el presupuesto de la
Institución Responsable (%) 2007 $131.223.151.749 0 0% 2008 $139.111.743.186 $280.614.507 0,2% 2009 $160.441.673.557 $1.240.303.314 1% 2010 $175.255.184.127 $2.295.481.312 1% 2011 $233.623.644.000 $2.954.723.000 1%
Fuente: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
4.1. Fuentes y Uso de Recursos Financieros
Cuadro 10. Fuentes de Financiamiento del programa 2007-2011 (Miles de $ 2011)
Fuentes de Financiamiento 2007 2008 2009 2010 2011
Variación 2007-201146
Monto % Monto % Monto % Monto % Monto % % 1. Presupuestarias $ 0 $80.614.507 100% $1.240.303.314 96% $2.295.481.312 100% $3.083.206.570 100% 999% 1.1. Asignación específica al Programa $ 0 $266.073.000 95% $1.176.863.556 91% $2.231.950.417 97% $2.954.723.000 96% 1010% 1.2. Asignación institución responsable (ítem 21, 22 y 29, entre otros) $ 0 $14.541.507 5% $ 63.439.758 5% $63.530.895 3% $128.483.570 4% 784%
1.3. Aportes en presupuesto de otras instituciones públicas $ 0 $ 0 0% $ 0 0% $ 0 0% $ 0 0%
2. Extrapresu-puestarias $ 0 $ 0 0% $ 54.780.340 4% $ 0 0% $ 0 0% 2.1 Otras fuentes, sector privado, aportes de beneficiarios, organismos internacionales, etc.
$ 0 $ 0 0% $ 54.780.340 4% $ 0 0% $ 0 0%
Total $ 0 $280.614.507 $1.295.083.654 $2.295.481.312 $3.083.206.570 999%
Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
Las cifras muestran que el Presupuesto Total del Programa ha aumentado en un 999% para el período 2008-2011. Situación que se acentúa en el año 2009 cuando el presupuesto del Programa experimentó un alza del 342% respecto al 2008. Ello se explica por el aumento sostenido de la “Asignación Específica al Programa” correspondiente a los recursos destinados a la provisión de los componentes del Programa. Este item tiene un alto promedio anual de representación como fuente de financiamiento del Programa con un 95,0%.
La información entregada por el Programa consigna montos menores en el item “Asignación de la Institución Responsable para Soporte Administrativo” (ítems 21, 22 y 29, entre otros) con un promedio del 4% para el período.
Respecto a los “Aportes en presupuesto de otras instituciones públicas”, el Programa no registra contribuciones. Los aportes provenientes de fuentes extrapresupuestarias (proveniente de organismos internacionales y privados) son mínimos y sólo están consignados para el año 2009 y corresponden al 4% para dicho período.
45 En caso que el financiamiento del programa provenga de una única institución, no debe completarse esta columna. 46 La variación se calcula desde el año 2008 cuando se inicia el Programa Abriendo Camino.
47
Cuadro 11. Gasto Total del programa 2007-2010 (Miles de $ 2011)
AÑO Gasto Devengado47 del Programa48 Otros Gastos49
Total Gasto del programa
2007 $ 0 $ 0 $ 0 2008 $ 174.185.667 $ 0 $ 174.185.667 2009 $ 1.189.833.492 $ 54.780.340 $ 1.244.613.832 2010 $ 2.251.293.359 $ 0 $ 2.251.293.359
Variación 2008-2010
1192,5%
1192,5%
Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
Las cifras del cuadro indican que el Gasto Total del Programa ha aumentado en el período a una tasa promedio del 260% anual que corresponde a un aumento en términos totales a 1192,5% entre los años 2008 y 2010, lo que es congruente con el aumento de cobertura que ha experimentado el programa.
La columna “Otros Gastos” presenta registro sólo para el 2009 correspondiente a un proyecto realizado con aporte del Banco Mundial.
Cuadro 12. Desglose del Gasto Devengado50 en Personal,
Bienes y Servicios de Consumo, Inversión y otros 2007-2010 (Miles de $ 2011)
2007 2008 2009 2010 Variación 2007-201051
Monto % Monto % Monto % Monto % 1. Personal $14.541.507 8% $ 42.701.426 3,6% $ 62.479.528 3% 330% 2. Bienes y Servicios de Consumo 0 0% $ 20.738.332 1,7% $1.051.367 0%
3. Inversión 0 0% 0 0,0% 0 0% 0% 4. Otros (transferencias asignación específica al programa)
$159.644.160 92% $1.126.393.734 94,7% $2.187.762.464 97% 1270%
Total Gasto Devengado 100 $174.185.667 100 $1.189.833.492 100 $2.251.293.359 100 1192% Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
El cuadro muestra que durante el período 2008-2010 el gasto devengado alcanza un valor positivo correspondiente al 1192% situación que se explica por el proceso de instalación del Programa. El item que experimenta la mayor variación corresponde a Otros (transferencias asignación específica al programa) con el 1270% que tiene una representación promedio de 94% mientras el ítem personal tiene una variación del 330% y una representación promedio para el período de evaluación del 5%. Se observa que ítem personal muestra una tendencia a la baja en cuanto a la representación promedio del desglose del gasto devengado (3% el año 2010 comparado al 8% el año 2008).
Estos antecedentes muestran al Programa instalado con un bajo porcentaje de participación en el gasto de personal y alto porcentaje de gastos destinados a la provisión de los servicios. Aspecto que el panel evalúa positivamente.
47 Gasto devengado corresponde a todas las obligaciones en el momento que se generen, independientemente de que éstas hayan sido o no pagadas (Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de 2005). 48 Corresponde al gasto con cargo a los recursos consignados en 1.1. y 1.2. del cuadro “Fuentes de Financiamiento del Programa”. 49 Corresponde a gastos con cargo a recursos aportados por otras instituciones públicas o privadas o los propios beneficiarios. 50 Corresponde al gasto con cargo a los recursos consignados en 1.1. y 1.2. del cuadro “Fuentes de Financiamiento del Programa”. 51 La variación se calcula desde el año 2008 cuando se inicia el Programa Abriendo Camino.
48
Respecto al Gasto Total por Componente el panel no tuvo información desagregada y sólo accedió al monto total del conjunto de componentes. Por lo tanto no se puede pronunciar sobre la evolución del gasto por cada componente, sólo a nivel total.
4.2. Eficiencia del programa
4.2.1. Análisis de eficiencia actividades y/o componentes
El panel no tuvo acceso a información desagregada de los costos por componentes, por lo tanto no fue posible realizar el análisis de eficiencia actividades y/o componentes tanto respecto al gasto promedio por unidad de producto como el gasto promedio componente por beneficiario.
Este es un aspecto que el panel evalúa negativamente en la medida que no permite disponer de información sobre la evolución de los costos asociados a la entrega de componentes. Aspecto importante en un programa social para dar cuenta de su eficiencia interna. Se destaca sin embargo que el Programa está trabajando en el diseño de un nuevo sistema de rendición de cuenta, posibilitando la disposición de información desagregada por nivel.
Cuadro 13. Gasto Total Componentes por Beneficiario y Total programa por Beneficiario52 2007-2010 (miles de $ año 2011)
Año Gasto Total Componentes por Beneficiario53
Gasto Administración por Beneficiario
Gasto Total programa por Beneficiario54
2007 $ 0 $ 0 $ 0 2008 $ 158.692 $ 14.455 $ 173.147 2009 $ 519.315 $ 54.504 $ 573.819 2010 $ 524.769 $ 15.239 $ 540.008
Variación 2007-2010
230,7% 5,4% 211,9%
Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
El Gasto Total del programa por beneficiario muestra un crecimiento el 211,6% entre los años 2008 y 2010 con un promedio anual de crecimiento de 76,6%.
El Gasto Administración por beneficiario tiene un crecimiento del 5,4% para el mismo período con una tasa anual de crecimiento de 2,7%. Se observa que entre los años 2008 y 2009 existe un aumento significativo del gasto promedio de administración por beneficiarios correspondiente al 277%.
Este incremento en gasto de administración por beneficiario se explica principalmente por la inversión realizada para la puesta en marcha del programa. Situación que se invierte el año 2010 cuando el gasto administración por beneficiario baja en un 72% además del incremento en cobertura que tiene el programa que alcanza al 29,22%.
