Informe No. 31497 - DO República Dominicana Evaluación del ...documents.worldbank.org/curated/en/927001468236090231/pdf/314… · Informe No. 31497 - DO República Dominicana Evaluación

Informe No. 31497 - DO

República Dominicana Evaluación del Sistema Fiduciario 18 de abril del 2005 Departamento para la Región Caribeña Unidad de Gestión Financiera, Apoyo a Operaciones Departamento Regional de Operaciones (2) Región Latino América y Caribe División de Programas del Estado y Sociedad Civil (RE2/SC2) Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo

Volumen II de V: Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público (CFAA) El presente documento es una traducción al español del documento original en inglés, titulado “Domincan Republic - Country Fiduciary Assessment”, de fecha 18 de abril. La traducción se ofrece como servicio a las partes interesadas. En caso de discrepancia entre el texto del documento original en inglés y esta traducción, prevalecerá el original en inglés. Documento del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, y el Gobierno de la República Dominicana

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REPÚBLICA DOMINICANA

INFORME DE EVALUACIÓN FIDUCIARIA

EVALUACIÓN DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR PÚBLICO (CFAA)

VOLUMEN II

REPÚBLICA DOMINICANA – AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS (al 1 de junio de 2004)

Unidad monetaria = peso dominicano US$1 = RD$48

PESOS Y MEDIDAS Sistema métrico

Banco Mundial

Vicepresidenta Pamela Cox Director de País Caroline Anstey

Gerente de Sector Roberto Tarallo Codirectora del Equipo de Trabajo Patricia Hoyes

Banco Interamericano de Desarrollo

Gerente Región II Miguel E. Martínez Jefe de División SC2 Jorge Sapoznikow Codirector del Equipo de Trabajo Stephen Doherty

INFORME DE EVALUACIÓN FIDUCIARIA – VOLUMEN II. CFAA

Abreviaturas

AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

AFP Administración Financiera Pública ANJE Asociación Nacional de Jóvenes

Empresarios BCRD Banco Central de la República

Dominicana BID Banco Interamericano de

Desarrollo BIRF Banco Internacional de

Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial)

CAS Estrategia de Asistencia a País CE Comisión Europea CFAA Evaluación de la Evaluación de

Administración Financiera en el Sector Público

CGR Contraloría General de la República

CODOCON Colegio Dominicano de Contadores

CONEP Consejo Nacional de la Empresa Privada

COSO Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway

CPAR Evaluación del Sistema de Adquisiciones de País

DCP Dirección de Crédito Publico DFID Departamento de Desarrollo

Internacional – RU DGA Dirección General de Aduana DGII Dirección General de Impuestos

Internos DMFAS Sistema de Gestión de la Deuda y

Análisis Financiero DPC Dirección de Prevención de la

Corrupción FINJUS Fundación Institucionalidad y

Justicia, Inc. FMI Fondo Monetario Internacional

ICPARD Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República Dominicana

IDA Asociación de Desarrollo Internacional IFAC Federación Internacional de Contadores

INTOSAI Instituto de Instituciones Supremas de Auditoría

IPSAS Normas Contables Internacionales para el Sector Público

ISA Instituto Suprema de Auditoría JICA Agencia Japonesa de Cooperación

Internacional SE Secretaria de Educación SF Secretaria de Finanzas NORAD Agencia Noruega de Desarrollo OCG Oficina de Contabilidad General OLACEF Organización Latinoamericana y

del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores

ONG Organización no gubernamental PER Revisión del Gasto Publico PLD Partido Liberalista Dominicano PNUD Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo PRD Partido Reformista Dominicano PUCMM Pontifica Universidad Católica

Madre y Maestra RD República Dominicana SCI Sistema de Control Interno SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de

la Deuda SIGEF Sistema de Gestión Financiera

Integrada SWAp Enfoque Sectorial UAF Unidad de Administración

Financiera UAI Unidad de Auditoría Interna UE Unión Europea USAID Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional


INDICE

Reconocimientos .......................................................................................................... i

Resumen ejecutivo....................................................................................................... ii

CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN........................................................................................ 1

El impacto de la economía política sobre la administración financiera pública ......... 1

Apreciación general de los arreglos de administración financiera del sector público. 1

Alcance, objetivos y metodología del análisis CFAA................................................. 3

CAPÍTULO 2. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO................ 6

El proceso de planificación ......................................................................................... 7

El proceso de ejecución ............................................................................................. 10

El proceso contable y de elaboración de informes .................................................... 21

CAPÍTULO 3. EL AMBIENTE DE CONTROL ................................................................ 28

Controles internos...................................................................................................... 29

Controles externos ..................................................................................................... 32

CAPÍTULO 4. PLAN DE ACCIÓN PARA EL DESARROLLO ....................................... 37


RECONOCIMIENTOS

Esta Evaluación de la Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público (CFAA) fue elaborada por Patricia Hoyes (Banco Mundial) y Stephen Doherty (Banco Interamericano de Desarrollo), ambos Codirectores del Equipo de Trabajo. El Equipo responsable de la CFAA llevó a cabo los principales trabajos en el terreno del 17 de febrero al 5 de marzo de 2004. Deborah Sprietzer (BID), José Manuel Lizano (BID), Kelvin Suero (BID), Barbara Friday (BIRF), Hernán Pfluecker, Enrique Cosio-Pascal, Carmen Palladino y Ulises Guardiola (consultores) se incorporaron al equipo durante diversas etapas de la misión principal en el terreno. María Feliza Gutiérrez (Directora del proyecto PAFI, Secretaria de Finanzas) coordinó la elaboración de la CFAA en nombre del Gobierno de la República Dominicana. Joost Polack (BIRF) proporcionó asistencia de redacción, y Gilma Unda (BIRF), Marianella Rivadeneira (BIRF) y Karina Bonilla (Oficina de País del BIRF) contribuyeron con asistencia administrativa.

Chris Parel, Oficial Superior de País (LCSPS), Pazhayannur K. Subramanian, Especialista Superior en Gestión Financiera (SASFM) y Linn A. Hammergren, Especialista Superior en Administración del Sector Público (LCSPS) realizaron revisiones técnicas, en colaboración con el Comité de Revisión Administrativa del BID.

El Equipo de la CFAA desea agradecer a la Secretaría Técnica de la Presidencia, y a la Secretaria de Finanzas, por su colaboración y apoyo. El Equipo también agradece la extensa colaboración de Jamil Sopher (Asesor del BIRF para CFAA), Marco Mantovanelli y Christina Malmberg Calvo (Gerentes de País y Representante Residente del BIRF), Auguste Kouame (Economista de País del BIRF), Massimiliano Paolucci (Oficial de País del BIRF), Moisés Pineda (Representante del BID) y Wolfgang Munar (Coordinador de País del BID).


ii

RESUMEN EJECUTIVO

1. La Evaluación de la Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público para la República Dominicana se realizó en un momento crítico de crecientes dificultades económicas, sociales y políticas. Tras el colapso del tercer banco comercial más grande del país y la depreciación marcada del peso dominicano, la economía ha entrado en una grave crisis. Las tensiones sociales van en aumento debido al deterioro en las condiciones de vida provocadas por problemas generalizados con los servicios de electricidad, agua y transporte. No obstante, desde 2002 el gobierno reconoció la necesidad de tomar medidas serias, particularmente en cuanto a sus arreglos de administración financiera del sector público (AFP). Como resultado, se han logrado importantes avances bajo la iniciativa del gobierno de reforma de la administración financiera conocida como Programa de Administración Financiera Integrada (PAFI), y se le debería felicitar al gobierno por el diseño exitoso de su Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) que se está ejecutando actualmente como parte de una estrategia de país más amplia para modernizar la administración pública en la República Dominicana.

2. El progreso económico de los años noventa y la modernización del sector privado no han sido igualados por el ritmo de avance de la modernización de la administración pública. El legado dominicano de gobiernos autoritarios se traduce en las realidades de hoy—una fuerte Presidencia con instituciones públicas débiles que carecen de tradiciones y de sistemas de pesos y contrapesos, y una falta general de responsabilidad por la rendición de cuentas ante el público. Dentro de este contexto, la CFAA pone de relieve los siguientes hallazgos principales:

• Una cultura que utiliza el gasto público para compensar a los constituyentes por su apoyo, en lugar de prestar el servicio público como derecho y como forma de mejorar la capacidad gubernamental. Lo anterior se evidencia en la arraigada práctica de concentrar el gasto público en la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) y la proliferación de comisiones y organismos dependientes de dicha oficina que tienen funciones que se traslapan con las de diversas Secretarias.1

• Un ambiente de control rígido, engorroso y poco eficaz. El control lo ejerce la Presidencia por medio de la Contraloría General y por medio de la STP a través de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES). Los procedimientos de control con frecuencia requieren revisiones proforma duplicativas que diluyen la responsabilización por la rendición de cuentas, distribuyendo la responsabilidad por las transacciones a través de diversas oficinas. El marco jurídico y regulador también contribuye al debilitamiento del ambiente de control, al no requerir o contemplar una forma de exigir que el gobierno rinda cuentas sobre su administración de los fondos públicos.

• Un Servicio Civil con muy poca capacidad. Las prácticas tradicionales de padrinazgo político producen un Servicio Civil que carece de una estructura de

1 A enero de 2003, la Presidencia tenía 47 comisiones y 15 organismos dependientes, en comparación con 22 Secretarias y 11 subSecretarias.


iii

carrera profesional para la mayoría de los empleados públicos, lo cual conduce a su vez a la falta de memoria institucional y de continuidad de una administración de gobierno a la siguiente, así como a una baja capacidad técnica atribuible a la falta de capacidad para adiestrar y retener a personal competente.

3. La reacción del BIRF ante estos hallazgos, expresada en la Revisión del Egreso Público (PER) en la República Dominicana en 2003, es la de recomendar la descentralización de funciones y controles de la Presidencia a otros organismos del gobierno central, así como al nivel local. Aunque esta solución tiene claras ventajas, la brecha entre la concentración actual de poder y el objetivo final propuesto presenta un reto formidable. El primer paso, y el más difícil, requerirá el reconocimiento, no solo por los que ejercen el poder sino también por el público en general, de que tanto ellos como el país en conjunto pueden beneficiarse del aumento en la responsabilidad y transparencia que puede producir la descentralización. Así, las recomendaciones de la CFAA se centran en cambios incrementales con énfasis en las áreas siguientes.

4. Fortalecer la Secretaría de Finanzas (MF) y otras entidades que intervienen en la AFP. El gobierno debería comenzar a fortalecer el MF y otras entidades que intervienen en la AFP, tales como la Institución Suprema de Auditoría (ISA), las Unidades de Administración Financiera (UAF) de nivel ministerial y las Unidades de Auditoría Interna (UAI), las cuales actualmente se subutilizan y tienen una limitada capacidad y autoridad para realizar sus funciones. A corto plazo, el gobierno debería considerar (i) designar el MF como entidad de monitoreo central para la agenda de reforma de la AFP, (ii) ampliar la función de la Tesorería, que actualmente se limita a la emisión de cheques y a la reconciliación de estados bancarios, para convertirla en su agente de pagos y de gestión de caja, (iii) continuar transfiriendo las responsabilidades por la gestión de la deuda del Banco Central a la Dirección de Crédito Público en el MF y apoyar las funciones de esta nueva oficina mediante la promulgación del actual proyecto de ley de crédito público, y (iv) finalizar el reglamento que crearía la Oficina de Contabilidad General (OCG) como organismo central responsable de la contabilidad, informes y puesta en uso de modernos procedimientos y políticas. A mediano plazo, el gobierno debería transferir la responsabilidad por la formulación y ejecución presupuestaria de la STP al MF, donde deberían desarrollarse sistemas que garanticen la precisión en los informes, la programación de los gastos, la ejecución de los gastos y la administración de personal. El fortalecimiento del MF constituye un esencial primer paso hacia la descentralización de las funciones de AFP y el desarrollo de la agenda de reforma de la AFP.

5. Aumentar la eficacia en el ambiente de control. Un fuerte ambiente de control requiere leyes y reglamentos cuyas disposiciones se hagan cumplir, una fuerza de trabajo capacitado y motivado, la presentación oportuna de información financiera y operativa a interesados, y un proceso de fiscalización eficaz. El sector público presenta debilidades en muchas de estas áreas, de modo que no sería razonable esperar que el gobierno tratara de abordar todas simultáneamente. El gobierno debería iniciar su labor, enfocando el control externo ejercido por su institución de auditoría, la sociedad civil y el Congreso. El gobierno ya ha comenzado a abordar las debilidades del proceso de auditoría externa con


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la aprobación de la nueva Ley de la Institución Suprema de Auditoría (ISA) con el objeto de modernizar esta función y permitir su realización más eficaz. Luego, debería centrarse en abordar la debilidad en la fiscalización por parte del Congreso, que representa un serio problema en términos del retraso o falta de reacción del Poder Ejecutivo ante las recomendaciones de los auditores internos (Contraloría), auditores externos (Cámara de Cuentas)2 y el Congreso. Este tema es crucial porque tiene que abordarse antes de que el gobierno pueda pasar de su fuerte dependencia de revisiones ex ante y proforma, a verificaciones y revisiones ex post de la economía, eficiencia y eficacia de los gastos y del “valor por dinero” de los programas del gobierno—un cambio recomendado enérgicamente por la presente evaluación. Por otro lado, el gobierno debería tomar medidas tendientes a aumentar la eficacia de las funciones de auditoría interna y externa, delineando claramente las responsabilidades y funciones de la Contraloría General y de la Cámara de Cuentas. Esta labor debería coordinarse estrechamente con el establecimiento de una comisión del Congreso para revisar los informes de auditoría elaborados por la Cámara de Cuentas y un aumento en la independencia de la Dirección de Prevención de la Corrupción (una oficina de la Procuraduría General) para realizar investigaciones de supuestos casos de mala administración de fondos públicos y recomendar la aplicación de sanciones o enjuiciamiento. Al tomar medidas para aumentar la eficacia en el ambiente de control, el gobierno enviará un importante mensaje al público y a sus socios en el desarrollo respecto a su compromiso con los principios de la buena gestión, la responsabilización por la rendición de cuentas, y la transparencia.

