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INFORME DE FUENTES PAGO EXPANSIÓN
PRIMERA LÍNEA METRO DE BOGOTÁ
Contrato 33 de 2020
Fecha de entrega inicial: agosto de 2020
Fecha de actualización: diciembre de 2020
1
Contenido
Disclaimer ............................................................................................................................................ 5
1. Introducción ................................................................................................................................ 6
2. Espacio fiscal ............................................................................................................................... 7
2.1 Ingresos Bogotá ................................................................................................................... 8
2.1.1 Ingresos corrientes ...................................................................................................... 9
2.1.2 Recursos de capital .................................................................................................... 10
2.2 Gastos ................................................................................................................................ 11
2.2.1 Espacio fiscal: Análisis de Vigencias futuras comprometidas ................................... 12
2.2.2 Espacio fiscal: Propuesta ........................................................................................... 14
2.3 Espacio fiscal por “rollover” de la deuda ........................................................................... 16
2.3.1 Perfil de deuda Bogotá a mayo 2020 ........................................................................ 16
2.3.2 Análisis de Cupo de endeudamiento ......................................................................... 20
2.3.3 Calificación de riesgos del Distrito ............................................................................ 21
2.4 Conclusiones espacio fiscal: vigencias futuras y rollover de la deuda .............................. 21
3. Análisis de activos productivos de Bogotá ................................................................................ 23
3.1 Entidades descentralizadas ............................................................................................... 23
3.2 Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) .............................................. 27
3.3 Grupo de Energía de Bogotá (GEB) ................................................................................... 27
3.4 Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) ........................................................... 28
3.5 Conclusiones activos productivos ..................................................................................... 29
4. Fuentes alternativas de financiación ........................................................................................ 30
4.1 Benchmark de Captura de Valor ....................................................................................... 30
4.2 Proyecto Extensión de la PLMB ......................................................................................... 34
4.2.1 Contribución por Valorización ................................................................................... 34
4.2.2 Explotación Comercial de las Estaciones ................................................................... 38
4.2.3 Derechos por Edificabilidad....................................................................................... 40
4.2.4 Regalías ...................................................................................................................... 42
4.2.5 Plusvalía ..................................................................................................................... 44
4.2.6 Fuentes de Pago Asociadas a Movilidad ................................................................... 45
2
4.2.6.1 Contribución de Garajes y Estacionamientos........................................................ 46
4.2.6.2 Cobro por Congestión ........................................................................................... 47
4.2.6.3 Cobro por Circulación en Pico y Placa ................................................................... 47
4.2.6.4 Contribución de Peajes (urbanos y de acceso) ..................................................... 47
4.2.6.5 Cobros por Contaminación .................................................................................... 48
4.2.6.6 Estacionamiento en Vía ......................................................................................... 48
4.3 Conclusiones fuentes alternativas de pago....................................................................... 49
5. Conclusiones.............................................................................................................................. 50
6. Anexo A ..................................................................................................................................... 56
Estimación de valor potencial de venta ETB ................................................................................. 56
Valoración por Múltiplos de Mercado .......................................................................................... 56
Valoración provisional de ETB ....................................................................................................... 60
7. Anexo B: Análisis espacio fiscal ................................................................................................. 61
8. Anexo C Recaudo predial TIF ..................................................................................................... 68
Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Esquema general de análisis de fuentes de pago para el Proyecto .............................. 7
Ilustración 2. Acuerdos de valorización en Bogotá ........................................................................... 36
Ilustración 3. Fuentes potenciales en pesos constantes de 2019 ..................................................... 51
Índice de Tablas
Tabla 1. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Ingresos Corrientes ........... 13
Tabla 2. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Recursos de Capital del
Distrito ............................................................................................................................................... 13
Tabla 3. Espacio fiscal para expansión PLMB a partir de análisis de vigencias futuras
comprometidas ................................................................................................................................. 15
Tabla 4. Deuda en bonos Distrito de Bogotá con corte a mayo de 2020 .......................................... 17
Tabla 5. Deuda en créditos con banca multilateral del Distrito con corte a mayo de 2020 ............. 18
Tabla 6. Deuda en créditos comerciales del Distrito con corte a mayo de 2020 .............................. 18
Tabla 7. Espacio fiscal por vigencias futuras y rollover de deuda para expansión PLMB ................. 23
Tabla 8. Selección de entidades ....................................................................................................... 25
Tabla 9. Instrumentos de Captura de Valor ...................................................................................... 31
3
Tabla 10. Otros Ingresos No Tarifarios .............................................................................................. 32
Tabla 11. Resumen escenarios contribución por valorización .......................................................... 37
Tabla 12. Ocupación comercial ......................................................................................................... 39
Tabla 13. Fuentes potenciales para transporte público en Bogotá .................................................. 46
Tabla 14. Escenarios de agregación de fuentes de pago .................................................................. 53
Tabla 15. Múltiplos de mercado........................................................................................................ 58
Tabla 16. Transacciones comparables............................................................................................... 59
Tabla 17. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Ingresos Corrientes ......... 61
Tabla 18. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Recursos de Capital del
Distrito ............................................................................................................................................... 62
Tabla 19. Espacio fiscal para expansión PLMB a partir de análisis de vigencias futuras
comprometidas ................................................................................................................................. 64
Tabla 20. Espacio fiscal por vigencias futuras y rollover de deuda para expansión PLMB ............... 67
Tabla 21. Resumen escenarios TIF (cifras en miles de millones) ...................................................... 68
Índice de Gráficas
Gráfica 1. Composición histórica ingresos corrientes ......................................................................... 8
Gráfica 2: Composición histórica ingresos corrientes Bogotá............................................................. 9
Gráfica 3: Composición anual de los ingresos tributarios ................................................................... 9
Gráfica 4: Composición anual de los Recursos de Capital ................................................................. 10
Gráfica 5. Composición histórica de Gastos ...................................................................................... 11
Gráfica 6. Vigencias futuras anuales aprobadas por el Concejo de Bogotá ...................................... 12
Gráfica 7. Espacio fiscal contra ingreso corriente para expansión de la PLMB................................. 14
Gráfica 8. Espacio fiscal contra ingreso por recursos de capital para expansión de la PLMB .......... 15
Gráfica 9. Composición deuda Bogotá a mayo 2020 ........................................................................ 17
Gráfica 10. Perfil de vencimientos saldo de la deuda Bogotá a mayo 2020 ..................................... 19
Gráfica 11. Sensibilidad del indicador de sostenibilidad de la deuda ............................................... 20
Gráfica 12: Participación accionaria del Distrito ............................................................................... 26
Gráfica 13: Ingresos por explotación comercial ................................................................................ 39
Gráfica 14. Proyección de recursos de regalías para proyectos transporte 2020-2028 ................... 43
Gráfica 15. Recaudo histórico de plusvalía en Bogotá 2008-2018 .................................................... 44
Gráfica 16. Agregación de fuentes de pago ...................................................................................... 52
4
Gráfica 17. CAPEX máximo a financiar con potencial de fuentes identificadas ................................ 53
Gráfica 18. Vigencias futuras Nación vs cupo APP disponible .......................................................... 55
Gráfica 19. Rango de valor de ETB. Enterprise Value ........................................................................ 60
Gráfica 20. Espacio fiscal contra ingreso corriente para expansión de la PLMB .............................. 63
Gráfica 21. Espacio fiscal contra ingreso por recursos de capital para expansión de la PLMB ........ 64
Gráfica 22. Sensibilidad del indicador de sostenibilidad de la deuda ............................................... 66
5
Disclaimer
La FDN realizó un análisis independiente sobre la situación fiscal de la ciudad de Bogotá para
desarrollar el objeto del contrato. Por tanto, los análisis de la FDN no incluyen declaraciones ni
recomendaciones sobre la calidad crediticia de los objetos del estudio.
La FDN desarrolló el análisis fiscal, basado en los datos y la información pública disponible sobre
proyecciones fiscales, sin que lo anterior implique una confirmación o aprobación del contenido de
la información entregada o publicada por las fuentes utilizadas. Para la ejecución del objeto del
contrato la FDN supuso que no hay omisiones materiales en la información que le ha sido entregada
o que está publicada que afecten las conclusiones contenidas en el presente informe. Así mismo, la
FDN asume de buena fe que la información recibida ha sido preparada por profesionales utilizando
las mejores prácticas de la profesión.
La FDN desarrolló una modelación financiera independiente, basado en los datos y proyecciones
públicas disponibles en las páginas web del CHIP de Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en
la Secretaría Distrital de Hacienda para desarrollar el objeto del contrato, sin que lo anterior
implique una confirmación o aprobación del contenido de la información del Distrito, ni de las
características técnicas y fácticas del desarrollo del Proyecto de infraestructura. Por tanto, los
análisis de la FDN no incluyen declaraciones ni recomendaciones para la estructuración financiera
del Proyecto o para la toma de decisiones sobre la misma.
En consecuencia, la FDN no realizó actividades de auditoría o de revisión o verificación
independiente de ninguna información del Distrito. Debe entenderse que los cambios en la
información que ocurran con posterioridad a la entrega de este informe pueden afectar las
conclusiones de esta opinión y que la FDN no tiene obligación alguna de actualizar, revisar o
confirmar esta opinión.
6
1. Introducción
La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) y la Empresa Metro de Bogotá firmaron el 21 de febrero
de 2020 el Convenio Marco Interadministrativo No 068 , el cual tiene como objeto “Anuar esfuerzos
técnicos, económicos y administrativos para: (i) Realizar la formulación, análisis y priorización de
alternativas para la expansión del PLMB-T1, y (ii) elaborar estudios y diseños a nivel de
prefactibilidad de la alternativa seleccionada para la expansión de la PLMB-T1 y su articulación con
otros proyectos de transporte de la región Bogotá-Cundinamarca”, en el marco de dicho Convenio
se requirió adelantar el entregable 3 “Análisis de fuentes de pago para definir restricción
presupuestal de la alternativa seleccionada” el cual se desarrolla en el presente documento.
Enfoque El presente documento tiene el propósito de analizar y valorar, a nivel preliminar, las diferentes
fuentes de pago que podrían utilizarse para cubrir los costos de capital (CAPEX) del Proyecto,
incluyendo el costo de su financiación. Como parte de una planificación integral, la FDN ha
considerado relevante realizar una primera evaluación sobre la viabilidad o no del proyecto en
términos de fuentes de pago (“fondeo”) que puede aportar el Distrito Capital para el desarrollo de
la extensión de la Primera línea del Metro de Bogotá (PLMB).
El presente documento aborda el análisis de las fuentes de pago dependiendo de su certeza como
fuente y de su capacidad para remunerar el CAPEX (incluida su financiación). En la medida en que
se avanza con los análisis de las fuentes con mayor certeza y éstas llegan a su límite, se analizan
otras fuentes de pago que pueden llegar a participar como fuentes directas del proyecto, aunque
con un nivel de certeza cada vez menor en razón a los trámites para su autorización (v.gr. aprobación
por parte del Concejo de Bogotá) o por su complejidad de implementación o por su baja certidumbre
como fuente bancable.
7
Ilustración 1. Esquema general de análisis de fuentes de pago para el Proyecto
Fuente: elaboración propia
El documento se encuentra dividido en tres secciones. En la primera sección se analizó de manera
general la composición de ingresos y gastos del Distrito con corte a diciembre de 2019 (teniendo en
cuenta la evolución histórica de los últimos cuatro años) para identificar posibles espacios fiscales.
Se encontraron dos opciones que pueden servir como fuente de pago y que se analizan en detalle
en el desarrollo de esta sección. Posteriormente, se realiza un análisis con enfoque especial en los
ingresos de capital, específicamente en el potencial de los recursos proveniente de los activos
productivos del Distrito (entidades vinculadas). Finalmente, en la tercera sección se analizaron las
fuentes de pago no tradicionales o alternativas con un enfoque mixto entre el nivel de certeza de la
fuente (facilidad para acceder a ella) y la posibilidad de ser una fuente de pago priorizada para
financiar el CAPEX sobre el OPEX.
Por último, es relevante señalar que se ha tomado para el análisis, en especial para el análisis de
fuentes pago alternativas una extensión de la PLMB a través del corredor de la avenida calle 80
hasta la avenida suba. Lo anterior por cuanto es necesario conocer las características del territorio
para el análisis de fuentes como contribución por valorización y derechos de edificabilidad.
2. Espacio fiscal
“Dadas las características de la inversión en el sector de infraestructura (no siempre
económicamente rentables), el sector público se ha constituido en el principal inversor en
infraestructura. Podría decirse entonces, que tradicionalmente la estrategia de esfuerzo fiscal
directo es la principal fuente de recursos para el financiamiento de la infraestructura” (Tomassian,
2015). De acuerdo con la CEPAL, en América del Sur, más del 65% del esfuerzo en inversión en
8
infraestructura es cargado a las finanzas públicas. En este sentido es primordial realizar un análisis
del comportamiento histórico de las finanzas de Bogotá con el fin de comprender su composición y
evolución y buscar espacios en las fuentes tradicionales para financiar la expansión de la Primera
Línea del Metro de Bogotá en los años futuros.
En las siguientes secciones se realiza un análisis de la composición histórica de ingresos y gastos del
Distrito, así como de las proyecciones del marco fiscal de mediano plazo y por último se presenta
un análisis del cupo de endeudamiento de la ciudad. Dichos análisis son necesarios para identificar
posibles fuentes de pago y realizar sus estimaciones preliminares.
2.1 Ingresos Bogotá
En el presente apartado se hace una revisión de los ingresos de la ciudad, su composición, los
montos recaudados y su evolución con especial énfasis en el cierre de la vigencia 2019 que tuvo
compromisos importantes por cuenta de la implementación del programa de infraestructura para
el Distrito. Esta información permite tener un panorama general del estado de las finanzas públicas
de Bogotá y es la base para encontrar posibles fuentes de pago que sean viables y sostenibles en el
tiempo.
Con corte a diciembre de 2019 el Distrito presentó ingresos para la administración central por $19,3
billones de pesos, logrando un crecimiento compuesto anual en los últimos 4 años del 12%. Los
principales ingresos de Bogotá son los ingresos corrientes, seguidos por las transferencias y los
recursos de capital, los cuales han venido ganando importancia en la composición general de los
ingresos.
Gráfica 1. Composición histórica ingresos corrientes
Cifras en millones de pesos constantes de 2019
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Planeación
9
2.1.1 Ingresos corrientes
Los ingresos corrientes pesan, en promedio, más del 50% del total de ingresos y están compuestos
principalmente por los ingresos tributarios. El crecimiento de dichos ingresos tributarios es estable
en el tiempo creciendo en los últimos cuatro años en un 5%.
Gráfica 2: Composición histórica ingresos corrientes Bogotá
Cifras en millones de pesos constantes de 2019 Fuente: elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Planeación
Como se observa en el gráfico anterior, los ingresos tributarios son, en promedio, el 91% de los
ingresos corrientes y están representados principalmente por los impuestos de industria y comercio
y predial unificado, los cuales han mantenido históricamente y de manera estable su participación
sobre los ingresos tributarios
Gráfica 3: Composición anual de los ingresos tributarios
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Planeación
En el gráfico anterior se observa un mayor crecimiento por parte del impuesto predial unificado al
pasar de representar el 31% al 36% de los ingresos tributarios del Distrito entre 2016 y 2019,
incremento equivalente a $877.546 millones de pesos constantes de 2019. El impuesto de industria
y comercio presenta una disminución en su participación con respecto al total de ingresos corriente
10
al pasar del 47% al 43% para el periodo analizado, sin embargo, en valores absolutos sigue siendo
el impuesto con mayor preponderancia sobre los ingresos tributarios del distrito e incluso el
principal ingreso de la ciudad. Por último, se observa una leve mejora en el impuesto de vehículos
automotores, mientras que los impuestos por consumo de cerveza y sobretasa a la gasolina
presentan una pequeña disminución.
2.1.2 Recursos de capital
Con respecto a los recursos de capital, se observa que éstos han aumentado anualmente desde 2016
hasta 2019 en promedio en un 36%, sin embargo, el crecimiento de los rubros que componen este
ingreso es volátil. Como se observa en el siguiente gráfico, se presenta una disminución importante
de los excedentes financieros de los establecimientos públicos y utilidades de las empresas del
Distrito. En el capítulo 3 de este documento se analizan en mayor detalle estas empresas que
constituyen los activos de Bogotá.
Gráfica 4: Composición anual de los Recursos de Capital
Fuente: elaboración propia con información de Secretaría Distrital de Hacienda
Se observa también como los recursos de crédito han ido ganando peso frente al total de los
recursos de capital lo que responde a una política de hacienda pública en la cual se busca que la
ciudad Bogotá se constituya en un emisor recurrente del mercado de valores a través de bonos y de
esa manera mantener niveles sanos de endeudamiento.
