Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú: Hacia una estrategia nacional concertada contra el hambre

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Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú

Presentación

En la reciente Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (Roma, junio 2002),nuestro país, a través del Ministro de Agricultura Ing. Álvaro Quijandría Salmón, ratificó loscompromisos asumidos en la Primera Cumbre Mundial de 1996. Esta primera Cumbre habíatrazado como objetivo global el reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre enel mundo para el año 2015. A poco más de cinco años de asumido este compromiso debemosaceptar que los progresos observados tanto en el mundo como en nuestro país dejan muchoque desear.

El hambre se mantiene asociado estrechamente a la pobreza. En el caso peruano, si bien escierto que la disponibilidad de alimentos ha venido aumentando y se observan mejoras en elacceso económico a alimentos en algunas regiones y grupos del país, éstas no fueron precisa-mente donde se hacían más urgentes, permitiendo que los indicadores de pobreza se agravenen los últimos años. Situación que refleja la poca efectividad de las acciones en materia social yalimentaria implementadas en los últimos años. Una constatación permanente es que esta situa-ción obedece tanto a la distorsión y manipulación política de los programas públicos durante elrégimen de Fujimori, como a la carencia de una estrategia coherente de seguridad alimentariaque articule las políticas sectoriales a un objetivo común: revertir decididamente los factoresque determinan la pobreza y el hambre.

El presente Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú,actualiza y amplía lainformación presentada en el primer informe nacional elaborado en 1996, y se inserta dentro deun proceso de diálogo y coordinación intersectorial promovido desde el Ministerio de Agricul-tura. Esto parte del reconocimiento del gobierno del presidente Toledo sobre la importancia dela participación de la sociedad civil y de las fuerzas sociales en la formulación de políticas yplanes de acción concertados en forma conjunta con las instituciones públicas.

Es por esto que buscamos la participación y el concurso de diversas instituciones públicas yprivadas a través del Grupo de Trabajo Multisectorial de Seguridad Alimentaria. Elementos cla-ves en este proceso fueron las numerosas reuniones de trabajo del Grupo Multisectorial y elSeminario Taller “Hacia una Estrategia de Seguridad Alimentaria” (mayo 2002), así como la Jor-nada de Trabajo intersectorial sobre lineamientos de política y estrategia de seguridad alimentariaal 2015 (julio 2002). El informe, en sus versiones preliminares, fue presentado en reuniones yactividades interinstitucionales y distribuido a diversos sectores, instituciones y personas pararecabar observaciones y comentarios.

El informe consta de cinco capítulos. El primer capítulo da un panorama de las condicionesgeográficas y dotación de recursos del país y describe la evolución de los indicadoresmacroeconómicos en los últimos cinco años. El segundo capítulo presenta un diagnóstico delestado de la inseguridad alimentaria, analizando la evolución de los indicadores de pobreza ydesnutrición, y la forma en que ambos interactúan. El capítulo tercero analiza los factores queafectan la seguridad alimentaria de la población peruana, principalmente por el lado de lascondiciones de acceso, disponibilidad y uso de los alimentos. El cuarto capítulo presenta unaevaluación general de las acciones del Estado y de la sociedad civil en materia de seguridadalimentaria, incluyendo las política aplicadas, los principales programas y proyectos, el rol de lasociedad civil y las limitaciones de tipo institucional. El capítulo cinco presenta la propuesta deconsenso sobre lineamientos de política y estrategia nacional de seguridad alimentaria alcanza-da por los actores involucrados en este Informe.

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Es necesario continuar con el trabajo iniciado en este Informe, y avanzar hacia la formulación deuna estrategia nacional de seguridad alimentaria de largo plazo, coherente y concertada, que searticule a la nueva estrategia de superación de la pobreza y oportunidades económicas para lospobres del presente gobierno. El Ministerio de Agricultura está comprometido en continuarapoyando este proceso, reconociendo la naturaleza multidimensional e intersectorial del tema yla necesidad de sumar esfuerzos hacia una acción más coordinada y articulada del Estado ydemás actores de la sociedad.

Somos concientes que la seguridad alimentaria no es responsabilidad exclusiva del Estado ymenos de un sector o una institución, sino que corresponde a diversos actores tanto del gobier-no central como de los nuevos gobiernos regionales, gobiernos locales, sociedad civil, empresaprivada y cooperación internacional. La visión propuesta es alcanzar un país sin hambre y en elque todos sus habitantes satisfagan adecuadamente sus necesidades nutricionales, consumien-do alimentos de calidad provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentementenacional. Esperamos que este informe sea un instrumento de referencia útil para lograr esteobjetivo, que no es otro que el de erradicar de manera definitiva la pobreza y el hambre ennuestra nación.

Octubre de 2002

Dr. Eduardo Zegarra MéndezDirector General de Información Agraria

Ministerio de Agricultura

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Capítulo: I

PERÚ: RECURSOS Y PANORAMA ECONÓMICO

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BOLIVIA

PERÚ: RECURSOS Y PANORAMA ECONÓMICO

El análisis de la seguridad alimentaria en el Perú debe empezar con una adecuada comprensiónde la base de recursos naturales con los que cuenta y de los principales aspectos que explican suactual situación económica.

1.1 GEOGRAFÍA Y RECURSOS

El Perú se ubica en un espacio que ofrece tanto grandes desafíos como enormes potencialida-des alimentarias. Presenta condiciones naturales de geografía agreste y vulnerabilidad a fenó-menos climáticos que limitan la superficie física de explotación agropecuaria y que demandanestrategias creativas de producción alimentaria. De igual modo, constituye uno de los 10 paísesde mayor diversidad de la Tierra, por su diversidad de ecosistemas, de especies, de recursosgenéticos y de culturas aborígenes con conocimientos resaltantes.

Mapa 1Regiones Naturales del Perú

El Perú está situado en la parte central y occidental de América del Sur. Limita al norte conEcuador y Colombia; al sur con Chile; al este con Brasil y Bolivia; y al oeste con el OcéanoPacífico. Es el tercer país de América del Sur en tamaño y tiene una superficie continental aproxi-mada de 1’285,215.6 km2, incluyendo el territorio de islas ubicadas en la parte peruana delOcéano Pacífico y del Lago Titicaca. Tiene además soberanía y jurisdicción sobre una franja de200 millas (370 km2) del Océano Pacífico adyacente a su litoral marino, y sobre un territorio de1 km2 en la Antártida.

BRASIL

ECUADOR

COLOMBIAO

CE

AN

O P

AC

I FI C

O

CHILE

Límite departamental

Costa

Sierra

Selva

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Regiones naturales

El territorio peruano tiene una configuración muy accidentada debido al sistema montañoso delos Andes que lo atraviesa en sentido longitudinal. En el Perú se distinguen tres ambientesgeográficamente bien definidos: la costa, la sierra y la selva. Por su ubicación geográfica, al Perúle corresponde un clima eminentemente tropical con precipitaciones abundantes, altas tempe-raturas y vegetación exuberante. Sin embargo, esto no es así y su clima se ve afectado por lapresencia de la Cordillera de los Andes, la Corriente Peruana1 y el Anticiclón del Pacífico Sur2,dando lugar a un clima diversificado en sus tres regiones naturales.

La costa: donde vive el 52% de la población peruana, es una región llana comprendida entre lalínea del litoral y las estribaciones occidentales de los Andes, hasta los 800 metros de altitud. Suancho varía de 75 a 100 km, cubriendo un área de 136,370 km2, que representa el 11% de laextensión total del país. Se caracteriza por tener suelos arenosos y áridos, con excepción dealgunos valles fértiles bañados por ríos con agua permanente de la Cuenca del Pacífico. Su climase caracteriza por la escasa precipitación, la misma que anualmente totaliza 50 mm en prome-dio, a excepción de la zona norte. El relieve de la costa es relativamente llano con pequeñaselevaciones denominadas “lomas”.

En la llanura costera, principalmente en los valles, se lleva a cabo la actividad agrícola másproductiva del país. La mayor parte del producto bruto agrícola nacional procede de los valles eirrigaciones costeros. La agricultura es casi íntegramente bajo riego y se encuentra expuesta alos regímenes irregulares de los ríos. Con el objeto de regularizar el riego, ampliar el área decultivo y obtener energía hidroeléctrica, el Estado ha ejecutado proyectos de irrigación, algunosde gran envergadura, con fuertes inversiones y largos periodos de ejecución.

La sierra: alberga el 37% de la población, es una región natural de relieve muy accidentadopor la Cordillera de los Andes y comprendida entre la costa y la selva. Tiene una extensión de391,980 km2, el 30% del territorio nacional. Se distinguen tres sectores: los Andes del Sur, losAndes Centrales y los Andes del Norte. El clima es variado, de características locales que depen-den del relieve. Las temperaturas dependen de la altura del lugar y las precipitaciones varíanentre límites extremos que van de los 100 hasta los 1,000 mm al año. A pesar de su cercanía alecuador terrestre, en la sierra es posible encontrar climas de tundra seca de alta montaña sinvegetación y de nieve perpetua de alta montaña. Los valles interandinos presentan un climatemplado, con precipitaciones suficientes durante el verano.

Los Andes tienen una importancia central para el país e influyen sobre la vida de la mayor parte dela población peruana, al ser fuente del agua de consumo. De igual modo, constituyen un granalmacén de recursos mineros metálicos y no metálicos, siendo la exportación de minerales metá-licos la fuente primordial de ingresos de divisas al país. Asimismo, la región es fuente principal derecursos energéticos hidroeléctricos disponibles y aprovechables, concentra la mayor superficiede pastos naturales del país y sustenta a casi el 90% de la ganadería nacional. No obstante suimportancia, ha sido paradójicamente la región más deprimida y desatendida del país.

La selva: alberga al 11% de la población total y es la región natural más extensa del país. Estáubicada al este de los Andes y comprende desde los niveles inferiores de esta Cordillera hasta losbajos amazónicos, limitando con Ecuador, Colombia, Brasil y Bolivia. Los ríos que bajan de losflancos orientales desaguan en el río Amazonas y sus afluentes. Presenta un área de 736,442.3 km2,el 66% de la superficie total del país. Se subdivide hasta en tres subregiones: Selva Baja (hastalos 500 m.s.n.m.), Selva Alta (500 – 1,900 m.s.n.m.) y Ceja de Selva (1,900 - 3,800 m.s.n.m.). Lamayor parte del la selva está cubierta de bosques naturales de espesa vegetación, siendo losríos los principales medios de comunicación y transporte.

La selva es la región más húmeda, con precipitaciones que fluctúan entre 1,500 y 4,000 mm/año,y una escorrentía media anual entre 300 y 500 mm/año. En algunos años las lluvias llegan alrede-dor de los 5,000 mm3. A la región de Selva Alta o Ceja de Montaña le corresponde el clima de

1 Mantiene temperaturas bajas a lo largo del litoral por efecto del afloramiento de aguas profundas, que motiva una evaporación muyrestringida, gran estabilidad atmosférica y una persistente inversión de temperatura durante todo el año.

2 Ejerce gran influencia sobre la costa occidental de América del Sur, especialmente de mayo a octubre, donde la nubosidad baja quecubre el cielo y las nieblas frecuentes producen una pequeña oscilación diaria de temperatura y una precipitación muy escasa.

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tipo templado con lluvias en verano. Desde el punto de vista agrícola esta región climática tienegran importancia, por ser especialmente apta para producir café, cacao, té, caña de azúcar,maíz, plátano, frutales y palma aceitera. Las vastas llanuras del Amazonas y sus tributarios sondominadas por el clima de selva tropical permanentemente húmedo y cálido.

Ecosistemas naturales

El corte latitudinal del país de oeste a este, permite apreciar, en una corta distancia relativa, unpanorama de ocho zonas climáticas o ecosistemas principales: Costa o Chala (0-500 m.s.n.m.),Yunga (500-2,300 m.s.n.m.), Quechua (2,300-3,500 m.s.n.m.), Suni (3,500-4,100 m.s.n.m.), Puna(4,100-4,800 m.s.n.m.), Janca o Cordillera (picos altoandinos), Rupa-Rupa o Selva Alta (1,000-400 m.s.n.m.) y Omagua o Selva Baja (400-80 m.s.n.m.)4.

El Perú posee una muy alta diversidad ecológica de climas (28 microclimas)5, de pisos ecológicosy zonas de producción, y de ecosistemas productivos. En superficie de bosques es el segundopaís en América Latina y el cuarto en el ámbito mundial, y posee el 13% de los bosques tropica-les amazónicos. De las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo 84 se encuentran en el Perú6.

En el territorio nacional se encuentran ecosistemas reconocidos en el ámbito mundial por sualtísima diversidad de especies como el mar frío de la Corriente Peruana; los bosques secos enla costa norte; la puna; la selva alta, y los bosques tropicales amazónicos, donde la diversidad deespecies llega a su máxima expresión. La alta diversidad de ecosistemas ha permitido el desa-rrollo de numerosos grupos humanos con culturas propias y destacables logros tecnológicos,culinarios y culturales.

Diversidad biológica

El Perú posee una muy alta diversidad de especies, a pesar de que sólo se cuenta con registrosincompletos y fragmentados. En cuanto a la flora, se calculan unas 25,000 especies (10% deltotal mundial) de las cuales un 30% son endémicas. El Perú es el quinto país en el mundo ennúmero de especies; primero en número de especies de plantas de propiedades conocidas yutilizadas por la población (4,400 especies); y primero en especies domesticadas nativas (128).En lo referente a la fauna, el Perú es el primer país en especies ictiológicas (2,000 especies, 10%del total mundial); el segundo en aves (1,730 especies); el tercero en anfibios (330 especies); y eltercero también en mamíferos (462 especies).

El Perú posee una alta diversidad genética por ser uno de los centros mundiales de origen de laagricultura y la ganadería, y, en consecuencia, es uno de los centros mundiales más importantesde recursos genéticos de plantas y animales. Valgan algunos datos:

• Es el primer país en variedades de papa, ajíes, maíz (36) granos andinos, tubérculos yraíces andinos.

• Tiene un muy alto sitial en frutas, cucurbitáceas, plantas medicinales, ornamentales, y plantasalimenticias y animales domésticos.

• Posee 128 especies de plantas nativas domésticas con centenares y hasta miles de varie-dades, y además las formas silvestres de esas plantas (e.g. cerca de 150 especies silvestresde papas).

• Posee 5 formas de animales domésticos nativos: la alpaca, la llama, el cuy, el pato criollo,y la cochinilla.

• De los cuatro cultivos más importantes para la alimentación humana en el ámbito mundial(trigo, arroz, papa y maíz), el Perú es poseedor de alta diversidad genética de dos de ellos:la papa y el maíz.

3 SENAMHI, 19964 Pulgar-Vidal, 19415 SENAMHI, 19726 ONERN, 1976

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La diversidad biológica del Perú se ve reflejada también en su diversidad cultural y humana. ElPerú posee una alta diversidad de culturas y cuenta con 14 familias lingüísticas y al menos 44etnias distintas, de las cuales 42 se encuentran en la Amazonía. Estos grupos aborígenes poseenconocimientos importantes respecto a usos y propiedades de especies, diversidad de recursosgenéticos (4,400 plantas de usos conocidos y miles de variedades), y las técnicas de manejo. Porejemplo, en una hectárea de cultivo tradicional de papas en el Altiplano del Titicaca es posibleencontrar hasta tres especies de papa y diez variedades, esto es más que todas las especies yvariedades que se cultivan en América del Norte.

1.2 LA ECONOMÍA PERUANA

La evolución de la economía peruana en los últimos años ha estado marcada, o bien por shocksexternos, o por el manejo económico realizado por el gobierno. En 1996, cayó el ritmo decrecimiento y la producción se incrementó en sólo 2.5%, debido a que, luego del fuerte gastorealizado en los dos años anteriores con fines reeleccionistas, el gobierno se vio en la necesidadde recortar sus egresos. En ese año también comenzaron a reducirse, en intensidad, los proce-sos de privatización. En 1997, la economía volvió a acelerar su crecimiento gracias a importantesinversiones, principalmente en el sector privado.

A partir de 1998 la tendencia de crecimiento cambió. La presencia del Fenómeno El Niño oca-sionó graves estragos en la producción. Adicionalmente, con el programa de privatizacionesestancado y el inicio de la crisis asiática, los capitales dejaron de venir hacia América Latinacomo había venido ocurriendo en los años anteriores, provocando una contracción de las líneasde crédito del exterior. En este contexto, la inversión comenzó a decaer y con ella la demandainterna y la producción nacional.

Durante 1998 y 1999 el estancamiento se hizo evidente, al contraerse el PBI 0.5% en el primeroy crecer sólo 0.9% en el segundo. Si bien el motivo inicial de este estancamiento fue la falta derecursos provocada por la crisis internacional, la falta de políticas de estabilización y la oxidacióndel proceso de reformas estructurales ocasionaron el deterioro de la actividad económica.Adicionalmente, se perpetuaron las condiciones negativas en el empleo, la depresión de losingresos y la salida del mercado de un gran número de empresas, con el consecuente aumentode los niveles de riesgo crediticio y disminución de la recaudación tributaria.

Cuadro 1-1Principales Indicadores

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, INEI.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En el año 2000 se tomó medidas orientadas a recuperar el aparato productivo, pero éstas fueroninsuficientes. Además, se contó con el componente importante del riesgo político, el cual retra-só las decisiones de inversión ante el panorama de inestabilidad e incertidumbre que sembró elcontrovertido proceso electoral. El crecimiento obtenido en dicho año (3.1%) reflejó en buenaparte esta situación pues fue menor que la requerida por las necesidades actuales de nuestropaís, más aun después de haber sufrido una crisis como la pasada.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

PBI (var. % real) 2.49 6.75 -0.53 0.95 3.13 0.20

Demanda Interna (var. % real) 1.33 6.90 -0.82 -3.06 2.45 -0.67

Consumo Privado (var. % real) 3.05 4.34 -0.84 -0.38 3.89 1.32

Consumo Público (var. % real) 4.38 7.56 2.52 3.49 5.12 -0.46

Inversión Bruta Interna (var. % real) -4.85 14.87 -1.98 -13.45 -3.68 -8.03

Inversión Total (% PBI) 22.80 24.00 23.60 21.50 20.10 18.40

Inflación (%) 11.55 8.55 7.26 3.47 3.76 1.98

Tipo de Cambio Prom. Banc. (S/./US$) 2.45 2.66 2.93 3.38 3.49 3.51

Exportaciones (millones US$) 5,898.0 6,831.7 5,756.8 6,118.6 7,034.2 7,107.6

Importaciones (millones US$) 7,885.5 8,552.6 8,222.4 6,748.9 7,350.7 7,197.7

Balanza Comercial (millones US$) -1,987.5 -1,720.9 -2,465.6 -630.4 -316.5 -90.1

Intercambio comercial (millones US$) 13,783.5 15,384.3 13,979.2 12,867.5 14,384.9 14,305.3

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La situación de incertidumbre se prolongó hasta ya entrado el año 2001, lo que redundó tam-bién en bajas tasas de crecimiento, llegando al 0.2%. Cabe mencionar que durante este año, enel gobierno de transición, se inició un proceso de mejoramiento en la priorización y focalizacióndel gasto público social, y que continuó durante el gobierno del presidente Toledo.

Los factores internos

La demanda interna ha sido quizás un mejor indicador de la situación económica peruana. Entre1996 y 1998 este indicador siguió de cerca el comportamiento del PBI, al crecer 1.3%, 6.9% y–0.82%, respectivamente. En los tres casos, el componente que marcó la tendencia de la de-manda interna fue la inversión, que si bien no es el de mayor peso en la demanda agregada, síes el que presenta un mayor efecto multiplicador. Durante 1999, la demanda interna se distan-ció del PBI, debido a que el crecimiento en este año se dio por el lado de los sectores producti-vos primarios, cuya producción es mayormente destinada a la exportación. De ese modo, fue lademanda externa y no la interna la que ocasionó el casi punto de crecimiento del PBI para eseaño. En el año 2000, la demanda interna se recuperó parcialmente creciendo 2.5%, lo cualconjuntamente con el crecimiento de las exportaciones empujó hacia arriba el PBI. En el 2001 seprodujo un crecimiento moderado de las exportaciones lo cual, aunado a una reducción de lademanda interna, provocó un estancamiento de la producción.

Por otro lado, los bajos ingresos de la población, producto de la crisis y del desempleo ysubempleo existentes, mantuvieron el pobre comportamiento del consumo privado, el cual tie-ne mayor participación en la demanda interna. Sin embargo, contrariamente a lo que se esperaba,el gasto público tuvo un comportamiento procíclico, agudizando los auges, pero también lasrecesiones (Gráfico 1-1). Este comportamiento provocó que el ordenamiento de las cuentas delGobierno dure muy poco. En efecto, el equilibrio fiscal parecía haberse restaurado luego de queentre 1996 y 1998 se obtuvieran déficit menores al 1% del PBI, e incluso un superávit en el año1997. Este ordenamiento de las cuentas fiscales se había vuelto necesario luego de la profundainestabilidad macroeconómica en que su desorden sumió al país en la década de los ochenta.

Gráfico 1-1Evolución del PBI y el gasto público(variación % real desestacionalizado)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.Elaboración: DGIA – MINAG.

Lamentablemente, en 1999 y 2000, ante la cercanía del proceso electoral y la búsqueda de la re-reelección, el gasto público creció, ocasionando un déficit fiscal de más de 3% dada la falta derecuperación de los ingresos y los pocos esfuerzos por procurar ampliar la base tributaria. Parael año 2001 las perspectivas no fueron del todo alentadoras, sobre todo porque existió unanecesidad de mayor gasto fiscal, eficientemente asignado, que contribuyera a mejorar la situa-ción de diversos sectores de la población peruana.

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Un factor positivo que contribuyó a aminorar el deterioro del nivel de vida de la población enesta etapa de crisis fue la inflación que siguió una tendencia marcadamente decreciente, lo cualfue sin embargo producto de una demanda interna deprimida. Luego de registrar valores supe-riores al 10% hasta 1996, la inflación se redujo a 8.6% en 1997 y a 7.3% en 1998. En 1999 y el año2000 se registraron tasas inflacionarias menores al 4%, y en el 2001 ésta se ubicó por primeravez en muchos años por debajo del 1%, gracias al prudente manejo monetario realizado por elBanco Central de Reserva.

Los factores externos

Luego del notable incremento comercial del Perú, producto de la liberalización de principios delos noventa, en la segunda mitad de la década de los 90, el crecimiento exportador no fuefavorable, pues el Fenómeno El Niño y la crisis asiática dificultaron la producción y comercializacióny contrajeron la demanda externa. Debido a ello, los montos exportados en los años 1998 y1999 cayeron, situación de la cual recién nos hemos recuperado durante el año 2000, pues eltotal vendido al exterior ascendió a US$ 7,028 millones, lo que significó un incremento de 14.6%respecto a 1999 y de 22.1% respecto a 1998. En 2001 se produjo un crecimiento moderado delas exportaciones y se proyecta que para el año 2002 y años posteriores estas crezcan aún másgracias a contextos comerciales favorables, como la aprobación del ATPDEA7 y nuevos acuerdosbilaterales y multilaterales.

Por el lado de las importaciones, en los años 1997 y 1998 se alcanzó los máximos montos deimportación, llegando a US$ 8,552 en 1997 y US$ 8,222 en 1998, para caer luego a US$ 6,749millones en 1999 como resultado de la aguda recesión interna. Esta situación se revirtió en elaño 2000 gracias a una mayor demanda internacional por nuestros productos primarios así comopor una ligera recuperación en la cotización de nuestros principales productos de exportación,como en el caso del cobre, zinc y harina de pescado.

Durante el primer trimestre del año 1997, el Perú puso fin a 14 años de no-pago de la deudapública externa con el llamado Plan Brady, firmado con la banca comercial y algunos países delbloque socialista por una suma total de US$ 4,873 millones, creándose diversos tipos de bonos.Desde 1997, la evolución del bono peruano siguió la tendencia de la región latinoamericana,incrementándose peligrosamente a fines de octubre de 1997, para luego calmarse a fines delaño 1998 y mejorar notablemente desde inicios del año 1999. Sin embargo, a partir de mayo de2000 el riesgo país del Perú empieza a alejarse del promedio de la región debido a la incerti-dumbre electoral y a cuestionamientos políticos. La normalización de la situación política ha con-tribuido a un nivel de estabilidad que ha permitido opacar los efectos adversos en términos deriesgo país que podría tener la crisis por la que atraviesan actualmente nuestros países vecinos.

7 Ley de Preferencias Arancelarias Andinas, aprobado por el congreso norteamericano en julio de 2002 y que extiende y amplía la eliminaciónde aranceles para productos andinos hasta el año 2006.

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Capítulo: II

LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIAEN EL PERÚ

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LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIAEN EL PERÚ

Se entiende por seguridad alimentaria al acceso material y económico a alimentos suficientes,inocuos y nutritivos para todos los individuos de manera que los puedan utilizar adecuadamentepara satisfacer sus necesidades alimenticias y llevar una vida sana, sin correr riesgos indebidosde perder dicho acceso8. Esta definición comprende los aspectos de disponibilidad, inocuidad,utilización, acceso y estabilidad.

Los principales problemas de inseguridad alimentaria que presenta el Perú no se dan por el ladode la disponibilidad y estabilidad general en el suministro de alimentos, sino más bien por ellado del acceso, de manera específica por el lado de los niveles de ingreso, así como por el ladodel uso adecuado de alimentos por parte de la población. En este sentido, la seguridad alimentariaen el Perú está estrechamente vinculada a la evolución de la pobreza y de manera especial de lapobreza extrema.

2.1 EL SUMINISTRO ALIMENTARIO

Se puede evaluar la disponibilidad de suministros netos, calóricos y proteicos del país a partir delas partidas de oferta per cápita neta, de calorías y proteínas de la Hoja de Balance de Alimentos9.

2.1.1 DISPONIBILIDAD NETA DE ALIMENTOS

La disponibilidad neta de alimento10 permite conocer la magnitud de la oferta total de alimentoscon que cuenta el país resultado de la producción, importación, exportación, diferencia de exis-tencias y donaciones. El Cuadro 2-1 presenta la cantidad de los principales productos y gruposde alimentos que dispone la población peruana.

Cuadro 2-1Disponibilidad neta per cápita de principales alimentos y productos, 1998

Fuente y elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria.

Se observa que los principales alimentos disponibles en términos de volumen son los cereales yderivados y los tubérculos y raíces, que juntos representan más del 50% del total de alimentosnetos disponibles. Les siguen en importancia las frutas, hortalizas, azúcares, leche y derivados ycarnes y preparados. Entre los productos específicos de mayor importancia en volumen, se

8 Aceptada por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (FAO, 1999).9 La Hoja de Balance de Alimentos, elaborada por el Ministerio de Agricultura, sólo está disponible para el periodo 1980-1998,

quedando pendiente los datos posteriores por observaciones metodológicas.10 Es la porción comestible del producto alimentario que está disponible para el consumo luego de deducir de la oferta total los

desperdicios, mermas y lo que no se destina al consumo humano en general.

Grupo de Alimentos kg/año Productos kg/año

Cereales y derivados 111.0 Papa 68.6

Tubérculos y raíces 108.2 Arroz pilado 47.9

Frutas 72.6 Plátano 31.7

Hortalizas 38.0 Yuca 25.0

Azúcares 35.4 Leche de vaca 21.7

Leche y derivados 32.6 Pan 19.7

Carnes y preparados 23.7 Carne de aves 11.7

Menestras y legumbres 12.7 Cebolla 9.1

Aceites y grasas 11.2 Fideos 8.1

Pescados y mariscos 8.3 Maíz amiláceo 7.9

Huevos 5.3 Trigo 7.7

TOTAL GENERAL 438.9 Carne y menudencia vacuno 6.1

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encuentran papa, arroz, plátano, yuca, leche de vaca, pan, azúcar, carne de ave, cebolla, fideos,maíz amiláceo y trigo.

En los últimos 20 años, la disponibilidad neta per cápita de los principales alimentos ha presenta-do variaciones, determinando inestabilidad en el suministro y diferencias entre productos y ali-mentos. Alimentos como la papa, yuca y maíz amiláceo mostraron una alta inestabilidad en ladisponibilidad neta, con decrecimientos entre 25% y 50% en el periodo 1990-92, acompañadas derecuperaciones significativas en periodos posteriores. El arroz también mostró altas fluctuacionesen el suministro, aunque con tendencia al crecimiento, llegando a alcanzar en 1998 una mayordisponibilidad cercana al 50%. Las menestras, frutas y hortalizas mostraron en general una menorinestabilidad y una tendencia hacia el crecimiento de su disponibilidad neta. De igual modo, losalimentos de origen pecuario (con excepción de la leche) mostraron una evolución estable y as-cendente en su disponibilidad neta, en especial a partir de 1990. Los incrementos en los niveles deproducción e importación son las causas más importantes de estos comportamientos. De otrolado, a pesar de su alto nivel de consumo, el pan y los fideos presentaron una reducción en sudisponibilidad neta, en especial a partir de 1989, con una posterior estabilización en niveles entre20-30% por debajo de los de 1980. Finalmente, los pescados han presentado un patrón de decre-cimiento continuo y significativo de su disponibilidad neta per cápita (Gráfico 2-1).

Gráfico 2-1Evolución de la disponibilidad neta per cápita de principales alimentos, 1980-1998

(% variación del índice=1980)


2.1.2 DISPONIBILIDAD CALÓRICA

El suministro calórico nos muestra la evolución del nivel de total de oferta de calorías porindividuo en todo el país. Al analizar la evolución de la disponibilidad de calorías percápita entre los años 1980 y 1998, notamos que sólo a partir de 1996 se logró alcanzar elnivel mínimo de calorías estándar necesario para obtener una alimentación saludable queconsiste de 2,400 calorías por día11 (Gráfico 2-2). En el último periodo (1997-1998) el nivelnutricional medio mejoró en alrededor del 7%.

11 Este es un valor aproximado al requerimiento humano promedio de acuerdo a convenciones internacionales y para fines comparativos. Sehace la salvedad que no representa necesariamente el requerimiento específico para la población peruana. Según el CENAN, el mínimorequerido para que las personas puedan llevar una vida saludable es de 2,344 calorías por persona por día.

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25%

50%

75%

1980198219841986198819901992199419961998

Arrozpilado

Frutas

Menestrasylegumbres

-100%

-50%

0%

50%

100%

150%

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

Carne deaves

Huevos

Carnes ypreparados

Leche devaca

-75%

-50%

-25%

0%

25%

50%

75%

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

Fideos

Pan

Pescadosde mar

-75%

-50%

-25%

0%

25%

50%

75%

1980198219841986198819901992199419961998

Plátano

Yuca

Papa

Maízamiláceo

1515151515


Gráfico 2-2Evolución del suministro calórico per cápita, 1980-1998


Para el año 1998, que es el último año para el que se tiene información oficial, la disponibilidadcalórica alcanzó las 2,584 calorías por día, de las cuales sólo el 9.9% fueron de origen proteico yel 18.8% de origen graso. Los alimentos que hicieron los mayores aportes de energía fueron loscereales (trigo, arroz) y derivados (harinas, fideos) con el 40% del total, seguido por los azúcares(14%) y los tubérculos y raíces (12%). Esta distribución nos puede dar indicios de la calidad de ladieta nacional. Podemos observar que el origen de la energía alimentaria se concentra en cerea-les y azúcares mientras que otros productos de elevado valor nutricional como las carnes ypreparados y productos de pesca y caza alcanzan juntos menos del 10% (Cuadro 2-2). Estaestructura se ha mantenido en similares proporciones desde 1980.

Cuadro 2-2Estructura porcentual de la disponibilidad calórica


La estandarización de la información de la Hoja de Balance de Alimentos a nivel mundial nospermite recoger datos para otros países y de esta manera ubicarnos con respecto a la posiciónmundial. En relación con otros países de la región, la situación del Perú es comparativamentemás crítica. Países como Estados Unidos y Argentina son los que han alcanzado mayor estabili-dad en la disponibilidad nutricional (Gráfico 2-3).

Alimentos 1997 1998

Cereales y derivados 38.78% 40.22%

Azúcares 14.40% 14.44%

Tubérculos y raíces 12.46% 12.89%

Aceites y grasas animales 6.23% 5.27%

Frutas 5.69% 5.27%

Aceites y grasas vegetales 5.61% 5.11%

Carnes y preparados 4.21% 4.26%

Menestras y legumbres 3.59% 3.91%

Leche y derivados 4.04% 3.76%

Hortalizas 2.15% 2.13%

Pesca y caza 1.03% 1.08%

Huevos 0.91% 0.81%

Nueces, cocos y semillas 0.41% 0.43%

1616161616


Gráfico 2-3Disponibilidad calórica promedio, 1996-1998

Fuente: FAOSTAT.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

A pesar que el Perú ha logrado superar en promedio los niveles de requerimiento mínimos encuanto a lo que calorías y proteínas se refiere, tal situación no lo ubica en una posición estable,ya que tales niveles apenas superan el requerimiento mínimo. Sin embargo, es necesario aclararque las cifras del suministro alimentario representan sólo un cálculo promedio del suministroposible para el total de la población como un todo y no indica necesariamente lo que se haconsumido de forma individual. Puede existir paralelamente un problema de desigual distribu-ción de alimentos que no permita que lleguen a todos por igual. Por ello, es necesario conside-rar que si en promedio se ha logrado superar los niveles de requerimiento teórico, lo más proba-ble es que existan grupos de población que no alcancen estos niveles.

2.1.3 DISPONIBILIDAD PROTEICA

En el caso de la disponibilidad proteica, el Perú alcanzó el nivel mínimo de 56 gramos para los años1987 y 1988, luego presentó una fuerte caída en los años posteriores en que el país enfrentó unade sus peores crisis económicas y un drástico periodo de ajuste, no logrando recuperarse sinohasta 1994. Hasta 1998, la evolución del suministro proteico se mantuvo por encima del mínimocon una tendencia general creciente. Tradicionalmente, en el Perú las fuentes de proteínas hansido predominantemente de origen vegetal (principalmente granos), aunque en los últimos añosse dado un ligero incremento de las proteínas de origen animal (principalmente carnes y huevos).

Gráfico 2-4Evolución de la disponibilidad proteica per cápita, 1980-1998

Fuente y elaboración: MINAG - Direccón General de Información Agraria.

1717171717


Al igual que en el caso de la estructura calórica, el aprovisionamiento nacional de proteínasproviene principalmente de los cereales y derivados, llegando casi al 40% de la disponibilidadtotal (Cuadro 2-3). Las carnes y preparados constituyen el segundo aportador de proteínas concerca del 19% de la disponibilidad total. Otros alimentos importantes por su contribución alaporte nacional de proteínas son las menestras y legumbres, los tubérculos y raíces, los produc-tos de pesca y caza y la leche y derivados. Esta estructura aparece constante en el tiempo, almenos hasta 1998.

Cuadro 2-3Estructura porcentual de la disponibilidad proteica

Fuente y Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

2.2 TENDENCIAS EN LOS NIVELES DE DESNUTRICIÓN

Entre los indicadores más usados para medir los resultados de una política de seguridadalimentaria se encuentran aquellos relacionados al nivel de desnutrición de la población vulnera-ble, en especial de los niños, así como los vinculados al consumo de calorías y micronutrientesde la población. En el Perú, durante la última década, mediciones realizadas por distintas institu-ciones del sector privado y público dan cuenta de cierta mejora en los estándares de nutrición anivel nacional.

2.2.1 DESNUTRICIÓN EN NIÑOS

El nivel nutricional de una población es indicado en forma cercana por la prevalencia de desnu-trición crónica en niños. La desnutrición crónica deteriora el desarrollo cognoscitivo de los ni-ños, reduce la productividad económica de los adultos e incrementa las posibilidades que desa-rrollen males crónicos, elevando los costos de la salud pública12 .

Uno de los principales indicadores de desnutrición crónica en niños es la medición de la talla oestatura. Al respecto, los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares 1993 y 199913

indican que se produjo una mejora en los niveles de desnutrición crónica infantil de 40% a 30%.Sin embargo, pese al importante descenso en los niveles observados de desnutrición crónica,este descenso no se presenta de modo homogéneo en el país. Se observa que la mejoría relati-va es mayor en los lugares donde los niveles de desnutrición son menores. Esta pauta es obser-vable a nivel de los grandes agregados. Por sexo, la mejora relativa en las niñas es mayor que enlos niños; por área, la mejora relativa es mayor en las áreas urbanas; y por gestión, la mejorarelativa es mayor en los centros educativos no gestionados por el Estado (Cuadro 2-4).

12 Rogers, B. et al. (2001), p.1.13 Una ventaja de trabajar con los datos de Censo Nacional de Talla para Escolares es que permite hacer desagregaciones interesantes a nivel

de dominios geográficos.

Alimentos 1997 1998

Cereales y derivados 38.61% 39.41%

Carnes y preparados 18.71% 18.38%

Menestras y legumbres 9.69% 10.28%

Tubérculos y raíces 7.82% 7.79%

Pesca y caza 6.97% 7.32%

Leche y derivados 8.16% 7.32%

Frutas 3.57% 3.12%

Huevos 2.89% 2.80%

Hortalizas 2.72% 2.65%

Nueces, coco y semillas 0.17% 0.47%

Estimulantes 0.68% 0.47%

1818181818


Cuadro 2-4Variación en la desnutrición crónica en niños de 6 a 9 años por grupos poblacionales

Fuente: MINEDU - Censo de Nacional de Talla para Escolares 1993 y 1999.Elaboración: Ministerio de Educación - Unidad de Estadística Educativa.

Si bien el Censo Nacional de Talla para Escolares permite una visión general sobre el estado dela desnutrición infantil en el Perú, la población con la que trabaja14 no es necesariamente la másadecuada para estudiar la desnutrición en los niños más vulnerables15. Por esta razón, para elanálisis de la desnutrición en niños conviene más analizar los datos de crecimiento de niñosmenores de 5 años que están disponibles en el país.

Los resultados de las Encuestas Demográficas y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, permitentener una visión más cercana sobre la situación de la desnutrición infantil en niños menores de 5años de edad. En el año 2000, la desnutrición crónica total alcanzó el 25.4% del total de niñosmenores de 5 años, llegando la desnutrición severa al 7.7%. Se observa que si bien hubo unareducción significativa de la desnutrición crónica total y severa en la primera mitad de la décadapasada, se produjo un claro estancamiento en la reducción de la desnutrición crónica durante lasegunda mitad de la década pasada (Gráfico 2-5), esto a pesar de los significativos recursosdestinados a los programas alimentarios.

Gráfico 2-5Tasa de desnutrición crónica para niños menores de 5 años de edad

Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 1991/1992, 1996 y 2000.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

14 Niños entre los 6 y 9 años matriculados en alguno de los primeros 4 años de educación primaria.15 No existe aún consenso a nivel científico sobre si es posible recuperarse en cuanto a la talla luego de los tres años de edad. Si bien muchos

estudios sugieren que los programas de nutrición escolar pueden tener efectos positivos sobre el nivel de hierro, yodo o glucosa de los niños,es poco probable que logren reducir de manera significativa los niveles de desnutrición crónica infantil. No obstante, en el caso de losprogramas que atienden a niños menores de tres años la evidencia empírica sí parece apuntar a que ello puede derivar en una mejora en suestado nutricional (Suárez, 1999).

1993 1999 Variación (%)

TOTAL NACIONAL 39.1 29.8 -23.8

Hombres 42.1 32.5 -22.8

Mujeres 35.9 27.1 -24.5

Áreas urbanas 27.2 19.1 -29.8

Áreas rurales 58.4 48.5 -17.0

C.E. estatales 42.7 33.5 -21.5

C.E. no estatales 12.0 8.0 -33.3

Porcentaje de desnutridos crónicos

1919191919


Por otro lado, cabe señalar que la reducción de la desnutrición crónica se distribuyó en formaextremadamente dispareja en términos geográficos. De 1996 al año 2000, si bien la tasa dedesnutrición crónica cayó en 1.5% a nivel nacional, en departamentos como Huánuco ésta seincrementó en alrededor del 51%. Esta situación crítica se repite para los casos de Amazonas yAncash, con porcentajes de 26% y 37%, respectivamente. Asimismo, existen regiones que lo-graron un importante avance en el tema como Tacna, Pasco y San Martín que redujeron sustasas en 46%, 41% y 38%, respectivamente. El Mapa 2-1 presenta la situación de la desnutricióna nivel departamental en 1996 y 2000.

Mapa 2-1Desnutrición crónica en niños menores Variación en los índices de desnutrición,

de 5 años, 2000 1996-2000

Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, 1996 y 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

De igual modo, como se observó con los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares,se ha podido corroborar que la variación en las tasas de desnutrición crónica no ha sido homo-génea sino diferenciada por grupos poblacionales. Así, se encuentra que la reducción en ladesnutrición crónica entre los periodos 1996 y 2000 ha sido considerablemente mayor en laszonas urbanas que en las rurales (Gráfico 2-6). Sin embargo, los índices urbanos no son interna-mente homogéneos sino esconden grandes diferencias.

Como ejemplo, datos de un estudio en cuatro ciudades del país muestra claros contrastes entreestratos socioeconómicos, siendo la prevalencia de desnutrición de 2.5 a 9 veces mayor en losniños más pobres de las ciudades de Piura, Cajamarca y Cusco, que en niños de los estratos demayores recursos de estas mismas ciudades16.

De manera general, se puede afirmar que la aplicación de las políticas de lucha contra la desnu-trición infantil durante el último lustro de la década pasada no lograron paliar de manera eficien-te este fenómeno en las zonas rurales, que es justamente donde se concentran los grupospoblacionales más pobres y vulnerables.

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16 López de Romaña, G., R. Del Aguila, M. Sánchez-Griñán y H. Creed (1992).

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Gráfico 2-6Prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de 5 años

según distintas encuestas

Fuente: INEI - ENNSA 84, ENDES 91, ENDES 96, ENDES 2000Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

2.2.2 DEFICIENCIAS CALÓRICAS

La evaluación del consumo de calorías constituye una medida para aproximarnos a la suficienciadel régimen alimenticio de la población en cuanto a suministro de energía y, por lo tanto, a suestado nutricional. Esta medición se basa en datos de gastos en los productos que componen lacanasta de consumo de alimentos y en la estimación de los requerimientos calóricos específicospara la población peruana.

La composición de la canasta básica de alimentos según ámbitos geográficos nos permite conoceraquellos productos en los cuales se concentra el consumo de alimentos y a la vez las principalesfuentes de calorías para cada una de las regiones del país. El equivalente calórico del gasto enalimentos nos permite conocer la composición de las fuentes de energía para cada región. De estamanera, observamos que los productos que proporcionan más del 65% de las calorías en la canas-ta básica de alimentos a nivel nacional son arroz, azúcar, aceite, papa, pan, maíz, fideos y frijoles.

El análisis regional permite observar diferencias en el consumo de calorías de la población. El consu-mo diario de caloría per cápita es de 2,839 kilocalorías en la costa; 2,432 kilocalorías en la sierra;2,616 kilocalorías en la selva y 2,688 kilocalorías en Lima Metropolitana (Cuadro 2-5). Los principalesalimentos aportadores de calorías de la población son el arroz, el azúcar y el aceite en la costa y selva,el maíz, el arroz y la papa en la sierra y el arroz, el azúcar y el pan en Lima Metropolitana.