6. Mejorar el marco legal y regulador. Como parte de la tarea de abordar las debilidades del ambiente de control, el gobierno debería prestar atención al fortalecimiento del marco legal y regulador que apoya la AFP para que proporcione un mecanismo para hacer cumplir las reglas y aplicar sanciones en casos de incumplimiento de las mismas. El gobierno ha reconocido que el marco legal de la AFP es inadecuado y que se requieren leyes nuevas o mejoradas.3 Debido a lo difícil del proceso de aprobación de leyes en el Congreso, el gobierno ha decidido en contra de una ley general de administración financiera y en favor de una serie de leyes de AFP de menor alcance y menos controversiales. Sin embargo, esto ha elevado el riesgo—que hasta ahora se está llegando a comprender—de que se produzcan conflictos entre dos o más leyes en algunas áreas de la AFP, mientras que otras áreas puedan no ser abordadas. Es importante que, a medida que se redacten leyes nuevas y sus reformas, sus objetivos y publicación sean coordinados y complementados adecuadamente por leyes conexas y que los organismos del gobierno comprendan y observen el espíritu de las mismas. Por lo tanto, el gobierno debería considerar el establecimiento de una comisión para revisar los proyectos de ley con miras a determinar si duplican o contradicen leyes y decretos existentes, o si hacen caso omiso de áreas que necesiten ser abordadas. El mejoramiento del marco legal que apoya los arreglos en materia de AFP constituye un paso clave hacia el establecimiento

2 Los términos Institución Suprema de Auditoría (ISA), Cámara de Cuentas y auditores externos son intercambiables y se refieren a la misma entidad. 3 En el año recién pasado, el gobierno ha aprobado dos leyes en materia de AFP que han creado la Cámara de Cuentas y una Oficina de Contabilidad General (OCG).


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de la base necesaria para exigir al gobierno la rendición de cuentas respecto a la eficiencia y eficacia con la que ha administrado los fondos públicos.

7. Aumentar la capacidad del Servicio Civil. A corto plazo, el gobierno debería centrarse en desarrollar y aumentar la capacidad técnica de sus empleados del Servicio Civil, seguido por una estrategia para mantener esa capacidad a través de administraciones de gobierno sucesivas. Esto requerirá la profesionalización de las carreras del Servicio Civil, particularmente las de los responsables de funciones de contabilidad y auditoría y de los responsables de diseñar y evaluar las políticas y programas ejecutados por el gobierno. Estos últimos deberían tener conocimientos especializados de los sectores que les tocará evaluar. Asimismo, el gobierno debería considerar poner en vigencia un plan para retener a su personal calificado mediante programas de capacitación y educación profesional continua, combinados con incentivos apropiados como sueldos competitivos, evaluaciones anuales, y ascensos u otras recompensas para aquellos empleados con un desempeño bueno, y sanciones que incluyan hasta el despido para los que presenten un desempeño no satisfactorio. La ausencia de capacidad en el sector público es un crítico factor que el gobierno debería abordar a fin de evitar el debilitamiento de los esfuerzos de modernización y reforma.

8. Continuar con la automatización y modernización del proceso de AFP. Tanto el gobierno (bajo el programa PAFI) como varios de los Secretarias, más notablemente el de Educación (ME), han emprendido numerosas iniciativas de importancia orientadas a automatizar las funciones de AFP.4 Por otro lado, el programa PAFI contempla importantes aportes a las reformas jurídicas y reguladoras en materia de AFP, incluida la redacción de la nueva Ley de la Contraloría General, la Ley de Crédito Público y la Ley de la Tesorería, como también el reglamento para regir las operaciones de la nueva Oficina de Contabilidad General (OCG). Sin embargo, el financiamiento para la primera fase del proyecto terminará en junio de 2004, y no se ha identificado una fuente de fondos para las dos fases restantes. El gobierno debería mantener su apoyo al programa PAFI e identificar financiamiento para apoyar las fases subsiguientes del mismo.

Evaluación del riesgo fiduciario 9. Los resultados de la Evaluación de Riesgos5 reflejan la necesidad de fortalecimiento sustancial del marco de la AFP. La calificación del riesgo fiduciario de la República Dominicana es alta, principalmente debido a la debilidad del sistema de responsabilización por la rendición de cuentas y a la ineficacia del ambiente de control. Esto es particularmente importante ahora que el Banco Mundial (BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) están proporcionando al gobierno préstamos de ajuste que requieren una capacidad de administración financiera mucho mayor que los préstamos basados en proyectos específicos.

4 En los dos últimos años, la Secretaría de Educación (ME) ha implantado su propio sistema integrado de administración financiera que en definitiva tendrá interfase con el SIGEF, y ha puesto en uso un paquete de software, Transparencia, que permite acceso a través de Internet a sus cuentas, chequeras y contratos. 5 Los resultados detallados de la Evaluación de Riesgos se presentan en una tabla en el Anexo 3 del Volumen IV.


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10. El Banco Mundial está ejecutando actualmente un nuevo enfoque crediticio conocido como Enfoques a Nivel Sectorial (Sector Wide Approaches – SWAps) que depende de sistemas de país y contempla arreglos de mitigación de riesgos que mejoren y desarrollen la capacidad de las instituciones gubernamentales en lugar de limitar sus esferas de acción. Estos es especialmente aplicable al caso de la República Dominicana, ya que este enfoque ofrece una forma de apoyar la estrategia de desarrollo del país al tiempo que proporciona los medios para fortalecer el ambiente de control y abordar el interrogante relativo a la reducción del alto riesgo fiduciario presentado por el actual marco gubernamental con relación a la AFP. Por lo tanto, los dos bancos de desarrollo deberían evaluar minuciosamente los riesgos de depender de un aspecto determinado del marco nacional para la administración financiera y, en colaboración con el gobierno, crear arreglos adecuados para la mitigación de los riesgos mediante la aplicación del enfoque SWAp descrito en el Anexo 4.

Resumen del Plan de Acción para el Desarrollo

11. El último capítulo de este volumen incluye un Plan de Acción para el Desarrollo que presenta en más detalle las recomendaciones contenidas en este resumen. El Plan también puede servir de herramienta para promover el diálogo entre el gobierno y la comunidad de donantes y la sociedad civil, con miras a avanzar la agenda de reforma de la AFP.

Acción recomendada Corto plazo

Mediano plazo

Largo plazo

1. El Proceso de Planificación (2004-05) (2006-2010) (2011+)

1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF. X

1.2 Desarrollar y planificar una estrategia para adoptar los principios de la presupuestación basada en el desempeño.

X X

1.3 Mejorar y aumentar la integralidad del presupuesto. X X X

2. El Proceso de Ejecución

2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de egreso y flujo de fondos. X X

2.2 Fortalecer la gestión de caja y modernizar la función de tesorería. X X X

2.3 Mejorar los sistemas de recaudación de ingresos. X

2.4 Modernizar la función de gestión de la deuda. X X

3. El Proceso Contable

3.1 Acelerar la ejecución del SIGEF para abarcar todas las entidades públicas.

X

3.2 Analizar el marco legal y regulador existente a fin de identificar brechas entre las leyes y regulaciones existentes y las Normas Contables Internacionales para el Sector Público (IPSAS).

X

3.3. Elaborar una estrategia y plan para la adopción de normas contables IPSAS.

X X


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Acción recomendada Corto plazo

Mediano plazo

Largo plazo

3.4 Ejecutar normas IPSAS en todas las entidades del gobierno central. X X

3.5 Establecer un Registro de Bienes del Estado. X

3.6. Fortalecer el papel de la OCG. X X

3.7 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Administración Financiera (UAF) ministeriales.

X X

4. El Proceso de Elaboración y Presentación de Informes.

4.1 Uniformar el formato y la periodicidad de los informes gubernamentales.

X X

5. El Ambiente de Control.

5.1 Eliminar la duplicación de las funciones de auditoría interna y auditoría externa.

X

5.2 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Auditoría Interna (UAI). X X X

5.3 Reformar la legislación que rige la Cámara de Cuentas a fin de separar las funciones judiciales y de auditoría.

X

5.4 Redactar el reglamento de la Ley de la Cámara de Cuentas. X

5.5 Desarrollar y definir la función de la Cámara de Cuentas. X

5.6 Actualizar y ejecutar normas, metodologías y guías internacionalmente reconocidas para las auditorías internas y externas.

X X

5.7 Establecer en el Congreso, mediante estatuto, un Comité de Cuentas Públicas y Auditoría.

X

5.8 Mejorar la definición de las funciones y fortalecer la capacidad e independencia de la Dirección de Prevención de la Corrupción en la Procuraduría General.

X

5.9 Aumentar la colaboración entre la sociedad civil y el sector público. X X


1

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Luego de una década de acelerado crecimiento económico en los años noventa que empezó a menguarse a principios de la década actual, la República Dominicana se encuentra frente a una crisis económica que ha puesto de manifiesto las fallas del gobierno en el área de administración financiera. Esta situación puede ser atribuible, en parte, a la sofisticación y abertura cada vez mayor de la economía dominicana, y especialmente su sector privado, combinado con el ritmo más lento del proceso de modernización del Estado. Esto ha creado una desfase entre la estructura, métodos y capacidades del sector público y las demandas de una moderna economía que se encuentra frente a la competencia global y un escudriñamiento interno e internacional cada vez mayor.

EL IMPACTO DE LA ECONOMÍA POLÍTICA SOBRE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICA

1.2 Aunque la democracia y el estado de derecho han avanzado desde la finalización de la dictadura en la República Dominicana y el sistema político actualmente funciona como democracia de partidos múltiples, el país aún lucha para eliminar los vestigios restantes del caudillismo intrínsecos en muchos niveles de la administración pública. Este sistema concedía facultades amplísimas a la Presidencia, con pocos pesos y contrapesos de otros sectores del gobierno. Los contratos públicos con frecuencia se utilizaban para compensar a los aliados políticos y contribuidores financieros, y las prácticas del Servicio Civil favorecían el clientelismo sobre las aptitudes profesionales.

1.3 Muchas de las entidades públicas se diseñaron con el propósito de servir a regímenes autoritarios. Para mediados de la década de 1990, la globalización progresiva del ambiente económico, la puesta en marcha de una primera generación de reformas estructurales, y un proceso de democratización fortalecido pusieron al descubierto las limitaciones de los arreglos actuales en materia de AFP. A medida que el país se incorpora al siglo XXI y enfrenta las exigencias de una economía moderna y cada vez más abierta con aceleración de la competencia global y una ciudadanía más vocal, el gobierno necesitará tomar serias acciones—mejor temprano que tarde—para abordar la desfase entre las necesidades, la estructura, los métodos y las capacidades de la administración financiera del sector público.

APRECIACIÓN GENERAL DE LOS ARREGLOS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO

1.4 Una Evaluación de la Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público (CFAA) se centra en analizar las políticas, procedimientos y arreglos instalados para llevar a cabo la administración financiera del sector público (AFP)—un componente clave de la administración pública. Los arreglos de AFP consisten de diversos componentes, entre ellos la planificación, la ejecución, la contabilidad y la presentación de informes, que funcionan como ciclo (Figura 1.1) cuyos componentes deben funcionar en conjunto para producir resultados eficaces. Los arreglos


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de AFP abarcan los gobiernos central y locales, las entidades públicas autónomas, las empresas industriales y comerciales, y los organismos de bienestar social.

1.5 A diferencia de la mayoría de los países de Latinoamérica que centralizan el ciclo de administración financiera en sus Secretarias de finanzas y de planificación, la República Dominicana ha situado la mayoría de las funciones de AFP en la Presidencia. Este arreglo es una reliquia de la dictadura de Trujillo, de acuerdo con la cual el Ejecutivo determinaba, evaluaba y atendía las necesidades de los ciudadanos. Actualmente, los controles y la administración financiera siguen siendo altamente centralizados y aún son ejercidos por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) y por los auditores internos del gobierno (Contraloría General). Véase el Anexo 13.

1.6 Un acontecimiento positivo en la AFP de la República Dominicana ha sido el hecho de que las dos administraciones de gobierno más recientes, que han representado los dos partidos políticos principales, demostraron un compromiso político a largo plazo con el mejoramiento de la administración financiera: la primera propuso un proyecto de AFP mientras que la segunda lo puso en marcha. Asimismo, los sistemas diseñados bajo el proyecto están adquiriendo calidad de obligatorios en todos los niveles del gobierno central, lo cual ayudará a asegurar su continuidad y utilización en administraciones subsiguientes.

1.7 Otro aspecto positivo del arreglo de AFP de la República Dominicana es que diversas entidades públicas de importancia responsables de la administración financiera, incluida la


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Oficina Nacional de Presupuesto, la Controlaría General y el Banco Central, han desarrollado imágenes públicas sólidas y bien respetadas que el gobierno puede aprovechar para promover el cambio. Otras, como la Secretaría de Educación, y organismos descentralizados, como la empresa de telecomunicaciones, han implantado modernas prácticas de administración financiera y tomado pasos significativos hacia el aumento de la transparencia que pueden servir de modelos de mejores prácticas para otros organismos.

ALCANCE, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS CFAA

1.8 Esta CFAA sirve como herramienta diagnóstica que genera para el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, Banco Mundial) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) conocimientos acerca de los arreglos de AFP de la República Dominicana como parte de sus responsabilidades fiduciarias, a la vez que ayuda al gobierno dominicano a alcanzar los objetivos de desarrollo del país, proporcionando una herramienta para el diseño y ejecución de programas de desarrollo de la capacidad.

1.9 Los objetivos específicos de esta CFAA incluyen los siguientes:

• Recomendar acciones concretas que el gobierno pueda poner en operación en el curso del próximo año para abordar la necesidad inmediata de mejorar la responsabilización y la transparencia como respuesta a la crisis económica y de conformidad con las estrategias del BIRF y el BID para promover el mejoramiento de la gestión.

• Servir de aporte a evaluaciones de los arreglos de gestión financiera incluidos en la Estrategia de Asistencia al País (CAS) del BIRF programado para realizarse en el año fiscal de 2005 y formular recomendaciones que puedan ser apoyadas por las operaciones del BIRF/BID.

• Ofrecer un punto de referencia para la realización de evaluaciones de la capacidad de administración financiera de organismos ejecutores de proyectos para llevar a cabo operaciones de inversiones y ajustes.

• Continuar fortaleciendo el diálogo establecido por el equipo de la Revisión del Gasto Público del BIRF para abordar los diversos temas de la gestión y fortalecer los arreglos de AFP para que puedan manejarse los recursos públicos de una manera más eficaz y más eficiente.

• Proporcionar una herramienta que permita la coordinación efectiva con los socios en el desarrollo al identificar y priorizar actividades de reforma del sector público a realizarse a corto, mediano y largo plazo.

1.10 La CFAA no es una auditoría y no pretende ni da garantías sobre los usos específicos al que hayan sido aplicados, o pudieran ser aplicados en el futuro, los fondos de préstamo/crédito/donación. Asimismo, no pretende cuantificar las sumas específicas recibidas, administradas o gastadas por el gobierno.