Aspecto que se verifica al observar el gasto promedio total de componentes por beneficiarios que crece en un 227% el 2009 respecto al 2008. Este incremento se explica en la medida que la cobertura inicial corresponde a una experiencia de tipo piloto mientras que el funcionamiento posterior es en régimen. Por otra parte, los años 2009 y 2010 aumentan el número de territorios de ejecución del programa aumentando el aporte de éste para su ejecución con la incorporación de coordinadores regionales pues es insuficiente sólo un coordinador nacional. También incide el aporte realizado por el Banco Mundial
52 Si es necesario, diferenciar el gasto por beneficiario entre los distintos componentes. 53 El gasto total de componentes por beneficiario se obtiene dividiendo el total de gasto de producción de los componentes del programa por el N° de beneficiarios efectivos. Los gastos totales de producción de los componentes del programa están consignados en el ítem 2.4 de la Ficha de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos. 54 El gasto del Programa por beneficiario se obtiene dividiendo el total de gasto del programa por el N° de beneficiarios efectivo. El total de gasto del programa está consignado en el ítem 2.3 de la Ficha de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos.
49
durante el año 2009 para financiar material metodológico, pedagógico, jornadas de instalación así como actividades de capacitación.
Un ejercicio preliminar para simple efectos comparativos de programas cercanos, como es el caso del Programa de Administración Directa del SENAME que atiende a niños y adolescentes entre 0 y 18 años tanto vulnerables como infractores que tiene un gasto promedio por beneficiario de $1.511.336 (en pesos 2011) para el año 2006, indica que el programa Abriendo Camino se compara favorablemente en términos del gasto promedio por beneficiario55.
Por otra parte, en relación a la comparación con evidencia internacional, el programa de tutores “Big Brothers Big Sisters (BBBS)”56 tiene un costo aproximado de US $1.200 al año para brindar servicios de tutoría a un menor (Sorock, 2011). Si se considerara que esta intervención pudiese compararse con los servicios entregados mediante el componente de servicios de tutorías (componente 2), se podría decir que los costos del Abriendo Caminos siguen siendo menores, toda vez que el costo total de la intervención corresponde a US$ 1.156 aproximadamente.
4.2.2. Gastos de Administración. El total de gasto del programa muestra un incremento del 1092,5% entre los años 2008 y 2010 observándose que entre el año 2008 y 2009 dicho aumento alcanza el 583,1%. La misma tendencia muestra el gasto de administración del programa que crece en un 236,9% entre el 2008 y 2009 aunque baja el año 2010 en un 72%57. Este resultado se explica por la ampliación de la cobertura territorial, tanto en el número de regiones como territorios, así como por el incremento de la cobertura del programa que pasa de 1.006 beneficiarios en el 2008 a 2.169 el 2009 y a 4.169 el 2010. Esto va acompañado de un incremento de los aportes para su funcionamiento58. Así por ejemplo ya no es suficiente un coordinador nacional y es necesario incluir coordinadores en cada región en el cual se ejecuta59. Debe recordarse que el año 2009 el programa entra en régimen.
Los Gastos de Administración presentan un promedio anual de 6,9% respecto al Gasto Total del Programa con una baja significativa entre el 2009 y 2010 correspondiente al 46,3%.
Cuadro 14. Gastos de Administración del programa 2007-2010 (Miles de $ 2011)
Año Gastos de Administración
Total Gasto del programa
% (Gastos Adm / Gasto Total del programa)*100
2007 $ 0 $ 0 2008 $ 14.541.507 $ 174.185.667 8,3% 2009 $ 118.220.098 $ 1.244.613.832 9,5% 2010 $ 63.530.895 $ 2.251.293.359 2,8%
Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
Este porcentaje se considera bajo el promedio de otros Programas públicos y se evalúa positivamente. En efecto, normalmente se estima que un promedio cercano al 10% es aceptable. Sin embargo, el equipo evaluador pudo constatar que el Programa presenta limitaciones respecto a su capacidad de supervisión y
55 Informe Final Evaluación Programa de Administración Directa. Ministerio de Justicia, Servicio Nacional de Menores. Dipres, junio 2007. 56 El programa BBBS comenzó a implementarse en la Ciudad de Nueva York el año 1904, y hoy en día opera en 12 países. Este programa está dirigido a entregar servicios de tutoría a menores en edad escolar con la finalidad tanto de lograr mejores rendimientos académicos entre sus beneficiarios como trabajar sobre condiciones de vulnerabilidad y riesgo que los menores enfrentan. 57 Esta baja se explica porque el programa realiza durante el 2009 las inversiones necesarias para su pleno funcionamiento a nivel regional y nacional para un conjunto de actividades de apoyo que incluyó: jornadas de instalación, jornadas de transferencia metodológica, jornadas de capacitación continua y al menos 3 cursos e-learning. Dicha inversión no se realiza durante el 2010. 58 Incluye el desarrollo de tres manuales, la elaboración de dos set completos de material para los niños y niñas, la realización de dos estudios, la implementación del sistema de registro en línea (Caminos SIIS), etc. También contempla fortalecimiento de los equipos regionales del Programa y la respectiva asistencia técnica así como supervisión y monitoreo en terreno (nacional y regional). 59 El cálculo de los gastos en personal, se realizó asignado a lo menos una media jornada por cada encargado regional del Programa, multiplicado por 12 meses, por el 50% del valor de la remuneración bruta (diferente en cada caso) para cada región en que según el año, el Programa estaba instalado; más el valor de una jornada completa de coordinación nacional y un cuarto de jornada de la jefatura de la Unidad, ambos por 12 meses.
50
evaluación para asegurarse que los componentes se ejecutan según lo planificado y esto sugiere que no está disponiendo de los recursos necesarios para su adecuada administración.
4.3. Economía
4.3.1. Ejecución presupuestaria del programa
Cuadro 15. Presupuesto del programa y Gasto Devengado 2007-2010 (Miles de $ 2011)
Año Presupuesto Inicial del programa (a)
Gasto Devengado (b)
% (b/a)*100
2007 $ 0 2008 $ 280.614.507 $ 174.185.667 62,1 2009 $ 1.240.303.314 $ 1.189.833.492 95,9 2010 $ 2.295.481.312 $ 2.251.293.359 98,1
Fuente: Anexo 2: Ficha de Presentación de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos
Según los datos del Cuadro anterior, el Programa presenta una desviación promedio en materia de ejecución presupuestaria respecto del Presupuesto Inicial, que alcanza el 85,4% para todos los años entre el 2008 y 2010. Se observa que el Programa ha mejorado su porcentaje de gasto devengado pasando del 62,1% el año 2008 al 98,1% el año 2010. Este resultado se explica por las dificultades iniciales de instalación del Programa. En efecto, los primeros convenios con las entidades ejecutoras fueron firmados a fines del 2008 y su ejecución se materializa el 2009 explicándose de esta forma la baja ejecución presupuestaria inicial y el mejoramiento para los años 2009 y 2010.
4.3.2. Aportes de Terceros
El Programa no intenciona el aportes de terceros.
4.3.3. Recuperación de Gastos (Ver Notas Técnicas, XVI7).
No aplica dado que es un Programa que hace prestaciones de servicios no reembolsables a los niños y niñas así como a las personas del grupo familiar. Por lo tanto, no existe la Recuperación de Gasto.
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5. SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA
El programa se evalúa sostenible, y factible de que siga funcionando y cumpliendo de manera adecuada sus objetivos. En él se constata que existen las condiciones que permiten su continuidad operativa y cumplimiento de sus objetivos en el mediano y/o largo plazo.
El programa forma parte del Sistema Intersectorial de Protección Social, que se compone de dos subsistemas: Chile Solidario y Chile Crece Contigo60. Se enmarca en la Ley N° 20.379, que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo y que contiene a la Ley N° 19.494, que establece un Sistema de Protección Social para Familias en Situación de Extrema Pobreza (Chile Solidario). Se rige por un Marco Operativo aprobado mediante Resolución Exenta
También está incluido en el Plan de Seguridad Pública 2010-2014 “Chile Seguro”, dependiente del Ministerio del Interior,
Respecto a las capacidades del programa, la evaluación realizada da cuenta de un aumento sostenido tanto de la cobertura como el financiamiento que sugieren su sostenibilidad.
Las condiciones de tipo organizacional, corresponderían al aspecto más débil, especialmente en lo relativo a la estructura operativa y la coordinación interinstitucional.
Por otra parte, existe el compromiso de las autoridades, los espacios de coordinación inter-institucional y la formalización de la estructura operativa que también favorecen un proceso de sostenibilidad. Además, según lo expuesto en la sección de calidad del presente informe, el programa cuenta con un grado importante de legitimidad entre los beneficiarios, facilitando su implementación en el tiempo.
6. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD
En Chile, la población penal en sistemas cerrados se incrementó en un período de 10 años (entre el 2000 y el 2010) en un 60,5%. Lo que indica que el problema que da origen al Programa seguirá vigente (Fundación Paz Ciudadana, 2010).
La literatura indica que una proporción significativa de niños hijos de adultos privados de libertad muestran dificultades socio-emocionales y conductuales (Miller, 2006; Smith, Krisman, Strozier, & Marley, 2004). Algunos de los niños muestran conductas negativas clínicamente significativas al igual que problemas emocionales y sociales (Poehlmann, 2005).
