Informe No. 31338-UY Public Disclosure Authorized …documents.worldbank.org/curated/en/130071468319537609/pdf/313381… · Informe No. 31338-UY República Oriental del Uruguay Opciones

Informe No. 31338-UY

República Oriental del UruguayOpciones de Política

31 de Marzo de] 2005

Unidad de Reducción de la Pobreza y Administración EconómicaAmérica Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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MONEDA Y TIPO DE CAMBIO(Al 1 de marzo del 2005)

Moneda = Peso Uruguayo (Ps)25.44 Pesos = 1 Dólar

Año Fiscal1 de enero - 31 de diciembre

ABREVIATURAS Y SIGLAS

ADME Administración del Mercado EléctricoAFAP Administradora de Fondos de Ahorro PrevisionalAFE Administración de Ferrocarriles del EstadoALCA Área de Libre Comercio de las AméricasANCAP Administración Nacional de Combustibles Alcoholes y PortlandANCEL Compañía Privada de Telefonía Celular (subsidiaria de ANTEL)ANEP Administración Nacional de Educación PúblicaANP Administración Nacional de PuertosANTEL Administración Nacional de TelecomunicacionesASSE Administración de los Servicios de Salud del EstadoBHU Banco Hipotecario del UruguayBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoBPA Buenas Prácticas de AgriculturaBPS Banco de Previsión SocialBROU Banco de la República Oriental del UruguayBSE Banco de Seguros del EstadoCIU Cámara de Industrias del UruguayCODICEN Consejo Directivo Central (Educativo)CONICYT Ministerio de Educación y CulturaDNV Dirección Nacional de VialidadDGI Dirección General ImpositivaEMPRETEC Programa Integral de Formación de Capacidades EmpresarialesETC Escuela de Tiempo CompletoFIEL Fundación de Investigación Económica LatinoamericanaFMI Fondo Monetario InternacionalFNR Fondo Nacional de RecursosFOMIN Fondo Multilateral de InversionesGLP Gas Licuado de PetróleoIAMCs Instituciones de Asistencia Médica ColectivaI&D Investigación y DesarrolloINE Instituto Nacional de EstadísticaIVA Impuesto al Valor AgregadoLATU Laboratorio Tecnológico del UruguayMERCOSUR Mercado Común del Sur

MIF Fondo Multilateral de InversionesNBC Nuevo Banco ComercialNMF Naciones más favorecidasOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoODM Objetivos para el Desarrollo del MilenioOMS Organización Mundial de la SaludOPP Oficina de Planeamiento y PresupuestoORT Universidad ORTOSE Obras Sanitarias del EstadoPIB Producto Interno BrutoPISA Programa de Evaluación Internacional de EstudiantesPRENADER Programa de Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo del

RiegoPPP Paridad de Poder de CompraPyME Pequeña y Mediana EmpresaSEBRAE Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas y Medianas EmpresasSICE Sistema de Información de Compras EstatalesTCC Planta Térmica de Combustión CombinadaUdelaR Universidad de la RepúblicaUI Unidad IndexadaUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaURAGUA Concesionario Privado de Agua de MaldonadoURSEA Unidad Reguladora de Servicios de Energía y AguaURSEC Unidad Reguladora de Servicios de ComunicacionesUTE Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas

Vicepresidenta: Pamela CoxDirector: Axel van TrotsenburgEconomista Jefe y Líder Sectorial: James ParksEconomista Líder de País Daniel Oks

ÍNDICE

Introducción y Mensajes Principales ............................. 1

PARTE 1 - Reducir la Vulnerabilidad.................................................................3Administración fiscal..........................................................................................................3Gestión de la deuda.............................................................................................................7Refonmas del sector financiero ........................................................................................... 9Desarrollo de los mercados de capital .............................................................................. 1 1

PARTE II - Sostener el crecimiento .................................... 14Políticas comerciales ........................................ 14Desarrollo e innovación del sector privado ........................................ 15Agricultura ........................................ 19Infraestructura ......................................... 21Modemización del estado ......................................... 30

PARTE III - Mejorar las condiciones de vida .................................... 32Panorama general del sector social ........................................ 32Perfil de la pobreza ........................................ 32Protección social ........................................ 34Educación ......................................... 37Salud ......................................... 40Cuestiones de género ........................................ 42

Conclusión .................................... 44

Matriz de principales temas de política y opciones para acciones de política........................................................................................................................................... .45

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AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo liderado por Daniel Oks (Economista Líder) yJames Parks (Economista Líder y Jefe Sectorial, Reducción de la Pobreza y Gestión Económica)sobre la base de aportes de personal y consultores del Banco Mundial entre octubre de 2004 yenero de 2005. Frank Earwaker (consultor) estuvo a cargo de la redacción del presentedocumento de Síntesis. Axel van Trotsenburg, Director para Argentina, Chile, Paraguay yUruguay, llevó a cabo la dirección general del trabajo.

El equipo agradece la cooperación de diferentes funcionarios del Gobierno electo de laRepública Oriental del Uruguay que tomaron parte del seminario y las reuniones sectorialesrealizadas el 27 y 28 de enero de 2005. La delegación estuvo conformada por el Sr. Rodolfo NinNovoa, Vice Presidente electo y el Sr. Danilo Astori, Ministro de Economía y Finanzasdesignado, y contó con la participación de los futuros ministros: Jorge Brovetto (Educación yCultura), Eduardo Bonomi (Trabajo y Seguridad Social), Jorge Lepra (Industria y Energía),Mariano Arana (Vivienda y Medio Ambiente), Víctor Rossi (Transporte y Obras Públicas),Héctor Lescano (Turismo), Marina Arismendi (Política Social) y María Julia Mufñoz (SaludPública). También asistieron al seminario, entre otros, los Vice Ministros designados ErnestoAgazzi (Agricultura y Ganadería) y Mario Bergara (Economía y Finanzas); el Sr. FernandoLorenzo, Director de Asesoría Macroeconómica designado; y el Sr. Humberto Della Mea (BancoCentral). Sus comentarios, sugerencias y aportes, junto con los de otros participantes delseminario y reuniones sectoriales, son altamente apreciados. La versión presente del documentorefleja varios de los comentarios efectuados por los participantes en dicho seminario.

Las principales contribuciones a los capítulos del informe estuvieron a cargo de: DanielOks (Economista Líder) en las áreas de estrategia de crecimiento y marco macroecónomico-financiero y comercial (basado en el Informe del Banco Mundial titulado "Uruguay - Fuentes deCrecimiento"), Jesko Hentschel (Jefe Sectorial de Desarrollo Humano) en las áreas sociales, JuanGaviria (Jefe Sectorial de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura) en las áreas de finanzas,desarrollo del sector privado e infraestructura, y Carter Brandon (Jefe Sectorial de MedioAmbiente y Desarrollo Sostenible) en las áreas de agricultura y medio ambiente. En el equiposocial trabajaron: Emiliana Vegas (Economista Especialista en Educación), Ricardo RochaSilveira (Especialista Sr. en Educación), Rafael Rofmnan (Economista Sr. en Seguridad Social),Truman Packard (Economista Sr.), Cristina Baeza (Especialista Sr. en Salud), Jack Fiedler(Economista Sr. en Salud) y Luis Pérez (Especialista Sr. en Salud Pública). En el equipo deagricultura participaron: Michael Carroll (Especialista Líder en Manejo de Recursos Naturales),Álvaro Soler (Especialista en Desarrollo Rural) y Marisa Miodosky (Profesional Asociado Jr.).En el equipo de finanzas, infraestructura y desarrollo privado trabajaron: Andrés Pizarro(Especialista Sr. en Transporte), Philippe Durand (Especialista Líder en Energía), Carlos Vélez(Economista Líder de Infraestructura), Jorge Rebelo (Especialista Líder en Transporte), JoséLuis Guasch (Asesor Regional en Regulación y Competencia), Mariluz Cortés (ConsultoraEspecialista en Finanzas y Sector Privado) y Sophie Sirtaine (Especialista en Bancos).

Asimismo, se agradecen los valiosos aportes de Guillermo Perry (Economista Jefe paraAmérica Latina y el Caribe), Barbara Mierau-Klein (Economista Principal), Emesto May

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(Director Sectorial de Gestión Económica y Reducción de la Pobreza), Alejandro Guerson(Economista), Álvaro Vivanco (Analista de Investigaciones), Andrew Morrison, (EconomistaSr.), Felipe Sáez (Oficial Principal de País), María Luisa Masutti (Oficial Sr. de País), SandraCesilini (Especialista Sr. en Desarrollo Social y Sociedad Civil) y de Lisandro Martín(Profesional Asociado Jr.). Yanina Budkin (Oficial de Comunicaciones) estuvo a cargo de lascomunicaciones con los medios y Mariela Alvarez (Asistente de Programa) y Jesica Zupnik(Asistente) colaboraron con la logística del seminario y de las reuniones sectoriales. MarielaAlvarez tuvo a su cargo el formato y compaginación del documento final.

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Uruguay - Opciones de Política

URUGUAY: OPCIONES DE POLÍTICA

INTRODUCCIÓN Y MENSAJES PRINCIPALES

1. Mientras que un nuevo gobierno se prepara para asumir la administración pública,Uruguay continúa luchando por recuperarse de las consecuencias sociales y económicasderivadas de la prolongada recesión en los años 1999-2001 y de la profunda crisis en el 2002.Existen indicios de que las medidas iniciales para combatir la crisis han surtido efecto. Laexitosa reestructuración de la deuda pública ha dado alivio financiero. El serio impacto de lapobreza generada por la crisis fue amortiguado, aunque no evitado, por una red de seguridadsocial bien establecida. Se ha recuperado parte del terreno perdido y se espera un crecimientodel PIB de aproximadamente 12% en el 2004. La tasa de desempleo disminuyó de casi 20% en2002 a 12,5% a fines de 2004. Sin embargo, resta mucho por hacer para consolidar larecuperación y lograr que el país se establezca en un camino de crecimiento sostenido conequidad.

2. Como resultado de la crisis económica, una serie de debilidades en la trama económicade Uruguay han sido expuestas en forma más evidente. En el período previo a las elecciones, sesuspendió la aplicación de medidas para resolver cuestiones dificiles de reforma estructural yéstas ahora requieren la atención urgente de la nueva administración.

3. La crisis económica reveló con una claridad excepcional cuán vulnerable es Uruguay alos shocks externos y, en particular, a los de sus dos vecinos más grandes. Una serie de factoresse combinaron para que dicha vulnerabilidad fuera aún más marcada que lo esperado. Elcomercio estaba altamente concentrado en los socios de Uruguay en el MERCOSUR. El sistemabancario hacía uso frecuente del dólar en transacciones financieras sin tomar los resguardos paracubrir los riesgos cambiarios y de país. Una industria bancaria offshore de gran tamaño que eravulnerable a la fuga de capitales. Con un 90% de los depósitos bancarios, incluyendo losdepósitos locales denominados en moneda extranjera, los bancos eran vulnerables a riesgos queno habían sido evaluados en toda su magnitud. Asimismo, el alto porcentaje de deuda pública enmoneda extranjera expuso a las finanzas públicas a dificultades de financiamiento. Unaeconomía pequeña y abierta como la de Uruguay nunca será totalmente inmune a losacontecimientos del exterior, pero se podrían y deberían tomar medidas para proteger mejor alpaís ante shocks externos. Las opciones de política para reducir la vulnerabilidadmacroeconómica yfinanciera son un tema recurrente de estas Opciones de Política.

4. A pesar de que Uruguay cuenta con un sistema de protección social de gran alcance, elnivel de pobreza se duplicó en el período 2000-2003 como resultado de la profunda recesión. Lacrisis económica reveló que un sistema fiscal bajo presión dificilmente pueda financiar losprogramas sociales patrocinados por el sector público, a pesar de que se adoptaron medidas paraproteger de los recortes a algunos programas clave. También reveló que la cobertura de dichosplanes es desigual y que muchos de ellos no atienden adecuadamente las necesidades socialesactuales de Uruguay. El análisis fiscal del Banco demuestra que el gasto social (que representa

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80% del gasto público total) y el servicio de deuda pública no serán sostenibles a nivel fiscal sinel abordaje y profundización de importantes reformas estructurales con impacto fiscal. Lasopciones de política para mejorar el nivel de vida de los ciudadanos uruguayos mediante lareestructuración del gasto social para mejorar su efectividad con fines tanto de sostenibilidadfiscal como de mayor equidad serán otro tema central de estas Opciones de Política.

5. La sostenibilidad a largo plazo de servicios sociales esenciales dependerá en gran medidadel éxito de Uruguay en lograr un mayor crecimiento económico. La estrategia para uncrecimiento sostenido por ende debe estar en el centro de la agenda del gobierno. Uruguay ya nopuede conformarse con el pobre desempeño de los últimos cuarenta años, durante los cuales elcrecimiento en los ingresos per cápita alcanzó un promedio de poco más de 1% por año. Sincrecimiento sostenido, no se podrá lograr la consolidación fiscal ni una mejora global en el nivelde vida. El único modo en que Uruguay puede conciliar sus obligaciones de servicio de deudareestructurada con su compromiso con el sector social es acelerando el crecimiento económico.

6. El crecimiento económico dependerá a su vez del aumento de la inversión y de unamayor competitividad. Este es fundamentalmente el rol que el sector privado deberíadesempeñar, y también el gobierno tiene un rol importante en el desarrollo de un clima deinversión favorable. Se estima que en vista de la pro-ciclicidad del gasto y las necesidades deinversión las restricciones fiscales serán fuertes en el futuro y, aún con un ambicioso programade reforma estructural, el gobierno concentrará una buena parte de sus esfuerzos en satisfacer lascrecientes necesidades sociales de una población que envejece progresivamente y en realizar lasinversiones en educación y formación de capital humano derivadas de la agenda de crecimiento.Por lo tanto, será necesario movilizar capitales privados en la medida de lo posible, incluyendo lainversión extranjera directa en agricultura, industria e infraestructura. El nuevo gobierno tendrála oportunidad de realizar una reevaluación de los roles relativos al sector público y privadopara poner al país en una senda de alto crecimiento. Para ello se requerirá crear nuevasoportunidades a través del comercio y la infraestructura así como un ambiente más propiciopara el desarrollo del sector privado. Este será otro tema recurrente de estas Opciones dePolítica.

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PARTE 1- REDUCIR LA VULNERABILIDAD

ADMINISTRACIÓN FISCAL

7. La política fiscal es uno de los principales instrumentos disponibles al gobierno paralograr el objetivo de crecimiento sostenido con equidad - la estabilidad macroeconómica es unrequisito básico para el crecimiento sostenido. La nueva administración enfrentará importantesrestricciones en el manejo de la política fiscal. Específicamente, el elevado nivel de deudapública, que se estima en aproximadamente 90% del PIB en 2004 (Cuadro 1), será unarestricción importante y continuará siendo una grave fuente potencial de vulnerabilidadmacroeconómica. Mientras que en muchas otras áreas de la política económica y social elgobierno puede tener una amplia gama de opciones, no hay lugar para la laxitud en el frentefiscal.

8. Aún tras haber reestructurado su deuda pública en 2003, Uruguay debería asegurar unsuperávit fiscal primario en el mediano plazo en un nivel compatible con la sostenibilidad de ladeuda pública (párrafo 20). Las proyecciones indican claramente que no será posible logrardicho objetivo sin reformas estructurales con impacto fiscal significativo. Bajo las estructurasfiscales actuales, el crecimiento previsto de los ingresos tributarios posiblemente no seasuficiente para financiar las jubilaciones adicionales de una población que envejece y donde lasjubilaciones continuarán actualizándose en función de posibles alzas del salario real. A ello sesuman los requerimientos cada vez mayores en infraestructura y los pasivos contingentesasociados con la reestructuración bancaria y las garantías sobre concesiones viales y ferroviarias.

Cuadro 1 - Uruguay: Indicadores Económicos Clave

2002 2003 2004e

Crecimiento real del PBI -11.0 2.5 12.0Inversión bruta/PBI 11.5 13.1 15.7Inflación de precios al consumnidor 14.0 19.4 9.2

Exportaciones de bienes y servicios/PB 21.9 27.3 29.9Importaciones de bienes y servicios/PB 20.3 24.2 27.4Cuenta corriente/PBI i\ 3.1 -0.3 -0.8

Resultado primario 2\ 0.0 2.7 3.7Resultado total 2\ -4.6 -3.2 -2.2Deuda publica/PBI 2\ 85.0 105.0 88.8PBI, en niles de millones de dólares 12.3 11.2 13.4

1 \ Sobre la base de información del balance de pagos.2\ Corresponde al sector público no financiero.Fuente: Autoridades uruguayas y estimaciones del Banco Mundial.

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9. Movilización de ingresos. Las opciones para aumentar los ingresos tributarios sonpocas. La nueva administración se ha comprometido a crear un impuesto a la renta personal quepodría representar una nueva fuente de ingresos significativa en el largo plazo. Sin embargo, elimpuesto a las retribuciones personales es complejo a nivel administrativo y requerirá unacuidadosa planificación y preparación para ser aplicado en forma efectiva y equitativa. Laimplantación de procedimientos y estructuras administrativas llevará tiempo. Mientras tanto, elgobierno deberá apoyarse en las fuentes de recaudación fiscal ya establecidas, incluyendo -particularmente - las mejoras en el cumplimiento de las obligaciones previsionales. En junio de2003, el gobierno presentó un proyecto de ley al Congreso destinado a incrementar larecaudación ampliando la base del IVA y, a su vez, eliminando varios impuestos de bajo rédito.Resultó dificil obtener consenso en tomo a la reforma fiscal a nivel legislativo debido a elproceso electoral en curso, pero sería aconsejable retomar dicha iniciativa una vez que la nuevaadmninistración asuma su mandato.

10. Las restricciones legislativas no deberían retrasar la reforma y la modernización de laDirección General Impositiva, que podría generar un mejor cumplimiento del código fiscal y, porende, una mayor recaudación impositiva. Ya se ha dado el primer paso hacia la reestructuraciónde la organización y los procedimientos de la DGI, mejorando la capacitación del personal eincrementando los incentivos. La nueva administración haría bien en continuar con dichoprograma y sería una buena idea proceder en forma expeditiva en la creación de una unidadespecial focalizada en los grandes contribuyentes. Asimismo, el gobierno podría considerarasignar responsabilidad a la DGI en la supervisión de zonas francas y en mejorar la coordinacióncon la Dirección de Aduanas mediante la integración de sus sistemas de información. Existeincluso un gran potencial para incrementar los ingresos previsionales que recientementeregistraron una disminución de 6,2% del PIB en 2000 a 4,1% del PIB en 2003. La mejorcoordinación entre la DGI y la agencia que administra el sistema previsional (BPS) -incentivadapor la incipiente recuperación- podría resultar en una recuperación de los ingresos, queactualmente se encuentran en un nivel bajo.