Por último, los ingresos por transferencias1 en Bogotá han tenido un crecimiento compuesto anual
del 5% en los últimos cuatro años lo que demuestra un comportamiento relativamente estable. Sin
embargo, al no ser una fuente que depende del Distrito no será objeto de este análisis.
1 Los ingresos por transferencias son los recursos provenientes de la Nación entregados a las entidades territoriales, en este caso el Distrito Capital, o los ingresos percibidos por una entidad y otorgados por otros organismos sin contraprestación directa de bienes y servicios. En el presupuesto de Bogotá se incluyen ingresos por transferencias del Sistema General de Participaciones, transferencias de EMGESA y financiación del Plan de Gestión Ambiental, entre otras.
11
Finalmente, se observa que en general Bogotá mejora su recaudo cada año. Los ingresos tributarios
presentan un comportamiento estable en el tiempo lo que permite hacer proyecciones con un nivel
de certeza importante y con ello utilizarlos para apalancar inversiones futuras para el desarrollo de
la ciudad. Los ingresos de capital, por su parte, tienen un mayor grado de volatilidad.
2.2 Gastos
Al cierre del año 2019 Bogotá tuvo gastos por $12,3 billones de pesos2, de los cuales el gasto en
inversión fue el 86%. En el período evaluado, el gasto en inversión se ha mantenido en un 87% del
gasto total del Distrito. Por su parte el gasto en servicio de la deuda ha sido del 2% anual del total
del gasto durante los últimos cuatro años. En el gráfico que se presenta a continuación se encuentra
la composición histórica del gasto para Bogotá.
Gráfica 5. Composición histórica de Gastos
Cifras en millones de pesos constantes de diciembre de 2019 Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría Distrital de Hacienda (SHD)
De acuerdo con la información pública disponible en el CHIP del Ministerio de Hacienda, los
principales sectores en los que Bogotá invirtió los recursos para el año 2019 son, en su orden,
educación, salud y vías. Dicha inversión estuvo financiada en un 54% por recursos propios
(tributarios y no tributarios), 21% Sistema General de Participaciones, 14% con recursos de crédito
(deuda banca multilateral, comercial y emisión de bonos) y en un 10% con recursos de excedentes
y rendimientos financieros de las empresas del distrito.
2 De acuerdo con la ejecución presupuestal final con corte a diciembre a 2019.
12
Para el cierre del año 2019 Bogotá logró adjudicar importantes proyectos de infraestructura como
la primera línea del metro de Bogotá y el programa de infraestructura hospitalaria que incluye los
hospitales de Usme, Bosa y Santa Clara. Para lograr la ejecución de estos proyectos de
infraestructura fue necesario que la ciudad realizará compromisos en vigencias futuras como fuente
de pago. De acuerdo con lo anterior, es necesario analizar con mayor detalle las vigencias futuras
comprometidas por la ciudad y en qué medida reducen el cupo de endeudamiento para algunos
períodos y a la vez liberan espacios que pueden ser utilizados en otros momentos del tiempo.
2.2.1 Espacio fiscal: Análisis de Vigencias futuras comprometidas
De acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo 2020-2030, Bogotá tiene compromisos en
vigencias futuras para la próxima década por alrededor de $436 mil millones de pesos (constantes
de 2019) anuales. Las vigencias para el primer tramo de la primera línea del metro de Bogotá
representan, en promedio, el 64% del total de las vigencias futuras comprometidas. Las vigencias
para los hospitales pesan el 16%, las de los colegios en concesión pesan el 7% y las del edificio Nuevo
CAD pesarían el 13% (con la autorización vigente, sin embargo, el proceso quedó desierto y será
necesaria una revisión de su estructuración). En el siguiente gráfico se presenta la senda de vigencias
futuras aprobadas por el Concejo de Bogotá discriminadas por sector.
Gráfica 6. Vigencias futuras anuales aprobadas por el Concejo de Bogotá
Cifras en miles de millones de pesos Fuente: Elaboración propia con información del MFMP 2020-2030
De acuerdo con la información disponible en el marco fiscal de mediano plazo 2020-2030 (MFMP),
alrededor del 91% del total de las vigencias futuras comprometidas para el primer tramo de la
primera línea del metro de Bogotá están fondeadas contra el ingreso corriente del Distrito. El
restante 9% se encuentran financiadas con los ingresos por recursos de capital de la ciudad.
13
Con el fin de conocer qué porcentaje representan las vigencias futuras de la primera línea del metro
de Bogotá sobre los ingresos corrientes y sobre los recursos de capital, fue necesario proyectar
dichos ingresos de acuerdo con los supuestos establecidos en el MFMP. El marco fiscal señala la
proyección de ingresos corrientes y de recursos de capital como un porcentaje del PIB de la ciudad
para cada año y establece un crecimiento anual del PIB del 3,3%. Con esta información y partiendo
de unos ingresos corrientes proyectados por el marco para el año 2020 de $10.27 billones de pesos
y unos ingresos de capital de $1,78 billones se realizó la proyección de ingresos (corrientes y de
capital) para el período 2020-2041. El promedio anual de utilización de vigencias futuras para la
primera línea del metro de Bogotá sobre el ingreso corriente es el 2,71%. En la tabla que se presenta
a continuación se detallan los resultados del anterior análisis.
Tabla 1. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Ingresos Corrientes
Año
Ingresos Corrientes
como % PIB (MFMP)
Ingresos Corrientes
(constantes de 2019)
Vigencias Primera Línea
% VVFF / Ingreso
Corriente
2021 3,60% $ 9.978 $ 209 2,09%
2022 3,60% $ 10.007 $ 209 2,09%
2023 3,50% $ 9.757 $ 317 3,25%
2024 3,50% $ 9.785 $ 318 3,25%
2025 3,50% $ 9.814 $ 318 3,24%
2026 3,40% $ 9.561 $ 318 3,33%
2027 3,40% $ 9.589 $ 318 3,32%
2028 3,40% $ 9.617 $ 211 2,19%
2029 3,40% $ 9.645 $ 211 2,19%
2030 3,40% $ 9.673 $ 212 2,19%
PROMEDIO 2,71%
Fuente: Elaboración propia con información del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2030 Cifras en miles de millones
Al analizar la senda de vigencias futuras cuya fuente de pago está respaldada con los ingresos
corrientes se encuentra que las vigencias comprometidas para la PLMB entre 2020 y 2030 son en
promedio del 2,7% del ingreso corriente proyectado anual. Por su parte las vigencias
comprometidas contra los recursos de capital representan, en promedio, el 5,9%. En la tabla que se
presenta a continuación se detallan los resultados del anterior análisis.
Tabla 2. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Recursos de Capital del Distrito
Año Recursos de
capital como % PIB (MFMP)
Recursos de Capital
(constantes de 2019)
Vigencias Primera Línea
% VVFF / Recursos de
Capital
2020 0,62% $ 1.714 $ 82 4,80%
2021 0,50% $ 1.386 $ 79 5,70%
2022 0,50% $ 1.390 $ 77 5,50%
14
Año Recursos de
capital como % PIB (MFMP)
Recursos de Capital
(constantes de 2019)
Vigencias Primera Línea
% VVFF / Recursos de
Capital
2023 0,40% $ 1.115 $ 75 6,70%
2024 0,40% $ 1.118 $ 73 6,50%
2025 0,40% $ 1.122 $ 70 6,20%
2026 0,40% $ 1.125 $ 68 6,00%
2027 0,40% $ 1.128
2028 0,40% $ 1.131
2029 0,40% $ 1.135
2030 0,40% $ 1.138
PROMEDIO 5,90%
Fuente: Elaboración propia con información del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2030 Cifras en miles de millones
2.2.2 Espacio fiscal: Propuesta
Luego del anterior análisis se observa que de acuerdo con el peso que representan actualmente las
vigencias futuras para la PLMB, y considerando los compromisos de vigencias futuras para los demás
sectores, es posible proponer al Distrito mantener el porcentaje de uso promedio de las vigencias
futuras para la PLMB en el largo plazo con el fin de financiar la expansión de la primera línea con
cargo a ese mismo espacio fiscal. En los siguientes párrafos se presenta el análisis que soporta esta
propuesta y el impacto que tendría en los indicadores fiscales del Distrito.
El siguiente gráfico muestra la senda de vigencias futuras que se encuentran financiadas con cargo
al ingreso corriente (línea roja) y la senda de vigencias futuras si se mantuviera un porcentaje
promedio de uso de los ingresos corrientes del 2,7% anual (línea azul). El área entre las dos curvas
(zona gris) representa el espacio de vigencias futuras financiadas contra el ingreso corriente del
Distrito que podrían ser usadas como fuente de pago para la expansión de la primera línea del metro
de Bogotá las cuales suman aproximadamente $1.55 billones en pesos (suma de anualidades
constantes entre 2028 y 20245) a partir del año 2028.
Gráfica 7. Espacio fiscal contra ingreso corriente para expansión de la PLMB
Fuente: Elaboración propia a partir de información del MFMP 2020-2030
15
Del mismo modo, se realizó el ejercicio con los ingresos por recursos de capital. En el siguiente
gráfico se muestra la curva de vigencias si se mantuviera un uso promedio de estos recursos del
5,9%. La senda de vigencias futuras aprobadas contra los recursos de capital (línea roja) va hasta el
año 2026. Se proyectó una senda de vigencias futuras (línea gris) que mantenga un uso promedio
de los recursos de capital del 5,9% (manteniendo el uso para el primer tramo de la primera línea del
metro). El área debajo de la curva (líneas punteadas) representa el espacio de vigencias futuras que
podrían ser usadas como fuente de pago para la expansión de la PLMB.
Gráfica 8. Espacio fiscal contra ingreso por recursos de capital para expansión de la PLMB
Fuente: elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Planeación
En línea con lo expuesto anteriormente, en la tabla a continuación se presentan los valores
absolutos que representan los porcentajes de uso de las vigencias futuras con respecto al ingreso
corriente y al ingreso de capital.
Tabla 3. Espacio fiscal para expansión PLMB a partir de análisis de vigencias futuras comprometidas
Año Vigencias posibles manteniendo el 2,7%
promedio sobre ingresos corrientes Vigencias posibles manteniendo el 5,9%
de uso de los recursos de capital
2024 $ 0 $ 0
2025 $ 0 $ 0
2026 $ 0 $ 0
2027 $ 0 $ 67
2028 $ 45 $ 67
2029 $ 45 $ 67
2030 $ 45 $ 68
2031 $ 42 $ 68
2032 $ 41 $ 68
2033 $ 39 $ 68
2034 $ 37 $ 68
2035 $ 34 $ 69
2036 $ 32 $ 69
2037 $ 30 $ 69
2038 $ 27 $ 69
2039 $ 24 $ 69
2040 $ 22 $ 70
16
Año Vigencias posibles manteniendo el 2,7%
promedio sobre ingresos corrientes Vigencias posibles manteniendo el 5,9%
de uso de los recursos de capital
2041 $ 19 $ 70
2042 $ 266 $ 70
2043 $ 267 $ 70
2044 $ 268 $ 70
2045 $ 269 $ 71
TOTAL $ 1.551 $ 1.307
Fuente: Elaboración propia Cifras en miles de millones constantes de diciembre de 2019
Como se observa en la tabla anterior, hasta el año 2041 se tendrían anualidades relativamente
estables de vigencias futuras (se sugiere separar dichas vigencias por su estabilidad y se definen
como vigencias base), sin embargo entre 2042 y 2045 se tienen unos montos mayores de vigencias
futuras contra el ingreso corriente (se sugiere separar dichas vigencias por su liberación en el largo
plazo y se definen como vigencias bullet) dado que se terminan los aportes del Distrito en el marco
del convenio de cofinanciación de la PLMB. Por lo tanto, se propone realizar una operación de deuda
estructurada para obtener los recursos requeridos para la inversión contra el espacio fiscal por
ingreso corriente para efectos de contar con las vigencias futuras base. Por otro lado, se propone
realizar diferentes emisiones de bonos (también con cargo al espacio fiscal por ingreso corriente)
para obtener los recursos requeridos para la inversión y así poder tener las vigencias futuras bullet
debido a su vida media más larga.
Es importante tener en cuenta el comportamiento histórico de los ingresos del Distrito. En general
se observa estabilidad en el recaudo de los ingresos corrientes, en especial los tributarios de la
ciudad de Bogotá, y al ser los más representativos frente al total de los ingresos se podría decir que
son ingresos con un nivel importante de confianza. Por su parte, los ingresos por recursos de capital
presentan un mayor nivel de volatilidad y por tanto un mayor grado de incertidumbre, por tal
motivo, aunque podrían ser una fuente de financiación deberán analizarse en el momento en que
se requieran las vigencias futuras y por tanto no se incluirán en el agregado de fuentes que se
presenta en las conclusiones de este documento.
2.3 Espacio fiscal por “rollover” de la deuda
2.3.1 Perfil de deuda Bogotá a mayo 2020
El saldo total de la deuda de la ciudad de Bogotá, con corte a mayo de 2020, es de $3.38 billones de
pesos. El 64% de dicha deuda está pactada con condiciones de tasa fija y el 36% con tasa variable.
17
Gráfica 9. Composición deuda Bogotá a mayo 2020
Fuente: Elaboración propia con información de la SHD
El 77% del total de la deuda está emitida en bonos, el 13% en deuda con banca multilateral y el 10%
con banca comercial. La deuda que ha adquirido el Distrito tiene como propósito financiar obras de
infraestructura principalmente para los sectores de transporte, educación y salud, dentro de los
cuales se incluyen proyectos como aulas educativas, TransmiCable y los hospitales de Bosa, Usme y
Santa Clara.
La deuda emitida en bonos asciende a los casi $2,6 billones de pesos e incluye la emisión del mes
de mayo de 2020. En la tabla que se presenta a continuación se presenta el detalle de las emisiones
de bonos que ha realizado el Distrito.
Tabla 4. Deuda en bonos Distrito de Bogotá con corte a mayo de 2020
BONOS Fecha
Emisión Tasa Interés Spread Vencimiento Vida Media Saldo COP
PEC 8D10 21-may-20 IPC 3,70% 21-may-30 9,98 $ 212.550
PEC8O20 21-may-20 UVR 3,93% 21-may-40 19,99 $ 387.628
PEC7A5 24-oct-19 5,94% - 24-oct-24 4,4 $ 300.000
PEC7D10 24-oct-19 IPC 2,79% 24-oct-29 9,41 $ 300.000
PEC7O20 24-oct-19 UVR 3,33% 24-oct-39 19,41 $ 409.768
PEC7O29 24-oct-19 UVR 3,49% 24-oct-48 28,42 $ 409.768
Global Pesos 26-jul-07 9,75% - 26-jul-28 7,16 $ 578.577
TOTAL $ 2.598.291
Cifras en millones de pesos corrientes Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría Distrital de Hacienda
La deuda con banca multilateral asciende a los $439 mil millones de pesos y se encuentra pactada a
tasad favorables con respecto al mercado.
18
Tabla 5. Deuda en créditos con banca multilateral del Distrito con corte a mayo de 2020
BANCO Fecha
Contrato Tasa Interés Spread Vencimiento Vida Media Saldo COP
CAF 4081 26-jun-07 Líbor 6M 1,45% 26-jun-25 2,66 $ 75.306
CAF 4536 27-dic-07 Líbor 6M 1,35% 27-dic-25 2,92 $ 89.995
IFC 28-ago-08 Líbor 6M 1,31% 15-jun-25 2,54 $ 61.361
BID 1385 5-abr-02 BID-SCF 5-abr-22 1,1 $ 7.193
BID 1812 22-dic-06 4,59% +MKO 15-dic-31 5,79 $ 54.812
BID 1812-2 22-dic-06 Líbor 3M 1,05%+ MKO 15-dic-31 5,79 $ 76.148
BIRF 7365 5-sep-06 Líbor 6M 0,50% 15-dic-22 1,21 $ 47.736
ICO 3-nov-98 1% 24-feb-29 4,49 $ 15.510
KFW 14-dic-07 2% 20-dic-37 7,97 $ 10.062
TOTAL $ 438.123
Cifras en millones de pesos corrientes Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría Distrital de Hacienda
La deuda que corresponde a créditos con banca local comercial asciende a los $350 mil millones de
pesos, con vencimientos máximos en 2031 y una vida media promedio de 4,96 años. Las condiciones
de la deuda observadas son favorables con respecto al mercado.