Cuadro 2-5Composición calórica de la canasta básica de alimentos según regiones: 1997

(kilocalorías)

Fuente: INEI - ENAHO 1997 IV Trimestre.

Producto Total Lima Metro. Costa Sierra Selva

Arroz corriente y superior 472 534 635 305 513

Azúcar blanca y rubia 300 354 357 235 263

Aceite de botella y a granel 193 197 248 163 168

Papa blanca y otras 181 157 112 279 74

Pan francés y otros panes 172 208 213 137 123

Maíz, harina de maíz, cancha y derivados 159 46 74 330 72

Fideos a granel, envasados, sémola, etc. 137 157 145 124 112

Lenteja, arveja, haba, frijoles y otras 112 101 105 114 140

Proporción de calorías consumidas dentro del hogar de los 8 primeros productos (%)

65.8 65.3 66.5 69.4 56

TOTAL 2,620 2,688 2,839 2,432 2,616

2121212121


El INEI realizó estimaciones sobre los requerimientos calóricos de la población peruana para1997, según ámbito geográfico, y considerando una actividad moderada promedio para toda lapoblación17. Estos estimados de los requerimientos calóricos fueron comparados con el equiva-lente calórico del gasto en alimentos para la misma muestra. Los resultados señalan que el 32%de la población estaría en estado de desnutrición calórica (Gráfico 2-7).

Gráfico 2-7Incidencia de la deficiencia calórica en el Perú, 1997

Fuente: Herrera, Javier (2001).Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Según el estudio, el 50% de la población rural tiene un consumo de calorías por debajo delrequerimiento mínimo para tener una vida saludable. Para el ámbito urbano esta cifra alcanza un21%. En cuanto a regiones, la sierra presenta un consumo de calorías deficitario llegando al47%, seguido por la selva con 36%. La costa y Lima Metropolitana presentan los menores déficitcon 20% y 17%, respectivamente. De otro lado, al contrastar las cifras de deficiencia calórica conlas de extrema pobreza se obtiene que el 82% de pobres extremos padece un consumo defici-tario de calorías.

En conclusión, este análisis permite afirmar que los grupos poblacionales con mayor posibilidadde enfrentar problemas de desnutrición por deficiencias calóricas son aquellos ubicados en zo-nas rurales, principalmente de la sierra y selva, y en condición de extrema pobreza.

2.2.3 DEFICIENCIA DE MICRONUTRIENTES

La deficiencia de micronutrientes constituye un importante problema de salud pública en elPerú. En particular, tres son los micronutrientes considerados de mayor importancia: el hierro, lavitamina A y el yodo.

Hierro

La anemia por deficiencia de hierro es un daño nutricional ampliamente distribuido a nivel nacio-nal. La anemia es una condición en la cual la sangre carece de suficientes glóbulos rojos, dehemoglobina, o es menor en volumen total, siendo la medición de la hemoglobina reconocidacomo el criterio clave para la prueba de anemia en mujeres y niños(as)18. La anemia afecta apoblaciones de diferentes estratos socioeconómicos, siendo los grupos más vulnerables losniños(as) menores de 5 años y las gestantes. También son afectados, aunque en menor grado,los niños(as) en edad escolar y las mujeres en edad fértil.

17 El requerimiento promedio nacional estaría en 2,254 kilocalorías (Herrera, 2001).18 Según criterios establecidos por la OMS, se considera que existe anemia en niños(as) de edad comprendda entre lo seis meses y seis años,

cuando la concentración de hemoglobina en la sangre es menor a 11 gr/dl.

2222222222


19 INEI, Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2000, p. 184.20 Portocarrero, F., A. Beltrán, M. Romero y H. Cueva (2000), p. 101.

En lo que respecta a la anemia en niños(as) menores de 5 años (de 6 a 59 meses), entre 1996 y2000 ésta disminuyó de 57% a 50%, lo cual indica progreso pero que a la vez sigue siendo unproblema importante entre la niñez del Perú. Más aún, si notamos que para los niños(as) entre 4y 5 años (de 48 a 59 meses), la anemia ha aumentado de 33% a 38% para el mismo periodo(Gráfico 2-8). La situación más grave se encuentra entre niños(as) menores de 2 años (de 6 a 23meses), donde todavía se ha alcanzado tasas por encima del 70%.

Gráfico 2-8Prevalencia de anemia en niños(as) de 6 a 59 meses 1996, 2000

Fuente: INEI - ENDES 1996, 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La anemia se presenta desde temprana edad y en el Perú alcanza su mayor frecuencia entre los12 y 15 meses de edad. Asimismo, ésta se presenta con mayor frecuencia entre los niños(as) queresiden en la sierra y en las áreas rurales del país19 . Al respecto, a pesar de que la anemia hadisminuido a nivel nacional tanto en las zonas urbanas como rurales, ésta sigue alcanzandoalrededor del 53% en las zonas rurales (Gráfico 2-8).

Para las mujeres en edad fértil, la anemia crónica es particularmente frecuente entre mujerescon periodos menstruales intensos que conllevan niveles importantes de pérdida de sangre.Asimismo, la anemia en mujeres embarazadas es causa de complicaciones mayores en las eta-pas de pre y posparto20.

Gráfico 2-9Prevalencia de anemia en mujeres en edad fértil 1996, 2000

Fuente: ENDES 1996, 2000.Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

2323232323


En el año 2000, una tercera parte de las mujeres en edad fértil padece de algún grado deanemia (31.6%), lo que es alrededor de cuatro puntos menos de lo que se observó en 1996(35.7%). Asimismo, la incidencia de anemia entre las mujeres de las zonas rurales es más alta enlas zonas urbanas. Mientras que en las zonas urbanas la anemia entre las mujeres en edad fértiles de 29%, en las zonas rurales ésta alcanza el 37% (Gráfico 2-9). En este sentido, la anemiaentre las mujeres en edad fértil sigue siendo un problema importante y principalmente en laszonas rurales.

Vitamina A

La deficiencia de vitamina A entre niños(as) menores de cinco años ha mostrado una tendenciadecreciente entre 1996 y 1999, pasando de 55.3% a 11.1%. Del mismo modo, la deficiencia devitamina A en mujeres en edad fértil ha venido disminuyendo entre 1996 y 1999. Mientras en1996 alrededor del 20% de las mujeres en edad fértil tenían deficiencia de vitamina A, en 1999esta cifra llegaba sólo a 1.5% (Gráfico 2-10).

Gráfico 2-10Deficiencia de vitamina A en grupos vulnerables, 1996-1999

Niños menores de 5 años Mujeres en edad fértil

Fuente: CENAN: Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En el año 2000, tres de cada cuatro niños(as) menores de tres años recibieron alimentos ricos envitamina A. La brecha entre el área urbana y rural, sin embargo, resultó bastante amplia, encon-trándose que mientras en las zonas urbanas 81% de los niños(as) recibió alimentos ricos en vitami-na A, en las rurales esta cifra alcanzó sólo el 65.5%. Por otro lado, entre los menores de tres años,las madres del 12.9% de ellos fueron reforzadas con vitamina A después del parto (Cuadro 2-6).

Cuadro 2-6Porcentaje de niños(as) menores de 3 años y madres que recibieron vitamina A

Fuente: INEI - ENDES 2000.

Niños Madres

Edad del niño(a) Menos de 6 meses 5.4% 14.0%

6-9 meses 69.9% 17.6%

10-11 meses 88.3% 19.7%

12-15 meses 88.6% 14.2%

16-23 meses 91.0% 11.8%

24-35 meses 91.6% 9.5%

Área de residencia Urbana 81.0% 12.8%

Rural 65.5% 13.0%

TOTAL 74.2% 12.9%

2424242424


Yodo

La deficiencia de yodo disminuye la capacidad intelectual y física en los adultos, y genera dañocerebral con retardo mental irreversible en niños(as) recién nacidos. El bocio y el cretinismoendémicos surgen como consecuencia de esta deficiencia. En el Perú, este problema se presen-ta, principalmente, en la zonas de las sierra norte. El mayor riesgo se da durante el embarazo yla lactancia, ya que la deficiencia de yodo es una de las principales causas de discapacidadhumana y, por lo tanto, compromete seriamente el desarrollo y la calidad de vida del individuoy la colectividad21 .

El control de esta deficiencia se logró a través de un programa de monitoreo de la yodación dela sal de consumo humano. La producción de sal yodada pasó de alrededor de 77 mil TM en1990 a 106 mil TM en 1994, con lo que se comenzó a eliminar la brecha entre la oferta y lademanda nacional de yodo (Gráfico 2-11).

Gráfico 2-11Cobertura nacional de la demanda de sal yodada

para consumo humano

Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia de DDI y MITINCI - Ofic. Estadística.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los resultados de la concentración de yodo urinario demuestran que hasta 1997 se ha avanzadode manera importante en el control progresivo y sostenido de la deficiencia de yodo. A nivelnacional, el valor de la mediana se elevó de 71 ug/L en 1986 a 250 ug/L en 1997 (Gráfico 2-12).

Gráfico 2-12Evolución de la concentración de yodo urinario por ámbitos geográficos

Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia PREDEMI.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

21 Portocarrero, F., A. Beltrán, M. Romero y H. Cueva (2000).

2525252525


2.2.4 SOBREPESO

El perfil nutricional de la población peruana está caracterizado por una importante presencia decondiciones de deficiencia nutricional, típicas de sociedades en desarrollo, y una alta y crecienteprevalencia de condiciones de sobrepeso y obesidad, típicas de sociedades modernas, quecoexisten en comunidades de bajos recursos, principalmente en áreas urbanas.

El índice de masa corporal (IMC) es una medida de la delgadez u obesidad de las personas(controlado por la talla) que además provee información de las reservas de energía22. A partir deeste índice y considerando un punto de corte de 25, es posible medir la prevalencia de sobrepeso.A nivel nacional, las cifra de mujeres en edad fértil con sobrepeso ha aumentado de 44.8% en1996 a 46.6% en el año 2000 (Gráfico 2-13). Este problema nutricional se puede atribuir princi-palmente a la composición de la dieta, la falta e ejercicio físico y los estilos de vida sedentarios.

Por otro lado, la prevalencia de sobrepeso muestra una tendencia positiva a medida que au-menta la edad de la mujer (Gráfico 2-13). Podemos observar que la prevalencia de sobrepesomuestra su valor más alto entre las mujeres de entre 40 y 44 años de edad (69.5%) y menor entrelas mujeres de entre 15 y 19 años de edad (21.3%).

Gráfico 2-13Prevalencia de sobrepeso - obesidad en mujeres en edad fértil 1996, 2000

(% de IMC por encima de 25.0)

Fuente: ENDES 1996, 2000.Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Es de señalar que algunos estudios han detectado la coexistencia de anemias por deficiencia dehierro junto con problemas de obesidad, particularmente en niños, en distritos pobres de zonasurbanas del país23. Esto indica un serio problema debido a las consecuencias involucradas comofactor de riesgo para la aparición de enfermedades crónicas circulatorias, dislipidemias y enfer-medades cerebrovasculares.

2.3 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

En el Perú, la desnutrición crónica está asociada a la pobreza. El 35% de los niños(as) menoresde 5 años de hogares en extrema pobreza sufren de retardo en el crecimiento, comparado conel 24% de los niños(as) de hogares pobres no extremos y con el 13% de los niños(as) que no sonpobres (Gráfico 2-14).

Con los avances en crecimiento económico experimentados en la primera mitad de la décadapasada, los indicadores de pobreza consiguieron reducirse. Sin embargo, en el último quinque-nio presentaron un fuerte incremento. Según el indicador de la línea de pobreza (Gráfico 2-15), lapoblación por debajo de la línea de pobreza, en porcentaje, se ha incrementado de 43% en 199724

22 El IMC más usado se conoce como el Índice de Quetelet, el mismo que se define como el cociente del peso (expresado en kg) y el cuadradode la talla (expresado en metros).

23 Garavito, M. (2001) y Racacha, E. (2001).24 Según datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida.

2626262626


a 55% en el año 2001, luego de haber disminuido entre 1994 y 1997. Esta situación se agudiza enel ámbito rural, en donde la pobreza total se elevó de 66% a 78% en los últimos cinco años.

Gráfico 2-14Hogares con niños(as) afectados por desnutrición crónica, 2000

Fuente: Instituto Cuánto – ENNIV 2000.

Gráfico 2-15Población en situación de pobreza 1997-2000

(% con respecto del total de población)

Fuente: INEI.Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Las cifras absolutas indican que entre 1997 y el año 2001, algo más de 2 millones de nuevospobres se sumaron al total de pobres, la mayoría de los cuales se encuentra en Lima Metropoli-tana. Este empobrecimiento de la capital es producto directo de las tendencias migratorias dela población peruana, que han despoblado el campo para poblar las principales ciudades enbúsqueda de mayor acceso a oportunidades y servicios públicos.

Un estudio del INEI sobre indicadores de brecha y severidad de la pobreza entre 1997 y 2000,descubrió que se mantuvieron los mismos índices para ambos años, lo cual puede interpretarsecomo resultado de un efecto redistributivo. Sin embargo, al descomponer los indicadores en lossectores urbano y rural, el panorama cambia. Al parecer, el incremento de la incidencia de po-breza es resultado de un fenómeno básicamente urbano. Así, el porcentaje de pobres en elsector urbano subió de alrededor de 30% al 37% entre 1997 y 2000, lo cual representa unincremento del 24%. Para el sector rural, el aumento en el periodo fue de sólo 5.6%. Asimismo,mientras la severidad de la pobreza se redujo en el sector rural de 15.2 % a 13.6%, en el sectorurbano se incrementó de 3.2% a 3.6% (Cuadro 2-7).

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Cuadro 2-7Indicadores de pobreza y pobreza extrema 1997, 2000

Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En términos absolutos, el incremento en las cifras de incidencia de pobreza entre 1997 y 2001 hasignificado un aumento en el número de pobres de 20% (Gráfico 2-16). El aumento en el sectorurbano es más crítico, ya que el número de pobres creció 34%, confirmando una vez más que laexpansión de la pobreza en el último quinquenio ha sido un fenómeno básicamente urbano. Sinembargo, es necesario recalcar que los niveles de pobreza para el sector urbano aún se mantie-nen bastante por debajo de los niveles del sector rural, donde la pobreza es una característicaestructural. Para el caso de la pobreza extrema, la situación se presenta diferente. La tasa depobreza extrema se redujo en ambos sectores de la población; sin embargo, es claro que la granmayoría de pobres extremos aún se concentra en el sector rural del país.

Gráfico 2-16Variación en el número de pobres 1997-2001

Fuente: INEI.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Los niveles de pobreza no son homogéneos a nivel nacional. A nivel de regiones, la pobreza seconcentra en la sierra y selva del país (Mapa 2-2). En la sierra, un 72% de población se encuentraen situación de pobreza. A nivel departamental, las últimas estimaciones del INEI señalan quelos departamentos más pobres son Huancavelica (88%), Huánuco (78.9%), Apurímac (78%), Puno(78%) y Cajamarca (77.8%).

Año Tasa de Pobreza

Brecha de Pobreza

Severidad de Pobreza

Tasa de Pobreza

Brecha de Pobreza

Severidad de Pobreza

NACIONAL 1997 42.7 15.2 7.5 18.2 5.7 2.5

2000 48.4 15.7 7.1 15 4.1 1.7

Urbano 1997 29.7 7.9 3.2 5.3 1.1 0.4

2000 36.9 9.6 3.6 4.1 0.7 0.2

Rural 1997 66.3 28.3 15.2 41.5 14 6.3

2000 70 27 13.6 35.6 10.5 4.5

Lima Metropolitana 1997 25.4 5.7 1.9 2.3 - -

2000 38.9 9.3 3.1 1.6 - -

Pobreza Pobreza extrema

2828282828


25 Medida estadística comúnmente usada para medir los niveles de desigualdad en la distribución de los ingresos de la población; un coeficiente altoindica una mayor desigualdad de ingresos. Teóricamente se ubica entre 0 y 1, aunque asualmente varía entre 0.200 y 0.450.

Mapa 2-2Distribución de la pobreza y pobreza extrema a nivel departamental

Fuente: INEI.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los indicadores de desigualdad señalan un retroceso en los últimos años. Según las Encuestas Na-cionales de Hogares sobre Niveles de Vida (ENNIV) del Instituto Cuanto, el coeficiente de Gini25 sehabría incrementado de 0.386 en 1997 a 0.403 para el año 2000. Para el sector rural el coeficiente seha reducido de 0.371 a 0.326; mientras que el mayor incremento se ha dado en Lima Metropolitanaen donde aumentó en 11%. Un análisis de la distribución del gasto en alimentos por quintiles indicaque en todos los casos la participación del gasto en alimentos ha disminuido (Cuadro 2-8).

Cuadro 2-8Variación del gasto familiar por estrato, 1997-2000

Fuente: Instituto Cuánto. Encuesta Nacional de Niveles de Vida, 1997-2000.

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Total 20% más pobre 20% más ricoI II III IV V

TOTAL NACIONAL -8.4 -17.6 -17.3 -11.4 -12.7 3.3

Alimentos -16.4 -17.5 -16.8 -14.5 -18.5 -13.2

Vestido y calzado -21.5 -28.8 -30.6 -28.1 -31.9 -6.2

Alquiler vivienda, combustible, electricidad -6.2 -23.2 -22.0 -8.6 -11.1 8.6

Muebles, enseres y mantenimiento de la vivienda -0.1 -6.8 -13.5 -8.5 -3.2 12.7

Salud -7.0 -40.4 -21.6 -30.7 -1.3 11.0

Transportes y comunicaciones 19.4 10.4 -7.8 25.6 11.5 33.6

Educación, esparcimiento y servicios culturales 15.0 9.1 -9.2 7.6 1.6 33.5

Otros bienes y servicios 4.0 0.5 1.3 -4.6 -0.4 15.8

Transferencias -14.8 -54.4 -19.9 -43.7 -21.7 0.1

Quintiles

2929292929


Para los quintiles más pobres, la reducción es más drástica, sobrepasa el 10%. Los más pobres sehan visto obligados a reducir su gasto en alimentos y salud, lo que podría significar un retrocesoen la calidad de la dieta consumida. Sin embargo, ello también podría deberse a la mayor cober-tura de los programas alimentarios. No obstante, como vemos esta reducción para los cuatroprimeros quintiles también nos daría indicios de mala focalización de los mismos.

La ayuda social ha sido un componente importante entre los intentos de aliviar la situación depobreza e inseguridad alimentaria en el Perú y que sin ella, las tasas de pobreza serían aúnmucho mayores. En efecto, en las estimaciones de la pobreza del INEI se concluye que, de nohaber existido la ayuda alimentaria, la pobreza se habría incrementado en el 2000 no a 48.4%,sino a 54.6%. Algo más significativo ocurre en el caso de la pobreza extrema, pues excluyendodonaciones se observa ya no una reducción de 18.2% a 15% de este indicador entre 1997 y elaño 2000, sino que, por el contrario, se observa un incremento a 19.5% (Cuadro 2-9).

Cuadro 2-9Efecto de las donaciones en la incidencia de la pobreza

Elaboración: Herrera, Javier (2001).

La actuación de donaciones como paliativo de la pobreza y pobreza extrema se hace más paten-te en las zonas rurales, que son las que concentran los grupos de población más vulnerables enlo que se refiere a seguridad alimentaria. Ello, más que destacar la importancia de las donaciones,lo que genera es una mayor preocupación sobre la sostenibilidad de la situación de seguridadalimentaria de esta población, en la medida en que, por un lado, como se observará en lasección siguiente, los ingresos de donaciones al país están siguiendo una tendencia decrecien-te, y por otro lado, al parecer no se está proveyendo a la población de las herramientas necesa-rias para su subsistencia en el largo plazo.

Necesidades básicas insatisfechas

La medición de la pobreza según las Necesidades Básicas Insatisfechas, presenta una situaciónmás optimista, ya que según este método el 35.2% de hogares tienen al menos una NBI. Sinembargo, la situación del sector rural permanece crítica, aquí el 63% de hogares rurales tiene almenos una NBI. Estas cifras representan una reducción del 17% con respecto a las cifras totalesde 1997 y 16% con respecto a la situación del sector rural. A nivel regional, la selva y sierrapresentan porcentajes por encima del 50% de su población con alguna NBI (Gráfico 2-17)

1997 2000 1997 2000

Urbano Con donaciones 19.7 36.9 5.3 4.1

Sin donaciones 30.3 42.4 5.9 5.6

Rural Con donaciones 66.3 70.0 41.5 35.6

Sin donaciones 66.7 77.5 42.3 45.6

Con donaciones 42.7 48.4 18.2 15.0

Sin donaciones 43.2 54.6 18.8 19.5

Pobreza Pobreza extremaÁmbito

TOTAL

3030303030


Gráfico 2-17Población con al menos una NBI según años y regiones

(% del total de la población)


Las necesidades básicas de educación son las que más progreso han alcanzado en los últimosaños. En 1997, cerca del 4% de la población nacional de niños(as) en edad escolar no asistían ala escuela, tasa que se redujo a cerca de 1% en el año 2000. Sin embargo, se evidencian diferen-cias regionales, llegando este porcentaje en la selva a 3%. De igual modo, las peores condicio-nes en características de la vivienda también se dieron en la selva. El 26% de su población habitaviviendas sin servicios básicos, y/o de precarios materiales que no brindan una protección ade-cuada (Gráfico 2-18).

Gráfico 2-18Hogares con niños de 6 a 12 años Hogares con características

que no asisten a la escuela físicas inadecuadas

Fuente: ENAHO IV Trimestre 1997, 2000. INEI.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La distribución geográfica de la pobreza, bajo todos los conceptos y mediciones, muestra queexiste un fuerte sesgo a encontrar los mayores índices de pobreza en la población rural, princi-palmente en la región andina y selvática y en los departamentos donde el acceso a serviciospúblicos es escaso y se presenta alta concentración de población indígena y quechua hablante.

A pesar de la común creencia que los hogares encabezados por mujeres son los que están másexpuestos a la pobreza, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO), nos muestran lo contra-rio. En 1997, los hogares con al menos una necesidad insatisfecha tenían como feje de familia,en su mayoría, a hombres (42.9%). Para el año 2000, las proporciones se redujeron, pero laestructura permanece (Cuadro 2-10). Al parecer, las mujeres, por tradición cultural de los rolesde género, dan mayor prioridad a la satisfacción de necesidades básicas en el hogar que loshombres. Sin embargo, para los sectores urbanos, los mecanismos de satisfacción de necesida-des son más complejos y necesariamente se vinculan con los niveles de ingreso, cuyo acceso esmás dificultoso para las mujeres.

39.145.7

41.9

27.422.9

28.6

68.769.977.1

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

1997 1999 2001

Total Urbana Rural

19.6

30.6

51.3

56.7

0 10 20 30 40 50 60 70

Lima Metrop.

Resto Costa

Sierra

Selva

3131313131


Cuadro 2-10Porcentaje de hogares con al menos una NBI según género del jefe de hogar

Fuente: INEI.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Perfiles de pobreza

Varios estudios sobre la pobreza en el Perú señalan que al parecer la falta de educación es unode los principales determinantes de la pobreza, de manera que los hogares con jefes de menornivel educativo (primaria o inferior a primaria) tendrán mayores probabilidades de ser pobres, aligual que sus hijos(as). La pobreza tiene mecanismos autoreforzantes, de modo que los queestán en un entorno pobre tienden a permanecer en él. Para el sector rural, este fenómeno sehace más recurrente. Sin embargo, el efecto de la educación sobre la pobreza no es igual para elámbito urbano y rural. Para los pobladores rurales, el efecto es menor ya que en el corto plazola educación no proporciona altos retornos en la actividad agrícola.

De otro lado, los hogares con mayor densidad familiar son los que tendrán mayores probabilida-des de ser pobres. Este fenómeno se repite tanto en el sector urbano como en el rural. Pareceser que el escaso stock de activos debe ser distribuido entre más miembros del hogar lo quehace dificultoso mantener algún nivel de ahorro, disminuyendo así sus posibilidades de consu-mo futuro y por tanto un estancamiento en la pobreza.

El hecho que la pobreza se concentre en los sectores rurales se relaciona directamente con laalta proporción de población indígena o no hispanohablante que alberga. La exclusión de estosgrupos de mercados laborales y la desventaja en el acceso a la educación son algunos de losfactores que explican su permanencia en la pobreza.

2.4 PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES

La vulnerabilidad26 o riesgo a la inseguridad alimentaria está determinada por una serie de fac-tores que determinan la propensión a sufrir una inadecuada nutrición o a que el suministro dealimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema de provisión. Dado que los factoresdeterminantes del riesgo son variantes en el tiempo, la vulnerabilidad es una condición dinámi-ca. La vulnerabilidad no es igual en todos los grupos y los factores de riesgo no generan losmismos niveles de inseguridad alimentaria. Esto significa que no todos los grupos poblacionales

26 Ampliando el concepto, se puede entender como un conjunto de varios factores que interactúan para acentuar o menguar la situación depeligro. La condición de vulnerabilidad básicamente se refiere a la condición de exposición al peligro o riesgo.

Hombre Mujer Hombre Mujer

TOTAL 42.9 39.6 36.1 31.7

Área de residencia

Urbana 25.6 25.9 22.0 17.2

Rural 75.7 74.5 62.5 65.7

Región natural

Lima Metropolitana 19.3 22.9 19.6 12.6

Resto de Costa 31.2 28.3 29.6 19.7

Sierra 62.3 58.9 46.9 45.1

Selva 62.7 41.9 54.4 47.1

Niveles de Urbanización

Lima Metropolitana 19.3 22.9 19.6 12.6

Capitales y grandes ciudades 24.8 23.2 16.5 18.2

Otras Ciudades 42.3 40.6 37.6 24.4

Rural 75.7 74.5 62.5 65.7

Ámbito Geográfico1997 2000

3232323232


sufren el mismo nivel de riesgo, ello dependerá de que el factor determinante de la vulnerabili-dad sea una característica estructural o transitoria del grupo, lo que determinará el tipo deinseguridad alimentaria a la que está expuesta, la cual puede ser de tres tipos:

• Inseguridad alimentaria crónica, que se refiere a la situación en que el consumo de alimen-tos del grupo afectado es regularmente inferior a lo necesario durante un periodo detiempo considerable.

• Inseguridad alimentaria cíclica, cuando la provisión de alimentos se ve interrumpida oreducida en cantidad y calidad durante periodos de carestía. Se relaciona directamentecon la estacionalidad en la producción de alimentos en el contexto de agricultores desubsistencia.

• Inseguridad alimentaria transitoria o aguda, que afecta a personas o grupos que experi-mentan una interrupción repentina del flujo y consumo de alimentos, de modo que susalud y bienestar pueden verse seriamente afectados.

De acuerdo al tipo de factor, la vulnerabilidad puede ser por el ciclo de vida, por niveles deingresos y/o por exposición a fenómenos naturales.

Vulnerabilidad por ciclo de vida

El ciclo de vida del ser humano determina etapas o momentos en que el individuo no tiene lacapacidad suficiente para proporcionarse una adecuada alimentación de manera autónoma, y eta-pas que son determinantes en el desarrollo humano futuro. El riesgo es considerable en estos gru-pos al estar expuestos a inseguridad alimentaria crónica. Podemos distinguir como grupos priorita-rios a los niños(as) menores de cinco años, a las madres gestantes y lactantes y a los ancianos(as).

• Niños(as) menores de cinco años. En los primeros años de vida, las frecuentes y prolonga-das infecciones, así como la ingesta inadecuada de nutrientes (principalmente energía,hierro, proteínas de buena calidad, vitamina A y zinc), suman sus efectos negativos y con-tribuyen a un bajo peso y menor talla en el preescolar. Un niño(a) con una baja estatura alos cinco años de edad, probablemente mantendrá esta condición a través de toda suvida. Bajo este criterio, podemos identificar como los principales grupos de riesgo porciclo de vida a la población infantil menor de 5 años, que al año 2000 alcanza el 14% de lapoblación.

• Madres gestantes y lactantes. La desnutrición suele iniciarse desde la gestación y conti-nuar a través del ciclo de vida, y puede extenderse generacionalmente. La desnutriciónocurrida durante el embarazo tiene un impacto acumulativo negativo sobre el peso alhacer de los futuros bebes. Un recién nacido con retardo de crecimiento intrauterino tieneun riesgo mayor de fallecer en la infancia. Los sobrevivientes probablemente no lograránun crecimiento satisfactorio y tendrán un desarrollo mental disminuido

• Ancianos(as). Los adultos mayores de 60 años que viven solos y tienen reducidas pensio-nes de vida, constituyen un grupo potencial de inseguridad alimentaria por ser personasque no pueden costearse una dieta adecuada y tal vez carecen de la energía o motivaciónnecesarios para comprar y preparar alimentos nutritivos.Según proyecciones del INEI parael año 2002, los adultos mayores alcanzan el 7% del total de la población, aproximada-mente dos millones de peruanos.

Vulnerabilidad por ingresos

La condición de pobreza también define otro tipo de riesgo potencial de daño al estado nutricionalde los individuos, por restringir el acceso a los alimentos necesarios para obtener una buenaalimentación. Como se señaló en secciones previas, la condición de pobreza alcanza a más de lamitad de la población. Dentro de los pobres, los pobres extremos se encuentran en una situa-ción crítica en cuanto al riesgo de desnutrición, ya que sus niveles de ingreso no alcanzan paracubrir el consumo de la canasta mínima de alimentos, razón por la cual se trata de población ensituación de inseguridad alimentaria crónica. Los problemas de mala nutrición y pobreza vienen

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de la mano y es por ello que una estrategia de seguridad alimentaria debe envolver simultánea-mente la cuestión de la pobreza.

Al interior del conjunto de pobres podemos identificar grupos poblacionales donde se concen-tra la población en mayor riesgo:

• Agricultores de subsistencia. Este sector de la población presenta mayores posibilidadesde inseguridad alimentaria cíclica, en especial durante los periodos previos a la cosecha,en que se han agotado la mayor parte de las reservas familiares de productos de la cam-paña precedente.

• Trabajadores agrícolas sin tierra. Los campesinos pobres sin tierras se hallan más expues-tos a ver interrumpido su suministro de alimentos ya que no cuentan con tierras para elautoconsumo y dependen exclusivamente de ingresos estacionales.

• Desocupados. El desempleo es un problema grave en el país. Si bien es cierto que laproporción de desempleados se mantiene en los niveles promedio de la región, la condi-ción en que se halla esta población es bastante precaria.

Vulnerabilidad geográfica

De acuerdo a la distribución geográfica de la población podemos identificar como grupos vul-nerables a aquellos pobladores que por su ubicación en el territorio nacional, se hallan expues-tos a alguna repentina suspensión del flujo de alimentos por desastres naturales que interrum-pen los procesos productivos o la distribución normal de los mismos. El Perú, por lo accidentadode su territorio, es un país altamente expuesto a los desastres naturales por lo que la inseguri-dad alimentaria aguda es un riesgo latente para varios grupos de población.

Los fenómenos climáticos, tales como sequías, inundaciones, heladas, entre otros, originan de-sastres naturales que afectan de manera primordial a la población rural, por tratarse de familiasque dependen mayoritariamente de actividades extractivas como la pesca y la agricultura parael autoconsumo. El Fenómeno El Niño constituye el principal fenómeno climático que afectanuestro país, habiendo dejado más de 100 mil viviendas afectadas y US $1,600 millones endaños directos en su última aparición en 1997-1998. Por otro lado, los movimientos sísmicos sonun fenómeno frecuente en el país. El terremoto ocurrido en el sur del país a mediados del año2001, dejó más de 200 mil damnificados, población que vio interrumpida la circulación de ali-mentos por el deterioro de la infraestructura de mercados, carreteras y servicios.

Los principales grupos vulnerables por factores geográficos se ubican en las siguientes zonas oregiones del país.

• Ciudades. Áreas urbano marginales y viviendas en situación precaria, ubicadas en zonasexpuestas a mayor incidencia de deslizamientos, derrumbes y terremotos.

• Cuencas de la costa. Presenta una variedad de amenazas, incluyendo los desbordes deríos, inundación y avalanchas de lodo.

• Sierra norte y sur. Las principales amenazas las constituyen los sismos, deslizamientos delodo, avalanchas, granizadas y sequías.

• Altiplano. Los principales factores de riesgo son las lluvias torrenciales, inundaciones,granizadas, nevadas y sequías.

• Selva alta. Las amenazas están compuestas principalmente por deslizamientos de tierra ylodo causada por excesiva precipitación en zonas de alta deforestación por agriculturamigratoria y vías de comunicación no estabilizadas.

Vulnerabilidad por otros factores

Otro de los factores que designa un estado de vulnerabilidad lo constituye la incapacidad físicay/o mental de los individuos, o la situación de riesgo de sobrevivencia. Tales factores imposibili-tan a los individuos a acceder a los alimentos establemente. Entre ellos, tenemos:

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• Discapacitados(as). Según las últimas cifras censales, la población de discapacitados supe-ra los 288,000 individuos, en su mayoría por invalidez, ceguera o retardo mental.

• Poblaciones con enfermedades infecciosas. Principalmente la tuberculosis y el SIDA, en-tre otras, que originan una grave disminución de la capacidad física y presentan riesgograve de sobrevivencia.

Mapeo de la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria

El Programa Mundial de Alimentos (PMA) ha creado un programa de monitoreo que permiteconocer los niveles de vulnerabilidad de una determinada región. Para ello ha construido elíndice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. El concepto sobre la vulnerabilidad a lainseguridad alimentaria en el que se basa el PMA para la construcción de su indicador es laprobabilidad de una disminución aguda del acceso a los alimentos o de los niveles de consumopor debajo de unos valores críticos. Asimismo, considera aspectos como la capacidad de res-puesta de la población ante situaciones de riesgo evaluando su dotación de recursos, activos yhabilidades. La construcción del índice se hace en base a estadísticas oficiales como niveles deingreso, actividades económicas, niveles de educación, así como condiciones geográficas deldistrito.

La información del índice señala que en el Perú la mayor población expuesta a riesgos de vulne-rabilidad nutricional se encuentra en distritos rurales de departamentos de la sierra y en menormagnitud en la selva norte. La población en una posición más o menos segura, como es deesperarse, se halla en los sectores urbanos del país, básicamente casi la totalidad de la costa.Los distritos de la costa son en su mayoría los que se hallan en mejor condición, básicamente porla mayor estabilidad de la oferta de alimentos en esta región, así como los mejores indicadoresde niveles de vida. Del otro lado el distrito con la situación más riesgosa es el de Bambamarca enel departamento de Cajamarca.

Mapa 2-3Índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria en

distritos rurales del Perú, 20001

1/ El índice se encuentra entre 0 y 1 y está ajustado por la población del distrito: (0=pocainseguridad alimentaria; 1=inseguridad alimentaria).

Fuente: PMA/VAM-Perú, 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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Capítulo III

FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDADALIMENTARIA DE LA POBLACIÓN PERUANA

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FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA

POBLACIÓN PERUANA

El problema de la seguridad alimentaria en el Perú es un problema multi-dimensional y multi-causal, donde una serie de factores actúan simultáneamente para producir efectos en la evolu-ción de la demanda y de la oferta de alimentos, así como en la capacidad de la población deacceder y hacer un aprovechamiento óptimo de dichos alimentos. Estos factores se agrupan enfactores relacionados con la demanda, factores relacionados con el acceso, factores que afectanla disponibilidad y factores que afectan el uso de los alimentos.

3.1 LA POBLACIÓN COMO DETERMINANTE DE LA DEMANDA

Las tendencias de crecimiento, composición y distribución de la población constituye uno de losprincipales determinantes de la demanda de alimentos y, por ende, de la capacidad de unestado de brindar seguridad alimentaria a sus habitantes. La superación de la inseguridadalimentaria requiere que el crecimiento de los ingresos y de la producción de alimentos seamayor que las tasas de crecimiento demográfico, razón por la cual es importante conocer lascaracterísticas y tendencias del crecimiento poblacional.

3.1.1 TENDENCIAS DE CRECIMIENTO POBLACIONAL

Según el censo de 1993, la población total del Perú en aquel año llegaba a 22 millones 639 milhabitantes, siendo la población estimada al 30 de junio del año 2002 de 26 millones 749 milhabitantes27. En América Latina, el Perú es el quinto país más poblado, después de Brasil, Méxi-co, Colombia y Argentina.

El crecimiento poblacional anual se estima actualmente en 1.6%. Entre 1981 y 1993, la pobla-ción peruana experimentó una tasa de crecimiento promedio anual de 2.0%, que confirma latendencia decreciente observada en los últimos 30 años28. La proyección actual es que la tasa decrecimiento promedio anual descienda a 1.5% para el periodo 2005-201029. Esto permite preverque la población total se incrementará a casi 28.3 millones de habitantes en el año 2006, lo cualindica un crecimiento de más de 400,000 personas por año.

Desde 1940, la población peruana se ha triplicado, aunque este crecimiento no ha sido homo-géneo, pues la población de las áreas urbanas ha crecido en mayor medida que las rurales. Hoyla mayor parte de la población se encuentra en las ciudades, llegando casi al 75% del total(Gráfico 3-1). La mayor tasa de crecimiento de la población urbana respecto a la rural obedecemás a movimientos migratorios que a tasas de natalidad o mortandad. De hecho, la tasa denatalidad en las zonas rurales (31.6‰) es mayor que la de las zonas urbanas (20.6‰), y la tasa demortandad en las últimas sólo supera ligeramente a la de las primeras. De no ser por los movi-mientos migratorios, la población rural crecería a una tasa de 2.3% anual, y no a la de 1% en laque efectivamente se incrementa. En el caso de las zonas urbanas, la tasa de crecimientopoblacional sería de 1.53%, inferior al 2.1% que en la práctica presentan.

Según los datos censales, el nivel promedio de la ocupación territorial del país varió de 13.8habitantes por km2 en 1981 a 17.6 habitantes por km2 en 1993. Esta densidad ubica al Perú debajodel promedio de América Latina, que es de 22 habitantes por km2, y del promedio mundial que es39 habitantes por km2. A nivel departamental, la densidad poblacional es bastante diferenciada.En Lima, se tiene una densidad de cerca de 200 habitantes por km2, mientras que en Madre deDios la densidad es de menos de 1 habitante por km2. Se observa en general que los departamen-tos con mayor densidad se encuentran mayormente en la costa (Gráfico 3-2).

27 INEI (2001).28 Entre los censos de 1961 y 1972, el crecimiento poblacional fue de 2.8% anual y disminuyó a 2.6% anual en el período intercensal de 1972

a 1981.29 INEI (1995).

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Gráfico 3-1Evolución censal de la población según área de residencia

(en miles de habitantes)

Fuente: INEI, Compendio Estadístico Socio Demográfico 1999 – 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Gráfico 3-2Distribución de la población por regiones naturales 1981, 1993, 2000


Fuente: INEIElaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Las cifras censales de 1993 revelan que la población masculina del Perú representa el 49.7% de lapoblación total; mientras que la población femenina es el 50.3%. Esta composición no ha variadosignificativamente en los últimos años, pues los estimados al año 2000 sólo muestran una variaciónnegativa de 0.1% en la proporción referente a la población masculina. Se observa la predominanciade la población femenina en los grupos de edad superiores a los 14 años; antes de eso la pobla-ción es mayoritariamente masculina. El caso inverso se aprecia en zonas rurales, donde la pobla-ción masculina es mayoritaria en casi todos los rangos de edad (Gráfico 3-3).

Según el censo de 1993, en el Perú, más de la tercera parte de la población (37%) es menor de15 años, porcentaje que ha venido disminuyendo con respecto a los censos anteriores y que porende se estima una tasa bastante menor para el último año (33.4% para el año 2000). Simultá-neamente, se ha incrementado la proporción de personas de 15 a 64 años, que constituyen lafuerza potencial de trabajo: de 54.7% en 1981 pasó a 58.4% en 1993 y a 61.8% en el año 2000.La edad mediana de la población aumentó durante los periodos observados, habiéndose inicia-do un proceso de envejecimiento de la población.

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Gráfico 3-3Pirámide y distribución de la población según sexo y grupos de edad


Fuente: INEI.Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Relacionando los grupos de edad, en 1993, por cada 10 personas que están en edad de desa-rrollar una actividad económicamente productiva (15 a 64 años) había 7 personas en edad inac-tiva (menores de 15 años y de 65 a más años). Esto quiere decir que la relación de dependenciademográfica es de 62.4%, inferior a la observada en 1993, que fue de 71.4% y muy por debajode la observada en 1981, que fue de 82.9%.

La población total nativa de la selva en 1993 llegó a más de 299 mil habitantes, de los cuales el81% se concentró en los departamentos de Loreto, Junín, Amazonas y Ucayali.

3.1.2 FACTORES QUE INFLUYEN EL CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO

La tasa de crecimiento poblacional es influenciada por las variaciones en los índices de mortalidad ymigración. Entre 1990 y 2000, la tasa bruta de mortalidad estimada descendió de 7.2 a 6.3 muertespor cada mil habitantes, y la tasa de emigración neta varió de 3.1 a 0.7 por cada mil habitantes.

Sin embargo, el principal factor determinante del crecimiento demográfico del país es la tasa defecundidad30. La tasa global de fecundidad disminuyó de 3.7 a 3.0 hijos por mujer, durante elperiodo 1993-2002. Los estimados actuales muestran grandes diferencias regionales, pues enáreas rurales la tasa es de 4.6 hijos por mujer, más del doble de hijos que aquellas que residen enel área urbana, que tienen 2.1 hijos por mujer (Gráfico 3-4). De igual modo, en la selva tiende aser 2 a 3 veces mayor que en la costa. El descenso más significativo de la tasa de fecundidad enel periodo antes mencionado se dio en el área urbana al reducirse 28%, mientras que en el árearural el descenso fue de 25%.

La tendencia declinante del ritmo de crecimiento poblacional se explica fundamentalmente por elaumento de uso de métodos anticonceptivos, la mejora de los niveles educativos de la población yla mayor concentración urbana. El uso de métodos anticonceptivos modernos casi se duplicó entre1993 y 1999, llegando actualmente a 41.3%, frente al 22.9% de uso de métodos tradicionales. Elnivel de educación formal es otro factor en la disminución de la tasa de fertilidad, dado que la tasa defertilidad de las personas sin educación formal es de 5.9 hijos por mujer, mientras que completar laeducación primaria reduce la fertilidad a 4.3 y completar la secundaria la reduce a 2.631.

30 Número de hijos nacidos vivos en promedio por mujer en edad reproductiva.31 INEI (2000).

4040404040


Gráfico 3-4Tasa global de fecundidad, 1993, 2002

(número de hijos por mujer)


3.2 FACTORES RELACIONADOS AL ACCESO

Los niveles de ingreso y las oportunidades de empleo estable de una población son los principa-les determinantes de su nivel de acceso a una alimentación adecuada, que permita un desarrollopersonal saludable.