Cuando los niños y jóvenes experimentan problemas emocionales y psicológicos, pueden emerger complicaciones, conductas desadaptativas: ausentismo escolar, embarazo, abuso de sustancias, disminución del rendimiento académico y muestras de un comportamiento destructivo (Miller, 2006).
Arditti, et. al (2003) ha afirmado que la capacidad adaptativa de los niños a estas situaciones dependerá de la calidad del vínculo familiar así como de la fortaleza de sus recursos personales para enfrentar contextos de adversidad.
Si bien, los estudios destinados a probar la hipótesis de la intergeneracionalidad del delito han sido escasos, particularmente aquellos de carácter prospectivo-longitudinal, no se puede dejar de considerar la evidencia existente que muestra una correlación entre el encarcelamiento de los padres y la probabilidad de que los hijos adquieran conductas delictivas (Withers, & Folsom, 2007; Murray & Farrington, 2005). Dicha evidencia relativa, debe ser tomada como un elemento a considerar al momento de evaluar los factores de riesgo asociados al encarcelamiento de un adulto significativo y no como una relación lineal causa-efecto, ya que al mismo tiempo la literatura especializada da cuenta de la relevancia de los factores contextuales (ausencia de políticas de protección social integrales, cesantía, vulnerabilidad familiar, existencia de ghettos urbanos, entre otros) como predictores de eventuales conductas delictivas. (Mideplan, 2010) 60 De acuerdo con el Programa de Gobierno, en el marco de la creación del nuevo Ministerio de Desarrollo Social “ampliará y perfeccionará el programa Puente y los programas Chile Solidario y Chile Crece Contigo”.
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III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Diseño
Se aprecia una apropiada identificación del problema: los riesgos y efectos psicosociales en los niños y niñas menores de 19 años cuando algún adulto significativo es privado de libertad. Esto tiene fuertes consecuencias en el desarrollo infanto-juvenil, así como en la calidad de vida familiar y de su entorno. Tanto la población potencial como la población objetivo del programa han sido bien definidas en función del problema identificado.
Al evaluar las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles, se advierte que estas operan adecuadamente a nivel de componente, es decir, las actividades diseñadas son suficientes y necesarias para producir los componentes. Sin embargo, los componentes diseñados aunque necesarios son insuficientes para el logro del propósito. Al revisar la literatura científica, se constata la necesidad de participación de la persona privada de libertad en el programa, en vistas a proteger el vínculo paterno o materno, evitar la ruptura y sus consecuencias traumáticas.
Exceptuando lo anterior, el diseño considera la multidimensionalidad del problema, los distintos actores involucrados, adopta un enfoque de competencia, y tiene en cuenta la atención para los casos de alta complejidad
Es necesario categorizar o agrupar, las condiciones mínimas, según criterios técnicos, como intensidad o tipo riesgo, considerando los efectos de interacción entre ellas. Hoy día se cuantifica del mismo modo situaciones que son cualitativamente muy distintas, por lo que no resulta adecuado evaluar de esa forma el cumplimiento del propósito.
En cuanto a los supuestos, al menos dos61 se refieren a la participación de los potenciales beneficiarios, sin embargo, el programa debe hacerse cargo de sensibilizar o motivar, asegurando un porcentaje de participación entre los potenciales niños, niñas y adolescentes, padres y/o cuidadores. Esto permitiría la construcción y cuantificación de indicadores para su monitoreo y seguimiento.
Otros tres supuestos62 se refieren a condiciones básicas, y no externas, para que el programa sea ejecutado correctamente. Dada la situación señalada, no es posible identificar las medidas que considera el programa para enfrentar o minimizar el riesgo que significa el/los supuesto(s) identificado(s).
La definición de 24 meses para el egreso presenta debilidades en tanto no se corresponda explícitamente con logros evaluables en ese período, respecto a la superación del impacto psicosocial.
La mayor parte de los indicadores son pertinentes, aplicables y permiten medir la dimensión y el ámbito de control señalados.
Los medios de verificación disponibles son adecuados para realizar las mediciones.
Organización y Gestión
En términos generales, tanto la estructura organizacional como la dotación del personal del programa aparecen como adecuadas para implementar la estrategia definida por el programa
Respecto al diseño y operación de los criterios de asignación de recursos, están orientados a responder a las demandas regionales, constituyendo un aspecto positivo del Programa. La ejecución presupuestaria es totalmente descentralizada, lo que se considera positivo aunque no se utilizan criterios de costos unitarios por tipo de atención (sean estos de componentes o condiciones mínimas) lo cual no se considera adecuado. Además, no se observa de parte de la dirección del Programa una visión global o priorizada de intervención a nivel nacional ni tampoco una adecuada formalización del proceso o procedimiento utilizado
61 “Niños, niñas y adolescentes, PPL y familia quieran participar del programa”, y “Padres y/o cuidadores tiene disponibilidad y voluntad de trabajar en modalidad de consejerías”. 62 “Gendarmería hace entrega de las listas de posibles usuarios del programa”, “La plataforma SIIS se mantiene en adecuado funcionamiento” y “Correcto funcionamiento de la plataforma SIGEC”.
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para la asignación de recursos del programa. No existe una nota técnica o documento que sistematice este procedimiento. Todo lo cual sugiere que el programa desde su inicio ha funcionado con un procedimiento altamente informal que no es adecuado para la gestión de un programa social.
Por otra parte, los convenios están centrados en los aspectos formales y administrativos sin dar cuenta, por ejemplo de los resultados que se deben alcanzar en el contexto de las condiciones mínimas que el programa dispone. No definen indicadores de desempeño para medir niveles de logro, lo cual puede estimular un inadecuado comportamiento de las Entidades Ejecutoras en la medida que los convenios se cumplen a partir de criterios administrativo y no de resultados y las entidades ejecutoras tienen el incentivo para disminuir los costos o la calidad de los servicios entregados. Aspectos que se agrava al no disponer de un sistema adecuado de supervisión durante el período de la evaluación (2007-2010).
Adicionalmente, la modalidad de pago a las Entidades Ejecutoras consistente en transferir el 70% con la firma del convenio y el 30% restante en función de cumplimientos formales, le resta capacidad de gestión y control a la dirección del programa dado que el 100% del convenio es pagado antes que concluyan los proyectos. Esta modalidad de pagos del programa establece incentivos insuficientes pues el énfasis no está en una adecuada ejecución de las prestaciones de servicios (componentes) sino en el cumplimiento administrativo y de ejecución presupuestaria. Normalmente los convenios que establece el estado para la prestación de servicios incorporan un calendario de pago, reservando un porcentaje significativo al cierre de los proyecto. Por otra parte, la modalidad de pago a las entidades ejecutoras (en base un valor niño según la fase de intervención) genera incentivos no deseados en la medida que las instituciones ejecutoras probablemente seleccionarán aquellas familias que tienen más de un niño o niña dado que le disminuye los costos de la prestación del servicios. Esto inevitablemente excluirá a las familias con un solo niño o niña. Aunque, considerando la particularidad de este programa, es posible aplicar una modalidad de bonos u otra.
El análisis del formulario de presentación de proyectos no está adaptado a las particularidades y modalidad de ejecución del programa en base a componentes y condiciones mínimas. Por lo tanto da cuenta de una lógica administrativa en la definición de los ítems asociados al presupuesto que puede ser apto para un proyecto de equipamiento e infraestructura pero no para uno de apoyo psicosocial. Por otra parte, la pauta de evaluación está compuesta por cinco dimensiones con la misma ponderación. Aspecto deficitario en la medida que no permite reconocer las dimensiones que son más significativas para el éxito de un programa social.
Respecto a las funciones de seguimiento y evaluación, la información proporcionada por los sistemas de seguimiento con que cuenta el programa (SIGEC y SIIS) permite llevar un seguimiento físico y financiero de las actividades realizadas por los ejecutores, así como del cumplimiento de las condiciones mínimas de sus beneficiarios.
Sin embargo, este seguimiento se realiza en función de la información ingresada por los mismos ejecutores, que cuentan con incentivos para informar mejores resultados de los efectivamente obtenidos, tanto para efectos de financiamiento de las actividades que realizan, como para su positiva evaluación y permanencia como ejecutores del programa.
Por otra parte, el diseño del soporte tecnológico del sistema no permite hacer distinciones significativas para efectos de análisis, evaluación y rediseño de las actividades que realiza el programa. En concreto, no permite medir: i) Ejecución presupuestaria por componente; ii) Evolución del cumplimiento de las condiciones mínimas durante la intervención
Ello hace prácticamente imposible intervenir sobre los procesos intermedios, lo que significa que los sistemas de seguimiento y evaluación con que cuenta el programa son insuficientes para realizar una actividad de seguimiento que sirva de insumo efectivo para la toma de decisiones de gestión.