1.11 La CFAA se centra en los sistemas, prácticas y arreglos contables relacionados con la administración financiera del gobierno central. Las operaciones de los gobiernos municipales, que


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representan apenas un mínimo porcentaje de las operaciones gubernamentales, solamente serán abordadas en términos de mecanismos de transferencia entre las operaciones centrales y municipales.6

1.12 La CFAA representa el trabajo de un equipo conjunto del BIRF/BID que llevó a cabo trabajos en el terreno en los meses de febrero y marzo de 2004 y que implicó extensas consultas y diálogo con funcionarios del gobierno.7 El equipo realizó su evaluación con base en normas y mejores prácticas internacionales presentadas en las directrices publicadas por los siguientes organismos profesionales:

Organismo Profesional Contabilidad e

informes financieros

Auditoría externa

Auditoría interna

Control interno

La Federación Internacional de Contadores (IFAC) y su Comité para el Sector Público X X X

El Instituto de Instituciones Supremas de Auditoría (INTOSAI)

X X

El Instituto de Auditores Internos (IIA) X X

1.13 Por otro lado, se ha utilizado como referencia el Marco de Controles Internos del Comité de Organizaciones Patrocinadores de la Comisión Treadway (COSO). COSO es una organización voluntaria del sector privado de EE.UU. formado en 1985 con el propósito de mejorar la calidad de los informes financieros a través de la ética, controles internos eficaces y gestión. Diversas organizaciones en los Estados Unidos y a nivel internacional, incluido el Banco Mundial, han adoptado el marco del COSO como base de sus políticas y normas de control interno, reconociendo que un marco de control eficaz requiere los cinco [sic] componentes generales siguientes:8

• Monitoreo • Comunicación • Información • Actividades de control • Evaluación del riesgo • Ambiente de control

1.14 Revisión del Gasto Público de 2003. En la Región para Latinoamérica y el Caribe (LCR) del Banco Mundial, la Revisión del Gasto Público (PER), la CFAA y la CPAR representan actividades hermanadas. Para la República Dominicana, debido a problemas de secuencia cronológica estas dos actividades no se llevaron a cabo al mismo tiempo. Sin embargo, es importante mencionar que el equipo de la PER contribuyó con valiosos aportes a la CFAA y la CPAR y que estos informes se complementan mutuamente. Para una descripción general de la relación entre la PER y la CFAA, véase el Recuadro 1.1.

6 La PER de 2003 trata extensamente con los retos de la descentralización, las transferencias fiscales, la deuda subnacional, y la agenda para el futuro. 7 Los Anexos 19 y 20 incluyen una lista detallada de personas entrevistadas, así como de los documentos revisados. 8 La evaluación completa de los riesgos elaborada dentro del alcance del presente informe se incluye como Anexo 3.


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Recuadro 1.1 Revisiones del Gasto Público (PER) y Evaluaciones de la Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público (CFAA)

La PER tiene como objetivo determinar la eficiencia, eficacia y equidad del gasto público. A modo de contraste, la CFAA tiene como objetivo determinar si los sistemas, prácticas y arreglos nacionales de responsabilización en materia de administración financiera pública (AFP) son adecuados para asegurar que efectivamente pueden ejecutarse decisiones acertadas respecto a la distribución de recursos.

En general, la PER y la CFAA examinan en gran medida muchos de los mismos materiales; sin embargo, los dos ejercicios consideran estos materiales a través de diferentes lentes. Por ejemplo, se contempla que ambas actividades deben evaluar el proceso presupuestario del país. La PER determina si el proceso presupuestario permite una clara articulación de las prioridades del gobierno en lo que a desarrollo se refiere. En contraste, la CFAA considera el presupuesto desde la perspectiva de (i) si es posible dar cuenta de los fondos presupuestados en términos de sus funciones y actividades programadas; (ii) el grado de coordinación entre el plan de presupuesto y la contabilización y registro efectivo de los gastos de los organismos de ejecución; y (iii) el grado en que las distribuciones reales y los gastos reales se correlacionan con las asignaciones originales, tanto a nivel de organismo como a nivel de programa.

En ciertas áreas, existen divergencias entre la PER y la CFAA; sin embargo, los dos ejercicios continúan siendo complementarios, aun en sus aspectos divergentes. Por ejemplo, la PER considera asuntos relacionados con la política tributaria, mientras que la CFAA se limita a evaluar la administración tributaria que proporciona la información necesaria para determinar el éxito de las recaudaciones tributarias y, en definitiva, la política tributaria. De modo similar, mientras que la PER considera la prudencia de la política de endeudamiento de un país, la CFAA considera el grado de precisión con que se registra la deuda y proporciona información clave necesaria para el análisis de la sustentabilidad de la misma.

En breve, si la PER presenta un plan arquitectónico de tipo amplio, la CFAA proporciona un diagrama esquemático de la fontanería, ventilación y distribución de energía. Los servicios públicos no son más que un solo aspecto de un edificio complejo; sin embargo, sin ellos la utilidad del edificio se vería severamente limitada.

2. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO

2.1 La determinación de los aspectos fuertes y débiles de los arreglos de AFP en la República Dominicana se presenta en un momento crítico cuando el gobierno se encuentra ejecutando un programa de estabilización económica9 en un esfuerzo por recuperarse de la crisis económica reciente. La presente evaluación proporcionará al gobierno y a los dos bancos internacionales de desarrollo información importante sobre el grado de eficiencia con que los actuales arreglos de AFP distribuyen recursos y controlan la disponibilidad y utilización de fondos, así como información sobre formas de fortalecer estos arreglos, con el objeto de aumentar el impacto de los programas y estrategias para lograr el crecimiento económico y el desarrollo.

2.2 La República Dominicana ya ha reconocido la importancia de contar con arreglos de AFP eficaces, de acuerdo con lo evidenciado por el Programa de Administración Financiera

9 Para abordar el deterioro del desempeño económico de la República Dominicana y evitar una crisis de balanza de pagos, el gobierno emprendió un programa de estabilización económica apoyado por un Acuerdo de Derecho de Giro de 24 meses otorgado por el FMI.


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Integrada (PAFI) lanzado en 2000. Este programa de reforma tiene tres fases. La primera abordará asuntos relativos a organismos del gobierno central, mientras que la segunda tratará sobre otras entidades nacionales y la tercera sobre los gobiernos locales a nivel municipal.10

2.3 El BID está financiando la primera fase, la cual se encuentra actualmente en curso. Entre los objetivos de la primera fase figura la modernización de diversas leyes en materia de AFP, así como la ejecución de un Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) en todos los organismos del gobierno central para finales de 2004. Los logros del programa hasta la fecha representan avances notables, aunque al parecer no será posible alcanzar todos los objetivos de la primera fase para la fecha tope. Asimismo, no se han hecho arreglos para la continuación de la segunda y tercera fases, lo cual representa un serio riesgo de que se suspendan las inversiones del gobierno en el proceso de modernización y se pierdan los avances logrados hasta la fecha.

2.4 La sección que sigue se centra en el análisis de los principales componentes de la AFP⎯planificación, ejecución, contabilidad e informes financieros⎯e incluye discusiones sobre la gestión de caja, la función de tesorería, la Dirección General de Impuestos Internos y la Dirección General de Aduana, la gestión de la deuda y la ejecución del SIGEF. El análisis de la Cámara de Cuentas, la Controlaría General y sus unidades adscritas de auditoría interna se presenta en la sección que sigue, que trata sobre el ambiente de control en el que opera la AFP.

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN11

2.5 El proceso de planificación comienza con el diseño de una estrategia fiscal basada en políticas y programas fiscales. Este proceso es dirigido por la STP a través de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), ambos adscritos a la Presidencia. Estas políticas y programas luego se articulan en un plan de presupuesto. En la etapa de planificación, el presupuesto debería servir de herramienta que apoye las decisiones tomadas por los funcionarios electos, promueva la disciplina fiscal y reduzca las oportunidades de mala administración y corrupción.

2.6 Planificación y elaboración presupuestaria. El proceso de planificación presupuestaria está a cargo de ONAPRES, una oficina de la STP, lo cual hace que sea más difícil coordinar con las funciones de ejecución, contabilidad y elaboración de informes de apoyo realizadas por la Secretaría de Finanzas (MF). La elaboración del presupuesto se divide entre diversas entidades públicas. La STP encabeza el proceso a través de ONAPRES. Otras entidades clave incluyen la oficina de planificación (ONAPLAN) de la STP y su Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP), que proporciona datos sobre los gastos relacionados con el personal. La Secretaría de Finanzas proporciona algunos aportes de la Tesorería, la Dirección de Aduana y la Dirección de Impuestos Internos. El Banco Central contribuye con pronósticos económicos e información sobre la deuda externa, mientras que la Contraloría General proporciona datos sobre gastos reales y de personal.

2.7 El presupuesto ordinario es elaborado por ONAPRES y el presupuesto de gastos de capital por ONAPLAN, aunque ONAPRES es responsable de consolidar y presentar el presupuesto anual al Congreso para su aprobación. El proceso anual de formulación

10 La República Dominicana no tiene gobiernos a nivel de estado o provincia. 11 La Revisión del Gasto Público de 2003 proporciona una extensa descripción y análisis del proceso de planificación del gobierno central, y por lo tanto esta sección sintetiza los aspectos sobresalientes, centrándose en analizar el impacto del proceso de planificación en términos de administración financiera.


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presupuestaria en la República Dominicana comienza en marzo para el presupuesto correspondiente al año subsiguiente, lo que da un total de siete meses para el proceso de elaboración, antes de presentarse el presupuesto al Congreso en noviembre.

2.8 Información presupuestaria se recoge y se produce con base en el nivel de actividad y clasificación administrativa, económica, funcional y programática. Dos documentos formales de presupuesto a nivel de gobierno se producen durante el proceso presupuestario: un Proyecto de Ley de Presupuesto de aproximadamente 400 páginas que se transmite al Congreso, y un documento detallado de 800 páginas que se imprime después de que el presupuesto haya sido aprobado por el Congreso y que sirve de base para la ejecución presupuestaria. Ninguno de los dos documentos incluye datos explicativos para apoyar el proyecto de presupuesto, datos sobre el personal de los organismos, una clara diferenciación entre políticas actuales y nuevas, o el impacto fiscal multianual de las políticas actuales y nuevas.

2.9 Prevalece la presupuestación histórica para el presupuesto corriente, siendo su principal punto focal el de reportar sobre el costo de ejecución de las políticas existentes, en lugar de medir la eficacia de las mismas. Esto tiene un devastador efecto sobre el proceso contable, al fomentar la contabilización de transacciones para cumplir con rígidos códigos presupuestarios que no necesariamente reflejan la utilización de fondos públicos por los organismos de ejecución (es decir, Secretarias y entidades descentralizadas). Los códigos presupuestarios actualmente en uso en la República Dominicana no proporcionan información suficiente para la contabilización adecuada de las transacciones financieras. Cuando los gastos se contabilizan de conformidad con su código presupuestario correspondiente, debería activarse un asiento contable por separado a fin de reflejar el impacto de la transacción sobre los registros financieros. Por consiguiente, si los códigos presupuestarios no proporcionan el grado de detalle necesario, esto tendrá un efecto directo sobre la capacidad de determinar si los fondos se han gastado en la forma programada. En términos más amplios, por ejemplo, en el caso de la presupuestación basada en el desempeño, estos códigos también sirven para reflejar la eficiencia operativa de las unidades de ejecución y proporcionan una base para medir el logro de objetivos cuando estos se han articulado en términos mensurables.

2.10 El proyecto de presupuesto se envía al Congreso en forma relativamente consolidada para cada unidad de ejecución. Por ejemplo, la Presidencia no se desglosa en sus principales componentes funcionales⎯por ejemplo, el Congreso no puede ver cuánto está siendo solicitado para ONAPLAN y para ONAPRES. Aunque se incluyen programas para cada unidad de ejecución, los mismos no se definen claramente. En 2003, se mejoró el sistema presupuestario desglosando en tres categorías los estimados de gastos de cada Secretaria: fondo general, fondo especial y financiamiento externo.12 Esto podría mejorarse aún más con la articulación de los objetivos de cada programa en términos mensurables, lo cual daría al proceso contable la flexibilidad requerida para registrar las transacciones de tal manera que se proporcionara información importante para propósitos de monitoreo.

2.11 Una de las características de la reforma presupuestaria internacional a partir de los años ochenta ha sido la presión para hacer que los funcionarios gubernamentales que prestan servicios públicos sean más responsables ante sus clientes gubernamentales y programáticos por la calidad en la prestación de servicios. Esto implica identificar indicadores del desempeño para cada

12 Para proporcionar un cuadro amplio de los gastos para cada unidad institucional de responsabilidad, es importante ilustrar el gasto total de cada unidad y el financiamiento del mismo.


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programa. Un posible enfoque para medir el empeño consiste en examinar las relaciones entre los aportes, los productos y los resultados en términos de economía, eficiencia y eficacia, con la finalidad de asegurar el uso eficaz de los fondos públicos en función de los costos (Recuadro 2.1).

2.12 Aunque la introducción de la presupuestación basada en el desempeño podría fortalecer la responsabilización por la rendición de cuentas, el gobierno debería centrarse en mejorar la capacidad de administración financiera de sus organismos de ejecución antes de tratar de introducir la presupuestación basada en el desempeño. El gobierno podría considerar, como paso inicial, ejecutar con la Secretaría de Educación una iniciativa piloto respecto a los principios de la presupuestación basada en el desempeño, dado el grado de modernización de este Secretaria sobre los últimos dos años, incluida la ejecución de un sistema integrado de gestión financiera.

2.13 En el pasado, se han observado grandes deficiencias en la cobertura presupuestaria, incluidas fundaciones y empresas estatales que no son responsables por la rendición de cuentas a través del proceso presupuestario normal. Los anexos técnicos del proyecto de presupuesto incluyen información útil que contribuye a la transparencia y que apoya el fortalecimiento del proceso decisorio. No obstante, no todos los ingresos y gastos se incluyen en el plan de presupuesto⎯ni tampoco se incluyen todos los organismos. Sin embargo, se está avanzando hacia la incorporación de los ingresos no tributarios al marco de elaboración de informes presupuestarios. El gobierno debería continuar con este esfuerzo a fin de lograr que el presupuesto sea más integral, consolidando todos los recursos financieros del sector público en el proyecto de presupuesto e incluyendo los presupuestos de las autoridades locales y organismos públicos autónomos, empresas industriales y comerciales del Estado, y organismos de bienestar social.


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Recuadro 2.1 Tipos de medidas del desempeño Uno de los propósitos de la planificación es el de convertir objetivos en acciones o programas vinculados a medidas del desempeño. Estas medidas pueden ayudar a identificar la dimensión importante de cada aporte, producto o resultado. Además, la relación entre cada una, en términos de economía, eficiencia y eficacia, también puede proporcionar valiosas medidas del desempeño.