3.2.1 INGRESO Y PODER ADQUISITIVO

A nivel mundial, el Perú está situado en la categoría de países de ingreso medio bajo, pues su nivelde ingreso per cápita, según los cálculos del Banco Mundial, se ubica en los US$ 2,100. Cabe señalarque durante la primera mitad de la década pasada e incluso hasta el año 1997, el ingreso per cápitaperuano había seguido una trayectoria ascendente, habiéndose incrementado desde aproximada-mente US$ 1,700 hasta US$ 2,400. A partir del año 1998 se inició una trayectoria decreciente quellevó a que el ingreso se reduzca hasta los US$ 2,100 señalados en el año 2000 (Gráfico 3-5).

Gráfico 3-5Perú: ingreso per cápita, 1996-2000

Fuente: Banco MundialElaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que una comparación entre los ingresos per cápita de lospaíses no es exacta para determinar la capacidad del ingreso de satisfacer las necesidades desus habitantes. Un análisis más exhaustivo debe considerar, por un lado, la desigualdad delingreso, y por otro lado, el poder de compra de la moneda local. En este aspecto, el BancoMundial ha realizado cálculos del ingreso per cápita que incluyen el concepto de paridad de

4141414141


poder de compra (PPP)32. Incorporando este concepto, el ingreso per cápita del Perú se eleva aUS$ 4,480 (Gráfico 3-6). Este incremento se debe a que el costo de vida en el Perú essignificativamente menor al que se observa en los Estados Unidos33. Así, si bien el ingreso percápita peruano equivale al 6.7% del ingreso per cápita estadounidense, se eleva al 14% toman-do en cuenta la paridad del poder de compra.

Gráfico 3-6Efecto del PPP sobre el ingreso per cápita de países, 1999

Fuente: Banco Mundial.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El costo de vida en el Perú es uno de los pocos factores positivos que se ha venido consolidandoa lo largo de la década, gracias en buena parte a la acción efectiva del Banco Central de Reservade controlar la inflación. Este indicador se encontraba a inicios de la década en los cuatro dígitos,y fue progresivamente controlado, llegando en los últimos cuatro años a afianzarse en tasas deun sólo dígito. Más aun, ya desde 1999 la inflación se encuentra sostenidamente por debajo del4% (Gráfico 3-7), es decir, a niveles internacionales; y se espera que este indicador se reduzcaaún más, a tasas inferiores al 3%.

Gráfico 3-7Evolución de la inflación

Fuente: Banco Central de Reserva del PerúElaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

32 Por su nombre en inglés Purchasing Power Parity.33 Se hace la comparación con este país debido a que para el cálculo del PPP se toma como referencia el dólar internacional, que equivale al

poder de compra de un dólar estadounidense en los Estados Unidos.

4242424242


El análisis separado de la variación de los niveles de precios de los alimentos a nivel nacionalpermite observar de mejor manera el efecto de la reducción de la inflación en la capacidad decompra de alimentos de la población34. A lo largo del territorio nacional, entre 1997 y el año2000, el costo de la canasta alimenticia, utilizada como referencia para estimar niveles de pobre-za en el Perú, sufrió un abaratamiento que va del 6.5% hasta el 14.6%, según la región que seanalice, siendo las regiones más beneficiadas la sierra rural y la selva rural (Gráfico 3-8).

Gráfico 3-8Abaratamiento de la canasta de alimentos según regiones (1997-2000)

(porcentaje de variación)

Fuente: ENNIV 2000, Instituto Cuánto.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Sin embargo, a pesar de los menores precios y del menor costo de vida, la reducción de laactividad económica fue mucho más importante, al reducir el ingreso per cápita del país. Ello haredundado directamente en una disminución del gasto real de las familias, que entre 1997 y elaño 2000 se contrajo 8.4%, mientras que entre 1994 y 1997 había crecido 1.2%. Más aún, elgasto real en alimentos fue uno de los que más se contrajo en el periodo mencionado, pues seredujo en 16.4%35. Este tipo de gasto, según la ENNIV 2000, se redujo para todos los quintilesrepresentativos de los distintos niveles de ingreso de las familias, lo cual quiere decir que inclusolos hogares con mayores recursos redujeron su gasto en alimentos.

Un determinante adicional de esta reducción del gasto de las familias es su nivel de acceso alcrédito. Según el Instituto Cuánto, en 1994 el 15.3% de los hogares tuvo acceso al crédito,situación que mejoró notablemente para 1997, en que este porcentaje subió al 32.2%. No obs-tante, la situación se revirtió nuevamente para el año 2000, en que sólo el 16.5% de los hogarestuvo acceso al crédito. Un análisis regional de este indicador muestra diferencias importantes.Así, por ejemplo, en el año 2000 el 18% de los hogares de Lima Metropolitana tuvo acceso alcrédito, mientras en el resto de las zonas urbanas la tasa se elevó a 18.8%. En el caso de loshogares rurales, sólo el 13% tuvo acceso al crédito, siendo incluso esta tasa más baja que laobservada en 1994, que fue de 16.1%.

Un indicador más exacto que el nivel de ingreso para medir la capacidad de la población desatisfacer sus necesidades es el nivel de riqueza. No obstante, los recursos adicionales al ingresoque componen el nivel de riqueza de los peruanos es bastante limitado, sobre todo si se tomanen cuenta los activos más líquidos que finalmente son los que podrían ser destinados al consu-mo de alimentos. En efecto, el nivel de ahorro en el Perú es bajo incluso respecto a paísesvecinos. Así, mientras el nivel de ahorro interno en los últimos años de países como Chile yMéxico se encuentra por encima del 20% de su PBI, en el Perú esta tasa ha descendido de cercade 19% a 17% en el año 2000 (Gráfico 3-9).

34 Como se sabe, la inflación se mide a través de la variación del Índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana, que incluye unacanasta de bienes en la que el rubro Alimentos constituye cerca del 60%.

35 El gasto en vestido y calzado presentó la mayor contracción: 21.5%.

4343434343


De hecho, el bajo nivel de ingresos y la poca capacidad de ahorro del peruano promedio no esel problema más grave que dificulta el acceso de la población a los recursos alimenticios querequiere. Existe un problema mucho más grave de distribución del ingreso que se aprecia, enprimera instancia, observando los niveles de pobreza existentes.

Gráfico 3-9Financiamiento de la inversión

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.2.2 EL EMPLEO

Actualmente, el problema del empleo es uno de los más graves que afecta al país. El considera-ble crecimiento demográfico de la población desde los años 50, ha implicado el crecimiento degrupos poblacionales en edad de trabajar. De otro lado, la tasa de participación en la actividadeconómica se ha incrementado en los últimos años (Gráfico 3-10), produciendo un significativocrecimiento de la oferta total de trabajo.

Las razones del incremento en la tasa de participación pueden hallarse en el aumento de la parti-cipación de la población rural por el incremento de la oferta laboral no remunerada en la unidadagropecuaria36. La tasa de actividad del sector rural aumentó 8% entre 1997 y el año 2000 (Gráfico3-10), ubicándose este incremento principalmente en los grupos de población rural con menornivel educativo. El incremento en la tasa de participación, sumado al crecimiento demográfico, haprovocado el crecimiento de la brecha entre oferta y demanda de trabajo. Así, no sólo existen máspersonas en edad de trabajar, sino que además más personas quieren trabajar.

Gráfico 3-10Tasa de actividad de la población en Tasa de actividad de la

edad de trabajar población

Fuente: INEIElaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria

36 Según el Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS).

4444444444


Paralelamente, se ha producido una caída en los niveles de producción, lo cual ha reducido losniveles de demanda de trabajo. Entonces tenemos que, por un lado, la oferta de trabajo se haincrementado y, por otro, la producción se ha reducido, lo que implica que las tasas de desem-pleo hayan aumentado. Sin embargo, los niveles de desempleo no han crecido en forma signifi-cativa. Entre 1997 y el año 2000, las tasas de desempleo han fluctuado alrededor del 7%. Esto seexplica por la existencia de otras vías de ajuste en el mercado de trabajo, como el subempleo.Para el año 2000, la tasa de subempleo se calcula en 42.9% para el total de la población urbana.Los sectores generadores de empleo informal más importantes en el sector urbano son la agri-cultura y la construcción, donde más del 50% de la gente empleada lo es de manera informal(Gráfico 3-11).

Gráfico 3-11Evolución de PBI y tasa de empleo Tasa de subempleo urbano

(en porcentaje)

Fuente: INEI, Ministerio de Trabajo y Promoción Social.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Lo grave de esta situación es que las condiciones para el trabajador son cada vez más precarias,es decir, sin contratos y con pocos o ningún beneficio social. Incluso, los trabajadores adecuada-mente empleados tienen contratos de corto plazo, en los que tampoco se incluye beneficiossociales. Y en este contexto, es justamente el trabajo informal la mayor fuente de ingresos delos más pobres. Un cálculo preliminar, con la información de la Encuesta de Hogares del INEI delaño 2001, revela que el quintil más rico de trabajadores dependientes e independientes, tieneingresos 50 veces más alto que el quintil más pobre. Incluso, entre los dos quintiles más pobreslas diferencias son abismales, de modo que el segundo quintil recibe un ingreso 4.4 veces másalto que el primero (Cuadro 3-1).

Cuadro 3-1Medio de ingreso imputado por actividad principal y secundaria para trabajadores

dependientes e independientes, 2001

Fuente: INEI –ENAHO 2001 IV Trimestre.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Por otro lado, uno de los rasgos que caracteriza la situación del empleo es la disminución de latasa de desempleo para los grupos de la población con los más bajos niveles educativos, mien-tras que los grupos con educación secundaria o superior han incrementado sus tasas de desem-pleo (Gráfico 3-12).

Grupo de trabajadores

1° Quintil 87.14

2° Quintil 383.21

3° Quintil 837.95

4° Quintil 1,483.86

5° Quintil 4,335.44

Ingreso (S/.)

4545454545


Gráfico 3-12Evolución del desempleo por logro educativo

(en porcentaje)


Además del subempleo, otra de las razones que explica las bajas tasas de desocupación en el Perúes la duración del desempleo en el Perú. Los cambios dinámicos que se producen en el desempleohacen que los desempleados no sean siempre los mismos. En promedio un 41.3% no permanecenen la misma situación laboral y sólo el 39.7% mantuvo su empleo todo el año37. Por otro lado, lossueldos y salarios a pesar de que han evolucionado positivamente, de acuerdo a la evolución de lainflación, han visto caer su tasa de crecimiento en el transcurso de los últimos años.

En suma, en los últimos años, si bien se han generado nuevos empleos, los que se han generadoson malos para los trabajadores en términos cualitativos, por lo que no ha originado un cambioimportante en las condiciones de vida de los peruanos.

Género y Empleo

La participación de las mujeres en el mercado laboral ha ido en aumento en el último quinque-nio. Para el año 2000, el 43% de la población urbana ocupada eran mujeres. Sin embargo, lascondiciones de empleo al que acceden son precarias. Las mujeres tienden a ocupar los peoresempleos en términos de contrato, remuneraciones, y beneficios sociales, entre otros. Las másaltas tasas de subempleo las obtienen las mujeres: el 49% de mujeres está subempleada, mien-tras que en los hombres la cifra es 38%. La agricultura y el comercio son las actividades quemayor porcentaje de subempleadas tienen.

Las actividades económicas que más ocupan mujeres son las de servicios comunitarios y socia-les, y las actividades comerciales. Tal situación puede ser reflejo de los pocos avances que hahabido en los últimos cinco años en cuanto al logro educativo de las mujeres. Entre 1997 y el año2000, los años promedio de educación han permanecido alrededor de 7 años. Asimismo, espreocupante que en general se han reducido los porcentajes de mujeres que acceden a la edu-cación (Gráfico 3-13), principalmente universitaria. Si bien es cierto que ha habido un ligeroaumento en el acceso a educación superior no universitaria, ello responde a un fenómeno deproliferación de centros de estudios ocupacionales con escasa calidad de formación.

37 Chacaltana, Juan (2000). pp. 49-64.

4646464646


Gráfico 3-13Logro educativo alcanzado por mujeres de 15 y más años de edad

(en porcentaje)


3.2.3 RESERVAS INTERNACIONALES

La capacidad adquisitiva de un país, o su posición frente al resto del mundo en términos de inter-cambio, puede conocerse a través de sus reservas internacionales netas (RIN). En la última década,el Perú ha enfrentado significativos cambios en su política externa. Se inició un proceso de integra-ción con el mundo y, desde entonces, la posición de las RIN ha ido en mejora significativa, impul-sadas por el periodo expansivo de los primeros años de la reforma. Sin embargo, en los últimos 5años, el efecto expansivo fue diluyéndose, producto de la aplicación de políticas económicasartificialmente expansivas que no lograron mantener un efecto sostenido. A ello se le suma elcontexto internacional negativo de las crisis internacionales y el Fenómeno de El Niño que tam-bién ocasionó estragos sobre la producción nacional. Bajo este contexto, la balanza de pagosinició un retroceso en saldo a partir de 1998 y ha permanecido en tal trayectoria desde entonces.

Gráfico 3-14Reservas internacionales netas

(millones de US$)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El caos político también tuvo efectos negativos en la posición peruana, de modo que se produjouna paralización de la entrada de nuevos flujos de inversión de largo plazo. No obstante, parafines del año 2000 la posición de la liquidez internacional permaneció sólida, en parte gracias alincremento de exportaciones de harina de pescado en particular y al incremento de precios deexportación. Asimismo, para fines del año 2000 se produce una significativa reducción en elflujo negativo de capitales de corto plazo.

1,304

9,183

2,0012,742

5,7186,641

8,540

10,169

8,404 8,180

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

4747474747


3.3 FACTORES RELACIONADOS A LA DISPONIBILIDAD

En el Perú, la disponibilidad de alimentos es determinada en primer lugar por la oferta de pro-ductos de origen nacional, proveniente de los sectores agropecuario, pesquero e industrial. Lasegunda fuente de oferta de alimentos es el frente externo, de manera específica las importa-ciones y, en menor medida, las donaciones de alimentos. El análisis de los factores que afectanla disponibilidad de los alimentos hace necesario el conocimiento de las características de laoferta alimentaria peruana, la magnitud de nuestra dependencia externa, y las principales res-tricciones de la agricultura peruana y de la pesca para consumo humano.

3.3.1 LAS FUENTES DE OFERTA ALIMENTARIA EN EL PERÚ

La principal fuente de oferta de productos alimenticios en el Perú es la producción nacional,proveniente de los sectores agrario, pesquero e industrial alimentario. De los tres sectores men-cionados, es la agricultura la que contribuye en mayor proporción a la oferta nacional de alimen-tos con un 56% de la producción total, mientras que la industria alimentaria colabora con un39% y la pesca con el 6% restante, según datos del año 199438 (Gráfico 3-15).

Gráfico 3-15Composición sectorial de la oferta de alimentos, 1994

Fuente: INEI – Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La oferta agropecuaria

El Perú es un país agrario, aunque algunos indicadores –como el PBI y los indicadores de comer-cio exterior– no refuercen esta afirmación39. Los indicadores de población económicamente activadependiente de la agricultura40, la superficie agropecuaria y forestal, y la alta biodiversidadnatural sustentan la naturaleza agraria del país. Gracias a esto, el Perú es capaz de procurarsebuena parte de su sustento alimenticio mediante la producción agropecuaria interna.

Esta capacidad ha mejorado a lo largo de la última década, en la medida en que la producciónagropecuaria ha tenido un crecimiento importante, tanto en términos agregados como per cápita(Gráfico 3-16). No obstante, la producción agropecuaria sufre de una alta variabilidad, debido afactores climáticos y de rentabilidad.

38 Estos datos están basados en la información agregada de producto bruto interno de tres sectores económicos: agricultura, pesca y manufac-tura (INEI, 2000b). Se hace la salvedad que en agricultura se incluye productos que se dirigen a la demanda intermedia (e.g. arroz cáscara,caña de azúcar) y productos destinados al consumo humano no directo (e.g. maíz amarillo duro), pero se excluye productos no destinados alconsumo humano (e.g. algodón, flores, madera, lana). En el caso de la industria alimentaria, se incluye productos destinados al consumohumano no directo (e.g. alimentos balanceados). Las harinas, aceites y conservas de pescado cuantificados dentro de la industria alimentariay no dentro del sector pesquero.

39 En el año 2000, el sector agrario representó el 9% del PBI total, el 9% del total de exportaciones y el 11% del total de importaciones (INEI,Aduanas).

40 De la agricultura depende el 31% de la población económicamente activa, cifra que se eleva al 75% en el medio rural (ENAHO IV Trim. 2000,ENNIV).

4848484848


Gráfico 3-16Producto bruto agropecuario total y per cápita

(a precios de 1994)

Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria, INEI.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En el periodo 1996-2001, el sector agrario creció a una tasa promedio anual de 5%, manteniendoun ritmo de crecimiento lento pero sostenido, a pesar de los efectos negativos del Fenómeno deEl Niño durante el periodo 1997-1998. El subsector pecuario presentó un desarrollo más dinámi-co, alcanzando a una tasa de crecimiento promedio anual en el periodo de 6.5%, frente a uncrecimiento de 4% del subsector agrícola a lo largo del periodo. En el año 2001 se produjo unaligera caída de 0.6% de la producción agraria, causada por una reducción en el subsector agrícola.

Los productos agrícolas de mayor importancia, por su contribución económica al valor bruto dela producción (VBP) agropecuario o por el número de hectáreas dedicadas a su producción, son:papa, alfalfa, arroz, café, caña de azúcar, plátano, maíz amarillo duro, yuca, menestras, algodón,espárragos, maíz amiláceo, maíz choclo, cebada y trigo. La producción pecuaria de mayor im-portancia son: ave, vacuno, leche, porcino, ovino y huevos. En 2000, el subsector agrícola contri-buyó con el 57% del VBP agrario, y subsector pecuario con el restante 43% (Cuadro 3-2). Detodos los alimentos, que más resaltan por su contribución al VBP agropecuario son la carne deave, la carne de vacuno, la papa y el arroz.

Cuadro 3-2Participación de principales productos en el VBP agropecuario, 2001

(en porcentaje del VBP)

Fuente y elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En los últimos años, los principales productos agropecuarios presentaron, en general, un au-mento en sus volúmenes de producción, manteniendo y en algunos casos superando, la tenden-cia creciente anterior. De estos, los que presentaron una mayor tasa promedio anual de creci-miento durante el periodo 1996-2001 fueron: maíz amarillo duro (13.7%), maíz choclo (12.8%),arroz cáscara (11.5%), café (8.7%), espárrago (8.2), ovino (9.9%) y ave (8.7%). Los que mostraron

Subsector agrícola % Subsector agrícola % Subsector pecuario %

Papa 7.2 Menestras 1.7 Ave 20.6

Alfalfa 6.1 Algodón rama 1.4 Vacuno 8.0

Arroz cáscara 4.9 Espárrago 1.5 Leche 3.8

Café 3.4 Maíz amiláceo 1.2 Porcino 2.9

Caña de azúcar 3.4 Maíz choclo 1.0 Ovino 2.6

Plátano 3.1 Trigo 0.6 Huevo 2.3

Maíz amarillo duro 2.9 Cebada grano 0.5 Camélido 0.6

Yuca 2.0

TOTAL AGRICOLA 57.0 TOTAL PECUARIO 43.0

4949494949


un crecimiento promedio anual más modesto pero sostenido fueron: yuca (4.3%), plátano (3.0%),menestras (2.9%), huevo (4.7%), vacuno (4.6%) y leche (4.3%). Los que presentaron un creci-miento fluctuante fueron: trigo (5.3%), caña de azúcar (4.6%), cebada (3.5%) y maíz amiláceo(0.8%). La papa tuvo un crecimiento significativo hasta el año 2000 (9.3%), luego de lo cualpresentó un decrecimiento de 18.2% (Gráfico 3-17).

Gráfico 3-17Producción de principales productos agropecuarios (en miles de TM)

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En conclusión, la producción agropecuaria mantuvo una tendencia sostenida al crecimiento a lolargo de la última década, tendencia que se revertió temporalmente por efecto del FenómenoEl Niño en 1992-93 y en 1997-98. Los productos alimenticios que mostraron mayor susceptibi-lidad al fenómeno fueron: la caña de azúcar, la cebada, el trigo, las menestras y el maíz amiláceo;mientras que el arroz, la yuca, el maíz choclo, el maíz amarillo duro, el café y los productospecuarios fueron los menos susceptibles.

La industria alimentaria

La industria de alimentos, al igual que la producción agropecuaria, realiza también una contribu-ción importante a la oferta de productos alimenticios en el país y ha seguido una trayectoriacreciente a lo largo de la década anterior, de acuerdo a los datos de producto bruto interno delINEI correspondientes a la industria alimentaria (Gráfico 3-18).

5050505050


Gráfico 3-18Producto bruto de las industrias alimentarias total y per cápita41

(a precios de 1994)

Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Según la Encuesta Anual de Estadística Manufacturera de 1996, los principales subsectores de laindustria manufacturera relacionados con los alimentos, en términos de su contribución al VBPindustrial, son: bebidas malteadas y de malta (e.g. cerveza), los productos de molinería (e.g.harina de trigo, sémola de trigo, arroz pilado) y las bebidas no alcohólicas (e.g. bebidas gaseo-sas). Le siguen en importancia los alimentos preparados para animales; los productos lácteos;los aceites y grasas vegetales y animales; la elaboración de azúcar, la elaboración y conservaciónde frutas, legumbres y hortalizas; la elaboración de cacao, chocolate y productos de confitería,y las carnes y productos cárnicos42 (Cuadro 3-3). Estos datos permiten observar que los princi-pales productos de la industria de alimentos no necesariamente presentan un alto valor nutricional.

Cuadro 3-3Participación de los subsectores alimentarios en el VBP industrial, 1996

Fuente: MITINCI – Dirección de Estudios Sectoriales. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Al analizar el desempeño de los subsectores industrial alimentarios durante el periodo 1995-2000, se puede observar que aquellos que presentaron el mayor crecimiento de volumen pro-ductivo fueron las carnes y productos cárnicos; los elaborados de frutas, legumbres y hortalizas;los productos lácteos; los alimentos preparados para animales y las bebidas no alcohólicas. Los

41 La estimación del PBI manufacturero por parte del INEI y del MITINCI toma en cuenta la clasificación industrial internacional uniforme (CIIU) yconsidera entre los productos alimenticios y bebidas (que conforman la industria alimentaria) a los rubros de harinas, conservas y productos depescado, así como a los alimentos balanceados para animales y las bebidas alcohólicas, entre otros.

42 Basado en la clasificación industrial internacional uniforme (CIIU – Revisión 3) (MITINCI, 2001).

Miles % VBPde US$ total industrial

Elaboración de bebidas malteadas y de malta 989,151 4.69

Productos de molinería 795,930 3.77

Bebidas no alcohólicas y refrescantes. Aguas minerales 687,878 3.26

Alimentos preparados para animales 495,918 2.35

Productos lácteos 474,296 2.25

Aceites y grasas de origen vegetal y animal 453,466 2.15

Elaboración de azúcar 284,076 1.35

Elaboración y conservación de frutas, legumbres y hortalizas 227,377 1.08

Elaboración de cacao y chocolate. Productos de confitería 180,832 0.86

Carnes y productos cárnicos 92,164 0.44

Subsector industrial

5151515151


subsectores de aceites y grasas vegetales y animales y los productos de molinería tuvieron unatendencia creciente, aunque de menor magnitud, a excepción del arroz pilado que mostró ungran crecimiento (Gráfico 3-19).

Gráfico 3-19Producción de principales productos de industria alimentaria

(en miles de TM)

Fuente: MITINCI - Dirección Nacional de Industrias.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La producción de la industria azucarera presentó un comportamiento errático, debido en partea los problemas de los complejos azucareros: parcelación de la tierra, descapitalización,obsolescencia de la maquinaria, apertura comercial, a lo que se sumaron los efectos negativosgenerados por el Fenómeno El Niño. Los subsectores de productos del cacao y confitería y laindustria cervecera presentaron también comportamientos irregulares y con tasas negativas decrecimiento promedio anual. El subsector de harinas, conservas y productos del pescado pre-sentó una tasa promedio de crecimiento anual de 5.3%, presentando un comportamiento fluc-tuante a lo largo del periodo debido principalmente a los efectos del Fenómeno El Niño.

La oferta pesquera

En el contexto mundial, el Perú ocupa el primer lugar en niveles de captura de recursos marinosy se mantiene segundo en volúmenes totales, que consideran los recursos de la pesca y laacuicultura. En términos de contribución a la economía nacional, para el periodo 1996-2000, losrecursos pesqueros han representado un porcentaje del PBI entre 1.2% y 1.4%, a excepción de1998, que muestra una disminución a 0.8 %. En términos del comercio exterior, el sector pesqueroconstituye el segundo sector en la generación de divisas, después del minero. En términos devolúmenes de producción, la pesca es una actividad mayormente dependiente de la disponibi-lidad del recurso marino43, el cual se ve fuertemente influenciado por los factores climáticoscomo el calentamiento de las aguas por efecto del Fenómeno El Niño, determinando fluctuacio-nes que no permiten identificar una tendencia positiva de la producción en la última década(Gráfico 3-20).

43 En su mayor parte, la pesca no es de producción manejada.

5252525252


Gráfico 3-20Producto bruto pesquero total y per cápita

(a precios de 1994)

Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Si bien se ha reportado un número mayor a 730 especies de pescado en nuestro mar, las másimportantes son las pelágicas, anchoveta, sardina, jurel y caballa. Dichas especies representanen años normales el 95% del volumen total de las capturas destinándose mayormente al consu-mo humano indirecto, a través de la producción de harina y aceite de pescado (Gráfico 3-21).

Gráfico 3-21Desembarque de especies hidrobiológicas

Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática. Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero.

En este sentido, se observa que la oferta total de productos pesqueros para consumo humanodirecto está poco afectada por los fenómenos climáticos; no obstante la composición de lasespecies ofertadas, muestra variaciones en algunos casos significativas; este comportamientose explica porque dicho fenómeno favorece la migración de especies como el atún, el perico yotras, propias de aguas calientes que se acercan al litoral, ampliando la diversidad de productosdisponibles para la pesca y favoreciendo su mayor accesibilidad a la pesca artesanal. En el Grá-fico 3-22 se muestra la variación de los desembarque para las principales especies destinadas alconsumo humano directo.

5353535353


Gráfico 3-22Desembarque de especies para consumo humano directo

(en miles de TM)

Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática.Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero.

Las importaciones y donaciones

La segunda fuente importante de oferta de alimentos son las importaciones. En la última déca-da, las importaciones de alimentos se han casi duplicado en términos de valor, pero con unatendencia decreciente en su nivel de participación en el total de las importaciones peruanas,siendo sustituidas por mayores volúmenes de producción nacional. El valor FOB de las importa-ciones de productos alimenticios creció de US$ 698 millones en 1993 hasta US$ 1,171 millonesen 1996, para decrecer luego a US$ 860 millones en el año 2001 (Gráfico 3-23). Los mayoresrubros de las importaciones de alimentos corresponden a bienes de consumo elaborados yproductos primarios para la industria.

Gráfico 3-23Balanza comercial de alimentos, 1993-2001

(en millones de US$)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

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La tendencia de las importaciones de alimentos en la última década presenta un punto de quie-bre en su comportamiento, hasta entonces ascendente, que coincide con el inicio de la recesiónen 1997. Según datos de aduanas, en los últimos años se observó una tendencia creciente de labalanza comercial de alimentos44; llegándose a producir un equilibrio de la balanza a partir de1997, gracias al mantenimiento del crecimiento de las exportaciones y a un estancamiento yreducción de las importaciones (Gráfico 3-23).

Luego de un retorno temporal al déficit comercial alimentario en 1998, en los años 1999-2000 seapreció una reducción de las importaciones que generó modestos superávits comerciales y quepuede ser atribuido al estancamiento de la demanda interna y del consumo. En el año 2001 seobservó una reducción del superávit comercial, causada principalmente por el incremento de lasimportaciones de productos como el trigo, los aceites y el maíz amarillo duro, entre otros.

Los productos agropecuarios y agroindustriales importados de mayor importancia en términosde volumen en los últimos años son el trigo, el maíz amarillo duro, la torta de soya, el azúcar, elaceite de soya y el arroz. De estos, las importaciones de trigo y aceite de soya mostraron unatendencia ascendente, las de maíz amarillo duro mostraron un comportamiento fluctuante, mien-tras que las de azúcar y arroz presentaron tendencias decrecientes, como efecto de los mayoresniveles de producción nacional (Gráfico 3-24).

Gráfico 3-24Principales importaciones de productos agropecuarios

(en miles de TM)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Finalmente, una fuente adicional de oferta de productos alimenticios la constituyen las donaciones.Las donaciones de alimentos a lo largo de la última década han promediado un valor de US$ 80millones, lo cual equivale a menos del 1% de la oferta total de alimentos en el Perú (Gráfico 3-25).Más aun, el nivel de donaciones en general ha ido decreciendo a lo largo de la década, debidoprobablemente a la aparente mejora en los indicadores macroeconómicos. Se proyecta que en elmediano plazo la política nacional de seguridad alimentaria prescinda de esta contribución.

44 La balanza comercial de alimentos toma en cuenta las siguientes secciones de la clasificación de productos de Aduanas: Sección I -animalesvivos y productos del reino animal (exceptuando los animales vivos y los demás productos de origen animal); Sección II - productos del reinovegetal (exceptuando plantas vivas, flores y materias trenzables); Sección III - grasas y aceites animales o vegetales; y Sección IV - productosde las industrias alimentarias (exceptuando los alimentos preparados para animales y el tabaco). Debe tomarse en cuenta que considerarúnicamente volúmenes de exportación e importación en términos agregados puede sesgar el análisis en la medida en que se estaría obvian-do el hecho de que la composición de las importaciones de alimentos difiere sustantivamente de la composición de las exportaciones dealimentos, e incluso de la composición del consumo interno.

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Gráfico 3-25Donaciones

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.3.2 LA DEPENDENCIA EXTERNA

La dependencia externa constituye el porcentaje de alimentos consumidos dentro del país queprovienen de las importaciones. Cálculos realizados en base a la Tabla Insumo Producto elabo-rado por el INEI (para recalcular el PBI nacional con base al año 1994), permiten estimar losvalores de dependencia externa para la demanda total de alimentos45. Según los estimados deesta Tabla, la dependencia externa para la demanda total de alimentos alcanza el 9.4% delconsumo interno, lo que significa que la producción nacional provee el restante 90.6%. Sin em-bargo, si se descuenta las exportaciones de alimentos que el Perú realiza (que equivalen aproxi-madamente a un 3.9% de la demanda total) y se consumiera internamente todos los alimentosproducidos, nuestra dependencia de las importaciones se reduciría a un 5.5%

Cuadro 3-4Satisfacción de la demanda de alimentos según fuentes de oferta, 1994

(en miles de nuevos soles de 1994)

Fuente: INEI – Tabla Insumo Producto. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Al analizar los componentes de la demanda total, se observa que la dependencia externa llegaa sólo el 6.1% en el caso de la demanda final de alimentos y al 15.5% para la demanda interme-dia de alimentos. Esto indica que nuestra capacidad de autoabastecimiento es mayor para el

45 Se asume que la oferta total se compone de producción e importaciones, y que la demanda total incluye la demanda intermedia (insumos ofactores de producción que los sectores productivos demandan entre sí) y la demanda final (consumo de los individuos, inversión, acumula-ción de inventarios, consumo del gobierno y exportaciones). En el caso de los alimentos, la demanda final para inversión, acumulación deinventarios y consumo del gobierno en el año 1994 es mínima, por lo que la demanda final se compone en la práctica por el consumo de losindividuos y las exportaciones.

Productos agropecuarios, caza y silvicultura

16,678,303 1,431,605 15,246,698 8.6% 559,869 (5.2%)

Productos de la pesca 2,425,450 824 2,424,627 0.0% 6,017 0.2%

Productos lácteos 1,535,754 345,791 1,189,963 22.5% 4,055 (22.3%)

Preservación de pescado 298,812 10,465 288,348 3.5% 364,261 118.4%

Productos de molinería y panadería 4,560,456 346,499 4,213,956 7.6% 60,755 (6.3%)

Azúcar 1,023,689 348,417 675,273 34.0% 67,053 (27.5%)

Otros productos alimenticios 9,049,977 864,882 8,185,094 9.6% 330,188 (5.9%)

TOTAL 35,572,441 3,348,483 32,223,958 9.4% 1,392,200 (5.5%)

Depend. externa

Exporta- ciones

% de la Demanda

interna

Demanda Interna

Origen Importado

Origen NacionalGrupos de Productos

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consumo de los individuos y las exportaciones que para el consumo de la industria nacional(Cuadro 3-5).

Por otro lado, la capacidad de la economía peruana de autoabastecer a su población de alimen-tos varía sustantivamente según el tipo de demanda y por grupo alimenticio46. En el caso de losproductos lácteos y el azúcar, la dependencia externa es mucho mayor al promedio general y alde otros grupos de alimentos. Así, la dependencia para la demanda total llega a 22.5% y 34.0%para los lácteos y el azúcar, respectivamente (49.5% y 42.9% para la demanda intermedia y17.4% y 29% para la demanda final, respectivamente - Cuadro 3-5). Asumiendo que los volúme-nes de exportación de ambos grupos de alimentos sean destinados al consumo interno, losniveles de dependencia se mantienen en 22.3% en el caso de productos lácteos y en 27.5% enel caso del azúcar (Cuadro 3-4). En ambos casos, se concluye que los niveles de importaciónresponden más a un factor de insuficiente producción del recurso que a condiciones de calidady precio que orienten las preferencias de los consumidores hacia productos importados.

En un segundo nivel de dependencia, más cercano al promedio nacional, se encuentran losgrupos de productos agropecuarios, preservación de pescado, molinería y panadería, y el rubrode otros productos alimenticios. El nivel de dependencia para la demanda total de estos pro-ductos fluctúa entre 3.5% y 9.6%. De redireccionar las exportaciones al mercado interno, la de-pendencia del exterior se volvería nula en los productos de preservación de pescado (conservas),y se reduciría a valores entre 5.2% y 6.3%, en el caso de los productos agropecuarios, molinería ypanadería y otros productos alimenticios (Cuadro 3-4). En estos casos se puede concluir, entonces,que buena parte de las importaciones de estos productos alimenticios responden más a factoresde calidad y precio que a necesidades de abastecimiento.

Cuadro 3-5Dependencia externa de alimentos según tipo de demanda, 1994

Fuente: INEI – Tabla Insumo Producto.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Finalmente, los productos de la pesca se encuentran en un nivel de dependencia nulo, dado quetodo lo consumido, tanto por el consumidor final como por las industrias de transformación,proviene exclusivamente de la producción interna.

El análisis combinado de la tendencia de producción, importaciones y exportaciones de los princi-pales productos de la canasta de alimentos permite estimar la tendencia en los niveles de depen-dencia en los años posteriores a 1994. Los datos de la balanza comercial de alimentos presentadosanteriormente (Gráfico 3-22), sugieren que a lo largo de la última década nuestro nivel de depen-dencia del exterior se ha reducido. El cálculo de la capacidad de satisfacción de la demandaaparente de algunos productos de la canasta de alimentos permite confirmar la tendencia a lareducción de la dependencia externa en la mayoría de estos productos (Gráfico 3-26).

A lo largo de la última década se ha producido una reducción progresiva de la dependenciaexterna de los productos de mayor consumo aparente en el país. Esto se ha dado en los princi-pales productos alimenticios, con excepción del trigo, donde se mantiene una elevada depen-

46 INEI (1999) separa los recursos en siete grandes grupos alimenticios: 1) productos agropecuarios, de caza y silvicultura; 2) productos de lapesca; 3) productos lácteos; 4) preservación de pescado (conservas); 5) productos de molinería y panadería; 6) azúcar; y 7) otros productosalimenticios.

Productos agropecuarios, caza y silvicultura 12.2% 5.4%

Productos de la pesca 0.1% 0.0%

Productos lácteos 49.5% 17.4%

Preservación de pescado 8.9% 3.2%

Productos de molinería y panadería 18.6% 5.2%

Azúcar 42.9% 29.0%

Otros productos alimenticios 23.7% 4.7%

TOTAL 15.5% 6.1%

Grupos de Productos Demanda intermediaDemanda

final

5757575757


dencia externa debido a la limitada capacidad de la producción nacional de satisfacer la deman-da. La dependencia externa del trigo ha fluctuado entre 88% y 92% durante la década pasada,pero se estima que el potencial de crecimiento del autoabastecimiento podría llegar a valorescercanos al 20%.

Gráfico 3-26Capacidad interna de satisfacción de la demanda aparente47 de

principales alimentos, 1991-2001

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas, MINAG – Dirección General de Información Agraria. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Otros productos donde se mantienen moderados niveles de dependencia son el maíz amarilloduro, la cebada y el azúcar, aunque en todos estos casos la tendencia es hacia el aumento de lacapacidad interna de satisfacción de la demanda. En el caso del maíz amarillo duro, esta capaci-dad de autoabastecimiento subió del 48% al 55% en el periodo 1991-2001, y en el caso de cebadadel 70% al 77% entre 1991 y 2000. El azúcar mostró un comportamiento altamente fluctuantetanto de su producción como de su importación, e incluso exportación, a lo largo de la décadapasada, determinando que la capacidad de autoabastecimiento fluctúe entre 51% y 84%.

El arroz es uno de los productos de la canasta de alimentos cuyo consumo aparente se incrementósignificativamente a lo largo de la década y que ha mostrado de igual forma una reduccióndramática en su dependencia externa, como resultado del incremento sostenido de la produc-ción nacional y de la reducción de las importaciones. La dependencia externa de este productollegó a 42% en 1992 y se redujo progresivamente hasta llegar a 4% en el año 2001.

Las menestras mantienen una relativamente baja dependencia externa, la cual sin embargo hamostrado una tendencia fluctuante en la última década, a pesar del incremento progresivo de laproducción nacional. Así, la dependencia externa fluctuó entre 7% y 21% a lo largo de los últi-mos años, siendo actualmente alrededor de 11%.

Los productos pecuarios muestran una muy baja dependencia externa, siendo la tendencia ac-tual a que esta se reduzca aún más. La leche, por ejemplo, mantuvo un nivel de dependenciaexterna promedio anual de alrededor de 4%, que se incrementó hasta 5% a mediados de ladécada por un incremento de las importaciones de leche en polvo, pero que luego se redujo enforma gradual a niveles cercanos al 2%. Por otro lado, la carne de ave, tiene un nivel de depen-dencia externa entre 0.5% y 1%. Similares niveles tienen la carne de vacuno y porcino.

Finalmente, existen varios productos de alto consumo por parte de la población en los cuales elpaís es casi plenamente autosuficiente, tales como la papa, el plátano, la yuca, el maíz amiláceo,el maíz choclo, el camote, las hortalizas, los pescados, los huevos y gran parte de las frutas.

La estimación de la dependencia en términos de calorías evidencia que ésta es sustantivamentesuperior a la que se da en términos del valor de los productos consumidos. Para dicha estimación,se toma una muestra del tipo de alimentos que más contribuye a la ración calórica promedio de

47 Proporción del volumen total de alimentos disponibles para el consumo humano y registrado estadísticamente en el territorio nacional en elaño calendario que proviene de la producción nacional. Se calculó con la fórmula: producción / (producción + importaciones – exportacio-nes).

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48 Riordan et al. (2002).49 Sólo el 15% toman sus decisiones de qué sembrar en base al mercado, mientras que el 57% tienden a sembrar los mismos cultivos cada

campaña (III CENAGRO 1994).

los peruanos: los cereales. En efecto, los cereales constituyen cerca del 50% de la ración calóricadiaria promedio, complementada por tubérculos y raíces, que constituyen un 10% adicional. Delos cereales consumidos en el Perú, el 40% aproximadamente es provisto por la oferta domésticay el 60% restante es de procedencia importada. Esto significa que, tomando únicamente la mues-tra de cereales, nuestra dependencia externa en términos de calorías asciende a cerca del 30%.

3.3.3 PRINCIPALES RESTRICCIONES DE LA PRODUCCIÓN ALIMENTARIA

En la agricultura peruana

Rentabilidad

A pesar de las mejoras experimentadas en algunos rubros, la agricultura generalmente no haevidenciado altas tasas de retorno y presenta una baja rentabilidad. Si bien carece de indicadoresconfiables de evolución de la rentabilidad agropecuaria, tanto a nivel agregado como por líneasde producción, existen indicios que sugieren que la rentabilidad agropecuaria se ha mantenidoen niveles bastante bajos o aun negativos. Uno de estos indicios proviene de los bajos y decre-cientes precios obtenidos en las subastas públicas de tierras privatizadas de los grandes proyec-tos de riego en la costa, donde se ubica el sector más moderno de la agricultura comercial. Otroindicio es que en las últimas décadas no se ha generado un sector agroexportador moderno ycompetitivo en los mercados mundiales.

Las principales razones de la baja rentabilidad de la agricultura son la baja productividad de losfactores de producción (tierras, mano de obra, capitales y gestión) y los bajos precios de losproductos agropecuarios. La baja productividad de la mano de obra encuentra su origen en quegran parte del trabajo agrícola es redundante, especialmente en condiciones de extrema pobre-za48, así como en el bajo nivel educativo de los productores agropecuarios. Más de tres cuartosde los productores rurales tienen un nivel educativo menor o igual a la primaria, y sólo el 4%tiene un nivel superior (Gráfico 3-27). A esto se suma la ausencia de cultura empresarial de lamayoría de productores agropecuarios, pues las decisiones de siembra e inversiones se hacenprincipalmente en base a la costumbre y no en función al mercado49.

Gráfico 3-27Nivel de educación alcanzado por productores agropecuarios

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los bajos precios de los productos agropecuarios se explican, entre otros factores, por los altoscostos de transacción de los servicios financieros y no financieros, las ineficiencias de lacomercialización agropecuaria, la competencia de alimentos importados y la depresión en lacapacidad de gasto de las familias causada por la recesión económica. Otras razones de la bajarentabilidad son el predominio del minifundio y la pequeña propiedad, la falta de organizaciónde los productores, la falta de asistencia técnica y la deficiente infraestructura económica en elmedio rural.

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Disponibilidad, degradación y fragmentación de las tierras

La relación superficie agrícola / territorio nacional del Perú es una de las más bajas del mundo.Las tierras aptas para la agricultura son escasas: sólo el 5.9% del territorio nacional (7.6 millonesde hectáreas) son tierras aptas para cultivos (en limpio y permanentes) y 13.9% (17.9 millones dehectáreas) lo son para pastos. En contraste, las tierras con aptitud para la producción forestalllegan al 38% del territorio nacional, mientras que las tierras de protección, i.e. sin potencialproductivo, ocupan la mayor extensión del territorio.

Por la capacidad de uso mayor de sus tierras, el Perú tiene condiciones para ser un país másforestal y ganadero que agrícola. Geográficamente, las tierras de cultivo están distribuidas pro-porcionalmente en todo el país, aunque con cierto predominio en la selva (4.6 millones dehectáreas), mientras que los pastos se concentran principalmente en la sierra (10.6 millones dehectáreas) (Gráfico 3-28).