Por otra parte, el programa cuenta con una línea de base, la cual corresponde al estado de cumplimiento de las CMs al inicio de la intervención, derivado del diagnóstico realizado a los menores. Esta línea base es de gran utilidad en el sentido que permite determinar la diferencia en el estado de cumplimiento de las CMs de los menores entre los períodos pre y post intervención del programa.
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Eficacia y Calidad
El desempeño medido a través de la ejecución presupuestaria es óptimo, mientras que medido a través del cumplimiento de las CMs de los menores es aceptable. El porcentaje de cumplimiento de las CMs a tratar durante el programa, para la cohorte de ingreso del año 200963, se encuentra entre un 65.5 % y un 87.2 %, en donde en promedio las CMs a tratar durante la intervención correspondieron entre 11.7 y 11.9 y fueron cumplidas entre 7.8 y 10.264.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la información es registrada en el sistema informático (SIIS) por los propios ejecutores, sin un sistema de fiscalización adecuado, por lo que estas cifras no permiten concluir que se esté dando respuesta satisfactoria al problema de los niños, niñas y adolescentes que comparten el problema que da origen al programa (el impacto de tener un adulto significativo privado de libertad).
El programa ha tenido un buen desempeño de sus componentes, aunque éste es mejor en materia de gestión de redes y entrega de servicios especializados (Componentes 3 y 4), que en lo relativo a la entrega de servicios de apoyo psicosocial, consejería a padres y/o cuidadores y tutoría a niños, niñas y adolescentes con un adulto significativo privado de libertad (Componentes 1 y 2).
Respecto de los primeros dos componentes, los indicadores que registran un mejor desempeño son aquellos que dan cuenta de la participación de los beneficiarios en las diferentes acciones (eficacia/producto). El 96,7% y 93,6% de los padres participa en sesiones de consejería en 2009 y 2010; para los mismos años, los niños y niñas entre 7 y 14 años que participa en sesiones de tutoría es de 96,9 y 97,6%, respectivamente, mientras que los adolescentes entre 15 y 18 años que participan de estas sesiones alcanzan al 93,4 y 96,2% del total de niños de esas edad, incorporados al programa. Si bien se trata de porcentajes altos en todos los casos, cabría esperar que el 100% de los miembros de las familias que se encuentran incorporados al programa y que han establecido con el ejecutor un compromiso de participación en las distintas actividades, participara en las sesiones de trabajo correspondientes.
Los otros indicadores de cobertura vinculados al desempeño de los componentes 1 y 2 son los que dan cuenta ésta según grupos de edad. Sobre el 80% de los niños y niñas atendidas son menores de 14 años, lo que resulta adecuado desde el punto de vista de la posibilidad de abordaje de los factores de riesgo, toda vez que mientras más temprana es la intervención, mayor la posibilidad de éxito.
Los indicadores asociados al desempeño de los componentes 1 y 2 que dan cuenta del porcentaje de cumplimiento de las CMs de los menores deben leerse con la misma cautela ya mencionada para valorar los resultados intermedios a nivel de propósito.
El desempeño de los indicadores vinculados a la gestión de redes (Componente 3) es positivo y mejora de un año a otro. Todas las instituciones ejecutoras cuentan con gestores de redes, el porcentaje de familias que recibe algún tipo de prestación de gestión de redes es de 56% en 2009 y 67,2% en 2010, y el número de derivaciones a instituciones públicas respecto del número total de familias incorporadas en el programa asciende a 86,3% y 146,2% en 2009 y 2010, respectivamente.
También es positivo el desempeño del componente 4. Todas las instituciones ejecutoras cuentan con servicios especializados. El 36,2% de las familias en 2009 y el 43,7% en 2010 demanda este tipo de servicios, el número de atenciones realizadas respecto de las planificadas supera el 100% el 2009 y el 90% el 2010, el porcentaje de niños atendidos respecto del número de niños que demanda estos servicios es de 97,1% en 2009 y de 74,9% en 2010.
63 La cohorte de menores ingresados al año 2009, la cual es el primer grupo de beneficiarios del programa, corresponde a la única cohorte de beneficiarios egresados en la actualidad. 64 El cumplimiento de las CMs fue determinado en función de la información entregada por el Programa el 16-06-2011. Sin embargo, en este momento no todos los ejecutores habían ingresado en el sistema la actualización del cumplimiento de las CMs, por lo que esta información preliminar puede estar subestimando la acción del programa. De hecho, para cada valor promedio determinado se entrega un rango en lugar de un valor específico, como debiese ser. Esto ocurre debido a que uno de los cuatro ejecutores que trabajaron con la cohorte de ingreso 2009 (Fundación CEPAS) no ha actualizado hasta el momento el cumplimiento de las CMs de sus beneficiarios en el SIIS. Por este motivo se realizaron dos estimaciones: una considerando a todos los individuos de la cohorte y otra excluyendo a aquellos intervenidos por la Fundación CEPAS.
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El hecho de que menos del 45% de las familias demande servicios especializados puede ser un buen indicador respecto de la pertinencia del diseño del programa, en la medida en que los servicios de consejería y tutoría estarían respondiendo adecuadamente a las necesidades de las familias.
Llama la atención la baja en el desempeño de los dos últimos indicadores entre el primer y segundo año de ejecución, cuestión que da cuenta de una pérdida de eficacia, toda vez que el 2010 se realizan un 10% menos de las atenciones planificadas, y el porcentaje de niños que no accede a los servicios especializados que demanda se incrementa de menos de 3% en 2009 a poco más de 25% de los casos.
El número de beneficiarios efectivos del programa se ha incrementado en un 414% entre 2008 y 2010. No se dispone de información desagregada de beneficiarios por componente. Este es un porcentaje significativo, que da cuenta de la correcta evolución de un programa que se inició el año 2008 de manera piloto, en dos regiones y con cuatro entidades ejecutoras y que ha ido anualmente duplicando la población beneficiaria, así como se duplica el presupuesto asignado y se incrementa el número de regiones y ejecutores. La cifra habla positivamente acerca de la capacidad de gestión del programa.
El 29,22% de cobertura efectiva (beneficiarios respecto de población objetivo) puede considerarse como una cifra positiva, sobre todo teniendo en cuenta que el año 2008 la cobertura apenas alcanzaba al 11% de la población objetivo.
El programa no ha desarrollado un mecanismo riguroso y estándar para la focalización y selección de beneficiarios:
- Hasta el 2010, el programa asignaba a los ejecutores la responsabilidad de seleccionar a los beneficiarios efectivos y definir un criterio de focalización de entre tres disponibles (por centro penitenciario, por territorio o mixto). Esta es una opción compleja porque impide cautelar el cumplimiento de determinados objetivos eventualmente asociados a uno u otro criterio.
5. No es del todo claro el criterio a través del cual se deciden las regiones a incorporar cada año. Según información proporcionada por la contraparte, éstos guardan relación con la capacidad instalada en las regiones para proveer los servicios que proporciona el programa y con el porcentaje de población penal que existe en cada región, respecto del total de población penal del país. Valparaíso que tiene una población penal del 11,53% del total, se incorpora al programa el año 2011, a solicitud de la propia región.
- Como no existen criterios pre-establecidos para seleccionar a los niños y sus familias, son los propios ejecutores los que toman contacto con un número acotado de familias, hasta cumplir con la cuota de beneficiarios comprometida. Ello conlleva un riesgo claro: que los ejecutores tiendan a seleccionar beneficiarios “poco problemáticos” (adulto significativo privado de libertad no reincidente u otro) o familias con un mayor número de niños, lo que permite realizar economías de escala, pues el pago es por niño atendido.
- Finalmente, no existe ningún criterio que permita discernir, para efectos de selección, según el tiempo que lleva el adulto privado de libertad o el sexo del adulto significativo que se encuentra en esa situación, toda vez que la situación y clima familiar durante los primeros meses de ausencia es distinto del que predomina avanzada la condena, así como la ausencia de la madre es afectivamente más crítica que la ausencia del padre.
Satisfacción de beneficiarios
La evaluación de la experiencia piloto del Programa (año 2008) da cuenta de un alto nivel de satisfacción de parte de los cuidadores de los niños, así como de los propios beneficiarios (niños, niñas y adolescentes), participantes en las intervenciones realizadas por las cuatro instituciones ejecutoras involucradas en la fase piloto.
