Informe N°4

Informe de Políticas Públicas | N°4

Fecha: 31 de Marzo de 2014

“Principales Elementos de la Reforma Tributaria”Informe de Políticas Públicas | N°4


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II. Principales Consideraciones

El 31 de marzo de 2014 la Presidenta Michelle Bachelet anunció el envío del proyecto de ley de Reforma Tributaria (“Reforma”). Sin embargo, en la ceremonia de firma del Proyecto, no se entregaron mayores detalles que los dispuestos en su programa de Gobierno, salvo excepciones.De acuerdo a lo señalado en el programa de Gobierno, la Reforma tiene 4 objetivos principales:

1. Aumentar la carga tributaria para financiar, con ingresos permanentes, los gastos permanentes de la reforma educacional, otras políticas del ámbito de la protección social y el actual déficit estructural en las cuentas fiscales. 2. Avanzar en equidad tributaria, mejorando la distribución del ingreso. Los que ganan más aportarán más, y los ingresos del trabajo y del capital deben tener tratamientos similares. 3. Introducir nuevos y más eficientes mecanismos de incentivos al ahorro e inversión. 4. Velar porque se pague lo que corresponda de acuerdo a las leyes, avanzando en medidas que disminuyan la evasión y la elusión.

El Ministro de Hacienda Alberto Arenas en su presentación en ICARE del 28 de marzo señaló que la reforma tributaria es una herramienta fundamental para darle gobernabilidad al crecimiento y lograr un desarrollo inclusivo, enfrentando la desigualdad de nuestro país. Según lo señalado por el Ministro, la meta de recaudación es de un 3% del PIB (2,5% proveniente de cambios a la estructura tributaria y 0,5% proveniente de medidas que reducen la evasión y elusión).En relación a los contenidos de la reforma, las principales modificaciones propuestas son las siguientes:

Evasión y elusión• Mayorefectividaddelafiscalización• Mayoresrecursosyfortalecimientodelaadministracióntributaria• Avance enmejorar los servicios y la atención de loscontribuyentes

Impuesto a la renta• Elevar, en forma gradual, la tasa de impuestocorporativo de 20% a 25% en 4 años (21% en 2014, 22,5% en 2015, 24% en 2016 y 25% en 2017)• Eliminación del FUT: tributación en base a utilidadesdevengadas a partir del 2018• Respecto del FUT acumulado o histórico, estasutilidades tributarán en la medida en que sean retiradas• Reduccióndetasamáximadelosimpuestospersonales,del 40% al 35%, con excepción de las autoridades (Presidente, Ministros, Subsecretarios y Parlamentarios) quiénes tendrán un 5% adicional.

Ahorro y la inversión• Depreciacióninstantánea• Incentivo al ahorro de las personas, eximiendo dela ganancia de instrumentos financieros hasta un tope correspondiente a instrumentos sin riesgo• Aumento del impuesto de timbre y estampilla desde0,4% hasta 0,8%• Reducción de franquicias tributarias para laconstrucción• Eliminación de DL 600 para nuevos proyectos deinversión a partir de 2016• ModificacióndetributacióndelosFondosdeInversiónPrivados

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PYMES• Ampliación del 14 ter de la Ley de Rentas desde untopedeventasanualesde5.000UTMhasta14.500UTMacontar del primer año de la reforma-• Derogacióndelarentapresunta,14bisy14quaterdelaLey de Renta• ModificacióndelsujetoenelpagodeIVA

Otras medidas impositivas• Impuestoalasemisionescontaminantesdefuentefija• Impuestoa la importacióndevehículosdiéseldealtacilindrada• Impuesto a las bebidas alcohólicas en proporción alvolumen de alcohol puro• Impuestoalasbebidasanalcohólicasconazúcar• Aumento de impuesto específico por cigarrillos yreducir el impuesto sobre el precio de venta

A continuación se señalan algunas consideraciones gene-rales respecto de lo anunciado:• Una reforma estructural como la planteada requiere ser comunicada con la mayor claridad posible, situación que hasta el momento no se ha realizado. • Lalógicapresupuestariaseñalaqueunodebeestimarlos costos de los proyectos y luego buscar la fuente de financiamiento en caso que el proyecto sea rentable. Sin embargo, en este caso la lógica opera al revés. Aún no se conoce ni la forma ni los recursos necesarios para la reforma educacional, pero ya se envió una reforma tributaria que podría ser superior o inferior a los recursos necesarios para dicha reforma.• Con la información disponible, pareciese ser quela reforma no estimula el crecimiento, por lo que no garantiza que se mantenga el ritmo de crecimiento del empleo de los últimos 4 años. • Un aumento en los impuestos a las empresas puedegenerar un impacto negativo sobre las inversiones, especialmente en el caso de las PYMES. De acuerdo a un estudiorealizadoporRodrigoCerdayFelipeLarraín(2005),un incremento de 10% en la tasa de impuesto corporativo disminuye la inversión como fracción del stock de capital entre 0,6% y 2,5%.

