SEGUIMIENTO A LOS AVANCES EN LA PREPARACIÓN DE LA RONDA DE CENSOS 2010

TALLER DEL GRUPO DE TRABAJO CENSOS, CEA/CEPALSantiago de Chile, 03 al 05 de junio de 2009

Informe del desarrollo del componente sobre Censos Alternativos

Introducción

• Los levantamientos censales como operaciones de alto costo, requieren de un financiamiento oportuno por parte de los gobiernos para cumplir cada una de las etapas y asegurar la calidad de los resultados.

• Tanto en las décadas de 1980 y 1990, como la preparación de los censos del nuevo siglo se ha visto afectada por la situación económica de los países de la región, lo que ha derivado de una fuerte restricción en el gasto fiscal.

• En la Ronda 2000: Uruguay optó por realizar en 2004, un conteo de población, incluyendo las variables sexo y edad (Censo Fase I). Nicaragua levantó el censo en el 2005, al igual que lo hicieron Colombia y Perú; este último país tuvo que repetirlo en el 2007, y El Salvador lo pudo realizar en el 2007.

Introducción (continuación)

• NU en “Principios y Recomendaciones, Rev.2” propone, implícitamente, utilizar el enfoque tradicional debido a que se cumple con los principios esenciales de un censo:

- Empadronamiento individual, - Universalidad dentro de un territorio definido, - Simultaneidad (referencia a un momento dado), y - Periodicidad.

- Para cumplir con los principios de universalidad y simultaneidad se requiere montar una operación masiva.

- Este esquema no ha sufrido grandes cambios en la región, aunque en ciertos casos se han aplicado algunas variantes como la combinación de un cuestionario básico para el universo y otro ampliado para una muestra (Chakiel 2008).

Introducción (conclusión)

• En los últimos años han surgido nuevas propuestas inspiradas en la metodología de “Censos Continuos” implementada en Francia, a partir del 2004. En Principios y Recomendaciones se han incorporado las alternativas a un censo tradicional, en la Sección “Aproximaciones Metodológicas”.

• Se señalarán los operativos censales de Francia, Estados Unidos, Brasil y Perú; como antecedente, se incluye el caso de Chile país que ha decidido el levantamiento tradicional del Censo de Población y de Vivienda 2012

Francia

• Implementación de una nueva metodología basada en un censo continuo rotatorio en municipios. Se clasifican en grandes, si poseen más de 10.000 habitantes y pequeños si cuentan con menos de 10.000 personas.Cada año se censa un 20% de los municipios pequeños y se encuesta un 8% de las personas que habitan en los grandes de manera que, al cabo de 5 años se obtendrála totalidad de la población de los pequeños, y el 40% de los habitantes de los grandes.

• Requiere de un sistema informático y geográfico de apoyo y de registros administrativos para su actualización (RIL), el cual sirve como marco. Se basa en los datos del Censo de Población y Vivienda tradicional 1999 y los establecimientos inscritos en el directorio SIRENE (Sistema Informático del Directorio de Empresas y Establecimientos).

Francia (continuación)

El proceso de actualización de domicilios se realiza de julio a junio del año siguiente y considera:

• Datos entregados por los municipios respecto de calles y domicilios (diferencias entre fuentes de actualización).

• Archivos administrativos provenientes de permisos de construcción, correos e impuestos a la vivienda.

• Constataciones y verificaciones en terreno.• Adicionalmente, el RIL es evaluado por las comunas (verificación de la información

del INSEE durante la actualización), las que tienen un plazo de 1 mes para sus observaciones.

El aporte de los dos principales archivos de actualización es muy positivo siempre y cuando se inserte en el trabajo de verificación por parte de las comunas.

No así, los archivos de impuesto a la vivienda que pueden ser utilizados como fuente de nivelación pero, su aporte debe ser ratificado con otros elementos para evitar duplicaciones.

Francia (continuación)

Condiciones necesarias para su implementación exitosa son:• Requiere el empleo de complejas técnicas de muestreo y del uso de modelos

estadísticos sofisticados;• Una base de muestra de alta calidad que permita elegir muestras para unidades muy

pequeñas (aldeas o direcciones en ciudades),

• Extrapolaciones confiables.