11. Como regla general, no se suele recomendar que se recurra a las empresas públicas paraincrementar su aporte al presupuesto debido a que es una forma ineficiente de financiar al estado.El presupuesto depende de contribuciones financieras regulares de las empresas públicas y elsistema no se puede cambiar de un día para otro, especialmente en épocas de fuertes restriccionesfiscales. La mejora en la eficiencia ofrece una forma de resolver este dilema en el medianoplazo. En la sección referida a infraestructura de estas Opciones de Política se analizan opcionesespecíficas y operativas para mejorar la eficiencia y reducir costos en las empresas públicas. Lasreducciones de costos permitirían a las empresas públicas reducir las tarifas para los usuarios y,al mismo tiempo, mantener su aporte al presupuesto. Transferir la mejoría en la eficiencia a lasempresas y a los consumidores mediante una reducción en las tarifas, con el tiempo fomentará unmayor crecimiento e incrementará el bienestar general. También se pueden considerar opcionespara focalizar estos beneficios hacia la población más pobre.

12. Junto a la implementación de unas pocas nuevas iniciativas en materia de ingresos y allogro de una recaudación impositiva más eficiente, la forma más efectiva de incrementar larecaudación fiscal -sin duda- sería acelerar la tasa de crecimiento del PIB.

13. Gasto público. La mayor eficiencia del sector público y el estricto control del gastoofrecen una forma más segura para que Uruguay logre los superávits fiscales primanios

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necesarios para asegurar la sostenibilidad de la deuda. El gobiemo ya ha tomado medidas parareducir el exceso de personal en el gobiemo central y en las empresas públicas. La nómina delsector público se redujo en un 10% entre 1995 y 2002 - aunque el gasto en salarios del sectorpúblico no disminuyó en la misma proporción. Se podría alcanzar nuevas mejoras en laeficiencia que podrían, entre otras cosas, implicar una mayor reducción del empleo del sectorpúblico en el tiempo, en particular a través de la no renovación de cargos que queden vacantes yde programas de retiro voluntario. Parte del ahorro sería absorbido inicialmente por la necesidadde financiar las indemnizaciones por despido, sin embargo se lograrían beneficios sustanciales amediano y largo plazo.

14. Las jubilaciones son indudablemente el componente individual más significativo delgasto público de Uruguay y son responsables de la mayor parte del crecimiento del gasto en losúltimos diez años. Controlar dicho crecimiento para que las finanzas públicas puedan alcanzar ymantener la meta de superávit primario en el mediano plazo será dificil con las políticas vigentes.La práctica actual de ajustar las jubilaciones en función de los sueldos promedio de la economía(establecida por la Constitución), en conjunto con la tendencia continua hacia un envejecimientode la población, hará más difícil la contención de costos a medida que avance la recuperación dela economía y de los salarios reales, salvo que se modifique el sistema. En forma similar,. lasreformas a los planes jubilatorios especiales del sector militar, policial y bancario son igualmentecríticos para contener los pasivos contingentes futuros. Los aspectos específicos de la reformade las jubilaciones del estado se analizan en forma separada en estas Opciones de Política debidoa su importancia excepcional dentro del marco normativo, pero las recomendaciones principalestienen implicancias fiscales importantes. Se podría considerar la posibilidad de gradualmenteincrementar la edad de jubilación para ajustarla a la de los países comparables. Una opción seríaajustar la edad de jubilación con la expectativa de vida, lo que eventualmente acrecentaría losaportes a la vez que reduciría el gasto en jubilaciones en forma significativa, permitiendo alsistema adaptarse mejor al envejecimiento de la estructura poblacional. Otra opción seríamodificar el método de ajuste de las jubilaciones. Actualmente, las jubilaciones están ligadas alíndice salarial, el cual tiende a aumentar mucho más rápidamente que los precios en general, enespecial durante una recuperación cíclica. El cambio de la indexación pura en base a salarios porun índice que combine precios y salarios redundaría en un alivio financiero tan necesario para lasfinanzas públicas y a su vez salvaguardaría el valor real de las jubilaciones. Algunos países hanavanzado aún más y ajustan sus jubilaciones únicamente según los precios. Esta es otra opciónpara que considere el gobiemo, ya que contrarrestaría la prociclicidad del gasto y crearía unmargen fiscal adicional con el cual se podrían financiar los nuevos programas sociales previstos.

15. Además de las jubilaciones del estado, Uruguay posee una amplia variedad de planes deprotección social que deben ser racionalizados y enfocados con mayor selectividad para atendermejor las necesidades de la población en general. En muchos casos, los instrumentos deprotección social no cubren adecuadamente a los grupos más vulnerables, que incluyen a lostrabajadores autónomos y los trabajadores informales. Debido a que dichos grupos no realizanaportes previsionales no tienen acceso a programas formales de protección social, mientras queotras personas con registros de aportes tienen acceso a múltiples opciones de cobertura. Másadelante en estas Opciones de Política, se incluyen opciones específicas para la mejorfocalización de la red de asistencia social como parte del programa de mediano plazo. Aúncuando dichas propuestas probablemente no mejoren el balance fiscal total en forma directa,incrementarían notablemente la efectividad del gasto público.

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16. Además de los gastos presupuestados regularmente, durante la crisis de 2002 las finanzaspúblicas de Uruguay se vieron afectadas por una devaluación del peso de casi el 100% y pasivoscontingentes emanados del sector financiero. Se contrajo una deuda pública deaproximadamente US$2 mil millones (principalmente con instituciones multilaterales) paracubrir los préstamos en problemas de bancos comerciales del sector público y para financiar surecapitalización. El gobierno también se vio obligado a dar respaldo a algunos bancoscomerciales privados antes de su liquidación o reestructuración. La mayoría de dichas pérdidasya se han materializado, pero el riesgo de sufrir pérdidas adicionales derivadas de pasivoscontingentes aunque sustancialmente menor aún está presente. Dichos riesgos podrían reducirsesignificativamente de abordarse una serie de medidas, a saber:

* Implementar en forna estricta las regulaciones de gobiemo corporativo en las entidadesdel sector financiero, especialmente las del sector público.

* A medida que mejore la gobemabilidad, llevar a cabo la separación de las funciones debanca de desarrollo y fomento del BROU de sus funciones de banca comercial yeventualmente colocar a dicho banco bajo la legislación comercial.

* Acelerar la venta del Nuevo Banco Comercial.* Terminar la venta o enajenación de activos de los bancos comerciales liquidados y de los

fondos fiduciarios correspondientes al BROU y al BHU.

17. Estrategia de administración fiscal. A pesar de que en el corto plazo la política fiscaldeberá centrarse en el logro de la meta de balance primario, existen otros temas deadministración fiscal más amplios que merecen ser considerados. Una de las debilidadeshistóricas de la conducta fiscal de Uruguay es que ha sido pro-cíclica. El gasto público haseguido la tendencia de los ingresos públicos, aumentando en tiempos de expansión económica ycontrayéndose en épocas de recesión. Tanto una eficiente gestión macroeconómica como elinterés por el bienestar de los pobres indicarían que las finanzas públicas deberían seradministradas en forma contra-cíclica. Es decir, el gasto público y, en particular, el gasto socialpara atender situaciones de pobreza debería mantenerse en épocas de recesión económica yrestringirse en tiempos de expansión económica. En el informe del Banco "Uruguay - Fuentesde Crecimiento" se analizan opciones estratégicas para lograr este objetivo; allí se ilustra como laintroducción de una regla fiscal contra-cíclica puede ser compatible con la sostenibilidad de ladeuda.

18. En lo que concierne a los próximos uno o dos años, las implicancias son claras. Amedida que la recuperación económica continúe fortaleciéndose, es probable que los ingresospúblicos aumenten y el gobierno debería asegurarse de que el gasto público no absorba latotalidad de dicho aumento. Por el contrario, debería aprovechar la oportunidad para avanzar enlas reformas que permitan consolidar la meta de superávit primario en el mediano plazo yasegurar la sostenibilidad de la deuda pública. La experiencia en otros países demuestra que unarelación deuda-PIB baja reduce significativamente la prima de riesgo soberano y, por ende, lastasas de interés sobre la deuda pública. Uruguay podría considerar fijarse como meta dereducción de su deuda volver al nivel de deuda inferior al 50% del PIB, que prevalecía antes dela crisis reciente. Una deuda más baja aumentaría notablemente la capacidad del gobierno deadministrar la política macroeconómica en forna proactiva y lograr crecimiento con equidad.Cabe hacer notar que Chile ha podido sostener un fuerte crecimiento y a su vez llevar la deuda aniveles relativamente bajos durante la década del 90 (actualmente asciende a 13% del PIB sin la

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deuda del Banco Central). Esto ayudó a Chile a establecer políticas fiscales contra-cíclicas enforma efectiva desde 2000.

GESTIÓN DE LA DEUDA

19. La sostenibilidad de la deuda no sólo requiere generar un superávit fiscal primariosuficiente para atender los pagos de la deuda; también depende de un manejo proactivo de ladeuda para asegurar que su tamaño, estructura de vencimientos y composición monetaria esténen línea con las necesidades y la capacidad de pago de Uruguay.

20. En este momento el tamaño de la deuda de Uruguay continúa siendo una fuente devulnerabilidad. A pesar de que la renegociación de deuda acordada en 2003 brindó alivio en elcorto y mediano plazo en relación con las obligaciones contractuales con los tenedores de deudaprivados, la relación de deuda-PIB a fines de 2004 fue de aproximadamente 90%. Ejercicios desimulación realizados en el informe "Uruguay - Fuentes de Crecimiento" demuestran que siUruguay pudiera converger y sostener un superávit fiscal primario del nivel del año 2004, de3,7%, o levemente superior, para lograr un crecimiento anual promedio de 3,8% en 2005-14 (3%a partir de 2008), la deuda podría reducirse a aproximadamente 55% del PIB en diez años.l Sinembargo, la misma continuaría siendo bastante elevada en el mediano plazo, y por ende seguiríacontribuyendo a la vulnerabilidad de Uruguay ante shocks externos o internos.

21. La estructura de vencimientos de la deuda pública de Uruguay mejoró notablemente conla renegociación de deuda del 2003. El resultado aportó fundamentalmente alivio de laspresiones de liquidez en el mercado de bonos (que representa aproximadamente la mitad del totalde la deuda soberana) en el corto y mediano plazo. Sin embargo, la pesada amortizaciónpendiente de otras obligaciones en el período 2005-2006 de aproximadamente US$3,3 milmillones aún representa una amenaza potencial a la liquidez. La mayor parte de dichas deudas sehan contraído con instituciones financieras multilaterales y Uruguay necesitará contar con elrespaldo continuo de dichas entidades. Esta circunstancia destaca la necesidad de planificaranticipadamente las nuevas operaciones y programas que garanticen la continuidad de la relacióncon las instituciones financieras multilaterales complementada por otros préstamos selectivos enlos mercados de capitales, si fuera necesario.

22. La composición monetaria de la deuda pública de Uruguay se ha convertido también enun foco de atención importante desde que la crisis económica de 2002 revelara cuán fácilmenteuna deuda denominada en moneda extranjera puede exponer a la economía a fluctuacionescambiarias. Una deuda pública denominada en moneda extranjera restringe la capacidad demaniobra del Banco Central para administrar la política monetaria y la insuficiencia deinstrumentos denominados en pesos también puede limitar el desarrollo del mercado de capitaleslocal haciéndolo más vulnerable a variaciones del tipo de cambio. Por todos estos motivos, elsentimiento que prevalece en Uruguay favorece la emisión de deuda denominada en pesos tantoen los mercados locales como extranjeros (y en especial deuda en pesos indexada) en lugar dedeuda denominada en moneda extranjera. La colocación reciente de bonos a dos añosdenominados en pesos en los mercados intemacionales por un monto de $56.000 millones (luego

' La deuda podría inclusive descender debajo de 50% del PIB en caso de que el tipo de cambio real de medianoplazo se apreciara un 21% en relación a 2004 (en lugar del 14% supuesto en el escenario base).

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incrementada en $26.000 millones adicionales) tuvo una alentadora aceptación. Si los mercadosde capitales continúan respondiendo bien y la prima de tasa de interés requerida para los bonosen pesos no es mucho más elevada que para los bonos denominados en dólares, el gobiernopodría avanzar en el programa en forma progresiva, focalizándose tanto en el mercadointernacional como en el local.

23. Una fuerte reserva en moneda extranjera es otro aspecto importante de la administraciónde deuda, ya que ésta puede facilitar una mejor gestión de la deuda en la medida que es necesariohacer frente a los vencimientos. Las reservas internacionales de Uruguay en la actualidad sonequivalentes a 9 meses de importaciones y cubren aproximadamente 85% del servicio de deudapública con vencimiento en el último trimestre de 2004. Desde el punto de vista de los pagos,puede considerarse una cobertura satisfactoria. Sin embargo, las reservas de moneda extranjeraapenas ascienden a un cuarto del total de los pasivos en moneda extranjera en el sistemafinanciero, lo cual sugiere una posible fuente de vulnerabilidad. Para reforzar aún más suposición de liquidez, Uruguay podría exigir a las instituciones financieras que mantenganreservas de liquidez sobre sus depósitos en moneda extranjera más elevadas para los noresidentes e inversamente proporcional al plazo de vencimiento de los depósitos. Otra opción depolítica sería que Uruguay explore la posibilidad de un seguro de liquidez internacionalcontratado con banco comerciales del exterior.

24. Desdolarización. La intención de emitir más deuda denominada en pesos estáestrechamente relacionada con el objetivo más amplio y de largo plazo de favorecer el procesode desdolarización. La percepción generalizada en Uruguay es que el uso extendido del dólarpara las transacciones financieras ha representado una fuente de inestabilidad. Dichainestabilidad es mucho más aguda debido a que existe un descalce de moneda entre los activos ypasivos de muchas instituciones financieras y las obligaciones en moneda extranjera de muchoshogares y empresas no están cubiertas por fuentes seguras de ingresos en moneda extranjera. Unproceso de desdolarización permitiría reducir la magnitud de dichas dificultades pero tal procesosólo se puede activar reformando las políticas que dieron origen a la dolarización en primerlugar.

25. El motivo principal por el cual se ha hecho uso tan extensivo del dólar para lastransacciones financieras en Uruguay es que los ciudadanos desconfian del valor del peso. Por lotanto un programa exitoso de desdolarización dependerá de la capacidad de generar confianza enel peso como fuente de valor confiable. Una opción de política importante para respaldarlo seríauna política monetaria basada en metas de inflación, lo que a su vez demanda mayorindependencia o autonomía del Banco Central. A nivel internacional, éste se está convirtiendoen el marco de política monetaria predominante bajo regímenes de tipo de cambio flotante. Almismo tiempo, se debería perseguir una política fiscal consistente a lo largo del tiempo para quelas expectativas inflacionarias y, por ende, las tasas de interés en pesos, se puedan mantener enniveles competitivos. Asimismo, se podrían adoptar otras medidas específicas para fomentar laadopción de instrumentos financieros denominados en pesos (incluidos los instrumentosindexados). El mercado bien podría ser receptivo a bonos o certificados de depósitosdenominados en pesos si éstos fueran indexados a inflación y si se pudiera garantizar a lostenedores de los bonos que la indexación es justa, administrada en forma transparente y cumplidaestnctamente. Tal como se describe en los puntos siguientes, las normas prudenciales sobreintermediación financiera pueden ser también un complemento efectivo para una estrategia de

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desdolarización. El gobierno debería obrar gradualmente en la introducción de normasprudenciales que alienten la desdolarización, de modo que el ritmo de desdolarizacion acompañeel proceso de mejora de confianza en el peso. Una adopción demasiado rápida de normas podríainducir a los depositantes a transferir sus ahorros al exterior.

REFORMAS DEL SECTOR FINANCIERO

26. La crisis de 2002 fue una experiencia devastadora para el sector bancario de Uruguay.Muchos bancos comerciales privados colapsaron, dando lugar a un aumento en el predominio delos bancos del sector público con relación a la situación anterior a la crisis. A los dos bancospúblicos tradicionales (BROU y BHU) se ha sumado un tercero, el Nuevo Banco Comercial(NBC), constituido por activos rescatados de varios bancos comerciales privados que quebrarondurante la crisis. Como resultado, los bancos públicos concentran en la actualidad el 60% detodos los activos del sector bancario.

27. La crisis reveló profundas debilidades estructurales y de gerenciamiento en el BROU y elBHU. El gobierno amplió la asistencia de emergencia a ambos bancos, que estánexperimentando una reforma estructural con el respaldo del FMI y el BIRF. El BROU está en elmedio de una importante reestructuración para mejorar la eficiencia, reducir los costos y mejorarla gobemabilidad corporativa. El BHU ha transferido todos sus depósitos en moneda extranjeraal BROU y no está autorizado a tomar tales depósitos. El BHU también se encuentra en procesode reestructuración con el fin de convertirse en una institución originadora de hipotecas que sefinancia a través de la securitización y venta de hipotecas en el mercado de capitales. En esteproceso de reestructuración está desvinculando al personal redundante, reforzando la gestión decobranza de préstamos y transfiriendo su Cartera Social deficitaria al Ministerio de Vivienda.Es importante que estos esfuerzos de reestructuración sean diligentemente continuados. Elgobierno podría considerar diferenciar más claramente los roles comerciales y de fomento que elBROU ha cumplido tradicionalmente -incluyendo en el presupuesto cualquier subsidio derivadode los préstamos de fomento- y considerar la posibilidad de someter al banco al ámbito de lasleyes comerciales. Ello ayudaría a establecer reglas de juego parejas para el sector bancario y, alfomentar la competencia, a facilitar el crecimiento económico.

28. El recientemente creado NBC complica el panorama debido a que, a través de sussucursales en todo el país, compite directamente con el BROU. Dicha competencia - crucialincentivo para alcanzar la eficiencia - puede no ser efectiva si ambos bancos permanecen en elsector público. Como parte de un plan de negocios más amplio, el NBC (sujeto a la leycomercial) está buscando un potencial inversor estratégico extranjero. El sector bancario sebeneficiaría con la privatización del NBC.

29. Lo que queda del sistema bancario privado luego de la crisis de 2002 es una pequeña redde bancos extranjeros y unos pocos bancos locales que ofrecen productos a corto plazo endólares. Estos bancos tienen una posición financiera sólida y muchos de ellos pueden obtenerrespaldo de sus casas matrices en el exterior. Durante y después de la crisis fueron losprincipales beneficiarios de una "fuga hacia la calidad". Actualmente atienden únicamente a unpequeño sector del mercado, prácticamente confinado al área de Montevideo, y operan conproductos denominados en dólares. Sin embargo, están bien posicionados para aprovechar el

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vacío que dejaron los bancos locales liquidados. En particular, tienen la posibilidad de participarmás activamente en los mercados de capitales y para expandir sus servicios de valor agregado.

30. En la actualidad el principal desafio del sector bancario de Uruguay consiste enreestablecer un sistema de intermediación financiera estable y eficiente entre depositantes yprestatarios que canalice el capital hacia inversiones productivas en la economía real. Elproblema no es la falta de depósitos. Los depósitos de residentes ya han sobrepasado el nivelregistrado en julio de 2002, cuando se impuso la moratoria bancaria. Los depósitos privados deresidentes dentro del sistema bancario aumentaron un 22% el último año hasta septiembre de2004; los depósitos de no residentes sólo mostraron una modesta recuperación. Sin embargo losbancos públicos y privados cuentan con una gran liquidez debido a que las políticas de préstamosvigentes son restrictivas. Existen varias razones para ello:

* Actualmente la gran mayoría de los depósitos en el sistema son depósitos a la vista quepodrían ser retirados ante el menor indicio de problemas y los bancos se deben prepararpara esa posibilidad, manteniendo un alto nivel de liquidez.