• Adicionalmente,elaumentoenelimpuestocorporativogenera un impacto negativo en el empleo. Por ejemplo, en las grandes firmas un incremento del 10% en el impuesto corporativo se reduce en un 4,5% la demanda por trabajo• Aumentar el impuesto de timbres y estampillas afectará a casi 3 millones de personas y pymes, quienes verán encarecido el acceso a los créditos hipotecarios, de consumo, entre otros.• LaderogacióndelDL600,querepresentacercadeun10% de las inversiones extranjeras en 2012, impactará en sectores intensivos en inversiones extranjeras, como el sector deminería. De hecho, según el Ranking Fraser(ligado al sector de minería), Chile cae 7 puestos en el Ranking de Percepción de Política Interna (desde 23 al 30), principalmente explicado por incertidumbres en el sistema impositivo chileno. • Adicionalmente, se eliminan una serie de beneficiospara las pymes, como el 14 bis y el 14 quater, que favorecen la reinversión de utilidades, y se elimina la renta presunta. Por otra parte, se propone la depreciación acelerada para favorecer la inversión, lo que va mayormente en beneficio de las grandes empresas que son intensivas en capital físico (i.e. Minería, Industria, otros.), no constituyendo un gran aporte para las pymes o para las industrias intensivas en otro tipo de capital (i.e. capital humano), como el comercio o el turismo.• En suma, pareciese ser que la reforma planteada no promueve el crecimiento ni favorece a las pymes ni la creación de empleos.

II. Principales Comentarios al Programa Tributario

a) Reducción de evasión y elusión• Mayorefectividaddelafiscalización• Mayoresrecursosyfortalecimientodelaadministracióntributaria• Avance enmejorar los servicios y la atención de loscontribuyentes

La recaudación se estima en 0,51% del PIB en régimen.

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Comentarios

La mayor eficiencia en la recaudación es un aspecto deseable en cualquier reforma tributaria, pero la experiencia ha mostrado que reducir la evasión y elusión no es tan simple como se plantea. En los últimos años ha existido un aumento sostenido de las acciones de fiscalización, lo que ha permitido aumentar en 48% las fiscalizaciones y un 53% los ingresos por dichas acciones.

Figura 1. Aumento de acciones de fiscalización de SII (#)

Figura 2. Ingresos netos por acciones de fiscalización ( $ mm 2012)

Figura 3. Masificación de factura electrónica (% del total)

Fuente: SII

Fuente: SII

Fuente: SII

Adicionalmente, y en línea con una recaudación más eficiente, se ha masificado el uso de la factura electrónico, siendo esta última obligatoria para todas las empresas a partir de 2017 (Ley 20.727).

Por último, si bien es posible dotar al SII de las herramientas necesarias para realizar una fiscalización adecuada, preocupa que éstas se puedan traducir en atribuciones demasiado generales, poco estudiadas y que permitan espacio para las arbitrariedades del Estado en perjuicio de los ciudadanos. Las atribuciones que se consagran deben tener la debida contraparte en herramientas para que los ciudadanos no sufran de abusos por parte del Estado.

b) Impuesto a la renta• Elevar, en forma gradual, la tasa de impuesto corporativo de 20% a 25% en 4 años (21% en 2014, 22,5% en 2015, 24% en 2016 y 25% en 2017)• Eliminación del FUT: tributación en base a utilidades devengadas a partir del 2018• Respecto del FUT acumulado o histórico, estasutilidades tributarán en la medida en que sean retiradas• Reducción de tasa máxima de los impuestos personales, del 40% al 35%, con excepción de las autoridades (Presidente, Ministros, Subsecretarios y Parlamentarios) quiénes tendrán un 5% adicional.

La recaudación se estima en 1,92% del PIB en régimen.