Gráfico 3-28Tierras según capacidad de uso mayor

(en % de territorio nacional)

Fuente: ONERN – Clasificación de las Tierras en el Perú 1982.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El total de superficie agrícola de las unidades agropecuarias existentes en el país llegaaproximadamente a 5.5 millones de hectáreas, de las cuales sólo 3.3 millones de hectá-reas están siendo efectivamente utilizadas con cultivos transitorios, permanentes o aso-ciados (Cuadro 3-6)50. Esto representa el 43.2% del total de tierras con potencial agrícola,lo cual indica que las tierras agrícolas, además de ser escasas, están subutilizadas. Demanera general, se puede afirmar que en la costa y en la selva las tierras cultivables estánsubutilizadas, mientras que en la sierra éstas se encuentran sobre utilizadas.

Cuadro 3-6Capacidad de uso de la superficie agropecuaria (en millones de hectáreas)

*Incluye cultivos asociados

Fuente: ONERN, III CENAGRO 1994.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

50 Los restantes 2.2 millones de hectáreas incluyen tierras en barbecho, en descanso y no trabajadas (III CENAGRO 1994).

Potencial En uso % agropecuario agropecuario utilizado

Transitorios 4.90 2.12 43.2

Permanentes 2.69 1.16* 43.2

Subtotal 7.59 3.28 43.2

Pastos naturales 17.92 16.91 94.4

TOTAL 25.51 20.19 79.14

Cultivos

6060606060


Por otro lado, la escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos, laurbanización de las áreas agrícolas cercanas a las ciudades51 y la erosión de suelos. El 6.4% delos suelos en el Perú tienen problemas de erosión severa, lo que representa 8.2 millones dehectáreas, de las cuales el 31% se encuentra en la costa y el 65% se encuentra en la sierra(Gráfico 3-29).

Las causas de la erosión, además del efecto de las precipitaciones y los vientos sobre la agresteconfiguración topográfica del país, son la fuerte presión demográfica, el uso de tierras paraactividades contrarias a su capacidad de uso mayor, el uso inadecuado del agua, las prácticas decultivo inadecuadas, la deforestación y el sobrepastoreo. Adicionalmente, se estima que en lacosta unas 300,000 hectáreas de tierras de cultivo están afectadas por problemas de salinización,la mitad de ellas de forma grave, debido al mal uso del agua de riego, lo cual genera unapérdida de productividad y cuestiona las ventajas de las nuevas irrigaciones. Como resultado, setiene la reducción de la disponibilidad y capacidad productiva de las tierras cultivables del país.

Gráfico 3-29Superficie de la erosión severa por regiones naturales

(miles de hectáreas)

Fuente: INRENA.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Una característica de la propiedad de la tierra en el Perú es su extrema fragmentación, caracteriza-da por el reducido tamaño de la unidad de producción típica y la dispersión de parcelas de unmismo propietario, como resultado de la parcelación de la mayor parte de empresas asociativas ycooperativas creadas por la Reforma Agraria, y de la presión demográfica sobre las escasas tierrasdisponibles. El 92% de las unidades agropecuarias del país está compuesta por explotaciones conmenos de 20 hectáreas (84% menos de 10 hectáreas y 70% menos de 5 hectáreas) y concentracerca del 16% de la superficie agropecuaria total y el 66% de la superficie agrícola (Gráfico 3-30).

El problema de la fragmentación es mayor en el caso de las tierras agrícolas que en el caso delos pastos o bosques, donde la mayoría de propiedades son de mediana o gran extensión,siendo así la distribución de las tierras agrícolas socialmente más equitativa. En promedio, launidad de producción tiene una extensión de 3.1 hectáreas y está compuesta por 3.3 parcelas;situación que se agrava en la sierra donde la extensión se reduce a 2.4 hectáreas y el número deparcelas aumenta a 4.1.

En consecuencia, la pequeña propiedad campesina ocupa un lugar predominante en la produc-ción agrícola del país, y representa además el 95% de la PEA agropecuaria, el 72% del VBP totalagrícola y el 60% del total de agroexportaciones52. Estas se concentran principalmente en lasierra del país, con predominancia en los departamentos de Puno, Cajamarca, Cusco y Ancash53.Un sector crítico de la pequeña propiedad lo constituyen los minifundios de menos de unahectárea, que representan el 24% del total de unidades agropecuarias (423 mil), los cuales tie-nen pocas capacidades de orientar su producción al mercado y recibir crédito comercial, siendomayormente una agricultura de subsistencia dedicada al autoconsumo.

51 El caso más notorio es el de Lima Metropolitana, donde el área urbana ha pasado del 32% en 1970 al 83% del área total en 1995 (CONAM2001).

52 Convenio MINAG/GTZ – CEPES (2001).53 Ibid.

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Gráfico 3-30Número total y superficie total, agrícola y no agrícola de unidades

agropecuarias según tamaño (en % del total)

Fuente: FAO, MINAG - Dirección General de información Agraria.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Productividad agropecuaria

Uno de los factores de la baja rentabilidad de la agricultura peruana es la baja productividadagropecuaria. Cuatro de los cultivos de importancia nacional (arroz, yuca, café, algodón) tienenrendimientos que llegan al 60-80% del rendimiento promedio de los 10 primeros países produc-tores, mientras que otros cultivos de importancia (plátano, papa, cebada y maíz) presentan ren-dimientos que no llegan ni al 40% (Gráfico 3-31).

Gráfico 3-31Perú: rendimiento de los principales cultivos

(como % del rendimiento promedio de los 10 mejores productores)

Fuente: FAO, MINAG - Dirección General de información Agraria.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los rendimientos de los principales cultivos agrícolas han mostrado un comportamiento hetero-géneo (Gráfico 3-32). La productividad de los principales cultivos alimenticios, con excepción dela yuca y el plátano, han mantenido la tendencia general creciente de los últimos 30 años, aun-que con variaciones temporales provocadas principalmente por el Fenómeno de El Niño. Loscrecimientos de rendimiento más notables en los últimos años se han dado en los casos de lapapa, el arroz y el maíz amarillo duro. Por el contrario, la evolución de los rendimientos de losprincipales cultivos agroindustriales (algodón, café y azúcar) ha mostrado notorias fluctuaciones.

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0%

10%

20%

30%

40%

50%

3 6 8 10 13 15 17 20 22 24 26 29

TM / Ha

Gráfico 3-32Evolución de los rendimientos de principales productos

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Por otro lado, se observa una gran asimetría en la distribución de los rendimientos de los princi-pales productos agrícolas a nivel nacional. En la mayoría de cultivos se presentan casos extre-mos de rendimientos más altos que el promedio, lo que lleva a pensar en la existencia de unpotencial para incrementar la disponibilidad de alimentos. Un ejemplo de esto se observa en elcultivo de papa, donde el mayor porcentaje de provincias del país presentó rendimientos pro-medio de alrededor de 6 TM/ha en el periodo 1999-2000, siendo el promedio nacional de 11.5TM/ha. Sin embargo, en algunos departamentos de la costa (Lima, Ica, Arequipa), existen pro-vincias con rendimientos promedio entre 20 y 30 TM/ha (Gráfico 3-33). Situaciones similares sepresentan en los casos del maíz amarillo duro, el trigo, la yuca, el plátano y el maíz amiláceo.

Gráfico 3-33Distribución de rendimientos provinciales de papa, 1999-2000

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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Disponibilidad y gestión del agua

El 32% de la superficie agrícola nacional (1.7 millones de hectáreas) se encuentra bajo sistemasde riego, y de ésta el 63% (1.1 millones de hectáreas) tiene riego permanente (Gráfico 3-34). Un48% de la superficie bajo riego se concentra en la costa, un 47% en la sierra y sólo un 5% en laselva.

Gráfico 3-34Superficie agrícola bajo riego y en secano

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria

En la mayor parte del territorio, la disponibilidad de agua para uso agrícola está condicionadapor la intensidad y variabilidad de las lluvias. En la costa, la precipitación pluvial es insuficientepara la agricultura, por lo que ésta depende principalmente de sistemas de riego, teniendoalgunos departamentos cerca del 90% de su superficie agrícola bajo riego. Por el contrario, en lasierra algunos departamentos (Huánuco, Junín, Cusco) tienen menos del 15% de su superficieagrícola bajo riego, y la agricultura depende fundamentalmente de las lluvias, las cuales sonintensas pero concentradas a determinados meses del año.

La principal fuente de agua para la agricultura con riego permanente es el agua de río (48.6%)seguido por el agua de manantial (15.5%) y el agua de reservorio (8.8%). El 82.5% de la superfi-cie agrícola bajo riego tiene acceso a agua de buena calidad, mientras que el 9.9% tiene aguascontaminadas por relaves mineros, industriales, urbanos u otras sustancias, lo cual es significati-vo considerando la escasez de tierras cultivables y bajo riego.

La gestión del agua se caracteriza por mantener aún una escasa eficiencia en la conducción y unbajo uso de tecnología de riego a nivel de parcela generando una escasa eficiencia de aplica-ción. El 82.4% de las unidades agropecuarias con tierras bajo riego tiene sus canales de riego sinrevestir, generando una baja eficiencia de conducción en 1.37 millones de hectáreas, que repre-sentan el 79.5% de la superficie agrícola bajo riego.

Por otro lado, existe en el país un deficiente sistema de administración de riego y un bajo nivel deorganización de las juntas de usuarios y comités de regantes debido a la falta de manejo deinstrumentos y procedimientos técnicos y administrativos, y alta morosidad. Una de las razones deesta situación lo constituye las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, lascuales no cubren los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego, y nopermiten la recuperación de las inversiones públicas en nuevas irrigaciones. En consecuencia, haynecesidad de reformar la legislación vigente de derechos de agua, a fin de cambiar el deficientesistema de determinación de tarifas y sistema de cobranzas, reorganizar los grupos de usuarios yestablecer autoridades autónomas a nivel de cuencas, entre otras demandas54 .

54 Del Castillo, Diez, Trivelli y von Hesse (2000). pp. 16-17.

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Uso, generación y transferencia de tecnología

Otra limitante en el desarrollo productivo del agro peruano lo constituye el bajo nivel de innova-ción tecnológica, que restringe la capacidad de los agricultores para incrementar la productivi-dad, mejorar el manejo poscosecha, optimizar la transformación y comercialización y elevar lacompetitividad del agro a nivel interno e internacional. Esto está asociado a que la mayoría deexplotaciones agropecuarias tienen extensiones pequeñas o muy pequeñas, que dependen dela agricultura de secano, presentan problemas de deterioro de recursos y están escasamenteinsertadas en el mercado, todo lo cual dificulta un rápido proceso de innovación y competitividad.

De manera general, existe una escasa articulación de la investigación con las necesidades ydemandas de los productores agropecuarios. Sólo los productores más vinculados al mercado ocon posibilidades de expansión hacia nuevos mercados han logrado invertir en equipamiento yasesoría especializada, con lo cual han experimentado un salto tecnológico con respecto a lasituación vivida hasta fines de la década del ochenta55. La norma a nivel de la producción internade alimentos sigue siendo el uso de tecnologías tradicionales, ahorradoras de capital yminimizadoras del riesgo56. La investigación y extensión orientadas a la optimización de lossistemas y tecnologías de producción de la pequeña agricultura o de la agricultura de bajo usode insumos no han recibido la atención que merecen, considerando su importancia en la com-posición del agro peruano y en las estrategias de lucha contra la pobreza57.

El actual sistema de generación y transferencia de tecnología agraria es débil y contribuye poco ala optimización de las tecnologías agropecuarias. La inversión pública en investigación es mínima,alcanzando sólo el 2% del PBI nacional. La inestabilidad y discontinuidad institucional existente eninvestigación agraria empeoró durante la década pasada, determinando una pobre coordinaciónentre las instituciones que prestan servicios de investigación agraria a nivel nacional.

El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) conserva la tarea de ente públicoprincipal para la investigación agropecuaria, siendo una prioridad su rol en la sierra y en la selva,y complementando el rol del sector privado en la costa. Durante la década del noventa, la mayorparte de sus estaciones experimentales fueron transferidas al sector privado en la perspectivaque este asuma un rol de liderazgo en la generación y transferencia de tecnología. Sin embargo,el proceso no respondió a las expectativas y el sector privado no fue capaz de incursionar en lainvestigación agraria aplicada de modo significativo58. En general, el INIA no cuenta con losrecursos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo las tareas de investigación de ma-nera óptima, y no ha logrado consolidar un sistema nacional de investigación y transferencia detecnología agraria, efectivo y adecuadamente integrado a las redes internacionales de investi-gación agraria.

Acceso al financiamiento agrario

El desarrollo del sistema financiero en el sector agrario es aún incipiente y ha generado unasituación de recursos insuficientes y de alto costo para capital de trabajo y para inversiones.

A partir del año 1990, el crédito para el sector agrario disminuyó considerablemente comoconsecuencia de la liquidación del Banco Agrario, lo cual contribuyó a la descapitalización delsector. El Banco Agrario tenía una participación promedio del 85% del total del créditos en elsub-periodo 1985-90, y la banca comercial cubría el 15%. Con la liquidación del Banco, la dispo-nibilidad de recursos financieros para el agro pasó de US$ 502 millones anuales en el periodo1985-90, a US$ 197 millones anuales en el periodo 1990-95 (Gráfico 3-35).

55 Esto en especial para los cultivos más rentables y de exportación: mangos, espárragos, hortalizas, otros frutales, etc.56 Las cuales pueden resultar eficientes en un contexto de escasez y deterioro de recursos, altos costos de transacción, alta dependencia a la

variabilidad climática y reducida inserción en el mercado.57 Sin embargo, se reconoce que no existe consenso sobre la importancia de priorizar la asignación de recursos para la investigación y promo-

ción de tecnologías apropiadas para la agricultura de subsistencia.58 Heredia, J. (2001).

6565656565


Gráfico 3-35Colocaciones del sistema financiero al sector agrario, 1995-2000

(en millones de US$)

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Paralelamente, la participación de la banca privada en el crédito al sector agropecuario aumen-tó progresivamente, pasando de US$ 55 millones en 1990 a US$ 378 millones en el año 2000.Sin embargo, ésta no ha logrado la cobertura deseable, estando la gran mayoría de productoresagropecuarios sin acceso a fuentes de financiamiento productivo. Según el III CENAGRO de1994, sólo el 6.2% de los productores gestionaron y obtuvieron crédito agropecuario.

En la última década, nuevos agentes ingresaron al mercado financiero agropecuario. En el añode 1994 se crearon las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, y en 1995 las Cajas Municipales deAhorro y Crédito ampliaron sus servicios al otorgamiento de créditos con cartera agropecuaria,ampliando progresivamente la cobertura de sus colocaciones. Al año 2000, el 80.8% de loscréditos del sistema financiero al sector correspondían a la banca múltiple comercial, el 8.7% alas cajas rurales y el 3.8% a las cajas municipales (Cuadro 3-7).

Cuadro 3-7Créditos del sistema financiero al sector agropecuario (al 31/12/2000)

Fuente: Superintendencia de Banca y SegurosElaboración: MINAG

Cabe señalar, de igual modo, que durante la década pasada el Estado realizó operaciones decrédito directo a través de programas públicos, siendo los más importantes los FondeagrosRegionales (entre 1992 y 1996) y los Fondos Rotatorios del Ministerio de Agricultura (entre 1997y 2000). Las características principales de estos programas fueron su poca supervisión, suineficiencia operativa, el uso clientelista de recursos y los bajísimos índices de recuperación, queresultaron en una pérdida por parte del Estado de un total de US$ 202 millones en el periodo1992-2000 (Cuadro 3-8).

Banca múltiple 320,998 2.7 80.85

Cajas rurales 34,771 54.37 8.76

Banco de la Nación y Cofide 15,268 0.69 3.85

Cajas municipales 15,195 8.6 3.83

Arrendamiento financiero 10,035 1.17 2.53

Empresas financieras 744 0.36 0.19

TOTAL 397,011 2.59 100.00

Monto

(miles de US$)Entidad

% del total de créditos de cada entidad

% del total de créditos al sector

6666666666


Cuadro 3-8Créditos otorgados por los programas del Estado al sector agropecuario, 1992-2000

(en millones de US $)

Fuente: Salaverry (2001).

Entre las dificultades u obstáculos que determinan los altos riesgos y costos de transacción parael otorgamiento de créditos a los productores agrarios por parte de entidades financieras, des-tacan la ocurrencia cíclica de desastres naturales ocasionados por el Fenómeno de El Niño, lamenor capacidad instalada y mayores costos unitarios de operación de la micro y pequeñaempresa agropecuaria, la estrecha supervisión y asistencia técnica requerida para los pequeñoscréditos, la ampliación de cobertura espacial de las oficinas de operación, la ausencia de regis-tros contables empresariales que dificulta el análisis de requerimientos de créditos, y las dificul-tades legales y prácticas para el otorgamiento de créditos de capital de trabajo con garantíasprendarias (prenda agrícola y prenda pecuaria).

Comercialización agropecuaria

La comercialización de los productos agrícolas se caracteriza por una deficiente formación deprecios que perjudica principalmente a los pequeños productores y a los consumidores de me-nores ingresos, debido a la falta de fluidez en el abastecimiento de alimentos, encarecimientodel proceso de comercialización a mermas significativas que reducen y afectan la calidad de laoferta agropecuaria alimentaria59.

El sistema de información de precios es deficiente y el estado de la infraestructura vial encarecelos costos de transporte y deteriora la calidad de los productos causando pérdidas por mermas.A esta situación se suma la precaria capacidad instalada a nivel rural para el acopio y almacena-miento, y la ausencia de mercados mayoristas modernos y funcionales en las principales ciuda-des. Se estima que en los mercados mayoristas de Lima se pierden 763 mil horas al año entiempos de espera de los camiones de abastecimiento (5 horas por camión) y 2 millones 500 milhoras en tiempos de espera de los vehículos de desabastecimiento (1.5 horas por vehículo),equivalente a pérdidas de más de US$ 20 millones anuales.

Las pérdidas poscosecha de los productos agrícolas de consumo natural representan más del10% de la producción total de algunos alimentos (Cuadro 3-9), lo que representa más de 900,000toneladas y equivale a casi US$ 50 millones de pérdidas anuales. Sin embargo, algunos estima-dos ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transportede las cosechas, en valores entre el 15 y 30% de la producción60.

Cuadro 3-9Mermas a nivel nacional de productos agrícolas de consumo natural

Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria: Hoja de Balance de Alimentos 1998.Elaboración: Geng, R. (2001).

Programas del Estado

Fondeagros 186.3 320.0 166.2 167.0 89.6

Fondos Rotatorios 36.5 47.5 34.7 34.7 95.2

TOTAL 222.8 367.5 200.91 201.7 90.5

Total de aportes del

Estado

Créditos otorgados

Créditos no recuperados Pérdidas

% de los aportes

Hortalizas 1,543,759 139,107 9%

Tubérculos y raíces 3,966,213 334,984 8%

Frutas 3,032,087 436,510 14%

Menestras y legumbres 321,878 21,615 7%

TOTAL NACIONAL 8,863,937 932,216 11%

ProductosPorcentaje de

mermasMermas(Tm.)

Producción(Tm.)

59 Geng, R. (2001).60 CAF-CONFIEP.(1999).

6767676767


Asociado a este panorama, existe una baja capacidad de negociación de los productoresagropecuarios frente a los comerciantes mayoristas, transportistas y procesadores, debido a lasurgencias de liquidez de los productores al momento de la cosecha. De igual modo, el rol delEstado y del sector privado en la comercialización de productos agropecuarios no está definido.No se dispone de normas realistas y controles eficaces relativos al almacenamiento, calidad,clasificación de los productos y estandarización de envases. Finalmente, el explosivo crecimien-to del comercio informal agrava la situación de distorsión de precios y control de calidad.

Fuerza laboral y organización de la producción

El empleo agrario en el Perú se caracteriza por una gran informalidad y fuerte presencia derelaciones recíprocas. Cerca de la mitad de la fuerza laboral rural está conformada por poblacióneconómicamente no activa (trabajadores del hogar, estudiantes y desempleados) y gran partede los trabajadores agropecuarios no reciben salario por ser parte de la familia del productorprincipal61. Predomina en las actividades agropecuarias del medio andino, relaciones laboralesde reciprocidad, tales como la minka, el ayni y el trabajo “al partir”, herencia de antiguas prác-ticas socio-productivas que no responden a esquemas salariales modernos. En consecuencia, lamayoría de trabajadores agropecuarios no reciben un jornal al ser familiares o al intercambiar sutrabajo por algún pago en especie, lo cual evidencia la precariedad de gran parte de la fuerzalaboral agrícola.

Otra característica del trabajo agropecuario es su estacionalidad. La demanda estacional detrabajo se da tanto en otros sectores económicos como en el mismo sector, incluso por produc-tores con propiedades muy pequeñas. Esto determina que un significativo porcentaje de losproductores agropecuarios (cerca del 40%) se ausente temporalmente de su propiedad paratrabajar en otras unidades agropecuarias y en otras actividades, especialmente en ciudades,durante los meses de menor requerimiento de trabajo y de mayor “excedente estacional” en elagro. En consecuencia, hay una gran movilidad del trabajador agropecuario, tanto de tipo espa-cial, como ocupacional y sectorial62.

Por otro lado, existe una grave desinstitucionalización de las organizaciones de productores. En1994, sólo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organiza-ción, y entre ellos predominó la pertenencia a organizaciones sin injerencia directa en la organi-zación de la producción agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas cam-pesinas (Gráfico 3-36).

Gráfico 3-36Productores que pertenecen a alguna organización

(miles de productores)

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

61 Caballero, V. (1998). pp.52-53.62 Tealdo, A. (1997).

0 50 100 150 200 250

6868686868


El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar laproducción y evitar consecuencias indeseables tales como la sobreproducción y la caída deprecios. El desorden existente en la producción agropecuaria nacional conduce a una disminu-ción de la rentabilidad y competitividad de la actividad agraria.

Vías de comunicación y accesibilidad

Muchas de las áreas de producción agropecuaria del país, en especial de la sierra y selva, enfren-tan problemas de aislamiento geográfico y lejanía a los centros de demanda y distribución dealimentos. Esto origina altos costos de mercadeo y transacción, que se traducen en limitado usode insumos, baja productividad, escasa inserción en el mercado y baja rentabilidad de los pro-ductores, además de sus efectos en el desarrollo local. Estos problemas se agudizan por el malestado de las carreteras y caminos rurales, al provocar aumento de costos de transporte y pérdi-das poscosecha.

El estado de la red vial se mantuvo invariable hasta el año 1995, en que se inició un lentoprograma de ampliación y rehabilitación de vías. En el periodo 1994-1999 se realizó el asfaltadode 2,565 km de vías (aumento de 33%), de las cuales el 91% se realizó en el sistema nacional decaminos. En el mismo periodo, se amplió la extensión de vías afirmadas en 5,050 km (aumentode 37%), las cuales se concentraron en un 68% en la red de caminos vecinales (Gráfico 3-37).

Gráfico 3-37Longitud de red via vecinal por tipo de superficie

(en miles de kilómetros)

Fuente: MTC - Dirección General de Caminos. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El estado actual de la red vial indica que el 89% de la red nacional (17,000 km) cuenta con víasasfaltadas o afirmadas, y el 77% del total se encuentra en regular o mal estado. Los caminosasfaltados de la red nacional son vías de relativo alto tráfico y a través de dichas vías se movilizael 90% de la carga y pasajeros a nivel nacional, por lo cual son de gran importancia para eltransporte de alimentos.

La red departamental (14,200 km) cuenta con un 50% de vías asfaltadas o afirmadas, estandosolo el 12% del total en buen estado de mantenimiento. La red de caminos vecinales (46,900km) es la que tiene mayor incidencia para la pequeña agricultura y su estado determina la persis-tencia de economías de subsistencia en muchas zonas rurales del país. Sólo el 15% de los cami-nos vecinales son vías asfaltadas o afirmadas (Cuadro 3-10).

6969696969


Cuadro 3-10Tipo de superficie de red vial por sistema de caminos, 1999

Fuente: MTC - Dirección General de Caminos.Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

En el periodo 1995-1999, el Programa de Caminos Rurales rehabilitó 11,500 km de caminosvecinales, generando un ahorro de tiempo y una reducción de pasajes y fletes en dichos cami-nos63 .

Inversión pública

La inversión pública es limitada, ineficiente y muestra poco impacto en el sector agrario. Lainversión por hectárea en la agricultura de 1970 a 1999 presentó una tendencia decreciente,acentuándose aún más en la década de los noventa. Ello significó una descapitalizacióninstitucional financiera, de cuadros humanos y de capacidad en el sector agrario (Gráfico 3-38).

Gráfico 3-38Inversión por Hectárea en Agricultura (en soles de 1979)

Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales.Elaboración: GRADE.

La estrategia de inversión en grandes obras de riego en la costa ha generado un conjunto deproyectos de larga maduración, excesivamente caros y sin beneficios tangibles para el país. ElPerú es uno de los países de la región que más ha invertido en expandir sus hectáreas bajoriego, constituyendo en los últimos 40 años el 95% de la inversión pública del sector. Sin embar-go, este enorme esfuerzo no ha tenido la rentabilidad esperada64, por lo que debe reorientarsedrásticamente la inversión en infraestructura de riego a proyectos de menor escala, corta madu-ración y mayor impacto socio-económico.

Durante el periodo 1993-2000, la inversión del Estado a través del sector Agricultura, por líneasde acción, se ha orientado principalmente a la rehabilitación de infraestructura de riego en lacosta y la conservación de los recursos naturales en la sierra (reducción de la pobreza) represen-

63 Instituto Cuánto (2000).64 La inversión pública en proyectos de infraestructura de riego ha tenido un costo aproximado de US $25 a 35 mil por hectárea. Sin embargo,

actualmente la CEPRI Tierras vende a US $500 la hectárea y tiene que bajar a US $300 para poder lograr la compra de las tierras incorporadaspor esos proyectos.

Km % Km % Km %

Asfaltado 8,141 48.0 1,106 7.8 942 2.0

Afirmado 6,640 39.1 6,015 42.2 5,878 12.5

Sin afirmar 1,860 11.0 4,291 30.1 7,658 16.3

Trocha 326 1.9 2,843 19.9 32,431 69.1

TOTAL 16,967 100.0 14,255 100.0 46,909 100.0

VecinalNacional Departamental

7070707070


tando el 68.5% de las inversiones en el sector (Gráfico 3-39). Las acciones destinadas a la moder-nización y mejora de la competitividad de la agricultura (información, sanidad, innovación tec-nológica y asistencia técnica) tan sólo recibieron el 10.1% de los recursos invertidos.

Gráfico 3-39Inversión Realizada del Sector Agricultura por Líneas de Acción, 1993-2000

(millones de US $)

Fuente y elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria.

Comercio exterior

El Perú, al igual que los demás países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC),asumió una serie de compromisos a fin de facilitar el intercambio de bienes, incluyendo losproductos agropecuarios65. Estos compromisos complementan las políticas de apertura econó-mico comercial que tuvieron el objeto de optimizar la asignación de recursos hacia actividadescompetitivas y eficientes, facilitar el acceso de la población a bienes de menor costo y asegurar,en el corto plazo, una estabilidad en la disponibilidad de alimentos. Con las reformas comercia-les de los noventa y los compromisos asumidos al final de la Ronda de Uruguay del GATT, el Perúeliminó sus medidas restrictivas al comercio y consolidó sus aranceles en 30% ad valorem CIF.Esto incluye a los productos agrícolas, salvo algunas excepciones para aquellos productos sen-sibles como el arroz, azúcar, lácteos y maíz amarillo, para los que se les ha establecido un “aran-cel techo” que fluctúa entre 76% (para las “demás pastas alimenticias de trigo”) y 185% (para elarroz). Estos valores deben reducirse a un 64% en el año 2004, según el compromiso asumido.En la práctica, el sistema arancelario sectorial está caracterizado, desde 1997, por tener dosniveles arancelarios ad-valorem CIF de 12% (insumos y bienes intermedios) y 20% (productossensibles: elaborados y semielaborados). En el año 2001 se creó dos nuevos niveles arancela-rios, de 7% (bienes de capital) y 4% (insumos de la agroindustria), aplicados para muy pocosproductos agrarios. Adicionalmente, se viene aplicando una sobretasa de 5% sobre el valor CIFa más de 380 subpartidas agrícolas y Derechos Específicos Variables a 29 subpartidas nacionales(alrededor del arroz, maíz amarillo, azúcar y leche), bajo el denominado Sistema de Franjas dePrecios. Este sistema, implementado desde junio de 2001, tiene el objetivo de estabilizar loscostos de importación de productos cuyo precio internacional es muy fluctuante debido a laaplicación de subsidios y otras medidas similares otorgadas por los países desarrollados, neutra-lizando este efecto.

65 El artículo 4° del Acuerdo sobre Agricultura y el artículo XI(1) del GATT 1994 impiden la aplicación de medidas no arancelarias que prohíbano restrinjan las importaciones, sean estas permanentes o estacionales; así como la aplicación de cuotas o contingentes arancelarios, licenciasprevias de importación o permisos especiales, entre otros.

7171717171


Cuadro 3-11Estructura arancelaria de productos agropecuarios (Junio 2002)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas.Elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria.

No obstante el proceso de inserción en la economía internacional, no se observan cambiossignificativos en el posicionamiento comercial del país, ni una mejora en la previsibilidad deacceso a mercados en el largo plazo. Los factores externos que explican en parte esta situaciónson los limitados avances en los compromisos asumidos por los demás países en el marco de laOMC, a causa de la continuación de los subsidios a la producción interna y las exportacionesaplicadas por los países desarrollados, que han creado una agricultura artificialmente competiti-va66. Este tipo de subsidios fomentan una competencia desleal para los alimentos producidosinternamente, al favorecer precios internacionales fuertemente deprimidos que afectan la renta-bilidad y competitividad natural de los productos nacionales.

En cuanto a las exportaciones peruanas, estas presentan una alta concentración tanto en pro-ductos como de mercados de destino, lo cual nos hace vulnerables a los cambios en los nivelesde oferta, en la competitividad, requisitos de calidad, políticas de compra de los países u otrasrestricciones no arancelarias.

En la pesca de consumo humano

El mar peruano se caracteriza por presentar zonas de intenso afloramiento, que asociado adiversos factores ambientales y biológicos, hacen de sus aguas un ecosistema de gran produc-tividad natural, que determina una inmensa variedad y cantidad de recursos pesqueros.Adicionalmente, los diversos cuerpos de agua continentales ofrecen un importante potencialpara el desarrollo de la pesca y la acuicultura.

El principal problema de la pesca para consumo humano directo es la falta de desarrollo tecno-lógico, tanto en las labores de pesca como de desembarque y almacenamiento. La actividad depesca artesanal, no obstante los esfuerzos del Ministerio de Pesquería por promover su desarro-llo67, requiere de un enfoque integral, como el que se propone para el periodo 2002-2006, queincluye la promoción del incremento de la demanda, la capacitación y adecuación a las exigen-cias del mercado, la modernización y dotación de infraestructura adecuada, así como el accesoal crédito.

Respecto a la recepción de los recursos de la pesca, sólo el 25% de los puntos de desembarqueubicados a lo largo del litoral disponen de infraestructura completa, pero no siempre en buenestado, 40% descargan directamente en la playa y el otro 35% disponen de alguna infraestructura.

66 Las cifras oficiales calculan que la Estimulación de Ayuda al Productor otorgada por los países desarrollados llega a alrededor de US$257 milmillones de anuales, siendo el apoyo directo a productos específicos como el trigo de alrededor de US$18 mil millones anuales 9OECD,2001).

67 A través de sus organismos descentralizados, como FONDEPES, ITP y CEP-Paita.

Arancel Ad-valorem CIF

(%)

4 87 9.2%

4 + 5 1 0.1%

7 11 1.2%

12 455 48.0%

12 + 5 46 4.9%

20 9 0.9%

20 + 5 339 35.8%

TOTAL 948 100.0%

Derecho Esp. Variable (Franja de precios) 29 3.1%

% ParticipaciónN° de subpartidas

arancelarias

7272727272


Desde el importante punto de vista higiénico sanitario, las prácticas empleadas en la pesqueríadesde el momento de la captura hasta el consumidor, están lejos del mínimo aceptable estable-cido en los códigos y reglamentos sanitarios reconocidos universalmente, lo que afecta la con-fianza del consumidor y por lo tanto el consumo.

El nivel educativo del pescador artesanal si bien es mejor al del agricultor promedio -el 51%tiene instrucción primaria completa, el 44% secundaria y el 5% nivel superior-, no obstante pre-valece la ausencia de cultura empresarial y la falta de organización en las comunidades pesqueras.

La estructura de precios aleja a la población de la posibilidad de acceso, no obstante el pesca-dor artesanal no es beneficiado directamente, por la dependencia de los comerciantes e inter-mediarios, además predominan altos márgenes de ganancia en la venta minorista debido alescaso volumen de productos que se manejan.

Finalmente, cabe señalar que la demanda de harina y aceite de pescado del mercado interna-cional alienta la actividad extractiva y de transformación del sector de mayor escala predomi-nantemente a las especies plenamente explotadas, dificultando la transferencia de tecnologíasde productos de mayor valor agregado y la diversificación de la oferta interna y exportadora.

3.4 FACTORES RELACIONADOS AL USO

3.4.1 PATRONES DE CONSUMO

Las costumbres alimentarias de la población peruana reflejan la gran diversidad cultural y derecursos genéticos existente en el país, así como la influencia de algunos hábitos de alimenta-ción no locales. La composición del gasto en alimentos en las diversas regiones permite unacercamiento a la composición y variedad de la dieta alimentaria del país, la cual aunque diver-sa, presenta estructuras similares en los componentes principales.

A nivel nacional, el grupo de alimentos a los que se destina el mayor nivel de gasto promedio almes (40.7%) son los vegetales, que incluyen las verduras, frutas, raíces y tubérculos. Dentro deellos, son las verduras las que componen el mayor porcentaje de gasto, destacando entre ellasprincipalmente las hortalizas y legumbres (lechuga, ajo, apio, brócoli, beterraga, etc.), el limón,el ají, la cebolla y el tomate. Las raíces y tubérculos (papa, yuca, camote) incluyen alimentosconsumidos en forma significativa por la población, pero que componen un bajo porcentaje delgasto en alimentos con sólo 1.4% (Cuadro 3-12).

Otro grupo de alimentos que ocupa un porcentaje significativo del gasto mensual promedio sonlos cereales, granos y derivados con 19.7%, dentro de los cuales el gasto en consumo de pan,harinas y fideos constituye uno de los más altos (14.2%), determinando una alta dependenciaexterna en este rubro debido a la débil producción nacional de trigo. El cereal nacional demayor consumo y proporción de gasto es el arroz (3.5%). El gasto en consumo de alimentos deorigen animal, de elevado valor proteico, es también significativo llegando al 25.1% del prome-dio mensual. Entre estos destacan en el gasto promedio principalmente la leche y derivados ylas carnes, con 8.8% y 7.7%, respectivamente. El gasto en el consumo de otros alimentos, queincluye café, té, bebidas gaseosas y alcohólicas, comidas preparadas y otros alimentos procesa-dos, llega a nivel nacional al 10.1% (Cuadro 3-12).

La composición del gasto promedio mensual también permite apreciar la diversidad de patronesde consumo en las distintas regiones del país, determinada en buena parte por las variaciones enla disponibilidad y el costo de los alimentos. El Gráfico 3-40 muestra que la ciudad de Lima Metro-politana tiende a tener una proporción de consumo de pan, carnes, aceites y grasas y otros ali-mentos, mayor al promedio nacional. La costa tiende a presentar una cierta homogeneidad en elgasto de alimentos, con excepción de la costa sur. La población de la costa tiende a destinar unamayor proporción del gasto a vegetales y a alimentos de origen animal, especialmente verduras(costa norte), frutas (costa centro), carnes (costa sur), huevos (costa norte) y leche.

7373737373


Cuadro 3-12Distribución del gasto en alimentos, 2000

Fuente: INEI – ENAHO 2000.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

La sierra, en cambio, presenta una mayor heterogeneidad en el gasto de alimentos, aunque conuna mayor tendencia a un mayor gasto en cereales y derivados y un menor gasto en proteínasanimales. La sierra norte presenta una proporción de gasto en pan, aceites y grasas y otros alimen-tos, mucho mayor al promedio nacional, mientras que la sierra centro presenta una proporción degasto en pan, harinas y fideos y verduras mayor al promedio mensual nacional. La sierra sur dedicauna altísima porción de su gasto en alimentos al consumo de leche y derivados y una muy pequeñaproporción a carnes, arroz, raíces y tubérculos. Finalmente, la selva presenta una alta proporciónde gasto en harinas y fideos, arroz, menestras, raíces (yuca), carnes y huevos (Gráfico 3-40).

Gráfico 3-40Distribución del gasto en alimentos según dominios geográficos, 2000

(en porcentaje del gasto)

Fuente: INEI – ENAHO 2000.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis de datos de consumo promedio de los principales alimentos permite tener una mejoraproximación a los patrones de consumo de la población. El arroz y la papa son los alimentosconsumidos en mayor proporción por las familias peruanas. El arroz es consumido en mayor

Grupo de alimentos Alimentos

Vegetales Verduras 34.8% 40.1%

Frutas 3.9%

Raíces y tubérculos 1.4%

Cereales, granos y derivados Pan y pastelería 9.3% 19.7%

Harinas y fideos 4.9%

Arroz 3.5%

Menestras 2.0%

Alimentos de origen animal Leche y derivados 8.8% 25.1%

Carnes 7.7%

Huevo 6.5%

Pescados y mariscos 2.1%

Grasas y azúcares Aceites y grasas 3.9% 4.9%

Azúcar 1.0%

Otros 10.1% 10.1%

TOTAL 100.0% 100.0%

Porcentaje Subtotal

7474747474


proporción en la costa norte, costa centro y selva. De igual modo, la papa se consume en mayorcantidad en la costa centro, costa sur, sierra norte y sierra centro. El consumo promedio decarnes rojas y carne de ave es heterogéneo a nivel nacional. Las carnes rojas se consumen enmayores cantidades en la costa sur y la sierra norte. En carne de ave, los hogares de LimaMetropolitana alcanzan los mayores niveles de consumo, seguidos por los de la costa central ysur. Por el contrario, los fideo presentan una cantidad uniforme de consumo en todo el país,alrededor de los 12 kg trimestrales por hogar (Cuadro 3-13).

Cuadro 3-13Consumo promedio de hogares de principales alimentos, 2000

Fuente: ENAHO-2000Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Distinguiendo entre los sectores urbano y rural de la población, se encuentra que el consumo enel sector urbano es mayor para todos los alimentos principales, ello probablemente sea debidoa los mayores niveles de ingreso de la población urbana. Sin embargo, para el caso de los fideos,la población rural presenta una ligera diferencia superior.

Cuadro 3-14Consumo promedio de hogares 2000

Fuente: ENAHO-2000.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis del consumo promedio también nos permite reconocer que a pesar de la alta propor-ción de gasto promedio mensual destinada a vegetales, la realidad es que el consumo de hortali-zas y frutas es limitado, existiendo variaciones entre estratos socioeconómicos. Un estudio realiza-do en la ciudad de Cajamarca reporta que sólo el decil más alto de gasto logró llegar al mínimo deconsumo de hortalizas y frutas, recomendado por la Organización Panamericana de la Salud68.

Un aspecto resaltante de los patrones de consumo nacionales es que a pesar de la gran variedady valor nutricional de los recursos alimentarios que posee el país, una serie de alimentos de origennetamente nacional tienen escasa aceptación entre los consumidores y su consumo es, en conse-cuencia, bastante reducido. Ejemplo de esto lo proporciona el consumo de alimentos andinostradicionales como la oca, el olluco, la mashua, el tarwi, la kiwicha, la quinua y la cañihua, entreotros. Un estudio realizado por Smith y Trivelli (2001) concluye que estos alimentos presentanmayor aceptación entre los consumidores rurales y urbanos de provincias que entre los de LimaMetropolitana. Entre las razones que se exponen para el menor consumo de estos alimentos se

Productos Costa norte

Costa centro

Costa sur

Sierra norte

Sierra centro

Sierra sur Selva Lima Metrop.

Arroz 62 58 36 41 31 20 49 53

Papa 28 52 58 51 57 37 35 59

Carnes rojas 11 8 22 13 7 12 9 9

Carne de ave 13 19 19 11 8 6 10 29

Fideos 11 17 11 12 12 11 11 13

Yuca, camote y olluco 21 17 7 15 10 5 15 16

Productos Urbano Rural

Arroz 15.9 12.6

Papa 18.3 10.7

Carnes rojas 4.2 2.5

Carne de ave 6.4 1.8

Fideos 4.0 4.2

Yuca, camote y olluco 5.1 3.7

68 400 gramos por día por adulto (Sánchez-Griñán, Bernui, Ganoza y Cuba 1992).

7575757575


indica que los alimentos andinos son considerados bienes inferiores, a partir de la idea que estosproductos se consumen en hogares con menores recursos y en comunidades rurales.

En el caso de los recursos hidrobiológicos, el consumo per cápita promedio anual de pescadoen el año 2000 llegó a sólo 16.2 kg, una cifra reducida a pesar de la riqueza de recursos del marperuano y de las conocidas potencialidades alimenticias de los alimentos marinos69. El consumode pescado es diferenciado de acuerdo a las regiones del país, siendo mayor en aquellas ubica-das en la costa donde el consumo promedio per cápita bordea los 40 kg al año, mientras que laszonas más alejadas del litoral apenas alcanzan un consumo de alrededor de sólo 2 kg. Los recur-sos marinos se consumen principalmente en estado fresco (45%), enlatado (27%), congelado(20%) y curado (8%). Si bien es cierto que buena parte de las razones para el reducido consumodel pescado en algunas regiones se originan en las deficiencias en infraestructura de almacena-miento y transporte, también es cierto que los hábitos de consumo de la población sonheterogéneos. Las regiones en el litoral acostumbran consumir pescado fresco mientras que enlas regiones más alejadas se prefieren las conservas y preparados del pescado70. Existe tambiénuna percepción negativa sobre el pescado debido a su olor, lo que genera la creencia de que elproducto es susceptible a captar agentes contaminantes.

3.4.2 CALIDAD E INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS

Los niveles de pobreza dificultan el acceso a alimentos en condiciones óptimas de calidad, situa-ción que se expresa en la incidencia de enfermedades de transmisión alimentaria (ETA). Se llamaETA al síndrome originado por la ingestión de alimentos y/o agua que contiene agentes nosológicosen cantidades tales que afecten la salud del consumidor a nivel individual o grupal71.

Según datos de la Oficina General de Epidemiología del Ministerio de Salud, en los últimos 5años (1997-2001), el número de brotes notificados de ETA ha ido en aumento, siendo notable elcaso del año 1998 en que se notificó un total de 118 brotes. De igual modo, el número depersonas afectadas muestra una preocupante tendencia creciente durante el periodo mencio-nado, habiendo llegado en el año 2001 a más de 1,350 afectados (Cuadro 3-15). En cuanto afallecimientos, los casos reportados se refieren a casos de intoxicación por ingestión de plaguicidasórgano fosforados de uso agropecuario72.