* La aversión al riesgo y las consideraciones de liquidez alientan a los bancos a otorgarpréstamos predominantemente dentro del sector financiero, de modo que el 61% deltotal de la cartera de préstamos corresponde a préstamos entre instituciones financieras.Los préstamos al sector no financiero han disminuido casi un 60% desde diciembre de2001; desde principios de 2003, el volumen de créditos pendientes del sector privadoprácticamente no ha registrado cambios, aunque el porcentaje de préstamos conproblemas ha disminuido.

* La mayoría de los depósitos (92% a fines de junio de 2004) están denominados enmoneda extranjera y, como resultado de la crisis, los bancos son plenamente conscientesdel peligro de otorgar préstamos en moneda extranjera a prestatarios cuyos ingresosestán denominados exclusivamente en pesos. Por lo tanto la actividad de préstamos seconcentra en el sector de exportaciones y con vencimientos a corto plazo.

31. Los problemas a los que se enfrenta el sector bancario, en parte, derivan de la falta deconfianza, aunque también de algunas debilidades estructurales. La falta de un mercadosignificativo para los productos financieros denominados en pesos ha incrementado en granmedida la vulnerabilidad del sistema financiero a los shocks externos. El gobierno deberíaalentar el desarrollo de servicios financieros denominados en pesos y la reciente introducción dedepósitos en unidades indexadas (UI) fue un paso importante en ese sentido. Se podríanconsiderar medidas para fortalecer dicha iniciativa, por ejemplo, introduciendo requerimientos dereservas preferenciales para depósitos en pesos y UI, y alentando a los fondos de pensioneslocales y compañías de seguros a invertir una proporción de su cartera en instrumentos en pesosy en UI (de modo de limitar los decalces de moneda entre sus activos y pasivos). El gobiemo yaha tomado algunas medidas en ese sentido (por ejemplo, exigiendo mayores provisiones parapréstamos en dólares a agentes que no perciben ingresos en dólares) pero debe continuaravanzando. Al mismo tiempo, las autoridades de supervisión deberían asegurar que los riesgosde cambio sean totalmente intemalizados por las instituciones financieras a través de laregulación prudencial.

32. El programa de seguro de depósitos recientemente implantado continúa sinfinanciamiento. Si el plan es financiado e implementado selectivamente con respecto a depósitos

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en pesos y en UI en primera instancia, aumentaría la confianza en el sistema bancario en suconjunto y ayudaría a fomentar la gradual pesificación del sector financiero en su conjunto. Enla implantación del nuevo sistema, será importante considerar cuidadosamente el tratamiento delos depósitos del BROU que están totalmente garantizados por el estado.

33. La reglamentación y supervisión del sector financiero desempeñará un papel importanteen la recuperación y mejor desempeño de las instituciones del sector financiero. Si se pretendeque lleve a cabo sus funciones de buena manera, la autoridad reglamentaria y de supervisióndebería estar bien calificada en lo profesional y ser financiera y políticamente independiente. Laindependencia del Banco Central del gobierno está aceptada actualmente a nivel internacionalcomo mejor práctica y es una meta que Uruguay podría intentar lograr. Una meta intermedia quelas autoridades podrían considerar sería adoptar medidas para la total independencia técnica delas actividades de supervisión y reglamentación del sector bancario al interior del Banco Central.

34. La actividad de banca offshore es un tema que merece atención especial desde el punto devista regulatorio. En la actualidad, los bancos de Uruguay pueden tomar depósitos locales y delexterior y realizar otras operaciones que, en general, se encuentran reglamentadas en formaconjunta. Debido a los riesgos tan diferenciales implícitos en las actividades locales y offshore,y su sensibilidad a diferentes parámetros, muchos países las separan, tanto en términos deinstituciones autorizadas a ofrecer dichos servicios y la reglamentación de éstos. Este es un temacomplejo que podría tener un impacto importante en la estabilidad bancaria de Uruguay, enparticular si los depósitos de no residentes en el sistema recuperan los niveles previos a la crisis.El gobierno podría considerar opciones para separar las actividades bancarias on y off-shore,según la experiencia internacional en la materia.

DESARROLLO DE LOS MERCADOS DE CAPITAL

35. Una importante debilidad del sistema financiero de Uruguay continúa siendo el atraso enel desarrollo del componente no bancario del sistema. La ausencia de instituciones financierasno bancarias fuertes, además de los bancos, no sólo ha llevado a que el sector bancario sea máscomplaciente sino que también ha impuesto limitaciones al sector corporativo debido a la falta defuentes de financiamiento en forma de capital de deuda no bancaria. La reciente sanción deleyes relativas a fideicomisos ("Ley de Fideicomiso") fue sin dudas una importante iniciativa encuanto a la creación de mercados de capital alternativos, sin embargo una serie de detallestécnicos fiscales y legales aún conspiran en bloquear el paso. Para facilitar el financiamiento deldesarrollo es imperante que las autoridades contribuyan a fomentar el desarrollo de los mercadosde capitales.

36. Los mercados de capital desempeñan un rol de intermediación clave entre los ahorristas ylos inversores y, por lo tanto, ayudan a incentivar el crecimiento y el empleo. Los mercados decapital suelen permitir financiar inversiones a mayores plazos y a menudo con mayor riesgo quelos bancos; dado que sirven de puente entre inversores y empresas, los mismos no se hallanlimitados por los descalces entre activos y pasivos. También permiten que los precios de losinstrumentos financieros sean fijados en forma flexible según las fuerzas del mercado, tal comolo demuestra la reciente venta de préstamos pertenecientes a los bancos liquidados. Sin embargoel desarrollo de los mercados de capital de Uruguay está lejos de su potencial. El principal

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instrumento es la deuda soberana, mientras que la deuda de empresas del sector privado y lainversión de capital representan sólo una pequeña porción del mercado (la capitalización de lasbolsas asciende a sólo 1% del PIB).

37. Sin embargo, existe una demanda cada vez mayor de inversiones financieras motivadapor el crecimiento de ahorros administrados por los fondos de pensiones. La proporción deahorros canalizados a través de los fondos de pensiones ascendió a aproximadamente 13% delPIB en 2003. A medida que estas instituciones se desarrollen necesitarán diversificar suscarteras más allá de la deuda soberana. Por lo tanto, los mercados de capital necesitanexpandirse y diversificarse, tanto para atender la demanda creciente de instrumentos financierospor parte de los ahorristas como para satisfacer una necesidad cada vez mayor de préstamos ycapital accionario de los inversores. El gobierno podría considerar emitir acciones de las grandesempresas del estado. De este modo podría incentivar el desarrollo del mercado de capital y crearincentivos externos para mejorar el gerenciamiento corporativo en las empresas públicas. Dichoproceso podría requerir someter a las empresas públicas al ámbito de la legislación comercial.

38. En parte, el tamaño pequeño del mercado local de obligaciones negociables y de capitalde Uruguay se debe a las debilidades institucionales y regulatorias que perjudican latransparencia y desgastan la confianza de los inversores. El gobierno podría hacer mucho paraaumentar la confianza mejorando la reglamentación y la supervisión y, en dicho contexto, lanueva administración podría considerar tomar medidas en varios frentes.

39. Las mejores prácticas reconocidas a nivel internacional exigen que los organismosreguladores de los mercados de capital sean independientes del gobierno. En Uruguay dependendel Banco Central que, a su vez, no es independiente del Poder Ejecutivo. Dicha estructurapuede generar conflictos de interés ya que el estado es el principal proveedor de serviciosfinancieros. La mayor independencia para los organismos reguladores de los mercados decapital, así como el otorgamiento de mayor poder a dichos organismos para exigir elcumplimiento del marco normativo, contribuiría al desarrollo de los mercados de capital.

40. Con respecto al mercado de títulos de valores, Uruguay inicialmente se inclinó por unsistema autorregulado. Las recientes leyes de títulos de valores contemplan la regulación de laconducta de los agentes. Sin embargo, existe un vacío regulatorio en áreas tan importantes comola manipulación, especulación, utilización de información interna y prácticas desleales. Tambiénexiste preocupación relativa a la calidad y confiabilidad de las auditorías. Las medidas paracorregir esas deficiencias ayudarían a mejorar los mercados de títulos de valores. Asimismo, senecesitaría una mayor divulgación de información y transparencia para mejorar la gobemabilidadcorporativa; esto también ayudaría a proteger a los pequeños accionistas.

41. El marco normativo y la reglamentación de los fondos de pensiones tiene especialimportancia debido a su prominencia cada vez mayor dentro de los mercados de capital. Unorganismo regulador autónomo de los fondos de pensiones ayudaría a evitar posibles conflictosde política macroeconómica. Las restricciones actuales sobre las inversiones en cartera por partede los fondos de pensiones deben ser reexaminadas para confirmar si dificultan la diversificacióndel riesgo o limitan las utilidades. Para fortalecer la competencia el gobiemo podría consideraropciones tales como separar las funciones de administración de cuentas, en las cuales laseconomías de escala suelen ser importantes, de la administración de inversiones, en la cual lacompetencia es factible y conveniente. Otra área a tener en cuenta en términos de competencia

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es la garantía de rendimiento mínimo que ofrecen los fondos de pensiones. La misma planteauna asimetría respecto al fondo de pensiones del gobierno- AFAP República - que al menos enla percepción del inversor medio conlleva una garantía implícita del gobierno.

42. En el área de seguros, se deben corregir los privilegios monopólicos del Banco deSeguros del Estado (BSE) y la indulgencia en materia de supervisión de la que goza paraestablecer condiciones equitativas sobre las cuales pueda evolucionar un mercado máscompetitivo con participación privada. Existen áreas complementarias a la actividad bancariaque podrían generar oportunidades prometedoras para el desarrollo de negocios. La estructuraactual de los mercados de capital de Uruguay se encuentra excesivamente segmentada,especialmente teniendo en cuenta el pequeño tamaño de la economía. Por ejemplo, lascompañías de seguros podrían ofrecer préstamos a personas, y los bancos podrían venderproductos de seguros. Si pudieran reducirse estas barreras artificiales, aumentaría lacompetencia y se incentivaría la innovación en el sector financiero. Esta sería una buena razón -aunque no la única- para inclinarse por la supervisión consolidada.

43. Nuevas normas prudenciales para los fondos de seguro y pensiones podrían poner mayorénfasis en la correspondencia de moneda entre activos y pasivos. Ello podría incentivar almercado de instrumentos ajustados por inflación y reducir la preferencia de activos denominadosen moneda extranjera. En particular, los fondos de pensiones probablemente desearíandiversificar sus carteras absorbiendo bonos hipotecarios ajustados por inflación que podrían seremitidos, por ejemplo, por el Banco Hipotecario del Uruguay.

44. Debido a que los fondos fiduciarios podrían convertirse en un vehículo de uso habitualpara financiar nuevos proyectos, la Ley de Fideicomiso recientemente aprobada debería serregulada apropiadamente, teniendo en cuenta la nueva legislación impositiva. Los nuevosproductos, tales como certificados de acciones, pueden representar una propuesta atractiva paralos inversores locales y extranjeros.

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PARTE II- SOSTENER EL CRECIMIENTO

POLÍTICAS COMERCIALES

45. Para un país pequeño como Uruguay, el comercio exterior es de extrema importancia.Uruguay posee una fuerte ventaja comparativa en productos de agricultura, agroindustria yforestación que está lejos de haber sido totalmente desarrollada. El proteccionismo ha limitadoel logro de ese potencial de exportación, especialmente a los países miembro de la OCDE, através de barreras arancelarias y no arancelarias. Un análisis realizado recientemente por elBanco Mundial en el contexto del informe "Uruguay - Fuentes de Crecimiento" indica queUruguay está posicionado para obtener grandes beneficios de una reforma fundamental delcomercio mundial de agricultura. El avance logrado hasta el momento en la Ronda Doha estámuy lejos de lograr tal objetivo. En materia de comercio agrícola, los intereses de Uruguay sonconsistentes con los de otros productores agrícolas eficientes y, en Rondas Doha futuras,Uruguay tal vez desee considerar la posibilidad de unirse a ellos para fortalecer el lobby a fin delograr un comercio más liberal en materia de productos agrícolas.

46. El MERCOSLUR ha sido el vehículo de política comercial más importante para Uruguayen los últimos años. La crisis económica reciente ha revelado debilidades en la estructura y laparticipación de las exportaciones de mercadería de Uruguay a sus socios del MERCOSURdescendió de 55% en 1998 a aproximadamente 24% en 2004. La disminución se vio exacerbadapor la imposición de barreras no arancelarias por parte de Argentina y Brasil en un esfuerzo porproteger a sus propios productores locales.

47. El MERCOSUR puede aprovechar su potencial de expansión del comercio ofreciendo unmarco para que los países miembro aúnen fuerzas y obtengan una mayor ventaja en lasnegociaciones comerciales con países industriales que favorezcan la alta protección agrícola. Siel avance en las Rondas Doha futuras es lento, el MERCOSUR podría buscar activamente lograracuerdos comerciales más limitados sobre una base regional o por país individual. Un Acuerdode Libre Comercio con EE.UU., y por extensión el ALCA propuesto, podría aportar ventajassignificativas para Uruguay y otros países del MERCOSUR. Las ventajas pueden medirse entérminos de mayor acceso al mercado de productos agrícolas y agro-procesados y también entérminos de políticas y reglamentaciones mejor integradas y más estables e institucionesmodernizadas. Podrían obtenerse ventajas similares mediante un acuerdo de libre comercio conla Unión Europea. El establecimiento de acuerdos con EE.UU. y/o con la Unión Europea podríaresultar beneficioso, no obstante no se logrará el ideal del desmantelamiento de todos losprogramas de asistencia local y los subsidios a las exportaciones. Hasta el presente, elMERCOSUR ha adoptado una posición de principio en materia de asistencia a los productoreslocales y subsidios a las exportaciones. El costo del limitado avance logrado ha recaído sobre losexportadores agrícolas del MERCOSUR, dado que su participación en el total de exportacionesmundiales ha disminuido de 2,3% a 1,5%.

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48. El MERCOSUR podría continuar reforzando sus estructuras comerciales internas yprepararse mejor para las negociaciones con otros bloques comerciales disminuyendo su arancelexterno común y armonizando sus políticas comerciales generales, incluyendo la reducción detarifas NMF (naciones más favorecidas). Ello implicaría medidas tales como la adopción deestándares comunes de salud y sanidad, el desarrollo de reglamentaciones comunes en materia deseguridad y el establecimiento de un marco común con respecto a los subsidios y al dumping.Seguramente la estandarización de los procedimientos y políticas comerciales rutinariascontribuirá más a mejorar la eficiencia del MERCOSUR como bloque comercial integradocomercialmente que intentar alcanzar objetivos más visionarios como una moneda en común,para la cual el grupo aún no está preparado.

49. Además de sus esfuerzos por movilizar al máximo al MERCOSUR, Uruguay podríaconsiderar el logro de acuerdos de comercio bilaterales con otros países en los cuales existapotencial de ingresos derivados del comercio. Debido a que Uruguay posee una economía másespecializada que Argentina o Brasil, los acuerdos bilaterales pueden tener un foco másrestringido. El acuerdo bilateral concluido con México ha derivado en la aceleración delintercambio comercial e ilustra muy bien cuán provechosos pueden ser dichos acuerdos paraUruguay. Las relaciones comerciales más estrechas con India y China resultarían atractivas paraUruguay, ya sea dentro del marco del MERCOSUR o a nivel bilateral. Solamente el tamaño dedichos mercados conjuntamente con una débil ventaja comparativa en cuanto a su agricultura declima templado podría convertirlos en mercados potencialmente importantes para Uruguay.

50. La agenda de negociaciones para los acuerdos comerciales se está volviendo cada vezmás compleja. Ya existe un cuerpo de leyes comerciales internacionales extenso con el cual losnegociadores deben estar completamente familiarizados. Los temas en juego son cada vez másnumerosos y diversos, incluyendo reglas de origen, reglamentaciones en material de salud yseguridad, derechos de propiedad industrial, compras del sector público, régimen de inversiónextranjera y muchos más. Es importante que Uruguay desarrolle un equipo de negociadores bienentrenados y experimentados para no estar en desventaja en la mesa de negociaciones. Unequipo fuerte de negociación deseará basarse en estudios técnicos que ayuden a comprender ycuantificar las ventajas y desventajas de los temas no comerciales discutidos en lasnegociaciones comerciales. El equipo de negociación también puede beneficiarse con relacionesinter-agenciales efectivas y vínculos con el sector privado para arribar a una estrategia denegociación que sirva verdaderamente los intereses de Uruguay.

DESARROLLO E INNOVACIÓN DEL SECTOR PRIVADO

51. El crecimiento sostenido depende de un sector privado dinámico que pueda invertir,generar trabajo, promover la productividad y crear valor. Varios factores contribuyen aldesarrollo del sector privado, desde un marco macroeconómico y financiero estable, hastareglamentaciones, programas e instituciones que contribuyan a mercados eficientes. Las leyes,reglamentaciones comerciales y la calidad de las instituciones públicas que exigen sucumplimiento afectan directamente la estructura de incentivos para las empresas privadas, lasnuevas inversiones y la innovación. Certidumbre en los derechos de propiedad y de losacreedores, y leyes predecibles ayudan a vincular esfuerzos con recompensa, asegurando a losparticipantes del mercado que podrán obtener los beneficios de sus inversiones.

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Reglamentaciones sólidas pueden aliviar las asimetrías de información y ayudar a crearcondiciones equitativas entre las PyMEs y las empresas más grandes. Asimismo, el respaldoespecífico para programas destinados a las PyMEs puede fomentar la difusión de losconocimientos y la innovación. Optimizar la calidad entre las PyMEs es fundamental parapromover las exportaciones, y resulta de particular importancia en Uruguay, dado que lasmejoras fitosanitarias son cruciales para el incremento de las exportaciones agrícolas.

52. Clima de negocios. Una evaluación comparativa del clima de negocios de Uruguay y deotros países revela los desafios a los que se enfrentan las empresas uruguayas ante la estructurainstitucional actual (Gráfico 1). En base a dicha comparación, el gobiemo podría considerar unaserie de opciones de política para fortalecer el ambiente legal y normativo para el desarrollo delsector privado. Dichas opciones incluyen:

* Simplificación de los procedimientos y reglamentaciones para constituir una empresa, yasea a nivel nacional o departamental. Como iniciativa piloto, se podría utilizar unaventanilla única a nivel departamental para luego diseñar un plan más ambicioso a nivelnacional. En este contexto, el e-governrment podría desempeñar un rol importante. Lareducción de los costos para hacer efectivos los contratos es otro desafio. Procedimientosmás efectivos de quiebras o de reestructuración para empresas económicamente viablesayudarían a reasignar el capital de manera eficiente. Ello incluiría la unificación de losprocedimientos de quiebra y la creación de incentivos adecuados para el uso de losacuerdos preventivos. La aprobación del proyecto de ley actualmente en el Congresoayudaría a establecer un marco legal más favorable para el desarrollo de las empresas,especialmente si está acompañado de un fortalecimiento de la capacidad institucional yde un soporte de infraestructura para el poder judicial, en particular para los tribunales dequiebras.