Comentarios

Unaumentoenlatasadeimpuestocorporativo, genera un efecto negativo y significativo sobre la inversión. Existen diversos estudios que reafirman dicha afirmación. Deacuerdoal estudiodeRodrigoCerday Felipe Larraín(2005), un aumento del impuesto disminuye la inversión, afectando más fuertemente a las PYMES. Adicionalmente, un aumento en los impuestos corporativos reduce la demanda por trabajo. Según otro artículo de Cerda y Larraín (2010) señala que en las grandes firmas un incremento del 10% en el impuesto corporativo se reduce en un 4,5% la demanda por trabajo. Por otro lado, el FUT ha sido una significativa fuente de ahorro para las empresas en los últimos 30 años, permitiendo dar capital de trabajo para que financien sus proyectos de inversión.

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EncasodeeliminarelFUT,¿laspersonasvanatenerque endeudarse para pagar impuestos sobre dividendos no recibidos? La eliminación del FUT implicarámayoresdividendos para poder pagar los impuestos, por lo que las empresas deberán buscar otras fuentes para financiar su capital de trabajo. De acuerdo a la Encuesta Longitudinal de Empresas 2011, 59% de los créditos solicitados por las empresas son utilizados para financiar el capital de trabajo, cifra que debiese aumentar con la reforma tributaria propuesta en el programa de Gobierno. Además son las pequeñas y las medianas empresas las que presentan un menor acceso al mercado de capitales local (ver Tabla 1), impactando directamente en sus tasas de financiamiento.

Tabla 1. Uso de instrumentos financieros según tamaño de empresa

Adicionalmente, la eliminación del FUT es un clarodesincentivo a la inversión con utilidades retenidas, herramienta que ha permitido que Chile llegue a tener tasas de inversión del 26% del PIB (2013). La coyuntura económica actual (ver Figura 4) muestra una caída enla formación de capital en el último trimestre de 2013 (-12,3% respecto de igual trimestre de año anterior. Además, de acuerdo al Informe de Política Monetaria del Banco Central de Marzo se espera que la formación bruta de capital bruta crezca un 0,8% en 2014.

Figura 4. Variación de la demanda interna (% respecto año anterior)

Fuente: Encuesta Longitudinal

de Empresas 2011

Fuente: Banco Central

c) Ahorro y la inversión

• Depreciacióninstantánea• Incentivo al ahorro de las personas, eximiendo delimpuesto a la ganancia de instrumentos financieros hasta un tope correspondiente a instrumentos sin riesgo• Aumento del impuesto de timbre y estampilla desde0,4% hasta 0,8%• Reduccióndefranquiciastributariasparalaconstrucción• Eliminación de DL 600 para nuevos proyectos deinversión a partir de 2016• ModificacióndetributacióndelosFondosdeInversiónPrivados

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Comentarios

En primer lugar, la depreciación instantánea ayuda principalmente a las empresas intensivas en capital físico, mientrasqueelFUTpermitafinanciarelcapitaldetrabajode las empresas para cualquier requerimiento de inversión. La depreciación instantánea genera distorsiones en mercados de bienes y factores (precio de productos intensivos en capital versus productos intensivos en mano deobra).Además,¿porquésedebeprivilegiarlainversiónen capital físico por sobre la inversión en capital humano? Por otro lado, los incentivos tributarios de ahorro se encuentran bien desarrollados en Chile (APV, depósito convenido, 57 bis, entre otros), por lo que no queda claro la necesidad de introducir un nuevo esquema que exime del impuesto a la renta a la ganancia de los instrumentos financieros. Respecto al aumento del impuesto de timbres y estampillas, que sube de 0,4% a 0,8%, de acuerdo a un estudio de Correa, Lorca y Parro (2014), un aumento de 1% de la tasa de este impuesto lleva a una disminución de 0,2% del stock de capital de las firmas. Por lo que el aumento propuesto en el programa, impide a las empresas optimizar su demanda de capital, afectando relativamente más a empresas que son intensivas en capital fijo. Pero además, este aumento implica un encarecimiento general de los créditos, que afectará a cerca de 3.000.000 de personas, especialmente de clase media. Así por ejemplo, una familia que pide un crédito para adquirir una vivienda de 2.000 UF, pasará de pagar $184.000 a $368.000 porconcepto de timbres y estampillas. Adicionalmente, respecto del DL600, la cifra actual de inversión del DL600 para el 2012 según los datos del CIE son US$8.168 millones, lo que es un 10% de la inversión extrajera directa total (US$81.154millones para el 2012según datos del B Central), por lo que una modificación del DL600 afectaría directamente a esa inversión, además de afectar la estabilidad institucional en Chile para la inversión extranjera.