La economía mide el costo más bajo de adquirir aportes para programas. Por ejemplo, ¿cuál es el costo de un medicamento para un tratamiento determinado? La eficiencia mide si los aportes al proceso están produciendo el máximo de productos. Por ejemplo, dado el número de escuelas, ¿cuántos alumnos están inscritos en la escuela? La eficacia mide si los productos de un programa conducen al resultado deseado. Por ejemplo, los estimados del número de personas que pagan su impuesto sobre la renta daría una indicación de la eficacia de una campaña para mejorar las recaudaciones tributarias. Fuente: Choosing the Right FABRIC – A Framework for Performance Information, marzo de 2001

RECOMENDACIONES PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

2.14 Fortalecer la Secretaría de Finanzas (MF). Para facilitar la interacción entre los procesos de planificación y demás componentes de la AFP, el gobierno debería ampliar el papel del MF para incluir la coordinación del proceso de planificación, ejecución, contabilidad y elaboración de informes. A corto plazo, esto requerirá la modernización de las leyes y regulaciones que actualmente rigen la AFP, por ejemplo, presupuesto, tesorería y crédito público, para reflejar al MF como institución líder en el área de administración financiera. Esto requerirá además el fortalecimiento de la capacidad del personal del MF para asumir las responsabilidades asignadas por estas leyes. A mediano plazo, el MF debería adquirir o desarrollar expertos sectoriales⎯que actualmente no tiene⎯para probar rigurosamente los planes y estimados de costos de los Secretarias de línea. Esto tendría que desarrollarse bajo una ampliación de la orientación principal de la Secretaría, de asuntos netamente financieros a asuntos de AFP. A largo


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plazo, el gobierno debería considerar trasladar las funciones presupuestarias al MF, para que todas las funciones de AFP permanecieran en un solo organismo.

2.15 Poner en uso sobre una base piloto los principios de la presupuestación basada en el desempeño. La presupuestación basada en el desempeño puede mejorar la responsabilización por la rendición de cuentas y proporcionar información sobre el impacto del gasto público. Sin embargo, el gobierno no debería procurar introducir presupuestos basados en el desempeño sin primero desarrollar un plan para (i) mejorar la capacidad de los Secretarias de ejecución para dar cuenta adecuadamente de sus gastos públicos, y (ii) hacer que los Secretarias asuman un mayor grado de responsabilidad financiera⎯un objetivo de mediano a largo plazo. Dados los esfuerzos de modernización realizados en la Secretaría de Educación durante los últimos dos años, incluida la puesta en marcha de un sistema integrado de gestión financiera, el gobierno podría considerar ejecutar, sobre una base piloto, una iniciativa para probar los principios de la presupuestación basada en el desempeño en dicho Secretaria.

2.16 Aumentar la integralidad del presupuesto. El gobierno debería (i) considerar analizar su codificación presupuestaria a fin de que refleje mejor las categorías reales de gastos, y (ii) continuar con sus esfuerzos por consolidar todos los recursos financieros del sector público en el proyecto de presupuesto. Esto incluiría los presupuestos de autoridades locales y organismos públicos autónomos, empresas industriales y comerciales bajo el control del Estado, y organismos de bienestar social. Tal información ayudará a sentar la base para comparar la ejecución real contra lo planificado.

EL PROCESO DE EJECUCIÓN

2.17 La ejecución presupuestaria comienza en enero de cada año a través de asignaciones trimestrales efectuadas por ONAPRES a cada Secretaria y sus unidades de ejecución. El sistema de asignaciones trimestrales se introdujo en 2002 como forma de manejar y controlar los gastos públicos, conjuntamente con medidas estrictas para asegurar el cumplimiento de límites de compromiso ex ante. Cada organismo se reporta semanalmente a ONAPRES y a la Contraloría General (organismo que vigila los niveles de compromiso) sobre los cargos contra su asignación. ONAPRES consolida y vigila los niveles de gastos durante el proceso de ejecución, y controla los compromisos al registrarlos electrónicamente y reconciliarlos contra las asignaciones. Aunque ningún compromiso de fondos tiene validez sin la aprobación de ONAPRES y la Contraloría General, el proceso ni se interrumpe ni se tramita en ausencia de tales aprobaciones. En otras palabras, los organismos continúan operando, incurriendo compromisos y generando deuda interna.

2.18 La ejecución de las asignaciones presupuestarias trimestrales y el monitoreo de los compromisos representan un paso acertado. Sin embargo, este proceso no es ni eficiente ni eficaz, debido a la rigurosidad de la asignación presupuestaria y el excesivo nivel de control ex ante necesario para recibir autorización para gastar las cantidades asignadas. Los presupuestos no se asignan a los Secretarias por montos globales, sino por objeto de costo. Por ejemplo, en lugar de asignar al Secretaria de Educación una suma global para equipo escolar como pizarras, pupitres y sillas, ONAPRES da a la Secretaria asignaciones específicas para cada uno de estos artículos. Así, es concebible que se asignen fondos para pizarras y sillas y no para pupitres.13 Es más, aun cuando se haya asignado una suma específica para comprar este equipo, el ME debe

13 De acuerdo con pláticas con el ME, esto efectivamente ha sucedido en el pasado.


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procesar una serie de formas (actualmente en vías de automatizarse por el SIGEF) que deben tener la aprobación de ONAPRES y la Contraloría antes de que puedan gastarse los fondos. Por lo tanto, ONAPRES aprueba el presupuesto anual, el presupuesto trimestral y las solicitudes de pago—todos ellos procesos que dan la apariencia de ser controles razonablemente rigurosos, pero que de hecho hacen que el proceso sea sumamente ineficiente sin agregar ningún valor.

2.19 Con base en una revisión de los más recientes registros de ejecución disponibles (Figura 2.1), se vuelve evidente que el proceso de ejecución presupuestaria, aunque es controlado estrechamente por ONAPRES, no necesariamente sigue el plan original, como lo evidencian las variaciones entre los gastos de menos en algunas Secretarias y los gastos sustancialmente de más en otros.

Figura 2.1: Presupuesto 2002: Approvado versus Ejecutado

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Fuente: Informe de la Cámara de Cuentas al Congreso de 2002, Recuadro No. 11, Variación en la ejecución presupuestaria de enero a diciembre de 2002.


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2.20 Las variaciones en los gastos señalan que lo que se planifica a nivel del gobierno central no necesariamente refleja lo que efectivamente se ha gastado. No es razonable esperar que el analista presupuestario a nivel central tenga una comprensión de las operaciones diarias de cada Secretaria de ejecución y de cada organismo descentralizado y autónomo con un nivel de detalle necesario para procurar articular esto con precisión a través del proceso de asignación presupuestaria. Por lo tanto, el gobierno debería considerar asignar fondos por montos globales con base en un proceso transparente y consultativo con las Secretarias de ejecución. Además, se debería dar a dichas Secretarias mayores facultades para determinar la forma de gastar los fondos asignados. Esta facultad también debe darse con mayores responsabilidades para dar cuenta adecuadamente de los gastos, lo cual debería ser controlado estrechamente por el MF a través de sus oficinas de tesorería y contabilidad. Lógicamente, en el pasado las Secretarias de ejecución no han tenido este nivel de responsabilidad y el MF no ha tenido una función de velar por el debido cumplimiento, lo cual limita su capacidad actual de asumir estos nuevos papeles. Por lo tanto, el gobierno tendrá que comenzar a desarrollar gradualmente la capacidad de esta Secretaria para regular, y la capacidad de las Secretarias de ejecución para manejar sus fondos, para que en efecto puedan asumir estas nuevas funciones. Como ya se ha reconocido, el ME ha hecho importantes avances hacia la modernización de su capacidad y sistemas internos de administración financiera, y sería un candidato excelente para comenzar a asumir la autoridad y la responsabilidad por sus propios gastos públicos.

Flujo de fondos

2.21 Por otro lado, las ineficiencias en el proceso de flujo de fondos ha sido un factor clave en el gasto de menos de los presupuestos aprobados. Los encargados de las unidades de ejecución inician el flujo de fondos a través de solicitudes de pago. Cada unidad de ejecución debe trabajar primero a nivel interno con la unidad de administración financiera (UAF) de su propia Secretaria, el auditor interno de la unidad, y la Unidad de Auditoría Interna (UAI) de la Secretaría, y luego a nivel externo con ONAPRES, la Contraloría General y la Tesorería para efectuar pagos por los servicios o bienes recibidos.

2.22 El proceso interno comienza al recibirse los bienes o servicios y la factura correspondiente. La UAF de la unidad de ejecución prepara una orden de pago, conjuntamente con la documentación de apoyo, que luego envía a su auditor interno, quien a su vez revisa los documentos de apoyo para asegurar que la solicitud incluye la factura final, evidencia de haberse observado procedimientos de adquisición correctos, un recibo por los bienes o servicios, el número de identificación tributaria del vendedor y las firmas de ley. Luego el auditor envía la solicitud y la documentación de apoyo a la UAI de la Secretaría (una oficina satélite de la Contraloría General), que vuelve a realizar la revisión y devuelve el documento a la UAF con las correcciones o comentarios del caso.

2.23 Si el auditor ministerial no envía correcciones o comentarios, el proceso externo comienza con el envío de la solicitud del pago y otros documentos a ONAPRES, donde un analista presupuestario los revisa para asegurar su compatibilidad con la asignación trimestral y la disponibilidad de fondos (una función de tesorería), con base en los saldos diarios de cuenta reportados por la Tesorería. Una vez aprobada por ONAPRES, es enviada a la Controlaría General, que revisa la integralidad y lo adecuado de los documentos siguiendo procedimientos similares a los observados por la UAI. Si se aprueba, se envía una copia de la solicitud a la Tesorería para pago y otra al Contador General para registrar la obligación en el sistema contable. Una vez que la Tesorería recibe la solicitud, realiza una revisión aritmética y documental antes de


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liberar los fondos, mediante cheque, a la unidad de ejecución para pago al vendedor o proveedor del servicio.

2.24 El proceso opera de manera similar para la planilla, con la excepción de que aproximadamente 10.000 empleados, menos del 10 por ciento de la fuerza laboral, reciben pagos directamente de la Tesorería por medio de transferencias electrónicas. Se utiliza un número único de identificación personal para buscar posibles pagos duplicados. Actualmente, solo la Contraloría General tiene una base de datos sobre los trabajadores del sector público. La Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) no tiene una base de datos de empleados, a pesar de ser la institución oficial de administración de personal. La Tesorería recibe la planilla en disquete de la Contraloría General (compilada a partir de información proporcionada por los organismos), procesa los pagos electrónicamente, y emite cheques al 90 por ciento restante de los empleados del sector público.

2.25 Todo el proceso, desde el recibo de bienes hasta el pago en efectivo, puede tardar considerablemente más de dos semanas en el mejor de los casos, y varios meses en el peor.14 No solo es este proceso tardado y engorroso sino también afecta a la capacidad de los organismos de ejecución para llevar a cabo eficazmente sus programas, ya que no existe certeza sobre la cronología y liberación de los pagos. Un impacto más específico se refiere a los costos. De conformidad con los resultados preliminares de una evaluación que actualmente realiza el Banco Mundial, muchas unidades ejecutoras de proyectos (UEP) eligen utilizar los servicios de organismos coadministrativos, tales como el PNUD, no debido a una falta de capacidad sino para circunvenir este engorroso proceso. Los servicios prestados por organismos coadministrativos pueden llegar hasta el 5% del total de los montos administrados. En el caso de préstamos por varios millones de dólares, este costo fácilmente puede ascender a una suma sustancial.15

2.26 Por lo tanto, el gobierno, debería considerar como su más alta prioridad, aumentar la eficiencia del proceso de ejecución presupuestaria, eliminando las revisiones y aprobaciones redundantes que se exigen actualmente. También debería buscar aumentar la eficacia del proceso, designando controles que evalúen si los fondos se dirigen a los propósitos y objetivos programados. Sin embargo, esto dependerá de la articulación de los objetivos programáticos en términos susceptibles a mensuración y al monitoreo de conformidad con lo planteado en la sección anterior. Asimismo, los controles sobre los gastos deberían alejarse de las revisiones proforma actuales que determinan si se encuentran presentes las firmas y sellos adecuados, para centrarse más en revisiones ex ante, discutidas en el capítulo de este informe que trata sobre el ambiente de control. Para esto se requerirá la ejecución plena del SIGEF, discutida en la siguiente sección, como también el desarrollo de la capacidad de las Secretarias mediante programas de capacitación, lo cual debería fijarse como objetivo de corto a mediano plazo.

2.27 Fondos no gastados y el Fondo 1401. El gasto de menos del presupuesto se convierte en fondos excedentes que se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401. Se requiere que los fondos asignados pero no ejecutados reviertan a su fuente original de financiamiento para programación, reasignación y desembolso (dentro del marco de las asignaciones totales) durante el siguiente trimestre presupuestario. En la práctica, sin embargo, si se presenta un exceso de fondos en un 14 El estimado del tiempo requerido para procesar el pago se basa en una evaluación conjunta del BID/BIRF, elaborada en agosto de 2003, del tiempo requerido para tramitar solicitudes de pago para las unidades de ejecución de proyectos (UEP). Las UEP deben observar el mismo proceso utilizado por cualquier otra unidad de ejecución ministerial. 15 Un ejemplo reciente es un proyecto que ejecuta el Banco Central, donde se están utilizando los servicios del PNUD como agente de pago, un servicio que cuesta al gobierno casi medio millón de U.S. dólares (US$14 millones x 3%).


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programa, los fondos no utilizados se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401 para ser reasignados posteriormente a otros programas.

2.28 La Ley Orgánica del Presupuesto estipula que las recaudaciones tributarias en exceso de los ingresos estimados deben ser distribuidos automáticamente, destinándose el 25 por ciento a una Reserva Presupuestaria General y el 75 por ciento a la Cuenta 1401, y que si la reserva presupuestaria general alcanza el 5% de los ingresos presupuestados, todos los ingresos adicionales deben depositarse en la Cuenta 1401 para ser utilizados para atender “necesidades públicas apremiantes”. La Presidencia puede pasar por alto los procedimientos normales en materia de adquisiciones y los concursos de licitación al utilizar fondos de la Cuenta 1401 para financiar proyectos de construcción. El uso del fondo recibe una sanción legal adicional que permite que la Presidencia contrate directamente la realización de cualquier obra pública que considere ser del interés público. La mayoría de los proyectos ejecutados a través de la Presidencia se contratan directamente y con frecuencia circunvienen el escudriñamiento del Congreso.16

2.29 En la década recién pasada, el gasto de fondos extrapresupuestarios, incluidos los del Fondo 1401, ha bajado considerablemente (Recuadro 2.2) desde la emisión en 2002 del Decreto Presidencial 646. Los gastos efectuados a partir de esta cuenta ahora representan una cantidad insignificante, de aproximadamente el 1% del presupuesto total. Esto puede asociarse en parte con la liquidación total del Fondo 1401 en 2003 y las nuevas regulaciones que rigen la forma en que pueden gastarse los fondos en esta cuenta.