Tabla 6. Deuda en créditos comerciales del Distrito con corte a mayo de 2020
BANCO Fecha
Contrato Tasa Interés Spread Vencimiento Vida Media Saldo COP
Itaú CorpBanca 27-may-14 DTF -2,40% 13-jun-26 3,04 $ 14.959
BBVA 30-dic-15 IBR -1,97% 26-feb-28 3,99 $ 14.241
BBVA 1-ago-19 IBR 0,25% 17-sep-31 6,44 $ 50.000
BBVA 14-feb-20 IBR 0,25% 3-mar-32 6,89 $ 208.908
Bancolombia 21-dic-16 IBR -2,02% 27-feb-30 4,99 $ 9.750
Bancolombia 27-feb-18 DTF -1,18% 30-ene-29 4,42 $ 52.500
TOTAL $ 350.358
Cifras en millones de pesos corrientes Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría Distrital de Hacienda
El perfil de vencimientos de la deuda de la ciudad de Bogotá presenta una concentración importante
de pagos derivada de la emisión de bonos del año 2019 para el periodo 2026-2030 como se muestra
en el gráfico a continuación.
19
Gráfica 10. Perfil de vencimientos saldo de la deuda Bogotá a mayo 2020
Fuente: Elaboración propia con información de Secretaría Distrital de Planeación
Cifras en millones de pesos corrientes
De acuerdo con lo anterior, y con el objetivo de encontrar espacios en las finanzas de Bogotá que
permitan tener fuentes de pago para hacer posible la ejecución de la extensión de la primera línea
del metro de Bogotá, se considera que dado el interés del Distrito de ser un emisor recurrente es
posible realizar una nueva emisión (rollover3) que permita tener recursos para desconcentrar los
pagos requeridos tanto para pago de deuda como de vigencias futuras en el período 2026-2030 y
tener bonos con vencimiento a un mayor plazo, en línea con el programa de infraestructura para la
expansión de la PLMB.
En cifras, se requeriría realizar una o varias emisiones durante el periodo 2026-2030 por un valor
total aproximado de $1,39 billones de pesos, que corresponde a los saldos de los bonos con
vencimiento hasta 2030, con el fin de mantener el mismo nivel de endeudamiento, pero con
vencimientos a un mayor plazo. Se recomienda no incluir en el rollover bonos post 2030, así mismo,
es recomendable guardar los recursos del rollover del bono de 2024 en la caja (puede ser de la
Empresa Metro) con el fin de poder ser utilizados para el primer desembolso de CAPEX de la
extensión de la PLMB.
La anterior propuesta requiere que Bogotá mantenga sus calificaciones de riesgo (las cuales se
presentan en la siguiente sección) y que los indicadores de cupo de endeudamiento no lleguen al
límite. A continuación, se presenta el análisis de los indicadores de cupo de endeudamiento para el
Distrito.
3 En finanzas, el término “rollover” se refiere al proceso de prórroga de la fecha de vencimiento de un préstamo. En este caso particular, se refiere a pagar al vencimiento y en paralelo realizar una nueva emisión por el mismo valor para mantener la deuda.
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
BONOS MULTILATERALES COMERCIALES
20
2.3.2 Análisis de Cupo de endeudamiento
En el gráfico que se presenta a continuación se muestra la evolución histórica para el período 2016-
2019 del indicador de sostenibilidad de la deuda de acuerdo con la Ley 358 de 1997 y la proyección
2020-2030 según la información disponible en el marco fiscal de mediano plazo.
Según lo establecido en la Ley, el límite para este indicador calculado como la razón entre el saldo
de la deuda y el ingreso corriente base de cálculo (luego de descontar vigencias futuras
comprometidas) es de 80% y como se observa en el gráfico Bogotá históricamente ha mantenido
en un nivel bajo el saldo de su deuda con respecto a los ingresos corrientes.
Con el fin de analizar la viabilidad de la propuesta de espacio fiscal manteniendo el uso de un
porcentaje promedio de las vigencias futuras mencionadas en el numeral 2.2.1 de este documento,
se realizó la proyección del indicador de sostenibilidad de la deuda (Ley 358 de 1997) incrementando
el monto de vigencias futuras comprometidas con la información pública disponible como se
muestra en el siguiente gráfico (línea gris punteada).
Por último, se estimó un escenario más ácido manteniendo el aumento en las vigencias futuras e
incluyendo una nueva emisión de deuda (manteniendo la actual, es decir sin pagar los bonos a la
fecha del vencimiento). El resultado de esta nueva sensibilidad (línea roja punteada) es un aumento
promedio de 2% en el indicador entre 2026 y 2030 con lo cual aún se mantiene muy por debajo del
límite del 80%.
Gráfica 11. Sensibilidad del indicador de sostenibilidad de la deuda
Fuente: Elaboración propia con información disponible de la Secretaría Distrital de Hacienda
21
En conclusión, desde el punto de vista del cupo de endeudamiento, es posible comprometer la
senda de vigencias futuras propuesta e incluso realizar una nueva emisión por $1,3 billones de pesos
para fondear en alguna proporción la inversión requerida para la expansión de la segunda línea del
metro de Bogotá.
2.3.3 Calificación de riesgos del Distrito
Con el fin de validar la viabilidad de aumentar el nivel de endeudamiento del Distrito por los
próximos años se revisaron las calificaciones de riesgo. La calificación de deuda para la ciudad de
Bogotá con corte a marzo de 2020 es BBB- (escala global), mientras que la calificación para la emisión
de bonos es de AAA (escala local).
La calificadora Moody´s señala que Bogotá cuenta con una economía local diversificada. Su deuda
es aproximadamente el 22% de sus ingresos y aunque podría aumentar hasta el 31% en el año 2022
dado su programa de infraestructura, aún se mantendría en niveles aceptables. Adicionalmente,
mencionan que tiene sólidas prácticas de administración y gobierno y que mantiene una fuerte
posición de liquidez. Por último, resaltan que la ciudad deberá gestionar los posibles déficits
financieros ocasionados por su ambicioso programa de infraestructura.
Por otra parte, la calificadora Standard & Poor’s indica que el escenario económico por COVID -19
perjudicará la posición de liquidez del Distrito. La disminución de la demanda afectará la dinámica
local con lo que se prevé un probable empeoramiento de los ingresos fiscales. Lo anterior, aunado
al gasto contra cíclico necesario para la reactivación económica podría desmejorar la calificación de
tienen la ciudad. Sin perjuicio de lo anterior, habrá que analizar las condiciones económicas de la
ciudad post-covid con el fin de no especular sobre las consecuencias de esta emergencia sobre las
finanzas de la ciudad y su calificación de riesgo.
2.4 Conclusiones espacio fiscal: vigencias futuras y rollover de la deuda
● A la fecha del presente informe las condiciones de las finanzas públicas de la ciudad de Bogotá
son favorables, aunque se presentarán retos importantes derivados del post Covid-19. Se
observa estabilidad en la generación de ingresos, especialmente en los ingresos corrientes del
Distrito representados principalmente por el impuesto de industria y comercio y el impuesto
predial unificado. Es importante monitorear el recaudo del impuesto de industria y comercio
dados los efectos económicos de la emergencia por COVID, será necesario revisar nuevamente
las proyecciones en el momento en que se requiera hacer la solicitud de vigencias futuras al
22
Concejo de Bogotá. En términos del gasto, el incremento ha sido moderado y se observa un
nivel importante de gasto en inversión en los principales sectores para Bogotá.
● En términos de cupo de endeudamiento la ciudad se encuentra en niveles óptimos que le
permiten estar lejos del límite máximo permitido por la Ley con lo que podría analizar la
posibilidad de aumentar el nivel de endeudamiento de Bogotá manteniendo la salud de las
finanzas públicas.
● Se propone considerar la opción de utilizar el espacio fiscal manteniendo un uso de vigencias
futuras del Distrito como un porcentaje promedio anual sobre los ingresos corrientes de Bogotá
a partir del año 2027 y hasta el año 20245 sin afectar de manera significativa la sostenibilidad
de la deuda. Para ello, se requiere revisar con la Secretaría Distrital de Hacienda las proyecciones
de gasto que podría tener Bogotá para ese período de tiempo y realizar el trámite ante el
CONPES, CONFIS y Concejo de la ciudad para obtener las aprobaciones correspondientes.
● Adicionalmente, se propone hacer un rollover de las emisiones de bonos con vencimientos en
el período 2026-2030. Esto con el fin de ampliar el plazo de pago de la deuda y desconcentrar
los pagos que actualmente se tienen pactados en ese periodo. Esto va a permitir liberar espacio
para hacer los pagos que requiere la inversión en infraestructura (CAPEX) de la expansión de la
primera línea del metro de Bogotá que probablemente estará requiriendo los mayores montos
en ese mismo periodo de tiempo. Para lograrlo, es necesario verificar con Secretaría Distrital de
Hacienda las expectativas sobre nueva deuda del Distrito que ya tienen previstas, verificar los
plazos de uso del cupo de endeudamiento vigente, analizar las condiciones de deuda en el
mercado, las calificaciones de riesgo y la estabilidad de los ingresos de la ciudad luego de la
emergencia por COVID-19.
En conclusión, se proponen tres formas de financiar el CAPEX: (i) los recursos disponibles por el
rollover de los bonos, (ii) una deuda estructurada con cargo al ingreso corriente para financiar las
vigencias futuras base y (iii) una emisión de bonos también con cargo al ingreso corriente para
respaldar las vigencias futuras bullet. Es importante tener en cuenta que estas posibles fuentes de
pago no dependen de la Empresa Metro de Bogotá, sino de una articulación conjunta entre las
distintas entidades del Distrito y de la voluntad política de asignar recursos de manera prioritaria a
este proyecto de infraestructura para la ciudad. En la siguiente tabla se presentan los valores
preliminares producto del análisis con los que se podría contar para la inversión en la expansión de
la PLMB a partir de las fuentes tradicionales de recursos.
23
Tabla 7. Espacio fiscal por vigencias futuras y rollover de deuda para expansión PLMB
Cifras en miles de millones constantes de diciembre de 2019 Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Hacienda y el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2030
3. Análisis de activos productivos de Bogotá
El Distrito cuenta con 36 entidades descentralizadas, con diferente razón social, naturaleza jurídica
y capacidad de generación de recursos, los cuales son consolidados en los ingresos de capital del
distrito como excedentes financieros. Estas entidades podrían generar recursos como fuente de
pago para la extensión de la primera línea del metro de Bogotá.
3.1 Entidades descentralizadas
El Distrito de Bogotá cuenta con un portafolio entidades descentralizadas compuesto por:
Categoría Entidades
Establecimientos
Públicos (21)
● Caja de Vivienda Popular
● Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones
(FONCEP)
● Fondo Financiero Distrital de Salud (FFDS)
● Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá
Año Vigencias manteniendo el
2,7% promedio sobre ingresos corrientes
Rollover de emisión de bonos
Total
2024 $ 0 $ 300 $ 300
2025 $ 0 $ 0 $ 0
2026 $ 0 $ 193 $ 193
2027 $ 0 $ 193 $ 193
2028 $ 45 $ 193 $ 237
2029 $ 45 $ 300 $ 345
2030 $ 45 $ 213 $ 258
2031 $ 42 $ 0 $ 42
2032 $ 41 $ 0 $ 41
2033 $ 39 $ 0 $ 39
2034 $ 37 $ 0 $ 37
2035 $ 34 $ 0 $ 34
2036 $ 32 $ 0 $ 32
2037 $ 30 $ 0 $ 30
2038 $ 27 $ 0 $ 27
2039 $ 24 $ 0 $ 24
2040 $ 22 $ 0 $ 22
2041 $ 19 $ 0 $ 19
2042 $ 266 $ 0 $ 266
2043 $ 267 $ 0 $ 267
2044 $ 268 $ 0 $ 268
2045 $ 269 $ 0 $ 269
TOTAL $ 1.551 $ 1.391 $ 2.942
24
Categoría Entidades
● Fundación Gilberto Álzate Avendaño
● Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)
● Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático
(IDIGER)
● Instituto Distrital de la Participación y Acción comunal
● Instituto Distrital de las Artes (IDARTES)
● Instituto Distrital de Patrimonio Cultural (IDPC)
● Instituto Distrital para la Protección y el Bienestar Animal
((IDPYBA)
● Instituto Distrital de Turismo
● Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud
(IDIPROM)
● Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD)
● Instituto para la Economía Social (IPES)
● Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo
Pedagógico (IDEP)
● Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis
● Orquesta Filarmónica de Bogotá
● Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
● Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y
Mantenimiento Vial
● Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá
(UAESP)
Empresas Sociales
del Estado (4)
La Sub red de Servicios de Salud:
● Norte
● Centro oriente
● Sur occidente
● Sur
Empresas industrial
y comercial del
estado (8)
● Aguas de Bogotá
● Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
● Canal Capital
● Empresa de Renovación urbana (ERU)
● Empresa Metro
● Transmilenio
● Lotería de Bogotá
● Capital Salud4
Universidad (1) Universidad Distrital de Francisco José de Caldas
4 Capital Salud S.A es una empresa industrial y comercial del estado de propiedad 100% distrital desde la vigencia 2020
25
Categoría Entidades
Economía
Mixta Régimen de
Derecho Privado (4)
● ETB
● Grupo de Energía de Bogotá (GEB)
● Terminal de Transporte de Bogotá
● Invest in Bogotá
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo – Proyecto de Presupuesto 2020
Los principales ingresos de los Establecimientos públicos5 y las Empresas sociales del Estado (ESE)6
corresponden a un presupuesto anual asignado de manera específica por el distrito para el
cumplimiento del plan de desarrollo de cada gobierno o no generan excedentes representativos7
para el Distrito. Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que estas entidades no serían una
potencial fuente de pago para la extensión de la primera línea de metro de Bogotá (PLMB), por lo
cual, el análisis de fuentes de pago asumirá como universo a las EICE (excluyendo la Empresa Metro
de Bogotá), las empresas con régimen bajo derecho privado y la Universidad Distrital.
La selección de las empresas se basó en el tamaño de ingresos y su capacidad de generación de
efectivo (EBITDA) por las operaciones continuas de la entidad. La Tabla 8 resume los resultados del
análisis:
Tabla 8. Selección de entidades 8
N° Tipo de
Entidad Entidad
2019 2018 Evaluación
Ventas EBITDA Ventas EBITDA Ventas EBITDA
1
Empresas
Industriales y
comerciales
del Estado
(EICE)
Lotería 70 3 53 3 X X
2 Transmilenio 335 2 214 1 X X
3 ERU 62 12 15 -96 X X
4 Canal Capital 44 -2 37 7 X X
5 EAAB 1.925 1.017 1.862 1.093 ✓ ✓
6 Capital Salud 1.258 -51 1.216 69 ✓ X
5 Son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios conforme a las reglas del derecho público, que reúnen las características de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes y el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, Contraloría de Bogotá. 6 El objetivo de las Empresas Sociales del Estado será la prestación de servicio de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud. Decreto 1876 de 1994, artículo 2. 7 Bajo el presente estudio se consideran representativos flujos anuales de alrededor de COP$ 500 mil millones 8 Incluye subsidiarias
26
N° Tipo de
Entidad Entidad
2019 2018 Evaluación
Ventas EBITDA Ventas EBITDA Ventas EBITDA
7 Universidad U. Distrital 310 77 360 123 X X
8
Economía
Mixta con
Régimen de
Derecho
Privado
Terminal de
Transporte 46 4 40 5 X X
9 Jardín
Botánico 57 23 38 16 X X
10 ETB 1.528 534 1.456 540 ✓ ✓
11 GEB 4.887 3.123 4.002 2.643 ✓ ✓
12 Invest in
Bogotá 9 -1 9 0 X X
Fuente: Contaduría General de la Nación9, EEFF EAAB, Cifras en miles de millones de pesos
El criterio de evaluación se basa en un monto mínimo en ingresos y EBITDA de alrededor de $500
mil millones de pesos partiendo de un estimativo del promedio de vigencias futuras aportadas por
el distrito para el primer tramo de la PMLB. Como resultado, las empresas que cumplen los criterios
son: La EAAB, GEB y ETB. Aunque hay otras empresas con ingresos considerables como Transmilenio
y Capital Salud, no cuentan con niveles adecuados de EBITDA, lo que podría indicar dificultades
financieras.
La participación accionaria del Distrito en las empresas seleccionadas es la siguiente:
Gráfica 12: Participación accionaria del Distrito10
Fuente: EEFF EAAB, GEB y ETB
9 CHIP - EEFF de 2019, resultados de consulta del 15 de mayo de 2020. 10 Dentro de los otros accionistas se encuentra una participación del 2.2% de la universidad distrital
27
3.2 Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
La EAAB es la empresa de acueducto y alcantarillado más grande del país en términos de ingresos,
volumen de activos y población atendida, lo que se ve reflejado en su capacidad de generación de
EBITDA (alrededor de 50% en promedio). La EAAB opera en los mercados de Bogotá D.C., Soacha y
10 municipios aledaños, en los que atiende a una población cercana a 8,4 millones de habitantes.