Eficiencia y economía
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El Panel no puede emitir un juicio sobre la eficiencia del programa respecto al gasto promedio de atención de cada uno de los cuatro componentes por beneficiarios/as dado que no tuvo acceso a información sobre los costos asociados a las prestaciones de cada componente. Por lo tanto no es posible realizar un análisis comparativo de la evolución de los costos por servicios entregados o beneficiarios atendidos en cada uno de los cuatro componentes durante el período 2008-2010, lo cual se evalúa negativamente en la medida que no permite un adecuado control de los costos de las prestaciones. Los antecedentes disponibles sólo permiten emitir un juicio del desempeño global del Programa por beneficiario.
Antecedentes preliminares sugieren que el programa es eficiente en cuanto a los gastos promedio por beneficiario. En efecto, al compararlo con programas cercanos respecto a los públicos objetivos (como es el caso del Programa de Administración Directa del SENAME que atiende a niños y adolescentes entre 0 y 18 años tanto vulnerables como infractores), se observa que Programa Abriendo Camino es más eficiente respecto al gasto promedio total por beneficiario excluyendo los gastos de administración con un valor de $ 524.769 versus $1.511.336 (en pesos 2011) para el año 2006. Por otra parte, en relación a la comparación con evidencia internacional, el programa de tutores “Big Brothers Big Sisters (BBBS)”65 tiene un costo aproximado de US $1.200 al año para brindar servicios de tutoría a un menor (Sorock, 2011). Si se considerara que esta intervención pudiese compararse con los servicios entregados mediante el componente de servicios de tutorías (componente 2), se podría decir que los costos del Abriendo Caminos siguen siendo menores, toda vez que el costo total de la intervención corresponde a US$ 1.156 aproximadamente.
El Presupuesto del Programa representa solamente en promedio el 1% del Presupuesto de la Institución Responsable (Subsecretaría de MIDEPLAN) entre los años 2008-2011 y su presupuesto ha experimentado un crecimiento del 999% para dicho período.
Por otra parte, el Programa tiene un bajo promedio anual de gasto en administración respecto al gasto total del Programa que alcanza el 6,9% (2008-2010), con una baja significativa entre 2009 y 2010 equivalente al 46,3%. Esto se evalúa positivamente en la medida que dicho porcentaje está por debajo del rango promedio de otros Programas públicos, con un promedio cercano al 10%.
El Programa presenta una desviación promedio en materia de ejecución presupuestaria respecto del Presupuesto Inicial, de un 85,4% para el período 2008-2010. Situación que se explica principalmente por la baja ejecución presupuestaria del año 2008 con un 62,1% dado que el Programa recién firma los convenios a fines del año e inicia su ejecución el 2009.
El Programa no busca captar aportes de terceros y no tiene una política para su materialización. Esto podría producir un incentivo perverso en la medidas que todos esperan aportes sólo del nivel central sin hacer esfuerzos para complementar o mejorar los proyectos en regiones con recursos adicionales.
65 El programa BBBS comenzó a implementarse en la Ciudad de Nueva York el año 1904, y hoy en día opera en 12 países. Este programa está dirigido a entregar servicios de tutoría a menores en edad escolar con la finalidad tanto de lograr mejores rendimientos académicos entre sus beneficiarios como trabajar sobre condiciones de vulnerabilidad y riesgo que los menores enfrentan.
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RECOMENDACIONES
DISEÑO
CONCLUSION RECOMENDACIÓN
Los componentes diseñados aunque necesarios son insuficientes para el logro del propósito.
Para el adecuado cumplimiento del propósito, en la medida que aporta al bienestar del niño/a, es necesaria la participación de la
persona privada de libertad en el programa, en vistas a proteger el vínculo paterno o materno, evitar la ruptura y sus consecuencias
traumáticas.
Las Condiciones Mínimas, tal como están definidas en la actualidad, resulta inadecuado utilizarlas como indicador de logro a nivel de propósito, ya que cuantifica del mismo modo situaciones que son cualitativamente muy distintas.
Si bien, la agrupación por edad de las CMs es pertinente, es necesario categorizar o agrupar, las condiciones mínimas, según criterios técnicos, como intensidad o tipo riesgo, considerando los
efectos de interacción entre ellas.
Explorar la agrupación por dimensiones: factores contextuales, recursos comunitarios, competencias parentales, necesidades
infantiles y resiliencia (Barudy & Dantagnan, 2005), teniendo en cuenta la edad del niño, niña o adolescente, el vínculo con el
adulto privado de libertad y la severidad del impacto psicosocial.
La definición del egreso según número de meses (24), presenta debilidades en tanto no se corresponda explícitamente con logros evaluables en ese período, respecto a la superación del impacto psicosocial.
La definición del egreso debe considerar que el impacto psicosocial en la familia y en los hijos depende, entre muchas
cosas del: número de ingresos, tiempo de permanencia (privado de libertad) y repercusiones a nivel psicológico, social y
económico, entre otras (Clemente, 1987).
También debe considerarse la edad del niño, niña o adolescente y el vínculo con el adulto privado de libertad.
Realizar un estudio cualitativo y en profundidad acerca de los cambios en la situación de riesgo de los beneficiarios egresados
de la primera cohorte del programa, de modo tal de obtener antecedentes para tomar decisiones relativas a acciones
posteriores al egreso, requeridas para apoyar el trabajo iniciado con los beneficiarios.
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN
CONCLUSION RECOMENDACIÓN En términos de diseño y operación los criterios de asignación de recursos están orientados a responder a las demandas regionales, constituyendo un aspecto positivo del Programa. La ejecución presupuestaria es totalmente descentralizada, lo que se considera positivo aunque no se utilizan criterios de costos unitarios por tipo de atención (sean estos de componentes o condiciones mínimas) lo cual no se considera adecuado. No existe una nota técnica o documento que sistematice este procedimiento. Todo lo cual sugiere que el programa desde su inicio ha funcionado con un procedimiento altamente informal que no es adecuado para la gestión de un programa social.
Disponer de criterios y procedimientos formalizados para definir las asignaciones
presupuestarias a nivel regional que debiera incluir indicadores de costos unitarios por tipo de componente. Es recomendable la
elaboración de una Nota Técnica que explicite los procedimientos y algoritmos utilizados en la toma de decisiones. Esta
medida contribuye a la transparencia y facilita la posterior evaluación respecto a la idoneidad de los procedimientos utilizados.
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Por otra parte, los convenios están centrados en los aspectos formales y administrativos sin dar cuenta, por ejemplo de los resultados que se deben alcanzar en el contexto de las condiciones mínimas que el programa dispone. No definen indicadores de desempeño para medir niveles de logro, lo cual puede estimular un comportamiento oportunista de las Entidades Ejecutoras en la medida que los convenios se cumplen a partir de criterios administrativo y no de resultados y las entidades ejecutoras tienen el incentivo para disminuir los costos o la calidad de los servicios entregados. Aspectos que se agrava al no disponer de un un sistema adecuado de supervisión durante el período de la evaluación (2007-2010).
Incorporar dentro de los convenios obligaciones de indicadores de desempeño
y resultados asociados a las condiciones mínimas según tipo de beneficiarios para
que se constituyan en el eje de la ejecución y criterios de cumplimiento por parte de la
entidad ejecutora.
Adicionalmente, la modalidad de pago a las Entidades Ejecutoras consistente en transferir el 70% con la firma del convenio y el 30% restante en función de cumplimientos formales, le resta capacidad de gestión y control a la dirección del programa dado que el 100% del convenio es pagado antes que concluyan los proyectos. Esta modalidad de pagos del programa establece incentivos no deseados pues el énfasis no está en una adecuada ejecución de las prestaciones de servicios (componentes) sino en el cumplimiento administrativo y de ejecución presupuestaria. Normalmente los convenios que establece el estado para la prestación de servicios incorporan un calendario de pago, reservando un porcentaje significativo al cierre de los proyecto.
Modificar la modalidad de pago distribuyendo la transferencia de recursos
durante todo el proceso de ejecución de los proyectos que incluye una última cuota con
el cierre exitoso de proyecto. Aunque, considerando la particularidad de este
programa, es posible aplicar una modalidad de bonos u otra.
El análisis del formulario de presentación de proyectos no está adaptado a las particularidades y modalidad de ejecución del programa en base a componentes y condiciones mínimas. Por lo tanto da cuenta de una lógica administrativa en la definición de los ítems asociados al presupuesto que puede ser apto para un proyecto de equipamiento e infraestructura pero no para uno de apoyo psicosocial. Por otra parte la pauta de evaluación está compuesta por cinco dimensiones con la misma ponderación. Aspecto deficitario en la medida que no permite reconocer las dimensiones que son más significativas para el éxito de un programa social.
Revisar el formulario de presentación de proyectos dando cuenta de la modalidad de
ejecución del programa incorporando la lógica de componentes y condiciones
mínimas
Revisar el instrumento de evaluación de proyecto con el objetivo que las
dimensiones más estratégicas como son la pertinencia y suficiencia, tengan mayor peso
en la evaluación final mientras las dimensiones financieras e innovación menor
incidencia. Sin embargo, dicha decisión debe resultar de una reflexión del equipo del
programa para definir por ejemplo los énfasis que pueden ser las condiciones
mínimas como variables claves del proceso de adjudicación de proyectos.