Cuadro 3-15Brotes de ETA notificados, 1997-2001

Fuente y elaboración: MINSA - Oficina General de Epidemiología.

Por la información obtenida, se sabe que entre los alimentos involucrados en la mayoría de loscasos se encuentran los relacionados a los programas sociales y aquellos preparados en reunio-nes sociales populares, cuyos insumos son adquiridos en mercados de abasto y venta ambulatoria.

69 Los productos marinos son ricos en ácidos grasos poliinsaturados (omega-3) y monoinsaturados, asociados a riesgos reducidos de problemascardiovasculares.

70 MINPES, 2000.71 Cuando el agente causal está constituido por bacterias, virus, hongos o parásitos, que en la luz intestinal pueden multiplicarse, producir

toxinas derivadas de su metabolismo, o difundirse a otros aparatos o sistemas, estamos ante un cuadro de infección alimentaria. Cuando elagente causal está constituido por toxinas preformadas en tejidos de plantas o animales, son producto del metabolismo de microorganismosen los alimentos; o están constituidas por sustancias químicas que se incorporan al alimento de forma accidental, incidental o intencional, encualquier etapa de cadena alimentaria hasta el consumo, estamos ante un cuadro de intoxicación alimentaria.

72 En 1999, todos los fallecidos eran escolares que recibían alimentación suplementaria del Programa de Vaso de Leche, quienes seintoxicaron al ingerir la leche, contaminada con un plaguicida órgano fosforado; producto que fue incorporado a la leche por error, alestar almacenado en forma inadecuada.

Año

1997 6 119 0

1998 118 724 2

1999 24 1321 27

2000 47 1160 2

2001 54 1351 10

Nº de brotes

Nº de afectados Nº de fallecidos

7676767676


73 Lo cual coincide con lo que viene ocurriendo a nivel de América Latina, según lo señalado en las estadísticas del INPPAZ / OPS.

El estudio comparativo de los casos de ETA acontecidos en nuestro país en los últimos cuatroaños muestra que el mayor porcentaje de casos se dio en fiestas populares (45%), en el hogar(13%) y en la venta callejera (8%). El mayor incremento de casos se dio principalmente a nivel dehogares y centros educativos73 (Gráfico 3-11). Estos datos confirman la importancia de una in-tensiva educación sanitaria referida a las buenas prácticas de manipulación a nivel de amas decasa y responsables de la preparación de las raciones de desayunos escolares, así como deintegrar en los programas de vigilancia sanitaria a los escolares y amas de casa con una visión deformar consumidores exigentes.

Gráfico 3-41Tendencias en los casos de ETA en Lugar de origen de casos ETA,

hogar y colegios 1998-2001

Fuente y elaboración: MINSA - Dirección General de Salud Ambiental.

Los agentes etiológicos más frecuentemente comprometidos en los brotes de ETA son los agen-tes microbianos bacterianos, destacando entre ellos la salmonela; seguido por los parásitos,alcohol no etílico y plaguicidas. Como ejemplo, en el año 2001 la salmonelosis representó másdel 65% de los brotes de ETA, siendo la Salmonella typhi (tifoidea) causante del 18% de loscasos. Asimismo, la intoxicación estafilocócica representó un 28.7% de casos (Gráfico 3-42).

Gráfico 3-42Brotes de ETA 2001

Fuente y elaboración: MINSA - Dirección General de Salud Ambiental

Evaluando los alimentos o bebidas implicados, se observa una relación entre la presencia de lasalmonela y los alimentos preparados a base de pollo y mayonesa. Las diferentes preparacionescon carne y guisos insuficientemente cocidos permiten la supervivencia de los agentes patógenos.En caso de los alimentos industrializados, el riesgo es alto en aquellos productos hidrobiológicosrefrigerados, lo cual cambia a medida que son procesados, como es el caso de las conservas.

Las enfermedades diarreicas agudas constituyen otra forma de tener una buena aproximaciónsobre la evolución de las enfermedades transmitidas por alimentos, ya que la diarrea es el sín-

7777777777


drome que con mayor frecuencia se da en los procesos de infección o intoxicación alimentaria74.A nivel nacional, la prevalencia porcentual de las enfermedades diarreicas agudas (EDA) enniños(as) menores de 5 años disminuyó entre 1996 y el año 2000 (Gráfico 3-43). Este descensose produjo tanto para el sector urbano como para el rural, aunque para este último las tasas sonmayores. Sin embargo, en términos absolutos, el número de casos reportados se incrementó7% entre 1999-2000, lo cual indica que se mantienen notables problemas en la calidad de losalimentos ingeridos por la población. La creciente informalidad en la comercialización de ali-mentos es un factor clave en determinar esta tendencia.

Gráfico 3-43Prevalencia de EDA en niños(as) Número de niños(as) menores de 5 años

menores de 5 años (en % del total) afectados con EDA

Fuente: INEI. Elaboración : MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La prevalencia de enfermedades diarreicas parece afectar con mayor fuerza a los niños(as) entre1 y 2 años, y en iguales proporciones a varones y mujeres (Gráfico 3-44).

Un hecho que llama la atención es el retroceso que ha habido en el tratamiento para la diarreaen el sector urbano. Mientras que en 1996 el porcentaje de niños(as) enfermos que recibieronterapia de rehidratación oral (TRO) alcanzaba 90% en el sector urbano, para el año 2000 esteporcentaje alcanza 70%. A pesar de que en el sector rural de la población la tasa de uso de TROha ido en aumento, la prevalencia, si bien ha disminuido, sigue siendo aún bastante elevada.

Gráfico 3-44Prevalencia de EDA según edad del niño(a)

(% del total)

Fuente: ENDES 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

74 La diarrea no es una enfermedad sino un síntoma de un trastorno cuya gravedad depende de la causa.

460,000

480,000

500,000

520,000

540,000

560,000

580,000

600,000

620,000

1996 1997 1998 1999 2000

13.616.4

17.620.3

0

5

10

15

20

25

1996 2000

Urbano Rural

7878787878


En el Perú, la calidad de los alimentos consumidos está controlada por los organismos de vigi-lancia sanitaria, dependiendo del tipo de alimento. La calidad de alimentos de origen animal yvegetal está a cargo del Ministerio de Agricultura a través del Servicio Nacional de SanidadAgraria (SENASA). Los productos hidrobiológicos son vigilados por el Viceministerio de Pesquería.Los productos alimenticios industrializados pasan por el control del Ministerio de Salud, a travésde la Dirección General de Salud (DIGESA). Por otro lado, los gobiernos locales también partici-pan del control sanitario a través de la vigilancia de los establecimientos que fabrican y ponen ala venta productos alimenticios. En general, se trata de un sistema de vigilancia poco integradoy de acciones aisladas.

Para controlar la calidad sanitaria e inocuidad de los alimentos, DIGESA como autoridad sanita-ria otorga la certificación sanitaria de exportación, realiza el registro sanitario y lleva a cabo lavigilancia sanitaria de alimentos y bebidas. El registro sanitario es requisito para poner alimentosy bebidas industrializados en el mercado nacional sean estos de origen nacional o extranjero,permitiendo a su vez la vigilancia post registro sanitario. La vigilancia sanitaria tiene por objetoanalizar, evaluar y controlar las condiciones sanitarias de los alimentos a lo largo de la cadenaalimentaria desde la producción primaria hasta el consumidor final. Finalmente, DIGESA presideel Comité Nacional de Codex Alimentarius, el cual se encarga de aplicar los Acuerdos de laOrganización Mundial de Comercio.

3.4.3 FACTORES QUE AFECTAN EL USO ADECUADO DE ALIMENTOS

A nivel nacional

Agua y saneamiento básico

La disponibilidad y acceso a servicios básicos adecuados tales como agua, desagüe y electricidadse encuentra asociada con mejores condiciones de supervivencia de la población y de los niños(as)principalmente. Estudios realizados en el país revelan que el acceso a estos servicios es un factorexplicativo importante del estado nutricional de los niños(as) y de su propensión a padecer dedesnutrición crónica infantil75. De igual modo, se ha comprobado que en hogares no pobres elacceso a la red pública de agua afecta positivamente el estado nutricional de los niños(as)76.

Estudios de la Organización Mundial de la Salud señalan que una de las principales fuentes debrote de las enfermedades transmitidas por alimentos es el hogar, por las condiciones muchasveces precarias de las instalaciones de agua potable. Según cifras de la Encuesta Demográfica yde Salud Familiar (ENDES) del INEI, el abastecimiento de agua potable a través de la red públicaalcanza al 66% de la población, ya sea al interior o exterior de la vivienda, para el año 2000. Sinembargo, esta cifra no es uniforme para todo el territorio nacional, de modo que los sectoresrurales de la población sólo alcanzan un porcentaje de 36%. Con respecto a 1996 los avances nohan sido muy notables, ya que en líneas generales, los porcentajes no han variado significativamente.Para el área rural, el abastecimiento de manantiales es de gran importancia (37%).

Es importante resaltar que la cobertura no describe la calidad de los servicios, todavía la granmayoría de la población no consume agua de buena calidad. A pesar de que existe un altoporcentaje de hogares que se abastecen de la red pública, ello no garantiza la calidad de aguaque reciben. Para el sector urbano, existe un 35% de hogares que reciben agua que presenta unnivel de cloro por debajo del mínimo para asegurar salubridad (0.4 partes por millón), lo cualindica la posibilidad de filtración de agentes contaminantes.

Las tarifas pagadas por el agua pueden también ser un indicador de la situación de los servicios.En las áreas rurales de la región central sólo el 3% de la población servida paga una tarifaadecuada. En Lima Metropolitana la tarifa de agua promedio por conexión domiciliaria bordealos 48 centavos de dólar por metro cúbico, mientras que en las zonas periurbanas abastecidas

75 Suárez, M. (1999).76 Cortez y Calvo (1997).

7979797979


con camiones cisternas se paga 3 y 4 dólares por metro cúbico. En esta condición se encuentranaproximadamente 695,000 familias que habitan en 245 asentamientos humanos de Lima Metro-politana.

Gráfico 3-45Fuente de agua para beber según área de residencia

(% del total de hogares)

Fuente: INEI - ENDES 2000.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Atención primaria de salud

Los establecimientos de salud que en 1992 se estimaron en 4,576 se incrementaron en un 38%hasta 7,306 en 199677. El 81% de estos establecimientos pertenece al Ministerio de Salud, elsector privado participa con el 8% y ESSALUD (antes el Instituto Peruano de Seguridad Social)con el 4%. Igual tendencia se observa para los recursos humanos. El número de médicos delsector se incrementó de 17,432 a un total de 24,708 facultativos. El 39% labora para el Ministe-rio de Salud, un 30% para el sector privado y un 18% para ESSALUD, aunque en la práctica hayun número no definido de médicos que labora para más de una institución. En el uso de losrecursos, el Ministerio de Salud tuvo a su cargo el 48% de los atendidos y 47% de las atenciones.

Según la Encuesta Nacional de Hogares realizada en 1996, la población en pobreza accedeprincipalmente al Ministerio de Salud en busca de atención institucional cuando demanda deatención en salud, mientras la población no pobre tiene además acceso a ESSALUD y al sectorprivado (Cuadro 3-16).

Cuadro 3-16Porcentaje de la población que presentó algún síntoma de enfermedad o

accidente por nivel de pobreza según lugar de consulta

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 1996Elaboración: INS – Centro Nacional de Alimentación y Nutrición

MINSA 43.8 32.7

IPSS 9.0 16.8

Privado 4.9 12.6

Farmacia 18.7 21.1

Domicilio 14.6 6.9

Otros 9.0 9.9

Total Pobres Total No Pobres

77 Censo Nacional Sanitario de 1996.

8080808080


Los servicios de atención básica de salud, requieren mejorar la calidad y la oportunidad de susatenciones, establecer nuevas estrategias para lograr llegar del área rural especialmente a lapoblación más pobre con actividades de menor complejidad.

Educación básica

Un hecho bastante conocido es que el nivel de educación de las mujeres influye de manerapreponderante en sus actividades y prácticas relacionadas con la nutrición, salud y el comporta-miento reproductivo, sus actitudes hacia el tamaño ideal de la familia y la práctica de la planifi-cación familiar. Por otro lado, el nivel de educación está positivamente asociado con la situaciónsocioeconómica. Esta, a su vez, determina la demanda de servicios de salud y planificaciónfamiliar.

Según datos de la ENDES 2000, el nivel educativo de las mujeres en edad fértil evidencia unligero mejoramiento: de un lado, la proporción de ellas con estudios post primarios ha aumenta-do de 65 a 66% y, del otro, ha habido cierta disminución de las mujeres sin educación de 6 a 5%,en los últimos cuatro años. El Cuadro 3-17 nos muestra la evolución, entre 1991-1992 y el 2000de los porcentajes de mujeres sin educación, por lugar de residencia.

Cuadro 3-17Cambios en los niveles de analfabetismo entre 1990 y 2000

(% de mujeres en edad fértil sin educación, por lugar de residencia)

Fuente: INEI - ENDES 2000.Elaboración: INS – Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

A nivel familiar

Condiciones de salud

Los problemas de salud materno-infantil merecen preferente atención en el Perú, debido a laestructura demográfica con predominancia de niños(as), los niveles de fecundidad, la prevalen-cia de enfermedades endémicas y el rebrote de otras que habían casi desaparecido. Los cuadrosde morbilidad infantil están muy relacionados con las condiciones de vida, la contaminaciónambiental y con algunos patrones culturales que tienen que ver con la forma como se valora lavida de un niño (a), y por otro, con el papel que se reconoce a la mujer en la vida nacional.

La cobertura y calidad de la atención prenatal, durante y después del parto, constituyen factoresestrechamente ligados a la salud materno-infantil y son por tanto elementos que deben ser toma-dos en cuenta al evaluar la situación general de salud del país. Los servicios de control prenatal yla atención del parto aún no son accesibles a la gran mayoría de mujeres, especialmente en el árearural. Persisten problemas como el bajo peso al nacer (estimado en 8.8% a nivel nacional) y enmuchos casos muerte materna, cuya tasa se estima en 185 por cada 100,000 nacidos vivos, comoconsecuencia de complicaciones durante el embarazo, el parto y puerperio.

Característica

Área de residencia Urbana 2.6 2.5 1.7

Rural 17.2 16.5 13.2

Región natural Lima Metropolitana 0.9 1.5 0.8

Resto Costa 4.6 3.5 2.6

Sierra 12.7 12.3 11.2

Selva 6.7 7.8 5.4

Nivel de urbanización Lima Metropolitana 0.9 1.5 0.8

Otras ciudades grandes 3.4 2.8 1.8

Resto urbano 5.1 5.0 3.8

Rural 17.2 16.5 13.2

5.9 6.2 5.1TOTAL

ENDES 1991-92

ENDES 1996

ENDES 2000

8181818181


Las enfermedades inmuno-prevenibles (sarampión, difteria, tétanos, tos convulsiva), se han re-ducido significativamente gracias a las altas coberturas de inmunización alcanzada. Pero aún lainfección respiratoria aguda (20.2%) y la enfermedad diarreica (15.4%) son las dos principalescausas de enfermedad y muerte entre los niños(as) de 1 a 4 años.

Lactancia materna y ablactancia

Uno de los factores importantes que explica el estado nutricional de los niños(as) es la lactanciamaterna. La literatura sugiere que la lactancia materna no sólo contribuye a asegurar una ade-cuada nutrición para el niño(a), sino que también mejora su estado de salud y disminuye laprobabilidad de que éste requiera de atención médica78.

En el Perú, el amamantar a los recién nacidos forma parte de las tradiciones familiares. Sinembargo, la continuidad de esta práctica natural en los meses sub-siguientes ha ido disminuyen-do a través del tiempo. Las prácticas de los servicios de salud a favor de la lactancia materna, asícomo los factores de riesgo y abandono que determinan el estado actual del amamantamiento,son aspectos preponderantes en la situación actual de la lactancia materna en el Perú.

La lactancia materna en el Perú sigue siendo una práctica generalizada de alimentación de losrecién nacidos (97.9%). Los índices de lactancia materna exclusiva se encuentran entre los másaltos de América Latina79, lo cual se debe a la eficacia de los programas para mejorar el nivel deconciencia y la capacitación del personal de salud en la promoción de la lactancia maternaexclusiva durante la última década. En la actualidad, aproximadamente uno de cada dos niños(as)inician la lactancia materna dentro de la primera hora de vida, en comparación con la proporciónen 1992: uno de cada cinco niños(as). La prevalencia de la lactancia materna exclusiva en meno-res de 4 meses se ha incrementado de 40.3% en 1992 a 72.5% en el año 2000. La prevalencia delactancia materna exclusiva en menores de seis meses se incrementó de 52.7% en 1996 a 67.2%en el año 2000; la duración mediana de la lactancia materna casi se ha duplicado, pasando de2.15 meses a 4.1 meses en el año 200080.

En todas las regiones se aprecia una clara diferencia entre el área rural y urbana, con menorperiodo de lactancia en las áreas urbanas. La mayoría de los niños(as) reciben junto con la lechematerna, “agüitas” y/o otras leches, desconociendo que la leche materna es y debe ser la únicafuente de nutrientes de los niños(as) desde que nacen hasta los 6 meses de edad, ya que estealimento natural aporta íntegramente todos los requerimientos nutricionales del niño(a) a esaedad.

En el segundo semestre de vida del ser humano, la leche materna sigue siendo la fuente deenergía más importante, pero necesita de otros alimentos que la complementen para cubrir el100% de sus requerimientos. Sin embargo, el porcentaje de niños(as) de 6 a 9 meses que reci-bieron algún tipo de comida semisólida en las 24 horas previas a la encuesta ha mejorado de62.4% en 1992 a 79.4%, mostrando un discreto descenso respecto a 1996 en que se reportó un82.3%81. Sin embargo, aún las madres prefieren ofrecer a sus pequeños hijos sopas y alimentosdiluídos, preparaciones con muy baja densidad energética.

La frecuencia de alimentación es por lo general tres comidas al día, cuando es necesario ofrecerentre cinco o seis comidas durante el día. Finalmente, la edad de inicio de la alimentación com-plementaria es inadecuada ya que en la mayoría de hogares de las áreas urbanas de la costa,sierra y selva, el inicio o introducción de alimentos diferentes a la leche materna se hace a unaedad muy temprana, entre los 3 y 5 meses; mientras que en las áreas rurales y en la sierra urbanaes común iniciar la ablactancia entre los 9 y 12 meses.

78 Senauer, Benjamin y Ana Kasouf (1998). Sin embargo, estudios observacionales realizados en el país no encuentran resultados consistentesen torno al tema. Algunos autores argumentan que la lactancia prolongada (más de 6 meses) constituye un factor de riesgo de desnutrición,mientras que otros sostienen lo contrario (Instituto Apoyo, 2001).

79 ENDES 2000; Carrasco y Vega-Sanchez, 2001.80 ENDES 2000.81 ENDES 1996 y 2000.

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82 ENDES 2000.83 PRISMA 1997.84 Un estudio realizado a través del sector salud documento cambios importantes en la ingesta de alimentos ricos en hierro asociados a la

exposición de sesiones demostrativas de preparación de alimentos conducidas por personal comunitario y personal de salud (Creed-Kanashiroet al. 1998).

Prácticas alimentarias

Las prácticas inadecuadas en la alimentación son muchas veces determinadas por barreras cul-turales y la falta de conocimientos. En donde existe disponibilidad de alimentos de alta calidadla gente puede elegir venderlos en lugar de consumirlos y, a menudo, no se los da a los niños(as)más pequeños. La mayoría de madres de niños(as) entre los 6 y 9 meses de edad, informa haberproporcionado a sus hijos papillas de cereales, papas y alimentos con baja densidad de nutrientes,limitando su ingesta de nutrientes de origen animal82.

A pesar del alto índice de lactancia materna, aún se siguen utilizando otros líquidos en la alimen-tación de niños, en etapas tan tempranas como en la primera semana de vida83. Cuando seincorporan alimentos suplementarios, éstos contienen nutrientes de baja calidad y a menudoson administrados a los niños(as) con escasa frecuencia. En general, la población sobrevalora lasopa para los niños(as) y en las zonas rurales y urbano marginales la preparación de la comidadel bebe es a partir de lo que las madres cocinan para toda la familia.

Los escasos y/o erróneos conocimientos sobre una adecuada alimentación se aplica tambiénpara los adultos. En las prácticas observadas durante la alimentación familiar en los hogaresperuanos en general, se detecta poca o escasa aplicación de conocimientos y valoración de lacalidad nutritiva de los alimentos, así como de las combinaciones y preparaciones más adecua-das. Aunque en muchos hogares pobres las mujeres han demostrado su capacidad para optimizarsus recursos y revalorar los conocimientos, hábitos y prácticas tradicionales en medio de la gra-vedad y persistencia de restricciones económicas, éstas prácticas tienden a perderse y van ge-nerando otras prácticas y hábitos negativos, que luego son muy difíciles de reorientar y querepercuten en el estado nutricional, en especial de los grupos más vulnerables.

El proceso de adopción de prácticas mejoradas de alimentación es complejo e intervienen unaserie de factores en las decisiones de qué prácticas adoptar. Estos factores incluyen la disponibi-lidad de alimentos, recursos socioeconómicos, hábitos y costumbres y educación, todos loscuales necesitan ser considerados en la selección de los comportamientos y desarrollo de men-sajes. Además, se reconoce que entre las modalidades que favorecen estos cambios, estánaquellas que ofrecen a la población objetivo la oportunidad de aprender a través de la experien-cia personal, ensayando directamente una nueva practica, basada en la participación. Esta mo-dalidad ha demostrado ser muy potente en la inducción de adopción de prácticas en la pobla-ción objetivo comparada con la orientación o consejería verbal84.

Higiene de alimentos

Uno de los problemas que tiene relación con la higiene de alimentos que se consumen, princi-palmente en Lima y otras grandes ciudades, son las condiciones en que se realiza la venta dealimentos que preparan en la vía pública, práctica que se ha extendido y proliferado notable-mente en los últimos años y a la cual recurre la población trabajadora de bajos ingresos, por laventaja de los precios bajos y la no existencia de otro tipo de servicio.

Las pésimas condiciones de higiene en el manipuleo y expendio de las comidas en estos pues-tos de venta callejera conllevan el peligro real y potencial de ocasionar graves brotes de intoxi-cación alimentaria, enfermedades diarreicas agudas, botulismo, brucelosis, tuberculosis, cóleray cisticercosis, enfermedades que se consideran como los problemas de salud más extendidosen el Perú.

Las inadecuadas prácticas en la manipulación y conservación de los alimentos durante la cadenaalimentaria (producción, almacenamiento, procesamiento y distribución) producen importantespérdidas que no están siendo bien valoradas. Estas prácticas inadecuadas se deben al pococonocimiento y poca importancia que se da a estos aspectos. También están directamente rela-

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cionadas a las precarias condiciones de higiene, resultado de los limitados servicios de sanea-miento básico de agua y desagüe, carencia en el equipamiento básico de cocina y de conserva-ción de alimentos que se observa en numerosas familias, especialmente en las áreas rurales de lasierra y la selva, y en las áreas marginales de los grandes centros urbanos. Estos factores coadyuvanpara la existencia y alta prevalencia de enfermedades diarreicas que guardan estrecha relacióncon la utilización biológica de los alimentos e incidiendo en la desnutrición infantil, así como lohace la deficiencia dietética crónica.

Marginación de la mujer

Históricamente las mujeres rurales participan en la producción de alimentos para sus familias,pero dicho aporte no se contabiliza, por lo que ellas aparecen invisibilizadas dentro de las acti-vidades productivas que tienen tanto valor de cambio como valor de uso. La invisibilización deltrabajo que realizan las mujeres en la actividad productiva, la falta de políticas de fomento paraasegurar la producción de la alimentación básica de las familias, desde el punto de vista de lasnecesidades y/o intereses de las mujeres y las condiciones en que viven estas mujeres, las hacenmás vulnerables a situaciones de hambre, desnutrición y a un mayor deterioro de sus condicio-nes socio-económicas.

La mayor participación de la mujer como fuerza laboral en la economía nacional, plantea situa-ciones no resueltas dadas las condiciones y disposiciones legales con relación al trabajo de lamujer y su rol como fuerza productiva del país.

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Capítulo IV

ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LASEGURIDAD ALIMENTARIA

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ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDADALIMENTARIA

En el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación - CMA (Roma, noviembre 1996), elPerú subscribió, junto con 185 países, la Declaración de Roma sobre la Seguridad AlimentariaMundial y su respectivo Plan de Acción85. Este plan definió siete compromisos o lineamientosbásicos para el diseño y ejecución de políticas nacionales de seguridad alimentaria que permi-tan alcanzar el objetivo trazado de reducir para el año 2015 a la mitad el número de niños,mujeres y hombres que sufren hambre.

A pesar de haber firmado estos acuerdos internacionales, el Perú no tuvo nunca una estrategiaintegral explícita de seguridad alimentaria, consecuente y coherente con el conjunto de com-promisos del Plan de Acción de la CMA. Sí se realizó acciones orientadas al diseño de políticasalimentario-nutricionales, principalmente en respuesta a los compromisos segundo y quinto delPlan de Acción. Así, en 1997 se creó la Comisión Técnica de Coordinación de Política Nutricional86

que elaboró el Plan Nacional de Nutrición y Alimentación 1998-2000 “Nutrición al alcance detodos”, un esfuerzo importante hacia una estrategia intersectorial coordinada87. Sin embargo, lavigencia de la Comisión fue limitada y no cumplió los objetivos propuestos. En el año 2001,dada la necesidad de una nueva instancia de coordinación multisectorial, el Ministerio de Saludtomó la iniciativa de crear la Comisión Multisectorial de Alimentación y Nutrición, con el objeti-vo de concertar, con actores del sector público y privado, una estrategia de intervención enalimentación y nutrición. Resultado de este esfuerzo fue la publicación en julio de 2001, de la“Propuesta de Lineamientos de Política y Estrategia Nacional de Alimentación y Nutrición”. Aligual que la experiencia anterior, este esfuerzo tuvo un enfoque sesgado, principalmente hacialos aspectos nutricionales y de salud, y no logró continuidad institucional.

Si bien el Perú no tuvo una estrategia estructurada de seguridad alimentaria, esto no quieredecir que no se haya avanzado en el diseño y ejecución de estrategias sectoriales relacionadascon la seguridad alimentaria. De hecho, en el país se ha implementado una variedad de progra-mas y acciones por parte de diversas entidades del sector público que han contribuido a laobtención de logros en la mayoría de objetivos y compromisos del Plan de Acción de la CMA,aunque dichas acciones no fueran ejecutadas en función a dicho Plan88. El Ministerio de Agricul-tura, como encargado de la Secretaría Técnica en Seguridad Alimentaria, cumplió con la tareade realizar el seguimiento de los avances en la aplicación del Plan de Acción de la CMA y regis-tró los progresos alcanzados en cada uno de los compromisos de dicho Plan, a través de laelaboración de dos informes de progresos enviados a la Secretaria Mundial de SeguridadAlimentaria de la FAO89.

A continuación se presenta un análisis de las principales políticas, programas y proyectos rela-cionados con los diversos aspectos de la seguridad alimentaria.

4.1 POLÍTICAS APLICADAS EN LA ÚLTIMA DÉCADA

4.1.1 POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

De manera general, los objetivos de la política económica y social durante el periodo 1995-2000se orientaron hacia el crecimiento sostenido, la consolidación de la posición externa, la

85 Ver anexo.86 Instancia multisectorial aprobada por D.S. N°02-98-PCM, cuya función fue proponer planes y políticas en materia nutricional y alimentaria, en

apoyo especial de la población en pobreza extrema.87 Para la implementación del Plan, se creó la Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional, con la función de aprobar planes anuales,

definir prioridades, formular políticas, proponer programas y proyectos, emitir informes técnicos, y coordinar con el sector privado y losprogramas sectoriales.

88 Ministerio de Agricultura (2002).89 El primer informe estuvo orientado a reportar los avances en el cumplimiento de los objetivos “centrados en el desarrollo humano” (compro-

misos Primero, Segundo, Quinto y partes pertinentes del Séptimo), mientras que el segundo se orientó a reportar los avances en la aplicaciónde los “objetivos centrados en el desarrollo” (Compromisos Tercero, Cuarto, Sexto y partes pertinentes del Séptimo).

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estabilización económica, el mejoramiento de las condiciones sociales y la reducción de la po-breza. En la práctica, las acciones de gobierno le dieron prioridad a la atracción de la inversiónnacional y extranjera y la recaudación de recursos para el financiamiento de una estrategia fuer-temente asistencialista, descuidando el aumento progresivo de los ingresos de la población, lareactivación económica y el desarrollo de una institucionalidad sólida que garantice la indepen-dencia de poderes y la descentralización.

En el frente externo, se avanzó hacia una mayor apertura comercial, un mejor posicionamientocrediticio con los principales socios comerciales y financieros, mayores flujos de capital privado,la prioridad en las exportaciones y la búsqueda de nuevos mercados. En el ámbito interno, secontinuó con el programa de estabilización económica, control del gasto fiscal, liberalización deservicios públicos y reducción de aranceles a las importaciones. Se aprobó la Ley de Prudencia yTransparencia Fiscal, que estableció límites al déficit fiscal, al crecimiento del gasto y la deudapública. En cuanto a los sectores productivos, éstos no recibieron un trato preferencial en eldiseño y ejecución de las políticas públicas. Se buscó avanzar con las privatizaciones en la agri-cultura, profundización de la seguridad jurídica y derechos de propiedad, orientación de com-pras estatales de alimentos nacionales e inversión en infraestructura rural.

En cuanto al fomento de la inversión y el desarrollo rural, en 1996 se promulgó la Ley de Promo-ción del Sector Agrario y en 1998 se aprobó su Reglamento y la Ley de Promoción de Inversio-nes en la Amazonía, que determinó medidas para asignar las inversiones públicas y mecanismospara atraer la inversión privada en actividades agropecuarias, acuicultura, pesca, turismo, proce-samiento y comercialización de productos locales, y transformación forestal. En el año 2000 seaprobó la Ley que Aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario y la Ley Forestal y deFauna Silvestre. En los últimos años se formuló medidas de política destinadas a fomentar eldesarrollo de servicios de crédito y financiamiento agrario. Entre estas se diseñó e implementóun programa de Rescate Financiero Agropecuario, destinado a productores endeudados concréditos agropecuarios, y en el año 2001, se aprobó la creación del Banco Agropecuario. En elperiodo 1996-2001, se obtuvo importantes recursos de la cooperación internacional para elfinanciamiento de inversiones en agricultura, pesca y silvicultura.

En la política social, se avanzó del enfoque de emergencia de principios de la década a unaperspectiva de mediano plazo con la formulación de los Lineamientos Básicos de la PolíticaSocial y, finalmente, a un enfoque de desarrollo, con énfasis en la lucha contra la pobreza a partirde 199690.

En la década pasada, la necesidad de atenuar los efectos de la reforma liberal de inicios de los90 llevó al diseño de dos estrategias de lucha contra la pobreza. La primera, Estrategia de Alivioa la Pobreza 1993-1995, estableció como objetivo primordial la igualdad de oportunidades, conlíneas de acción en nutrición, educación, salud, entre otros; manteniendo paralelamente las deemergencia y asistencia. La segunda, Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza 1996-2000, se propuso objetivos más ambiciosos que involucraban el desarrollo integral: combatir lapobreza desde sus puntos causales, más que aliviar los efectos de ésta91. En este sentido, seaprobó el Reglamento Funcional de Mejora del Gasto Social Básico, que estableció orientacio-nes para ejecutar los programas de educación, salud, saneamiento, justicia y electrificación ru-ral, entre otros. De igual modo, en el periodo 1996-2000 se aprobó la creación del Ministerio dePromoción de la Mujer y Desarrollo Humano, el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño yal Adolescente y el Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda, entre otros. En la práctica,ninguna de las estrategias de lucha contra la pobreza fue implementada bajo las líneas origina-les de acción, y en su lugar se instauró una política de gasto social creciente, de carácterasistencialista y de notoria arbitrariedad en su ejecución92. El clientelismo político en el manejodel gasto público ha sido una característica recurrente de la política social en el país.

Durante el Gobierno de Transición (2000-2001), se dio énfasis a la recuperación de lainstitucionalidad democrática y concertación de políticas entre el Estado, la sociedad civil, las

90 Shack, N. y P. Vásquez (1999).91 O’Brien, Eduardo (2002).92 Al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial revela que para el caso de FONCODES, entre los años 1991-1995, a pesar que la

actividad de esta institución tuvo un efecto redistributivo entre los más pobres, respondió principalmente a los imperativos políticos, legandoa ser fácilmente manipulable en torno a las ambiciones re-eleccionistas del presidente Fujimori (Schady 2000).

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iglesias y la comunidad internacional. En el seno de la Mesa de Concertación de Lucha contra laPobreza se elaboró la Carta Social, cuyos lineamientos apuntan a la promoción de oportunida-des y capacidades económicas para las personas en situación de pobreza, desarrollo de capaci-dades humanas y establecimiento de red de seguridad social. Estrategias de prioridad fueron latransparencia en la gestión del gasto público, la descentralización, el empoderamiento ciudada-no, la asignación de recursos con criterios de equidad y la concertación entre actores.

El actual gobierno (2001-2006) ha continuado los esfuerzos concertadores y de fortalecimientoinstitucional del Gobierno de Transición, y ha emprendido una serie de políticas orientadas haciala reactivación económica, el aumento de la productividad en todas las actividades económicas,administrativas y de servicios, y la creación de oportunidades de empleo productivo establecomo elemento clave de la estrategia de superación de la pobreza. La política actual fomenta elrol propulsor de la inversión privada y la inversión pública en infraestructura de manera comple-mentaria y en apoyo a la producción. De igual modo, se busca minimizar el carácter predomi-nantemente asistencialista de los programas sociales, orientándolos a la generación y fortaleci-miento de capacidades de los pobres, construcción de infraestructura económica y social yparticipación ciudadana. Con la Carta de Política Social, el gobierno actual ha ratificado losprincipios y compromisos de la Carta Social, estableciendo los lineamientos básicos de políticapara el quinquenio, que se fundamentan en: la promoción de oportunidades y capacidadeseconómicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento de unared de seguridad social93.

4.1.2 EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL

En términos reales y proporcionales, se produjo un aumento de los recursos destinados al gastopúblico social a lo largo de la última década. Según datos del Ministerio de Economía y Finan-zas, el gasto social como porcentaje del PBI pasó del 3.9% en 1990 al 6.2% en 1997 y al 7.7% enel año 2001. Como porcentaje del gasto público total, el gasto social pasó de constituir el 38.2%del presupuesto general de la república en 1990 al 36.2% en 1997 y el 41.2% en 200194. Encuanto a cifras, entre 1997 y 2001, el gasto social creció en un 38%, pasando de 10.7 millones desoles en 1997 a 14.7 millones en 2001. El Cuadro 4-1 presenta la ejecución del presupuestodestinado al gasto social para el periodo 1997-2001.

Cuadro 4-1Evolución del gasto social ejecutado, 1997-2001

(en millones de nuevos soles)

Fuente: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público.

Por otro lado, el gasto social per cápita de primera prioridad95 se incrementó (en dólares de1999) de US$ 33 en 1991 a US$ 127 en 1997, para descender a US$ 110 en el año 2000 (Gráfico

93 Presidencia del Consejo de Ministros (2002).94 Ministerio de Economía y Finanzas (2001).95 El gasto público social de primera prioridad o básico es aquel que permite la formación de las capacidades básicas de la persona y la

convivencia pacífica en condiciones de escasez (e.g. programas de salud y nutrición; educación básica; energía, saneamiento y viviendabásicas; justicia local, etc.). El gasto público social general (no básico) se relaciona al perfeccionamiento de las capacidades básicas y laconstrucción de infraestructura local elemental que genere condiciones de igualdad de oportunidades y consolidación de mecanismos demercado (e.g. caminos rurales, electrificación rural, educación secundaria y terciaria, atención médica especializada, etc.) (Shack, 1999).

S/. %PBI S/. %PBI S/. %PBI S/. %PBI S/. %PBI

Educación 4,968 2.88 5,366 3.22 6,109 3.50 6,409 3.43 6,482 3.37

Salud 1,764 1.02 2,059 1.24 2,268 1.30 2,395 1.28 2,478 1.29

Programas extrema pobreza 2,893 1.68 2,637 1.58 3,257 1.86 3,043 1.63 3,123 1.62

Otros gastos sociales 1,076 0.62 1,325 0.80 2,537 1.45 3,155 1.69 2,638 1.37

TOTAL GASTO SOCIAL 10,701 6.21 11,386 6.84 14,172 8.51 15,002 8.03 14,721 7.66

Ejecución total del presupuesto

% del gasto social de la ejecuciòn total

35,711

36.2 39.5 42.3 42.4 41.2

29,586 28,813 33,514

Rubros1997 1998 1999 2000 2001

35,368

9090909090


96 Adrianzén, Alberto (1998). p. 257.

4-1). Por su parte, el gasto público social total per cápita subió de US$ 91 en 1990 a US$ 200 en1997, para bajar luego a US$ 180 en el 2000. A pesar del crecimiento experimentado en el gastopúblico social a lo largo de la última década, éste continúa siendo uno de los más bajos de laregión96.

Gráfico 4-1Gasto social per cápita, según prioridad (US$ de 1999)

Fuente: Shack (2000).Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En cuanto a la distribución del gasto, tenemos que el sector más favorecido es educación. Parael año 2001, sólo en educación se destinó el 18.2% del presupuesto público lo que equivalió aS/. 6,482 millones, mientras que salud recibió el 6.9% (S/. 2,478 millones) y los programas dealivio de la extrema pobreza se repartieron el 8.7% (S/. 3,123 millones) del presupuesto nacional(Gráfico 4-2). Dentro de este último rubro se ubican los programas vinculados directamente conla seguridad alimentaria, entre los que cabe resaltar por su asignación presupuestal los de asis-tencia alimentaria (Vaso de Leche, PRONAA, Instituto Nacional de Salud), lucha contra la pobre-za y desarrollo rural (FONCODES, PRONAMACHCS, Caminos Rurales, INADE, MARENASS) yotros (Agua Potable y Alcantarillado, apoyo en emergencias).

Gráfico 4-2Distribución del gasto social ejecutado, 2001

(% del presupuesto total)

Fuente: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público.Elaboración MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis de la evolución de algunos de los principales indicadores sociales entre 1994 y el año2000 indica que existieron serias debilidades en la política social implementada en la décadapasada. Estas debilidades se reflejan en el hecho de que los progresos alcanzados hasta el año

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1997 no fueron sostenibles, ya que a partir del inicio de la recesión económica de 1998 seprodujo un retroceso a niveles anteriores a 1994, esto a pesar del considerable aumento delgasto social. Como se señaló anteriormente, esta situación fue resultado del manejo irracionaldel gasto social durante la década pasada, determinado por la mala focalización, clientelismopolítico y corrupción en el uso de los recursos públicos, así como por la falta de articulaciónentre las políticas macroeconómica y social97.

4.2 PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS

4.2.1 PROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

En el contexto actual de altos niveles de pobreza, los programas de asistencia alimentaria seconvierten tanto en medios para satisfacer las demandas de aquellas personas o familias enriesgo que no pueden autoabastecerse de alimentos, como en mecanismo de compensaciónpara aquellos grupos de la población que carecen de activos y no gozan de los beneficios delcrecimiento económico.

En el Perú existe una diversidad de programas sociales públicos y privados que se han plantea-do la meta de atender el problema de la inseguridad alimentaria en el Perú. A lo largo de ladécada de los noventa se produjo una masificación de los programas alimentarios, que en el año2000 atendían a 3 millones 300 mil hogares98. Sin embargo, según los criterios del InstitutoNacional de Salud (INS), son pocos los programas alimentarios que verdaderamente se puedenconsiderar de complementación alimentaria.

Cuadro 4-2Beneficiarios según principales programas alimentarios, año 1999 y 2000

1/ El total de beneficiarios es sólo como referencia, pues se asume que la suma de beneficiarios de cada programa no suman el total, a menos que cada uno participe sólo en un programa.


En términos de beneficiarios y gasto, los principales programas alimentarios son: Programa deVaso de Leche (PVL), Desayunos escolares, Comedores populares, Alimentación escolar y Ali-mentación infantil (Cuadro 4-2). El primero es manejado por los gobiernos locales, el segundopor el INS/ Ministerio de Salud99 y los tres últimos por el Programa Nacional de AsistenciaAlimentaria (PRONAA). Todos ellos forman parte de una amplia red de transferencia de alimen-tos con la participación de redes comunitarias, las municipalidades, los profesores de centroseducativos, y el personal que labora en las postas médicas del Ministerio de Salud, entre otros .En cuanto a cobertura, se observa una importante distancia entre el PVL, que alcanza a 5.5millones de beneficiarios, y el resto de programas alimentarios (Gráfico 4-3)100.

97 Ministerio de Economía y Finanzas (2001).98 Henríquez, Narda (2001).99 Hasta el año 2000, el programa de Desayunos Escolares era manejado por FONCODES.100 Cortez, Rafael (2001), pág. 23.

Programa Institución Beneficiarios (1999)

Gasto en alimentos S/. (2000)

Vaso de Leche Municipios 5,547,614 293,578,140

Desayunos Escolares FONCODES 2,000,000 198,541,000

Comedores Populares PRONAA 1,269,456 132,268,818

Alimentación Escolar PRONAA 969,561 64,012,935

PANFAR Ministerio de Salud 380,031 8,770,911

Alimentación Infantil PRONAA 426,296 11,595,499

PANTBC Ministerio de Salud 80,691 9,404,843

TOTAL 1/ 10,673,649 718,172,146

9292929292


101 Cortez, Rafael (2001).

Gráfico 4-3Beneficiarios y gasto en alimentos como porcentaje del total, 1999-2000 1/

1/ El total se refiere al gasto total en alimentos realizado por los programas alimentarios en el año 2000 y altotal de beneficiarios de los mismos programas en 1999.


Programa del Vaso de Leche (PVL)

Este programa es financiado a través de transferencias de recursos del Ministerio de Economía yFinanzas a los gobiernos locales (municipalidades distritales). El PVL forma parte del conjunto deprogramas de lucha contra la extrema pobreza del gobierno. Específicamente está orientado acomplementar la alimentación de la población materno-infantil a nivel nacional: niños(as) de 0 a 6años, madres gestantes y en periodo de lactancia, siendo prioridad entre ellos la atención a quie-nes presenten estado de desnutrición o se encuentren afectados por tuberculosis. En la medidaque se cumpla con esta población objetivo, se contempla que el programa extienda sus beneficiosa los niños(as) de 7 a 13 años, ancianos(as) y personas afectados por tuberculosis. En la actualidadel PVL llega a todos los distritos y a nivel nacional atiende alrededor de 5’212,000 beneficiarios.