• En ciudades es indispensable un archivo maestro de direcciones, actualizado anualmente, y

• Una amplia consulta sobre la nueva metodología y los resultados esperados, con los principales usuarios:

Gobierno, Administraciones nacionales y locales (en Francia están completamente involucradas en el proceso de recolección de los datos), La comunidad dedicada a la investigación,

• Cambios en la Ley, entre muchas otras.

Ventajas del método

• La principal es la mayor frecuencia en la actualización de datos; lo hace en forma anual (país), y por acumulación de 3 encuestas anuales, regiones.

• Otra ventaja es que suaviza la carga presupuestaria del censo (parece difícil reducir los costos globales), en contraposición a los montos que debe disponer un gobierno en 4 o 5 años para el levantamiento de un censo tradicional.

• Además es posible mejorar el proceso año tras año y probar nuevas metodologías

Desventajas

• La principal es que este método no entregaría más una "fotografía" simultánea de la totalidad de la población, complicando las comparaciones entre áreas debido a los diferentes periodos de enumeración, aún si los datos recopilados en fechas distintas son ajustados para obtener el mismo periodo de referencia, el cual se ve usualmente retrasado por 2 o 3 años para permitir la acumulación de levantamientos anuales.

• Como es continuo (cubre el territorio en un largo de un período de tiempo), afecta el factor migración: algunas personas podrían ser encuestadas muchas veces, mientras que otras podrían no ser consideradas en el levantamiento.

Como resultado el principio de universalidad podría no estar asegurado a menos que se realicen cuidadosos ajustes metodológicos (UN, Rev.2).

Estados Unidos

• Hasta 1990 realizó un censo tradicional basado en un cuestionario básico dirigido a toda la población y otro ampliado aplicado a una muestra de ella.

• A partir de 1996, se dio comienzo al desarrollo de una encuesta basada en una gran muestra con miras a reemplazar el método tradicional.

• En el censo realizado en el 2000 se introdujo la denominada American CommunitySurvey (ACS), de tipo rotatorio que se realizó en paralelo con el "cuestionario corto”del censo tradicional.Esta operación muestral fue implementada plenamente a partir de 1995. Durantecinco años se llevaría a cabo mensualmente encuestando, cada año, un 20% de los locales de habitación y de las unidades de alojamiento de grupos pequeños, y aproximadamente un 2,5% de las unidades de alojamiento de grupos grandes; Así la muestra de locales de habitación y unidades de alojamiento de grupos pequeños rotará completamente al final del quinquenio.

Estados Unidos (continuación)

• La ACS se vale del Archivo Maestro de Domicilios (Master Address File, MAF) como soporte de base, además de otros marcos muestrales.

• El MAF se originó a partir de la lista de domicilios requerida para el censo de 1990, en combinación con los archivos de secuencia de entrega del Servicio Postal, (información entregada por los gobiernos estatales y locales), además del listado de operaciones en terreno, entre otras actividades desarrolladas con motivo del levantamiento del Censo 2000.

• Con posterioridad, se realizó un trabajo de limpieza y corrección del MAF con el fin de mejorar los registros existentes.

Estados Unidos (continuación)

• Actualización: el MAF se apoya en los siguientes registros y actividades de apoyo:

Archivos de secuencia de entrega (DSF) del Servicio Postal (USPS)

Resolución, en gabinete de la geocodificación del MAF (MAFGOR), = análisis y asignación de geocódigos a grupos de domicilios que no lo poseen y que se encuentran en la Base de Datos geográfica TIGER.

Actualización de domicilios durante la fase de seguimiento de encuestas no respondidas y realizadas mediante entrevista personal asistida por computadora (CAPI).

Operaciones en terreno.

Listado de domicilios por Área Demográfica (DAAL).

Sistema de Actualización de Domicilios de la Comunidad (CAUS).

Estados Unidos (conclusión)

• La conformación del MAF se realizó tanto a nivel de:Los locales de habitación como de,las unidades de alojamiento de grupos.

• Incluye edificaciones no residenciales seleccionadas (públicas, privadas y comerciales) que se utilizan como marco para la selección de muestras de otras encuestas que realiza la Oficina de los Censos.

• El 2010 levantará el censo tradicional aplicando sólo el cuestionario básico.