2.30 No obstante, el Decreto 646 aún proporciona un amplio margen para interpretación,

incluida la facultad para gastar fondos para el “bien público”. Por lo tanto, a fin de aumentar la transparencia en la forma en que se gastan los fondos excedentes y extrapresupuestarios y evitar el riesgo de que los gastos efectuados a partir del Fondo 1401 asciendan a un valor significativo, el gobierno debería procurar eliminar del todo la facultad de la Presidencia para gastar fondos no desembolsados de otras Secretarias a través del Fondo 1401, reemplazándola con el establecimiento de fondos para contingencias cuyo gasto requiera la aprobación del Congreso.

Recuadro 2.2 Ejecución extrapresupuestaria 1995-2003 (RD$)

Año Ejecución real Porcentaje del presupuesto total

1995 23,087,610,092 44.1%1996 24,550,569,070 42.2%1997 24,184,235,237 34.4%1998 8,601,828,810 11.7%1999 8,535,516,489 10.3%2000 9,723,501,413 11.7%2001 7,290,287,283 7.2%2002 9,389,218,122 8.9%2003 928,263,645 1.0%

Fuente: Secretaria de Finanzas, 2004 Source: Ministry of Finance, 2004

Gestión de caja

2.31 El objetivo principal de la gestión de caja es asegurar la agilización del financiamiento de gastos durante el transcurso del año a fin de reducir a un mínimo los costos del crédito y facilitar el logro de las metas fiscales y monetarias. La gestión de caja en la República Dominicana está a cargo de ONAPRES, en coordinación con la Tesorería, el Banco Central, el Banco de Reservas (un banco comercial nacional) y la Contraloría General. A diferencia de otros países de Latinoamérica, donde la Secretaría de Finanzas lidera este proceso a través de la Tesorería y la Oficina de Contabilidad General, ONAPRES es legalmente responsable de la

16 Algunas autoridades sostienen que el Fondo 1401 ya no existe; en realidad, de acuerdo con un Decreto Presidencial emitido en 2002, el Fondo aún existe pero está sujeto a un mayor nivel de regulación.


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gestión del flujo de caja y de equilibrar los egresos contra los datos disponibles sobre ingresos con base en información consolidada para las Direcciones de Aduana y de Impuestos Internos proporcionada por la Tesorería dentro de 10 días a partir del cierre de cada mes. La Tesorería revisa los registros de transacciones del Banco de Reservas e incorpora los datos en la cuenta de recaudaciones gubernamentales. Al recibir de la Contraloría General órdenes de pago aprobadas, transfiere fondos del Fondo General a la cuenta de desembolsos y al Banco de Reservas para asegurar la disponibilidad de fondos suficientes.

2.32 ONAPRES ahora requiere que los organismos registren sus gastos utilizando el método de valores devengados, mientras que para los ingresos requiere el uso del método de valores en caja. Esto tiende a hacer que la gestión eficaz de caja sea muy difícil. Es decir, se habrán creado obligaciones (utilizando el método de valores devengados) para los gastos, pero no habrá cuentas por cobrar correspondientes porque los ingresos se registran conformes se reciben (método de valores en caja) y no cuando se devengan o se esperan (método de valores devengados). Además, aun cuando el gobierno requiere que las Secretarias de ejecución reporten sus compromisos mensualmente, esto no representa un sistema de monitoreo confiable. De hecho, no existe evidencia de la existencia de un mecanismo para detectar y sancionar los compromisos no autorizados o los gastos en exceso de lo presupuestado. Por lo tanto, es razonable esperar que las Secretarias excedan sin ninguna repercusión los límites aplicables a sus compromisos.

Tesorería

2.33 La Ley No. 563 del 20 de noviembre de 1920 creó el cargo de Tesorero dentro de la anterior Secretaría del Estado para Finanzas y Comercio. Con la promulgación de la Ley de la Tesorería (Ley No. 3893 del 9 de agosto de 1954), la Oficina del Tesorero se convirtió en Tesorería Nacional (TN), una entidad subordinada a la Secretaría de Finanzas y Crédito Público, hoy la Secretaria de Finanzas. La Ley No. 3893 aún se encuentra en vigencia y es el principal instrumento legal utilizado por la Tesorería.

2.34 La TN maneja las cuentas y fondos de la República Dominicana, distribuyendo los ingresos entre fondos generales y especiales (ingresos reservados), fondos de crédito (préstamos extranjeros) y fondos de donación (principalmente donaciones y obsequios recibidos de fuentes extranjeras). La TN emite cheques para los pagos aprobados por ONAPRES y validados por la Contraloría General. Sin embargo, la TN no es un organismo pagador. Los cheques que libra se entregan a las entidades que generaron la obligación y que a su vez son responsables de pagar a los proveedores. Por lo tanto, la TN también se excluye de los procedimientos de pago, y esto pone en tela de juicio el destino de los fondos públicos y reduce la transparencia de los pagos efectuados por el Estado. Por siguiente, a fin de asegurar que los fondos públicos lleguen a los beneficiarios meta y eliminar la aplicación de criterios discrecionales en la emisión de cheques fuera del control de TN y el registro del SIGEF, el gobierno debería considerar la puesta en vigencia de un sistema de pagos por medio de transferencias bancarias, siguiendo instrucciones directas de la TN. Esto no solo aumentaría la transparencia sino también produciría ahorros de costos para el gobierno, dado el número de cheques que normalmente emite.

2.35 La TN emite un promedio mensual de 750.000 cheques que se entregan a sus beneficiarios a través de las entidades ejecutoras del presupuesto. De conformidad con la legislación actualmente en vigencia, el cheque es el único instrumento negociable utilizado para pagar obligaciones del Estado. El proceso de emitir cheques se ha vuelto costoso en términos de las entidades que requieren oficinas de pago, así como de la necesidad que tiene la TN de contar


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con equipo especializado para registrar y firmar los cheques. Con la ejecución de un sistema de transferencias electrónicas, el gobierno podría reducir los costos de las entidades y de la TN. Un Decreto 9-04 apoya esta recomendación pero, por razones desconocidas, aún no ha entrado en vigencia.

2.36 Debido a que el Banco Central no tiene cajeros para el público general, la TN utiliza el Banco de Reservas (con sucursales en todo el país) como agente financiero para recibir los ingresos fiscales y librar cheques. La TN mantiene numerosas cuentas con el Banco de Reservas, aunque todos los cheques se libran contra una cuenta única (pagadora) –práctica que reduce la cantidad de fondos ociosos y asegura la cobertura de los cheques. Por lo tanto, cada vez que se libra un cheque, la Tesorería transfiere el monto correspondiente a esta cuenta única. La práctica de gestión de caja a corto plazo consistente en transferir fondos entre diversas cuentas bancarias debería mejorarse a fin de captar modernas prácticas de tesorería como la de pronosticar los requisitos de caja sobre una base diaria, semanal y mensual. El pronóstico de caja es crucial para reducir a un mínimo los excedentes en caja y los empréstitos. Sin embargo, su eficacia es limitada por la precisión y la oportunidad de la información sobre compromisos de gastos proporcionada por las Secretarias de ejecución, particularmente los que tienen gastos sustanciales para proyectos. Por lo tanto, el gobierno necesitará invertir en el fortalecimiento de la capacidad de los organismos de ejecución para planificar y reportar sus necesidades de gastos a fin de proporcionar a la TN la información que necesita para elaborar pronósticos de caja acertados.

2.37 En algunos casos, de acuerdo a lo dispuesto anualmente en la ley de presupuesto, se permite a las Secretarias de ejecución establecer fondos rotatorios que utilizan para efectuar pagos directos.17 Estos fondos pueden ser utilizados únicamente para pagar gastos menores, tales como la compra de útiles de oficina u otros gastos no relacionados con sueldos, salarios u otros servicios de personal. Estos fondos no requieren una asignación presupuestaria por separado y el monto total del fondo no puede exceder el 2% de la cantidad asignada a la cuenta para servicios no relacionados con el personal y adquisición de materiales y útiles de oficina para cada institución. El reembolso de fondos se efectúa periódicamente contra la documentación que apoya los gastos.

2.38 La TN también funciona como organismo receptor de ingresos públicos. Los fondos públicos que ingresan en las cuentas de la TN vienen de las fuentes siguientes: a) ingresos tributarios recaudados por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y, en una escala menor, ingresos del sistema financiero recaudados siguiendo instrucciones de la DGII de cobrar impuestos específicos; b) ingresos recaudados por la Dirección General de Aduana (DGA) que tienen su origen en transacciones comerciales internacionales y otros servicios aduaneros; c) ingresos diversos recaudados por otros organismos públicos; y d) ingresos recaudados como consecuencia de las acciones por hacer cumplir regulaciones específicas. La TN también es responsable de custodiar los diversos títulos-valores del Estado, como bonos, sellos fiscales y otros documentos.

2.39 Estas funciones representan poco más que la administración de la chequera del Estado. La Tesorería, en lugar de recibir instrucciones de pago giradas de conformidad con procedimientos establecidos bajo su propio control, las recibe de un organismo (ONAPRES) externo al MF. Además, su administración de las cuentas de ingresos se limita a la verificación

17 En 2004, los Artículos 18 y 19 de la ley de presupuesto establecen límites para los fondos rotatorios y la forma en que deben reembolsarse.


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doble si los saldos concuerdan con las partidas contabilizadas, y no si los fondos recibidos reflejan lo que debía haberse recaudado. Por lo tanto, el gobierno debería considerar modernizar las funciones de la Tesorería, (i) actualizando la ley actual a modo de reflejar los modernos procedimientos, funciones y responsabilidades de tesorería que deberían incluir el uso de la nueva tecnología proporcionada por el SIGEF en su módulo de tesorería, (ii) aumentando las responsabilidades y la capacidad de gestión de la TN por las funciones de pago y gestión de caja, y (iii) permitiendo que asuma un papel más activo en la administración y control de los fondos públicos mediante su participación en la formulación de políticas y directrices de ejecución de la gestión de caja, incluidas prioridades de pago, su participación en las funciones de verificación y el control de las necesidades y la posición de caja, y su contribución de aportes a la función de gestión de la deuda. Estas dos últimas recomendaciones requerirán la puesta en marcha de un proceso de capacitación y desarrollo de la capacidad.

Sistemas de Ingresos

2.40 Las Direcciones de Impuestos Internos y de Aduana reportan sus recaudaciones de ingresos diariamente a la TN, ONAPRES y la Contraloría General. Esta información no está disponible respecto a fondos que tienen su origen en otras entidades, y no existe ningún mecanismo para verificar si las cantidades depositadas por esas fuentes en las cuentas de la TN están completas.

2.41 Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Esta Dirección es una entidad autónoma adscrita a la Secretaria de Finanzas. La DGII recauda impuestos a través de un proceso que resulta ineficiente, costoso y tedioso para el contribuyente. El marco legal es complicado, presenta incoherencias internas con el código tributario, y es obsoleto. La organización institucional es compleja y los costos operativos son innecesariamente altos por comparación internacional.18 El control de las cuentas de contribuyentes se realiza principalmente por medio de un laborioso proceso manual, y no se efectúa ninguna reconciliación con el Registro de Contribuyentes.

2.42 La DGII emprendió en 1997 un proceso de modernización dirigido a definir los objetivos institucionales, mejorar y modernizar la administración, reducir los gastos y aumentar los ingresos tributarios. Creó un Sistema de Información Tributaria (SIT), entidades administrativas locales, oficinas de recaudación y una sucursal especialmente para contribuyentes grandes. El gobierno debería considerar además transferir al sistema bancario la actividad de recaudación de impuestos, ya que el 99% de la misma se realiza a través de instalaciones de recaudación local cuya operación resulta costosa.

2.43 Por otro lado, el gobierno debería considerar una revisión del Código Tributario a fin de lograr su compatibilidad con el marco legal actual. Hay casos donde algunas regulaciones aprobadas por el Congreso contradicen las disposiciones del Código Tributario, creando una falta de claridad o falta de autoridad de la entidad responsable de la administración de impuestos (DGII) . En términos generales, será necesario revisar en su totalidad el marco legal de los impuestos a fin de asegurar su uniformidad.

2.44 Existe un Registro de Contribuyentes, (con más de 300.000 contribuyentes inscritos), la cual contiene información importante que debería actualizarse en forma rutinaria. En muchos

18 Más del 60 por ciento del presupuesto de esta entidad se ha asignado a la función de recaudación.


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casos, el Registro no es una fuente confiable de información y su contribución a la eficiencia del proceso de recaudación de impuestos es limitada. Solamente el 50% de los contribuyentes inscritos son activos y declaran impuestos. Esto también tiene un efecto negativo sobre la TN, que utiliza el registro para determinar la existencia y legalidad del beneficiario antes de emitir un cheque. Una iniciativa de la DGII para crear un registro nuevo se encuentra actualmente bajo consideración por el gobierno.

2.45 El gobierno actualmente esta implementando un nuevo sistema de información tributaria para reemplazar el actual sistema manual. Sin embargo, es importante notar que la información que se incorpore al sistema debe reflejar datos precisos y actualizados para que el sistema efectivamente cumpla con su propósito como principal herramienta de supervisión e inteligencia tributaria. Por lo tanto, es imperativo que la información sea ingresada al sistema de una manera correcta y oportuna, efectuándose reconciliaciones periódicas entre los datos del sistema y el registro de contribuyentes.

2.46 Como parte de esta iniciativa, el gobierno también debería aclarar la clasificación de contribuyentes. Actualmente existen tres categorías—“grande, mediano y pequeño”—que requieren definiciones más claras, y actualizaciones periódicas. Esto ayudará a vigilar el comportamiento de los contribuyentes, así como los cambios de categoría que algunos contribuyentes pueden tratar de manipular para evitar pagar impuestos.19

2.47 Finalmente, la DGII debería iniciar un programa para desarrollar entre la población una cultura de pago de impuestos y proyectar una imagen de profesionalismo, eficacia y eficiencia. Hacia este fin, la DGII debería considerar emprender una campaña dirigida a simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar orientación y apoyo a los contribuyentes.

2.48 Dirección General de Aduana (DGA). Durante la misión de trabajo, no fue posible reunirse con funcionarios de la DGA. Sin embargo, con base en trabajos que actualmente se ejecutan con apoyo del BID,20 se sabe que la ley pertinente en materia de aduana data de 1953 y que una ley tan anticuada claramente no puede contemplar las demandas ejercidas sobre la Dirección de Aduana por la Organización Mundial del Comercio o la Ronda de Kyoto, ni otras medidas necesarias para facilitar la liberalización del comercio. Los procedimientos contables y de verificación de la Dirección de Aduana corren paralelos a la ley en su antigüedad e insuficiencia, y corren el grave peligro de obstaculizar la liberalización del comercio, y así impedir el crecimiento económico. Por otro lado, la DGA tiene más de 7.000 empleados y funcionarios, la mayoría personas no capacitadas que ocupan sus cargos por nombramiento político, mientras que países con estructuras económicas, geográficas y demográficas similares se las arreglan adecuadamente con no más de 2.000.21

19 El Informe sobre la Revisión de Normas y Códigos (ROSC), actualmente en vías de elaboración por el Banco Mundial, incluirá recomendaciones tendientes a ayudar al gobierno a fortalecer las prácticas contables y de auditoría en la República Dominicana, lo cual ayudará a apoyar el objetivo de reducir la evasión del pago de impuestos. 20 Donación para Asistencia Técnica ATN/SF-8107-DR, Apoyo a las Direcciones Generales de Aduana y de Impuestos Internos. 15 de noviembre de 2002. 21 Cuando se compara el Servicio de Aduana de la República Dominicana con el de otros países, como Perú y Ecuador, con poblaciones similares, se aprecia que el porcentaje de recaudación como proporción del PIB es sustancialmente más bajo. Datos basados en la Donación del BID para Asistencia Técnica a las Direcciones Generales de Aduana y de Impuestos Internos.