Uno de los problemas fundamentales del PVL que se ha presentado desde 1998, como conse-cuencia de la crisis económica, es que desde el punto de vista presupuestal está desfinanciadoen el orden del 48% respecto al precio de la leche fresca. Desde 1998 se ha observado unafuerte caída en la asignación presupuestal al PVL, pasando de US$ 99.7 millones en 1997 a US$90.3 en 1999 (Gráfico 4-4). En el año 2001, una ración de leche (un cuarto de litro) costaba de 39a 41 céntimos, mientras que el Tesoro Público transfería recursos por alrededor de 20 céntimos.Dada esta situación, las administraciones municipales se veían obligadas a buscar mezclas queen algunos casos sacrifican el valor nutricional de la ración.

Con miras a mejorar la actuación de este programa, un aspecto importante por considerar es el dela prestación descentralizada, pero regulada, de los servicios sociales básicos con la participaciónde la sociedad civil para el control social y la transparencia en el uso de los recursos públicos101.

Por otro lado, para una mejor focalización y mayor transparencia en el programa, es necesaria unasociedad civil responsable que refuerce sus capacidades de gestión y control de recursos segúnsus objetivos: los padres y madres deben mejorar su nivel de información sobre los hábitos alimen-ticios y de vida que influyen de forma notoria en las condiciones nutricionales de sus hijos, y losmiembros de la comunidad que se involucren en la gestión del PVL deben asumir un rol protagónico.

52.0

3.60.8

27.6

18.4

1.6

9.1

4.0

11.9

18.7

1.3

40.9

1.2

8.9

0

10

20

30

40

50

60

Vaso deLeche

Desayunosescolares

Comedorespopulares

Alimentaciónescolar

PANFAR Alimentacióninfantil

PANTBC

Beneficiarios (1999) Gasto en alimentos S/. (2000)

9393939393


Gráfico 4-4Asignación presupuestal del PVL; 1995-2000 (miles US$)

Fuente Instituto Cuánto (2001).Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)

El PRONAA fue creado en 1992, sobre la base de la fusión de la Oficina Nacional de ApoyoAlimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD). Es un organismo público des-centralizado dependiente del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES, antesPROMUDEH. Se concibe para el largo plazo que este programa deberá constituirse en la institu-ción que conduzca al logro de la seguridad alimentaria de las familias pobres y en extremapobreza, especialmente en lo referente al acceso y uso de los alimentos. En este sentido, elprograma busca contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en situaciónde pobreza extrema, desarrollando programas de apoyo y seguridad alimentaria dirigidosprioritariamente a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional.

Hasta el año 2001 fueron tres los principales programas alimentarios que administró esta institu-ción: Comedores Populares, Alimentación escolar y Alimentación infantil. Entre 1998 y 2000, elnúmero de beneficiarios de estos programas ha ido en aumento, pasando de 2.1 millones en1998 a 3.3 millones en el año 2000 (Gráfico 4-5). Asimismo, la participación de los beneficiariossegún programas ha mantenido su misma estructura, siendo los Comedores Populares los queatienden a más beneficiarios y el programa de Alimentación infantil el que atiende a menos.

Gráfico 4-5Población beneficiaria de los programas alimentarios

del PRONAA, 1988-2000 (en miles)

Fuente: PRONAA - Gerencia de Programas y Proyectos.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

9494949494


102 DS N° 034-2002-PCM.103 DS N° 008.2002-SA.

El Programa de Desayunos Escolares fue administrado por FONCODES hasta el año 2000, lue-go estuvo bajo la administración del Instituto Nacional de Salud entre los años 2000 y 2002 yrecientemente fue transferido al PRONAA. Este programa está orientado a atender niños(as) de4 a 13 años que reciben educación inicial, primaria y especial, en colegios estatales de zonasurbano marginales y rurales. El programa tiene como meta cubrir el 30% de las necesidadescalóricas y proteicas de los beneficiarios, y casi el 100% de sus requerimientos de micronutrientes,minerales y vitaminas. En el año 2000, este programa atendía alrededor de 2 millones de bene-ficiarios. Entre 1996 y el 2000, el monto destinado a proyectos de inversión aprobados porFONCODES para programas de nutrición se incrementó en alrededor de 5%, pasando de US$53.9 millones a US$ 56.9 millones (Gráfico 4-6).

Gráfico 4-6Monto destinado a proyectos de inversión aprobados por FONCODES para programas

de nutrición, 1996-2000 (miles de US$)

Fuente: FONCODES - Oficina de Planeamiento.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Además de estos programas, el PRONAA maneja el Programa Niños y Adolescentes en RiesgoMoral (PANARM), que brinda atención a niños y adolescentes alojados en hogares y albergues;asimismo, realiza transferencias monetarias a grupos de mujeres organizadas en Comedores enzonas urbano marginales de Lima Metropolitana y Callao. La población que padece desnutricióncrónica o enfermedades como el bocio, también son en alguna medida atendidos por el programaGrupos en Riesgo, cuya población beneficio alcanza actualmente alrededor de 170 mil beneficiarios.

Asimismo, el PRONAA ha diseñado mecanismos alternativos a la distribución directa de alimen-tos, de modo que se promocione simultáneamente la ejecución de obras de servicio comunal. Elprograma de Obras Comunales (Alimento por Trabajo) entrega alimentos en compensación porel aporte de mano de obra no calificada en la construcción de obras en beneficio de la comuni-dad. La población objetivo es la de extrema pobreza concentrada en zonas urbano marginales yrurales y que expresen voluntad de apoyar a su comunidad.

Programas del Instituto Nacional de Salud (INS)

Hasta el año 2002, el INS administró los siguientes programas alimentarios: el Programa deAlimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), el Programa de Alimentación yNutrición al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC), el Programa de Alimen-tación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (PROMARN) y elPrograma de Alimentación complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (PACFO). Desde mayodel presente año, estos programas están en proceso de fusión bajo la administración delPRONAA102. Adicionalmente, en agosto se precisó que dentro de los Programas de apoyoalimentario y nutricional, se encuentra el Programa de Suplementación Alimentaria; el cual seráabsorbido por el PACFO103.

9595959595


El PANFAR se inició en 1988, y es ejecutado conjuntamente entre el INS y la Asociación BenéficaPRISMA, con la cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos(USAID). Tiene como objetivo contribuir a mejorar el estado nutricional de madres y niños me-nores de 5 años, brindándoles una canasta mensual de alimentos que proporciona el 30% de losrequerimientos diarios de una madre y dos menores de 5 años. Principalmente actúa en zonasrurales. Entre 1990 y 1998, el PANFAR atendió alrededor de 4 millones 400 mil beneficiarios(Gráfico 4-7). El periodo de atención de cada beneficiario es de alrededor de 6 meses, pero sepuede extender a dos periodos si no se cumplen con los criterios de alta. Según el INS104, larecuperación a los seis meses se da en el 50% de los atendidos.

Gráfico 4-7Beneficiarios atendidos por PANFAR, 1990-1998

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

El PANTBC se inició en 1989 con apoyo de fondos de cooperación internacional, pero a partirde 1995 opera únicamente con fondos del Tesoro Público. Su objetivo es contribuir a la recupe-ración del paciente con TBC y la protección de su familia, brindándole una canasta de 19 a 21kilos de alimentos locales que aportan el 40% de los requerimientos nutricionales diarios delpaciente y dos contactos. Entre 1990 y 1998, el PANTBC atendió a alrededor de 520 mil bene-ficiarios (Gráfico 4-8).

Gráfico 4-8Beneficiarios atendidos por PANTBC, 1990-1998


104 Instituto Nacional de Salud (INS), Perfil Nutricional del País: Perú. Lima, 1997.

9696969696


El PROMARN se inició en 1986 y está dirigido a los menores entre 6 y 14 años en situación deabandono, a quienes les proporciona una ración que aporta el 30% de los requerimientos dia-rios. El Programa opera a través de los Comedores Populares a cargo del Sector Salud. Entre1991 y 1998 el PROMARN atendió a más de 47 mil beneficiarios (Gráfico 4-9).

Gráfico 4-9Beneficiarios atendidos por PROMARN, 1991-1998


Finalmente, el PACFO tiene por objetivo prevenir la malnutrición en niños (as) entre 6 y 36 mesesde edad, ofreciéndoles alimentación complementaria que aporta el 30% de los requerimientos deenergía y proteínas, el 100% de los de hierro, vitamina A y C, y el 60% de otras vitaminas y minerales.Actúa en los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Puno. En 1998 teníaprogramada la atención de cerca de 240 mil niños. La distribución por departamentos de losbeneficiarios y del promedio de la cantidad de alimentos otorgados se muestra en el Cuadro 4-3.Para el año 2001, la cifra de beneficiarios ascendió a 200,542 niños (as).

Cuadro 4-3PACFO: programación de beneficiarios y alimentos por departamento: 1998

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición

4.2.2 PROGRAMAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESARROLLO RURAL

El PROMUDEH (hoy MIMDES) y el Ministerio de la Presidencia (hoy desactivado) fueron losprincipales encargados de ejecutar los programas y proyectos diseñados específicamente paraaliviar la pobreza y reducir los costos sociales del proceso de estabilización y ajuste, entre losque se ubican los de asistencia alimentaria. Sin embargo, fueron varios los sectores involucradosen programas de reducción de la pobreza y desarrollo rural, cada uno de ellos con característi-cas y énfasis distintos, sobresaliendo en especial los sectores Agricultura y Presidencia. El Cua-dro 4-4 muestra la ejecución presupuestal de varios de estos programas en el periodo 1997-2001, siendo aquellos sobre los que prestaremos más atención PRONAMACHCS, FONCODESy el Programa de Caminos Rurales.

Departamento Beneficiarios Alimento (kg/año)

Apurímac 29,103 942,937

Ayacucho 45,808 1,484,179

Huancavelica 67,645 1,048,885

Cusco 32,373 2,191,698

Puno 64,969 2,104,996

TOTAL 239,898 7,772,695

9797979797


Cuadro 4-4Ejecución presupuestal de programas sociales de reducción de la pobreza y

desarrollo rural (en millones de nuevos soles)

Fuente y elaboración: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público.

Adicionalmente, cabe señalar que dentro del sector agrario han existido un conjunto de proyec-tos de menor dimensión que han contribuido al desarrollo rural desde la perspectiva de incre-mento de la calidad y cobertura de bienes y servicios para pequeños productores, fortalecimien-to de derechos de propiedad, aumento de la calidad del empleo rural, fortalecimiento de lainstitucionalidad y la organización social, y el uso racional de los recursos naturales.

Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos(PRONAMACHCS)

PRONAMACHCS fue creado sobre la base del Programa Nacional de Conservación de Suelos yAguas en Cuencas Hidrográficas, establecido en 1981. En 1991 se le otorgó carácter nacional yautonomía técnica, administrativa y de gestión. Su misión es promover acciones para el manejosostenible de los recursos agua, suelo y vegetación, en forma participativa y con enfoque decuencas, para mejorar la capacidad productiva y las condiciones de vida del poblador alto andino.Su ámbito de intervención es la región sierra del país (por sobre los 2,500 m.s.n.m.), abarcando18 departamentos y 135 provincias; y su población objetivo son los pequeños agricultores ensituación de pobreza y extrema pobreza.

El objetivo primordial del programa es promover el manejo sostenible de los recursos naturalesen las cuencas de la sierra, para así impulsar una mejora en los niveles de vida de la poblaciónrural. Las líneas de trabajo de PRONAMACHCS incluyen conservación de suelos, reforestación,infraestructura de riego, apoyo a la producción agropecuaria y acondicionamiento territorial yobras de infraestructura rural. Hasta 1991, PRONAMACHCS se concentró únicamente en accio-nes de conservación de suelos; sin embargo, en 1992 inició acciones en infraestructura de riego,y desde 1993 realiza también labores de reforestación, apoyo a la producción e infraestructurarural. Los criterios empleados para focalizar la población objetivo combinan criterios geográfi-cos y sociales sobre la base de un enfoque cuenca/microcuenca e intervención en zonas deladera, donde se encuentra la población en extrema pobreza.

A partir de 1997, PRONAMACHCS viene ejecutando el Proyecto “Manejo de Recursos Natura-les para el Alivio de la Pobreza en la Sierra” financiado con recursos de préstamos del BancoMundial y del Banco de Cooperación Internacional del Japón. El objetivo es apoyar el alivio dela pobreza de la población rural de la sierra, mediante un uso sostenible y productivo de losrecursos naturales renovables. Las acciones del proyecto se ejecutan en el ámbito de 82 agen-

1997 1998 1999 2000 2001

Presidencia

FONCODES 626 497 758 469 178

INADE 154 261 324 343 258

Inversión Focalizada Reducción - 4 10 8 15

Extrema Pobreza

Agricultura

PRONAMACHCS 134 140 191 185 173

MARENASS 139 214 346 220 162

Titulación de Tierras 35 43 64 34 14

Transportes y Comunicaciones

Programa de Caminos Rurales 206 195 190 112 45

PROMUDEH

Programa de Apoyo a la Repoblación 33 19 22 29 21

Cooperación Popular 13 49 70 84 101

Sectores

9898989898


cias provinciales y zonales, en beneficio de 4,638 organizaciones campesinas y 205,000 familiascampesinas en situación de pobreza y extrema pobreza. El monto total de inversión para elperiodo 1997-2006 asciende a US$ 205.4 millones.

Cuadro 4-5PRONAMACHCS: principales logros por línea de proyectos, 1993-2001

1/ Datos disponibles hasta 1988

Fuente: PRONAMACHCS - Oficina de Planificación, Memorias Anuales MINAG.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Durante los años 1993-2001, PRONAMACHCS promovió la instalación 5,900 viveros comunales,en los cuales se produjo 474,000 plantones de especies forestales, y fomentó el desarrollo de laforestería comunitaria en 318,000 hectáreas. Entre 1997 y 2001, PRONAMACHCS promovió lainstalación y manejo de cerca de 14,000 hectáreas de pastos cultivados y nativos en comunidadesalto andinas, y la instalación de un total aproximado de 53,500 hectáreas de cultivos andinos enáreas acondicionadas con obras de conservación. En el mismo periodo se acondicionó para finesagrícola y silvopastoriles un total aproximado de 145,000 hectáreas de tierras en ladera, medianteobras de conservación de suelos. Entre 1996 y 2001 se mejoró la infraestructura de riego, y sepromovió el manejo racional del recurso agua en 266,000 hectáreas de la sierra.

Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES)

FONCODES es un organismo descentralizado autónomo, creado el 15 de agosto de 1991, quedependió hasta el año 2002 del Ministerio de la Presidencia. Su misión es mejorar las condicio-nes de vida de los más pobres, atendiendo las necesidades básicas de la población, generandoempleo y promoviendo la participación de la población pobre en la gestión de su propio desa-rrollo. Para ello financia en zonas rurales, altoandinas y de la selva, diversos proyectos orienta-dos a mejorar la calidad de los servicios básicos de saneamiento y apoya el desarrollo de infra-estructura económica en los sectores agricultura, transporte y energía en la población rural yurbano marginal. También impulsa la participación de pequeños y microempresarios de cadazona, promueve la utilización de tecnología apropiada para el lugar, insumos y mano de obra local.

La institución financia dos tipos de programas: regulares y especiales. Los programas regularesestán constituidos por proyectos de infraestructura económica (pequeños sistemas de riego ydrenaje, rehabilitación de tierras, forestación y reforestación, construcción y mejoramiento decaminos vecinales y puentes, talleres de producción, etc.), infraestructura social (sistemas deagua potable, pozos artesianos, sistemas de desagüe, letrinas, aulas, locales comunales, centrosde salud y comedores populares, entre otras), asistencia social y desarrollo productivo. Los pro-

Infraestructura de riego 233,948

Canales (km) 2,494

Superficie con riego mejorado (ha) 414,480

Reforestación 910,508

Producción de plantones (millones) 419

Áreas reforestadas 215,118

Conservación de suelos 597,510

Áreas agrícolas - andenes, terrazas (ha) 125,388

Áreas silvopastoriles - zanjas (ha) 65,722

Control de cárcavas (diques) 61,368

Apoyo a la producción agropecuaria 619,868

Instalación de cultivos (ha) 72,498

Almacenes comunales de semillas 2,663

Acondicionamiento territorial y vivienda rural 52,368

Línea de Proyectos Logros 1993-2001

Familias beneficiadas1/

9999999999


gramas especiales se han ejecutado por encargo de la Presidencia de la República en atencióna situaciones de emergencia de poblaciones pobres, que simultáneamente han permitido elapoyo a la pequeña y microempresa. Uno de los programas especiales era el Programa Social deDesayunos Escolares, el cual fue transferido al INS en el año 2001.

Cuadro 4-6FONCODES: proyectos regulares aprobados 1991 – junio 2001

Fuente: FONCODES - Gerencia de Planeamiento y Sistemas.

FONCODES ha canalizado recursos de la cooperación internacional en apoyo a los programassociales de lucha contra la pobreza, que le han permitido financiar hasta la fecha cerca de 41 milproyectos regulares en todo el país, por un monto de inversión aproximado de US$ 1,132 millo-nes. Los proyectos regulares se han orientado en un 60% a infraestructura social, 30% a infraes-tructura económica, 8% a desarrollo productivo y 3% a asistencia social (Cuadro 4-6).

El total de la ejecución financiera de FONCODES a junio de 2001, considerando todas las fuen-tes de financiamiento, es de aproximadamente US$ 1,625.4 millones105, de los cuales un 65%provino de recursos ordinarios, 31% de operaciones de endeudamiento externo y 4% dedonaciones y recursos directamente recaudados. Las principales fuentes de financiamiento ex-terno han sido el Banco Mundial, el BID, el JBIC (ex -OECF), FIDA y OPEC. Las principalesfuentes de cooperación técnica internacional han sido KfW, BID, COSUDE, Fondo ContravalorPerú-Suiza, y los gobiernos de Holanda, Finlandia y Japón106.

Programa de Caminos Rurales (PCR)

El Programa de Caminos Rurales se encuentra en ejecución bajo el sector Transportes y Comuni-caciones, y tiene por objeto mejorar la accesibilidad de las poblaciones rurales que viven en con-diciones de pobreza y pobreza extrema a servicios sociales y económicos básicos y a actividadesgeneradoras de ingresos. El programa se inició en 1995 bajo el nombre de “Proyecto de Rehabi-litación y Mantenimiento de Caminos Rurales”, y con él aumentó la inversión pública en obras

105 Incluye costos de los Programas de apoyo social, los que hasta diciembre de 2000 totalizaron US $375.8 millones.106 FONCODES. Plan Institucional 2002.

Nº Proyectos

US$ miles Porcentaje

Asistencia Social 1,110 31,211,258 2.8%

Educación 483 14,561,898

Nutrición 21 651,185

Salud 606 15,998,175

Infraestructura Social 29,070 674,259,489 59.5%

Apoyo comunitario 673 20,951,332

Educación 11,766 256,407,842

Nutrición 59 1,738,574

Salud 1,471 34,964,611

Saneamiento 15,101 360,197,130

Infraestructura Económica 9,132 340,377,223 30.1%

Agropecuario 4,030 159,298,366

Energía 2,272 69,305,211

Multisectorial 9 585,568

Transporte 2,821 111,188,078

Desarrollo Productivo 1,635 86,494,663 7.6%

Agropecuario 1,499 78,357,133

Educación 41 1,157,906

Multisectorial 95 6,979,624

40,947 1,132,342,633 100.0%

Área/Sector

TOTAL

100100100100100


107 Instituto Cuánto. (2000).

viales. La inversión total acumulada del programa a diciembre del año 2000 fue de US$ 262.0millones, siendo sus fuentes de financiamiento el BID (34%), el Banco Mundial (33%) y el gobiernocentral (33%). En julio de 2001, fueron aprobados nuevos préstamos del Banco Mundial y del BID,cada uno por US$ 50 millones, para el financiamiento de la segunda etapa del programa.

A través del proyecto se buscó lograr un sistema bien integrado y fiable de caminos rurales quecomplemente la estrategia gubernamental multisectorial de reducción de la pobreza. Los obje-tivos específicos del programa son: integrar zonas rurales de baja accesibilidad y de gran pobla-ción a los servicios sociales y los centros económicos regionales; rehabilitar y mantener caminosrurales y de herradura, de especificaciones técnicas limitadas y bajo costo; crear empleo, encantidades limitadas, y estimular actividades generadoras de ingreso en áreas rurales; fortalecerla capacidad institucional local para lograr una gestión sostenible de la vialidad rural.

El total de vías rehabilitadas por el Programa de Caminos Rurales en el periodo 1995-99 ascien-de a cerca de 11,500 kilómetros, concentrado la mayor parte de ellos en departamentos andinos,en especial Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Apurímac, Cusco y Huancavelica (Cuadro 4-7).

La primera etapa del programa (1996-2001) ha producido los siguientes logros o resultados:rehabilitación de 8,882 kilómetros de caminos rurales, rehabilitación e interconexión de 2,368kilómetros de caminos secundarios, mantenimiento rutinario de 10,881 kilómetros de caminos,mejoramiento de 174 kilómetros de calles y poblados, y mejoramiento de 3,053 kilómetros decaminos de herradura.

Cuadro 4-7Programa de Caminos Rurales: avance físico de obras según departamento

(en kilómetros)

Fuente: MTC - Programa de Caminos Rurales.Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Evaluaciones de impacto realizadas indican que los caminos rehabilitados por el programa ge-neraron ahorros de tiempo de recorrido 33% mayores que el de caminos no rehabilitados y unaumento significativo en el tránsito. Los pasajes interurbanos se redujeron en 14% y 9%, y losfletes de carga se redujeron en 14% y 8%. En conclusión, la rehabilitación y mantenimiento decaminos rurales ha reducido el tiempo de traslado a la mitad y ha permitido el acceso a merca-dos y servicios sociales a menores costos107.

Otros programas de infraestructura y activos sociales

Adicionalmente a los programas mencionados anteriormente, existen otros programas en apo-yo del desarrollo de la infraestructura productiva y en la promoción de servicios básicos para la

Departamento 1995 1996 1997 1998 1999 Total

Ancash 434 11 694 173 58 1,370

Apurímac 105 459 492 162 12 1,230

Ayacucho 277 373 520 1 343 1,514

Cajamarca 247 409 668 78 174 1,576

Cusco 295 354 338 5 200 1,192

Huancavelica 166 481 185 185 126 1,143

Huanuco 0 189 763 0 128 1,080

Junín 0 209 348 41 89 687

Madre de Dios 0 0 135 22 38 195

Pasco 0 186 146 102 0 434

Puno 0 82 390 187 0 659

San Martín 0 133 171 9 43 356

TOTAL 1,524 2,886 4,850 965 1,211 11,436

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población en situación precaria. Entre ellos figuran el COFOPRI (Comisión de Formalización dela Propiedad Informal), cuyo foco de acción es el sector urbano y cuyo objeto es la promoción dela inversión y dinamización del sector inmobiliario. Desde 1996 hasta mediados de 20001 logróemitir un millón de nuevos títulos de propiedad a nivel nacional.

De otro lado, la Dirección de Salud Ambiental (DIGESA) ha implementado el Programa de Sa-neamiento Básico, cuyo objetivo es mejorar las condiciones sanitarias existentes en el ámbitorural, básicamente de población en situación de pobreza extrema. Concretamente, se encargade proporcionar servicios de agua potable y desagüe. Para el año 2001 atendió 11,150 habitan-tes a nivel nacional con un presupuesto de alrededor de 2.5 millones de nuevos soles. Conobjetivos similares viene actuando el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado(PRONAP), antes desde el Ministerio de la Presidencia y hoy desde el nuevo Ministerio de Vi-vienda y Saneamiento.

El Ministerio de Energía y Minas, a través de su Dirección Ejecutiva de Proyectos, ha implementadoel programa de Infraestructura de Distribución Eléctrica y el Plan de Electrificación Rural. Suacción tiene como meta disminuir los costos de inversión en el sector rural para así acelerar eldesarrollo y mejorar la calidad de vida de la población.

Es comúnmente sabido el fundamental rol de la educación en el desarrollo. El Instituto de Infra-estructura Educativa y de Salud (INFES) se encarga de satisfacer la demanda en infraestructuraeducativa y de salud. Su ámbito de acción se centra principalmente en zonas afectadas pordesastres naturales como el fenómeno de El Niño, así como locales escolares y establecimientosde salud en zonas de extrema pobreza.

4.2.3 OTROS PROGRAMAS O PROYECTOS

El sector pesquería (hoy incorporado al nuevo Ministerio de la Producción), a través del InstitutoTecnológico Pesquero del Perú, ha desarrollado Proyectos Especiales, orientados a promover lamayor participación de los productos de la pesca en los programas de alimentación comple-mentaria del gobierno central y a introducir el pescado y productos elaborados con recursosmarinos con un alto contenido nutricional en la dieta de la población.

La estrategia está formulada para aprovechar mayores volúmenes de las capturas de especiespelágicas para la alimentación de las personas, lograr fomentar una cultura alimenticia, median-te la realización de acciones de promoción del consumo y educación al consumidor tendientes aincrementar sostenidamente el consumo; difundir los resultados de las investigaciones y facilitarla ampliación del mercado para los productos pesqueros, que atraiga el interés de la empresaprivada en la inversión y captación de trasferencia de tecnologías para la diversificación de laoferta de productos pesqueros.

Un ejemplo exitoso de estos proyectos es el producto Pescado Salado Sellado al Vacío - “SALA-DITA”, desarrollado por el ITP, especialmente para poblaciones alejadas y de difícil acceso, ini-ciando su introducción en 1986, trabajando directamente con comunidades alto andinas y capa-citando a los pescadores artesanales y pequeños procesadores en su preparación. Los efectosde la transferencia de tecnología y el incremento de la demanda de productos curados, serefleja en las estadísticas; desde 1992 se observa un notorio incremento de la producción, per-mitiendo su distribución a las poblaciones más alejadas del país, por sus características de man-tenerse a la temperatura ambiente por más de tres meses.

El Proyecto PESCAMESA, iniciado en 1997, propicia la distribución de pescado fresco a come-dores populares y clubes de madres de Lima Metropolitana, entregándose 3,263 TM en el pe-riodo 1998-2001. El Proyecto ha demostrado la factibilidad de participación del pescado frescoen la canasta de alimentos básicos de los programas de asistencia y complementación alimentaria,diseñándose un sistema de acopio y distribución que aseguran la calidad e inocuidad de losproductos pesqueros. El costo de distribuir el pescado congelado hasta los locales de los come-dores populares de dicho organismo ascendió a S/.1.50 por kg108.

108 Ministerio de Pesquería (2000). pág.19.

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El Proyecto Promoción de la Sardina y la Anchoveta con Fines Alimentarios en el Perú, ha desa-rrollado la salchicha retortada de pescado, que permite una larga vida útil a la temperaturaambiente y fácil distribución. El Proyecto Promoción del Consumo de Pescado en Poblacionesde Bajos Ingresos en Apoyo al Programa de Seguridad Alimentaria, se ejecuta a nivel piloto conapoyo de la FAO, en el periodo 2000-2002, existiendo el interés de ampliarlo a nivel nacional,considerando que ha permitido demostrar la factibilidad de comercializar la especie anchovetapara consumo en fresco y su aceptación por el consumidor.

El proyecto Fortalecimiento de la Industria de Transformación de Anchoveta para ConsumoHumano Directo, a realizarse el presente año, permitirá disponer de una planta de conservaspara el procesamiento de la anchoveta aplicando la tecnología española para lograr un produc-to sustituto a la tradicional conserva de sardina española; que permitirá demostrar a la empresaprivada las ventajas económicas y sociales, por la generación de puestos de trabajo, que posibi-lita el destinar un porcentaje de las capturas de esta especie a productos de mayor valor agrega-do. Estudios de mercado a nivel local, de la región y del mercado europeo, respaldan las posibi-lidades de una exitosa industria.

4.3 APORTE DE LA COOPERACION INTERNACIONAL Y LA SOCIEDAD CIVIL

La Declaración de Roma suscrita en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de1996, marcó un hito en el proceso de revaloración del concepto de seguridad alimentaria porparte de los Estados al reconocérsele una importancia decisiva en el diseño y ejecución de laspolíticas de desarrollo. Luego de la crisis de los modelos estatistas e intervencionistas, la oleadaliberalizadora había promovido la adopción de políticas de gobierno que apostaban al libremercado como mecanismo para lograr el desarrollo. Los efectos sociales de estas políticas gra-dualmente llevaron a un replanteamiento de las mismas, tratando de encontrar formas de armo-nizar el libre mercado, el desarrollo y la protección de los grupos sociales más vulnerables.

Por su parte, la sociedad civil y las entidades cooperantes experimentaron también un procesode cambio, donde la seguridad alimentaria fue enriqueciéndose como concepto al incorporarnuevos enfoques y experiencias. Como resultado del mismo, se reconoció la necesidad de supe-rar el asistencialismo y trabajar en función a un objetivo de desarrollo equitativo y sostenible. Adiferencia del pasado, donde los actores sociales centraban su atención en uno o dos aspectosde la seguridad alimentaria, durante los noventa fue ganando terreno una visión integral de esteconcepto, reconociendo la interdependencia de sus tres dimensiones.

4.3.1 COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Desde hace varias décadas, la cooperación internacional ha desarrollado una importante accióna favor de la seguridad alimentaria en el Perú, aunque en los últimos años su importancia seredujo debido al crecimiento de los programas ejecutados con fondos públicos. Hacia 1998, el12% de los recursos gastados en apoyo alimentario provenían de la cooperación externa. Unaparte importante de los recursos de la cooperación internacional fue destinada a programascoejecutados por ésta y el Estado, culminando un largo proceso de revisión de la estrategia deintervención en el Perú.

La cooperación internacional en el Perú se ha caracterizado por la variedad de actores (tantobilaterales como multilaterales), modalidades de cooperación, énfasis estratégicos y zonas deintervención. Su contribución también ha sido valiosa para una amplia gama de organizacionesno gubernamentales que han actuado en diferentes regiones del país en temas vinculados deuna u otra manera a la seguridad alimentaria. En esta sección nos enfocaremos en las fuentescooperantes de mayor volumen de cooperación y con orientación explícita al tema de seguri-dad alimentaria, sin dejar por ello de reconocer la importante contribución de las demás agen-cias cooperantes que trabajan en el país.

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Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

El rol desempeñado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos deAmérica (USAID) es muy destacado en la última década. Esta organización es la encargada deadministrar el apoyo para la asistencia alimentaria, utilizando los fondos asignados a la comprade productos agrícolas excedentes en los Estados Unidos para que sean donados a agenciasvoluntarias sin fines de lucro, peruanas y norteamericanas, con el fin de llevar a cabo programasmultianuales de asistencia alimentaria. Este programa se conoce como la PL 480 – Título II.

Las agencias voluntarias reciben una donación en alimentos, recursos que son destinados aperuanos en situación de pobreza, trabajando con varias contrapartes (incluyendo organizacio-nes del gobierno y de la sociedad civil), en el logro de los objetivos comunes: mejorar la seguri-dad alimentaria de la población pobre, desarrollando líneas de trabajo relacionadas a la disponi-bilidad, acceso y uso de alimentos. Entre las agencias que han utilizado estos recursos en elpasado podemos mencionar a ADRA, CARE, CARITAS del Perú, Catholic Relief Services, PRIS-MA y TechnoServe, entre otras.

Entre los programas orientados hacia el incremento de la disponibilidad y acceso a alimentosfinanciados por USAID se encuentran: Generación de Ingresos Agrícolas (GIA - ADRA), Progra-ma de Producción Agrícola (PROAGRO - CARITAS), Programa de Generación de Ingresos(PROGEIN - CARITAS), Alternativas Tecnológicas de Manejo de Tierras y Seguridad Alimentaria(ALTURA - CARE), Mejoramiento de la Producción Agropecuaria, Servicios para el Desarrollo dela Microempresa Rural (SEDER - CARE), Proyecto de Microempresa para la Seguridad Alimentaria(PROMESA - CRS), Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA - PRISMA), Compo-nente de Producción Agrícola del PRODECCE (PRISMA) y Programa de Apoyo Agrícola(Technoserve).Entre los programas orientados hacia la mejora del uso de los alimentos y su disponibilidadtransitoria se encuentran: Nutrición Infantil (NI - ADRA), Wiñay (CARITAS), Nutrición sosteniblede niños (NIÑOS - CARE) y Componente de salud y nutrición del PRODECCE (PRISMA). Dentrodel plan de trabajo de USAID también están considerados los programas orientados a apoyar lagestión local de recursos a efectos de incrementar la seguridad alimentaria, movilizando a muni-cipios y organizaciones de base, tales como el Proyecto Fortalecimiento a la Gestión Local (FOGEL- CARE) y el Programa de Desarrollo Comunal en los Corredores Económicos (PRISMA).

El Cuadro 4-8 muestra la inversión realizada entre 1998 y 2001 por los principales programas deeste tipo financiados por USAID109, que llegó a US$ 179.9 millones, suma que representa el valorde los alimentos distribuidos (26%) y los recursos obtenidos por monetización (74%).

Cuadro 4-8Programa de seguridad alimentaria PL480-Título II

Fuente: USAID Perú.Elaboración: PRISMA.

La intervención promovida por USAID buscó nuevas opciones de desarrollo y lucha contra lapobreza luego que una investigación realizada en 1994 revelara el limitado impacto de los pro-gramas tradicionales. Desde 1996, USAID empezó a diseñar una estrategia alternativa para lalucha contra la pobreza extrema. Este proceso se tradujo en el Proyecto de Reducción y Alivio a

Costos Directos Total

Costos Monetización (US$)(US$) (a) (US$) (b) (a) + (b)

1998 396,583 208,320 201,976 259,707 51,060 4,002,070 24,442,560 48,444,630

1999 411,872 223,145 219,593 284,447 29,750 13,450,350 41,461,200 54,911,550

2000 388,723 170,650 184,576 196,169 18,670 7,699,940 38,841,120 46,541,060

2001 229,023 60,992 111,294 126,681 5,810 2,403,650 27,573,000 29,976,650

TOTAL 27,556,010 132,317,880 179,873,890

AñoBeneficiarios

Alimentos Distribución

Familias Madres Niños<3 Niños<5 Toneladas

Directa

109 Incluye agencias ADRA, CARE, CARITAS, CRS, PRISMA y Technoserve.

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la Pobreza (Proyecto PRA), el cual realizó la identificación de más de veinte corredores económi-cos110 como áreas de intervención para la promoción de las potencialidades empresariales de lasáreas pobres del interior del país.

El Proyecto PRA constituyó diez Centros de Servicios Económicos (CSE)111, que puso a cargo deconsorcios operados por ONGs y empresas privadas locales, con objetivos de incremento soste-nido de los ingresos y empleo en el corredor y la creación o mejora del clima para la inversiónprivada. La estrategia del PRA considera varias líneas de trabajo112 y el apoyo de las institucio-nes públicas (incluyendo gobiernos locales y regionales), impulsando paralelamente un “diálogode políticas” entre los sectores público y privado, para promover la inversión privada en el ám-bito del corredor.

Comisión Europea

En los setenta, la Unión Europea recurrió a la ayuda alimentaria directa como principal mecanis-mo de apoyo a los programas de seguridad alimentaria, dando prioridad al lado asistencialistade los mismos. Sin embargo, hacia los noventa los principios habían variado, principalmente porel reconocimiento de la estrecha relación entre la pobreza y el estancamiento agrario inducidopor la competencia de los alimentos importados, como las donaciones. Este cambio llevaría a laconstitución del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea (FCPUE), que promovería lamonetización de las donaciones y el uso de dichos recursos en proyectos de desarrollo rural,encargados a ONGs y organizaciones sociales.

Se estima que entre 1993 y 1997, el FCPUE financió 62 proyectos por un valor de US$ 14.7millones, de los cuales el 75% fue ejecutado por ONGs, seguidas de organizaciones sociales debase (9%), municipios (6%) y otros (Cuadro 4-9).

Cuadro 4-9Proyectos aprobados del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea

Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea. Elaboración: CIED.

Pero diversos factores internos (debilitamiento de las instituciones de la sociedad civil, falta deaportes propios o contrapartidas, expansión de los programas sociales del gobierno, etc.) comoexternos (decisiones políticas de la Unión Europea) llevaron a un cambio de la estrategia deapoyo al Perú, optándose por un “enfoque de apoyo a la ejecución y formulación de políticassociales públicas... acompañado de la modalidad de financiamiento denominada apoyopresupuestal al Estado para complementar el aporte nacional”113.

El reemplazo, a partir de 1997, del Fondo de Contravalor por el Programa de Apoyo a la Segu-ridad Alimentaria (PASA) consolidó esta política de cooperación con el sector público que, aun-que no eliminó totalmente el apoyo a iniciativas de la sociedad civil peruana, sí lo redujosignificativamente. Los componentes de apoyo del PASA eran tres: Apoyo al Gasto Social Bási-co (Ministerios de Salud y de Educación), Apoyo a la Estrategia Focalizada de Lucha contra laPobreza (PROFINES - Ministerio de la Presidencia) y Apoyo Institucional (instituciones públicas).

110 Unidades económicas definidas por flujos comerciales entre áreas rurales y ciudades intermedias con una lógica propia de articulaciónregional.

111 En Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Huánuco, Huaylas, Jaén, Pucallpa, Puno y Tarapoto.112 Prestación de servicios no financieros y de asistencia técnica, desarrollo de estrategias de penetración en mercados externos, apoyo al

desarrollo del mercado interno de servicios y coordinación con otras agencias que operan con fondos de la PL480.113 Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea (2001).

Año Nº Proyectos Monto ($) Familias

1993 2 112,168 8,930

1994 23 5,328,627 24,859

1995 24 6,231,169 17,210

1996 13 2,967,400 5,186

TOTAL 62 14,639,363 56,185

105105105105105


Cuadro 4-10Financiamiento del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

(en millones de dólares)

1./ Ejecutado 2./ Saldo 1998 más presupuesto 1999.

Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea.Elaboración: CIED

Programa Mundial de Alimentos

El Programa Mundial de Alimentos (PMA), organismo especializado de las Naciones Unidas parael manejo de la ayuda alimentaria, inicia sus labores en el Perú durante el año 1964, desarrollan-do desde entonces programas regulares, de acción rápida o rehabilitación y de emergencia. Lasacciones del PMA se dirigieron principalmente al apoyo a programas ejecutados desde el sectorpúblico.

Desde 1997 esta organización inicia una revisión de sus estrategias, “virando del tradicionalasistencialismo a la búsqueda de un desarrollo sostenible, siguiendo los objetivos socioeconómicosinmediatos y a mediano plazo definidos por el Gobierno en sus planes de desarrollo”. Bajo estemarco, sus acciones de prioridad fueron la intervención a favor de los grupos más vulnerables enlos momentos críticos de su vida, lo que propició una atención preferente a mujeres y niños.Hacia fines de los noventa mantenía varios programas regulares en las áreas de agricultura,educación y desarrollo humano, que entre 1996 y 1999 representaron la entrega de casi 52 miltoneladas de alimentos por un valor de US$ 16 millones.

Cuadro 4-11Asistencia alimentaria al Perú del Programa Mundial de Alimentos

Fuente: Programa Mundial de Alimentos.Elaboración: CIED.

El proyecto de Asistencia Alimentaria a Grupos de Mujeres para el Desarrollo de Microempresas(iniciado en abril de 1992, con una duración de siete años) estaba dirigido a 55 mil mujeresorganizadas en aproximadamente 1,100 clubes en Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno, así comoen las áreas peri urbanas de Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo y Arequipa. El proyecto de AsistenciaAlimentaria a Alumnos Preescolares y de Educación Primaria en Zonas Rurales (iniciado en agos-to de 1996, con una duración de cinco años) debía atender a 240 mil personas en Ayacucho,Apurímac y Huancavelica, beneficiando a alumnos de educación inicial y primaria, así como aprofesores y padres de familia. El proyecto de Rehabilitación Ecológica de Microcuencas Andinas(iniciado en julio de 1995, con una duración de cinco años) buscaba rehabilitar y mantener enmicrocuencas andinas, utilizando mecanismos de alimento por trabajo para favorecer a cerca de57 mil familias en Cajamarca, Cusco, Puno, Arequipa, Tacna y Moquegua.

Toneladas Netas

1996 5,609 1,737,000

1997 10,927 3,161,018

1998 25,792 7,235,445

1999 9,353 3,822,150

TOTAL 51,681 15,955,613

Año Valor ($)

Gasto Estrategia ApoyoSocial Focalizada de Lucha InstitucionalBásico Contra la Pobreza

1998 1/ 12.6 3 0.6 16.2

1999 2/ 19.9 17 0.7 37.6

TOTAL 32.5 20 1.3 53.8

Año Total

106106106106106


Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

La FAO es el organismo especializado de las Naciones Unidas en agricultura, silvicultura, pescay desarrollo rural. Desde el inicio de sus actividades en el Perú, ha implementado más de 200proyectos nacionales y regionales de asistencia técnica especializada en las áreas de su com-petencia, dando particular énfasis en la formación y capacitación de profesionales y técnicos nacionales.

Luego de haber apoyado el fortalecimiento institucional de varias entidades técnicas del país,en las décadas de los 70 y los 80 la FAO brindó asesoramiento y asistencia técnica al gobiernoen proyectos de inversión y otras áreas. Promovió proyectos de información y capacitación,gestión, manejo y educación forestal, desarrollo agroindustrial, manejo de poscosecha y planifi-cación rural, entre otros. En los noventa, la acción de la FAO se orientó al logro de crecimiento,equidad y desarrollo sostenible, buscando contribuir a erradicar la pobreza y disminuir la desnu-trición a través de planes y programas de apoyo a la agricultura campesina, a la mujer rural, a laprotección del medio ambiente. Desde 1996, la actividad de la FAO le ha dado prioridad a latemática de seguridad alimentaria, apoyando el proyecto “Sistema de Información para la Vigi-lancia Alimentaria y Nutricional”, cuyo objetivo fue el establecimiento de un sistema de informa-ción de la Red SISVAN, bajo la responsabilidad de Centro Nacional de Alimentación y Nutrición,la identificación de indicadores y la actualización de las Hojas de Balance de Alimentos (HOBALI)114.De igual modo, la FAO apoyó varios proyectos relacionados con la promoción del consumo depescado, desarrollo caprino, estadísticas agrícolas, informática agraria, riego, acuicultura,financiamiento rural, apoyo a la estrategia nacional forestal y manejo integrado de plagas, entre otros.

Otra actividad a favor de la seguridad alimentaria promovida por la FAO desde 1997 es la Campa-ña Telefood, la cual tiene la finalidad de sensibilizar a la sociedad acerca del problema del hambrey promover contribuciones destinadas al financiamiento de microproyectos productivos. A la fe-cha, se ha ejecutado 13 microproyectos, beneficiando a familias de comunidades campesinas yurbano marginales de Ayacucho, La Libertad, Apurímac, Madre de Dios, Huancavelica, Junín, Ucayaliy Lima. En los últimos años, la FAO ha apoyado el desarrollo de estudios diversos relacionados aldesarrollo rural (cultivos andinos, institucionalidad rural, tecnología e informacion, etc.) a través deONGs y de organismos de la sociedad civil, como universidades, centros de investigacion, entreotros. Finalmente, la FAO también promueve actividades destinadas al fortalecimiento de la ca-pacidad técnica de funcionarios gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil delPerú y otros países de la región, en temas relacionados al comercio exterior agrario, políticasagrarias y de desarrollo rural y el codex alimentarius, entre otros.