La compañía presenta índices altos de cobertura (99%) y continuidad (99%) en la prestación de
servicios, así como un nivel bajo de pérdidas de agua con relación a la magnitud de su mercado. La
robustez de su infraestructura, reflejada en la capacidad instalada para potabilización de agua, junto
con la cobertura de sus redes y sus reservas de agua, garantiza la prestación de servicio en el largo
plazo11.
La EAAB cuenta con un plan de obras e inversiones definido en el mediano plazo, en el cual uno de
los principales proyectos es la construcción de la PTAR Canoas, por lo cual en mayo de 2020 la
entidad recibió una capitalización del Distrito por $366 mil millones de pesos, lo que incrementa el
capital fiscal de la empresa en 18%, pasando de $2,05 billones a $2,42 billones de pesos 12. Teniendo
en cuenta lo anterior, los recursos futuros generados por la empresa respaldan las obligaciones
adquiridas en su plan de inversiones, por lo cual, consideramos no incluir recursos de la EAAB como
fuente de pago de la extensión de Metro.
3.3 Grupo de Energía de Bogotá (GEB)
El GEB es un holding de energía líder en LATAM con portafolio diversificado de compañías de energía
y gas natural, clasificadas en tres grupos estratégicos de negocio: Distribución, transmisión y
generación13. En el negocio de transmisión eléctrica en Colombia mantiene posiciones
controladoras en activos de energía que, en gran parte, operan como monopolios naturales
regulados. GEB controla en su totalidad a Transportadora de Gas Internacional S.A. (TGI), la empresa
principal de transporte de gas natural en Colombia y controla 60% de la propiedad accionaria de
Gas Natural de Lima y Callao (Calificación; BBB/Estable) la distribuidora más grande de gas natural
de Perú. GEB también controla una empresa de distribución de gas natural llamada Contugas, así
11 Reporte de Calificación– Fitch Ratings agosto 2019. 12 Andesco – Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones 13 GEB Presentación corporativa febrero 2020
28
como una empresa de transmisión eléctrica en Guatemala (TRECSA) y activos de transmisión
eléctrica en Brasil14.
En el año 2019 los ingresos operacionales del GEB alcanzaron los $4,9 billones de pesos, lo que
representa un aumento del 22% frente al mismo periodo del año anterior, y un margen EBITDA de
63%. El GEB decretó pago de dividendos por valor aproximado de $1,3 billones de pesos, de los
cuales el 65.7% son girados al Distrito Capital.
Aunque los dividendos del GEB cuentan con un tamaño importante que podrían ser fuente de pago
para la extensión de la PMLB, como se mencionó anteriormente, estos recursos hacen parte de los
ingresos de capital del Distrito15, por lo que no se podrían considerar como una fuente exclusiva
para la expansión de la PLMB.
3.4 Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB)
Los ingresos de la ETB en 2019 alcanzaron los $1,5 billones de pesos, con una estructura de ingresos
centrada en el segmento de hogar (46%), empresas y gobierno (48%), mientras que el 6% en el
negocio móvil.
En los últimos 5 años la ETB ha tenido una Tasa anual Compuesta de Crecimiento (CAGR por sus
siglas en inglés) de 1,2% y un margen EBITDA promedio de alrededor de 33%. Cuenta con alto grado
de concentración de clientes en Bogotá, lo que podría limitar su crecimiento en comparación con
sus competidores que tienen gran presencia en otras regiones.
Una potencial fuente de pago para la expansión de la PLMB es la venta de las acciones de la ETB en
propiedad del Distrito de Bogotá. Esta afirmación se sustenta en las siguientes premisas:
● Potencial de crecimiento: El mercado de telecomunicaciones en Colombia se caracteriza
por ser altamente competitivo en los diferentes servicios16, destacando el crecimiento en
servicios de Internet Móvil, alcanzando una CAGR del 11%17 entre el 2015 y 2019, muy por
encima de los servicios. En constante, la participación de mercado de ETB en internet móvil
14 Reporte de calificación Fitch Rating – octubre de 2019 15 Finanzas públicas del distrito capital: Análisis fiscal de la administración central, Veeduría Distrital, Bogotá,
2018. 16 Servicios hogar (Internet fijo, telefonía fija, televisión) y servicios móviles (internet y telefonía) 17 Reporte Integrado 2019 - ETB
29
es 0.4%18, lo cual es una oportunidad de crecimiento para inversionistas especializados en
esta línea de negocios.
● Potencial de Compra apalancada: ETB cuenta con una estructura de capital conservadora y
bajo apalancamiento, medido como la relación deuda a EBITDA el cual se situó en 0.8x para
el año 2019 y una relación deuda sobre el capital total de 17%. Los bajos niveles de
apalancamiento lo que permite a potenciales inversionistas considerar esquemas de
compra apalancada para aumentar la rentabilidad del proceso de adquisición. Lo anterior,
puede ser una ventaja en el proceso de venta puesto que, podría aumentar el número de
potenciales compradores, generando una mayor tensión competitiva en el proceso de
cierre de la transacción.
● Mejora en la sostenibilidad de la empresa: La estrategia de disminución de costos, permitió
el cambio de tendencia del EBITDA, presentando un EBITDA con CAGR de 4,15% entre el
2016- 2019.
3.5 Conclusiones activos productivos
Una potencial fuente de pago para la extensión de la PMLB es obtener recursos de las entidades
descentralizadas del Distrito, enfocándose principalmente en las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Empresas de economía mixta sujetas a régimen de derecho privado,
dentro de las cuales se destacan la EAAB, el GEB y la ETB.
Estas empresas se caracterizan por tener márgenes de EBITDA competitivos en su sector, potencial
de crecimiento en el mediano plazo, buena calidad crediticia y capacidad de endeudamiento, sin
embargo, se encuentran en procesos de desarrollo de proyectos estratégicos para el cumplimiento
de sus metas, que le impiden destinar recursos frescos para proyectos externos, como es el caso de
la EAAB. Por otro lado, encontramos entidades como el GEB, con capacidad de generación de
dividendos, los cuales hacen parte de los ingresos corrientes del distrito por lo que no tendría
destinación específica. Sumado a lo anterior, el alto grado de incertidumbre en la distribución de los
recursos por efecto de variables exógenas dificulta la bancabilidad de esta fuente de pago.
En el caso de la ETB, se identifica que podría existir un alto potencial de fuente de pago a través de
la venta de la participación del Distrito, por encontrarse en un sector muy competitivo en el cual el
crecimiento por adquisición es una práctica usual, el potencial de desarrollo de los servicios móviles
18 Boletín trimestral de las TIC – Cifras cuarto trimestre de 2019, publicado en abril de 2020.
30
y las posibles sinergias que se puedan generar en los servicios de internet hogar, principalmente de
fibra óptica. La optimización de costos de los últimos años que han permitido alcanzar un margen
EBITDA competitivo en el sector y los bajos niveles de apalancamiento dan lugar a la oportunidad a
los compradores de generar estrategias de compra apalancada, generando un mayor número de
interesados y, por ende, mayor tensión competitiva en los procesos de cierre de venta.
Una primera aproximación del valor estimado de la empresa es un rango entre $1,2 y $2,5 billones
de pesos, considerando la participación directa del distrito, el rango de los recursos a recibir estaría
aproximadamente entre $1,0 y 2,2 billones de pesos. En el caso de implementar esta alternativa, se
debe tener en cuenta el proceso requerido para la enajenación de la participación accionaria de
entidades públicas, los posibles retrasos y las necesidades de los recursos en el tiempo.
Adicionalmente, la administración Distrital deberá determinar el monto de estos recursos que sería
destinado como fuente de pago para la extensión de la PLMB.
4. Fuentes alternativas de financiación
Las zonas urbanas de gran densidad y extensión dependen del eficiente funcionamiento, operación
y mantenimiento de los sistemas de transporte público para la viabilidad económica, movilidad de
los residentes y sostenibilidad de largo plazo (Falcocchio et al., 2018). El acceso a los distintos medios
de transporte brinda a los ciudadanos una variedad de beneficios, que incluyen tiempos de viaje
reducidos y mayores niveles de actividad. Sin embargo, el financiamiento de infraestructura de los
proyectos de transporte es cada vez más complejo y es un reto que tienen que enfrentar las
ciudades. A continuación, se presenta un benchmark internacional de captura de valor y otros
ingresos no tarifarios como alternativas de fuentes de financiación de los sistemas de transporte
público y luego, se analizan las fuentes alternativas de pago para el proyecto de la extensión de la
primera línea del metro de Bogotá.
4.1 Benchmark de Captura de Valor
En cuanto a la relación económica entre el transporte y el valor de la propiedad, se han propuesto
varios mecanismos de financiación para aprovechar el aumento de valor de la propiedad para
apoyar la financiación de nuevos o mejorados medios de transporte. Dentro de estos mecanismos
de pago se encuentra la captura de valor, medio potencial para financiar la inversión en
infraestructura (Batt, 2001). Este valor puede verse reflejado en propiedades que se valorizaron por
estar cerca de infraestructura de transporte nueva, o en usuarios a los cuales se les redujo el tiempo
de viaje. Por lo tanto, las ciudades alrededor del mundo han implementado distintos instrumentos
31
de captura de valor para generar fuentes de pago para sus sistemas de transporte público como se
muestra en la Tabla 9.
Tabla 9. Instrumentos de Captura de Valor
Fuente Países donde se han implementado
Impuesto único al valor de la tierra Canadá, Australia, Nueva Zelanda y EE. UU.
Financiación por incremento de impuesto EE. UU. y Escocia
Contribución especial EE. UU. y Reino Unido
Desarrollo Conjunto Hong Kong y Tokio
Fuente: Value Capture_A valid means of funding PPP (Connolly, C. & Wall, A., 2016). Elaboración propia.
El impuesto único al valor de la tierra es uno de los instrumentos de captura de valor más comunes,
implementado a nivel global en países como Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos,
entre otros (Connolly, C. & Wall, A., 2016). Este impuesto separa el valor de la tierra de una
propiedad y no tiene en cuenta el valor del edificio, casa u otra construcción. El impuesto único al
valor de la tierra se recauda para capturar el incremento del valor de la tierra debido a la
accesibilidad de las redes de transporte y es más apropiado para financiar un proyecto integral que
beneficie a una gran parte de la sociedad. Por el contrario, la financiación por incremento de
impuestos (TIF por sus siglas en inglés) es un instrumento que se dirige a un distrito o barrio
específico, en el cual se hace una intervención pública y se financian los costos a partir del
incremento futuro de los impuestos a las propiedades que se encuentran en esta área que tendrán
mayor valor dado el proyecto urbanístico. El TIF es ampliamente utilizado en Estados Unidos y se ha
implementado en Escocia (Connolly, C. & Wall, A., 2016).
Adicionalmente, la contribución especial es un mecanismo de captura de valor que consiste en
cobrar a los propietarios dentro de las áreas designadas, generalmente comerciales, un gravamen
acordado basado en el valor imponible de la propiedad para financiar infraestructura total o
parcialmente. La razón detrás de este instrumento es que la inversión generará beneficios para las
empresas de las áreas puesto que aumentará el valor de la tierra y la propiedad, junto con un
incremento en la base de clientes (Connolly, C. & Wall, A., 2016). Ejemplo de esto, es el estudio que
hacen en Nueva York los autores John Falcocchio, Awais Malik y Constantine Kontokosta (2018) para
32
la captura de valor equitativa para financiar la operación y mantenimiento del metro. En este caso,
Midtown y Lower Manhattan son áreas comerciales importantes de la ciudad en las cuales se
integran el metro con los trenes regionales. La contribución especial se esperaba fuera cobrada a
los propietarios de edificios comerciales y de oficinas, los cuales debían pagar una tarifa si se
encontraban ubicados a una distancia de ¼ de milla de una estación de metro. Los dueños de estos
edificios obtendrían beneficios por estar cerca del sistema de transporte y los trabajadores tendrían
mayor facilidad de acceso al lugar de trabajo, lo que permitiría que tengan tiempos de viaje más
reducidos (Falcocchio et al., 2018).
Por otro lado, el desarrollo conjunto es un instrumento en el cual se coordinan esfuerzos entre un
socio privado que quiere desarrollar un proyecto de bienes raíces junto a un sistema de transporte.
Para lo anterior, el desarrollador privado tiene que pagar una contribución financiera. Hay varios
ejemplos prominentes de desarrollo conjunto en Asia Oriental como Hong Kong y Tokio que tienen
sistemas ferroviarios extensos, cuya expansión a menudo está vinculada al desarrollo de nuevas
propiedades (Connolly, C. & Wall, A., 2016).
Hay otros mecanismos de captura de valor para los sistemas de transporte público, los cuales
complementan los ingresos tarifarios, debido a que estos no son suficientes para mantener la
operación y mantenimiento. Algunos ejemplos de los ingresos no tarifarios son la explotación
comercial en las estaciones, publicidad y merchandising, arriendos de propiedades, derechos de
edificabilidad, entre otros. En la siguiente tabla (Tabla 10), se puede observar la composición y
participación de los ingresos no tarifarios en distintos metros alrededor del mundo.
Tabla 10. Otros Ingresos No Tarifarios
Ciudad Ingresos tarifarios Ingresos no tarifarios Composición de ingresos no tarifarios %
Hong Kong 37% 63%
Arriendo de propiedades 22%
Desarrollos inmobiliarios 45%
Comercio en estaciones 24%
Publicidad y merchandising 9%
Nueva Delhi
88% 12%
Publicidad 48%
Cajeros y comercios 14%
Telecomunicaciones 16%
33
Ciudad Ingresos tarifarios Ingresos no tarifarios Composición de ingresos no tarifarios %
Rentas 10%
Merchandising 12%
Singapur 89% 11%
Publicidad 15%
Rentas 19%
Operación de flota inteligente 29%
Servicios de ingeniería 25%
Merchandising 12%
Londres 83% 17%
Publicidad 19%
Desarrollos inmobiliarios 25%
Cobro por congestión 12%
Concesiones 22%
Merchandising 22%
Nueva York 70% 30%
Publicidad 25%
Desarrollos inmobiliarios 70%
Merchandising 5%
Fuente: Framework for maximizing Non-Fare Box Revenue for Metro Systems. Yash Choudhary, Karia Parth, Shafeeq
Ahmed.
Ahora bien, entendiendo el contexto del primer tramo de la primera línea del metro de Bogotá y la
estimación de fuentes alternativas que se hizo en su momento, se estudió el Informe de Análisis de
Bancabilidad de las Fuentes de Financiación de la PLMB del consultor Gabriel Taboada (2015). Este
informe incluye dentro de las fuentes distritales la deuda del distrito, las reservas de ETB, los
recursos de la Empresa de Energía de Bogotá y las vigencias futuras. No obstante, su análisis se
concentra en las fuentes alternativas de financiación para el primer tramo de la PLMB, dentro de las
cuales se encuentran: contribución por valorización, plusvalía, cobro por congestión, peajes
urbanos, publicidad en estaciones, explotación comercial en estaciones y derechos de edificabilidad.
Para esta evaluación, Taboada incluyó la opinión de instituciones expertas en la financiación de
grandes proyectos de infraestructura.
34
En el informe, teniendo en cuenta lo mencionado por los expertos, se puede concluir que, de las
fuentes alternativas de financiación analizadas, la única bancable es la contribución por valorización
para el proyecto del primer tramo para la PLMB. Las demás fuentes mencionadas no las considera
bancables dado su nivel de incertidumbre, riesgo de demanda o dependen de dinámicas externas
como el mercado inmobiliario.
4.2 Proyecto Extensión de la PLMB
Como ya se mencionó, las fuentes alternativas de financiación son instrumentos que son
implementados por las ciudades para obtener recursos y financiar sus proyectos de infraestructura.
En este caso particular, se analizarán las distintas fuentes alternativas que podrían contribuir en la
financiación del proyecto de la extensión de la primera línea del metro de Bogotá. Por lo tanto,
implementar algunas de las fuentes de la experiencia internacional es más complejo dado que son
mecanismos que no se han considerado en la ciudad y no se tiene experiencia en su ejecución. En
este sentido, las fuentes analizadas van más en línea con el informe de Taboada (2015). A
continuación, se evaluarán las siguientes fuentes alternativas: contribución por valorización,
derechos de edificabilidad, plusvalía, regalías, explotación comercial en las estaciones y finalmente,
las fuentes de pago asociadas con movilidad. Es importante tener en cuenta que las fuentes
mencionadas, aún no han sido aprobadas para implementarlas y cada una deberá seguir el
procedimiento correspondiente para su aprobación.