* Ni ricos ni pobres tienen acceso eficiente a la justicia en Uruguay. Para la comunidadempresarial las demoras se producen como resultado de procedimientos engorrosos yfalta de comprensión por parte de las autoridades judiciales de temas de negocioscomplejos, tales como propiedad intelectual, antitrust y quiebras. Los pobres desconocensus derechos, probablemente no puedan pagar los honorarios profesionales y tal vez noconocen mecanismos de mediación alternativos. La modemización del sistema dejusticia, como garantía de los derechos individuales y de los derechos de propiedad enparticular, incentivaría la inversión privada. La agenda podría incluir medidas paramejorar la administración de casos, ampliar el uso de las audiencias y simplificar elproceso de notificación y de apelación. El Poder Judicial busca establecer un tribunallaboral adicional y dos tribunales para delitos en materia económica, con el fin de crearlas condiciones necesarias para el desarrollo del sector privado. La capacitaciónespecializada y los programas de educación legal permanente para los jueces les ayudaríaa manejar casos económicos complejos.

53. Tal vez, la forma más efectiva de promover medidas en favor de las empresas seríaestablecer una unidad o comisión especial en la Presidencia, cuya función, autoridad yresponsabilidad consistiría en desregular y simplificar los procedimientos comerciales y mejorarel clima de negocios.

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Gráfico 1: Comparación del clima de negocios

Costo de constitución de una empresa (% de ingresos per cápita)

60-

48.250

40 Menor costo -Global

30- 1 27.4

30

20 15.7 16.5 16.7

10.0 11.710-

Dinamarca Estados Chile Brasil Argentina Espana Mexico Colombia Uruguay

Unidos

Costo de ejecución de contratos (% del valor de la deuda)

30 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~25.825

Menor Costo -Global 20.020 18.6

15 ~~~~~~~~~14.1 15.0 1.

85 - 7

10.4107.

Noruega EEUU Chile España Argentina Brasil Colombia Mexico Uruguay

Mayor divulgación Indice de divulgación de información

109

8- 7 7

7 6jIIIiiiñEEU Epñ5 ie Mxc rsl Agnia LC Clmi rga

4~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Poei

F EnE: asUd dsatos C hn Busiess",eBaco Mundial, 2005.a LA olmia Uuga

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54. Marco institucional para el desarrollo y la innovación de las PyMEs. A pesar de losavances logrados recientemente, la política de desarrollo e innovación de las PyMEs continúasiendo débil. Uruguay comparte ciertas características de las instituciones públicas de AméricaLatina, tales como designaciones políticas para los cargos jerárquicos, recursos presupuestariosescasos, fragmentación y coordinación limitada. En cuanto a los programas específicos deinnovación y respaldo a las PyMEs, en Uruguay faltaría una visión estratégica y existe unacoordinación débil entre las diferentes instituciones responsables de su implantación. Ellogenera fragmentación, falta de coordinación y duplicación de esfuerzos y recursos en algunasáreas, mientras que otras áreas problemáticas continúan sin ser atendidas. Algunas medidas hancomenzado a tomar forma recientemente, obteniendo resultados iniciales alentadores. Algunosejemplos son la creación de la Red ProPyMEs; programas financiados por el MIF (el FondoMultilateral de Inversiones financiado por el BID) con diferentes cámaras empresariales y otrasinstituciones; iniciativas asociadas de la UdelaR para la promoción de acuerdos con empresas einstituciones privadas, y el programa de incubadora de empresas de UdelaR, Programa Empretecde las Naciones Unidas, LATU/ORT y Zonamérica. Estas medidas ofrecen mayor consistenciaestratégica y operativa a la Estrategia Nacional de Innovación y contribuyen a la planificación,financiación y ejecución de los programas. También promueven las relaciones entre lainvestigación y los negocios y, en forma más general, entre el sector público y el privado.

55. Se pueden sugerir varias iniciativas para generar un marco de producción de las PyMEsdinámico y competitivo con conexiones adecuadas a grandes empresas nacionales y extranjeras.Se debería complementar este marco con una red de institucíones para desarrollar el proceso deaprendizaje colectivo. Las opciones de política incluyen:

a) Fortalecer la base gerencial

* Un Programa de Desarrollo de Empresarios consistente en proyectos presentados a travésde instituciones tales como UdelaR, ORT, LATU, EMPRETEC, etc., para capacitar ydesarrollar redes técnicas, comerciales y financieras y otras actividades clave paracompañías que inician actividades.

* Un Programa de Calidad para fortalecer a las empresas existentes, mejorando su acceso alasesoramiento y la capacitación especializada. Ello podría lograrse fortaleciendo a lasinstituciones existentes, tales como Red ProPyMEs.

* Un programa de difusión de tecnología de información entre las PyMEs.

b) Promover la innovación y el desarrollo de cadenas de valor

* Un programa de desarrollo de la cadena de suministro, para mejorar el acceso a losconocimientos, mercados y normas de calidad. Los beneficios también pueden incluir lacapacitación compartida y los servicios de consultoría. Algunos buenos ejemplos son losprogramas desarrollados recientemente en Argentina, como el programa para proveedoresde Repsol-YPF o el programa de desarrollo de clientes de Techint.

* Un programa para el desarrollo de clusters, una red de empresas e instituciones queinteractúen en un lugar fisico determinado a través de relaciones cooperativas ycompetitivas, y para los cuales la pertenencia a la red sea un elemento importante para sucompetitividad individual. El desafio principal consiste en estimular interrelaciones entrelos diferentes actores, tales como investigadores de escuelas técnicas o universidades y

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empresas o diferentes asociaciones comerciales. Algunos buenos ejemplos son lainiciativa de SEBRAE llamada "Arranjos Produtivos Locais," que está teniendo unimportante impacto en diferentes regiones y sectores de Brasil, y los programas BIDFOMIN MIF de América Latina, incluyendo el respaldo a los productores de vino deUruguay.

* La asignación de fondos escasos para la innovación e I&D en forma estratégica,favoreciendo el establecimiento de consorcios entre universidades y firmas del sectorprivado, y de grandes empresas con PyMEs. Un objetivo importante sería fortalecer lasrelaciones entre los institutos de I&D, los productores agrícolas y las agro-industrias, loque podría contribuir al cambio de foco en la producción primaria al procesamiento deproductos agrícolas.

c) Internacionalización de las PyMEs

Programa para la Promoción de Exportaciones de las PyMEs. En coordinación con elMinisterio de Relaciones Exteriores, el programa podria abordar la diversificación delmercado, la promoción de nuevas exportaciones y la formación y consolidación deconsorcios y grupos de exportación.

56. Se aconsejaría a los diseñadores de programas que tengan en cuenta una serie deprincipios clave, incluyendo:

* Coordinar los planes de asistencia técnica con los planes de financiación. Los serviciosde asistencia técnica tienen un alcance limitado si no pueden ser complementados con losfondos necesarios para realizar inversiones o desarrollar los proyectos correspondientes.

* Focalizar la asistencia a las cadenas de valor y grupos de empresas. A pesar de que esimportante para las empresas individuales poder acceder a los instrumentos disponibles,los incentivos para beneficiar a grupos de empresas en los cuales existan proyectoscolectivos con impacto regional o sectorial podrían tener un mayor impacto.

* Evaluar el costo e impacto del programa. La inclusión de criterios para la evaluación decostos e impacto del programa cumple una importante función de control que contribuyea aumentar la transparencia en el uso de recursos y al aprendizaje institucional. Tambiénayuda a aumentar o disminuir o reformular programas o proyectos o modificar aquellosque no logran los resultados esperados.

* Fortalecer las instituciones. El éxito de los programas -en última instancia- dependeráde la calidad de las instituciones que los implementen. Es una buena idea asignar unporcentaje de recursos disponibles al fortalecimiento de la base institucional local.Asimismo, se pueden obtener beneficios bajo el programa de relacionesinterinstitucionales cuyo objetivo es intensificar el trabajo en red, el intercambio deexperiencias, el aprendizaje y la innovación dentro del sistema. En este sentido, esaconsejable brindar respaldo a experiencias tales como la Red ProPyMEs.

AGRICULTURA

57. La agricultura ha sido una importante fuente de crecimiento para Uruguay en el pasado yel sector posee un potencial considerable de crecimiento. El sector agrícola y la agro-industria

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representan aproximadamente el 23% del PIB de Uruguay; más de la mitad de los productosagrícolas son exportados, y constituyen más del 70% de los ingresos que percibe el país enconcepto de exportaciones. El fortalecimiento de la orientación exportadora del sector agrícolaayudaría a Uruguay a aprovechar mejor las ventajas de su potencial fuera de estación en losmercados del hemisferio norte y su capacidad de producción orgánica y "verde". La recientedevaluación de la moneda impulsó la competitividad de la agricultura de Uruguay en losmercados mundiales. Sin embargo, este impulso es temporal; la competitividad a largo plazodependerá de cambios estructurales fundamentales. Una agricultura más fuerte y competitivatendría que estar cimentada en tres pilares principales, a saber: (i) el desarrollo y la diseminaciónde nuevas tecnologías, (ii) una mejor calidad de producto en base a prácticas mejoradas deproducción y procesamiento y seguridad de los alimentos, y (iii) la implantación de una nuevaestructura institucional para mejorar la competitividad.

58. A pesar de la buena calidad general de la investigación y desarrollo agrícola, Uruguaycarece de un marco adecuado de política pública para administrar las prioridades deinvestigación y desarrollo en relación a la tecnología agrícola. Aproximadamente 1,5% del PIBdel sector agrícola se destina a I&D en Uruguay. Por lo tanto, el problema no se debe tanto afalta de recursos sino a la falta de coordinación con respecto a los objetivos estratégicos delsector. Una buena opción que merece ser considerada por la nueva administración seríaestablecer un sistema Nacional de Innovación de la Agricultura y Agroindustria para definir unapolítica nacional con respecto al desarrollo y la adopción de nueva tecnología, evaluar el impactode programas financiados por el gobiemo y fortalecer las relaciones entre instituciones de I&D,productores primarios y agroindustrias a lo largo de la cadena de suministro.

59. La seguridad de los alimentos es un tema de gran preocupación para el sector deagricultura. Se calcula que las pérdidas por el reciente brote de aftosa ascendieron a US$730millones en 2001-2003, o a casi 2% del PIB. Para evitar que se repita la crisis, se puedendesarrollar medidas concretas a nivel regional para garantizar la seguridad de los alimentos en laproducción ganadera. Los organismos a cargo de los servicios sanitarios y fitosanitarios deUruguay podrían beneficiarse con mayor financiamiento. La reciente introducción de unprograma de Buenas Prácticas de Agricultura ha demostrado resultados concretos en laproducción frutícola y hortícola y el mismo podría intensificarse. En particular, es probable quelos productores a pequeña escala se beneficien con la capacitación, los sistemas de registro deproductos y los sistemas productivos mejorados impulsados por las BPA.

60. Para administrar un sector de agricultura cada vez más diverso, las iniciativas públicasson más efectivas cuando son selectivas y están específicamente orientadas. Los intentosanteriores gubernamentales por mejorar la competitividad no siempre fueron efectivos. Elgobierno podría considerar aprovechar la experiencia positiva de los grupos de coordinación(mesas) para comprender mejor los temas de preocupación y prioridades de los productores y deotros actores de la cadena de producción. Otra opción sería movilizar al "Foro deCompetitividad" como espacio de diálogo entre los representantes del gobierno, las empresasprivadas y los trabajadores para desarrollar un plan de acción compartido e incrementar lacompetitividad. Cada subsector, tales como carne vacuna, lácteos, forestación y horticultura,podría tener su propio foro. Las iniciativas públicas para fortalecer las destrezas profesionales enáreas relacionadas con la agricultura son una opción a considerar, las cuales ayudarían a asegurarque Uruguay está fuertemente representado en las negociaciones comerciales.

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61. El éxito a más largo plazo de la agricultura de Uruguay dependerá en gran medida de lapreservación de su dotación de recursos naturales. Los avances ya logrados para detener laerosión y la degradación del suelo y para el cultivo de tierras vulnerables deberían continuar. Enparticular, la mayor producción ganadera dependerá de la mejor administración de los pastosnaturales.

62. Los recursos hídricos merecen especial atención debido a su importancia clave para laagricultura. Los proyectos de irrigación complementaria han sido bien recibidos por losagricultores, pero para lograr una irrigación eficiente se necesita una sólida tecnología deadministración de cultivos y suelos. PRENADER ha desarrollado un plan de administración desuelos y agua; sin embargo es dificil de implantar debido a la falta de fondos públicos destinadosal proyecto. A medida que aumente la demanda de recursos hídricos escasos, el rol de una mejorpolítica y marco normativo y de una estrategia integrada para la administración de recursoshídricos aumentará en igual proporción.

63. El gran potencial para el desarrollo forestal de Uruguay es ampliamente reconocido en laactualidad. Se han ubicado nuevas plantaciones forestales en "áreas prioritarias" que no sonaptas para otra actividad de agncultura. A medida que se extiendan estas actividades, seráimportante avanzar en la evaluación de la sostenibilidad ambiental de la forestación comercial,especialmente en lo relativo a aguas superficiales, suelos y biodiversidad. El procesamientoindustrial sostenible de los productos de forestación exige la cuidadosa evaluación de las nuevasinversiones propuestas.

INFRAESTRUCTURA

64. Panorama general. En términos de cobertura y calidad, la disponibilidad deinfraestructura y servicios públicos de Uruguay es bastante buena comparada con otros países deAmérica Latina y países de ingresos medianos de otras regiones. El acceso a la electricidad esprácticamente universal. El agua potable a través de conexiones domésticas está disponible parael 91% de la población y la proporción de población atendida se incrementa a 98% si se tienen encuenta los tomas de agua públicos y las fuentes en puntos mejorados, tal como lo exigen lasnormas adoptadas por la OMS y UNICEF en el contexto de las ODM (Objetivos para elDesarrollo del Milenio). La cobertura de los servicios de telefonía básica es la más amplia de laregión, con una relación de 28,1 líneas cada 100 habitantes en 2001. Uruguay también posee unabuena infraestructura de transportes. La red vial y ferroviaria es una de las más extensas deAmérica Latina, brindando acceso a prácticamente todas las zonas del país . La única excepciónal panorama global satisfactorio son los servicios sanitarios, ya que sólo el 47% de la poblacióntiene acceso a conexiones residenciales. Sin embargo, bajo una definición más amplia deservicios sanitarios adecuados, de acuerdo con los criterios de los ODM, el porcentaje que recibetales servicios asciende a 94%.

65. La disponibilidad relativamente amplia de infraestructura y servicios públicos enUruguay no justifica la complacencia. En la mayoría de los servicios se observan debilidadesserias con respecto a la eficiencia y, en consecuencia, algunos servicios poseen precios elevadosen relación con otros países de la región (Cuadro 2). Una infraestructura ineficiente y con costos

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elevados perjudica la posición competitiva de Uruguay, atenta contra el bienestar y dificulta eltránsito de la economía hacia un camino de mayor crecimiento.

Cuadro 2 - Precios de entrega ex-refinería (noviembre de 2004)

Producto Precio estimado de paridad ANCAP Precio de entrega en Diferenciade importación (US$/m3) refinería (US$/m3)

Nafta 95 425 495 +16%Diesel 465 486 +5%Querosene 457 539 +18%Fuel oil (1% azufre) 282 213 -24%GLP (US$/ton) 634 506 -20%

Fuente: URSEA, diciembre 2004.

66. Existen grandes diferencias entre los sectores de infraestructura y servicios públicos enmateria de eficiencia, calidad del servicio prestado y precios. Las comparaciones internacionalesse han vuelto más complicadas como resultado de la reciente devaluación de la moneda. Lastarifas de electricidad para los establecimientos industriales y comerciales se ubican entre lasmás bajas de América Latina. Sin embargo, los datos más recientes de 2001 indican que laspérdidas de transmisión y distribución son más altas que en otros países de la región, exceptoBrasil y Colombia. En el área de suministro de agua y servicios sanitarios, la cantidadrelativamente alta de empleados de OSE indica una importante fuente de ineficiencia (Gráfico 2).Igualmente, el precio relativamente elevado de productos derivados del petróleo en Uruguaysugiere que ANCAP es menos eficiente que los potenciales proveedores extemos. En el área detelecomunicaciones, la situación es más compleja. Se han reducido los costos como resultado dereformas en el sector y, a partir de 2002, el precio de las llamadas locales y de larga distancia hacomenzado a disminuir y converger hacia los niveles internacionales. Sin embargo, los serviciosde internet son más caros que en los países comparables. En general, los temas de eficiencia,prestación de servicios y precios continúan representando un importante desafío para lasempresas de servicios públicos de Uruguay.

67. La infraestructura de los transportes constituye una excepción a este cuadro general, yaque posee niveles de eficiencia y calidad de servicio mucho mejores. La red vial primaria seencuentra en mejores condiciones que en cualquier otro país de la región, en gran medida debidoa políticas que priorizan el mantenimiento. Los servicios portuarios han mejorado mucho comoresultado de las reformas realizadas en 1992, con el consiguiente aumento en el tráfico decontenedores de 160% desde 1993. El costo de movimiento de contenedores es comparable al deotros puertos bajo concesión de América Latina y sólo levemente mayor al promedio del sudesteasiático. Los servicios ferroviarios también han mejorado como resultado de las reformas alsector, pero el tráfico de carga es bajo y el sector tiene un largo camino por recorrer para poderprestar un servicio competitivo.

68. La eficiencia cada vez mayor de los servicios de transporte de Uruguay, específicamentelos viales y portuarios, está directamente relacionada con la reforma del sector y ofrece un buenejemplo de qué podría hacerse en otros sectores de infraestructura y servicios públicos si setuviera que adoptar un enfoque similar. La reforma del sector de transportes tuvo como objetivo

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modernizar y mejorar la prestación de servicios, incrementar la inversión y aprovechar nuevasfuentes de financiación. Dejó la formulación de políticas, la planificación y la supervisión denormas firmemente en las manos del gobierno, a la vez que incentivó la participación del sectorprivado y los consorcios público-privados en operaciones y prestación de servicios. A pesar deque el Ministerio no abandonó todas sus actividades operativas, en este momento sonsecundarias para su política y funciones normativas. El marco institucional reformado haresultado ser una forma muy efectiva de reforzar la eficiencia y mejorar la posición competitivade Uruguay.

Gráfico 2: Eficiencia de las empresas públicas

(cant. de empleados c/1000 conexiones de agua)

7

2

1 -- I1H -ii I n-

ABSA SABESP CORSAN SANEPAR OSE Aguas ESSBIOAndinas

ARGENTINA BRAZIL URUGUAY CHILE

r[i 1999 mg2000 E]2001 [E12002 M 2003

Fuente: Autoridades uruguayas.