En síntesis, el análisis de las acciones desarrolladas o promovidas por la cooperación internacio-nal revela que, pese a la magnitud de los recursos públicos destinados al gasto social, su inter-vención fue cualitativamente importante por la gradual incorporación o asimilación de un enfo-que de desarrollo sostenible, expresado, por ejemplo, mediante la sustitución de los mecanis-mos de donación a otros de monetización de los alimentos importados. La importancia quepasó a otorgarse a temas como la rentabilidad de los proyectos productivos, la articulación encorredores económicos y/o cadenas productivas y la organización de los actores sociales, fueotro elemento positivo que contribuye efectivamente a actuar sobre las causas estructurales dela pobreza e inseguridad alimentaria.

4.3.2 ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES Y OTRAS INSTITUCIONES

A pesar de la reducción gradual del financiamiento externo y el ambiente de escasa colabora-ción propiciada desde el Estado durante la década pasada, las ONGs mantuvieron una respeta-ble capacidad para generar espacios de participación y debate de las políticas de seguridadalimentaria. Su relación con la cooperación técnica internacional permitió una fructífera interacciónque permitió revisar y corregir las estrategias de intervención aplicadas en el pasado. Por unlado, las ONGs locales impulsaron cambios en los mecanismos de ayuda al Perú, proponiendo lasuperación de los esquemas de donación de alimentos importados por alternativas como lamonetización, para apoyar acciones que contribuyeran simultáneamente a combatir los efectos

114 El Perú participa del Grupo de Trabajo de los Sistemas de Información y Cartografía sobre Inseguridad Alimentaria y Vulnerabilidad (SICIAV),implementado como resultado de una recomendación de la CMA 1996, el cual está encargado de la actualización anual de los perfilesnutricionales de los países.

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de la pobreza y promover el empleo y la producción alimentaria interna. Por el otro, la coopera-ción técnica internacional promovió metodologías más rigurosas para la ejecución de las inter-venciones, especialmente en los proyectos productivos, con el objetivo de utilizar eficientementelos escasos recursos disponibles en aquellos donde se comprobara su sostenibilidad y rentabilidad.

En este contexto, a partir de 1996 las ONGs aceleraron el replanteamiento y actualización desus estrategias de intervención respecto a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria. Unarevisión de las mismas nos permite identificar sus principales líneas de trabajo en cada una desus dimensiones.

Disponibilidad

Desde la segunda mitad de los noventa, las ONGs han venido desarrollando una estrategia dediversificación de sus fuentes de ingresos, siendo prioridad el desarrollo del rubro “ingresospropios”, bajo la modalidad de venta de servicios. Esto se relaciona directamente con el fenó-meno descrito en la sección anterior, donde la cooperación técnica internacional canalizó unporcentaje creciente de su ayuda a través de programas del Estado, limitando los recursos paraproyectos de ONGs.

Sin embargo, las ONGs mantuvieron sus principales programas de desarrollo de la producciónagroalimentaria. Estos se caracterizaron por promover el aumento de la producción y producti-vidad agraria, incorporando los siguientes tipos de componentes: (a) rigurosa selección de be-neficiarios y líneas de productos, verificando la existencia de un potencial de desarrolloautosostenido luego de culminada la intervención; (b) respeto al medio ambiente y promocióndel uso de tecnologías que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales(agroecologías, agroforestería, etc.); (c) apoyo a la organización de los beneficiarios, conespecial énfasis en la formación de empresas formales de diversa dimensión y con importanteparticipación de la mujer; y, (d) asimilación de concepciones empresariales, libre mercado ycompetitividad como sustento de las acciones promovidas.

Acceso

El gran deterioro de las condiciones de acceso (subempleo, caída en el poder adquisitivo de lasremuneraciones, etc.) intentó ser compensado por la ampliación de la cobertura de los progra-mas sociales. En el caso de las ONGs, en el año 1998 las instituciones no gubernamentalesatendieron sólo el 1.9% de los 10.1 millones de beneficiarios de estos programas.

Sin embargo, la acción de las ONGs, aunque limitada por restricciones presupuestales, trabajóintensamente en líneas alternativas que promovían una mejora sostenible del empleo e ingresosde los sectores sociales más vulnerables. Las principales líneas trabajadas fueron: (a) creación demicroempresas que ofertaban bienes y servicios de consumo masivo (confecciones, alimentosprocesados, etc.) a sectores populares, debiéndose mencionar que en el caso de las pequeñasagroindustrias, estas unidades tenían un efecto positivo sobre la disponibilidad al facilitar lacolocación de productos frescos a precios razonables; (b) apoyo a la articulación de productoresde alimentos y consumidores organizados, buscando la reducción de los márgenes deintermediación y menores costos de la ración en comedores populares, lo que equivale a unaumento del poder adquisitivo; y, (c) mantenimiento de programas de apoyo alimentario, en laforma de donaciones, a grupos en situación de emergencia nutricional debidamente focalizadoso identificados, trabajando especialmente en las zonas priorizadas por el Mapa de la Pobreza.

Uso

El trabajo en esta línea se concentró en la capacitación de los participantes en organizacionessociales de base como los comedores populares, tratando de proporcionar conocimientos útilespara obtener el máximo beneficio nutricional en su consumo de alimentos dadas las restriccio-nes presupuestales existentes en su comedor o familia. Para alcanzar este objetivo, se trabajó entres aspectos principales: (a) elaboración de materiales para el monitoreo y análisis del consumo

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de alimentos, mediante contenidos de fácil comprensión y aplicación en las actividades cotidia-nas; (b) capacitación de mujeres para la autovigilancia de la calidad nutricional y la optimizaciónde los recursos gastados en compra y preparación de alimentos; y, (c) formación de redes ogrupos de vigilancia nutricional en las organizaciones dedicadas al apoyo alimentario, comomecanismo para mejorar la eficiencia del gasto y generar propuestas para la mejora del sistema.

Es importante, además, resaltar que la acción de las ONGs registra un salto cualitativo a media-dos de la década de los noventa, coincidiendo con los preparativos de la Cumbre de Roma. Apartir de este evento, se refuerza el rol de las ONGs como generadoras de alternativas para lapolítica de seguridad alimentaria nacional. Entre los principales espacios creados en dichos añosse pueden mencionar:

• Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES): espacio promovido por la más ampliared de ONGs peruanas en la que participa también de manera activa la Comisión Episcopalde Acción Social de la Iglesia Católica, instituciones académicas de importantes universida-des del país y colegios profesionales. Las CONADES se apoyan para su realización en gruposregionales con una composición más amplia, pues incluyen a organizaciones empresariales,sociales y municipios de los respectivos ámbitos; los que promueven a su vez actividades ensus respectivos espacios locales y regionales. El Grupo de Iniciativa de las Conferencias Na-cionales sobre Desarrollo Social está conformado por más de 80 ONGs, agencias de coopera-ción y redes de instituciones de la sociedad civil y su Secretaría Técnica recae en la AsociaciónNacional de Centros (ANC).

• Grupo de Seguridad Alimentaria (GSA): creado en 1995, se constituyó para apoyar al procesode seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición. En ese año se realizo un tallerNacional de Seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición, y participo en el tallerpara la Región de América Latina promovido por la FAO. En 1996 preparó un Informe Nacio-nal de Seguridad Alimentaria para el Perú, el cual fue enviado a la Cumbre Mundial, realizandoacciones de seguimiento en los siguientes años. Las instituciones que integran este grupo detrabajo son: ANC, ALTERNATIVA, A.B. PRISMA, CARE-PERU, CARITAS del Perú, CEAS,CECYCAP, CEPRODEP, CESIP, CIED, COINCIDE, DETEC, EDAPROSPO, FOVIDA, INCAFAM,SEPAR y COOPERACCION. Entre 1998 y 2001 realizó un proyecto conjunto que desarrollóactividades en diversos lugares del territorio nacional, incluyendo creación de pequeñasagroindustrias rurales, articulación comercial entre productores y consumidores organizados,capacitación para vigilancia nutricional, entre otras.

Otros espacios importantes son los académicos que, aunque no limitados al tema de la seguri-dad alimentaria, contribuyen a la discusión de investigación y evaluación de las políticas públi-cas. Uno de estos es el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), el cual, con elapoyo de la cooperación internacional, desarrolla investigaciones sobre los problemas más im-portantes de la economía y sociedad peruana, así como evaluaciones sobre políticas, programaso proyectos dirigidos a su superación, los cuales se relacionan directa o indirectamente con eltema de seguridad alimentaria115.

4.3.3 ORGANIZACIONES SOCIALES

La creciente conciencia de las organizaciones sociales respecto a la importancia de la seguridadalimentaria se puso de manifiesto desde hace más de diez años, cuando la presión de las orga-nizaciones centrales de comedores populares llevaron a la aprobación de la Ley Nº 25307, quedeclaraba de interés prioritario la labor de las organizaciones sociales de base que trabajabanen el apoyo alimentario, disponiendo que “el suministro de alimentos, preferentemente de ori-gen nacional, se realiza de acuerdo a la Canasta Integral de Alimentos aprobada por cada regiónde la República”. De esta manera, la sociedad civil estaba reconociendo que era posible enfren-tar un problema de acceso en el ámbito urbano y al mismo tiempo atacar otros de disponibili-dad y acceso en el rural.

115 Le ha dado prioridad a los siguientes temas: pobreza y calidad de vida; empleo, distribución del ingreso y políticas sociales; reforma ypolíticas de salud; género y juventud; medio ambiente y recursos naturales; estructuras productivas y políticas sectoriales; entre otros.

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Las organizaciones sociales, sin embargo, enfrentaron un escenario bastante desfavorable du-rante la década de los noventa debido a una concepción autoritaria y centralista que les reserva-ba únicamente un rol secundario, subordinándolas a sus objetivos y métodos de intervención.Ello implicaba que estas organizaciones dejaban de ser interlocutores, legitimados por la parti-cipación de amplios sectores de la población, para pasar a ser apéndices de los programassociales del Estado.

En el caso de las organizaciones sociales dedicadas al apoyo alimentario, los avances registra-dos hasta 1991 comienzan a ser revertidos en 1992, como consecuencia del proceso políticoiniciado ese año. El proceso de fragmentación o atomización de las organizaciones sociales debase, promovido por el Estado, se expresó en normas como la Ley Nº 26637, que transfiere elprograma del Vaso de Leche a sus respectivos municipios distritales. La medida, que afectaba ala Municipalidad Metropolitana de Lima, también representó un factor que contribuyó al debili-tamiento de la organización que centralizaba los miles de comités del Vaso de Leche. Del mismomodo, pese a la presión ejercida por las organizaciones sociales, no se les otorgó una participa-ción efectiva en el control de los principales programas de apoyo alimentario como PRONAA oel Comité del Vaso de Leche.

El predominio de un enfoque asistencialista tradicional coincide con el agravamiento de la crisiseconómica a partir de 1997, lo que genera una mayor dependencia de los sectores sociales máspobres hacia el apoyo alimentario. Si bien el aporte de programas como PRONAA oscilabaentre 20-40% del valor de la ración de los comedores, éste resultaba decisivo en algunos rubrosdel menú. En ese contexto, los grupos de mujeres organizadas eran objeto de fuertes presionespolíticas, especialmente en coyunturas electorales, a las cuales no podían resistir eficazmentedebido a la amenaza de reducción o corte total de la ayuda, bajo pretextos como la falta dehigiene en el comedor.

Las organizaciones de productores de alimentos, principalmente agricultores, experimentaronun proceso de deterioro similar, que se agudiza poco antes de la Conferencia de Roma. Dosaños antes, el gobierno había promulgado los Decretos Supremos Nº 14-94-AG y 17-94-AG,que no sólo establecían varias restricciones a la aplicación de auto gravámenes para financiar alas organizaciones agrarias sino que disponía que los recursos sólo podían ser utilizados paracubrir los costos de acciones directamente relacionadas con la actividad (producción,comercialización, sanidad, infraestructura, entre otras), condicionando la posibilidad de apoyo alas organizaciones de nivel superior a las que estaban afiliadas. Esto significó un brusco recortede los aportes a las organizaciones centrales o nacionales, cuyo debilitamiento significó la des-aparición o debilitamiento de los interlocutores representativos en los siguientes años.

A pesar del contexto desfavorable, en los últimos se consolidó ciertos espacios de promociónde consensos para la formulación de una política de desarrollo agrario, entre ellos la Conven-ción Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), organización que agrupa a varias ONGs, orga-nizaciones de productores, asociaciones empresariales y colegios profesionales, con el objetivode proponer soluciones concretas a los problemas que enfrenta el agro.

En síntesis, durante el quinquenio 1996-2001 las organizaciones sociales se vieron sometidas auna gran presión para convertirse en instrumentos de manipulación política de los sectoressociales más pobres, que dependían del apoyo alimentario y otros programas públicos parapoder subsistir.

4.4 LIMITACIONES INSTITUCIONALES

En un país como el Perú, con un alto porcentaje de población pobre y con recursos limitadospara la mejora de los niveles de seguridad alimentaria, es particularmente importante que di-chos recursos sean utilizados eficientemente. En concreto, en cada programa es necesario queéste se oriente a los grupos más vulnerables o más pobres (esté focalizado en ellos), llegue a lamayor cantidad de población objetivo posible (la cobertura debe ser la mayor posible), de lamejor manera posible (la calidad de las raciones debe ser óptima) y no debe atender a otrosgrupos que no conforman su población objetivo (no deben filtrarse otros grupos). Asimismo, esnecesario que exista coordinación entre los distintos programas existentes, pues así se evita

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que, por ejemplo, dos programas atiendan a la misma población objetivo (se evita la superposi-ción), se ahorran recursos y se podría realizar un mejor seguimiento y evaluación de los mismos.

Focalización

Es importante conocer en quiénes se concentra la atención de los programas alimentarios. Sedebería esperar que la mayor parte de los atendidos pertenezcan a los sectores con los menoresniveles de ingreso. Sin embargo, la mayor parte de la población atendida por dichos programasno es la más pobre (no pertenece a los tres primeros deciles de ingreso per cápita), tal como semuestra en el Cuadro 4-12.

Cuadro 4-12Niveles de focalización de los programas de asistencia alimentaria, 1998

(porcentaje respecto a la población beneficiada en cada programa)

Fuente: Shack, Nelson y Patricia Vásquez (1999), Estimaciones con la ENAHO 1998.

En el caso del Programa del Vaso de Leche, los más pobres sólo reciben un 42.2% de lafocalización. En los Comedores Populares, el 47.6% de la ayuda está concentrada en los máspobres; mientras que en los Desayunos Escolares, este porcentaje llega al 44.3%. Por su parte,el programa de Alimento para Menores tiene un 44% de focalización en los más pobres.

Las estimaciones para el año 2000 (Cuadro 4-13) permiten distinguir el grado de focalizaciónsegún áreas de residencia. Se observa que, al igual que en el año 1997, la focalización en lospobres extremos está entre 40% y 50%. Sin embargo, en las zonas urbanas, el grado de focalizaciónes extremadamente bajo (entre 15% y 20%), a diferencia de las zonas rurales, donde la focalizaciónestá por encima del 60%.

Al favorecer a personas con recursos, en lugar de llegar a los más necesitados, el gasto social noresulta ser progresivo, sino regresivo. En otras palabras, esta inadecuada focalización de losprogramas sociales en los sectores más pobres tiene como consecuencia el incremento de ladesigualdad en la distribución del ingreso.

Cuadro 4-13Niveles de focalización de los programas de asistencia alimentaria, 2000

Fuente: Henríquez, Narda (2001) Estimaciones con la ENAHO 1998.

I II III IV V VI VII VIII IX X

Vaso de Leche 100.00% 15.4% 13.8% 13.0% 13.9% 10.4% 9.8% 8.1% 7.3% 5.7% 2.6%

Desayunos escolares 99.80% 15.8% 15.3% 12.9% 11.8% 12.6% 10.1% 7.7% 6.3% 4.1% 3.2%

Comedores populares 100.00% 18.9% 16.0% 12.6% 14.6% 11.5% 9.0% 6.7% 5.0% 3.2% 2.5%

Alimento para menores 99.80% 16.3% 13.2% 14.8% 17.4% 7.7% 8.3% 7.0% 8.0% 3.1% 4.0%

Programa TOTALDeciles de Ingreso Per cápita

Extremos No Extremos Total

TOTAL

Desayunos escolares 2,972,859 100 51.1 18.7 69.8 30.2

Vaso de Leche 2,283,919 100 40.1 24.1 64.2 35.8

Comedores populares 746,134 100 40.2 14.5 54.7 45.3

Urbano


Vaso de Leche 1,104,018 100 15.7 34.6 50.2 49.8


Rural


Vaso de Leche 1,179,901 100 63 14.2 77.2 22.8


Pobres (%)Programa No pobres

(%)TotalBeneficiarios

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Sub-cobertura

En la mayoría de programas alimentarios manejados por el Estado se presentan serios proble-mas de subcobertura, tal como se muestra en el Cuadro 4-14.

Cuadro 4-14Cobertura en programas alimentarios: 1997, 2000

(porcentajes respecto al total de la población objetivo supuesta de cada programa)

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar queparticipan directamente del programa alimentario.

Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).

Las estimaciones para el año 1997 indican que el Programa del Vaso de Leche (PVL) fue el demejor cobertura (atiende al 66% de su población objetivo), sobre todo en la sierra. En cambio, elprograma de Comedores Populares del PRONAA, presentó los niveles más bajos de cobertura(atiende sólo al 5% de su población objetivo), sobre todo en las zonas rurales. El programa deDesayunos escolares, por su parte, atendió alrededor del 50% de su población objetivo, siendomayor la cobertura en Lima y en la sierra rural.

En el año 2000, para el caso del PVL, se observa que los niveles de subcobertura fueron relativa-mente altos, sobre todo en el caso de las madres gestantes y lactantes. El programa de Come-dores Populares continuó siendo el de peor cobertura, sobre todo en la selva, donde práctica-mente no atendió a su población objetivo. El programa de Desayunos escolares, por su parte,no atendió a alrededor del 67% de su población objetivo.

Filtración

Existe evidencia de que un porcentaje no despreciable del gasto social en nutrición está dirigidoa personas que cuentan con los recursos para proveerse de alimentos (filtración o error tipo II).

Para el año 2000, el PVL presenta un porcentaje de filtraciones entre 25% y 30%, dependiendode su población beneficiaria. En el caso del PRONAA, si se toma como población objetivo losniños pobres hasta 6 años las filtraciones ascienden al 38%; en cambio, si se considera comopoblación objetivo a los pobres extremos mayores de 7 años, el porcentaje de filtraciones subea 89%. En ambos casos las filtraciones son mayores en la selva. En cuanto al programa de Desa-yunos escolares, las filtraciones ascienden al 29%, con un mayor porcentaje en Lima (34%).

19971/

Benef. % Benef. %

Lima Metrop. 21,716 47 14,306 57

Costa Urbana 46,544 59 82,228 38

Costa Rural 29,127 55 56,722 22

Sierra Urbana 34,136 74 55,629 58

Sierra Rural 123,306 72 125,043 67

Selva Urbana 11,631 55 23,261 25

Selva Rural 54,210 61 97,125 26

TOTAL 66 454,314 51

2000

% % Benef. % Benef. % Benef. % Benef. %Lima 1 3 435,323 28 19,386 15 120,427 9 387,736 27Costa 1 3 429,408 30 22,553 3 80,156 8 369,473 31Sierra 1 2 780,955 35 48,761 6 194,164 8 665,286 27Selva 0 0 376,428 29 19,384 15 79,104 8 310,591 31

TOTAL 1 2 31 9 8 1,733,086 33

Desayunos Escolares

Pobres extremos Pobres extremos hasta 6 años

Pobres extremos en primaria

Comedores Populares Programa del Vaso de Leche

Benef. %

149,161 21

527,503 11

274,411 1

495,606 2

1,528,305 4

113,074 3

489,391 4

3,577,451 5 320,670

Niños pobres hasta 6 años

Pobres extrem. mayores de 7

Niños pobres hasta 6 años

Madres pobres gestantes

Madres pobres lactantes

Niños pobres entre 5 y 14

Benef. Benef.

597,549 264,422

605,507 582,919

1,192,215 1,451,062

526,332 571,681

2,921,603 2,870,084 2,022,114 110,084 473,851

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Las filtraciones resultan ser más altas en las áreas urbanas debido a que la incidencia de lapobreza extrema es menor que en el ámbito rural. En el caso de Lima Metropolitana, en 1997 un18% de los beneficiarios pertenecía a hogares con ingresos per cápita superiores a los US$ 150mensuales. Asimismo, para esta misma ciudad, el 95% de los beneficiarios de los programasalimentarios no eran pobres extremos (Cuadro 4-15).

Cuadro 4-15Estimado de las filtraciones por dominios geográficos, 1997

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientementedel número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario.

Fuente: Vásquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).

Las estimaciones para 1997 (Cuadro 4-16) muestran que el PVL era el de mejor desempeño encuanto al porcentaje de filtraciones, si bien no llegaba a ser óptimo (cerca del 70% de sus bene-ficiarios no eran pobres extremos). Para ese mismo año, el PRONAA presenta tasas bastantealtas de filtraciones, sobre todo en la costa rural (98%), Lima Metropolitana (92%) y la selvaurbana (91%). En el caso del programa de Desayunos Escolares, las mayores filtraciones estabanen las zonas urbanas.

Cuadro 4-16Filtraciones en programas alimentarios: 1997, 2000

(porcentajes respecto al total de beneficiarios de cada programa)

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar queparticipan directamente del programa alimentario.

Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).

DominiosPorcentaje sobre el total de

beneficiarios

Lima metropolitana 2,552,591 95%

Costa urbana 1,283,074 76%

Costa rural 380,955 68%

Sierra urbana 1,328,779 76%

Sierra rural 2.275,090 65%

Selva urbana 556,327 87%

Selva rural 662,561 66%

TOTAL 9,039,377 76%

Número de no pobres extremos beneficiarios

19971/

Benef. Benef. % Benef. %

Lima Metrop. 292,932 94 291,875 94

Costa Urbana 147,391 68 232,722 82

Costa Rural 63,620 64 42,158 72

Sierra Urbana 201,024 68 269,296 77

Sierra Rural 463,702 60 463,702 64

Selva Urbana 84,644 86 66,552 90

Selva Rural 139,288 62 90,349 73

TOTAL 69 1,456,654 76

2000

Benef. % % Benef. % Benef. % Benef. % Benef. %

Lima - 94 94,204 36 - - 3,784 25 74,918 34

Costa 22 87 82,143 31 765 50 1,529 17 70,868 30

Sierra 50 86 155,931 27 2,131 39 11,031 39 140,639 26

Selva 67 93 58,427 28 734 18 2,487 27 54,187 28

TOTAL 38 89 390,705 30 3,630 25 18,831 30 340,612 29

Desayunos Escolares

No pobres extremosNo pobres extremos

No pobres extremos

Comedores Populares Programa del Vaso de Leche

%

446,006 92

169,111 71

66,686 98

56,894 87

154,567 72

38,122 91

27,858 58

959,244 83 1,392,601

Niños no pobres entre 5 y 14

Benef.

- 149,694

Pobres no extr. mayores de 7

Niños no pobres hasta 6

años

Madres gestantes no

pobres

Madres lactantes no

pobres

Niños no pobres hasta 6 años

2,561 116,202

12,785 135,874

3,955 26,393

19,301 428,163

113113113113113


Cabe resaltar que las filtraciones en programas alimentarios son más altas cuando el programalo maneja el Estado. En particular, y de acuerdo con cálculos realizados a partir de la ENNIV1997, puede observarse que las entidades del Estado relacionadas con programas alimentarioscon mayores problemas de filtración son, en orden de importancia: FONCODES, Ministerio deEducación y PRONAA (Cuadro 4-17).

Cuadro 4-17Filtraciones en programas alimentarios, por institución: 1997 (en porcentaje)

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientementedel número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario.

Fuente: Vásquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).

Calidad

Existe una clara diferencia entre un programa estatal y uno privado. En este tema, el gasto percápita de una institución privada sin fines de lucro es aproximadamente el doble del de unaentidad pública. Asimismo, se observa que el beneficiario del sector privado absorbe casi 13veces el monto de recursos que capta el del sector público116. Ello indicaría que los programasdel sector privado llegan a una menor cantidad de beneficiarios pero con una cantidad mayorde recursos per cápita o, que el sector público prefiere sacrificar la calidad de los servicios quebrinda (utilizando menos recursos per cápita) en favor de llegar a una población mayor.

En cuanto al contenido nutricional de las raciones, se observa que éste es menor en los progra-mas alimentarios manejados por el Estado (Cuadro 4-18). Resalta el caso del Programa del Vasode Leche, que es el principal en términos de beneficiarios y costo, y cuya ración tiene un conte-nido nutricional bastante menor al resto de programas alimentarios, incluso dentro del sectorpúblico.

Cuando analizamos el costo para el beneficiario de las raciones y el costo por kilocaloría, obser-vamos que, por un lado, el costo promedio de la ración diaria para los beneficiarios de lasinstituciones públicas es aproximadamente 100% más alto que el costo promedio de las racio-nes provistas por las instituciones privadas (Cuadro 4-19), por otro lado, la relación costo/kilocaloríade la ración de las instituciones privadas es en promedio 48% mayor al de las institucionespúblicas.

116 Vásquez, Cortez y Riesco, op. cit. P. 279

InstitucionesNo pobres extremos beneficiarios respecto

al total de beneficiarios 1/

FONCODES 80%

Ministerio de Educación 77%

Ministerio de Salud 76%

PRONAA 75%

Ministerio de la Presidencia 74%

INABIF 69%

Estado sin municipalidades 77%

Municipalidades 74%

Estado con municipalidades 77%

Cáritas 64%

CARE 45%

Otro 79%

Privado 71%

No sabe 73%

114114114114114


Cuadro 4-18Contenido nutricional de la ración alimentaria según programa, 1999

(% de los requerimientos mínimos calóricos y proteicos)

Fuente: Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Cuadro 4-19Costo por caloría de las raciones distribuidas por programas alimentarios,

según tipo de administración,1999

Fuente: Secretaria Técnica de Política Alimentaria Nutricional.Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Programas/Proyectos Energía Proteínas

Instituciones públicas

Wawa-Wasi 70 107

Alimentación infantil 75 100

Alimentación escolar 24-30 3-44

Niños y adolescentes en riesgo 50 67

Comedores populares 39 85

Desayunos escolares 30 13

PANFAR 27 42

PACFO 30 30

PROMARN 30 30

PANTBC 39 37

PVL 12-15 8-10

PRODESA 31 ó 67 49 ó118

NIÑOS 43 75

Nutrición infantil 39-44 51-84

PROSIERRA 60 33

KUSIAYLLU 60 60

Instituciones privadas sin fines de lucro

Programas/ProyectosCosto ración diaria

por beneficiario (S/.)

Costo equivalente a 1,000 kcal (S/.)

Costo ración diaria por beneficiario (S/.)

Relación costo/kcal (S/.)

Wawa-wasi 0.205 0.539 0.353 0.661

Alimentación infantil 0.27 0.675 0.41 0.527

Alimentación escolar 0.573 0.939 0.316 0.669

Niños/adolesc.riesgo 0.196-0.592 0.474-0.709

Comed. populares 0.6204 0.69

Desay. escolares 0.524-0.701 1.008

PANFAR 0.8255 0.448

PACFO 0.807 1.944

PROMARN 0.64 0.967

PANTBC 0.53 0.533

PVL 0.212 1.247

PRODESA 0.341 ó 1.7065 0.231 ó 1.154

NIÑOS 0.146-0.258 0.1489-0.2061

Nutrición infantil 1.19 1.434

PROSIERRA 0.96 2.086

KUSIAYLLU 1.651 1.341

Instituciones privadas sin fines de lucro

Desayuno Almuerzo

Instituciones públicas

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Descoordinación: superposición de programas

Uno de los problemas observados en el desempeño de los programas sociales y productivos esque en los últimos años han existido demasiados ejecutores dispersos con poca coordinaciónentre sí. Esta falta de coordinación entre los distintos programas del Estado originó muchasveces una superposición de programas con poblaciones objetivo similares, lo que duplica es-fuerzos y reduce la eficiencia del gasto social. La multiplicidad de programas de alimentación ynutrición que ejecuta el Estado se muestran en el Cuadro 4-20.

Esta superposición de programas fue consecuencia de la inexistencia de una entidad centralque articule los esfuerzos de las diferentes instituciones sobre la base de un plan estratégico117,situación que se esperar revertir con la reciente concentración de los programas alimentarios enel PRONAA y la ubicación de los programas sociales bajo la sombrilla del MIMDES. Lo que seobservó es que las diferentes instituciones diseñaron y aplicaron sus programas de manera ais-lada, sin tener en cuenta los esfuerzos que desarrollan el resto. Esta falta de especialización delos programas en una población objetivo determinada llevó a un uso ineficiente de los recursos.

Cuadro 4-20Multiplicidad de programas con poblaciones objetivo similares, 2001

Fuente: O´Brien y Oroza (2002).

Existe consenso entre las diversas instituciones públicas y privadas, la cooperación internacionaly la sociedad civil en general, que el nivel de eficiencia y eficacia de los programas de alimenta-ción y nutrición puede mejorar significativamente con una conducción unificada de todos losprogramas, con lo que se conseguiría reducir el gasto administrativo, reasignar los recursos enformas más eficientes, suprimir la duplicidad de intervenciones y la filtración de beneficiariosque no reúnen los criterios de selección, y realizar un mejor seguimiento y evaluación. Diversosestudios han demostrado que con los recursos del Tesoro Público actualmente disponibles esposible brindar un paquete de atención integral en salud y nutrición que realmente produzca unimpacto en las tasas de desnutrición crónica y anemia que afecta a la población mas vulnerable:niños menores de 2 años y mujeres gestantes y lactantes de los distritos más pobres del país.

Población Objetivo Programa Nº de programas

Embarazadas Vaso de Leche

y en lactancia PANFAR

0 a 5 años Vaso de Leche

Wawa Wasi

Alimentación infantil

Alimentación escolar

Desayunos escolares

PANFAR

PACFO

6 a 14 años Vaso de Leche

Comedores populares

Alimentación escolar

Desayunos escolares

PROMARN

15 a 18 años Comedores populares 1

Entre 18 y 60 años Comedores populares 1

Mayores de 60 años Vaso de Leche

Comedores populares

Grupo de Riesgo a TBC Vaso de Leche

Apoyo alimentario al

paciente con TBC

2

2

2

7

5

117 O’Brien y Oroza, 2002.

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118 Ibid.119 Ibid.120 Cueva y Millán (2000), Portocarrero et. al. (2000).

Otros problemas

Los programas de asistencia alimentaria presentan algunos problemas adicionales a los ya men-cionados, como la centralización de la gestión, la ausencia de un sistema integrado de segui-miento y evaluación y el uso de criterios de clientelismo político.

Una característica de los programas alimentarios es su centralización en el diseño y gestión delos mismos118. Una consecuencia de esta centralización es la toma de decisiones sin tener encuenta las particularidades de cada región. Esto lleva a que, por ejemplo, se definan raciones oaportes alimentarios sin considerar los hábitos alimenticios locales. Otra consecuencia del ma-nejo centralizado de los programas es la falta de autonomía financiera y operativa de los gobier-nos locales. Debido a ello se hace imposible la aplicación de “soluciones locales para problemaslocales”.

Por otro lado, si bien los diferentes programas poseen sistemas de evaluación y seguimientos,no existe un sistema integrado que permita comparar los logros y aprender de los problemasque se presenten en la ejecución119. Así el Estado no ha desarrollado la capacidad para evaluarel desempeño de los programas y entidades que transfieren los alimentos a los usuarios, y eneste contexto, se filtra una cantidad significativa de recursos.

El último problema mencionado es el uso de los programas con fines políticos. La cultura delpaternalismo estatal fue fortalecida durante la administración de Fujimori en la década de losnoventa y llevó a que muchos de estos programas sean usados con fines de manipulación yclientelaje político. Así, se crearon relaciones de dependencia de parte de los beneficiarios deestos programas y el gobierno.

Para el caso específico del PRONAA, existe evidencia de que durante la segunda mitad de ladécada de los noventa los programas de esta institución fueron utilizados políticamente120. Du-rante este periodo; desde el PRONAA se esperaba el cumplimiento de ciertas actividades porparte de las socias de los comedores populares y clubes de madres, a cambio de otro tipo deconcesiones como la entrega de cocinas, ollas y automóviles. Estas actividades consistían bási-camente en la participación en diversas marchas y manifestaciones oficialistas, que distabanmucho de los objetivos formales del PRONAA, los que consisten en elevar la situación nutricionalde los peruanos en situación de pobreza y pobreza extrema. De este modo, a la fecha se hantergiversado algunos de los fines primarios de programas alimentarios manejados por el PRONAA.

Finalmente, cabe resaltar que es necesario introducir prácticas empresariales del sector privadoen los esquemas de los programas alimentarios del sector público de tal manera que se logre unmejor uso de los recursos disponibles y se llegue a más y con mejor calidad a los que necesitande la ayuda. Uno de los problemas que conlleva la administración estatal de los programassociales es la falta de continuidad en sus políticas: ante cambios en el gobierno, se producenvariaciones en la gestión y operación de los programas. En este contexto resulta muy difícilimplementar políticas de asistencia alimentaria de largo plazo, coherentes e integrales. Es im-portante notar que los esquemas del sector privado no son incompatibles con los de los progra-mas alimentarios del sector público y que se espera que cada vez más el sector privado participecomo socio del Estado en las distintas etapas (financiamiento, ejecución, evaluación) de losprogramas sociales alimentarios.

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Capítulo V

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y ESTRATEGIANACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

AL AÑO 2015

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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DESEGURIDAD ALIMENTARIA AL AÑO 2015

Una de las mayores limitaciones para la seguridad alimentaria es la falta de políticas nacionalesy sectoriales adecuadamente coordinadas y destinadas a resolver, según criterios de prioridad,los principales factores que afectan el acceso, la disponibilidad y el uso de los alimentos. Comose señaló al inicio del capítulo anterior, el Perú no llegó nunca a diseñar e implementar unaestrategia estructurada y coherente de seguridad alimentaria. En los últimos años se avanzó enel diseño de propuestas que, aunque con algunas imitaciones de enfoque, buscaron respondera la necesidad de que el Estado cuente con lineamientos integrales de política y estrategia, conla participación de los actores del sector público y privado relacionados al tema121.

El presente capítulo contiene una propuesta general de lineamientos de política y estrategianacional de seguridad alimentaria al año 2015. Estos lineamientos han sido formulados sobre labase de lo avanzado en el país, recogiendo propuestas estructuradas provenientes de diversasinstituciones y actores, bajo una sola propuesta coherente e integral. La proyección al año 2015se basa en la necesidad de desarrollar una estrategia de mediano plazo, concertada con losdiversos actores políticos y sociales, con continuidad en varios periodos de gobierno, y que searticule al esfuerzo global de reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre en elmundo para el año 2015122.

Se espera que estos lineamientos brinden las orientaciones generales para el futuro diseño depolíticas y de la estrategia nacional de seguridad alimentaria. De igual modo, se espera que lapropuesta contribuya y complemente la estrategia nacional de lucha contra la pobreza del Esta-do, dado el estrecho vínculo entre la inseguridad alimentaria y la pobreza en nuestro contexto.La propuesta ha sido elaborada en el seno del Grupo de Trabajo Multisectorial de SeguridadAlimentaria123, y como resultado de talleres y varias reuniones de trabajo con participación deuna variedad de actores del estado y la sociedad civil.

5.1 CONSIDERACIONES BÁSICAS

Existen una serie de consideraciones iniciales que resultan indispensables para el diseño de unaefectiva estrategia nacional de seguridad alimentaria, y que definen el marco de acción en elcontexto del Perú actual.

1. Debe haber un tratamiento integral a la problemática de la seguridad alimentaria, conun enfoque de prioridad de temas y grupos en las intervenciones. Esto implica que elproblema multidimensional y multisectorial de la seguridad alimentaria merece una res-puesta en todas sus dimensiones, reconociendo la importancia de identificar las acciones ygrupos objetivos prioritarios, en un contexto de escasez de recursos. Implica fortalecer elcarácter multisectorial de la acción del Estado en este tema, enlazando las políticas secto-riales y macroeconómicas dentro de una estrategia integral, con competencia de los secto-res sociales y productivos.

2. La estrategia de seguridad alimentaria debe estar basada en la Carta de Política Socialy ser confluente con la estrategia de lucha contra la pobreza124. La estrategia de seguri-dad alimentaria debe responder a los lineamientos básicos para el quinquenio estableci-dos en la Carta de Política Social, los cuales se basan en: la promoción de oportunidadeseconómicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento deuna red de seguridad social.

121 Comisión Multisectorial de Alimentación y Nutrición (2001).122 Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996) y Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años

después (2002).123 El Grupo de Trabajo Multisectorial funcionó durante la primera mitad del año 2002 bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura, con el

objetivo de apoyar la elaboración del presente Informe y promover un proceso de diálogo y concertación intersectorial conducente a laadopción de un enfoque común de seguridad alimentaria y a la formulación de una propuesta de estrategia y política nacional en el tema.

124 Aprobada por el gobierno actual, a partir de los principios y compromisos de la Carta Social, elaborada por la Mesa de Concertación deLucha contra la Pobreza (Presidencia del Consejo de Ministros, 2002).

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3. La estrategia de seguridad alimentaria debe ser consistente con un marco de estabili-dad macroeconómica dentro de un modelo incluyente de crecimiento y desarrollo. Sereconoce la importancia del equilibrio fiscal y monetario para el crecimiento económicosostenido y la seguridad alimentaria del país. Sin crecimiento no habrá estrategia sosteni-ble ni eficaz de seguridad alimentaria. La estrategia de seguridad alimentaria debe armoni-zar con los objetivos macroeconómicos y saber responder a los efectos de corto plazo delas políticas económicas de ajuste. La preocupación por el crecimiento debe ser paralela ala lucha contra las condiciones de exclusión de los pobres.

4. Debe haber un claro reconocimiento del rol normativo, promotor, subsidiario y estraté-gico del Estado. Es importante afirmar que el rol del Estado, en un contexto de libremercado como el nuestro, se concentra en garantizar la estabilidad institucional y jurídica,promover la inversión privada, desarrollar la infraestructura social básica, propiciar la igual-dad de oportunidades y la participación social, fortalecer la libre competencia, organizar elplaneamiento estratégico y fomentar la competitividad del país y la capacidad de gestióndel sector público.

5. Se debe dar una activa participación ciudadana en la estrategia de seguridad alimentaria,a través de las organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial privado. Laresponsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria nacional es competencia primordialpero no exclusiva del Estado. Para su logro requiere de la activa cooperación de miembrosde la sociedad civil (incluyendo organizaciones no gubernamentales, organizaciones socia-les de base, gremios sindicales y profesionales, organizaciones de productores, universida-des, etc.) y del sector privado.

6. La política y estrategia de seguridad alimentaria debe resultar de un proceso deconcertación y ser coherente con los compromisos del Acuerdo Nacional125. El diseño dela nueva estrategia de seguridad alimentaria no puede estar al margen de la preocupaciónpor fortalecer los espacios de diálogo y la búsqueda de consensos que caracterizan loscambios políticos de principios de la década. El Acuerdo Nacional establece las políticas deestado de largo plazo dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos, y dentro de los cualesse debe ubicar la futura estrategia nacional seguridad alimentaria.

7. Debe haber un reconocimiento del derecho a la alimentación y de la responsabilidaddel Estado de generar oportunidades para que toda la población ejerza este dere-cho126. En consonancia con varios tratados internacionales, el derecho a la alimentación y ano padecer hambre es un derecho fundamental de todo ser humano. El Estado tiene laobligación de respetar y proteger este derecho, brindando las oportunidades para que laspersonas puedan alimentarse por sí mismas. En casos extremos, el Estado tiene la obliga-ción de proveer asistencia directa a quienes se vean amenazados por la inanición.

8. La asistencia alimentaria directa debe ser temporal, limitada y orientada hacia situacio-nes de emergencia y extrema vulnerabilidad. La seguridad alimentaria nacional no puedeni debe basarse en estrategias asistencialistas, insostenibles en el largo plazo y objeto fácilde manipulación política, como las que se implementaron durante la década pasada. Elobjetivo del Estado debe centrarse en la generación y fortalecimiento de las capacidadeseconómicas, sociales y políticas de los pobres y grupos vulnerables, siendo la asistenciaalimentaria directa una estrategia temporal y focalizada exclusivamente a los grupos demayor vulnerabilidad.

5.2 VISIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AÑO 2015

La visión nos indica la situación que el país desea alcanzar con relación a su situación de seguri-dad alimentaria, a partir de un enfoque conceptual integral y con una proyección al compromiso

125 Suscrito por las principales fuerzas sociales y políticas del país en julio de 2002, contiene cuatro grandes objetivos: democracia y e s t a -do de derecho; equidad y justicia social; competitividad del país; y estado eficiente, transparente y descentralizado.

126 Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), D e -claración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996).

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asumido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996. La propuesta que se presenta acontinuación se formuló tomando en cuenta el diagnóstico de la situación y el análisis de losprincipales factores que afectan la seguridad alimentaria nacional, y ha servido de orientaciónpara la definición de los componentes centrales de la estrategia nacional de seguridad alimentaria:

Toda la población del país satisface adecuadamente sus necesidades nutricionalesbásicas mediante el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad, prove-nientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente nacional, repercutien-do en una mejora de su calidad de vida y de la capacidad productiva del país.

La población vulnerable de inseguridad alimentaria merece atención prioritaria, sien-do ésta la conformada por los niños menores de 5 años de edad, las madres gestantesy lactantes, los grupos en situación de riesgo de sobrevivencia y los hogares ensituación de extrema pobreza.

Una primera característica de la visión deseada de la estrategia de seguridad alimentaria al año2015 es que su población objetivo está constituida por toda la población peruana residente enel territorio nacional, sin importar su condición socioeconómica, origen ni otros rasgos de iden-tidad. Visto desde otro ángulo, la política de seguridad alimentaria se dirige no solo a aquellosque padecen hambre o inseguridad alimentaria, sino a todos. Al mismo tiempo, existe unafocalización de determinados aspectos de la estrategia en la población vulnerable, expresamen-te definida en el segundo párrafo de la visión, lo que resulta lógico en una situación de enormeprecariedad y vulnerabilidad de un sector significativo de la población, y un contexto de escasezde recursos por parte del Estado para atender las necesidades nacionales de desarrollo.

En segundo lugar, la visión se proyecta a la satisfacción adecuada de las necesidades nutricionalesde la población, lo cual va más allá del mero acceso y uso de alimentos, sino que se orienta a queestos puedan cumplir un rol nutricional adecuado. Bajo este concepto, la seguridad alimentariaincluye tanto lo alimentario como lo nutricional.