Además de esto, se llevaron a cabo reuniones con la Empresa Metro de Bogotá (EMB), el Instituto
de Desarrollo Urbano (IDU) y la Secretaria Distrital de Movilidad (SDM), para mayor comprensión
en cada uno de los temas y conocer tanto los antecedentes como el estado actual de las distintas
fuentes. A continuación, teniendo en cuenta la opinión de las diferentes entidades y los estudios
analizados, se desarrollarán cada una de las fuentes alternativas de pago.
4.2.1 Contribución por Valorización
La contribución por valorización es un mecanismo para financiar la construcción de un conjunto de
obras determinado, la cual pagan los propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles que son
beneficiados por la ejecución de dichas obras, ya que da como resultado que los bienes inmuebles
adquieran un mayor valor y el propietario y/o poseedor tengan una mejor calidad de vida (IDU, s.f.).
El Acuerdo 7 de 1987 es el medio por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito
Especial de Bogotá, el cual definió la valorización y al IDU como responsable.
35
Existen dos tipos de contribución por valorización: (i) Valorización por Beneficio General y (ii)
Valorización por Beneficio Local. Según el Acuerdo 16 de 1990, el artículo 1 afirma que “causan
Valorización por Beneficio General, los conjuntos de obras de interés público, de amplia cobertura
relacionados con el sistema vial general de la Ciudad […]”. Por el contrario, la valorización por
beneficio local es una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución
de obras de interés público local” (Decreto 1604 de 1966 Nivel Nacional). La valorización por
beneficio general ha sido cobrada según el acuerdo 6 de 1990, y luego fue modificado por el acuerdo
14 de 1992 en donde se determinó la financiación y contratación para el Plan de Obras Viales 1993
- 1994. Asimismo, el acuerdo 31 de 1992 adoptó el Plan de Desarrollo Económico y Social de Obras
Públicas de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo 1993 a 1995, también
implementado por beneficio general.
Por otro lado, los acuerdos de valorización más recientes han sido por beneficio local. Dentro de
estos, se encuentran el Acuerdo 180 de 2005 y el acuerdo 724 de 2018. El primero, autorizó el cobro
de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de obras
que integraba sistemas de movilidad y espacio público. El monto distribuible del acuerdo era de
aproximadamente $2,1 billones de pesos. Algunas de las 137 obras contempladas en este acuerdo
eran Avenida San Jose (AC 170), Avenida Laureano Gómez (AK 9), Avenida Luis Carlos Galán (AC 24),
Avenida José Celestino Mutis (AC 63), entre otras. El acuerdo 180 de 2005 tuvo varias modificaciones
posteriores como lo son el Acuerdo 398 de 2009, el Acuerdo 445 de 2010 y el Acuerdo 523 de 2013,
disminuyendo el monto distribuible y reduciendo el plan de obras. De las 54 obras que quedaron
acordadas luego de las modificaciones, se han ejecutado 40 (74%). Según la Veeduría Distrital
(2019), el porcentaje de recaudo, después de las variaciones al acuerdo, fue del 96% ($1,05 Bn de
pesos). Si bien, se logró el recaudo esperado, por incumplimiento en las obras de este acuerdo, fue
necesario la devolución de un porcentaje de la contribución.
El acuerdo de valorización más reciente es el 724 de 2018, el cual es una valorización por Beneficio
Local para la construcción de un plan de obras. Dentro de las obras que están previstas está
infraestructura vial y espacio público en el Eje Oriental El Cedro y el Eje Córdoba. El monto
distribuible se fijó en $907 mil millones de pesos, sin embargo, a la fecha se ha recaudado el 70%
(IDU, 2020). Lo anterior, debido a la emergencia sanitaria que llevó a suspender el cobro de la
contribución por valorización del Acuerdo 724 de 2018.
36
Ilustración 2. Acuerdos de valorización en Bogotá
Fuente: Elaboración propia
A continuación, se hace un análisis elaborado con datos del IDU para el proyecto de la extensión de
la primera línea del metro de Bogotá, en el cual se presentan distintos escenarios diferenciados por
beneficio general o local. En este caso, los datos del IDU incluyen un trazado adicional en la
extensión de la primera línea del metro, el cual es el tramo que continúa de la primera línea hasta
la calle 100. Es importante resaltar que el recaudo de valorización no contempla la contribución de
estratos 1 y 2 residenciales. El aporte del estrato 3 residencial se evalúa en el análisis, exhibiendo
escenarios incluyendo su contribución y sin incluir su contribución. Vale la pena mencionar que, si
no se tiene en cuenta el estrato 3 residencial, los aportes que tienen que realizar los estratos 4, 5 y
6 y los predios comerciales, industriales y dotacionales son mayores para mantener el monto
distribuible esperado.
a) Beneficio General
En el caso del beneficio general, se entiende que el metro como sistema de transporte público
genera impactos positivos en toda Bogotá por lo que los contribuyentes serían todos los habitantes
de la ciudad. El monto distribuible estimado sería de $2,5 billones de pesos, independientemente si
se tiene en cuenta o no el estrato 3 residencial. Para el escenario incluyendo al estrato 3 residencial,
se dispondría de 1.368.937 predios contribuyentes. De lo contrario, se estima un número de predios
de 800.460 para realizar el aporte. Como se mencionó previamente, la contribución de cada predio
incrementaría en el caso de no incorporar el estrato tres residencial.
37
b) Beneficio Local – Extensión y PLMB
Al igual que en el caso anterior, si se estima la valorización por beneficio local para todo el proyecto
del metro de Bogotá, es decir, la extensión de la primera línea y la primera línea del metro, se espera
que el monto distribuible permanezca en los $2,5 billones de pesos. No obstante, aumentaría la
contribución promedio de los predios residenciales y no residenciales, al reducirse el número de
aportantes por ser de beneficio local. Se consideran 641.245 predios para el escenario teniendo en
cuenta el estrato 3 residencial y 355.417 predios si no se incluye esta población.
c) Beneficio Local – Extensión de la PLMB
Por otro lado, en el caso de beneficio local únicamente para la extensión de la primera línea, el
monto distribuible disminuye a un poco más de $800 mil millones de pesos dado que la zona de
influencia de esta línea del metro no tiene gran potencial de cobro. En otras palabras, una gran
cantidad de los predios que se verían beneficiados son de estratos 1 y 2 residenciales por lo que la
contribución de valorización es menor. Para el escenario incluyendo el estrato 3 residencial, se
cuenta con 311.774 predios y para el escenario que no lo contempla 191.092 predios.
Tabla 11. Resumen escenarios contribución por valorización
Beneficio General Beneficio Local – Ext. y
PLMB
Beneficio Local –
Extensión PLMB
Con Estrato
3
Sin Estrato
3
Con Estrato
3
Sin Estrato
3
Con Estrato
3
Sin Estrato
3
Monto Distribuible $ 2,5 Bn $ 2,5 Bn $ 2,5 Bn $ 2,5 Bn $0,8 Bn $0,8 Bn
Predios 1.368.937 800.460 641.245 355.417 311.774 191.092
Contribución/
predio $ 1,8M $ 3,1 M $ 3,9 M $ 7 M $ 2,6 M $ 4,2 M
Fuente: Elaboración propia con información del IDU
En conclusión, la recomendación del IDU es una valorización por beneficio general debido a que la
zona de influencia de la extensión de la primera línea del metro no tiene mayor potencial de recaudo
debido a la capacidad de pago de los propietarios del sector y la contribución promedio de cada
predio, tanto residencial como comercial, sería menor. Esta propuesta se considera es la más
apropiada, pues alivia el aporte de valorización y es un sistema de transporte público que
efectivamente va a beneficiar a la mayoría de la población de la ciudad, facilitando la accesibilidad
38
a los distintos destinos, reduciendo los tiempos de viaje y mejorando la calidad de vida de los
habitantes. Por lo tanto, la contribución por valorización por beneficio general es una fuente de
pago que tiene potencial para el proyecto, con un valor de recaudo estimado de $2,5 billones de
pesos. Es recomendable que el recaudo por esta fuente se realice sin tener que endeudarse contra
la misma y sea una posible fuente adicional del Proyecto, dado que su aprobación depende de una
decisión de la administración y no está garantizada.
4.2.2 Explotación Comercial de las Estaciones
Como se ha mencionado anteriormente en el análisis de las experiencias internacionales, la
explotación comercial de las estaciones del metro es una fuente de ingresos no tarifarios que
contribuye a la operación y mantenimiento del sistema. Esta fuente consiste en arrendar los
espacios construidos dentro de las estaciones, comúnmente locales comerciales, para hacerlas más
atractivas y darle un uso productivo al suelo dado el tráfico de personas que atraería el sistema de
metro.
En un primer escenario, para la estimación de esta fuente de pago se utilizó la información
disponible, suministrada por la Empresa Metro de Bogotá. En primer lugar, se tomaron las 16
estaciones de la primera línea del metro y se sacó el promedio del área comercial, para poder
obtener un valor promedio de área comercial por estación para la nueva línea. Como resultado de
esto, se estima que las estaciones tendrán un área de aproximadamente 4.528 M2 y se supone un
número de 12 estaciones en total para la extensión de la primera línea del metro, obteniendo un
área total de 54.337 M2. Es importante mencionar, que el área por estación calculada es
considerando un sistema de metro elevado. Luego, con un máximo de $14.663 millones19 de pesos
anuales de ingresos para la EMB de la primera línea y un área de 72.500 M2, el valor promedio por
M2 es de aproximadamente $200.000 pesos.
Para aproximarse al valor comercial en la zona de influencia de la extensión de la primera línea del
metro, se realizó un segundo escenario en el cual se hizo un análisis del valor de los arriendos en
locales comerciales de la Av. 80 y la Av. Suba, lugar potencial por donde podría pasar esta nueva
línea. En promedio, el valor comercial del arriendo por M2 es de $75.000 mil pesos en esta zona.
Por lo tanto, se consideró un rango entre $75.000 - $200.000 pesos de arriendo por M2 para la
estimación del posible recaudo para la extensión de la primera línea del metro. El potencial de
19 Pesos constantes de 2019.
39
recaudo con una ocupación del 100% oscilaría entre $4.074 - $10.867 millones de pesos por año.
Sin embargo, como muestra la tabla siguiente (Tabla 12), se considera el mismo supuesto de
ocupación comercial que se estimó para la primera línea del metro. Lo anterior para obtener un
recaudo estimado de los primeros años de la operación (Gráfica 13Gráfica 13: Ingresos por
explotación comercial).
Tabla 12. Ocupación comercial
Supuestos ocupación comercial %
Año 1 30%
Año 2 50%
Año 3 60%
Año 4 70%
Año 5 80%
Año 6 90%
Año 6 + X 90%
Fuente: EMB
Gráfica 13: Ingresos por explotación comercial
Fuente: Elaboración propia
SÍ bien esta fuente de captura de valor tiene potencial en el largo plazo, es destinada principalmente
para la operación y mantenimiento de los sistemas de transporte y no para inversión en nueva
infraestructura de transporte. Por lo tanto, no se considerará como una fuente alternativa para la
financiación del CAPEX del proyecto de la extensión de la primera línea del metro de Bogotá.
1.222 2.037 2.444 2.852 3.259 3.666 3.666 3.666 3.666 3.6663.260
5.4346.520
7.6078.694
9.781 9.781 9.781 9.781 9.781
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Año 6 Año 7 Año 8 Año 9 Año 10ESCENARIO 2 ESCENARIO 1
40
4.2.3 Derechos por Edificabilidad
Los derechos de edificabilidad son autorizaciones en virtud de las cuales las autoridades distritales,
a cambio de una contraprestación, aumentan los índices de edificabilidad del suelo donde está
ubicado un inmueble de forma que el propietario del mismo, o un tercero que lo desarrolle, puedan
construir con mayores índices de construcción y/u ocupación (Taboada, 2015). Sin embargo, los
derechos de edificabilidad dependen del uso del suelo permitido en el Plan de Ordenamiento
Territorial y del tratamiento urbanístico de la zona. La expedición de estas normas urbanísticas es
de vital importancia pues orientan las intervenciones que se puedan realizar en los predios y en las
edificaciones y habilitan la transformación de ciertas zonas de la ciudad para buscar mayor
desarrollo.
Adicionalmente, es necesario tener claridad del uso del suelo, pues ciertos usos facilitan el cambio
de la norma para obtener derechos de edificabilidad. Por lo tanto, es importante que la EMB junto
con la Secretaría Distrital de Planeación, revisen los usos del suelo que quedarán establecidos en el
POT que está gestionando la administración actual en la zona de influencia. Es deseable habilitar
usos del suelo que maximicen la posibilidad de tener ingresos para la EMB por derechos de
edificabilidad para efectos de la financiación de la extensión de la primera línea del metro.
En cuanto a la zona de influencia, a partir del análisis realizado con la información pública disponible
en IDECA, fue posible observar que el valor de referencia por metro cuadrado de terreno para 2019,
se encuentra entre $1.500.000 y $3.000.000 de pesos. Por otro lado, el uso cerca de las estaciones
por manzana que se puede observar es en su mayoría residencial con una altura aproximadamente
entre 2 y 4 pisos. Es importante realizar un estudio de norma urbana de la zona de influencia para
verificar los índices de construcción actuales y analizar en mayor detalle el potencial en términos de
derechos de edificabilidad que podría lograrse en dicha zona.
En este informe, se presenta la estimación del recaudo por concepto de derechos de edificabilidad
basado en la información disponible del Informe de análisis de bancabilidad de las fuentes de
financiación para la PLMB elaborado por Jorge Gabriel Taboada y de los cálculos realizados por el
IDU para la estimación de número de predios en la zona de influencia. Para la PLMB se estimaba un
recaudo de $360 mil millones pesos con un potencial de 1.368 predios a los cuales se les podría
cobrar derechos de edificabilidad. Lo anterior, permite un valor por predio promedio de
41
aproximadamente $26320 millones de pesos. Teniendo en cuenta el número de predios en la zona
de influencia de la PLMB suministrado por el IDU, los predios a los cuales se le puede cobrar
derechos por edificabilidad corresponden a 0,1% de los mismos.
Ahora bien, manteniendo el supuesto de valor por predio promedio ajustado con el IPC ($293
millones de pesos) y el porcentaje del número de predios a los cuales se les podría cobrar este
instrumento de la PLMB, se realiza una estimación preliminar para la zona de influencia de la
extensión de la PLMB. Con un valor estimado de predios entre 191.092 y 311.774, se calcula que el
valor del recaudo por concepto de derechos de edificabilidad puede oscilar entre $56 mil millones
y $91 mil millones de pesos. Es importante mencionar que los cálculos realizados en el presente
informe corresponden a un ejercicio preliminar con la información secundaria disponible. Para
obtener una estimación con mayor precisión es necesario realizar análisis adicionales que serían
implementados en una etapa de prefactibilidad o factibilidad de la estructuración del Proyecto.
Los derechos de edificabilidad son un instrumento de captura de valor que estarían a cargo de la
EMB, pues es su responsabilidad encontrar predios que sean potencialmente explotables, sanear
los predios y encontrar constructores que estén interesados en desarrollar proyectos en estos
predios. Respecto a esto, la EMB ha manifestado la experiencia que ha tenido en la gestión de este
instrumento para la PLMB y las lecciones aprendidas para aplicar este conocimiento en un proceso
futuro. Asimismo, la EMB resalta que, en caso de volver a atravesar por este proceso, lo haría de
una manera distinta, en términos normativos y de modelación de los recursos.
Por otro lado, los ingresos para la EMB por derechos de edificabilidad están limitados a que los
predios habilitados para obtener una edificación adicional cumplan con ciertas condiciones mínimas
establecidas en la correspondiente norma urbanística. Lo anterior, dificulta el recaudo de cargas por
el beneficio otorgado de un índice de construcción adicional. Además de esto, este instrumento
depende de la dinámica inmobiliaria del sector y puede tener riesgos jurídicos asociados pues no
está garantizado que sea una herramienta que se pueda mantener en el tiempo. En esa medida, no
se tiene certeza del recaudo por concepto de derechos de edificabilidad, lo que implica un alto nivel
de incertidumbre como fuente de pago. Por lo tanto, se recomienda un escenario conservador, con
un potencial de recaudo entre $50 mil millones y $55 mil millones de pesos y que no sea considerado
20 Pesos constantes de 2016
42
como fuente de pago para la inversión (CAPEX) del proyecto, aunque podrían ser una fuente de
pago adicional en etapa de operación y mantenimiento.
4.2.4 Regalías
El Sistema General de Regalías –SGR, de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución Política de
Colombia, es un modelo, instrumento o herramienta que le permite a las entidades territoriales
apalancar proyectos de inversión con miras al desarrollo social, económico y a la conservación y
restauración del territorio (SDP, 2017). Los recursos de regalías provienen como una
contraprestación por la explotación de hidrocarburos (78%) y minerales (22%). Las empresas que se
dedican a este tipo de actividades deben pagar por cantidad de mineral explotado, por un precio
base que fija el Ministerio de Minas y Energía y por un porcentaje de regalías fijado para el mineral
por la Ley (SDP, 2017).