69. La experiencia del sector de transportes en Uruguay demuestra que la participaciónprivada puede desempeñar un rol positivo en la infraestructura y los servicios públicos. Existeun amplio campo para ampliar dicha experiencia ya que la participación del sector privado enUruguay es mucho menor a la de otros países comparables. De acuerdo con datos del BancoMundial, la inversión privada en infraestructura tuvo a un promedio de 0,5% del PIB entre 1990y 2003 (Gráfico 3), en contraste con el 1-3% de inversión en una cantidad de países comparables.La mayor parte de dicha inversión fue asumida en el contexto de las concesiones o proyectos enzonas vírgenes ("green-flied projects"). A pesar de que la población parece estar satisfecha conlos arreglos actuales, es importante que la competencia y la participación del sector privadocontinúen siendo parte del debate de la política pública. Los aspectos negativos de los procesosde privatización administrados inadecuadamente en el contexto de marcos normativos débiles oprácticas corruptas están bien documentados a nivel internacional. Al mismo tiempo, es útilrecordar los beneficios que pueden aportar estas políticas, si son administradas adecuadamente,incluyendo: (i) infusión de fondos para mejorar los servicios sociales esenciales y rescatar deudapública, (ii) nueva tecnología y experiencia en materia de gestión, (iii) fuertes mejoras en la

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eficiencia si las empresas privadas operan en un marco competitivo, (iv) recursos para ampliar lainfraestructura y los servicios públicos sin sobrecargar la deuda pública, y (v) posibilidad de queel gobiemo se concentre más claramente en su función regulatoria sin conflictos de interesescomo proveedor de servicios.

Gráfico 3: Inversión privada en infraestructura

Inversión privada como porcentaje del PBI1990-2003

3.0% El

2q 00G//( ov0 0.0%

País

Fuente: Banco Mundial.

70. Rol del estado en la prestación de servicios públicos y de infraestructura. En lascircunstancias actuales en Uruguay, con la infraestructura y los servicios públicos en granmedida en manos de organismos del sector público, una forma efectiva de mejorar la eficienciaconsiste en diferenciar claramente las tres funciones independientes de definición de política,regulación y operaciones. En el pasado, estas tres funciones estaban fusionadas en las agenciassectoriales respectivas. Los esfuerzos recientes por establecer una estructura más disciplinadahan logrado algún avance, aunque todavía queda un largo camino por recorrer

71. La definición de políticas es la función más débil en Uruguay. Según la legislación, lastarifas son determinadas por el gobierno en base a propuestas formuladas por los reguladores.En la práctica, los servicios públicos continúan jugando un rol central en la definición de tarifasque luego son confirmadas por el gobierno sobre la base de criterios fiscales, en lugar de criteriosde eficiencia. Los ministerios responsables carecen de unidades fuertes de creación de políticasy no existen análisis a disposición del público para respaldar las decisiones clave del gobierno.En consecuencia, los objetivos comerciales y financieros no están claramente separados de losobjetivos sociales o fiscales en la prestación de servicios públicos. Las políticas de subsidios noestán explícitamente articuladas y documentadas y las obligaciones de servicios universales noestán claramente definidas, particularmente en cuanto afectan a los proveedores de serviciospúblicos y privados, respectivamente. En ausencia de un fuerte liderazgo de política a nivelministerial, los operadores de las empresas de servicios públicos a menudo han asumido lostemas de política por defecto. Las iniciativas para rediseñar y fortalecer la función de política anivel del ministerio tendrían que ser complementadas por esfuerzos por asegurar unaorganización y nómina adecuadas, así como la implantación de procedimientos adecuados.

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72. El segundo pilar para proveer infraestructura y servicios públicos es un marco regulatoriobien estructurado. Dado el pequeño tamaño del mercado local y la solidez de las empresas deservicios públicos, un organismo regulatorio multisectorial ofrece ventajas en garantizar laexperiencia técnica suficiente y la independencia institucional para diseñar y exigir elcumplimiento del marco regulatorio. La reciente creación de URSEA para regular los serviciosde electricidad, gas natural, petróleo, agua y los servicios sanitarios, y el establecimiento deURSEC para regular el sector de comunicaciones han sido pasos importantes. Sin embargo,dichos organismos regulatorios no cuentan con el personal y el equipamiento necesarios y, enalgunos casos, sus mandatos no están lo suficientemente bien definidos para llevar a cabo susfunciones adecuadamente. El marco legal que regula a URSEA y URSEC presenta unadebilidad al otorgar al Poder Ejecutivo autoridad para prescindir de los reguladores en temasespecíficos, según lo considere necesario. En particular, es el Poder Ejecutivo quien fija lastaiifas y no los reguladores. Las perspectivas de intervención del Ejecutivo introduce unelemento de inseguridad e inestabilidad en un sistema en el que las reglas de juego claras ytransparentes son sumamente importantes. La autonomía de la función reguladora además se vemenoscabada por una disposición de la ley que permite la remoción de los directores de losorganismos reguladores según el criterio del gobierno. Una opción seria asegurar un marco en elcual los directores únicamente podían ser removidos en caso de incompetencia, omisión ocondena por delitos.

73. La eficiencia depende de contar con información de desempeño adecuada sobre la cual sepuedan basar las decisiones tarifarias y de que los consumidores puedan tomar decisionesinformadas acerca del servicio que adquieren. Contar con buena información sobre eldesempeño de los operadores públicos y privados ofrece la posibilidad de elegir entreproveedores o la capacidad de lograr que los proveedores monopólicos asuman laresponsabilidad con respecto a la calidad y los precios. Las autoridades regulatorias puedenespecificar un formato para la publicación periódica de indicadores de calidad de servicio ydesempeño para las empresas de servicios públicos de agua, servicios sanitarios, electricidad ycomunicaciones. Los indicadores de desempeño y los parámetros internacionales luego puedenser publicados en los medios. Es un desafio para URSEA y URSEC establecer en forma efectivainformación confiable sobre empresas de servicios públicos y privados y supervisar lapublicación semestral de indicadores de calidad de servicio y desempeño.

74. Un sistema de regulación contable claro es una precondición para la transparencia. Estetipo de sistema ayuda a evitar que las empresas de servicios públicos y privados manipulen lainformación contable para presentar una situación que favorezca a sus intereses. Contar conestándares regulatorios uniformes para todas las empresas de servicios de cada sector sujeto aregulación: (i) permitiría la separación vertical y horizontal de las cuentas, (ii) reduciría laposibilidad de que un operador dominante excluya a los nuevos participantes y (iii) ofrecería unaherramienta efectiva para regular la infraestructura operada por el sector privado. Ya se hafinalizado el trabajo analítico de fondo sobre contabilidad regulatoria para algunos sectores, talescomo suministro de agua y electricidad, y próximamente se habrá finalizado para otros sectores,tales como gas y comunicaciones. Con el respaldo de la nueva administración, el sistemaregulatorio contable podría estar en pleno funcionamiento a fines de 2005.

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75. La prestación, regulación y gobemabilidad de la infraestructura y los servicios públicoses un tema complicado que involucra a muchas entidades del gobierno. Una manera aconsejablede definir los respectivos roles de las instituciones del sector, sus áreas de competencia y susrelaciones es mediante la promulgación de leyes para el sector. En este momento existen leyessectoriales en Uruguay únicamente para electricidad y comunicaciones. Se han presentado alCongreso leyes sectoriales para servicios de gas natural y suministro de agua y serviciossanitarios, pero aún no han sido aprobadas. La necesidad de una ley global sectorial esespecialmente apremiante en el caso del suministro de agua y servicios sanitarios, ya que elmarco institucional para estos sectores es particularmente complejo. Un reciente decreto, dictadopor el Poder Ejecutivo en septiembre de 2004, aclaró las responsabilidades institucionales en estesector, pero el decreto es un instrumento legal más débil que una ley sectorial, y rara vez resultatan efectivo como ella. En el caso de productos derivados del petróleo, se promulgó una leysectorial que fue posteriormente anulada luego de un referéndum, dejando un vacío legal porllenar. La capacidad de ANCAP de asociarse con el sector privado fue uno de los temas dedebate en el referéndum. Como resultado de la anulación, muchos otros temas importantes delsector están en un limbo, incluyendo la apertura del sector a productos derivados del petróleorefinados importados, la fijación de precios máximos de entrega en refinería según la paridad deimportación y la regulación de los márgenes de precios a lo largo de la cadena de suministro. Latoma de medidas oportunas para completar los marcos legales en sectores clave prepararía elterreno para nuevas mejoras en materia de eficiencia y calidad de servicio.

76. Una mejor y más eficiente gobemabilidad corporativa es una prioridad en los sectores deinfraestructura y servicios públicos. La Constitución exige que el Directorio de las empresaspúblicas sea seleccionado estrictamente sobre la base de su competencia personal y técnica ysería valioso que se cumpla con los términos de dicha disposición. Se podrían considerar unaserie de reglas específicas aplicables a las actividades y funciones de los Directores que hanresultado ser efectivas en otros países, incluyendo: (i) disposiciones contra la actividad políticadurante el período del mandato y por un período posterior y límites sobre sus responsabilidadesgerenciales en el día a día, (ui) compensación en línea con la responsabilidad de definir, revisar yactualizar la visión a mediano plazo, los objetivos y las metas de las empresas de serviciospúblicos y la estrategia para lograrlos, (iii) toma de decisiones con respecto al funcionamiento dela empresa y la supervisión e información de los resultados. A pesar de que existen razonesfundadas para limitar las causas de remoción, por ejemplo incumplimiento profesional o condenapor delitos, la remoción de directores de empresas públicas necesita ser una opción creíble.

77. Temas sectoriales en infrastructura. Además de los temas que son comunes a todoslos sectores de infraestructura y servicios públicos, existen temas específicos del sector quedeben ser atendidos. Algunos de los temas más importantes del sector se analizan acontinuación.

78. La prestación del servicio de energía eléctrica se encuentra enteramente en manos deuna única empresa de servicios públicos, UTE, que posee el monopolio de la generación,transmisión y distribución. Las buenas prácticas internacionales no recomiendan el modelo deun único proveedor integrado verticalmente ya que la falta de competencia generalmente derivaen un elevado costo de servicios. Como primer paso hacia una mayor separación de lageneración, transmisión y distribución, el gobierno recientemente creó un mercado eléctricomayorista (Administrador del Mercado Eléctrico) cuya función consiste en introducir el mercado

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spot, es decir, de entrega de corto plazo. Sin embargo, la implantación de esta iniciativaencontró resistencia en la UTE. Una de las opciones a considerar sería hacer el ADMEtotalmente operativo. Otra medida que debe ser considerada es permitir a los grandesconsumidores comprar energía directamente en el mercado mayorista de Argentina. Asimismo,si la nueva planta de generación de tipo TCC que se proyecta construir fuese construida yoperada por una empresa pública no relacionada con UTE, alentaría la competencia y prepararíamejor el terreno para una mayor participación del sector privado en el sector eléctrico.

79. Además de los cambios normativos e institucionales, el gobierno podría considerarmedidas para: (i) aumentar la eficiencia energética, (ui) reducir las pérdidas y (iii) diversificar lasfuentes de suministro. Los temas y opciones de política para considerar estas medidas son lossiguientes:

a Se podría reducir sustancialmente el consumo de electricidad incentivando una mayoreficiencia energética. La ganancia potencial supera al aumento anual previsto en lademanda de electricidad. La mayor eficiencia energética podría reducir las importacionesde energía y la necesidad de invertir en suministro adicional. Se podría considerar laposibilidad de crear incentivos para la compra e instalación de productos de bajoconsumo y adaptar el marco normativo para fomentar la eficiencia en el consumo deenergía.

* Como resultado de la crisis económica, las pérdidas de electricidad han aumentado enforma significativa en Uruguay. Una forma de reducir dichas pérdidas sería mejorandoaún más las instalaciones de distribución y haciendo exigibles las conexiones legales.Esta medida sería especialmente efectiva si se combinara con las medidas para alentar eluso eficiente de la energía.

o La reciente crisis energética reveló debilidades en los acuerdos vigentes para el mercadode energía regional. Uruguay se beneficiaría enormemente con acuerdos más segurospara el suministro de energía tanto en épocas normales como en tiempos de emergencia.La negociación de acuerdos a largo plazo para ampliar las interconexiones con Argentinay Brasil es una opción de política que merece ser considerada seriamente. Sin embargo,desde un punto de vista económico, la opción preferida sería expandir la generación deelectricidad a nivel local utilizando gas natural importado de Argentina, y mantener elpetróleo como una segunda opción ante emergencias por escasez de gas natural.

80. Los hidrocarburos constituyen otra área donde quedan temas de política sin resolver.La importación de petróleo crudo y productos refinados, la refinación de petróleo crudo y eltransporte, almacenamiento y venta de productos derivados del petróleo son monopolio deANCAP. Las empresas privadas participan únicamente en la distribución. Los precios deentrega en refinería son significativamente mayores a los costos de paridad de importación parala mayoría de los productos derivados del petróleo. Ello ofrece protección a ANCAP perodebilita la competitividad para la economía en su conjunto. El pago de subsidios sobre GLPcoloca al gas natural en desventaja competitiva. La estructura impositiva de la nafta, el diesel yel fuel oil distorsiona el mercado y genera mayor consumo de diesel. Por lo tanto, se incurre encostos de refinación innecesarios para satisfacer la demanda de diesel. Las opciones de políticaincluyen: (i) reducir las distorsiones de precios; (ii) aumentar la eficiencia de ANCAP e (iii)incrementar el uso del gas natural.

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. Los impuestos discriminatorios derivan en precios altos para la mayoría de losproductos derivados del petróleo excepto diesel y GLP. Por lo tanto, el mercado carecede incentivos para buscar las fuentes de energía más costo-efectivas. Los precios deparidad de importación para los productos derivados del petróleo alentarían a ANCAP amejorar su eficiencia y generarían precios más bajos de nafta, diesel y querosene.

* La eficiencia de ANCAP mejoraría con la separación vertical de sus diferentes negociosy la aplicación de contabilidad regulatoria. Ello podría complementarse con el accesoabierto a instalaciones portuarias y de almacenamiento y la venta de negociosdeficitarios.

* El mercado de gas industrial y residencial también se beneficiaría con la eliminación desubsidios sobre el fuel oil y GLP. Asimismo, los costos de cambio de proveedor para losclientes residenciales y, en menor medida, los clientes industriales, son excesivos ydeberían ser recortados. También se necesita una ley y reglamentos de gas natural, y unmarco regulatorio para las tarifas, los roles de los operadores privados y públicos y lostemas de servidumbre de paso.

81. Las telecomunicaciones plantean problemas especiales de política general y regulacióndebido a que la tecnología del sector y, por ende, el alcance y contenido de los servicios, se estánexpandiendo a una velocidad asombrosa. El Ministerio de Defensa no está adecuadamentecapacitado para las funciones de supervisión de política para estos servicios cada vez máscomplejos y diversos. Se podría considerar la posibilidad de establecer una Secretaría deComunicaciones con rango de Ministerio dentro de la Presidencia u de otro Ministerio. Semejoraría la transparencia si las cuentas de ANTEL estuvieran separadas de las de ANCEL, susubsidiaria para telefonía celular. Asimismo, los contratos entre ANTEL y otras entidades delsector público podrían someterse a licitación con la participación de proveedores del sectorprivado.

82. En el área de puertos, Uruguay se ha ido alejando progresivamente del modelo en el cualANP es a la vez propietario y operador, inclinándose por un modelo de arrendador en el cualANP es propietario de la infraestructura portuaria básica (muelles, dársenas y depósitos) y losconcesionarios privados construyen instalaciones de superestructura tales como edificios deoficinas, proveen equipo como grúas y operan las instalaciones del puerto. Bajo este modelo dearrendador, ANP se ha convertido en regulador y su función regulatoria puede ser reforzada aúnmás escindiendo parte de sus restantes actividades operativas. También se podría considerarincentivar la competencia entre puertos y terminales por el negocio de carga en contenedores.

83. La reforma ferroviaria de 2002 puso fin a la integración vertical ferroviaria de Uruguay,separando la administración de infraestructura de las operaciones. La reforma exigió que laAdministración de Ferrocarriles del Estado operara como sociedad comercial, autofinanciándosemediante ingresos por tráfico y un subsidio estatal cada vez menor, y asignó la administración dela infraestructura y la regulación al Ministerio de Transporte y Obras Públicas. El nuevo marcoincluye modalidades de participación del sector privado, incluyendo la figura de operadoresferroviarios y normas que rigen la adquisición de licencias operativas; sin embargo ningúnoperador se ha mostrado interesado aún. Para completar el proceso de reforma, el gobiemo aúnnecesita reforzar las reglamentaciones y mejorar las normas operativas ferroviarias para evitarconflictos entre AFE y los nuevos participantes potenciales. También sería esencial asegurarsede que la DNV mantenga la objetividad técnica en el control del acceso a la red y la circulación.

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En el futuro cercano, el sistema ferroviario podría utilizarse para transportar un volumen muchomayor de productos forestales. Tal vez será necesario redefinir el rol de las operacionesferroviarias y el mantenimiento de vías para manejar el mayor volumen de tráfico en forma másefectiva. Se necesitarán mejoras importantes en el sistema actual para atraer más tráfico, lo cualimplica una inversión adicional en algunas conexiones clave de la red.

84. La red vial es clave para mejorar la integración regional y la competitividad de lasexportaciones. El éxito de una política que da prioridad al mantenimiento fue claramentedemostrado durante la crisis. Esta política debería continuar siendo la piedra fundamental decualquier estrategia del sector vial. Sin embargo, la experiencia demuestra la importancia delmantenimiento y la rehabilitación. Se podrían destinar las nuevas inversiones adicionales amejorar la integración fisica regional y la competitividad de las exportaciones, sin sacrificar elmantenimiento vial. Un importante éxito de la reforma del sector vial ha sido asegurar que loscargos por peaje de los usuarios viales se utilicen para financiar las inversiones en el sector vial.La participación del sector privado ha contribuido a lograr dicho objetivo. Sin embargo, elsector privado aún no representa una fuente adicional significativa de inversión en el sector. Lanueva administración se enfrentará al desafio constante de atraer recursos del sector privado. LaMegaconcesión es una forma posible de atraer recursos privados adicionales para el sector en elcorto plazo. Las mejoras en la administración de activos viales a nivel departamental es una áreade atención. Una opción consiste en reunir toda la financiación disponible para las rutasdepartamentales, incluyendo transferencias de la DNV (Prograrna Vial Departamental), losfondos administrados por la OPP (programas Cuenca) y porcentajes del Fondo de Desarrollo delInterior que son destinados al Programa Vial Departamental, para financiar un programaampliado bajo la dirección de la DNV.

85. El suministro de agua y los servicios cloacales se caracteriza por niveles muydesiguales de servicio y las tarifas de agua son muy elevadas según los parámetros regionales.El acceso al agua potable es prácticamente universal y ello, junto con un nivel de serviciorelativamente alto, ha proyectado una imagen de eficiencia para OSE y de sensibilidad acerca delas necesidades sociales que no refleja totalmente la realidad de la situación. La prestación deservicios cloacales se encuentra muy por debajo de las necesidades. Las tarifas de agua yservicios cloacales de Uruguay cubren los costos de operación y mantenimiento, aseguran larentabilidad a mediano plazo y habilitan la toma de préstamos bajo condiciones comerciales paraprogramas de inversión de envergadura. Sin embargo, el costo de prestación del servicio es muyelevado y con frecuencia restringe el programa de inversión. Una opción de política claveconsiste en asegurar que las políticas tarifarias sean claras, transparentes y consistentes con unapolítica social explícitamente articulada. Ello requeriría una voluntad política firme. Una acciónrelacionada sería mejorar la gobemabilidad corporativa de OSE, incluyendo una delineación másclara de las responsabilidades institucionales dentro del sector y una función regulatoria másefectiva. La promulgación de una ley para el sector facilitaría el logro de estos objetivos.