Un tercer elemento es que el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad involucra losconceptos de acceso, uso e inocuidad de los alimentos. En los capítulos previos se ha identifica-do el problema de seguridad alimentaria en el Perú fundamentalmente como un problema deacceso, y no tanto de disponibilidad, lo cual está implícitamente reconocido en la visión. Deigual modo, se ha hecho mención a que existe una dimensión relacionada a la calidad e inocuidadde los alimentos en la problemática nacional de seguridad alimentaria.

Por otro lado, si bien es cierto la oferta de alimentos no constituye el principal problema para laseguridad alimentaria del país, la visión deseada al año 2015 identifica la importancia de unaoferta estable, competitiva y de origen preferentemente nacional. La atención a estos aspectosde la oferta incide no tanto en la necesidad de aumentar la producción de alimentos (lo cual nose descarta), sino más bien a asegurar la estabilidad de la oferta frente a fluctuaciones estacionales(tanto climáticas como de precios). De igual modo, se busca atender los problemas de accesodel sector más numeroso de la población peruana, como son aquellos que dependen de laactividad agropecuaria y pesquera, al hacer más competitiva la producción interna de alimen-tos. Un objetivo adicional que justifica la atención a la problemática de la oferta es alcanzar lasoberanía alimentaria, condición necesaria para fortalecer la seguridad nacional.

Finalmente, la visión al año 2015 establece el vínculo estrecho entre una buena alimentación ysus necesarios efectos positivos sobre la mejora de la calidad de vida y de la productividad de lapoblación. De esta forma, la visión identifica la seguridad alimentaria como una estrategia claveen los objetivos nacionales de desarrollo.

5.3 COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA

Un enfoque integral nos permite entender que la estrategia nacional de seguridad alimentariainvolucra políticas y estrategias multisectoriales, siendo éste uno de los espacios de confluenciade la política social y la política económica del Estado. Como tal, la estrategia de seguridadalimentaria involucra ámbitos y competencias de los sectores sociales (educación, salud, desa-

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rrollo social), productivos (agricultura, pesquería, industrias) y económicos (economía, transpor-tes, comunicaciones).

Con esta consideración, y partiendo de la visión al año 2015 presentada previamente, es posibleidentificar una gran variedad de posibles áreas de acción de la estrategia de seguridad alimentaria.Aquí, sin embargo, resulta importante tomar en cuenta las consideraciones básicas presentadasanteriormente y el análisis de los principales factores que afectan la situación de seguridadalimentaria de la población peruana. En este contexto, la estrategia de seguridad alimentaria sedebe construir identificando los temas más relevantes a nuestra problemática nacional, y reco-nociendo los aspectos que pueden ser parte de otras estrategias o políticas nacionales(multisectoriales o sectoriales) que sean paralelas y complementarias a la de seguridad alimentaria(e.g. estrategia de lucha contra la pobreza).

La propuesta de estrategia nacional de seguridad alimentaria que aquí se presenta comprendecinco componentes estratégicos: protección integral de la población vulnerable; ingresos y acti-vos de los más pobres; competitividad de la oferta alimentaria; salud, nutrición e higiene de lapoblación; y marco político institucional. Para cada componente se ha identificado un objetivoestratégico y varios resultados esperados al año 2015. Para cada resultado esperado, se haidentificado posibles medidas y políticas nacionales a ser implementadas para el logro del resul-tado esperado y que se presentan a manera de ejemplo.

5.3.1 PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA POBLACIÓN VULNERABLE

En el Perú existe una población especialmente vulnerable a situaciones de hambre y desnutri-ción, incapaz de enfrentar solos dichas situaciones en razón de su edad, pobreza o exposición asituaciones de crisis o emergencia, y a la cual el Estado tiene la responsabilidad de proteger.Esta protección se justifica por el peligro que representa para el desarrollo futuro del país queun sector importante de la población afecte su capacidad de desarrollo autónomo, su desempe-ño productivo y su salud. Una característica de esta protección debe ser su naturaleza temporaly el hecho de estar dirigida a enfrentar no sólo los riesgos de déficit alimentario, sino tambiénlos riesgos de salud, emergencias de corto plazo (desastres naturales) y los riesgos del ciclo devida (huérfanos, ancianos en abandono, etc.).

Alcanzar la visión propuesta al año 2015 implica que el Estado concentre esfuerzos en brindaracceso a alimentos y protección integral a los grupos vulnerables de manera eficiente, oportunay adecuada. Esto significa que el apoyo llegue efectivamente a todos aquellos en situación deverdadera vulnerabilidad y no a quienes estando en situación de pobreza, son capaces de aten-der sus necesidades nutricionales. Los resultados esperados de este componente involucran lamejora radical de la eficiencia y focalización de los programas de ayuda alimentaria, así como laimplementación de un sistema de protección integral a la población vulnerable.

Objetivo estratégico I:Garantizar acceso oportuno a alimentos y protección integral para la población vulnerable deinseguridad alimentaria.

Resultados esperados al año 2015:

1.1 Se ha logrado una racionalización de la intervención estatal en asistencia alimentaria, orien-tada exclusivamente a la población vulnerable.

1.2 Se cuenta con una capacidad nacional de respuesta oportuna e integral a emergencias, conprevisión del riesgo social.

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Cuadro 5-1Componente I: ejemplos de medidas y políticas nacionales

Objetivo Estratégico

Garantizar el accesooportuno a alimentosy protección integralpara la poblaciónvulnerable

Resultado Esperado

Racionalización dela asistenciaalimentaria

Capacidad nacionalde respuesta aemergencias

Ejemplo de Medidas y Políticas

Focalización exclusiva de la ayuda alimentaria hacia pobla-ción vulnerable: niños menores de cinco años, madresgestantes y lactantes, hogares en extrema pobreza y gruposen riesgo de sobrevivencia.

Asignación prioritaria de recursos a programas más efecti-vos en la reducción de la desnutrición en grupos vulnerables.Apoyo a la reconversión de los programas menos eficacesen negocios autogestionarios o en su defecto optar por sueliminación.

Creación de un padrón nacional único de beneficiarios deayuda alimentaria.

Asignación al MINSA de rol supervisor de calidad nutricionalde programas alimentarios.

Implementación de red de protección social para situacionesde crisis económica y desastres naturales, que incorpore ayu-da alimentaria, atención de salud, recuperación de serviciosbásicos.

Creación de instancia de coordinación con participación desectores públicos, organismos privados y agencias de coope-ración.

Identificación y medidas de prevención de principales fuen-tes de riesgo social para población en pobreza y pobrezaextrema.

Fortalecimiento de los mecanismos y redes de autoayuda yprotección a grupos vulnerables.

5.3.2 MEJORA DE LOS INGRESOS Y ACTIVOS DE LOS MÁS POBRES

En el Perú, la pobreza extrema es la causa fundamental de inseguridad alimentaria y de situacio-nes de alto riesgo nutricional para un gran número de personas. Los pobres extremos en nuestropaís ascienden a casi 6.5 millones de personas, cuyos ingresos no son suficientes para adquirir lacanasta básica de alimentos, siendo altamente vulnerables a situaciones de hambre y desnutri-ción. La estrategia de seguridad alimentaria debe, por lo tanto, orientarse a que este sector dela población cuente con las herramientas y condiciones necesarias para superar su situación depobreza extrema. En este sentido, la estrategia de seguridad alimentaria será vital en los esfuer-zos de reducción de la pobreza, enfatizando su intervención en el fortalecimiento de las capaci-dades humanas de los pobres extremos.

Este segundo componente de la estratega contempla una inversión efectiva y racional en lamejora de los activos de los pobres, mejorando su acceso a servicios básicos de calidad ensalud, educación y saneamiento, y fomentando oportunidades para su inserción en el mercadolaboral. El fortalecimiento del capital social de los pobres extremos involucra implementar medi-das que mejoren su participación en programas sociales del Estado y que fortalezcan sus redesde autoayuda y de desarrollo personal y colectivo.

Objetivo estratégico II:Mejorar los ingresos y activos de los pobres extremos, orientados a satisfacer sus necesidadesnutricionales básicas.


2.1 Se ha alcanzado una mejora sostenible de los niveles y condiciones de empleo de los po-bres extremos y grupos en riesgo.

2.2 Los pobres extremos han fortalecido el valor de su capital humano y social.

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5.3.3 AUMENTO DE LA COMPETITIVIDAD DE LA OFERTA ALIMENTARIA

El país tiene las condiciones para asegurar un suministro estable, suficiente y adecuado de ali-mentos que le permita nutrir adecuadamente a su población y reducir su dependencia externa.Una de las principales debilidades de la oferta alimentaria nacional tiene que ver con su altavariabilidad, que determina que las divisas nacionales se destinen a la compra de alimentos paracubrir la demanda interna. Si bien la dependencia externa no es altamente significativa y el paíscuenta con reservas internacionales para cubrir los déficit estacionales, no contamos aún conuna estrategia nacional que permita asegurar el abastecimiento futuro de alimentos y enfrentarla eventualidad de crisis internas o internacionales. Por esta razón, es necesario incorporar en laestrategia de seguridad alimentaria el aumento de la competitividad de la oferta alimentarianacional, con miras a fortalecer la soberanía alimentaria del país.

La importancia de este componente de estrategia reside en que se orienta no sólo al problemade la disponibilidad de alimentos, sino que repercute en el tema del acceso, al tener implicanciasdirectas en la cuestión de los ingresos de la población rural dedicada a la producción de alimen-tos y en que los alimentos sean asequibles para las mayorías nacionales. Aumentar lacompetitividad de la oferta alimentaria implica mayores ingresos para los productores y mejoresprecios para los consumidores.

Objetivo estratégico III:Aumentar sosteniblemente la competitividad de la oferta alimentaria nacional, en el enfoque deorientación por la demanda.


3.1 Se ha logrado una mejora sustancial de la productividad alimentaria, con un manejo soste-nible de los recursos naturales.

3.2 Los costos de transacción de la producción y comercialización alimentaria se han reducidosignificativamente.


Mejorar los ingresos yactivos de los pobresextremos, orientado asatisfacer susnecesidadesnutricionales básicas

Resultado Esperado

Niveles ycondiciones deempleo

Fortalecimiento delcapital humano ysocial


Incorporación preferencial de trabajadores en situación depobreza extrema en programas de empleo temporal.

Perfeccionamiento y ampliación de los mecanismos definanciamiento y promoción de las micro y pequeñas empresasen zonas urbanas.

Flexibilización de los sistemas de contratación de trabajadoresagropecuarios.

Otorgamiento de incentivos a la inversión privada encorredores económicos con altos índices de pobreza extrema.

Fomento de actividades intensivas en el uso de mano de obra:agroindustria, turismo, construcción y manufactura.

Ampliación de la cobertura de servicios básicos y alumbradoeléctrico en zonas de extrema pobreza.

Otorgar prioridad al desarrollo de la educación básica en lasierra y selva, dando preferencia a la educación de las niñas.

Servicio de extensión a agricultores de subsistencia, orientadaa la diversificación productiva y seguridad alimentaria familiar.

Fortalecimiento de las redes sociales y organizaciones localesorientadas al desarrollo económico y social de los pobresextremos.

Fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernoslocales en los distritos de mayor incidencia de pobreza extrema.

Cuadro 5-2Componente II: ejemplos de medidas y políticas nacionales

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3.3 Existe un desarrollo descentralizado de la agroindustria alimentaria articulada a la produc-ción de materias primas locales.

3.4 Los productos alimentarios enfrentan condiciones de competencia leal en los mercadosinterno e internacional.

3.5 Los productores alimentarios responden en forma organizada a la demanda.

Cuadro 5-3Componente III: ejemplos de medidas y políticas nacionales


Aumentarsosteniblemente lacompetitividad de laoferta alimentarianacional, en elenfoque deorientación por lademanda

Resultado Esperado

Productividadalimentaria

Reducción decostos detransacción

Desarrollodescentralizado dela agroindustria

Competencia lealen comercioexterior

Organización deproductores pararesponder a lademanda


Apoyo a la repotenciación y el fortalecimiento del InstitutoNacional de Investigación Agraria (INIA) y del InstitutoTecnológico Pesquero (ITP).

Provisión de subsidios parciales para la entrega de serviciosprivados de asistencia técnica, de orientación por la demanday en apoyo a productos alimentarios con potencial comercial.

Implementación de líneas de crédito promocionales paraproductores agrarios con aptitud empresarial a través delsistema financiero y del Agrobanco.

Promoción del empleo racional de fertilizantes y pesticidas.

Promulgación de nuevo marco normativo para el uso del aguaque garantice su eficiente manejo y gestión.

Desarrollar una estrategia eficaz de conservación de losrecursos zoo y fitogenéticos.

Implementación de una plataforma múltiple de serviciosagropecuarios, a través de las agencias agrarias del MINAG.

Mejoramiento de la red vial vecinal y departamental encorredores económicos de sierra y selva.

Modernización y ampliación de la cobertura del sistema deinformación agraria.

Incentivos tributarios a la inversión privada en infraestructurade acopio y comercialización.

Focalización de compras estatales en productos con valoragregado de la agroindustria formal con insumos nacionales.

Promoción de alianzas estratégicas entre productores y elsector privado para la adquisición, procesamiento y/oempaquetado para exportación de papa, cebada, productoslácteos, frutas, hortalizas y especias.

Incentivos tributarios a la inversión privada en infraestructurapara el procesamiento de productos locales en ciudadesintermedias y zonas rurales.

Negociación de nuevos convenios bilaterales o multilateralesde comercio que garanticen acceso preferencial de productosagrarios y pesqueros nacionales.

Mecanismos de prevención y combate de dumping, ayudasinternas y subvenciones externas a la productos que compitancon la producción alimentaria nacional.

Perfeccionamiento del sistema de franjas de precios paraasegurar una adecuada protección contra subsidios externos.

Fortalecimiento del servicio de aduanas y del ServicioNacional de Sanidad Agraria (SENASA).

Canalización de apoyos a la producción alimentaria a travésde organizaciones de productores.

Implementación de un programa de asesoría a la organizaciónde los productores agropecuarios y pesqueros en cadenasproductivas por valles, cuencas o centros pesqueros.

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5.3.4 CONDICIONES Y PRÁCTICAS DE SALUD, NUTRICIÓN E HIGIENE

Un requisito para el logro de la visión de la seguridad alimentaria al año 2015, es que las condi-ciones y prácticas de nutrición, salud e higiene de la población en general experimenten unamejora significativa. Es conocido que en nuestro país el escaso acceso y uso de los servicios deatención de la salud, los deficientes servicios de agua potable y saneamiento y las prácticasinadecuadas de higiene contribuyen a los elevados índices de enfermedades diarreicas y aten-tan contra el aprovechamiento de los alimentos, limitando su efectividad nutricional. Por otrolado, las prácticas de alimentación y cuidado de niños menores de 2 años determinan en quémedida la selección de alimentos contribuye a la satisfacción de las necesidades nutricionalesde la población infantil. De igual modo, los hábitos de consumo de la población tienden cadavez más a desaprovechar la riqueza alimentaria nacional y a acentuar la dependencia alimentariaexterna.

En este contexto, resulta clave que la estrategia de seguridad alimentaria tenga un componenteorientado a atender esta problemática, en el cual se incluyan medidas dirigidas a la población engeneral, pero de manera especial a las madres de familia y personas responsables de la prepa-ración de alimentos.

Objetivo estratégico IV:Mejorar las condiciones y prácticas de salud, nutrición e higiene de la población, para un mayoraprovechamiento de los alimentos.


4.1 Se tienen condiciones para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos de consumonacional.

4.2 La población desarrolla prácticas saludables de cuidado prenatal y del menor de 2 años, dealimentación y nutrición y de higiene.

4.3 La cobertura de saneamiento básico y agua de calidad se ha incrementado.

4.4 La población mejora su acceso y uso de servicios de salud de calidad con énfasis preventivo.

4.5 La población ha fortalecido sus hábitos de consumo de alimentos nutritivos y de origennacional.

Cuadro 5-4Componente IV: ejemplos de medidas y políticas nacionales


Mejorar lascondiciones yprácticas de salud,nutrición e higiene dela población, para unmayoraprovechamiento delos alimentos

Resultado Esperado

Calidad einocuidad de losalimentos deconsumo nacional


Fomento del mejoramiento de las condiciones sanitarias en lacadena productiva pesquera, incluyendo los mercados de abasto.

Reforzamiento de la capacidad de vigilancia y control sanitariode la producción y venta de alimentos y bebidas por partede la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) y delos gobiernos municipales.

Integración de las diversas acciones de control en un sistemanacional de vigilancia de la calidad e inocuidad de alimentos.

Promoción de un código de ética para la comercialización dealimentos y de normatividad para la fortificación de harinas.

continúa en pág. siguiente…

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5.3.5 MARCO POLÍTICO INSTITUCIONAL PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Los problemas de seguridad alimentaria no tienen que ver sólo con temas de acceso, uso ydisponibilidad, sino que también tienen mucha relación con el ordenamiento institucional y fun-cionamiento de los programas vinculados a la problemática alimentaria y de reducción de lapobreza. Los programas de asistencia alimentaria y reducción de la pobreza presentan una seriede limitaciones y problemas que les impiden llegar efectivamente a la población más vulnerable;presentan superposición de cobertura, atienden a personas que no deben atender y son admi-nistrados en forma dividida y descoordinada. Por otro lado, los sistemas de monitoreo y evalua-ción han mostrado escasa efectividad y carecen de la capacidad y nivel de integración necesaria.Las políticas sectoriales relacionadas a la seguridad alimentaria están desvinculadas entre sí y noexiste una estrategia nacional que las articule. Finalmente, la coordinación interinstitucional eintersectorial es difícil o inexistente, y la participación de la sociedad civil en la formulación depolíticas y en la vigilancia social es limitada.

Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

Desarrollo e incorporación de contenidos de educaciónnutricional e higiene en el currículo educativo regular,servicios de alimentación y programas de salud.

Formación de facilitadores de educación y consejeríanutricional e higiene, dirigida principalmente a padres defamilia, mujeres y responsables de la preparación de alimentos.

Promoción y difusión de las prácticas saludables dealimentación, nutrición e higiene, servicios de saludexistentes, técnicas de previsión y control de enfermedades.

Promoción de cambios de comportamiento en atención ydietas de madres gestantes, lactancia materna, ablactanciay alimentación suplementaria.

Mejoramiento de los niveles de acceso y uso de las familiasrurales y urbano marginales a servicios de saneamiento básicoy agua de calidad.

Promoción del saneamiento básico, uso de agua de calidade higiene de alimentos en los puntos de contacto demanipulación y venta de alimentos.

Promoción del acceso a la atención integral de la salud demadres gestantes y lactantes y niños menores de 3 años, asícomo de hogares en extrema pobreza.

Asegurar que la cobertura del seguro escolar, seguro maternoinfantil y seguro integral de salud llegue a poblaciones conreducido acceso a servicios de salud.

Reforzamiento de la calidad y cobertura de los servicios desalud ubicados en zonas rurales y urbano marginales.

Promoción a través de los medios masivos de comunicación delas virtudes del consumo de alimentos nutritivos y de bajo costo.

Promoción y difusión de programas que incentiven elconsumo masivo de pescado, carne de alpaca y otrosproductos de origen andino y amazónico.

Eliminación de los alimentos ajenos a la cultura alimentarialocal que no sean producidos nacionalmente, dentro de losprogramas alimentarios.

Prácticassaludables decuidado,alimentación,nutrición e higiene

Saneamientobásico y agua

Acceso y uso deservicios de saludde calidad

Hábitos deconsumo dealimentosnutritivos y deorigen nacional

…continuación

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Objetivo estratégico V:Consolidar un marco político institucional favorable al logro de la seguridad alimentaria nacio-nal.


5.1 Las políticas sectoriales se encuentran coordinadas y articuladas con la estrategia nacionalde seguridad alimentaria.

5.2 Los programas y proyectos de seguridad alimentaria tienen gestión descentralizada, estáneficientemente focalizados y con ámbitos de intervención bien definidos y no superpuestos.

5.3 Se cuenta con un sistema integrado de seguimiento de indicadores y políticas de seguridadalimentaria.

5.4 Las organizaciones de la sociedad civil participan en la formulación de políticas y planes, elseguimiento y vigilancia de acciones y en la evaluación de resultados e impactos de la estra-tegia de seguridad alimentaria.

Cuadro 5-5Componente V: ejemplos de medidas y políticas nacionales


Consolidar un marcopolítico institucionalfavorable al logro dela seguridadalimentaria nacional

Resultado Esperado

Políticas sectorialescoordinadas yarticuladas con laestrategia nacional

Programas yproyectosdescentralizados,focalizados ydefinidos

Sistema integradode seguimiento deindicadores ypolíticas

Participación deorganizaciones dela sociedad civil


Elaboración de un plan nacional y planes regionales deseguridad alimentaria, en forma concertada con la sociedadcivil y los diversos sectores, que oriente el diseño de laspolíticas e intervenciones sectoriales en la materia.

Creación y puesta en marcha de una instancia técnica de alto niveldentro de la PCM, de coordinación intersectorial y rol regulador ysupervisor de políticas, programas y proyectos sectoriales.

Diseño e implementación de una estrategia nacional para elestablecimiento y manejo de existencias nacionales dealimentos básicos.

Fortalecimiento de las capacidades de gestión de programasy proyectos de seguridad alimentaria entre los gobiernoslocales y regionales

Reducción del número de programas de asistencia alimentariay lucha contra la pobreza en función de su misión institucional,ámbitos de intervención y poblaciones objetivo.

Fortalecimiento e interconexión de los sistemas de informaciónde las instituciones públicas vinculadas al tema alimentarionutricional (CENAN-INS, INEI, DGIA). Creación de un sistemade información para la seguridad alimentaria y alerta temprana.

Elaboración concertada de un plan de monitoreo que precisemetodologías, instrumentos, responsabilidades yprocedimientos de seguimiento intersectorial de la situaciónalimentario nutricional de la población.

Participación de representantes de organizaciones de lasociedad civil y sectores empresariales en instancia técnicade alto nivel de coordinación y supervisión de políticas deseguridad alimentaria.

Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia ciudadana sobrela efectividad y eficiencia de los programas de seguridadalimentaria y reducción de la pobreza.

Fortalecimiento de las mesas departamentales deconcertación de lucha contra la pobreza como instancia parala formulación de propuestas y supervisión de las accionesdel Estado en seguridad alimentaria.

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5.4 LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS

Para concluir la propuesta de lineamientos de política y estrategia de seguridad alimentaria, sepresentan algunas consideraciones transversales a tomar en cuenta en la implementación nacio-nal, regional o local de la estrategia.

a. Las actividades económicas y la provisión de servicios por parte del Estado deben regir-se por el principio de orientación por la demanda, no por la oferta. En el caso de produc-tores, esto implica no guiarse por la pregunta ¿cómo vendo lo que produzco?, sino masbien ¿qué puedo producir que piden los consumidores? En el caso del Estado, esto implicaorganizar los servicios que se ofrecen, sean estos productivos (e.g. asistencia técnica) osociales (e.g. raciones alimenticias), no en función de los proveedores del servicio (e.g.técnicos, productores locales) sino más bien en función de los demandantes de dichosservicios (e.g. agricultores, niños(as) menores de 5 años). En algunos casos, esto implicaredefinir el objetivo central de algunos programas como los de asistencia alimentaria.

b. La educación básica y los medios masivos de comunicación deben cumplir un rol claveen la difusión de la problemática de inseguridad alimentaria y de las alternativas, asícomo en la promoción de la visión y estrategia nacional de seguridad alimentaria. No sepuede desconocer la importancia de la educación básica y de los medios masivos de comu-nicación en la formación de corrientes de opinión, en la promoción de hábitos de consumoe higiene, y en la difusión de valores e información apropiada para la población.

c. Debe haber una adecuada focalización de la inversión pública a fin de hacer un usoeficaz de los recursos del Estado. La focalización debe involucrar tanto las poblacionesobjetivo como las áreas geográficas, bajo el criterio de obtener la mayor efectividad en elgasto. Esto implica que las inversiones destinadas al fortalecimiento del capital humano ysocial se destinen a los grupos destinatarios prioritarios (e.g. pobres extremos) y las inver-siones productivas a las zonas de real viabilidad económica.

d. Debe haber una adecuada articulación de la estrategia nacional de seguridad alimentariacon los procesos de descentralización y regionalización. La descentralización es un com-promiso de alta prioridad, que se debe traducir en el fortalecimiento de los gobiernoslocales y en la próxima conformación de los gobiernos regionales. La estrategia de seguri-dad alimentaria debe adquirir la debida dimensión en los niveles regional y local, y debepermitir una adecuada interacción con el nivel nacional.

e. Se debe valorar el rol clave de la mujer en la producción, provisión y uso de alimentosen el hogar, sobre todo en poblaciones de pobreza y extrema pobreza. Esta valoracióndebe verse reflejada dentro de la estrategia en el diseño de medidas y acciones queinvolucren una atención prioritaria a proyectos orientados a fortalecer las capacidades hu-manas y mejorar el acceso a recursos de las mujeres.

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A N E X O S

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Plan de Acciónde la Cumbre Mundial sobre la Alimentación

La Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial y el Plan de Acción de la Cum-bre Mundial sobre la Alimentación establecen las bases de diversas trayectorias hacia un objeti-vo común: la seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial. Exis-te seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico yeconómico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenti-cias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. A esterespecto, es necesaria una acción concertada a todos los niveles. En un mundo de instituciones,sociedades y economías cada vez más entrelazadas, es imprescindible coordinar los esfuerzos ycompartir las responsabilidades.

Para mejorar el acceso a los alimentos es imprescindible erradicar la pobreza. La gran mayoríade las personas desnutridas, bien no pueden producir alimentos suficientes o bien no puedenpermitirse comprarlos. No tienen suficiente acceso a medios de producción como la tierra, elagua, los insumos, las semillas y las plantas mejoradas, la tecnología adecuada y el crédito agrí-cola. Además, las guerras, los conflictos civiles, las catástrofes naturales, los cambios ecológicosrelacionados con el clima y la degradación del medio ambiente han tenido efectos negativossobre millones de personas. Aunque se puede facilitar ayuda alimentaria para aliviar su difícilsituación, ello no resuelve a largo plazo las causas básicas de la inseguridad alimentaria. Debeasegurarse el acceso equitativo a unos suministros estables de alimentos.

La disponibilidad de alimentos suficientes para todos es un objetivo alcanzable. Los 5 800 millo-nes de personas que viven hoy en el mundo disponen, como promedio, de un 15 por ciento másde alimentos per cápita que los 4 000 millones que integraban la población mundial hace 20años. No obstante, son necesarios nuevos e importantes aumentos de la producción mundial dealimentos, por medio de la ordenación sostenible de los recursos naturales, para hacer frente alcrecimiento demográfico y mejorar la alimentación. El aumento de la producción, incluidos loscultivos tradicionales y sus productos, en combinación eficiente con las importaciones, las reser-vas y el comercio internacional de alimentos, puede fortalecer la seguridad alimentaria y corre-gir las disparidades regionales. La ayuda alimentaria es uno de los muchos instrumentos quepueden ayudar a promover la seguridad alimentaria. Es esencial la inversión a largo plazo en lainvestigación y en la catalogación y conservación de los recursos genéticos, sobre todo a nivelnacional. Debe asegurarse el vínculo entre unos suministros alimentarios suficientes y la seguri-dad alimentaria en los hogares.

La perjudicial inestabilidad estacional e interanual de los suministros de alimentos puede redu-cirse. Los progresos deberán orientarse a reducir al mínimo la vulnerabilidad a las fluctuacionesdel clima y a las plagas y enfermedades y sus efectos. Para efectuar transferencias oportunas desuministros a las zonas deficitarias y para conservar y utilizar de manera sostenible la diversidadbiológica, deberá hacerse uso, en combinación eficiente, de los sistemas de previsión tempranade las variaciones climáticas, la transferencia y utilización de tecnologías agrícolas, pesqueras yforestales adecuadas, la producción y mecanismos fiables de comercio, almacenamiento y finan-ciación. Las catástrofes naturales y de origen humano pueden a menudo preverse, y la respuestadebe ser oportuna y eficaz y contribuir a la recuperación.

El presente Plan de Acción prevé un esfuerzo continuo para erradicar el hambre en todos lospaíses, con la finalidad inmediata de reducir el número de personas desnutridas a la mitad delnivel actual no más tarde del año 2015, y efectuar un examen a mitad de período con el fin dedeterminar si es posible alcanzar esa meta para el año 2010.

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COMPROMISO PRIMERO

Garantizaremos un entorno político, social y económico propicio, destinado a crear las mejorescondiciones posibles para la erradicación de la pobreza y para la paz duradera, sobre la base deuna participación plena y equitativa de las mujeres y los hombres, que favorezca al máximo laconsecución de una seguridad alimentaria sostenible para todos.

Objetivo 1.1:

Evitar y solucionar los conflictos por medios pacíficos y crear un entorno político estable, me-diante el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, la democracia, unmarco jurídico transparente y eficaz, un buen gobierno y una administración transparentes yresponsables en todas las instituciones nacionales e internacionales, públicas y privadas, y unaparticipación efectiva y equitativa de toda la población, a todos los niveles, en las decisiones ymedidas que afectan a su seguridad alimentaria.

Objetivo 1.2:

Garantizar unas condiciones económicas estables y aplicar unas estrategias de desarrollo queestimulen en la mayor medida posible las iniciativas privadas y públicas, individuales y colecti-vas, para un desarrollo económico y social sostenible y equitativo, y tengan en cuenta asimismolas preocupaciones demográficas y ambientales.

Objetivo 1.3:

Garantizar la igualdad entre los sexos y el pleno ejercicio de los derechos de la mujer.

Objetivo 1.4:

Fomentar la solidaridad nacional y ofrecer igualdad de oportunidades para todos, a todos losniveles, en la vida social, económica y política, especialmente en lo que respecta a los grupos ypersonas vulnerables y desfavorecidos.

COMPROMISO SEGUNDO

Aplicaremos políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar elacceso físico y económico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmenteadecuados e inocuos, y su utilización efectiva.

Objetivo 2.1:

Perseguir la erradicación de la pobreza en las zonas urbanas y rurales y una seguridad alimentariasostenible para todos como una prioridad de política, y promover, mediante políticas nacionalesapropiadas, un empleo seguro y lucrativo y un acceso en condiciones de igualdad y equitativo alos recursos productivos, como la tierra, el agua y el crédito, a fin de elevar al máximo los ingre-sos de los pobres.

Objetivo 2.2:

Hacer posible que los hogares, las familias y las personas expuestas a la inseguridad alimentariasatisfagan sus necesidades alimentarias y nutricionales, y tratar de prestar asistencia a quienesno estén en condiciones de hacerlo.

Objetivo 2.3:

Garantizar que los alimentos suministrados sean inocuos, física y económicamente asequibles,apropiados y suficientes para satisfacer las necesidades de energía y nutrientes de la población.

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Objetivo 2.4:

Promover el acceso de todos, especialmente las personas pobres y los grupos vulnerables ydesfavorecidos, a la enseñanza básica y a la atención primaria de salud, con el fin de fortalecersu capacidad para valerse por sí mismos.

COMPROMISO TERCERO

Nos esforzaremos por adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrolloalimentario, agrícola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo potencial, que seanfundamentales para asegurar un suministro de alimentos suficiente y fiable a nivel familiar, na-cional, regional y mundial y que combatan las plagas, la sequía y la desertificación, consideran-do el carácter multifuncional de la agricultura.

Objetivo 3.1:

Esforzarse por conseguir, por medios participativos, una producción de alimentos sostenible,intensificada y diversificada, aumentando la productividad, la eficiencia, la inocuidad y la luchacontra las plagas y reduciendo los desperdicios y las pérdidas, teniendo plenamente en cuentala necesidad de conservar los recursos naturales.

Objetivo 3.2:

Combatir las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria, sobre todo la sequía y ladesertificación, las plagas, la erosión de la diversidad biológica y la degradación de los recursosnaturales de tierras y aguas, y restablecer y rehabilitar la base de recursos naturales, con inclu-sión del agua y las cuencas hidrográficas, en las zonas empobrecidas y excesivamente explota-das a fin de conseguir una mayor producción.

Objetivo 3.3:

Promover políticas y programas idóneos de transferencia y empleo de tecnologías, desarrollode conocimientos técnicos y capacitación que correspondan a las necesidades de los países endesarrollo en lo que respecta a la seguridad alimentaria y sean compatibles con el desarrollosostenible, particularmente en las zonas rurales y desfavorecidas.

Objetivo 3.4:

Adoptar medidas decisivas, en cooperación entre los sectores público y privado, para reforzar yampliar la investigación y la cooperación científica en materia de agricultura, pesca y silviculturaen apoyo de la política y de las medidas internacionales, regionales, nacionales y locales paraaumentar el potencial productivo y mantener la base de recursos naturales en la agricultura, lapesca y la silvicultura, y en apoyo de los esfuerzos por erradicar la pobreza y promover la segu-ridad alimentaria.

Objetivo 3.5:

Formular y aplicar, en zonas de bajo y de alto potencial, estrategias de desarrollo rural integradoque fomenten el empleo, la formación técnica, la infraestructura, las instituciones y los serviciosrurales en apoyo del desarrollo rural y de la seguridad alimentaria en los hogares, y que refuercenla capacidad productiva local de los agricultores, los pescadores y los silvicultores, y de los queparticipan activamente en el sector alimentario, incluidos los miembros de grupos vulnerables ydesfavorecidos, las mujeres y la población indígena, así como sus organizaciones representati-vas, y aseguren su participación efectiva.

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COMPROMISO CUARTO

Nos esforzaremos por asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola y de comer-cio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de un siste-ma de comercio mundial leal y orientado al mercado.

Objetivo 4.1:

Afrontar los retos del nuevo marco comercial internacional establecido en las recientes negocia-ciones comerciales a nivel mundial y regional, y utilizar las oportunidades que de él se derivan.

Objetivo 4.2:

Satisfacer las necesidades esenciales de importación de alimentos de todos los países, conside-rando las fluctuaciones de los precios y suministros mundiales y teniendo especialmente en cuentalos niveles de consumo de alimentos de los grupos vulnerables de los países en desarrollo.

Objetivo 4.3:

Apoyar la prosecución del proceso de reforma, de conformidad con los Acuerdos de la RondaUruguay, en particular el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura.

COMPROMISO QUINTO

Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las catástrofes naturales y emer-gencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentosde manera que fomenten la recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad parasatisfacer las necesidades futuras.

Objetivo 5.1:

Reducir las necesidades de asistencia alimentaria de urgencia incrementando los esfuerzos paraprevenir y solucionar las situaciones de emergencia de origen humano, particularmente los con-flictos internacionales, nacionales y locales.

Objetivo 5.2:

Establecer lo más rápidamente posible estrategias de prevención y preparación para los PBIDAy otros países y regiones vulnerables a las emergencias.

Objetivo 5.3:

Mejorar y, si es necesario, crear mecanismos eficientes y eficaces de respuesta a las emergenciasa nivel internacional, regional, nacional y local.

Objetivo 5.4:

Reforzar los vínculos entre las operaciones de socorro y los programas de desarrollo, junto conlas actividades de eliminación de minas cuando sea necesario, de manera que se respaldenmutuamente y se facilite la transición del socorro al desarrollo.

COMPROMISO SEXTO

Promoveremos la asignación y utilización óptimas de las inversiones públicas y privadas paraimpulsar los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrícolas, pesqueros y forestalessostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y de bajo potencial.

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Objetivo 6.1:

Crear el marco de políticas y las condiciones que estimulen una inversión pública y privadaóptima en el fomento equitativo y sostenible de los sistemas alimentarios, el desarrollo rural ylos recursos humanos en la escala necesaria para contribuir a la seguridad alimentaria.

Objetivo 6.2:

Esforzarse por movilizar y utilizar de modo óptimo los recursos técnicos y financieros proceden-tes de todas las fuentes, incluido el alivio de la carga de la deuda, con el fin de aumentar lainversión en las actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la silvicultura y la produc-ción de alimentos sostenibles en los países en desarrollo hasta los niveles necesarios para contri-buir a la seguridad alimentaria.

COMPROMISO SÉPTIMO

Aplicaremos, vigilaremos y daremos seguimiento a este Plan de Acción a todos los niveles, encooperación con la comunidad internacional.

Objetivo 7.1:

Adoptar medidas dentro del marco nacional de cada país con miras a mejorar la seguridadalimentaria y permitir el cumplimiento de los compromisos contraídos en el Plan de Acción de laCumbre Mundial sobre la Alimentación.

Objetivo 7.2:

Mejorar la cooperación subregional, regional e internacional y movilizar los recursos disponi-bles, haciendo un uso óptimo de ellos, para apoyar los esfuerzos nacionales con objeto deconseguir lo antes posible una seguridad alimentaria mundial sostenible.

Objetivo 7.3:

Vigilar activamente la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.

Objetivo 7.4:

Esclarecer el contenido del derecho a una alimentación suficiente y del derecho fundamental detoda persona a no padecer hambre, como se declara en el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales y otros instrumentos internacionales y regionales pertinentes,y prestar especial atención a la aplicación y la realización plena y progresiva de este derechocomo medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos.

Objetivo 7.5:

Compartir las responsabilidades de la consecución de la seguridad alimentaria para todos, demanera que la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación selleve a cabo al nivel más bajo posible al que pueda conseguirse mejor su objetivo.

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GLOSARIO DE TÉRMINOS

Ablactancia: proceso de finalización de la lactancia.

Ad valorem: con referencia al valor de la mercancía.

Agricultores de subsistencia: campesinos que destinan la mayor parte de su producción al autoconsumo.

Capacidad interna de satisfacción de la demanda: proporción del volumen total de alimentos disponi-bles para el consumo humano registrado en el territorio nacional que proviene de la producción interna.

CIF: valor de las transacciones internacionales (exportaciones e importaciones) que incluye los costos deseguro y transporte.

Códex Alimentarius: Código creado por la FAO y la OMS sobre las sustancias permitidas en la elabora-ción de alimentos.

Comportamiento procíclico: variables que mantienen un comportamiento que va en el mismo sentidoque el PBI, es decir, si el PBI; se incrementa, estas variables también y viceversa.

Disponibilidad calórica: oferta total de alimentos transformadas en calorías.

Disponibilidad proteica: lo mismo para el caso de las proteínas.

Dumping: vender en grandes cantidades a muy bajo precio. Concretamente, vender en el exterior a unprecio muy por debajo del precio de mercado local.

Especies pelágicas: especies marinas que viven lejos de la costa.

Índice de Quetelet: indicador que proporciona información sobre la situación nutricional de un individuoy es igual al peso dividido por la talla multiplicado por dos.

Inseguridad alimentaria cíclica: cuando la provisión de alimentos se ve interrumpida por algunos perio-dos.

Inseguridad alimentaria crónica: situación en que el suministro adecuado de alimentos se ve suspendidoconstantemente en el tiempo.

Inseguridad alimentaria transitoria: cuando los individuos sufren una interrupción repentina del flujo dealimentos, de modo que su salud se puede ver seriamente afectada.

PBI: Producto Bruto Interno, se refiere al valor total de la producción de un país realizada al interior delmismo.

Población en pobreza: población cuyos ingresos se halla por debajo de la línea de pobreza.

Pobreza extrema: población cuyo nivel de ingresos o gastos no cubre el costo de la canasta básica dealimentos.

Salmonelosis: infección causada por la bacteria Salmonella. La gente infectada con salmonela presentadiarreas, fiebre y cólicos estomacales.

Secano: tierras que no disponen de infraestructura de riego.

Superposición de cobertura: para el caso de la evaluación de la gestión de políticas sociales, cuandoexiste más de una institución con los mismos fines de acción y que además coinciden con la poblaciónobjetivo.

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SIGLAS

BCRP Banco Central de Reserva del Perú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CENAN Centro de Alimentación y Nutrición

CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

CIED Centro de Investigación, Educación y Desarrollo

CMA Cumbre Mundial de la Alimentación

CONACS Comisión Nacional de Camélidos Sudamericanos

CONADES Conferencia Nacional de Desarrollo Social

CONAM Comisión Nacional del Medio Ambiente

CONFIEP Confederación de Instituciones Empresariales Privadas

CONVEAGRO Convención Nacional del Agro Peruano

COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

CSE Centro de Servicios Económicos

CTAR Consejos Transitorios de Administración Regional

DGIA Dirección General de Información Agraria

DIGESA Dirección General de Salud Ambiental

DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales

EDA Enfermedades Diarreicas Agudas

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENDES Encuesta Nacional Demográfica y de Salud Familiar

ENNIV Encuesta Nacional de Niveles de Vida

ESSALUD Instituto de Seguridad Social y Salud (antes IPSS)

ETA Enfermedades Transmitidas por Alimentos

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FAOSTAT Base de Datos Estadísticos de la FAO

FCPUE Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea

FEAS Proyecto de Transferencia y Capacitación de Tecnologías a las Comunidades Campe-sinas de la Sierra

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FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura

FONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social

FONDEPES Fondo de Desarrollo Pesquero

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

GRADE Grupo de Análisis para el Desarrollo

GSA Grupo de Seguridad Alimentaria

GTZ Cooperación Técnica Alemana al Desarrollo

HOBALI Hoja de Balance de Alimentos

III CENAGRO Tercer Censo Nacional Agropecuario

INABIF Instituto Nacional de Bienestar Familiar

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

INFES Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud

INIA Instituto Nacional de Investigación Agraria

INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales

INS Instituto Nacional de Salud

IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social

ITP Instituto Tecnológico Pesquero

JBIC Banco Japonés para la Cooperación Internacional

MARENASS Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (antes PROMUDEH)

MINAG Ministerio de Agricultura

MINEDU Ministerio de Educación

MINPES Ministerio de Pesquería (hoy Ministerio de la Producción)

MINSA Ministerio de Salud

MITINCI Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacio-nales (hoy Ministerio de la Producción y Ministerio de Comercio Exterior y Turismo)

MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones

MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (antes MTPS)

OECD Organización de Cooperación Económica y Desarrollo

ONG Organización no gubernamental

OMC Organización Mundial de Comercio

OMS Organización Mundial de la Salud

ONERN Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales

PACFO Programa de Complementación Alimentaria para Grupos en Mayor Riesgo

PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo

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PANTBC Programa de Alimentación y Nutrición al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis yFamilia

PASA Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PCR Programa de Caminos Rurales

PEA Población económicamente activa

PETT Programa Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural

PMA Programa Mundial de Alimentos

PRA Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza

PREDEMI Programa Nacional de Prevención de Deficiencia de Micronutrientes

PROMARN Programa de Alimentación y Nutrición al Menor en Abandono y en Riesgo

PRODUCE Ministerio de la Producción

PROMUDEH Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (hoy MIMDES)

PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

PRONAMACHCS Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos

PSI Programa Subsectorial de Irrigación

PVL Programa del Vaso de Leche

RIN Reservas internacionales netas

RFA Rescate Financiero Agropecuario

SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria

SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Documents

Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú: Hacia una estrategia nacional concertada contra el hambre