Una aproximación para la clasificación de las cuentas del SGR es la división de acuerdo con la
destinación de recursos.
● Cuentas disponibles para Proyectos que impacten el desarrollo y otros: Dentro de esta
clasificación se podría incluir, las asignaciones directas, Fondo de Desarrollo Regional (FDR)
y Fondo de Compensación Regional (FCR).
● Cuentas de destinación específica: Está conformado por Fondo de Ciencia y Tecnología e
Innovación, Fondo de Ahorro y Estabilización, Fondo de Pensiones Territoriales,
Funcionamiento SGR Fiscalización, Cartografía y Monitoreo, Magdalena y Canal de Dique y
Asignación Paz.
A diferencia con otras capitales del país, Bogotá cuenta con la calidad de departamento para la
distribución de regalías, lo que le brinda un mayor monto de recursos contabilizados en el FDR. Con
el fin de estimar el potencial de recursos para la extensión de la PLMB, se analizaron las proyecciones
de regalías para los próximos 8 años publicadas por el DNP - SICODIS, considerando el 40% de los
recursos destinados para proyectos que impacten el desarrollo, definidas anteriormente. Este
porcentaje corresponde al promedio de la asignación histórica de estos recursos en proyectos de
transporte a nivel nacional21(Gráfica 14).
21 Sistema General de Regalías (2020). Monitoreo SGR. Base de Datos de Proyectos Aprobados.
43
Gráfica 14. Proyección de recursos de regalías para proyectos transporte 2020-2028
Fuente: DNP22
Teniendo en cuenta lo anterior, se estima que los recursos para proyectos de transporte podrían
alcanzar un total de $343.308 millones de pesos entre 2020 y 2028.
En el evento, que los recursos de regalías sean comprometidos en calidad de vigencias futuras, se
debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 94 de la ley 1530 de 2012, el cual indica lo
siguiente: “Para los recursos diferentes a las asignaciones directas, la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la
asunción de compromisos que afecten presupuestos de posteriores bianualidades, siempre y cuando
las mismas atiendan a las proyecciones de ingresos contenidas en el Plan de recursos del Sistema
General de Regalías, previa aprobación del Confis. Las autorizaciones anteriormente referenciadas
no podrán expedirse para periodos superiores a 4 bianualidades que deberá corresponder al plazo
máximo de ejecución de los proyectos de inversión, ni exceder el 50% de las proyecciones anuales de
ingresos del Plan de recursos para el respectivo fondo u órgano”.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta los requisitos a cumplir para la aprobación de recursos por
el OCAD, por ejemplo, el Acuerdo 47 de 2017 en su anexo 19 señala que los proyectos deben contar
con diseño de estructuras, planos de construcción generales y de detalle entre otros. Lo anterior,
podría dificultar la transferencia del riesgo de diseño al Concesionario.
Por otro lado, los recursos provenientes de regalías pueden tener problemas de bancabilidad debido
a los siguientes factores:
● Volatilidad del activo subyacente: Los activos subyacentes que generan los recursos de
regalías cuentan con un alto grado de volatilidad lo que genera desviaciones sobre los
recursos presentados anteriormente.
22 Información disponible en SICODIS. Tomado el 4 de junio de 2020.
101.897 97.104 94.702 98.731 97.008 94.160 94.804 91.126 88.740
40.759 38.842 37.881 39.492 38.803 37.664 37.922 36.450 35.496
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
PROYECCIÓN RECURSOS PROYECTOS PROYECCIÓN PROYECTOS TRANSPORTE
44
● Monto de los recursos: La suma del recaudo estimado en el periodo 2020-2028, no es
significativa en comparación con otras fuentes de pago analizadas y las necesidades del
proyecto. Como mencionado previamente, los ingresos por concepto de regalías en ocho
años se estiman alrededor de $ 343 mil millones de pesos mientras que algunas fuentes
tradicionales superan el billón de pesos. Además, si se consideran los proyectos financiados
con recursos de regalías en la ciudad de Bogotá desde 2013, se obtiene un valor de apenas
aproximadamente $ 174 mil millones de pesos distribuido en ocho proyectos.
4.2.5 Plusvalía
La plusvalía es el incremento en los precios de la tierra que se genera por decisiones o actuaciones
de ordenamiento territorial, que no se derivan del esfuerzo, trabajo o inversión del propietario, sino
de acciones externas o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés
general (SHD, 2020). El recaudo histórico entre 2008 y 2018 (Gráfica 2) para toda la ciudad por
concepto de plusvalía ha sumado un total de $175.333 millones de pesos, con un promedio anual
de $15.939 millones de pesos.
Gráfica 15. Recaudo histórico de plusvalía en Bogotá 2008-2018
Fuente: SHD - Ejecuciones presupuestales sector central
En particular, para estimar cuánto podría ser el recaudo en la zona de influencia de la extensión de
la primera línea del metro, se tomaron supuestos muy amplios dada la información disponible. En
el momento de determinar la zona de influencia del proyecto, se contaba con el shape de manzanas
para la ciudad, por lo tanto, fue necesario tomar un supuesto de cuantos predios por manzana hay
en la ciudad. Este valor fue considerando que en Bogotá hay 45.501 manzanas y 2.643.666 predios,
dando un valor de 59 predios por manzana. En la zona de influencia, con un valor de 1.000 metros
45
alrededor de la extensión de la primera línea del metro, se estima que hay 4.014 manzanas, por lo
que serían aproximadamente 235.548 predios. Teniendo en cuenta el valor promedio que se
recauda al año en la ciudad, se estima que el recaudo en la zona de influencia anual por concepto
de plusvalía se encuentre en un rango entre $1.000 y $2.000 millones de pesos.
La plusvalía es una fuente de captura de valor que no es significativa para el proyecto de la extensión
de la primera línea del metro de Bogotá, por lo tanto, no se consideraría dentro de las fuentes de
pago alternativas directas del proyecto. Por el contrario, es una fuente que tendría mayor utilidad
si financia al distrito directamente con la totalidad del recaudo de toda la ciudad.
4.2.6 Fuentes de Pago Asociadas a Movilidad
Las fuentes de pago asociadas a movilidad, según la Secretaria Distrital de Movilidad (SDM), no están
destinadas a un proyecto de transporte específico sino se tiene pensado que todos los recursos
entren al Fondo de Estabilización Tarifaria (FET). Lo anterior, para que estas fuentes contribuyan y
financien la operación de los diferentes sistemas de transporte de la ciudad. En este sentido, no
tiene contemplado, ni es la política de la SDM, pignorar alguna porción de las rentas que dejen estas
fuentes alternativas de pago asociadas con movilidad. Por lo tanto, actualmente, al estar dirigidas a
la operación y mantenimiento del transporte, no se consideran fuentes de pago del proyecto de la
extensión de la primera línea del metro dado que se están analizando recursos para la inversión.
Adicionalmente, es importante resaltar que la implementación, aprobación y el destino de los
recursos de estas fuentes, ya sea para inversión u operación del transporte, depende de decisiones
políticas.
A continuación, se presentan datos de un estudio realizado por la Financiera de Desarrollo Nacional
(2019), llamado Sistemas de Transporte Público en Colombia, en el cual se analiza un valor potencial
estimado de ingresos a partir de una evaluación preliminar de la SDM de fuentes potenciales para
transporte público en Bogotá (Tabla 13). Actualmente, la mayoría de las fuentes asociadas a
movilidad consideradas no se están implementando en la ciudad y algunas han pasado por el
Concejo, pero no han sido aprobadas.
46
Tabla 13. Fuentes potenciales para transporte público en Bogotá
Fuente Potencial por Año ¿Aprobadas en Bogotá?
Contribución garajes y
estacionamientos $ 100.000 MM NO
Cobro por congestión $ 80.000 MM NO
Peajes de Acceso $ 27.500 MM NO
Cobros por contaminación $ 433.511 MM NO
Estacionamiento en vía $ 80.000 MM NO
Cobro por circulación en pico y placa $ 324.000 MM23 SI
TOTAL $ 721.011 MM
Fuente: Estudio de Sostenibilidad SITP, Secretaría de Movilidad (2016) y estimaciones FDN (2019)
En seguida, se presenta cada una de las fuentes alternativas de pago asociadas con movilidad:
4.2.6.1 Contribución de Garajes y Estacionamientos
En cuanto a la contribución de garajes y estacionamiento, actualmente, existe un registro distrital
de los estacionamientos el cual se está actualizando para que en este año queden todos los
operadores registrados. Este registro es importante debido a que se está considerando que el
recaudo de la contribución se haga a través de los operadores de garajes y estacionamientos
registrados. El recaudo estimado en la ciudad es de aproximadamente $100.000 millones de pesos
por año. Estos ingresos tienen un diferencial tarifario por estrato y por cercanía del estacionamiento
a una oferta de transporte público. Es decir, la tarifa más baja es aquella que de estrato 1 con una
oferta de transporte público baja y la tarifa con mayor valor es aquella de estrato 6 con oferta de
transporte público alta.
Previamente, se ha llevado la propuesta de la contribución de garajes y estacionamientos al
Concejo, pero no ha sido aprobada. Dentro de las principales razones para no aprobar el proyecto
23 Secretaría Distrital de Movilidad manifestó la probabilidad de sustituir el cobro por circulación en pico y placa por el cobro por congestión. Por lo tanto, en el total no se está incluyendo dentro del potencial de recaudo anual total la estimación de los posibles ingresos por cobro por circulación en pico y placa.
47
de acuerdo, el Concejo de Bogotá (2018) argumenta que “la imposición de este nuevo cobro por el
servicio de garajes no solamente afecta los estratos altos, […], sino que va a afectar seriamente a
los estratos bajos que utilizan el vehículo como medio de trabajo y de transporte que tampoco lo
van a dejar de utilizar por la imposición de este nuevo cobro”. Por lo tanto, es necesario repensar
esta fuente y en particular afinar la tarifa de cobro para poder volver al concejo.
4.2.6.2 Cobro por Congestión
El proyecto de cobro por congestión tiene como objetivo ayudar a reducir los niveles de ocupación
vial de la ciudad. Este consistiría en cobrar una tarifa que corresponda al costo marginal social de
viajar en carros en distintas vialidades de Bogotá. El recaudo estimado por esta fuente alternativa
de pago es de $80.000 millones de pesos anuales. La SDM actualmente, se encuentra trabajando
con unos estudios realizados por la firma Steer y tiene pendiente estructurar la fase de
implementación del proyecto. Es importante resaltar que uno de los fines de ejecutar el cobro por
congestión es reemplazar el cobro por circulación en pico y placa que en este momento se está
llevando a cabo en la ciudad.
4.2.6.3 Cobro por Circulación en Pico y Placa
La firma del Decreto 749 de diciembre de 2019 permite dar vía libre al Permiso Especial de Acceso
a Área con Restricción Vehicular, es decir, al pago voluntario que podrán hacer los ciudadanos para
que sus vehículos puedan circular durante el horario de restricción por Pico y Placa. En este sentido,
se busca reducir el crecimiento del parque automotor de la ciudad, desincentivando la compra de
un segundo carro. El valor del permiso es de $4 millones de pesos al año, el cual tendrá que
solicitarse y ser aprobado por la SDM. El recaudo estimado por la adopción de esta medida es de
$324.000 millones de pesos por año, no obstante, es una fuente que podría ser sustituida por el
cobro por congestión como mencionado anteriormente. De las fuentes alternativas de pago, el
cobro por circulación en Pico y Placa es la única que ha sido aprobada en el Concejo, sin embargo,
por la situación sanitaria del COVID 19 aún no se está implementando.
4.2.6.4 Contribución de Peajes (urbanos y de acceso)
Peajes urbanos: el proyecto de acuerdo de peajes urbanos se ha presentado al Concejo como una
alternativa de solución a los problemas actuales de movilidad en Bogotá. Este proyecto de acuerdo
se ha caído en el Concejo de Bogotá varias veces, principalmente, debido a la negativa ante el cobro
al auto privado. Al igual que en cobro por congestión, el Concejo menciona que la población que se
vería impactada por esta medida no es la clase alta, pues esta estaría dispuesta a pagar la tarifa,
48
sino la clase media que utiliza el transporte privado como medio de transporte. A pesar de que, en
la administración anterior, los peajes urbanos estaban contemplados en el Plan de Desarrollo 2016-
2019, en la presente administración no fueron incluidos.
Peajes de acceso: los peajes de acceso y salida de las ciudades tienen como fin el mantenimiento y
mejoras continuas de las vías. Sin embargo, en el estudio Sistemas de Transporte Público en
Colombia (2019), proponen destinar un porcentaje de los ingresos, en este caso 10%, para apoyar
los sistemas de transporte público. En caso de que la medida fuera adoptada, se estima un recaudo
de $27.500 millones al año que podrían estar dirigidos para este fin. No obstante, los peajes de
acceso no están previstos por la administración actual como fuente de pago.
4.2.6.5 Cobros por Contaminación
El cobro por contaminación es un instrumento que estima las emisiones por kilómetro y por tipo de
vehículo. Adicionalmente, el cálculo de la tarifa por viaje tiene en cuenta un factor del número de
viajes al día que realizan los distintos tipos de vehículos. El número de viajes son estimados por
medio de una encuesta de movilidad realizada en 2015 por la SDM. Según el informe, el recaudo
estimado alcanza $433.511 millones anuales que podrían contribuir a los sistemas de transporte
público.
4.2.6.6 Estacionamiento en Vía
El proyecto de estacionamiento en vía busca atender la necesidad de estacionamiento de los
vehículos privados. Adicionalmente, se espera convertir al sistema de estacionamiento en un
instrumento para administrar la demanda de transporte, ordenar el uso de la infraestructura en vía
pública contribuyendo a la mejora de la movilidad y monetizando las externalidades para beneficio
del sistema de movilidad (Movilidad, 2016). La SDM abrió en 2019 un proceso de licitación para
posibles interesados quedarse con la concesión para la implementación y prestación del servicio de
estacionamiento en vía pública delimitado por zonas, sin embargo, no se presentaron propuestas
de posibles oferentes. Al declararse desierta la licitación, la SDM está buscando la manera de volver
a estructurar el proyecto y revisar las fallas que se presentaron para licitar de nuevo. Para esto,
tienen contemplado implementar un proyecto piloto en el segundo semestre del presente año. Por
concepto de estacionamiento en vía, el recaudo estimado es de $80.000 millones de pesos anual.
En resumen, teniendo en cuenta la discusión con la Secretaría Distrital de Movilidad, estas fuentes
asociadas con movilidad mencionadas anteriormente, la mayoría no se están implementando
actualmente en Bogotá. Para su ejecución, deben pasar por procesos de aprobación en el Concejo
49
de Bogotá u otras entidades públicas, y haber sido contempladas en el Plan de Desarrollo de la
ciudad. Además, en este momento, la SDM tiene previsto destinar los recursos de todas las fuentes
en el FET, para apoyar la operación de todos los sistemas de transporte público de Bogotá y no para
un proyecto específico.
4.3 Conclusiones fuentes alternativas de pago
A manera de conclusión, de las fuentes no convencionales de pago analizadas se considera como
fuente potencial del proyecto de la extensión de la primera línea del metro de Bogotá la
contribución por valorización. La contribución por valorización es una fuente que ha tenido éxito en
el recaudo previamente y que puede alcanzar un monto distribuible importante de
aproximadamente $2,5 billones de pesos, si se realiza una valorización por beneficio general.
Si bien la explotación comercial de las estaciones es una fuente altamente probable que se
implemente, sus recursos generalmente están destinados para la operación y mantenimiento y no
para el CAPEX del proyecto. En cuanto a derechos de edificabilidad, es la única fuente que está bajo
la responsabilidad de la EMB, sin embargo, su recaudo tiene un alto nivel de incertidumbre y al igual
que los recursos provenientes de la explotación comercial de las estaciones, es posible que sean
dirigidos para el OPEX del proyecto. Además, las dos fuentes mencionadas anteriormente,
dependen de la dinámica del mercado inmobiliario, de actores interesados y de una ocupación
comercial que no está garantizada desde un inicio.
Por otro lado, los recursos de regalías para proyectos de transporte y el recaudo estimado de
plusvalía son medidas que tampoco se tienen en cuenta para el proyecto puesto que su recaudo no
representa una magnitud significativa para la financiación del proyecto. Adicionalmente, la primera
requiere trámites adicionales como la aprobación del OCAD correspondiente y unos estudios de
ingeniería a nivel de detalle. En cuanto a los ingresos por plusvalía, es pensado que funcionan mejor
como fuente de recursos directos para el Distrito.