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Gestión de la deuda

2.49 La República Dominicana no tiene una ley que rija la deuda pública, ni tampoco un organismo encargado de su gestión. Los organismos de ejecución incurren deuda interna, sobre una base ad hoc, sin una estructuración o programación ex ante del endeudamiento público interno. El Banco de Reservas vigila las transacciones relacionadas con la deuda pública interna, y el gobierno tiene planes de utilizar el SIGEF para consolidar la gestión de la deuda interna en la oficina responsable de la gestión de la deuda pública en la Secretaría de Finanzas, la Dirección de Crédito Público (DCP). La DCP ya ha digitado datos sobre la deuda interna en un sistema automatizado (SIGADE), incluida la deuda interna relacionada con los préstamos bancarios, los bancos privados y el Banco de Reservas. La deuda externa se registra y se controla por el SIGADE. La DCP ha adquirido la capacidad para utilizar el SIGADE y ha comenzado a realizar algunos análisis básicos de la deuda. Esto constituye un paso importante hacia la promoción de un proceso activo de gestión de la deuda. Para asegurar que la información que se ingresa al SIGADE se refleja en los estados consolidados del gobierno, la DCP tiene programado conectar los sistemas SIGADE y SIGEF para finales de 2004.

2.50 La única ley (2002) relacionada con la deuda estableció una Junta Monetaria, integrada por el Banco Central, la Secretaria de Finanzas y la Superintendencia de Bancos, y concede al Banco Central responsabilidad por la publicación de un boletín estadístico trimestral, el cual incluye datos sobre la deuda externa. Un decreto emitido en 1988 asigna al Banco Central responsabilidad por el servicio de la deuda externa mediante el establecimiento de una cuenta que recibe ingresos provenientes del diferencial de combustible, un impuesto aplicado a la gasolina que se destina a generar ingresos para una cuenta específica la cual, a su vez, se destina a cubrir gastos específicos, así como impuestos sobre transacciones en moneda extranjera22 que se destinan al servicio de la deuda. El Banco Central también vigila la deuda privada no garantizada por medio de una base de datos que se mantiene en hojas electrónicas, aun cuando el SIGADE puede ofrecer esta capacidad.

2.51 La STP asume la función de organismo líder en la negociación y ejecución de préstamos y donaciones externos, que luego se envían al Congreso para su aprobación. Esto puede resultar caro, ya que la mayoría de los préstamos incurren cargos por compromiso inmediatamente después de su firma; y, si un préstamo no es aceptado por el Congreso, hay que sumar cargos por cancelación a los cargos por compromiso y cancelación.

2.52 Deuda interna. La mayor parte de la deuda interna es de tipo flotante generada a raíz de gastos presupuestados y no presupuestados como resultado de retrasos en los pagos a proveedores del gobierno en años fiscales anteriores. La deuda interna adeudada a bancos se calcula en RD$13.300 millones (US$120 millones). Toda la deuda pública reconocida o emitida por el gobierno central, adicional a esta deuda bancaria, se relaciona a retrasos en pagos a proveedores del gobierno en años fiscales anteriores.

2.53 Una ley de 1999 procuró consolidar la deuda flotante con la autorización de una emisión de bonos por RD$5.000 millones para saldar reclamos contra el gobierno. A pesar de la existencia de reclamos que ascendían a RD$8.500 millones, solamente se emitieron bonos por un valor de RD$3.000 millones. En 2003, una segunda ley autorizó una misión de bonos por RD$5.140 22 En todo el mundo, los países aplican un ‘margen’ a las transacciones en moneda extranjera. En el caso de la República Dominicana, se requeriría un análisis más a fondo para determinar si dicho margen presenta algún tipo de distorsión.


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millones para pagar deudas intragubernamentales. El valor de esta emisión de bonos está vinculado a la devaluación del peso dominicano frente al U.S. dólar, responsabilizándose el gobierno central del riesgo cambiario.

2.54 La DCP no realiza de manera sistemática un análisis del riesgo o de la sustentabilidad de la deuda antes de que se esta se concrete. El gobierno debería considerar la creación de una unidad analítica dentro de la DCP y un grupo de trabajo sobre sustentabilidad de la deuda con representantes de la STP y el Banco Central. Asimismo, el gobierno debería reorganizar la DCP, estructurándola de modo de seguir mejores prácticas modernas que exigen la creación de instancias conocidas como front office, middle office y back office. Estas instancias y sus funciones se describen a continuación:

• La front office es responsable de financiar transacciones por medio de préstamos y emisiones de título-valores, incluidas negociaciones de préstamos externos y remates gubernamentales de la deuda interna, y en este proceso procura obtener el costo de financiamiento más eficiente, tomando en cuenta las directrices y los parámetros de riesgo establecidos por la alta gerencia.

• La middle office es responsable de realizar análisis y de dar consejos sobre la

estrategia de gestión de la deuda que permitan que la alta gerencia elija la estrategia de gestión de la deuda más apropiada, y además vigila el desempeño de la front office en términos de su cumplimiento con la estrategia elegida y los límites de riesgo establecidos, a la vez que ejecuta controles sobre los riesgos como grados permisibles de desviación de hitos específicos.

• La back office es responsable de registrar la deuda y maneja confirmaciones de

transacciones, finiquitos y pagos, y también mantiene registros de todos los contratos de endeudamiento, desembolsos, pagos, reestructuraciones, créditos, garantías emitidas, saldado de transacciones, etc. La back office crea y mantiene una base de datos actualizados y de alta calidad de la cartera de deudas que permite el registro oportuno de la deuda como también de los desembolsos, servicio, información estadística y contabilidad.

2.55 También es importante que la función de gestión de la deuda cuente con el apoyo de leyes y reglamentos aplicables. El MF, por medio del programa PAFI, ha presentado al Congreso un proyecto de ley de tipo amplio para regir la deuda pública, pero no se da ninguna indicación en cuanto a la probabilidad de su promulgación. La ejecución del SIGEF y el traspaso de responsabilidades del Banco Central a la DCP en la Secretaría de Finanzas constituyen pasos acertados hacia la consolidación de la gestión de la deuda en un solo departamento para asegurar una mayor eficiencia en el análisis y servicio de la deuda. Sin embargo, esto debería tener el apoyo de leyes y reglamentos, los cuales deberían incluir claras disposiciones relacionadas con la negociación y asunción de deuda, y contemplar la creación de un equipo de negociación, el cual estaría encabezado idealmente por el MF, que tuviera la flexibilidad para negociar términos financieros sin ninguna autorización adicional del Congreso, siempre y cuando el nuevo flujo neto de los prestamos permanezca a un nivel inferior de un tope máximo aprobado.


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Recomendaciones sobre el proceso de ejecución

2.56 Mejorar la eficiencia de los gastos y del flujo de fondos. El gobierno debería eliminar los procedimientos de revisión duplicativos y ex ante realizados por las UAF, VIA, ONAPRES, Contraloría General y Tesorería para lograr que el proceso de flujo de fondos sea menos engorroso y más eficiente. A mediano y largo plazo, el gobierno debería aumentar la responsabilidad y la capacidad de los organismos para manejar sus propios gastos. Una vez establecida esta capacidad, el gobierno también debería proporcionar una mayor flexibilidad con los gastos, eliminando los rígidos requisitos que impiden que los organismos de ejecución transfieran fondos a través de programas.

2.57 Fortalecer la gestión de caja y modernizar la función de la TN. El gobierno debería redactar y aprobar una moderna ley de Tesorería que incluya las funciones de un agente pagador y administrador de caja y que además contemple la puesta en vigencia de modernas funciones de tesorería que permitan la utilización plena de las transferencias electrónicas. Una vez promulgada la ley, el gobierno tendrá que enfocar la necesidad de aumentar la capacidad del personal de la Tesorería para pronosticar los requisitos de caja a fin de minimizar los excedentes y los empréstitos. Asimismo, la Tesorería debería asumir un papel de emisor de políticas más activo en el proceso de administrar y controlar los fondos públicos, participar en las funciones de verificación, vigilar las necesidades y la posición de caja, y contribuir con aportes a la gestión de la deuda.

2.58 Mejorar los sistemas de ingresos. El gobierno debería modernizar su sistema de recaudación de impuestos mediante una revisión del código tributario y las leyes tributarias a fin de asegurar su compatibilidad, aplicabilidad y susceptibilidad a acciones para asegurar el cumplimiento, y comenzar a transferir la gestión de recaudación de impuestos al sistema financiero. Deberían modificarse las leyes a fin de incorporar modernas prácticas de recaudación de impuestos. A mediano y largo plazo, el gobierno debería procurar actualizar y aclarar las clasificaciones de contribuyentes, actualizar y reconciliar a intervalos regulares la información en el registro tributario y las cuentas de contribuyentes, e instalar un moderno sistema de información para manejar las cuentas de contribuyentes.

2.59 Modernizar la gestión de la deuda. El gobierno debería centrarse en aprobar el proyecto de ley de crédito público, mejorando el software del SIGADE y estableciendo vínculos entre éste y el SIGEF a fin de proporcionar la información requerida para preparar un estado consolidado de la deuda en 2004. A mediano y largo plazo, el gobierno debería reorganizar la oficina de gestión de la deuda con miras a reflejar las modernas mejores prácticas de contar con instancias conocidas como front office, middle office y back office (con una explicación para el lector típico), y crear una unidad analítica dentro de la DCP y un grupo de trabajo formado por representantes de la DCP, la STP y el Banco Central que se responsabilizaría del análisis de la sustentabilidad de la deuda.

EL PROCESO CONTABLE Y DE ELABORACIÓN DE INFORMES

2.60 Aunque la contabilidad y la elaboración de informes representan dos procesos por separado en el ciclo de la AFP, están tan estrechamente relacionados que, para propósitos de esta evaluación, su análisis se presenta en forma combinada. El proceso contable está relacionado muy estrechamente con el proceso de elaboración de informes, porque la contabilidad constituye el medio por el cual las transacciones económicas se registran para propósitos fiduciarios como


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también para propósitos de control administrativo. La entidad responsable de tal función, teóricamente la OCG, es en efecto una fuente de información, produciendo estados utilizando el lenguaje de los negocios, limitándose su impacto sobre el proceso decisorio únicamente por la calidad y oportunidad de los mismos. Por lo tanto, la calidad de los datos contables es esencial para la producción de informes útiles. La calidad incluye factores como la precisión, la integralidad, la aplicabilidad, la confiabilidad y el contexto. Este último asegura lo comparable de la información reportada a la vez que presenta el universo en el cual existe.

2.61 Contabilidad en el sector público. Hasta 2003, el proceso contable del sector público era regido por una ley de 1954 que integraba las funciones del auditor interno (Contraloría General) con las del Contador General y ordenaba el uso de un sistema de contabilidad financiera de entrada única, una modalidad poco apropiada para una moderna contabilidad en el sector público. Aun cuando la ley ordenaba una función de Contador General, la misma no se activó sino hasta hace aproximadamente tres años.

2.62 Por lo tanto, el gobierno mantenía sus cuentas basadas únicamente en una contabilidad presupuestaria. La contabilidad presupuestaria simplemente registra las fuentes y usos de los fondos, sin registrar activos, pasivos y capital. Como tal, al comprarse bienes con recursos del gobierno, se dejaba al organismo de ejecución que adquiría el bien dar cuenta de su compra, ubicación, depreciación y mantenimiento. En muchos casos, no se mantenía información sobre las tenencias de bienes de modo que, en cualquier momento determinado y particularmente durante el período de transición entre administraciones de gobierno, resultaba virtualmente imposible conocer el monto, ubicación y uso de los bienes públicos.

2.63 Reconociendo la debilidad de la contabilidad presupuestaria así como la inconveniencia de ubicar el Contador General dentro de la Contraloría General, el gobierno estableció, a principios de 2003, una Oficina de Contabilidad General (OCG) por separado en la Secretaría de Finanzas. La nueva ley requiere que la OCG establezca la aplicación integrada y uniforme de principios contables modernos. También requiere el uso del SIGEF para automatizar los flujos de datos e integra las contabilidades del gobierno central, organismos descentralizados, empresas estatales y municipios. La ley especifica los objetivos y las características del sistema de contabilidad gubernamental a través del requisito de contabilizar y registrar toda la información sobre transacciones financieras con el objeto de producir los estados financieros básicos que se requieren para la toma de decisiones.

2.64 Principios y métodos contables. Hasta el establecimiento de la OCG, el gobierno central utilizaba un sistema de contabilidad financiera muy simple donde no se registraban los valores de los activos, pasivos y capital, de modo que los estados financieros consolidados del gobierno no se presentaban de conformidad con principios contables generalmente aceptados y solo presentan los resultados de una contabilidad presupuestaria.

2.65 El establecimiento de la OCG fue el primer paso para abordar esta deficiencia. La ley establece la OCG como autoridad central del Sistema Integrado de Gestión Financiera, con responsabilidad de producir informes sobre la administración de los fondos públicos, el saldo de las cuentas nacionales, el análisis estadístico de la AFP, y los estados financieros consolidados del gobierno. Es responsable de registrar las transacciones financieras del sector público de


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conformidad con principios contables generalmente aceptables,23 elaborar estados financieros de conformidad con estos principios, reconciliar las cuentas gubernamentales y mantener un registro de activos. Asimismo, la OCG debe elaborar reglamentos y manuales, aunque una revisión de los proyectos de reglamento reveló que gran parte de la terminología y de los principios contables se presentaban fuera de contexto y requerían una mejor explicación de su aplicabilidad al sector público.

2.66 Contabilidad por la Tesorería. La ley de Tesorería incluye una sección que trata sobre la contabilidad del gobierno, específicamente la contabilización de las transacciones financieras y la elaboración del estado general de ingresos y egresos para presentación a la Contraloría General y al Contador General dentro de 25 días a partir del cierre de cada mes. La Tesorería no debería ser responsable de elaborar los estados generales de ingresos y egresos, ya que esta función cae dentro de la jurisdicción de la OCG y debería eliminarse del nuevo proyecto de ley de Tesorería.