Brasil

• Por su monto de población, la complejidad del territorio y las limitaciones para obtener mayor información, en contraposición con el alto costo que le significaría realizar un censo tradicional, desde 1960 ha recurrido al uso del muestreo probabilístico.

• Utiliza un cuestionario censal muy básico que aplica a toda la población y uno extenso a través de una muestra. En el transcurso del tiempo, ha investigado cada vez mayor cantidad de información.

• El último censo demográfico lo llevó a efecto el año 2000.

Brasil (continuación)

• A partir del año 2004 comenzó un proceso de evaluación para implementar una modalidad alternativa de censo, la cual se encuentra en etapa de estudio.

Básicamente consiste en la aplicación de una encuesta por muestreo con una recolección de información distribuida a lo largo de un tiempo determinado.

Al igual que se ha hecho para censos anteriores, esta modalidad también utilizaría fracciones muestrales diferentes en grupos de municipios definidos según su tamaño.

Brasil (conclusión)

• Brasil y México son los países de la región que realizan un conteo de población a mitad del período ínter censal. En el caso de Brasil, lo realizó en el año 2007 e introdujo el uso del Catastro Nacional de Direcciones para Fines Estadísticos (CNEFE).

Se consideraron los registros del Censo Demográfico 2000 y las orientaciones de dirección de la Empresa Brasilera de Correos y Telégrafos (ECT). Debido a la antigüedad de la información, ésta se actualizó con trabajos en terreno para su uso en el Conteo de Población 2007.

• Si bien no existe una metodología de actualización del CNEFE, sí está claro que dicha actualización dependerá, en gran medida, de la posibilidad de incorporar registros de direcciones utilizadas por instituciones como las Alcaldías y por las concesionarias de servicios públicos (electricidad, agua, comunicaciones y otras), y de que se adopten estándares comunes para elaborar y actualizar los registros de direcciones.

Perú

• En el año 2005 se realizó el Censo de Población y Vivienda aplicando un método alternativo al tradicional.

Primera etapa: Conteo universal, cuestionario corto con el propósito de obtener información demográfica básica, y

Una segunda etapa de encuesta permanente con un cuestionario ampliado.

Estuvo dirigida a 300.000 hogares y permitiría la continua actualización de la información, aumentando la obtenida, durante la primera etapa, mediante la inclusión de nuevos temas y variables.

Perú (continuación)

• La segunda etapa de Encuestas Continuas (ENCO) estaba concebida con una duración de 4 años a partir del 2006, y se retomaría el 2011,(luego de la realización de un nuevo Censo Nacional el 2010), durante 4 años más, para completar el ciclo. Cada año se entrevistaría un 5% de las viviendas de manera tal que, al 2014 se hubiera encuestado a un 40% de ellas.

• Para la selección de muestras representativas, las ENCO tendrían como base las viviendas y personas censadas en la primera etapa (universo) en el censo de 2005, con excepción de las colectivas.

• La actualización de dicha base se realizaría semestralmente a través de:La información sobre nuevas construcciones recopiladas en los municipios por las Oficinas Departamentales de Estadística, y Operaciones de terreno.

Perú (conclusión)

• Los resultados obtenidos a través de la ENCO 2006 fueron desalentadores: Deficiencias en la cobertura geográfica, Cargas de trabajo excesivas de empadronamiento respecto de los períodos experimentales, Alta tasa de viviendas desocupadas, Falta de preguntas en el cuestionario que permitieran medir la dinámica demográfica y variables económicas, entre otras.

• La tasa de omisión censal alcanzó un 18,5%.

• Redundó en falta de credibilidad a todo nivel.

• Volvieron a programar un censo tradicional el que se realizó a mediados de 2007.

Chile

• Ha efectuado estudios acerca de la posibilidad de implementar un censo alternativo. Para que esto ocurra, se hace imprescindible contar con un directorio de viviendas actualizado y con registros administrativos homologados y compatibles.

• Desde hace tres años, existe el Plan de Estadísticas Públicas 2005-2008. Busca disminuir la brecha en la calidad de la producción estadística con los países desarrollados y sitúa el objetivo de incorporar a la Institución (OCDE), en el año 2010.