Frente a las fuentes asociadas con movilidad, son recursos que están destinados para la operación
y mantenimiento de los proyectos y no para inversión. Además de esto, requieren repensarse pues
la mayoría no han sido aprobadas por el Consejo. Por lo tanto, tampoco pueden considerarse como
fuente de pago del proyecto.
Finalmente, si bien la mayoría de las fuentes alternativas de pago no son consideradas como fuentes
directas para la financiación del proyecto, se espera que comiencen a ser implementadas por parte
50
del Distrito para darles impulso y en el caso de una siguiente línea u otro proyecto de sistema de
transporte, tengan la mayor trazabilidad que buscan los financiadores. No obstante, las fuentes
descritas en esta sección están sujetas a aprobación de la entidad correspondiente y sus montos
aún no han sido definidos. La escogencia de la implementación de las fuentes alternativas de
financiación está sujeta a decisiones políticas y no pueden ser controladas por la EMB.
5. Conclusiones
El presente informe analizó las distintas fuentes de pago que podrían utilizarse para cubrir el CAPEX
y su financiamiento de la extensión de la PLMB. Las fuentes de pago se abordaron dependiendo del
nivel de certeza, bancabilidad y la capacidad para financiar la inversión del proyecto.
En primer lugar, se realizó la revisión del espacio fiscal de Bogotá y se encontró que es posible hacer
uso de la capacidad de endeudamiento de la ciudad para fondear el proyecto a través de un rollover
de la deuda en bonos que actualmente tiene el Distrito. Esta fuente podría aportar recursos por el
orden de $1,4 billones de pesos sin necesidad de una operación de monetización adicional, ya que
las nuevas emisiones estarían vigentes en el momento de los requerimientos de recursos para pagar
el CAPEX del Proyecto.
Adicionalmente, se considera oportuno una operación de deuda estructurada con la fuente de pago
resultado del espacio fiscal que se libera a partir del año 2028 con base en los ingresos corrientes,
las vigencias futuras base y una emisión de bonos para respaldar las vigencias futuras bullet
causados por el espacio fiscal resultante en el periodo 2042-2045. La suma de estas fuentes podría
aportar recursos por aproximadamente $3,0 billones de pesos en cifras constantes de 2019.
Adicionalmente, podría existir un potencial de recursos entre $1,0 y 2,2 billones de pesos
provenientes de una eventual venta de la ETB. Esta fuente estaría disponible una vez se realice la
venta y parte o la totalidad de estos recursos podrían ser comprometidos para el pago de las
obligaciones adquiridas para el desarrollo de la extensión de la PLMB. Dentro del análisis de fuentes
alternativas de pago se considera como fuente potencial la contribución por valorización por un
monto distribuible de $2,5 billones de pesos. Las estimaciones de recaudo de las demás fuentes de
pago estudiadas son significativamente menores y algunas de estas se espera sean destinadas para
la operación y mantenimiento del sistema de transporte, por lo cual no se consideran fuentes
representativas para la financiación del CAPEX del proyecto. La implementación de estas fuentes
alternativas de pago depende de aprobaciones del Consejo y decisiones de la administración
Distrital para iniciar la ruta que podría revelar su potencial en el futuro.
51
La agregación de las fuentes mencionadas podría generar un potencial máximo de recaudo de $ 7,7
billones24 de pesos en un periodo de 25 años (¡Error! La autoreferencia al marcador no es válida.).
Ilustración 3. Fuentes potenciales en pesos constantes de 2019
Fuente: Elaboración propia
Todas las fuentes mencionadas en la ilustración anterior están gestionadas por el Distrito, sin
embargo, a pesar de que la venta de ETB y la contribución por valorización tienen un alto potencial
de generar recursos como fuente de pago para el CAPEX del proyecto, estas fuentes requieren un
análisis más detallado y decisiones por parte de la administración que garanticen la disponibilidad
de los recursos en el tiempo requerido. Por lo tanto, para la financiación del CAPEX se podría
considerar el espacio fiscal de las vigencias futuras del ingreso corriente y el rollover de los bonos
hasta el 2030. La agregación de estas dos fuentes suma aproximadamente $3,0 billones en pesos
constantes de 2019. A continuación, se muestra la estructura de la agregación de las fuentes del
Caso Base, de acuerdo con un posible escenario de inversión de CAPEX para el Proyecto:
24 Cifras constantes de diciembre de 2019
52
Gráfica 16. Agregación de fuentes de pago
Cifras en millones de pesos constantes de 2019 Fuente: Elaboración propia
Con el supuesto de una curva S “estándar” para la ejecución del CAPEX para los años 2026 – 2030,
se debe considerar que el rollover de los bonos debería financiar el CAPEX corriente e incluir la caja
resultante del bono de 2024 (como se explicó en la sección de análisis de espacio fiscal de este
documento). Por el otro lado, las vigencias futuras del periodo 2028-2045 (base) deberán ser
utilizadas para la financiación estructurada propuesta y las del periodo 2042-2045 (bullet) para la
operación de financiación con bonos debido a su temporalidad.
Con estos resultados y considerando una curva S “estándar”, como la que se muestra en el siguiente
gráfico, para la ejecución de obras en el periodo 2026-2030 así como los supuestos de agregación
de fuentes de pago descritos anteriormente (Gráfica 16), se estiman recursos disponibles para la
ejecución de un CAPEX del orden de $ 2,525 billones de pesos – Caso Base (sin tener en cuenta las
vigencias futuras posibles con cargo a los recursos de capital presentadas en el análisis de la sección
2.1.2).
25 Con condiciones estimadas para la monetización de las vigencias futuras base del IPC + 4% (financiación
estructurada) y para las vigencias futuras bullet del IPC + 2.5% (emisión de bonos).
53
Gráfica 17. CAPEX máximo a financiar con potencial de fuentes identificadas
Cifras en millones de pesos constantes de 2019 Fuente: Elaboración propia
El resultado de este valor estimado dependerá de la gestión de la Empresa Metro de Bogotá con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público del Distrito, de la Nación y de las condiciones de las
operaciones de monetización propuestas. Asimismo, los recursos estimados para la financiación del
Proyecto podrían variar de acuerdo con las decisiones administrativas que se tomen frente a las
demás fuentes de pago expuestas en el presente documento.
Por otro lado, con el fin de estimar el monto total de CAPEX a financiar con diferentes esquemas de
agregación de fuentes de pago, consideramos el análisis de escenarios adicionales que incluyen los
recursos resultantes del espacio fiscal con base en los recursos de capital del Distrito, así como
diferentes porcentajes de participación de los recursos de cofinanciación de la Nación para la
extensión de la PLMB.
Como se mencionó anteriormente, en el Caso Base, sería posible financiar una obra (CAPEX) por $
2,5 billones de pesos, teniendo en cuenta una financiación de $ 1,1 Bn de pesos. Agregando el uso
del porcentaje del espacio fiscal de los recursos de capital, el monto del CAPEX aumentaría a $ 3,5
Bn de pesos, con una financiación de $ 1,8 billones de pesos.
Tabla 14. Escenarios de agregación de fuentes de pago
Caso CAPEX Total Recurso Distrito
Total
Recurso Nación Total
VF Nación anual
Caso Base 2.526 2.942 - -
+ Recursos de Capital 3.476 4.249 - -
+ Cof. Nación 40% 3.926 2.942 1.961 109
54
Caso CAPEX Total Recurso Distrito
Total
Recurso Nación Total
VF Nación anual
+ Cof. Nación 70% 7.459 2.942 6.865 381
Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2019
Fuente: Cálculos propios
Si se considera una cofinanciación del Gobierno Nacional entre el periodo 2028-2048 con un pago
constante anual de vigencias futuras, el monto de la financiación aumentaría de la siguiente manera:
1. Cofinanciación del 40%: CAPEX de $ 3,9 Bn de pesos, con una financiación de $ 2,3 Bn de pesos
2. Cofinanciación del 70%: CAPEX de $ 7,5 Bn de pesos, con una financiación de $ 5,4 Bn de pesos
Considerando los resultados de este estudio, se debe tener en cuenta que existen dos fuentes
adicionales que podrían implementarse para aumentar el CAPEX potencial para el Proyecto. Debido
a que la fuente de la Valorización con Beneficio General y de la venta de la ETB son recursos
puntuales, se podría considerar la suma reservada para el Proyecto un ingreso adicional corriente
para el pago de la obra en el año de presupuestar estas potenciales fuentes.
3. Asumiendo recursos adicionales por parte del Distrito por $ 1,8Bn de pesos durante el periodo
de construcción y con una cofinanciación del 70% por parte de la Nación, el CAPEX total
aumentaría a $ 12,3Bn de pesos26.
Teniendo en cuenta la proyección del cupo APP disponible en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
2019, la Nación contaría con espacio fiscal suficiente para cubrir los dos escenarios de cofinanciación
para la extensión de la PLMB como se evidencia en la siguiente gráfica.
26 Los recursos de la Nación aumentarían a $ 11,08Bn de pesos, con Vigencias Futuras anuales de & 0,65Bn.
55
Gráfica 18. Vigencias futuras Nación vs cupo APP disponible
Fuente: Elaboración propia
Con base en este resultado, la gestión de la cofinanciación de la Nación dependerá de la voluntad
política del Gobierno Nacional de financiar el Proyecto, debido a la existencia suficiente de espacio
en el cupo APP disponible.
Para concluir este informe, es indispensable mencionar que al momento de estimar los recursos
disponibles para la extensión de la PLMB se debe tener en cuenta que no es posible fija un monto
definitivo como parte de este informe sin tener en cuenta las decisiones políticas pendientes por
parte de la SHD y del MHCP con respecto al uso de los recursos identificados. Por esta razón se
recomiendo elaborara diferentes escenarios del diseño con base en los rangos obtenidos que sirvan
como base de discusión entre la EMB, SHD y MHCP.
56
6. Anexo A
Estimación de valor potencial de venta ETB27
Con el fin de determinar el rango de valor de venta de la ETB se utilizaron las metodologías de
valoración por múltiplos28: Múltiplos de Mercado y Múltiplos transaccionales.
Valoración por Múltiplos de Mercado
El método de valoración por múltiplos consiste en estimar el valor de mercado por analogía con el
valor de mercado de empresas comparables29.
Las etapas para realizar el análisis son: (i) Análisis y selección de compañías comparables, (ii)
Estimación y selección de los múltiplos de valoración: Comparables y Empresa objetivo y (iii)
Estimación del rango de valoración.
(i) Análisis y selección de compañías comparables
A continuación, se describe el perfil de las compañías seleccionadas para la comparación.
● Telefónica Brasil: Antes Telecomunicações de São Paulo S.A. (Telesp), opera en Brasil como
Telefônica Vivo y ofrece servicios de telefonía fija y móvil, transmisión de datos, valor
agregado y televisión pagada. La red de GVT puede llegar a 10 millones de viviendas en 21
estados brasileños. La empresa con sede en São Paulo, que comenzó a operar en 1998,
opera como filial del proveedor español de banda ancha y telecomunicaciones Telefónica
S.A. Es considerado como el operador integrado líder del mercado brasileño, tanto por
ingresos como número de clientes, a cierre de 2019 cuenta con el 33% del mercado de
telefonía móvil y 29% del mercado de banda ancha fija30.
● Telecom Argentina: Ofrece servicios de telecomunicaciones de líneas fijas en Argentina y
otros servicios relacionados con la telefonía, como el servicio de larga distancia
27 El valor indicado en el presente informe corresponde a una valoración provisional, la cual no puede ser
utilizada para indicar la postura de la FDN frente valoraciones pasadas, presentes o futuras de la ETB. El valor estimado debe ser contrastado con los resultados de otras metodologías de valoración de empresas que recojan información endógena de la empresa, información exógena del mercado y apetito de los inversionistas, bajo el marco de una asesoría que tenga como objeto la estimación de valor de mercado para una potencial venta. 28 La valoración por Múltiplos es una metodología de valoración aceptada a nivel internacional 29 Valoración de Empresas por el método de Múltiplos de compañías comparables, IESE, 2008. 30 https://www.telesemana.com/panorama-de-mercado/brasil/
57
internacional, transmisión de datos, soluciones de tercerización de tecnologías de
información y servicios de Internet. Los segmentos de la empresa son: servicios de
telecomunicaciones fijas (servicios fijos), servicios de telecomunicaciones móviles
personales (servicios móviles personales) y servicios de telecomunicaciones móviles Núcleo
(servicios móviles Núcleo). La empresa, a través de sus subsidiarias, también ofrece servicios
de telecomunicaciones móviles y servicios mayoristas internacionales. El segmento de
servicios fijos consta de servicios de telefonía básica, servicios de interconexión, transmisión
de datos y servicios de Internet, servicios de tecnología de información y comunicación y
otros servicios telefónicos. A cierre de 2019, la empresa es un gran líder en Argentina, con
una participación del 32% en mercado de operadores móviles y 22% en el mercado internet
banda ancha.
● Telefónica chile: Es una subsidiaria de la española Telefónica S.A., ofrece servicios de banda
ancha, televisión pagada, telefonía local y larga distancia internacional, y otros servicios
para el segmento corporativo y residencial. Cuenta con una participación de mercado de
28% en operadores móviles, 39% en el mercado de telefonía fija y 25% en mercado de
internet banda ancha.
(ii) Múltiplos de mercado
Los múltiplos de mercado utilizados para comparar se centran en:
● Tamaño de las compañías: Medido por la comparación de montos de ingresos y activos en
pesos colombianos.
● Capacidad de endeudamiento: Relación Deuda financiera y capital, Capacidad de pago de
intereses (EBITDA/ Intereses), relación entre la deuda financiera y EBITDA.
● Márgenes e Indicadores de rentabilidad: Margen operativo (EBIT31/Ventas), margen
EBITDA (EBITDA/ventas), Rentabilidad del patrimonio, rentabilidad de los activos,
● Distribución de dividendos: porcentaje de la Utilidad neta distribuido en dividendos,
dividendo por acción.
● Valor de la empresa a precios de mercado: Estimado por el Enterprise value (EV),
capitalización de mercado (Mkt Cap), EV entre EBITDA y la relación Precio de acción entre
los ingresos (P/E).
31 Por sus siglas en inglés Earnings before interest
58
Tabla 15. Múltiplos de mercado
EMPRESA ETB TELEFÓNICA
BRASIL TELECOM
ARGENTINA TELEFÓNICA
CHILE PROMEDIO
COMPARABLES
Tamaño
Country Colombia Brasil Argentina Chile N/A
Ingresos ($) 1.594 36.847 16.519 3.522 18.963
Activos ($) 3.899 88.575 31.748 7.112 42.479
Endeudamiento
Deuda/ EBITDA
0,8x 0,9x 2,2x 2,3x 1,8x
Deuda/ Capital (%)
17,2 16,4 33,8 39,8 30
EBITDA/ Intereses
10,5x 99,0x 6,9x 13,0x 39,7x
Márgenes y Rentabilidad
ROE (%) 5,4 3,5 -1 3,4 1,9
ROA (%) 2,7 2,4 -0,8 1,4 1
EBIT/ Ventas (%)
5,4 16,3 6,7 8,2 10,4
EBITDA/ Ingresos (%)
31,2 41 31,4 31,8 34,7
Dividendos
Pago de Dividendos
(%) N/A 3,3 8,4 1,3 4,3
Dividendo por Acción
(DPS) N/A 1.573 994 23 864
Valor de la Empresa
Mkt Cap ($) 920 80.086 20.200 1.568 33.951
Valor de la Empresa (EV)
($) 841 88.566 27.726 3.442 39.911
EV/ EBITDA 1,6x 7,6x 6,8x 3,4x 5,9x
Cifras en Miles de millones de pesos a 31 de diciembre de 2019, Fuente: Bloomberg
A partir de las cifras de la Tabla 15, se puede inferir lo siguiente:
● El margen EBITDA de la ETB se encuentra muy cercano al promedio de las empresas
comparables en Latinoamérica, demostrando los resultados por el aumento de la eficiencia
en la optimización de costos.
● La ETB es un jugador relativamente pequeño comparado con las demás empresas, uno de
los factores es la gran concentración en la capital del país y la baja participación en servicios
móviles, lo cual podría ser incluido en la estimación de la prima de riesgo en el momento de
la compra, disminuyendo el valor de la transacción.
59
● El EV/EBITDA de la ETB es 1.6x mientras que el promedio de las empresas
comparables es 5.9x. Lo anterior indica que la empresa podría explorar estrategias
que aumenten el valor para los accionistas.
(iii) Múltiplos transaccionales
La metodología de valoración a través de múltiplos comparables consiste en comparar el valor de
venta de empresas del sector de telecomunicaciones en los últimos años.
Para realizar este análisis se hizo una revisión en Bloomberg de las transacciones completadas en
los últimos 5 años de empresas con sede principal en Latinoamérica. Luego se revisaron las
empresas comparables con la ETB con información transaccional disponible.