2.67 Asimismo, la Tesorería vigila diariamente los saldos finales de caja de los egresos e ingresos en las cuentas bancarias. Aunque tanto el Tesorero como el Contador General realizan reconciliaciones bancarias⎯una duplicación de esfuerzos y una violación de los principios de separación de responsabilidades, que procuran separar funciones como la recaudación de ingresos, realización de pagos y reconciliación de estas transacciones⎯esto podría verse como la creación de un conflicto de interés si llegaran a realizarse por el mismo organismo. La responsabilidad de la reconciliación de las cuentas bancarias del Estado debería radicar totalmente con la OCG.

2.68 Contabilidad por la Oficina de Presupuesto. Bajo la Ley de Presupuesto de 2004, ONAPRES estipuló la contabilización de los gastos utilizando el método contable basado en los valores devengados y la contabilización de los ingresos utilizando el método basado en los valores en caja. Dicha ley también establece los principios de la universalidad, lo cual significa que las transacciones deben contabilizarse aun cuando no generen movimientos de caja, con la excepción de la depreciación de activos relacionados con costos presupuestarios. Ambas responsabilidades se relacionan con la contabilidad y deberían ser manejadas por la OCG mediante la elaboración y aplicación de directrices para las funciones de contabilidad y elaboración de informes para todo el sector público, y no por ONAPRES en su ley anual del presupuesto.

2.69 Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF). Se espera que el programa del SIGEF que se ejecuta por medio del programa PAFI mejore la calidad de los datos para la toma de decisiones; aumente la eficiencia administrativa a través de la colaboración; mejore la gestión de caja, la asignación de recursos y la realización de pagos mediante pronósticos y flujos de caja más oportunos y más precisos; y reduzca las oportunidades para la mala administración y la corrupción. Ha logrado importantes avances hacia el mejoramiento de la formulación presupuestaria como resultado del apoyo político al programa y los conocimientos técnicos de la unidad ejecutora. No obstante, el SIGEF aún mantiene su fuerte concentración en el aspecto presupuestario de la administración financiera, y apenas se encuentra en las etapas iniciales de ejecución de los módulos para los ingresos, la contabilidad y la elaboración de informes.

23 Las Normas Contables Internacionales para el Sector Público (IPSAS en inglés) emitidas por la Federación Internacional de Contadores (IFAC) en mayo de 2000. Las IPSAS representa mejores prácticas internacionales y, como tales, tienen el potencial de fortalecer la responsabilización y la transparencia de la información preparada por el gobierno y sus organismos.


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2.70 El SIGEF es de aplicación obligatoria para todos los organismos del sector público. Actualmente, el programa PAFI administra y mantiene el sistema, pero no se ha tomado ninguna decisión sobre dónde se ubicará el SIGEF después de la finalización del proyecto. La Oficina de Contabilidad General es el candidato lógico para manejar y mantener el SIGEF y desarrollar políticas y directrices en materia de tecnología informática para su aplicación por todos los organismos del sector público. Si las Secretarias optan por ejecutar su propio sistema de gestión financiera para luego interconectarse con el SIGEF, el Contador General debería estar en condiciones de exigir⎯antes de su compra⎯la idoneidad de tales sistemas. Asimismo, el programa PAFI contempla tres fases que tratan no solo con el aspecto de la reforma de la AFP relacionado con los sistemas sino también con los aspectos legales y reguladores y componentes relacionados con el desarrollo de la capacidad. Por lo tanto, el gobierno debería identificar rápidamente el organismo que asumirá el control del SIGEF y buscar apoyo financiero para la segunda y tercera fases del programa PAFI a fin de no perder los beneficios generados por esta inversión hasta la fecha.24

2.71 El SIGEF en efecto ha automatizado numerosos procedimientos engorrosos y ex ante para la revisión y aprobación de los gastos y de la ejecución presupuestaria. Antes de eliminar los controles ex ante, el gobierno debería aumentar la capacidad de los organismos de ejecución para manejar los fondos asignados a los mismos. Un posible enfoque sería la creación de una función de contraloría dentro de cada UAF, dependiente de la OCG, que se responsabilizaría de coordinar la planificación, gasto, contabilización y presentación de informes sobre los fondos públicos. Sin embargo, el éxito de esta recomendación dependerá de la capacidad del gobierno de promulgar las leyes y reglamentos requeridos para apoyar esta función y del fortalecimiento de la capacidad del Servicio Civil para asumir esta función, dos aspectos del ambiente de control que son tratados en el siguiente capítulo.

2.72 El SIGEF se encuentra en operación en ONAPRES, la Tesorería, la OCG, y la Contraloría General, y se prevé un despliegue total del sistema en todos los organismos centrales de ejecución para junio de 2004. El plan de ejecución estipula que las terminales de computadora en los organismos centrales deberán estar interconectadas mediante líneas telefónicas. Sin embargo, la instalación de las conexiones se ha retrasado y puede causar retrasos en la ejecución.

2.73 Registro de bienes del sector público. El gobierno no tiene un registro de bienes, una importante deficiencia que es fácil pasar por alto. Un registro de bienes no solo proporciona un relato histórico sobre cómo se han gastado los fondos públicos sino constituye además una importante fuente de información que puede utilizarse para exigir al gobierno la rendición de cuentas, particularmente durante la transición entre administraciones de gobierno, en lo relacionado con la ubicación y uso actual de los bienes públicos.

2.74 Un inventario de activos levantado en 1999 por la Oficina de Bienes Públicos no ha sido actualizado ni mantenido. La OCG, como parte de su nueva función, tiene programado iniciar un inventario de activos del gobierno central con miras a establecer y mantener un registro de los mismos. La OCG y la Oficina de Bienes Públicos deberían coordinar sus esfuerzos y seguir la misma metodología para la valoración y registro de bienes. A fin de lograr ahorros en los costos de tales ejercicios, se recomienda que el gobierno establezca un registro de activos que sólo

24 El financiamiento del IDB para la primera fase del programa PAFI termina a finales de 2004, y no se han tomado pasos para obtener fondos para la segunda y tercera etapas del mismo.


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requiera actualizaciones periódicas y físicas. Las normas aprobadas por IFAC ofrecen orientación al respecto.

2.75 Informes del sector público y su preparación. La mayoría de los informes elaborados o provienen de ONAPRES o representan el cumplimiento de los requisitos de elaboración de informes por parte de los organismos de ejecución para luego ser enviados a ONAPRES. La información requerida se relaciona a las fuentes presupuestarias de fondos y gastos. El informe de elaboración de informes presupuestarios genera poca información sobre los objetivos y resultados de los programas, volviendo difícil identificar aquellos programas que utilicen los recursos de manera eficiente o para los cuales un aumento del financiamiento produciría mayores beneficios sociales. En vista de la ausencia de la presupuestación basada en el desempeño, el sistema de elaboración de informes consiste de informes sobre el monitoreo presupuestario y otros informes ad hoc preparados por las unidades de ejecución de cada Secretaria. La Contraloría General y la Cámara de Cuentas generan, revisan y auditan informes, pero sus limitados recursos humanos impiden la integralidad de estos informes.25 Solamente a partir de 2003 se ha exigido a los organismos de ejecución elaborar informes sobre sus estimados de ingresos y egresos y de sus compromisos, y la mayoría de ellos carecen de la capacidad para elaborar estos informes de una manera precisa y oportuna.

2.76 La elaboración de informes desempeñó un papel importante en el monitoreo de los gastos públicos durante el año como también en la generación de información con la que se podrá exigir al gobierno la rendición de cuentas. Son dos los requisitos para un monitoreo eficaz:

• El monitoreo durante el año fiscal es importante para identificar posibles casos de gastos de más a medida que avanza el año presupuestario, particularmente en los programas impulsados por la demanda como lo son los de asistencia a desempleados. Esta información proporciona valiosos aportes al proceso de presupuestación suplementaria.

• El monitoreo post-presupuestario del resultado de todo el año frente a los estimados presupuestarios se utiliza para diagnosticar problemas de ejecución, por ejemplo, los gastos de menos de las asignaciones presupuestarias por las Secretarias. También es necesario para evaluar el impacto que tiene el sector gubernamental sobre la economía en conjunto.

2.77 Los informes de monitoreo post-presupuestario son más difíciles de elaborar, ya que la distribución de las responsabilidades contables radica en diferentes oficinas del MF, la STP y las UAF ministeriales. La OCG es responsable de producir informes sobre el monitoreo post-presupuestario, aunque ha asumido esta responsabilidad más como proceso de control que para efectos de asegurar la calidad y la integridad de las cifras. La OCG debe depender de otros organismos, que pueden no ver como prioritaria la necesidad de producir datos financieros oportunos y confiables. [Los informes de] monitoreo durante el año también son difíciles de elaborar debido a la falta general en las Secretarias de línea de destrezas y responsabilidades generales en materia de administración financiera.

2.78 Aunque los arreglos actuales en materia de elaboración de informes requieren que una cantidad considerable de información sea preparada por entidades de gobierno central, su circulación para revisión y evaluación se limita a unos pocos organismos, principalmente la

25 La OCG apenas recientemente ha comenzado a ejercer su mandato, y aún no genera informes que contengan información de sustancia.


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Contraloría General y ONAPRES; el público no exige ni espera recibir la divulgación pública de las actividades del gobierno. Con la excepción de la Secretaría de Educación, que divulga sus actividades financieras y de adquisiciones a través de Internet, y la Tesorería, que publica sus pagos por cheque en un periódico local, ninguna Secretaria u organismo distribuye abiertamente, ni hace fácilmente disponible, información al público sobre su administración de los fondos públicos. Esto opera como obstáculo a la transparencia y a la responsabilidad por la rendición de cuentas, ya que ni el gobierno ni el público cuenta con información pertinente y oportuna para determinar si los fondos públicos se utilizan de una manera eficaz en función de los costos y para los propósitos establecidos.

2.79 Aunque están disponibles informes post-presupuestarios sobre la ejecución presupuestaria, los mismos se distribuyen solamente después de un período de dos años. A nivel de las Secretarias de ejecución, se producen diversos informes pero los mismos son más del orden de resúmenes de pagos para controlar los gastos frente a las asignaciones individuales. Estos informes son de muy poco valor en términos de ayudar a los administradores a controlar la eficiencia en la ejecución de programas o poner al descubierto debilidades en la responsabilidad por la rendición de cuentas.

Recomendaciones para el proceso contable y de elaboración de informes

2.80 Revisar la ley de contabilidad y redactar reglamentos para asegurar su compatibilidad con las normas internacionales. Tanto la ley como el proyecto de reglamento contienen frases y términos técnicos que se presentan fuera de contexto o que no reflejan el espíritu de las normas internacionales. El gobierno debería exigir una revisión minuciosa de la ley y su reglamento a fin de asegurar la incorporación y aplicación de mejores prácticas.

2.81 Fortalecer y definir el papel de la OCG. Existe un traslape sustancial entre la OCG, ONAPRES y la Tesorería en lo relacionado con las funciones contables y la responsabilidad por la elaboración de informes. Esta situación debilita el papel del Contador General y debería abordarse en la nueva ley y reglamento de la OCG, los cuales debería definir este último organismo como entidad única responsable de las funciones de contabilidad, elaboración de informes financieros y mantenimiento del Sistema Integrado de Gestión Financiera. A corto plazo, debería ampliarse el papel de la OCG de modo de incluir el análisis del impacto financiero de las decisiones, trabajando en estrecha colaboración con la Tesorería para asegurar el flujo de efectivo necesario para financiar las actividades y operaciones programadas, y también con la Contraloría General y la Cámara de Cuentas para salvaguardar los recursos públicos mediante la aplicación de controles financieros. A mediano y largo plazo, el Contador General debería centrarse en aumentar el impacto de su papel de modo de incluir la creación de un marco financiero para la planificación de actividades y operaciones futuras, administrar los sistemas de procesamiento de transacciones para producir información para el monitoreo y control de las actividades y operaciones programadas, e interpretar y reportar sobre los resultados de las actividades y operaciones medidos en términos financieros.

2.82 Crear una función de administrador financiero dentro de las UAFs. Las Secretarias de ejecución no tienen la capacidad para manejar adecuadamente los fondos asignados a ellos. El gobierno puede comenzar a abordar esta debilidad con la creación de una función de administración financiera dentro de las UAF de los organismos que dependen de la OCG. El establecimiento de un moderno control financiero con responsabilidad por la planificación financiera, presupuestación, contabilidad y elaboración de informes podría mejorar el control


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financiero en general y la responsabilidad por la rendición de cuentas, a la vez que aumenta la flexibilidad financiera a nivel de la secretaria, lo cual conduciría a una mayor eficacia en la ejecución presupuestaria. Dada la importancia de esta función, se recomienda que la función de administración financiera se establezca en forma piloto en uno o dos Secretarias grandes para que pueda crearse un conjunto de lecciones aprendidas para ser utilizadas en otros.

2.83 Continuar apoyando el programa PAFI y la ejecución del SIGEF. El SIGEF cuenta con los módulos necesarios para un sistema integrado de información sobre la gestión financiera. Sin embargo, la confiabilidad y utilidad del sistema dependerán de la capacidad de los usuarios de acceder y aplicar los módulos y de un marco legal que asegure su cumplimiento con las leyes y reglamentos. El gobierno debería considerar diversas acciones para apoyar y sostener los logros del programa:

• Acelerar la ejecución/interfase del SIGEF en todos los organismos del gobierno central; al ritmo actual de ejecución, el programa no cumplirá con su fecha tope de junio de 2004 para la interconexión de todos los organismos.

• Establecer la propiedad y el mantenimiento del SIGEF en la OCG.

• Obtener apoyo financiero para la ejecución de la segunda y tercera fases del programa.

• Asegurar la continuidad del personal capacitado del programa PAFI y otros funcionarios públicos a fin de retener las inversiones en capacitación e intercambio de conocimientos.

• Desarrollar una agenda de capacitación para el personal ministerial a fin de asegurar el uso pleno y correcto del SIGEF.

2.84 Elaborar una estrategia y un plan para adoptar normas IPSAS. La OCG debería elaborar un plan estratégico para adoptar normas IPSAS para las funciones de contabilidad y elaboración de informes financieros del gobierno. El plan debería incluir disposiciones para una transición al uso de aquellos principios que requieren plazos más largos, tales como la adopción de un sistema de contabilidad basado en valores devengados, e indicadores para medir el impacto y el cumplimiento con las nuevas normas. El plan también debería contemplar la prestación continua de capacitación al personal para asegurar la aplicación adecuada de estas normas.

2.85 Establecer un registro de bienes del gobierno central. Esto requerirá coordinación entre la OCG y la Oficina de Bienes Públicos para levantar un inventario sistemático y valoración de los bienes del gobierno y establecer un registro de bienes y levantar inventarios físicos y periódicos. Se recomienda enérgicamente que el gobierno utilice las directrices de IFAC para la realización del inventario, la valoración y la contabilización de los bienes del sector público y el mantenimiento del registro de bienes.