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El seguimiento del Programa se realiza a partir de la información ingresada por los ejecutores, que cuentan con incentivos para informar mejores resultados de los efectivamente obtenidos, tanto para efectos de financiamiento, como para su positiva evaluación y permanencia como ejecutores del programa
Mejorar la capacidad de supervisión y control de la calidad de la información
registrada, tanto en las Secretarías Regionales de Planificación como a nivel de
la coordinación central del programa. El diseño del soporte tecnológico del sistema no permite hacer distinciones significativas para efectos de análisis, evaluación y rediseño de las actividades. No permite medir: i) Ejecución presupuestaria por componente; ii) Evolución del cumplimiento de las condiciones mínimas durante la intervención
Mejorar el soporte tecnológico, cuestión que ya está en proceso, a través de la licitación
de una actualización del sistema informático.
EFECTIVIDAD Y CALIDAD
CONCLUSION RECOMENDACIÓN
El porcentaje de niños incorporado al programa es todavía muy bajo
La estrategia actual de incremento de cobertura (que se duplica anualmente) parece adecuada para avanzar progresivamente
hacia la incorporación de todos los niños que registran el problema. Pensar una estrategia más masiva resulta
improbable, dada la complejidad de las acciones de apoyo psicosocial que realiza el programa y la consecuente necesidad
de contar con organismos especializados para proveer los servicios.
El programa no cuenta con información adecuada para evaluar el avance en el tiempo en el cumplimiento de las condiciones mínimas al interior de cada familia y, por lo tanto, no está en condiciones de medir adecuadamente el impacto de las intervenciones de apoyo psicosocial
Mejorar el soporte tecnológico del programa, de modo tal de registrar cambios en la situación de las condiciones mínimas a lo
largo de la intervención. Evaluar el desempeño de las condiciones mínimas por áreas
Entre 2009 y 2010 se registra una pérdida de eficiencia en el Componente 4. En 2010 se realizan un 10% menos de las atenciones planificadas, y el porcentaje de niños que no accede a los servicios especializados que demanda se incrementa de menos de 3% en 2009 a poco más de 25% de los casos.
Mejorar la capacidad de supervisión y control de la calidad de las actividades realizadas por los ejecutores durante la
ejecución, tanto en las Secretarías Regionales de Planificación como a nivel de la coordinación central del programa, de modo
tal de asegurar que se realicen las atenciones planificadas.
El programa no cuenta con un mecanismo riguroso y estándar de selección de los beneficiarios: asigna a los ejecutores la responsabilidad de definir una modalidad de trabajo (por territorio o por centro penitenciario)
La modalidad de selección de los beneficiarios (territorial, por centro penitenciario o mixta) debe ser definida por Mideplan, de
acuerdo con sus prioridades y lineamientos estratégicos (que pueden variar de año a año o de región a región) y no por los ejecutores. Mideplan podrá directamente, o a través de sus
secretarías regionales, consultar a los ejecutores acerca de sus preferencias, pero esta es una decisión que debe tomar el
ejecutivo. EFICIENCIA
CONCLUSIONES RECOMENDACIONES
El Panel no puede emitir un juicio sobre la eficiencia del programa respecto al gasto promedio de atención de cada uno de los cuatro componentes por beneficiarios/as dado que el programa no dispone de l información sobre los costos asociados a las
Incorporar dentro del sistema de supervisión en desarrollo una medición de los costos asociados a la entrega de los componentes, lo cual permitirá evaluar
el desempeño general y específico tanto a nivel
60
prestaciones de cada componente. Por lo tanto no es posible realizar un análisis comparativo de la evolución de los costos por servicios entregados o beneficiarios atendidos en cada uno de los cuatro componentes durante el período 2008-2010, lo cual se evalúa negativamente en la medida que no permite un adecuado control de los costos de las prestaciones. Los antecedentes disponibles sólo permiten emitir un juicio del desempeño global del Programa por beneficiario.
regional como por entidades ejecutoras. Esto significa medir el costo unitario que tiene las prestaciones de
servicios y eventualmente avanzar hacia la cuantificación de la solución de las condiciones
mínimas. Aspectos que permitiría mejorar la planificación presupuestaria y cobertura territorial.
El Programa no busca captar aportes de terceros y no tiene una política para su materialización. Esto podría producir un incentivo perverso en la medidas que todos esperan aportes sólo del nivel central sin hacer esfuerzos para complementar o mejorar los proyectos en regiones con recursos adicionales.
Explorar la opción de incorporar el aporte de terceros (privados o públicos) para complementar recursos y
enfoques de trabajo.
61
IV. BIBLIOGRAFÍA
Arriagada, I. (2001, junio). ¿Familias vulnerables o vulnerabilidad de las familias? Ponencia presentada en el Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América latina y el Caribe. Santiago de Chile
Barudy, J. Centro Exil. http://www.centroexil.org/seccion_violenciagenero.htm
Barudy, J., Dantagnan, M. (2005) Los Buenos Tratos a la Infancia. Parentalidad, apego, resiliencia (4 Edición). España: Editorial Gedisa.
Busso, G. (2001) Vulnerabilidad Social: Nociones e implicancias de políticas para latinoamérica a inicios del Siglo XXI. Las diferentes nociones de vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe. Santiago: CEPAL-CELADE
Eljdupovic-Guzina, G. (1999). Parenting roles and experiences of abuse in women offenders: Review of the Offender Intake Assessments. Ottawa: Correctional Service of Canada. Retrieved June 29, 2006, from http://www.csc-scc.gc.ca/text/prgrm/fsw/gordana/toc_e.shtml
Hein, Andreas (s/f) Factores de riesgo y delincuencia juvenil, revisión de la literatura nacional e internacional, Fundación Paz Ciudadana, Santiago
Jarjoura, R. (1996). The conditional effect of social class on the dropout-delinquency relationship, Research in Crime and Delinquency, Vol. 33, N°2.
Mallea, Campodónico y López (1993). Estudio de la población atendida en el sistema de rehabilitación conductual internado, Sename
Mettifogo, Decio y Sepúlveda, Rodrigo (2005) Trayectorias de Vida de Jóvenes Infractores de Ley, Serie Estudios CESC
Ministerio de Planificación (2008). Ficha de Protección Social. Santiago de Chile: Autor
Ministerio de Planificación (2009). Manos a la obra. Santiago de Chile: Autor
Ministerio de Planificación – Fundación Paz Ciudadana (2009). Reflexiones sobre el Programa Abriendo Caminos. Notas para la Política Social. Santiago de Chile: Autor
Ministerio de Planificación – Galerna Consultores (2009). Manual de Apoyo para la Formación de Competencias Parentales. Programa Abriendo Caminos. Santiago de Chile: Autor
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Rygaard, N. (2008). El niño abandonado. Guía para el tratamiento de los trastornos del apego, Gedisa, España
V. ENTREVISTAS REALIZADAS
Persona entrevistada y cargo Tipo de entrevista y fecha Francisca Agliati Jefa Unidad de Desarrollo Programático y Fortalecimiento Institucional
Entrevistas grupales Enero 2011
Andrea Zabaleta – Encargada del Programa Entrevistas grupales Enero, Marzo, Abril y Mayo 2011 Bernardita Montero L. - Profesional programa Entrevistas grupales Enero, Marzo, Abril y Mayo 2011
Entrevista individual Abril 2011 Mirtha Mora S. Profesional programa
Entrevistas grupales Enero, Abril 2011 y Mayo 2011 Entrevista telefónica Mayo2011
Magali Catalán Coordinadora Programa UDP Entrevista individual Mayo 2011
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VI.
ANEXOS
ANEXO 1(a)
MATRIZ DE EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
NOMBRE DEL PROGRAMA: Programa Abrien
do Cam
inos
AÑO DE IN
ICIO DEL PROGRAMA: 2008
MINISTERIO RESPONSABLE: Ministerio de Planificación
SERVICIO RESPONSABLE: Secretaría Ejecu
tiva de Protección Social
ENUNCIADO DEL OBJE
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66
ANEXO 1(b)
MEDICIÓN DE IN
DICADORES (PERÍODO 2007-20
10)
NOMBRE DEL PROGRAMA: Programa Abrien
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AÑO DE IN
ICIO DEL PROGRAMA: 2008
MINISTERIO RESPONSABLE: Ministerio de Planificación
SERVICIO RESPONSABLE: Secretaría Ejecu
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200
9)
72
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lan,
200
9)
73
ANEXO 1(c)
ANÁLISIS DE LA M
ATRIZ DE EVALUACIÓN
Lógica horizontal
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, dim
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que mide; análisis de
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abilidad
del
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Promover en las
familias y sus integrantes
en situación de extrem
a pobreza, su incorporación
a las redes sociales y su
acceso
a mejores
condiciones de vida.