• Formando parte de este Plan, se encuentra el Proyecto Marco Maestro de Viviendas (MMV), o Marco Muestras Maestras (MMM), el que está integrado a un conjunto de proyectos estratégicos de la Institución.Corresponde al registro del universo de viviendas del país. Constituye, además, una herramienta disponible para la elaboración de muestras con una cobertura actualizada, al año 2007, al 95% de la parte urbana del territorio; a partir del 2009, abarcará áreas rurales.

Chile (continuación)

• El INE se ha apoyado en las siguientes herramientas principales:• Convenios de intercambio de información en desarrollo con instituciones como son el

Servicio de Impuestos Internos (SII), Oficina de Estudios y Política Agraria (ODEPA), Ministerio de Obras Públicas (MOP), Servicio Aéreo Fotogramétrico (SAF), y otros.

• Mesa de trabajo permanente con las instituciones más relevantes en estos temas.

• Lineamientos internacionales en la materia (OCDE)

• Metodologías de muestreo, considerando los últimos desarrollos y planteamientos internacionales, adaptados a la realidad nacional.

• Incorporación de tecnologías de punta en materia de gestión cartográfica y procesos de información.

Chile (continuación)

• Tiene como base el Censo 2002 y se ha actualizado, (número de viviendas construidas posteriores a abril de 2002), a través de Planos de Loteo y Cerificados de recepción final, otorgados por las Direcciones de Obras Municipales (DOM), que registran todos los crecimientos de carácter formal, lo que ha sido acompañado por algunos trabajos de terreno.

• Debido a la complejidad y el carácter dinámico del crecimiento de las ciudades y el impacto del mismo en la estructura de las manzanas, se ha debido poner atención a otros tipos de crecimiento, por ejemplo, los espontáneos e informales.

• La Unidad de Gestión Cartográfica ha propuesto un plan para captar, a través de las Direcciones Regionales INE, lo faltante.

Chile (conclusión)

• Si bien se sabe que las viviendas incorporadas hasta la fecha, tienen destino habitacional, ellas no están caracterizadas respecto a los habitantes que las ocupan, con excepción de las que han sido elegidas para algunas encuestas.

• En lo que respecta a los registros administrativos, a diferencia de otros países, Chile no cuenta con una legislación que le permita acceder con facilidad a los archivos de empresas, establecimientos y/o instituciones del país.

Con excepción de los registros de hechos vitales, (convenio tripartito) y de algunos esfuerzos, por ejemplo, a través del Proyecto Directorio de Empresas, que se orienta al apoyo de la producción de estadística económica del INE, aún no se está en condiciones de recabar datos actualizados y con cierto grado de exactitud debido, por una parte a lo antedicho, y por otra, a que las entidades que generan información no definen de la misma manera los conceptos a medir, ni utilizan los mismos códigos.

Conclusiones

• A partir de las experiencias descritas se puede apreciar la recurrencia en el uso de registros administrativos para actualizar el marco maestro de viviendas.

• Que las actividades de terreno sirven de apoyo a las labores de actualización, aunque en menor escala por constituir una operación costosa.

• En Francia y Estados Unidos se presenta un proceso adicional: evaluación y corrección de la información recopilada con miras a mantener un marco maestro con altos estándares de calidad, y

• Ajustar, mediante técnicas estadísticas sofisticadas, los datos obtenidos a través de las encuestas rotatorias.

Conclusiones

• Se debe tener en cuenta, los acuerdos emanados de reuniones sostenidas por el Comité Ejecutivo de la CEA/CEPAL, en orden a levantar un censo tradicional en la ronda 2010 con miras a futuro hacia los censos continuos.

• Sin embargo sería conveniente considerar las condiciones existentes en cada uno de los países de la región, antes de implementar el sistema. En general, nuestra región no cuenta aún con buenos registros y los que existen presentan dificultades en lo que respecta a homologación conceptual y de códigos.

• Tener presente las recomendaciones de las Naciones Unidas, Rev.2, 2007 "Aproximaciones Metodológicas" donde presenta cinco alternativas al modelo tradicional, con sus ventajas y desventajas, con especial referencia a los principios básicos de un censo, es decir, Enumeración Individual, Universalidad, Simultaneidad y Periodicidad que cada una de estas aproximaciones representa.