86. La descentralización es una de las formas más prometedoras de ayudar a mejorar laeficiencia y la eficacia de los sectores de infraestructura de Uruguay y, en ese contexto, existenmuchas opciones que el gobierno podría considerar. El suministro de agua y servicios cloacalesde Montevideo podría fusionarse en una compañía independiente y OSE podría prestar losservicios en el interior. La experiencia ha demostrado que el área que actualmente recibeservicios de URAGUA, como operador independiente de cualquier otra empresa de servicios

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públicos, es un acuerdo viable desde el punto de vista técnico, financiero, económico y social.Éste es un acuerdo saludable desde el punto de vista institucional, ya que promueve lacompetencia y ofrece un parámetro nacional y un patrón de competencia. En ese sentido, laexperiencia del sector vial con participación del sector público y privado tiene especialrelevancia. Las concesiones y el mantenimiento vial, a cargo del Ministerio y del sector privado,han mejorado la productividad como resultado de la competencia en base a la evaluaciónconforme al desempeño.

87. La experiencia intemacional demuestra que los programas para reducir los niveles depérdida de agua pocas veces son sostenibles salvo que las inversiones fisicas estén acompafíadaspor mejoras institucionales para asegurar que las operaciones y el mantenimiento se incorporentotalmente a la cultura de la compañía. Las medidas institucionales para mejorar lagobernabilidad corporativa de OSE deben consolidarse y ampliarse. La contratación de unafirma privada para reducir las pérdidas de agua en Montevideo, a cambio de una porción de lafacturación incremental derivada de la reducción de pérdidas de agua, es otra medida aconsiderar. Sería una buena forma de acceder a capitales nuevos para inversiones en cloacas yaportar mayor eficiencia a las operaciones de la capital y de otras zonas.

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

88. La capacidad de diseñar e implantar políticas y reformas cada vez más sofisticadas -talcomo lo exige la agenda de integración global, mayor competencia y desarrollo del sectorprivado-está estrechamente relacionada con el profesionalismo y los incentivos de laadministración pública. La capacidad de decidir estratégicamente a su vez depende, entre otrascosas, de la integración del proceso presupuestario con los objetivos y resultados estratégicos.Ciertas reformas importantes del estado han simplificado los procedimientos presupuestarios,reducido el empleo público e introducen incentivos en las escalas salariales. Sin embargo,Uruguay dista mucho de tener una administración pública eficiente, modernizada y motivada y lapresupuestación basada en resultados, que podría mejorar la planificación estratégica y elmonitoreo de resultados, está lejos de generar los resultados esperados.

89. Entre las políticas necesarias para aumentar el profesionalismo de la administraciónpública, el gobierno podría considerar vincular la evaluación de desempeño, las gratificaciones yla promoción con el logro de los objetivos de las unidades ejecutivas; para que sean efectivas, talvez sea necesario que las metas del sistema de evaluación de desempeño sean definidas por cadaunidad. El gobierno también podría considerar introducir reformas a los procedimientos en elcronograma para la evaluación de metas y resultados presupuestarios. La aprobación delpresupuesto se otorga (o rechaza) meses después de finalizada la planificación y presentación delpresupuesto y de haber dado comienzo a su ejecución. La profundización de la reforma de laadministración pública y las iniciativas de administración presupuestaria basadas en resultadosconducirán simultáneamente a un estado más ágil y eficiente y a ahorros fiscales potencialmenteimportantes en el mediano y largo plazo.

90. El avance en la modernización de la gestión de comprás del gobierno también puedetener grandes beneficios. La gestión de compras no es sólo un instrumento clave para reducir elgasto público - a pesar de las ganancias considerables ya logradas, existe potencial para

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ganancias adicionales sustanciales. Promover la competencia y la innovación también puede serun objetivo importante del sistema de compras estatales. A través de la gestión de compras, lasPyMEs pueden mejorar el acceso a las adquisiciones del gobierno sobre una base puramentecompetitiva. Las normas técnicas exigidas por el gobierno también pueden contribuir a mejorarla calidad de los bienes o los procesos mediante los cuales son fabricados.

91. El gobierno podría considerar la implantación completa del proyecto para laModernización de las Compras del Estado. El Sistema de Información de Compras del Estado(SICE) podría tener un uso más generalizado entre las unidades ejecutivas, o al menos las que seencuentren dentro de la administración central. Ello facilitaría la estandarización de losprocedimientos de compras y el cumplimiento del marco legal del país. El uso generalizado delSICE ofrecería garantía de cumplimiento de las normas de procedimiento, tales como laobligación de publicar en el sitio de la web y asegurar que los pagos del Estado se contabilizanpara compras. También permitiría un control más variado de las llamadas a licitación y laampliación de dichos llamados, un aspecto que es dificil de controlar actualmente en Uruguay.La implantación generalizada del sistema también sería útil para mantener a los proveedores aldía con sus pagos al sistema tributario.

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PARTE III - MEJORAR LAS CONDICIONES DE VIDA

PANORAMA GENERAL DEL SECTOR SOCIAL

92. Uruguay destina una porción generosa de sus ingresos a los sectores sociales. Medidopor el gasto público como porcentaje del PIB, Uruguay es comparable al Reino Unido, España yNueva Zelanda. Sin embargo, la mayor parte del gasto social de Uruguay se concentra en dosáreas: pensiones públicas y servicios de salud. Debido a que el gasto en servicios de saludtambién es destinado en gran medida a los mayores, queda claro que el gasto social en suconjunto es determinado por la demografia de una población que envejece.

93. Aparte de las jubilaciones del estado y la salud, el nivel del gasto público en otrosservicios sociales es similar, o incluso inferior, a la media en América Latina. La educación, enparticular, recibe muchos menos recursos fiscales que en los países vecinos. A pesar del nivelrelativamente bajo del gasto del sector, los resultados de la educación son comparativamentefavorables con respecto a los de otros países de América Latina. La alfabetización esvirtualmente universal y la educación básica está al alcance de todos, incluyendo a los pobres.Sin embargo, los logros del sistema de educación no cubren lo que necesita Uruguay paraliberarse de años de estancamiento económico y avanzar con una economía basada en elconocimiento hacia un camino de mayor crecimiento. Especialmente se deben tomar medidaspara mejorar la educación secundaria y reducir el índice de deserción actual de 50% de losestudiantes que ingresan al nivel secundario. Para ello será necesario realizar una mayorinversión en educación de tiempo completo, mejorar los incentivos financieros y la capacitaciónpara mejorar la calidad de la enseñanza.

94. Sólo si aumenta la tasa de crecimiento económico, Uruguay podrá sostener a unapoblación cada vez más envejecida y, al mismo tiempo, financiar sus demás obligaciones,incluyendo una pesada deuda. En la actualidad la distribución del gasto social en Uruguayconduce a no invertir lo suficiente en la formación de capital social. Esto, a su vez, podríaimpedir el crecimiento y confinar la economía productiva a un estado estacionario, en el cual lacarga financiera cada vez mayor de una población envejecida se vuelve insostenible. El costo delas jubilaciones del estado y de salud han aumentado rápidamente en los últimos años; dichosgastos deben ser controlados para liberar recursos para la formación del capital humano y otrasinversiones relacionadas con el crecimiento, incluyendo una red de seguridad social másequitativa. Las siguientes secciones de estas Opciones de Política proponen opciones sobrecómo se podría lograr esto y, al mismo tiempo, preservar y mejorar la red de seguridad social.

PERFIL DE LA POBREZA

95. La recesión y crisis de 2002 han tenido un efecto perjudicial sobre los indicadores depobreza y otros indicadores sociales, aunque la mayoría de ellos continúan siendo mejores queen la mayoría de los países de América Latina. El desempleo comenzó a aumentar en 1998,

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cuando era inferior a 10%, y alcanzó casi 20% a fines de 2002; a fines de 2004 descendió a12.5%. A su vez, la proporción de trabajadores autónomos e informales también creció entre1998 y 2002 acompañado por una reducción en el salario real del sector privado. El pobredesempeño del mercado laboral en términos de creación de puestos y evolución del salario tuvoun impacto negativo en los ingresos familiares. En consecuencia, y agravado por la crisis en2002, en el período 2000-2003 la pobreza aumentó de 17% a 31% de la población de acuerdocon el Instituto Nacional de Estadística y de 2,6% a 5,3% sobre la medida estándar basada enUS$2 por día ajustado por la paridad del poder adquisitivo. De acuerdo con el INE, la pobrezaextrema también se duplicó a 2,8%.

96. Los grupos vulnerables más afectados por la crisis en general están compuestos porfamilias cuya cabeza está desocupada, empleada en el sector informal o trabaja en formaautónoma; familias numerosas; familias cuya cabeza es un trabajador del sector de laconstrucción, personas con bajo nivel educativo o personas jóvenes. También existen algunos"nuevos pobres", especialmente personas que viven en hogares cuyas cabezas poseen educaciónintermedia. La pobreza está fuertemente concentrada en los jóvenes. Las estimaciones oficialesmuestran que en 2003, el 53% de la población de hasta 15 años vivía por debajo de la línea depobreza, mientras que sólo el 10% de la población mayor a 65 años vivía en condiciones depobreza. Esto se relaciona en parte con el sistema de protección social de Uruguay.

97. En términos de vulnerabilidad es importante destacar lo siguiente. En primer lugar, lasfamilias cuyas cabezas están desocupadas o empleadas en el sector informal tienen un riesgosignificativamente mayor a caer en la pobreza que las familias promedio. Las familias cuyacabeza no participa del mercado laboral están en una situación económica mucho mejor quecualquier otro grupo, y este efecto se volvió mucho más marcado durante el período. Esteresultado está relacionado con la creciente cobertura y valor de las jubilaciones desde la reformade 1989. En segundo lugar, y al igual que en la mayoría de los países de América Latina, elriesgo de ser pobre es menor para las familias cuyas cabezas son de mayor edad, mujeres otrabajadores de industrias que pagan sueldos altos (sector bancario, servicios públicos ytransporte). En tercer lugar, la educación secundaria perdió en forma consistente parte de suvalor como seguro efectivo contra la pobreza durante ese período. Es decir que, el hecho de quela cabeza de familia posea estudios terciarios o universitarios se ha vuelto un factor cada vez másimportante para las familias. En cuarto lugar, los jóvenes están sobre-representados entre lospobres, situación que empeoró durante la recesión. En 2002 el promedio era de 4,8 personas enhogares pobres y sólo 2,8 en hogares no pobres, y las familias pobres tenían cuatro veces másniños menores de 14 años que las familias que no eran pobres. En quinto lugar, en términos debienestar, la brecha entre la población pobre urbana y la rural se profundizó durante la década del'90.

98. Otros puntos importantes con respecto a la vulnerabilidad son: (i) el hecho de que existanempleados autónomos en el hogar aumenta la probabilidad de pobreza en relación con lasfamilias donde sólo hay asalariados o miembros inactivos. Asimismo, una familia cuya cabezapertenece al sector informal (es decir, sin beneficios previsionales) o es un trabajador autónomotiene mayor probabilidad de ser pobre que una familia cuya cabeza está desocupada,especialmente durante una recesión; (ii) el hecho de ser empleado público es un seguro efectivocontra la pobreza; (iii) el hecho de tener una propiedad también ofrece protección efectiva contrala pobreza; (iv) las familias formadas por una pareja e hijos evidencian mayores probabilidades

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de ser pobres que las familias sin hijos o las personas solas; y (v) una vez controladas lascaracterísticas de la familia, la probabilidad de ser pobre en Montevideo es mayor a cualquierotra región, excepto a la de Maldonado.

99. A pesar de ser bajos en términos absolutos, entre las casi 130.000 personas que viven enasentamientos de menos de 5.000 habitantes y las 57.000 dispersas en áreas rurales, los índicesde pobreza rural son mayores a los de la pobreza urbana. En 2000 el porcentaje de pobres era de25,0% en pequeños asentamientos de 900 a 5000 habitantes, 28,2% en los pueblos con menos de900 habitantes, y 19.5% en áreas rurales dispersas, mientras que la pobreza en zonas urbanasascendía a 17,2%. Los pobladores rurales de los pueblos pequeños y medianos dependen en granmedida del trabajo asalariado y perciben ingresos menores que los que habitan en áreas ruralesdispersas, quienes dependen principalmente de las actividades autónomas y el trabajo familiar.Aproximadamente la mitad de los pobres rurales trabajan en el sector de agricultura y ganadería,mientras que aquellos que viven en áreas rurales dispersas dependen fundamentalmente deactividades auto-generadas y del trabajo familiar. La pobreza es mayor entre los trabajadoresagrícolas -ya que los salarios del sector agrícola son significativamente menores al salariopromedio en Uruguay que entre quienes trabajan en el sector no agrícola (principalmente en lasáreas de transporte y administración pública). Al igual que en las áreas urbanas, la pobreza ruralafecta a un elevado porcentaje de niños -el 61,1% de los niños de 15 años o menores en pueblospequeños de 900 a 5.000 habitantes son pobres. No existe información acerca del efecto de lacrisis en los pobres rurales, ya que no se obtienen estadísticas periódicas en áreas rurales. Eldesarrollo de información confiable sobre las condiciones de vida y de trabajo en las áreasrurales contribuiría mucho generar decisiones sobre la pobreza rural y el desarrollo rural.

PROTECCIÓN SOCIAL

100. A pesar de que el gasto total en protección social de Uruguay es elevado comparado conla región e incluso con los países de la OCDE (Gráfico 4), el sistema es dominado por laspensiones públicas, que han absorbido en promedio el equivalente a 18% del PIB durante losúltimos 5 años. Existe extensa evidencia de que el elevado costo de las pensiones públicas harestringido el gasto público para otros programas de protección social muy necesarios, talescomo beneficios por desempleo y transferencias en especie o en efectivo a los pobres. Enconsecuencia, la cobertura de estos otros programas es despareja y muchas necesidades socialesurgentes quedan sin atender.

101. Red de protección social. La reciente crisis económica reveló serias debilidades en laprestación de beneficios por desempleo, los que actualmente están sólo a disposición detrabajadores que han aportado primas de seguro al Banco de Previsión Social durante los 12meses anteriores a la pérdida del empleo. Muchos trabajadores no realizan aportes al BPS demodo que, al momento de la crisis de 1999, sólo 17% de los desempleados recibió beneficios. Elserio impacto de la crisis sobre la pobreza destaca la necesidad de una estructura más efectiva deprotección de ingresos para los desocupados. El gobierno podría analizar formas de ampliar elsistema de beneficios de desempleo sujeto a aportes para los sectores que aún hoy estándescubiertos, como los empleados domésticos y los trabajadores autónomos. Para financiar enparte la cobertura ampliada, los beneficios podrían estar estructurados sobre una base decrecientepara ofrecer protección a la vez que incluir incentivos para la posterior búsqueda activa de

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empleo. Sin embargo, aún si el sistema es ampliado de este modo, la experiencia de otros paísessugiere que muchos trabajadores quedarán fuera del sistema. Por lo tanto, los trabajadoresdesprotegidos deberían poder optar por programas básicos de transferencia de efectivo sinaportes o de empleo directo a través de planes sociales de trabajo en caso de pérdida del empleo.En mayo de 2003 Uruguay lanzó un programa experimental llamado Programa de ActividadesComunitarias, con resultados alentadores.

Gráfico 4: Gastos en Protección Social (seguro y bienestar) como % del PIB (1998)

20.0-19.0

17.718.0 __

16.0 245-2

L] 1..t~~~~~~~~~~~~~~ 1314.0 12.7 - 1

12.0 _ _ _ _ _ _ _ _

10.0 _______________~~~~~~~~~~~~~~~0.

8.48.0 77 76-

6.0 ____ _5__7___ __

4.030

2.0 . -

0.0 n~~~~~~~~~~~~.

Fuente: Banco Mundial (SIMA) y OCDE.

102. El gobierno administra un programa de subsidios familiares para familias de ingresosbajos, pero los beneficios son bastante reducidos y aparentemente muchas familias de ingresosbajos con hijos, que reunirían los requisitos para participar en el programa, no están recibiendo laasistencia. El programa de subsidios familiares está bien diseñado para asegurar que losbeneficiarios envíen a sus hijos a la escuela y participen en programas preventivos de salud. Sinembargo, sería conveniente reevaluar el programa, dado que las transferencias de efectivo sondemasiado bajas para aliviar efectivamente la pobreza.

103. La nueva administración ha manifestado que una prioridad de política inmediata paraconstruir un "Uruguay Social" será introducir un programa de emergencia de ayuda a los pobres,especialmente a los niños pobres. El programa de emergencia se basaría en instituciones, talescomo asignaciones familiares y el programa existente de actividades comunitarias. Se otorgaríaasistencia monetaria a familias pobres bajo condiciones específicas relativas a trabajostemporarios y la participación de menores en programas de escolaridad y atención de la salud.

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Dicho programa de emergencia -basado en instituciones existentes- contribuiría a restablecer elequilibrio del sistema de protección social en su conjunto en el mediano plazo. La ampliación dela red de seguridad, centrada en un programa sostenido de actividades comunitarias a nivelnacional y de transferencias de efectivo condicionales para proteger a los más pobres en épocasde crisis económicas, sería un importante aporte a un sistema de protección social reformado.Sería importante que estas medidas incorporen mecanismos específicos para alcanzar a lospobres rurales quienes, debido a su lejanía de los centros urbanos, se enfrentan a dificultadesadicionales para acceder a los programas de protección social.

104. Uruguay opera una serie de programas de transferencia alimentaria que han sido llamadosa ampliar sus actividades en un tercio como resultado de la crisis económica. A pesar de queaparentemente estos programas están adecuadamente destinados a los pobres, no queda claro sison tan efectivos como los programas de transferencia de efectivo para combatir la pobreza. Sinembargo, parecería que la mayor consolidación y mejor coordinación entre los muchosprogramas alimentarios del país podría mejorar significativamente su efectividad tal como loharía una relación más estrecha con un programa de subsidios familiares más sustancial.

105. Es dificil ignorar la necesidad de Uruguay de ampliar las asistencias en efectivo nocondicionadas y los programas para proteger a las familias de la pérdida del empleo y paracombatir mejor la pobreza y fomentar la equidad. Es igualmente dificil ver cómo esto se puedellevar a cabo, salvo que se pueda controlar la desproporcionada carga de las pensiones públicas.El Banco de Previsión Social es una entidad deficitaria y necesita grandes transferencias delpresupuesto para cubrir sus obligaciones. No se podrá ampliar más el sistema de protecciónsocial en la medida en que continúe su desequilibrio financiero actual. En 1996 Uruguay lanzóun plan de pensiones financiadas que abarcó aproximadamente un cuarto de los beneficiarios.Sin embargo, esta reforma en sí no resolverá el desequilibrio financiero del BPS - de hechoinicialmente generó costos de transición que se prevé serán revertidos en las próximas décadas.