El p
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ama
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efin
e in
dica
dore
s a
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l de
fin
Propósito:
Generar
acciones preventivas y
reparatorias
en
las
condiciones de desarrollo
de
niños,
niñas
y adolescentes
con
un
adulto
significativo8
4 privado de libertad, para
asegurar
el
correcto
abordaje de los
riesgos
que enfrentan y procurar
niveles
adecuados
de
bienestar.
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Mid
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n, 2
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74
Nivel de objetivo
Indicad
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(Citar con nombre y
fórm
ula)
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ensión y ámbito de
control q
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Número y periodicidad
de med
iciones
Med
io de verificación
Análisis de pertinen
cia
resp
ecto a objetivo
, dim
ensiones y ámbitos
que mide; análisis de
aplic
abilidad
del
indicad
or
Com
ponente 1:
Entrega
servicios
de
apoyo
psicosocial
y consejería a
padres y/o
cuidadores que apunten a
una
mejora
de
las
competencias
parentales.85
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idep
lan,
200
9)
75
Nivel de objetivo
Indicad
or
(Citar con nombre y
fórm
ula)
Dim
ensión y ámbito de
control q
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Número y periodicidad
de med
iciones
Med
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Análisis de pertinen
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resp
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, dim
ensiones y ámbitos
que mide; análisis de
aplic
abilidad
del
indicad
or
Com
ponente 2:
Provisión de servicios de
tutorías para niños
de
entre 7 y 18 años que
apunten al desarrollo de
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ANEXO 2 I. Información de la institución responsable del programa, período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011) 1.1. Presupuesto y gasto devengado (1) Se debe señalar el total de presupuesto y gasto (2) correspondiente a la institución responsable de la ejecución del programa en evaluación (Subsecretaría, Servicio, Dirección, según corresponda) , en los ítemes de: (i) personal, ii) bienes y servicios de consumo, iii) inversión, iv) transferencias y v) otros.
Corresponde al presupuesto inicial aprobado en la Ley de Presupuestos del año respectivo.
Notas: (1) Gasto devengado corresponde a todos los recursos y obligaciones en el momento que se generen, independientemente de que éstas hayan sido o no percibidas o pagadas. (Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de 2005). (2) Ver capítulos XI, XIV y XV de documento “Notas Técnicas”, División de Control de Gestión, DIPRES 2009; en www.dipres.cl, Sistema de Evaluación y Control de Gestión.
Cuadro Nº1 Presupuesto Inicial y Gasto Devengado de la Institución
Responsable del Programa (en miles de pesos año 2011)
Observación para completar el Cuadro: Complete sólo cada categoría de presupuesto y gasto, pues los totales y porcentajes se calcularán automáticamente. AÑO 2007 Presupuesto Inicial Gasto Devengado Monto % Personal $ 12.772.439.616 $ 14.156.188.283 111% Bienes y Servicios de Consumo $ 3.674.177.193 $ 4.435.956.777 121% Inversión $ 399.686.945 $ 400.265.991 100% Transferencias $ 108.797.768.536 $ 106.599.873.279 98% Otros (Identificar) $ 5.579.079.459 $ 9.613.668.986 172% TOTAL $ 131.223.151.749 $ 135.205.953.316 103% Fuente: AÑO 2008 Presupuesto Inicial Gasto Devengado Monto % Personal $ 13.705.251.794 $ 15.127.287.819 110% Bienes y Servicios de Consumo $ 5.180.589.440 $ 4.893.684.416 94% Inversión $ 556.934.898 $ 735.596.139 132% Transferencias $ 114.464.219.922 $ 108.035.812.422 94% Otros (Identificar) $ 5.204.747.132 $ 9.556.227.261 184% TOTAL $ 139.111.743.186 $ 138.348.608.057 99% Fuente:
78
AÑO 2009 Presupuesto Inicial Gasto Devengado Monto % Personal $ 15.698.449.629 $ 18.104.883.799 115% Bienes y Servicios de Consumo $ 5.387.706.617 $ 6.880.487.946 128% Inversión $ 556.186.047 $ 630.190.495 113% Transferencias $ 133.718.267.560 $ 131.578.388.368 98% Otros (Identificar) $ 5.081.063.704 $ 9.968.526.843 196% TOTAL $ 160.441.673.557 $ 167.162.477.451 104% Fuente: AÑO 2010 Presupuesto Inicial Gasto Devengado
Monto % Personal $ 17.091.037.683 $ 18.625.853.045 109% Bienes y Servicios de Consumo $ 6.017.492.547 $ 5.866.458.827 97%
Inversión $ 685.485.371 $ 464.821.291 68% Transferencias $ 143.598.129.542 $ 138.745.858.697 97% Otros (Identificar) $ 7.863.038.984 $ 10.954.707.997 139%
TOTAL $ 175.255.184.127 $ 174.657.699.856 100% Fuente:
AÑO 2011 Presupuesto Inicial Personal $ 15.707.240.000 Bienes y Servicios de Consumo $ 4.220.823.000
Inversión $ 566.848.000 Transferencias $ 210.377.000.000 Otros (Identificar) $ 2.751.733.000
TOTAL $ 233.623.644.000
79
II. In
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100%
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975%
81
II. Información específica del Programa, período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011) A. Información del Programa asociada a recursos provenientes de asignación específica.
2.2 Información presupuestaria del Programa respecto del Presupuesto de la Institución Responsable En la primera columna, corresponde incluir los montos del presupuesto inicial de la Institución Responsable, considerando la totalidad de los recursos institucionales. Las cifras de este cuadro deben coincidir con los totales anuales del Cuadro N°1 “Presupuesto inicial y gasto devengado de la Institución Responsable del Programa”. En la segunda columna, corresponde incluir los montos del presupuesto inicial del Programa, sólo provenientes de la asignación específica al programa y de la asignación de la institución responsable (Las cifras deben coincidir con la suma de los puntos 1.1. y 1.2. del Cuadro N°2 anterior). Cuadro Nº3
Porcentaje del Presupuesto Inicial del Programa en relación al presupuesto inicial del Servicio Responsable (en miles de pesos año 2011)
Observación para completar el Cuadro: Complete sólo las celdas con los montos de presupuestos de cada año, pues el porcentaje se calculará automáticamente
Año
Presupuesto inicial de la Institución responsable
Presupuesto Inicial del Programa
% Respecto del presupuesto inicial de la institución responsable
2007 $ 131.223.151.749 $ 0 0% 2008 $ 139.111.743.186 $ 280.614.507 0% 2009 $ 160.441.673.557 $ 1.240.303.314 1% 2010 $ 175.255.184.127 $ 2.295.481.312 1% 2011 $ 233.623.644.000 $ 3.017.242.130 1%
II. Información específica del Programa, Período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011) 2.3. Presupuesto inicial y gasto devengado del Programa Se debe señalar el total de presupuesto y gasto del programa en evaluación, desagregado en los ítemes de: (i) personal, (ii) bienes y servicios de consumo, (iii) inversión, y (v) otros, los que se pide identificar. En la medida que esto no sea posible, por estar algunos o la totalidad de estos itemes en clasificaciones presupuestarias más amplias, se debe realizar la estimación correspondiente, asumiendo el programa respectivo como un Centro de Costos (adjuntar anexo de cálculo y supuestos de dicha estimación).
En la segunda columna, corresponde incluir los montos del presupuesto inicial del Programa, sólo provenientes de la asignación específica al programa y de la asignación de la institución responsable (Las cifras deben coincidir con la suma de los puntos 1.1. y 1.2. del Cuadro N°2 ).
El gasto devengado corresponde a todos los recursos y obligaciones en el momento que se generen, independientemente de que éstas hayan sido o no percibidas o pagadas (1). La información contenida en este punto debe ser consistente con la del Cuadro N°5 “Gasto Total del Programa”, en lo que se refiere a la columna
82
de gasto devengado del presupuesto inicial.
Nota:
(1) Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de 2005.
Cuadro N°4
Presupuesto Inicial y Gasto Devengado (en miles de pesos año 2011)
Observación para completar el Cuadro: Complete sólo cada categoría de presupuesto y gasto, pues los totales y porcentajes se calcularán automáticamente
AÑO 2007 Presupuesto Inicial
Gasto Devengado del Presupuesto
Monto % Personal $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Bienes y Servicios de Consumo $ 0 $ 0 #¡DIV/0!