d) Medidas orientadas a las PYMES

• Ampliación del 14 ter de la Ley de Rentas desde untopedeventasanualesde5.000UTMhasta14.500UTMacontar del primer año de la reforma-• Derogacióndelarentapresunta,14bisy14quaterdelaLey de Renta• Modificación del sujeto en el pago de IVA, es decircuando grandes empresas realicen compras a plazo a sus proveedores, si éstos son PYMES, entonces las grandes empresas serán las responsables de pagar una proporción del IVA correspondiente a dichas operaciones

La pérdida de recaudación se estima en 0,18% del PIB en régimen.

Comentarios

Las PYMES no son intensivas en inversión en activos físicos. De acuerdo a la Encuesta Longitudinal de Empresas 2011, durante el año 2009, tan sólo un 23% de las Microempresas declaró haber realizado inversiones en activos fijos mientras que un 71% de las grandes empresas declaró haber realizado algún tipo de inversión.

Figura 5. Porcentaje de empresas que realizaron inversiones según tamaño (%)

Fuente: Encuesta Longitudinal

de Empresas 2011

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La derogación del 14 bis y el 14 quater tendrá un impacto en las PYMES pues son instrumentos ampliamente utilizado por las PYMES (ver Tabla 2). De acuerdo al estudio de Bonilla (2014), el beneficio 14 quater ha tenido un impacto positivo en el capital de las empresas, proveyendo de una manera efectiva un alivio a los problemas de capital de trabajo de las empresas de menor tamaño. Si existiese espacio para la elusión, uno debiese perfeccionar el instrumento, pero no eliminarlo.

Tabla 2. Empresas inscritas en los beneficios tribu-tarios

Por último, el cambio del sujeto del IVA ese mayor costo alternativo será traspasado a los proveedores más pequeños, impactando directamente en sus márgenes.

e) Otras medidas impositivas• Impuestoalasemisionesdefuentefija• Impuestoa la importacióndevehículosdiéseldealtacilindrada• Impuesto a las bebidas alcohólicas en proporción alvolumen de alcohol puro• Impuestoalasbebidasanalcohólicasconazúcar• Aumentodeimpuestoespecíficoporcigarrillosyreducirel impuesto sobre el precio de venta

III. Antecedentes Generales Tributario de Chile

En los últimos años, la carga tributaria ha aumentado en mayor proporción que el crecimiento del PIB de nuestro país, lo que ha significado que como porcentaje del PIB se haya aumentado la recaudación desde un 15% en 1990 hastaun20%en2012(Figura6;excluyeseguridadsocial).

Fuente: SII

Fuente: OCDE

Figura 6. Evolución de la carga tributaria en Chile (% del PIB, sin seguridad social)

De acuerdo a la OCDE, la carga tributaria de Chile es superiorapaísescomoEstadosUnidos,RepúblicaChecayJapón(Figura7).

Figura 7. Carga tributaria (sin seguridad social) como % del PIB (2012)

Fuente: OCDE. En el caso de Australia, Holanda, Japón México y Polonia se utilizó información 2011

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Sinembargo,enlaFigura8seanalizalacargatributariade los países OCDE cuando alcanzaron los US$20.000(PPP), cifra alcanzada por Chile en 2013. De los países que hanalcanzadolosUS$20.000(PPP),15handisminuidosucarga tributaria respecto a ese punto mientras que 13 la han aumentado (en promedio se ha reducido en 0,9% la carga tributaria).

Figura 8. Carga tributaria (sin seguridad social) como % del PIB al momento de alcanzar los US$20.000 PPP

Al analizar los niveles de tasas de impuesto corporativos se puede señalar que Chile presenta niveles de tasas superiores a países como Republica Checa y Hungría, y en niveles similares a Suiza y Suecia (Figura9). Adicionalmente, Chile es uno de los países con mayor recaudación por concepto de impuestos corporativos (como%delPIB;Figura10),siendoelquintopaísconmayorcarga relativa de impuesto corporativo en la OCDE.

Figura 9. Tasa de impuesto corporativo (%, 2013)

Figura 10. Recaudación impuestos corporativo (% del PIB, 2012)

Fuente: OCDE

Fuente: OCDE

Fuente: OCDE. En el caso de Australia, Grecia, Holanda, Japón y Polonia se utilizó información 2011

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