106. Pensiones públicas. Dos medidas clave podrían ayudar a controlar el costo cada vezmayor de las pensiones públicas. En primer lugar, podría existir un vínculo más estrecho entre laedad de jubilación y el aumento en la longevidad. Se podría considerar aumentar la edad dejubilación como se está realizando en varios países de la OCDE y en mercados emergentes. Porejemplo, un aumento de cinco años, de 60 a 65 para mujeres y hombres, equipararía más la edadde jubilación con la de otros países (Gráfico 5). El posible aumento en la edad de jubilacióndebería implantarse en forma gradual, considerando debidamente a los trabajadores próximos ajubilarse, como se ha hecho en muchos otros países. En segundo lugar, y mucho más importantecomo fuente potencial de ahorro financiero a corto plazo, se debería considerar cambiar laindexación de las jubilaciones del estado de un índice basado en los salarios a un índice basadoen la inflación o a una combinación de ambos. La reforma de la indexación podría serimplantada en forma incremental y tendría que ir de la mano con la implantación de la red deseguridad ampliada contemplada por la nueva administración. Así el sistema estaría más enlínea con el de la mayoría de los demás países de ingresos medios que han cambiado laindexación en base a los salarios, en muchos casos por indexación directa por precios, pormotivos de sostenibilidad fiscal. Otra ventaja de la indexación basada en la inflación o lacombinación de indexación en base a salarios e inflación sería lograr que el valor de lasjubilaciones fuera menos volátil y menos vulnerable en épocas de recesión. Por ejemplo, durante

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la crisis reciente, los jubilados habrían preservado mejor el valor de sus jubilaciones si hubieranestado ligadas a la inflación en lugar de a los salarios.

Gráfico 5: Comparación internacional de la edad de jubilación

Edad Legal de Retiro

70 - El~~ Hornbres a Mujeres70

w

50

X -~ D .° C1 -= j, C =x C Xa C.. -> OLz Ca a> U: O ja c a a c = C~ EN

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___,___ _ Z L

Fuente: Banco Mundial

107. Mediante la generación de ahorros, estas opciones de reformas a las jubilacionesliberarían recursos para financiar nuevas iniciativas de asistencia social y considerar posiblesreducciones en las cargas laborales, incentivando así la creación de empleos en el sector formal.El porcentaje de cargas laborales de Uruguay del 40,5% supera ampliamente el promedio deAmérica Latina (27,1%) e incluso excede el promedio de los países de la OCDE (38,8%). Seestima que el cambio por una indexación combinada de salarios-precios generaría ahorrosanuales de 0,3% del PIB casi inmediatamente. El aumento de cinco años en la edad dejubilación podría generar ahorros anuales de hasta 0,4% del PIB, aunque dichos ahorros sólo sematerializarían en el mediano plazo. Por lo tanto, la reforma previsional promovería la eficienciaeconómica y un crecimiento más rápido y a la vez permitiría al sistema de protección socialservir mejor los objetivos de equidad y reducción de la pobreza. El estudio de estas y otrasopciones podría encararse en el contexto de creación de una comisión con amplia representaciónpara evaluar opciones de reforrna del sistema de pensiones. El primer objetivo de esta comisiónpodría ser evaluar opciones para mejorar la equidad inter-generacional, la eficiencia del sistemaen general y la sostenibilidad fiscal del mismo.

EDUCACIÓN

108. El sistema de educación de Uruguay logra buenos resultados medidos por las pautas deAmérica Latina. Al 2003, prácticamente todos los niños estaban inscriptos en la escuela

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preescolar a la edad de 5 años y continúan sus estudios hasta completar el ciclo primariocompleto de seis grados. La matriculación para estudios secundarios y terciarios también estácreciendo, aunque a un ritmo más lento. De acuerdo con los resultados del Programa deEvaluación Internacional de Estudiantes, Uruguay tuvo un mejor desempeño que otros paísesparticipantes de la región, aunque significativamente menor a los niveles de la OCDE (Cuadro3).

109. Uruguay tal vez desee mirar más allá de Cuadro 3: Calificaciones PISAsus vecinos latinoamericanos, en dirección a los Matemática Lectura Cienciapaíses de la OCDE, hacia donde debería orientar Hong Kong-China 550 510 539sus aspiraciones de desarrollo. Dentro de dicho Finlandia 544 543 548marco de referencia, Uruguay no llega a Corea 542 534 538desarrollar su potencial ni alcanza los resultados Japón 534 498 548en materia de educación que se deben lograr si el Nueva Zelanda 523 522 521país desea avanzar con una economía basada en el OCDE promedio 500 494 500conocimiento. La aceleración de la tasa de Polonia 490 497 498crecimiento dependerá de manera crítica de la Españía 485 481 487efectividad de Uruguay en mejorar sus resultados EEuU 466 478 468en materia de educación, en especial en los Grecia 445 472 481

niveles secundario y terciario. Turquía 423 441 434

Uruguay 422 434 438110. El gasto público en educación de Uruguay Tailandia 417 420 429asciende a 3,6% del PIB, un porcentaje México 385 400 405considerablemente menor al del promedio de Brasil 356 403 3904,5% de América Latina y menor también alpromedio de 5,3% de países de ingresos altos. La Fuente: OCDE.inversión en educación deberá incrementarse siUruguay desea establecer un alto nivel de educación para todos sus niños y jóvenes. Sinembargo, los recursos adicionales por sí solos no producirán las mejoras deseadas en cuanto aacceso, equidad y calidad de la educación. Se necesitan mejoras en la entrega de los servicioseducativos, incluyendo el fortalecimiento de la estructura organizativa e institucional del sistemaeducativo, para asegurar que los recursos adicionales sean utilizados en forma efectiva.

111. La administración de la educación pública de Uruguay está en manos de ANEP, unaentidad autónoma. Dentro del ámbito de ANEP, la educación primaria, secundaria y técnica sonadministradas en forma separada, cada una por un consejo independiente compuesto pormiembros designados a nivel político. Los tres consejos están coordinados por el ConsejoDirectivo Central, compuesto por cinco miembros designados por la legislatura. La organizaciónde la estructura de conducción en tres consejos directivos separados deriva en lacompartimentación del sistema educativo, impidiendo la planificación global y deteriorando laefectividad de ANEP. Sería útil que la revisión de la administración de la educación en Uruguayse concentrase en simplificar la estructura de ANEP, para así permitir una mejor planificación yadministración del proceso educativo como un continuo desde la escuela preescolar hasta lagraduación del secundario. Una opción sería fortalecer el rol del director de ANEP con respectoa los consejos directivos.

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112. El problema más apremiante al que se enfrenta la educación en Uruguay es el elevadoíndice de deserción de la educación secundaria. Mientras que el 90% de los graduados de laprimaria ingresan a la secundaria, sólo el 50% de los ingresados se gradúan de la escuelasecundaria. La tasa de deserción es aún mayor en los estudiantes de hogares de bajos ingresos.Existe una percepción general de que la pobreza puede ser una causa importante de los índices dedeserción en los jóvenes de 14 a 17 años. Asimismo, la investigación indica que muchosestudiantes abandonan los estudios en el quinto año porque no alcanzan el nivel necesario parapasar los exámenes. Esto señala la necesidad de desarrollar métodos de enseñanza más efectivosy estrategias escolares orientadas a retener a los jóvenes de 14 a 17 años en la escuela. Por lotanto, la nueva administración podría considerar la posibilidad de dar subsidios condicionados enefectivo a las familias de bajos ingresos, junto con programas de escolaridad diseñados pararetener a los jóvenes en la escuela. Asimismo, una estrategia específica para mejorar lainscripción en la escuela secundaria y los índices de deserción en las áreas rurales, donde losindicadores educacionales son peores, podría tener un resultado positivo no sólo en el sistemaeducativo, sino también en el mercado laboral y en términos de reducción de la pobreza.

113. La evidencia indica que la selección de docentes, su asignación a las escuelas y suremuneración podría generar una baja calidad e inequidad en la entrega de los servicioseducativos. En particular, los incentivos inadecuados en la profesión docente generan altas tasasde ausentismo y bajo desempeño de los docentes, especialmente en las escuelas que atienden a lapoblación desfavorecida. Una manera de reducir estos problemas sería reformar la carreradocente e introducir varios programas de promoción en base a la evaluación sistemática deldesempeño y la asunción de nuevas responsabilidades tales como la formación de nuevosdocentes. Se debería considerar la posibilidad de preparar reformas a comienzos de la nuevaadministración y de integrar a los docentes en el proceso para mejorar las perspectivas de éxito.

114. La asignación de docentes a las escuelas también es un tema importante desde el punto devista de la eficiencia y la equidad. Bajo el sistema actual, los docentes seleccionan la escuelaque desean en función de su antiguedad. Como resultado, los docentes nuevos y los que poseenun menor nivel de educación terminan en las escuelas "menos deseables" que, en muchos casos,son las que reciben a la población más vulnerable. Esas mismas escuelas generalmente tienen uníndice más elevado de rotación de docentes. Una opción de política para atraer a los docentesmás idóneos hacia escuelas que reciben a la población más desfavorecida sería ofrecer unincentivo financiero en reconocimiento a los desafios adicionales a los que se enfrentan losdocentes de esas escuelas. Asimismo, si la asignación de los maestros a las escuelas seextendiera a un período de dos o tres años, brindaría mayor estabilidad y continuidad a larelación entre los profesores y los estudiantes y entre los profesores y los directores.

115. En 1998 el gobierno, con el respaldo del Banco, introdujo un programa de escuela detiempo completo (ETC) destinado a alumnos de familias de bajos ingresos. El programa ofreceun día escolar de más horas e introduce un enfoque pedagógico diferente con capacitaciónespecial para los docentes. A pesar de que a la fecha no se ha realizado una evaluación delimpacto del programa, los datos disponibles indican que los estudiantes del programa ETCmuestran un mejor desempeño que quienes poseen un nivel socioeconómico similar y asisten aescuelas tradicionales. Asimismo, la expansión del programa cuenta con amplio respaldo enUruguay. Sin embargo, debido a que el costo recurrente por estudiante bajo el programa ETC es

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78% mayor a los de las escuelas urbanas tradicionales, cualquier expansión del programa deberáser planificada cuidadosamente dentro de los límites presupuestarios.

116. La educación técnica es especialmente problemática en Uruguay debido a que lapercepción general es que constituye una educación de menor nivel para quienes tienen undesempeño pobre. En la actualidad, aproximadamente el 80% de los graduados de escuelasprimarias ingresan al sistema tradicional de escuela secundaria y 20% eligen la escuelasecundaria técnica/vocacional. A pesar de que los estudiantes graduados de escuelas técnicastienen mayor posibilidad de empleo que los graduados de escuelas secundarias, obtienenmenores ingresos promedio que los graduados de escuelas secundarias tradicionales. Asimismo,la mayoría de los estudiantes que continúan estudios universitarios poseen estudios secundariostradicionales en lugar de técnicos. Una opción para la reforma de la escuela técnica seríaeliminar el primer ciclo de educación técnica y reemplazarlo por un programa de educaciónsecundaria tradicional. Ha sido dificil avanzar con esta propuesta, en parte debido a la estructuraadministrativa de ANEP, bajo la cual la educación técnica es responsabilidad de un consejoindependiente que hace dificil cerrar la brecha entre educación técnica y educación secundariatradicional. Asimismo, se debería fortalecer la relación entre educación técnica y el mercadolaboral para mejorar la calidad y relevancia de las escuelas técnicas.

117. El acceso a la educación terciaria es mucho más limitado que a la educación primaria osecundaria; además, la mayoría de los estudiantes universitarios provienen de familias de altosingresos. Ello genera serias preguntas sobre la equidad, ya que los recursos públicos canalizadoshacia la educación terciaria efectivamente benefician a las familias de los tramos de ingresos máselevados. Para remediar los problemas de inequidad, además de las políticas anteriormentemencionadas para mejorar el acceso al segundo ciclo de secundaria y la graduación deestudiantes de hogares de bajos recursos, se podría considerar un plan de becas ampliado parajóvenes de familias de ingresos bajos. Al mismo tiempo, a los estudiantes de universidades delestado les lleva mucho más tiempo completar sus estudios de lo esperado o estipulado en losprogramas. Para mejorar la efectividad educativa y la eficiencia a nivel de costos, se podríaconsiderar la posibilidad de introducir incentivos para que los estudiantes cursen una cantidadmínima de materias por año y, por lo tanto, completen sus estudios universitarios dentro de unmarco de tiempo razonable. Además, se podría establecer un programa de préstamos a losestudiantes, similar al del Reino Unido, bajo el cual los graduados devolverían un porcentaje desus ingresos una vez que consiguieran empleo (y obtengan ingresos por encima de un niveldeterminado).

SALUD

118. Uruguay posee buenos indicadores de salud y el acceso al cuidado de la salud esprácticamente universal. El país ha logrado mejoras significativas en el desempeño de susservicios de salud en los últimos años. Tanto el Ministerio de Salud como el Fondo Nacional deRecursos (FNR) han mejorado su efectividad y eficiencia. El Ministerio ha ampliado sucobertura para familias de ingresos bajos, ha reducido sustancialmente la cantidad dehospitalizaciones y consultas innecesarias y ha reformado sus procedimientos para la compra deinsumos médicos. Asimismo, el FNR ha pasado de registrar pérdidas a ganancias reduciendo las

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prestaciones y costos innecesarios. La nueva administración probablemente buscará consolidarestos adelantos asegurándose de que se institucionalicen.

119. A pesar de las recientes mejoras, Uruguay se enfrenta a desafios serios en el sector de lasalud. La pesada carga financiera del cuidado de la salud continúa aumentando año tras año ypodría volverse insostenible. Uruguay destina aproximadamente 11% de su PIB al cuidado de lasalud, uno de los porcentajes más elevados del mundo, aunque este "alto costo" como parte delPIB no significa un alto costo "per cápita": con un promedio de US$550 en el final de los '90(antes de la crisis macroeconómica), es comparable favorablemente con Estados Unidos, Europay otros países con indicadores de salud similares. Sin embargo, la presión sobre los elevadoscostos de los servicios de salud se debe a una población que envejece, pero también refleja unaestructura institucional excesivamente compleja con superposición de responsabilidades y unsistema que no está en línea con las necesidades de la población en materia de salud. Lafragmentación del sistema genera costos elevados y debilita el nivel del servicio. La prevenciónprimaria y secundaria se encuentra marginalizada dentro del sistema del cuidado de la salud,aumentando de esa forma el costo de tratamientos complejos a nivel terciario. Sólo 7% delpresupuesto del Ministerio de Salud se destina a los programas de salud pública. Aún persisteuna falta de equidad significativa en la distribución de subsidios fiscales para el cuidado de lasalud, que abarcan los subsidios fiscales directos pagados al seguro de salud del instituto deseguridad social e importantes subsidios directos pagados a las Instituciones de AsistenciaMédica Colectiva (LMC).

120. Los problemas financieros del sector de la salud se manifiestan más claramente en elfuncionamiento de las IAMCs. A pesar del marcado aumento de las primas mensuales en losúltimos diez años, la mayoría de las IAMCs han aumentado en forma sostenida su deuda a largoplazo, y siete de ellas quebraron desde 1999. Prácticamente un cuarto de las IAMCs registrabanpérdidas operativas en 2003 equivalentes a 25% o más de sus ingresos, y muchas se estánendeudado cada vez más. La reciente crisis económica se sumó a los infortunios financieros delas IAMCs, aunque no fue la causa de sus problemas. Dichos problemas reflejan debilidades dela administración mucho más profundas además de un marco normativo que ha servido paraproteger a las IAMCs menos eficientes, en lugar de recompensar a las de mejor desempeño.

121. El nuevo gobiemo ha indicado una preferencia por un sistema armonizado que asegureun acceso más equitativo a los servicios, una mejor calidad en el cuidado de la salud y una mayorprotección financiera, reduciendo al mismo tiempo la carga financiera del sistema. En dichocontexto, se puede mejorar el marco de incentivos para todos los participantes del sistema(usuarios, proveedores de servicios de salud, ASSE, IAMCs). Se pueden formular opciones depolítica para reducir la fragmentación y aumentar la efectividad de los incentivos financieros yregulatorios. El gobierno aún no ha seleccionado una estrategia específica para asegurar laarmonización. Existen una cantidad de opciones en ese sentido:

* Se podría mantener la organización actual del sistema con mejoras clave en el marco dela reglamentación e incentivos.

* Se podría adoptar un modelo de pool virtual único. Se conservaría el actual sistema demúltiples aseguradores pero todos ellos estarían sujetos a un conjunto de normasestándar con respecto al paquete de beneficios, portabilidad de los beneficios y acceso aproveedores públicos y privados.

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* Se podría adoptar un sistema de único asegurador (o pool único) similar, por ejemplo, alsistema nacional de salud de Gran Bretaña o Francia.

122. Muchos países de la región se han enfrentado a opciones similares y sus elecciones sebasaron en preferencias históricas y culturales, así como en limitaciones fiscales.Independientemente del enfoque estratégico específico seleccionado, una fase de transiciónpodría ayudar a facilitar el cambio por un marco de incentivos más efectivo. Existen al menoscinco áreas de reforma de transición que el gobierno podría considerar:

* Se puede mejorar el equilibrio entre cobertura y prevención. Aparentemente Uruguaypone insuficiente énfasis en la prevención en un país con desafios importantes en materiade enfermedades crónicas no transmisibles.

* El marco normativo de las IAIMCs puede simplificarse y el grado de cumplimiento con elmismo puede reforzarse. Algunas de las características clave de un mejor marconormativo podrían incluir: (i) protección más efectiva a los usuarios; (ii) un sistema depagos de BPS a IAMCs para incentivar la eficiencia y reducir la selección del riesgo (iii)mejores procedimientos para la adquisición de servicios de salud de los proveedores, (iv)acceso garantizado a servicios clave de salud, y (v) medidas para asegurar que loseventos de salud no empujen a los afiliados de IAMC hacia la pobreza.

* Se puede definir más claramente el alcance y la cobertura de los derechos a prestacionesde salud para todos los beneficiarios de subsidios públicos. Los subsidios fiscales, enausencia de una cobertura explícita, contribuyen a la inequidad e ineficiencia.

* La política de subsidios fiscales actual es injusta e ineficiente. Los subsidios paracualquier asegurador (público o privado) deberían ser destinados a los participantes conmayores necesidades. Existen muchas formas de diseñar e introducir un sistemaredireccionado.

* Se pueden profundizar las reformas dentro del Ministerio de Salud, incluyendo la reformadel mecanismo de pagos a proveedores de ASSE para vincular la financiación con laactual prestación de servicios a beneficiarios del Ministerio de Salud.

123. Los formuladores de política de Uruguay enfrentan difíciles decisiones con respecto almercado laboral médico - uno de los más complejos del mundo. Las leyes actuales del mercadolaboral perjudican seriamente la capacidad de las diversas instituciones del sistema deadministrar sus costos en forma más efectiva. Existen más de 13.000 médicos - uno cada 259ciudadanos. Un fuerte sindicato regula estrictamente las asignaciones, generando unaproliferación de empleos de tiempo parcial debido a la cual los médicos ocupan un promedio de3,5 puestos. La proliferación de múltiples puestos de tiempo parcial disminuye la calidad delcuidado de la salud para los pacientes. La organización de la profesión médica en Uruguay exigereformas.