Inversión $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Otros (Identificar) $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Total $ 0 $ 0 #¡DIV/0! 0 Fuente:
AÑO 2008 Presupuesto Inicial
Gasto Devengado del Presupuesto
Monto % Personal $ 14.541.507 $ 14.541.507 100% Bienes y Servicios de Consumo $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Inversión $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Transferencias (asignación específica al programa)
$ 266.073.000 $ 159.644.000 60%
Total $ 280.614.507 $ 174.185.507 62% 280614507,5 Fuente:
83
AÑO 2009 Presupuesto Inicial
Gasto Devengado del Presupuesto
Monto % Personal $ 42.701.426 $ 42.701.426 100% Bienes y Servicios de Consumo $ 20.738.332 $ 20.738.332 100%
Inversión $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Transferencias (asignación específica al programa)
$ 1.176.863.556 $ 1.126.393.734 96%
Total $ 1.240.303.314 $ 1.189.833.492 96% 1240303314
Fuente:
AÑO 2010 Presupuesto Inicial
Gasto Devengado del Presupuesto
Monto % Personal $ 62.479.528 $ 62.479.528 100% Bienes y Servicios de Consumo $ 1.051.367 $ 1.051.367 100%
Inversión $ 0 $ 0 #¡DIV/0! Transferencias (asignación específica al programa)
$ 2.231.950.417 $ 2.187.762.464 98%
Total $ 2.295.481.312 $ 2.251.293.359 98% 2295481312
Fuente:
AÑO 2011 Presupuesto Inicial
Personal $ 60.483.570 Bienes y Servicios de Consumo $ 2.035.560 Inversión $ 0
Transferencias $ 2.954.723.000
Total $ 3.017.242.130 3017242130
84
II. Información específica del Programa, período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011) B. Información específica del Programa asociada a todos los recursos con que cuenta 2.4 Gasto Total del Programa En este cuadro se debe incluir el total de gasto por año del Programa, incluídos aquellos con cargo a los recursos aportados por otras instituciones públicas o provenientes de "Fuentes Extrapresupuestarias" (2.1. otras fuentes), señaladas en el cuadro Nº 2. En la primera columna, corresponde incluir el gasto devengado del presupuesto asignado en la Ley de Presupuestos. En otras palabras, este gasto es el financiado con los recursos consignados en los puntos 1.1. y 1.2. del Cuadro N°2 “Fuentes de Financiamiento del Programa” y presentado en la primera columna del Cuadro 4. En la segunda columna, corresponde incluir los gastos con cargo a recursos aportados por otras instituciones públicas o privadas (puntos 1.3. y 2.1 del cuadro N°2 "Fuentes de Financiamiento del Programa"). En la tercera columna, el monto total de gasto del programa para cada año deberá ser igual al monto total del Cuadro N°8 “Gastos de Administración del Programa y de Producción de los Componentes del Programa” del respectivo año. Cuadro N°5 Gasto Total del Programa (en miles de pesos año 2011) Observación para completar el Cuadro: Complete sólo las celdas con los montos de gastos de cada año, pues el total se calculará automáticamente.
AÑO Gasto Devengado del Presupuesto Otros Gastos Total Gasto del
Programa 2007 $ 0 $ 0 0 2008 $ 174.185.507 $ 0 174185507,5 2009 $ 1.189.833.492 $ 54.780.340 1244613832 2010 $ 2.251.293.359 $ 0 2251293359 II. Información específica del Programa, período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011)
En este cuadro se debe incluir el total de gasto por año del Programa, incluídos aquellos con cargo a los recursos aportados por otras instituciones públicas o provenientes de las otras fuentes señaladas en el cuadro Nº 2 (ingresos obtenidos, aportes privados, etc.) y presentado en la tercera columna del Cuadro 5. Se requiere desagregar en los subtítulos presupuestarios de: (i) personal, (ii) bienes y servicios de consumo, (iii) inversión, y (v) otros, los que se piden identificar. 2.5 Gasto Total del Programa, desagregado por Subtítulo
Observación para completar el Cuadro: Complete sólo cada categoría de presupuesto y gasto, pues los totales y porcentajes se calcularán automáticamente.
85
Cuadro N°6 Gasto Total del Programa, desagregado por Subtítulo
(en miles de pesos año 2011)
AÑO 2007 Gasto Total del Programa %
Personal $ 0 #¡DIV/0!
Bienes y Servicios de Consumo $ 0 #¡DIV/0! Inversión $ 0 #¡DIV/0! Otros (Identificar) $ 0 #¡DIV/0! Total $ 0 #¡DIV/0! 0 Fuente:
AÑO 2008 Gasto Total del Programa %
Personal $ 14.541.507 8%
Bienes y Servicios de Consumo $ 0 0% Inversión $ 0 0% Transferencias (asignación específica al programa) $ 159.644.000 92% Total $ 174.185.507 100% 174185507,5 Fuente:
AÑO 2009 Gasto Total del Programa %
Personal $ 42.701.426 3%
Bienes y Servicios de Consumo $ 20.738.332 2% Inversión $ 0 0% Transferencias (asignación específica al programa) $ 1.126.393.734 91% Otros (Proyecto BM) $ 54.780.340 4% Total $ 1.244.613.832 100% 1244613832 Fuente:
AÑO 2010 Gasto Total del Programa %
Personal $ 62.479.528 3%
Bienes y Servicios de Consumo $ 1.051.367 0% Inversión $ 0 0% Transferencias (asignación específica al programa) $ 2.187.762.464 97% Total $ 2.251.293.359 100% 2251293359
86
II. In
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2007-201
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2.6 Gas
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88
II. Información específica del Programa, período 2007-2010 (en miles de pesos año 2011) 2.7 Gastos de administración del Programa y gastos de producción de los Componentes
del Programa Corresponde señalar el desglose del gasto total del programa (incluidas todas las fuentes de financiamiento) en: (i) gastos de administración y (ii) gastos de producción de los componentes del programa. Los gastos de administración se definen como todos aquellos desembolsos financieros que están relacionados con la generación de los servicios de apoyo a la producción de los componentes, tales como contabilidad, finanzas, secretaría, papelería, servicios de luz, agua, etc. (1).
Como se señaló anteriormente, los gastos de producción corresponden a aquellos directamente asociados a la producción de los bienes y/o servicios (componentes) del programa, tales como pago de subsidios, becas, prestaciones de salud, etc. (1). Las cifras para cada año de la columna gastos de producción de los componentes deben coincidir con las cifras totales anuales del Cuadro N°7 "Gasto de Producción de los Componentes del Programa." Nota:
(1) Para aclarar la definición de "Gastos de Administración" y "Gastos de Producción" se sugiere revisar el capítulo XV de documento “Notas Técnicas”, División de Control de Gestión, DIPRES, 2009; en www.dipres.cl, Sistema de Evaluación y Control de Gestión.
Cuadro N°8
Gastos de administración y gastos de producción de los Componentes del Programa (en miles de pesos año 2011)
Observación para completar el Cuadro:Complete sólo las celdas con los montos de gastos de cada año, pues el total se calculará automáticamente
AÑO Gastos de
administración
Gastos de producción de los Componentes
Total Gasto del Programa
2007 $ 0 $ 0 $ 0 2008 $ 14.541.507 $ 159.644.000 $ 174.185.507 2009 $ 118.220.098 $ 1.126.393.734 $ 1.244.613.832 2010 $ 63.530.895 $ 2.187.762.464 $ 2.251.293.359 Fuente:
89
ANEXO 3
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éner
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Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
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No
- Sí
-
89
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92
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��� ��� ��� ��� �� �� �������� � � �±rsu rvwu xy v�tu t �wu �vx� {© �� ����� ���� ������ �����ª~��� ���� ���} ��� ������ �� �~������ ��� �
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h ig_ jk `m^ gjl��
¹ e]ao jº a»h ig_ jk `¼½ g^ ¾aº `¿ `gdjº j½ _ `¾º `^ g_ `]p`gd^f gÀ¹ e]ao jº aÁ `dà jÄjº aÁno b`]pjº a
no b`]pjd^ ag`bº `lÅ pjl ijº a]
93
ANEXO N° 5
Literatura científica actualizad
a resp
ecto al d
iseñ
o, a la efectividad
y costo-efectividad
de las interven
ciones para niños y familias con
perso
nas privadas de lib
ertad.
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TU
DIO
CO
MP
LEM
EN
TA
RIO
P
s. In
grid
Cor
tez
C.
“Servir a los niños de padres privados de libertad se trata de salvar vidas, rescatar a los niños de un futuro sin futuro, y ayudar a los niños a ser
todo lo que puede llegar a ser.”
–D
r. Goode, Founder of Amachi Program
INTRODUCCIÓN
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04).
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ás.
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008)
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ctiv
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.
94
ANTECEDENTES
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“pro
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cion
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año
s qu
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3. G
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III. INTERVENCIONES REPARATORIAS
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VII.
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