Bajo este enfoque de valoración, observamos que en promedio la relación entre el valor de la
transacción y el EBITDA de la empresa (TV/EBITDA) fue 2.3x, el cual está por encima de la estimación
de valor actual de la ETB. Algunas empresas presentaron múltiplos más pequeños, principalmente
por porque se encontraban en situaciones de reestructuración de pasivos32,disminución de
utilidades, altos niveles de obligaciones con acreedores, adicionalmente, requerían realizar las
inversiones para potencializar los segmentos de Fiber To The Home (FTTH) y servicios móviles y
recuperar participación de mercado.
Tabla 16. Transacciones comparables
Fecha Tipo de
Transacción Empresa objetivo País Comprador TV/EBITDA
18/03/2019 M&A
Nextel
Telecomunicacoes
Ltda.
Brasil América Móvil SAB de
CV 1,3x
23/03/2016 M&A Edatel SA Colombia UNE EPM
Telecomunicaciones SA 3,5x
24/02/2016 M&A Telecom Argentina SA Argentina Fintech Telecom LLC 2,6x
26/04/2016 M&A Telefónica Larga
Distancia SA Chile Telefónica Chile SA 1,7x
Promedio 2,3x
Fuente: Bloomberg
32 Como es el caso de Nextel telecomunicaciones, que presentó dificultades financieras en sus filiales ubicadas en México, Brasil y Chile, alcanzando una disminución de usuarios de 30% en un trimestre, problemas de pago con acreedores y pérdida de valor de las acciones
60
Valoración provisional de ETB Con base en el EBITDA de la ETB en 2019, los múltiplos comparables y transacciones en
Latinoamérica se estimó el rango de valor de la ETB.
Gráfica 19. Rango de valor de ETB. Enterprise Value
Fuente: Cálculos propios
La valoración provisional de la ETB estaría entre $ 1,2 billones y $2,5 Billones de pesos, lo que
equivale a múltiplo entre 2,4 y 4,7 veces EBITDA.
61
7. Anexo B: Análisis espacio fiscal
En el siguiente Anexo B se presenta la actualización de cifras de acuerdo con la publicación del marco
fiscal de mediado plazo 2021-2031 el cual se encuentra ajustado con los impactos por COVID19.
Adicionalmente se actualizan las cifras de acuerdo con el cupo de endeudamiento con corte a
septiembre de 2020.
Tabla 17. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Ingresos Corrientes
Año
Ingresos Corrientes
como % PIB (MFMP)
Ingresos Corrientes
(constantes de 2019)
Vigencias Primera Línea
% VVFF / Ingreso
Corriente
2021 3,90% $ 9.950 $ 209 2,10%
2022 4,00% $ 10.314 $ 209 2,03%
2023 4,00% $ 10.424 $ 317 3,04%
2024 3,90% $ 10.242 $ 318 3,10%
2025 3,90% $ 10.322 $ 318 3,08%
2026 3,90% $ 10.402 $ 318 3,06%
2027 3,90% $ 10.483 $ 318 3,03%
2028 3,90% $ 10.564 $ 211 2,00%
2029 3,80% $ 10.373 $ 211 2,03%
2030 3,80% $ 10.454 $ 212 2,03%
2031 3,80% $ 10.535 $ 216 2,05%
PROMEDIO 2,50%
Luego de la actualización con las cifras proyectadas en el marco fiscal de mediano plazo 2021-2031
el promedio de uso de las vigencias futuras respaldadas por el ingreso corriente pasó de 2,7% al
2,5%.
62
Tabla 18. Porcentaje de uso de Vigencias Futuras de la PLMB sobre los Recursos de Capital del Distrito
Año Recursos de
capital como % PIB (MFMP)
Recursos de Capital
(constantes de 2019)
Vigencias Primera Línea
% VVFF / Recursos de
Capital
2021 0,70% $ 1.814 $ 79 4,63%
2022 0,60% $ 1.619 $ 77 5,21%
2023 0,60% $ 1.685 $ 75 5,02%
2024 0,50% $ 1.457 $ 73 5,82%
2025 0,50% $ 1.513 $ 70 5,54%
2026 0,50% $ 1.570 $ 68 5,34%
2027 0,50% $ 1.630
2028 0,40% $ 1.354
2029 0,40% $ 1.405
2030 0,40% $ 1.458
2031 0,40% $ 1.514
PROMEDIO 5,00%
Fuente: Elaboración propia con información del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2030 Cifras en miles de millones
Luego de la actualización con las cifras proyectadas en el marco fiscal de mediano plazo 2021-2031
el promedio de uso de las vigencias futuras respaldadas por ingresos de capital pasó de 5,9% al 5,0%.
De acuerdo con lo anterior y con lo mencionado en la sección 2.2.2. de este documento, el siguiente
gráfico muestra la senda de vigencias futuras que se encuentran financiadas con cargo al ingreso
corriente (línea roja) y la senda de vigencias futuras si se mantuviera un porcentaje promedio de
uso de los ingresos corrientes del 2,5% anual (línea azul). El área entre las dos curvas (zona gris)
representa el espacio de vigencias futuras financiadas contra el ingreso corriente del Distrito que
podrían ser usadas como fuente de pago para la expansión de la primera línea del metro de Bogotá
pasó de $1.55 billones en pesos (suma de anualidades constantes entre 2028 y 20245) a partir del
año 2028 a $1.8 billones de pesos. Lo anterior se presenta principalmente por la variación en la
proyección de los ingresos corrientes para 2021-2031.
63
Gráfica 20. Espacio fiscal contra ingreso corriente para expansión de la PLMB
Fuente: Elaboración propia a partir de información del MFMP 2021-2031
Desde el punto de vista de los ingresos de capital, en el siguiente gráfico se muestra la curva de
vigencias si se mantuviera un uso promedio de estos recursos del 5,0%. La senda de vigencias
futuras aprobadas contra los recursos de capital (línea roja) va hasta el año 2026. Se proyectó una
senda de vigencias futuras (línea gris) que mantenga un uso promedio de los recursos de capital del
5,0% (manteniendo el uso para el primer tramo de la primera línea del metro). El área debajo de la
curva (líneas punteadas) representa el espacio de vigencias futuras que podrían ser usadas como
fuente de pago para la expansión de la PLMB.
64
Gráfica 21. Espacio fiscal contra ingreso por recursos de capital para expansión de la PLMB
Fuente: elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Planeación
En línea con lo expuesto anteriormente, en la tabla a continuación se presentan los valores
absolutos que representan los porcentajes de uso de las vigencias futuras con respecto al ingreso
corriente y al ingreso de capital.
Tabla 19. Espacio fiscal para expansión PLMB a partir de análisis de vigencias futuras comprometidas
Año Vigencias posibles manteniendo el 2,5%
promedio sobre ingresos corrientes Vigencias posibles manteniendo el 5,0%
de uso de los recursos de capital
2024 $ 0 $ 0
2025 $ 0 $ 0
2026 $ 0 $ 0
2027 $ 0 $ 65
2028 $ 54 $ 52
2029 $ 49 $ 52
2030 $ 50 $ 53
2031 $ 48 $ 53
2032 $ 48 $ 54
2033 $ 47 $ 54
2034 $ 47 $ 55
2035 $ 46 $ 55
2036 $ 45 $ 55
2037 $ 44 $ 56
2038 $ 43 $ 56
2039 $ 41 $ 57
2040 $ 40 $ 57
2041 $ 38 $ 58
2042 $ 287 $ 58
2043 $ 290 $ 58
2044 $ 292 $ 59
2045 $ 294 $ 59
TOTAL $ 1.801 $ 1.001
Fuente: Elaboración propia Cifras en miles de millones constantes de diciembre de 2019
Luego de la actualización con la información pública disponible con corte a noviembre de 2020, se
concluye que habría un espacio adicional en vigencias futuras respaldadas contra ingresos
65
corrientes del Distrito de $250 mil millones de pesos. A su vez, la disponibilidad en los ingresos de
capital disminuyen en $ 305 mil millones de pesos.
De acuerdo con lo anterior, las recomendaciones se mantienen según lo mencionado en la sección
2.2.2. de este documento, las cuales reiteramos a continuación. Hasta el año 2041 se tendrían
anualidades relativamente estables de vigencias futuras (se sugiere separar dichas vigencias por su
estabilidad y se definen como vigencias base), sin embargo entre 2042 y 2045 se tienen unos montos
mayores de vigencias futuras contra el ingreso corriente (se sugiere separar dichas vigencias por su
liberación en el largo plazo y se definen como vigencias bullet) dado que se terminan los aportes del
Distrito en el marco del convenio de cofinanciación de la PLMB. Por lo tanto, se propone realizar
una operación de deuda estructurada para obtener los recursos requeridos para la inversión contra
el espacio fiscal por ingreso corriente para efectos de contar con las vigencias futuras base. Por otro
lado, se propone realizar diferentes emisiones de bonos (también con cargo al espacio fiscal por
ingreso corriente) para obtener los recursos requeridos para la inversión y así poder tener las
vigencias futuras bullet debido a su vida media más larga.
Es importante tener en cuenta el comportamiento histórico de los ingresos del Distrito. En general
se observa estabilidad en el recaudo de los ingresos corrientes, en especial los tributarios de la
ciudad de Bogotá, y al ser los más representativos frente al total de los ingresos se podría decir que
son ingresos con un nivel importante de confianza. Por su parte, los ingresos por recursos de capital
presentan un mayor nivel de volatilidad y por tanto un mayor grado de incertidumbre, por tal
motivo, aunque podrían ser una fuente de financiación deberán analizarse en el momento en que
se requieran las vigencias futuras y por tanto no se incluirán en el agregado de fuentes que se
presenta en las conclusiones de este documento.
Por su parte, también se mantiene la recomendación para realizar una nueva emisión (rollover33)
que permita tener recursos para desconcentrar los pagos requeridos tanto para pago de deuda
como de vigencias futuras en el período 2026-2030 y tener bonos con vencimiento a un mayor plazo,
en línea con el programa de infraestructura para la expansión de la PLMB.
Se reitera que, en cifras, se requeriría realizar una o varias emisiones durante el periodo 2026-2030
por un valor total aproximado de $1,39 billones de pesos, que corresponde a los saldos de los bonos
33 En finanzas, el término “rollover” se refiere al proceso de prórroga de la fecha de vencimiento de un préstamo. En este caso particular, se refiere a pagar al vencimiento y en paralelo realizar una nueva emisión por el mismo valor para mantener la deuda.
66
con vencimiento hasta 2030 (que no han sufrido modificaciones frente al análisis hecho en con corte
a mayo de 2020), con el fin de mantener el mismo nivel de endeudamiento, pero con vencimientos
a un mayor plazo. Se recomienda no incluir en el rollover bonos post 2030, así mismo, es
recomendable guardar los recursos del rollover del bono de 2024 en la caja (puede ser de la Empresa
Metro) con el fin de poder ser utilizados para el primer desembolso de CAPEX de la extensión de la
PLMB.
Análisis de cupo de endeudamiento
Por último, se realizó la actualización del análisis de sostenibilidad de la deuda de acuerdo con las
proyecciones del marco fiscal de mediano plazo para 2021-2031. Se observa una proyección
llevando la deuda al límite del 80% del indicador de sostenibilidad para los años 2022 y 2023, así
como un indicador promedio entre el 60% y el 70% para los años siguientes.
Con respecto al análisis realizado con información con corte a mayo de 2020, el indicador promedio
se encontraba entre el 20% y el 40% hasta 2030. Sin perjuicio de lo anterior, al analizar el indicador
de sostenibilidad de la deuda incluyendo la propuesta con mayor impacto que sería usar el espacio
propuesto en vigencias futuras y realizar el roll over de los bonos se observa que el aumento
promedio del indicador de sostenibilidad de la deuda es de 2.4% con lo que se mantendría la
sostenibilidad de la deuda en niveles adecuado dentro de los límites establecidos por la Ley. Lo
anterior se puede observar en el siguiente gráfico.
Gráfica 22. Sensibilidad del indicador de sostenibilidad de la deuda
Fuente: Elaboración propia con información disponible de la Secretaría Distrital de Hacienda con corte a noviembre de
2020
50,00%
55,00%
60,00%
65,00%
70,00%
75,00%
80,00%
2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Indicador de Sostenibilidad incluidas nuevas vigencias (4.2/3.1)
Indicador Sostenibilidad (nuevas vigencias + nueva emisión roll over)
Indicador Sostenibilidad MFMP (2021-2031)
67
Finalmente se mantienen las conclusiones presentadas anteriormente en este documento, las
cuales reiteran a continuación. En conclusión, se proponen tres formas de financiar el CAPEX: (i) los
recursos disponibles por el rollover de los bonos, (ii) una deuda estructurada con cargo al ingreso
corriente para financiar las vigencias futuras base y (iii) una emisión de bonos también con cargo al
ingreso corriente para respaldar las vigencias futuras bullet. Es importante tener en cuenta que estas
posibles fuentes de pago no dependen de la Empresa Metro de Bogotá, sino de una articulación
conjunta entre las distintas entidades del Distrito y de la voluntad política de asignar recursos de
manera prioritaria a este proyecto de infraestructura para la ciudad.
En la siguiente tabla se presentan los valores actualizados preliminares producto del análisis con los
que se podría contar para la inversión en la expansión de la PLMB a partir de las fuentes tradicionales
de recursos.
Tabla 20. Espacio fiscal por vigencias futuras y rollover de deuda para expansión PLMB
Cifras en miles de millones constantes de diciembre de 2019 Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Hacienda y el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021-2031
Año Vigencias manteniendo el 2,5% promedio sobre
ingresos corrientes
Rollover de emisión de bonos
Total
2024 $ 0 $ 300 $ 300
2025 $ 0 $ 0 $ 0
2026 $ 0 $ 193 $ 193
2027 $ 0 $ 193 $ 193
2028 $ 54 $ 193 $ 247
2029 $ 49 $ 300 $ 349
2030 $ 50 $ 213 $ 263
2031 $ 48 $ 0 $ 48
2032 $ 48 $ 0 $ 48
2033 $ 47 $ 0 $ 47
2034 $ 47 $ 0 $ 47
2035 $ 46 $ 0 $ 46
2036 $ 45 $ 0 $ 45
2037 $ 44 $ 0 $ 44
2038 $ 43 $ 0 $ 43
2039 $ 41 $ 0 $ 41
2040 $ 40 $ 0 $ 40
2041 $ 38 $ 0 $ 38
2042 $ 287 $ 0 $ 287
2043 $ 290 $ 0 $ 290
2044 $ 292 $ 0 $ 292
2045 $ 294 $ 0 $ 294
TOTAL $ 1.801 $ 1.391 $ 3.192
68
8. Anexo C Recaudo predial TIF
De acuerdo con la solicitud de la Empresa Metro y del Distrito, a continuación se incluye la
estimación del recaudo predial mediante TIF
Estimación recaudo predial mediante Tax increment financing34 (“TIF”)
El TIF se define como un instrumento financiero que permite la financiación de grandes proyectos
de infraestructura urbanos, debido a que su respaldo se causa por el recaudo de rentas futuras
recurrentes de impuestos (como el impuesto predial en Colombia) que se genera en zonas
determinadas donde se realicen nuevos desarrollos urbanísticos e inmobiliarios. El uso de este
instrumento permite la financiación anticipada para la infraestructura.
Este instrumento pude servir como fuentes de pago adicional para los costos de capital (CAPEX) del
para el desarrollo de la extensión de la Primera línea del Metro de Bogotá (PLMB). En este sentido
se calcularon los siguientes resultados para estimar el recaudo anual del impuesto predial,
considerando una muestra total de 311.774 predios35 en la zona de influencia del Proyecto de los
estratos 1 a 3 y un predio promedio de 100m2 con un valor catastral de COP$2,5 millones36:
Tabla 21. Resumen escenarios TIF (cifras en miles de millones)
1 piso adicional 5 pisos adicionales 10 pisos adicionales
0,1% = 312 predios $468 $2.338 $4.677
1% = 3.177 predios $4.677 $23.383 $46.766
10% = 31.177 predios $46.766 $233.831 $467.661
Fuente: Elaboración propia con información del IDU y de la SDH
Considerando los resultados de la tabla anterior se evidencia que existe un potencial de recaudo
significativo en el caso de afectar alrededor del 10% de todos los predios de la zona de influencia.
En este orden de ideas es recomendable que se establece una política pública para el desarrollo
urbano en esta zona que permite el aprovechamiento de este instrumento en el futuro.
34 https://en.wikipedia.org/wiki/Tax_increment_financing 35 Fuente IDU 36 Promedio según censo inmobiliario 2020 de las localidades Chapinero, Engativá, Suba y Barrios Unidos