CUESTIONES DE GÉNERO

124. A pesar de la reputación bien fundada de Uruguay como sociedad progresista a nivelsocial, las mujeres continúan sufriendo discriminación en el mercado laboral y en otros ámbitos.La brecha salarial y la brecha de participación en el mercado laboral entre varones y mujeres seredujo significativamente entre 1990 y 2000 pero no se ha registrado ningún avance desde

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entonces. Investigaciones recientes muestran que la brecha salarial aumenta en línea con losingresos y la educación, de modo que es particularmente amplia en los sectores con un mayornivel de educación. De hecho, los datos muestran que las mujeres, en promedio, tienen un mejordesempeño que los varones en términos de logros educativos. Algunas medidas posibles parareducir la brecha salarial entre los sexos son políticas de mercado laboral proactivas para reducirla segregación de las mujeres en puestos de bajos sueldos, servicios de intermediación parafomentar un mercado laboral no discriminatorio y legislación antidiscriminatoria que faculte alas mujeres a demandar a los empleadores que ofrezcan remuneraciones diferentes para igualtarea.

125. La violencia doméstica es un tema grave en Uruguay, al igual que en muchos otrospaíses. Una encuesta reciente del BID determinó que más del 46% de las mujeres casadas o enpareja habían sido objeto de algún tipo de violencia doméstica en el año anterior. La violenciadoméstica tiene serias consecuencias en la salud, el bienestar y la productividad de las mujeres.También afecta negativamente a los hijos en su salud y en los logros en sus estudios. Se hanlogrado avances considerables en términos de leyes y políticas para abordar el tema de laviolencia, incluyendo la preparación de un plan nacional contra la violencia doméstica y una leypara crear tribunales familiares con jurisdicción especializada en casos de violencia doméstica.En un sentido más amplio, en términos de acceso a la justicia, el gobierno prevé la creación yampliación de centros de mediación para atender a la población más vulnerable del país ydesignar más defensores públicos. Se necesitarían recursos adicionales para implementar estasiniciativas con éxito.

126. El gobierno podría considerar desarrollar una estrategia nacional global para la equidadde género, recurriendo a la comunidad pública y civil para identificar un mapa de ruta quecontribuya al progreso de los derechos de la mujer. La estrategia nacional podría establecerclaramente un conjunto de objetivos de política e identificar los indicadores de avance. Podríaasignar responsabilidades entre las muchas instituciones, tanto públicas como privadas, quetienen un rol a cumplir. Finalmente, podría establecer mecanismos de monitoreo para medir elprogreso en dirección al logro de las metas establecidas y evaluar los instrumentos paracontribuir al avance de los derechos de la mujer con miras a modificarlos -según fuera necesario-para asegurar su efectividad. El organismo encargado del diseño y ejecución de las políticasnacionales relacionadas con la mujer y la familia, el Instituto de la Familia y la Mujer, tiene unacapacidad limitada. Su presupuesto anual de aproximadamente US$30.000 es insuficiente paraimplantar íntegramente el plan nacional contra la violencia doméstica o para desarrollar unaestrategia nacional para promover la igualdad de género. El gobierno tal vez desearía considerarla posibilidad de fortalecer el Instituto.

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CONCLUSIÓN

127. La reciente crisis social y económica de Uruguay ha centrado la atenciónsignificativamente en la vulnerabilidad de una economía pequeña abierta a los shocks externos.En el futuro no será posible aislar a Uruguay completamente de los shocks externos. El desafiopara la nueva administración consistirá en desarrollar mecanismos de protección más efectivos,capaces de amortiguar el impacto de acontecimientos externos adversos y de proteger lasestructuras sociales y económicas esenciales al máximo nivel posible. Estructuras económicas ysociales fuertes y diversificadas podrán llevar a cabo esta tarea con mayor efectividad. La clavepara lograr un marco económico sólido es poner fin al pobre desempeño en materia decrecimiento registrado en el pasado. Únicamente a través del crecimiento sostenido el gobiernopodrá reunir los recursos necesarios para mejorar el bienestar y la seguridad del pueblouruguayo.

128. La implementación de las opciones de política propuestas en este informe representaríaun desafio no menor, ya que requeriría recurrir a nuevas ideas. La cuestión que se le presenta ala nueva administración no es únicamente revitalizar la economía, sino hacerlo en forma tal queevite la posibilidad de otra crisis en el futuro. Con ese objetivo en mente, las opciones aquísugeridas no sólo se centran en temas de administración económica sino también en la inclusiónsocial y la reducción de la pobreza, de modo que ningún sector de la sociedad quede relegado.La matriz de las principales opciones de política que se incluye a continuación resume los temasclave. Al proponer dichas alternativas, el Banco Mundial no pretende poseer un conocimientoprivilegiado de cada situación. Simplemente intenta contribuir a un debate de política másamplio que involucrará a la nueva administración, la sociedad civil y otras partes interesadas quecompartan el mismo objetivo de ayudar a Uruguay a resolver sus dificultades actuales y acontinuar el camino del crecimiento.

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MATRIZ DE PRINCIPALES TEMAS DE POLíTICA Y OPCIONES PARA ACCIONES DE POLÍTICA

PARTE 1 - Reducir la vulnerabilidad

Política/Programa Temas de política Opciones para la reforma de políticas

Política macroeconómica * Estabilizar el ambiente i. Implementar un programa de reformas para asegurarmacroeconómico la disciplina fiscal en el mediano plazo.

ii. Mantener un régimen de tipo de cambio flotante yuna posición anti-inflacionaria creíble otorgandomayor autonomía al Banco Central.

Política fiscal * Asegurar la sostenibilidad de la deuda i. Lograr y mantener en el mediano plazo excedentesprimarios consistentes con la sostenibilidad de ladeuda y estimados en el nivel alcanzado en el 2004,

* Mejorar la recaudación impositiva o superiores.

ii. Profundizar las reformas de la administración fiscal;mejorar el cumplimiento de los aportesprevisionales.

iii. Transferir aumentos en la eficiencia de las empresas

Controlar el crecimiento del gasto públicas a los consumidores mediante tarifas

público reducidas.iv. Proceder a la reforma del sistema de jubilación,

incluyendo regímenes especiales para la policía, losmilitares y el sector bancario.

* Mejorar el desempeño fiscal v. Limitar los pasivos contingentes profundizando lasreformas del sector financiero.

vi. Considerar reglas fiscales contra-cíclicas.

Administración de deuda * Reducir la relación deuda-PIB con el i. Desarrollar nuevos programas con los entestranscurso del tiempo multilaterales para facilitar el financiamiento de

importantes amortizaciones en 2005-2007.

ii. Emitir más deuda en pesos (incluyendo indexada) y* Reducir la exposición de moneda l establecer marco normativo e impositivo

extranjera consistente.

iii. Introducir gradualmente normas prudenciales parafavorecer la des-dolarización.

Sector financiero * Lograr la recuperación total de la i. Consolidar la reestructuración del BROU y BHU.crisis bancaria de 2002 ii. Vender el NBC.

iii. Fomentar la introducción de instrumentos en pesosindexados por la inflación.

iv. Implementar con cautela el programa de seguros dedepósitos.

v. Mejorar la reglamentación y supervisión del sector* Crear condiciones equitativas para los financiero - autonomía del regulador.

competidores privadosvi. Internalizar el riesgo de moneda y el riesgo país.

vii. Fortalecer el marco legal y normativo para la* Desarrollar los mercados de capital compra y venta de valores.

viii. Eliminar las asimetrías regulatorias de los mercadosde seguros y fondos de pensión en las entidadesbancarias.

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PARTE 1 - Reducir la vulnerabilidad (cont.)


Cuentas de ahorro de * Las carteras de inversión con un sesgo i. Reducir gradualmente los "techos" de la cartera deretiro privado hacia instrumentos de deuda pública AFAP en la deuda del gobiemo.

aumentan el riesgo político

* Falta de títulos del sector privado ui. Fortalecer el sector financiero para incrementar la(deuda y capital) para una óptima oferta de obligaciones negociables de lasdiversificación corporaciones y en general de nuevos instrumentos

* La prohibición de inversión (warrants, leasing, etc.).internacional aumenta el riesgo de los iii. Gradual flexibilización para permitir la inversión depensionados las carteras de AFAP en títulos del exterior con

calificación de riesgo.

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PARTE II - Sostener el crecimiento


Políticas comerciales * Diversificar los mercados de i. Buscar acuerdos entre el MERCOSUR y EE.UU.,exportación ALCA y la Unión Europea.

ii. Explorar nuevos acuerdos comerciales bilaterales oregionales independientemente del MERCOSUR.

iii. Profundizar las relaciones comerciales dentro delMERCOSUR (reduciendo arancel externo,adoptando normas sanitarias comunes).

iv. Fortalecer las capacidades institucionales.

Agricultura * Mejorar la coordinación en la i. Establecer un sistema para definir y orientar unageneración e innovación de la política nacional de I&D y evaluar el impacto deltecnología de agricultura gasto en I&D.

* Financiar adecuadamente las ii. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto enactividades sanitarias y fitosanitarias actividades sanitarias/fitosanitarias junto con

reformas que conduzcan a una mejor gestión yeficiencia.

iii. Continuar buscando consenso a nivel regional parauna política sanitaria en común.

* Asegurar la calidad de la producción iv. Mejorar la vinculación del sector agroindustrial conagrícola la I&D y promover la diferenciación de productos

mediante el desarrollo de protocolos y lacertificación de productos que aseguren la calidad delos productos, y mejoren el valor agregado y elacceso a los mercados.

* Fortalecer el marco institucional para y. Promover la competitividad para las cadenas

la integración interna y la - agroindustriales, incrementar la competitividadcompetitividad global global y mejorar la integración externa.

Infraestructura * Mejorar la estructura de i. Separar claramente la función de definición degobernabilidad societaria política, reglamentación y operaciones.

ii. Reforzar la autonomía de los reguladores.

iii. Completar y consolidar sistemas de informaciónpública.

iv. Nombrar al directorio en base a méritos técnicos enlugar de criterios políticos.

* Crear un marco competitivo efectivo v. Desintegración vertical de los monopolios públicos,

* Bajar costos y mayor transparencia en las interconexiones.

vi. Promover la participación del sector privado.

vii. Sancionar leyes sectoriales.

viii. Fortalecer la autoridad de competencia de URSEA yURSEC

ix. Introducir contabilidad regulatoria

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PARTE I1 - Sostener el crecimiento (cont.)

Política/Programa Temas de política Opciones para la reforma de políticasSubsectores de * Elevados precios de agua, i. Adoptar precios de paridad de importación parainfraestructura combustibles y electricidad los combustibles.

* Marco normativo incompleto en los ii. Adoptar una política nacional de energía.sectores de gas, de productos iii. Establecer parámetros de competencia en agua yderivados del petróleo y del agua energía.

iv. Implantar programas para reducir las pérdidasenergéticas y las pérdidas de agua.

v. Universalizar los servicios cloacales.

vi. Promover las interconexiones con Argentina yBrasil y explotar sus mercados mayoristas a travésde contratos de suministro a largo plazo.

vii. Operacionalizar el mercado eléctrico mayorista(ADME).

viii. Considerar la posibilidad de separar la planta TCCde la UTE.

Ambiente propicio * Reglamentación excesiva para la i. Simplificar los procedimientos y requerimientospara el sector privado constitución de empresas, elevado de capital para constituir una empresa.

costo de exigibilidad de contratos

* Procedimientos de quiebra ineficaces ii. Aprobación de la Ley de Quiebras por el Congresoy sanción de regulación correspondiente.

iii. Generar capacidad en los juzgados especializadosen quiebras.

* Falta de condiciones equitativas entre iv. Profundizar la gestión de compras como mediolas PyMEs y las firmas más grandes para facilitar la calidad e innovación de las PyMEs

y los ahorros impositivos.* Programas para PyMEs no v. Apuntar a las agrupaciones/redes en lugar de a

focalizados firmas individuales.

vi. Fortalecer la base gerencial y promover el espírituempresarial.

vii. Llevar a cabo un monitoreo y evaluaciónsistemáticos para perfeccionar los programas deinnovación.

* Falta de administración pública viii. Reformar la administración pública.profesional

* Planificación estratégica ix. Presupuestos en base a resultados.presupuestaria ineficaz

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PARTE lll - Mejorar las condiciones de vida


Pensiones del estado a * La indexación de los beneficios en i. Constituir una comisión con ampliala vejez, muerte y base al crecimiento (retrasado) de los representación para evaluar opciones de reformadiscapacidad salarios es innecesariamente costosa e del sistema de pensiones para mejorar la equidad

ineficaz debido a su naturaleza cíclica inter-generacional, la eficiencia y lasostenibilidad fiscal del mismo.

* La edad de jubilaciónmínima/promedio es demasiado baja ii. Cambiar la indexación de beneficios según loscon respecto a la longevidad precios o una combinación de salarios y precios.promedio iii. Vincular la edad de jubilación al aumento en la

longevidad.

Pensiones públicas no * Los niveles de beneficios son i. Diferenciar claramente los beneficios no sujetos asujetas a aportes demasiado similares a los beneficios aportes de los beneficios mínimos sujetos a

sujetos a aportes, contribuyendo a la aportes (posiblemente utilizando ahorrosevasión y la especulación derivados de las medidas mencionadas para

aumentar el minimo sujeto a aportes).

ii. Medidas proactivas para asegurar la cobertura* Cobertura deficiente para los mayores completa de los mayores pobres.

pobres

Seguro contra el * Baja cobertura entre la fuerza laboral i. Establecer un beneficio autodireccionado, nodesempleo y baja incidencia entre los sujeto a aportes para los desocupados,

desocupados expandiendo los programas existentes.

ii. Ampliar las condiciones para que todos lostrabajadores que cumplan con los criterios decontribución puedan estar cubiertos por el segurode desempleo.

* Niveles de beneficios constantes iii. Introducir beneficios decrecientes en el programaalientan la dependencia de seguro de desempleo.

* Suspensiones laborales predecibles iv. Eliminar gradualmente la cobertura de lascubiertas por un mecanismo de suspensiones, e introducir un mecanismo deunificación (pooling) de riesgos ahorros individuales para cubrir a las industrias

estacionales.* Extensión discrecional/arbitraria de i I

los periodos de beneficios y. Eliminar la ampliación discrecional del periodode beneficios.

Seguridad laboral y * Unificación (pooling) ineficiente de i. Considerar la posibilidad de reducir los costos dereglamentación de riesgos a nivel de la empresa debido indemnizaciones por despido y de compensar conindemnizaciones por al tamaño pequeño del pool el seguro de desempleo ampliado e instrumentosdespido de ahorro (como en Chile).

* Podría aumentar la duración promediodel desempleo

* Podria llevar a la discriminación dejóvenes y mujeres en el empleo

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PARTE III - Mejorar las condiciones de vida (cont.)

Política/Programa Temas de política f Opciones para la reforma de politicas

Subsidios familiares * El tamaño pequeño del programa i. Ampliarlos para cubrir al menos a todas lasrestringe el impacto familias pobres con hijos menores de 18 arlos

o Las condiciones de educación y salud ii. Reforzar las condiciones de educación y saludno se respetan, lo que obstaculiza la (especialmente debido a que está aumentando laeficacia de los programas deserción escolar)

Asistencia * Administración descentralizada, no i. Consolidar los programas con objetivosalimentaria en coordinada de al menos diez nutricionales bajo una sola entidad del gobiemo.especies programas (tal vez más) lleva a una

multipricidad de programas,superposición y pérdidas

* Un programa pequeño limita el u. Consolidar y ampliar los programas nutricionalesimpacto focalizados en los niños.

* No existen programas para fomentar iii. Incorporar programas que fomenten la lactanciala lactancia (campaña de información).

* La intención de cumplir los objetivos iv. Reemplazar los programas con objetivos claros dede redistribución/pobreza con redistribución/prevención de la pobreza,transferencias en especie limita la transferencia de efectivo, consolidación yefectividad fortalecimiento de programas de Subsidios

Familiares y/o Pensiones no sujetas a aporte.

* Algunos programas carecende claros v. Eliminar gradualmente los programas que noobjetivos nutricionales y de tengan un objetivo claro nutricional o dedistribución/pobreza (comedores redistribución.comunitarios, canasta alimentaria parapensionados)

vi. Realizar evaluaciones periódicas de los* No se evalúan los programas programas.

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PARTE III - Mejorar las condiciones de vida (cont.)


Educación * Financiar la educación adecuadamente i. Incrementar el gasto público eneducación por sobre el actual 3.6%del PIB.

* Integrar los programas educativos desde ii. Simplificar la estructura de ANEP.el preescolar hasta la escuela secundaria

iii. Fortalecer la función del directorde ANEP con respecto a losconsejos directivos.

* Reducir el índice de deserción de la iv. Mejorar los métodos de enseñanzaescuela secundaria en la escuela secundaria.

v. Introducir un programa detransferencia de efectivo para lasfamilias de bajos ingresos.

vi. Introducir programas especialespara escuelas secundarias rurales.

vii. Reformar la carrera docente pararecompensar el buen desempeño.

viii. Ofrecer incentivos financieros alos docentes que trabajen enescuelas para comunidadesdesfavorecidas.

ix. Ampliar los programas de escuelasde tiempo completo.

* Reducir la brecha entre la educación x. Reemplazar el primer ciclo detécnica y la educación secundaria educación técnica por programasgeneral de escuela secundaria normal.

xi. Reforzar la relación entre losprogramas de educación técnica ylos requerimientos del mercadolaboral.

* Hacer más equitativo el acceso a la xii. Ampliar las becas para estudianteseducación terciaria de hogares de bajos ingresos.

xiii. Mejorar los incentivos parafinalizar los estudios terciariosdentro de un marco de tiemporazonable.

xiv. Introducir un programa depréstamos estudiantiles.

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PARTE III - Mejorando las condiciones de vida (cont.)


Salud o Armonizar el sistema actual y i. Retener la estructura del sistemareducir la fragmentación actual con reformas selectivas en

incentivos y marco normativo; oo Controlar los costos del cuidado de

la salud ii. Adoptar un único sistema deseguros (o pool único); o

iii. Adoptar un modelo de poolvirtual, en el cual múltiplesaseguradores están sujetos anormas estándar.

iv. Mejorar la administración deIAMCs dentro de un marconormativo más fuerte.

v. Fortalecer el sistema de cuidadoprimario de la salud.

vi. Enfrentar los desafios quepresenta el mercado laboral delos médicos.

Equidad entre sexos o Reducir la brecha entre salarios de i. Promulgar leyesvarones y mujeres antidiscriminatorias.

* Avanzar en los derechos de la mujer u. Asignar financiamiento eimplementar un plan nacionalpara reducir la violenciadoméstica.

iii. Fortalecer el Instituto de laFamilia y la Mujer.

iv. Desarrollar una estrategiaintegral para lograr la equidadentre sexos.

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