2.86 Uniformar el formato y la periodicidad de los informes financieros. La Secretaría de Finanzas debería fijar normas, con base en la orientación de IFAC para el sector público, para los requisitos de elaboración de informes financieros, incluido el formato y contenido de los informes anuales elaborados por los organismos de gobierno, entre ellos estados financieros anuales auditados e indicadores financieros y no financieros, a fin de demostrar los avances hacia la realización de factores clave del éxito establecidos para vigilar el desempeño, y directrices para los organismos del gobierno sobre la divulgación de información financiera y la rendición de cuentas ante el público sobre su desempeño.


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3. EL AMBIENTE DE CONTROL

3.1 Aunque el gobierno ha comenzado a actualizar algunas de las leyes aplicables a la AFP, el ambiente de control en la República Dominicana continúa siendo débil. Existe una plétora de leyes, reglamentos y decretos obsoletos y contradictorios que no se hacen cumplir en forma rutinaria.26 Los papeles y facultades de los organismos de auditoría externa e interna no son claras y no siempre son eficaces. La mala administración de los fondos públicos raras veces termina en enjuiciamiento o la aplicación de sanciones. Las políticas y prácticas de personal⎯incluida la estructura salarial y de incentivos del Servicio Civil⎯son deficientes, y se divulga una cantidad inadecuada de informes públicos sobre información financiera o fiscalización legislativa.

26 Para una lista de las leyes en materia de AFP, incluidas leyes recientemente actualizadas, leyes en proceso de revisión y leyes que requieren actualizarse, véase el Anexo 6.


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3.2 La Figura 3.1 ilustra el ambiente de control como efecto colectivo de controles gerenciales, administrativos y financieros. Estos incluyen el marco legal, métodos de asignar autoridad de responsabilidad, metodología de control, políticas y prácticas de personal, controles internos y la cultura administrativa general. La cultura administrativa refleja el énfasis que se da a la observancia de políticas y procedimientos dirigidos a lograr el cumplimiento de las leyes y los reglamentos; la prevención y detección de errores, irregularidades y fraude; la necesidad de salvaguardar los activos; y el registro completo y confiable de datos contables a fin de asegurar la integridad de la información financiera y la elaboración de informes oportunos y precisos.

Controles Internos

3.3 Auditoría interna. La Contraloría General, una oficina ubicada dentro de la Presidencia, es responsable de la función de auditoría interna. Cuenta con Unidades de Auditoría Interna (UAI) en entes del gobierno central, entidades públicas descentralizadas no financieras, y municipios. La Contraloría General ejecuta su mandato a través de auditorías y revisiones ex ante y ex post. Las revisiones ex ante se aplican a todas las solicitudes de pago de unidades de ejecución, Secretarias y organismos centrales. La oficina cuenta con 800 empleados, de los cuales dos tercios ostentan títulos profesionales, la mayoría contadores certificados.27

3.4 La Contraloría General ha desarrollado una imagen de gran reputación en la sociedad y el sector público, en parte debido al control derivado de la revisión ex ante de las solicitudes de pago. Las revisiones ex ante, un proceso que ha sido eliminado en el contexto internacional debido a los retrasos sustanciales que causa a la administración pública, continúa en vigencia en el sector público de la República Dominicana. Esos retrasos se manifiestan de la siguiente manera: (i) conservación de acciones rutinarias basadas más en revisiones aritméticas (numéricas) y documentales (legales) que en conocimientos de la operación u objetivo del gasto, (ii) duplicación de las funciones de control (UAF, UAI, Contraloría y ONAPRES), lo cual genera procedimientos administrativos adicionales y diluye las responsabilidades por la rendición de cuentas al distribuirse la responsabilidad a través de muchas oficinas, y (iii) centralización de controles en cada oficina, una práctica que fomenta la existencia de centros de poder. Sin embargo, a fin de alejarse de la dependencia de los controles ex ante, se requerirán no solo sistemas y procedimientos nuevos sino también un cambio en la cultura administrativa.

3.5 Con la ejecución del sistema SIGEF y sus módulos, el gobierno tendrá la oportunidad de cambiar su cultura administrativa a través de la capacitación que se requerirá para instruir al personal sobre los procedimientos relacionados con el nuevo sistema. Además, requerirá la ejecución de un moderno sistema de control interno (SCI) (ya mencionado en el actual proyecto de ley de la Contraloría), aunque aún se requiere aclarar cómo se desarrollará el sistema y qué organismo tendrá la responsabilidad del mismo. Por lo tanto, el gobierno debería considerar incorporar esta responsabilidad al mandato de la Contraloría y comenzar a tomar los pasos necesarios para su ejecución. Hacia este fin, será necesario: (i) el establecimiento de normas técnicas de control interno aplicables al sector público en su totalidad, (ii) el fortalecimiento de las UAI (tratado en otro aparte de esta sección), y (iii) la modernización de la Contraloría General, incluida su estructura orgánica. 27 En la República Dominicana, los contadores certificados requieren únicamente un grado universitario en contabilidad y una solicitud de licencia. No se requiere un examen ni [la divulgación de] experiencia previa de trabajo, ni tampoco existen requisitos respecto a la educación profesional continuo.


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3.6 Estructura orgánica de la Contraloría General. Como resultado de la iniciativa de reforma de la AFP, algunas de las funciones de la Contraloría General han sido eliminadas mientras que otras han cambiado. Por ejemplo, como ya se ha mencionado en la sección que trata sobre el proceso contable, la Ley No. 126 estableció una oficina de contabilidad gubernamental por separado en el MF cuando anteriormente existía como parte de la Contraloría. Esta función aún no ha sido eliminada del organigrama de la Contraloría. Asimismo, existen oficinas con funciones que no se contemplan formalmente en el organigrama oficial. El Anexo 15 contiene el organigrama oficial actual, conjuntamente con las funciones extraoficiales que se realizan.

3.7 Con el establecimiento de un SCI de conformidad con normas COSO, la estructura actual requerirá importantes modificaciones. Por lo tanto, dado que la estructura actual no refleja funciones reales, el gobierno debería iniciar el proceso de actualizar y modernizar la estructura orgánica de la Contraloría General de manera que esté en condiciones de asumir las responsabilidades contempladas en el proyecto de ley. Esto debería hacerse utilizando un enfoque por fases a fin de permitir la capacitación y desarrollo de la capacidad que requiera cada oficina.

3.8 En el pasado, la Contraloría General ha actuado como autoridad suprema de auditoría de facto, realizando las funciones de auditoría interna y externa. Esta situación ya ha sido corregida en cierta medida bajo la nueva Ley de la Cámara de Cuentas, que delinea más claramente las responsabilidades de estas dos entidades públicas. Sin embargo, el reglamento de la nueva Ley de la Cámara de Cuentas y la nueva Ley de la Contraloría General, aún en estado de borrador, tienen importantes interrogantes que deberían ser abordados. Entre estos figuran los siguientes: (i) la contradicción entre la Ley de la Cámara de Cuentas y el borrador de Ley de la Contraloría General que establecen a cada institución como institución de auditoría principal, y (ii) la falta de cláusulas o regulaciones específicas que establezcan la coordinación y dependencia entre estas entidades.

3.9 El gobierno debería aprovechar el hecho de que estos documentos aún se encuentran en borrador para identificar cualesquier contradicciones o duplicación de funciones o brechas entre las leyes y las normas internacionales. Respecto a la contradicción entre leyes, debería establecerse la Cámara de Cuentas como Institución Suprema de Auditoría (ISA) responsable de fijar las normas de auditoría que deben observarse en el sector público. Además, el reglamento correspondiente a cada ley debería incluir disposiciones explícitas respecto a la coordinación entre la ISA y la Contraloría General.28 En algunos casos, la Contraloría puede auditar a la misma organización que audita la Cámara de Cuentas. Esto ha de esperarse, ya que representan diferentes objetivos de auditoría, de tipo interno para aquella y externo para esta. Sin embargo, siempre que sea posible la Cámara de Cuentas debería observar Normas Internacionales de Auditoría (ISA) en lo relacionado con la dependencia del trabajo de auditores internos.

3.10 La Contraloría General se reporta directamente al Presidente, proporciona informes periódicos a éste sobre todos los hallazgos significativos, y prepara un informe anual que consolida sus hallazgos y recomendaciones. Sin embargo, no tiene la facultad legal ni ningún otro mecanismo para aplicar sanciones u otros consecuencias al descubrirse irregularidades o casos de negligencia. Por lo tanto, es difícil determinar la calidad y la integralidad de los informes, así

28 Las Normas Internacionales de Auditoría proporcionan orientación sobre cómo y cuándo una ISA puede depender del trabajo del auditor interno (es decir, la Contraloría General).


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como la situación de las acciones de seguimiento, si hubiere, a los hallazgos y recomendaciones formuladas en los informes.29

3.11 Unidades de Auditoría Interna (UAI). Se le debería encomiar al gobierno por ordenar recientemente la dependencia directa de todas las UAI de la Contraloría General más que en cada ministro individual. Esto ha ayudado a aumentar la independencia de las UAI a la vez que representa el paso inicial hacia la uniformidad en la aplicación de los procedimientos de control interno. No obstante, la función de las UAI continúa agregando poco valor y se limita a la realización de verificaciones de la legalidad, documentos de apoyo y precisión aritmética. Además, la verificación repetitiva de la documentación de pago tiene la consecuencia no prevista de diluir la responsabilidad de los Secretarias de línea por la rendición de cuentas al distribuirse la responsabilidad por las solicitudes de pago a través de muchas oficinas.30 La responsabilidad principal por la revisión de las solicitudes de pago debería radicar en la UAI de cada Secretaria. Sin embargo, esta capacidad no existe actualmente, y la misma debería establecerse antes de que el gobierno pueda renunciar su dependencia de las revisiones y controles ex ante. Este proceso requerirá la capacitación y desarrollo de la capacidad de los auditores a nivel de Secretaria, así como la eliminación del mismo tipo de revisión realizada por el personal de la Contraloría General.

3.12 Capacidad del personal. La evaluación de la capacidad del personal del sector público no encaja dentro del alcance específico de este informe, aunque será tratada en el Informe sobre la Observancia de Normas y Códigos (ROSC – véase el Recuadro 3.1), cuya finalización se ha programada para el final de 2004. No obstante, la cuestión de la capacidad del personal desempeña un papel de importancia en el ambiente de control del sector público, y por lo tanto amerita una discusión limitada de cómo debería abordarse en términos generales.

3.13 Aunque el conjunto de candidatos que cuenten con antecedentes adecuados en administración financiera no debería limitarse necesariamente a los contadores públicos autorizados (CPA31), idealmente el candidato debería tener formación en normas contables y de auditoría básicas. Los requisitos para obtener una licencia de CPA incluyen la presentación de evidencia de haber obtenido un título universitario en contabilidad al Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República Dominicana (ICPARD), institución que a su vez hace una solicitud formal al gobierno de emitir una licencia. No se aplica ningún requisito de someterse a un examen estandarizado ni de contar con un nivel o número mínimo de años de experiencia profesional. Además, no se requiere que los CPA se sometan a un examen de ética ni que cumplan con un código de ética, y no se aplica ninguna obligación para recibir educación continua para conservar la licencia, de modo que es concebible que aquellos CPA que se graduaron hace varias décadas puedan continuar ejerciendo sin ninguna garantía de haber recibido capacitación o instrucción sobre la aplicación de normas contables y de auditoría nuevas. Es más, cada universidad fija su propio currículum contable, de modo que los egresados de diferentes universidades pueden tener diferentes niveles de educación en las diversas materias contables y de auditoría, tales como el derecho, los impuestos, la contabilidad de costos y las finanzas. Por lo tanto, no se puede considerar homogénea la calidad de los graduados.

29 El equipo de la CFAA solicitó copias de los informes más recientes pero no pudo obtenerlas. 30 Tal como se ha mencionado en la sección sobre el proceso de ejecución, ONAPRES y la UAF de cada Secretaria también realizan revisiones de solicitudes de pago. 31 Aunque la abreviatura CPA coincide casualmente con el mismo término utilizado en los Estados Unidos para referirse a un Contador Público Certificado, no representa las mismas credenciales.


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3.14 Además de ICPARD, que es la principal institución de la profesión de contaduría en la República Dominicana y que ha sido legalmente reconocido mediante acta, existe otro grupo denominado Colegio Dominicano de Contadores (CODOCON), que también es reconocido por las autoridades. CODOCON se estableció en 1976 mediante decreto presidencial y efectivamente compite con ICPARD en términos de sus respectivos mandatos. En 1997 se hizo un esfuerzo por unir las dos instituciones pero el mismo fracasó, ya que los miembros de ICPARD no aceptaron la propuesta formulada en esa oportunidad por la Junta de su Instituto.

Recuadro 3.1 Informe de la República Dominicana sobre la Observancia de Normas y Códigos (ROSC) Como parte de la iniciativa relativa al Informe sobre la Observancia de Normas y Códigos (ROSC), el Banco Mundial actualmente realiza una evaluación de las prácticas de Contabilidad y Auditoría (A&A) en el sector corporativo de la República Dominicana. El informe ROSC-A&A se centrará, entre otros temas, en los esfuerzos por desarrollar la capacidad de la profesión de contadores de aplicar normas contables y de auditoría aplicables y el cumplimiento efectivo con las mismas por parte de los que ejercen la profesión. Los recomendaciones del informe ROSC-A&A cubrirán diversos temas asociados con la profesión de contador y auditor, procurando contribuir a los esfuerzos de las autoridades por lograr los objetivos siguientes:

� Aumentar la calidad de las normas contables y de auditoría en el país, con referencias a IFRS e ISA como hito principal;

� Fortalecer la gestión y la fiscalización pública de la profesión contable, incluso mediante el mejoramiento de la capacidad institucional de los colegios profesionales y desarrollo de mecanismos de garantía de la calidad entre empresas de auditoría y auditores individuales;

� Reforzar la capacidad de los organismos reguladores para hacer cumplir los requisitos en materia de contabilidad, informes financieros, auditoría y ética profesional;

� Desarrollar arreglos para la formación educativa y capacitación de alta calidad en las áreas de contabilidad y auditoría.

Al finalizarse el informe ROSC-A&A, se organizará un taller para presentar los hallazgos y las recomendaciones a una amplia base de constituyentes interesados y definir acciones de seguimiento adecuadas. Se contempla que el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN, un fondo fiduciario regional administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo – BID) proporcionará financiamiento para la ejecución, por parte de las autoridades, y otros interesados de las recomendaciones del informe ROSC-A&A.

3.15 Ni ICPARD ni CODOCON desempeñan un papel activo en garantizar la observancia de normas profesionales y asegurar la calidad en el ejercicio de la profesión contable y de auditoría. No existen mecanismos de control de la calidad ni sanciones por la falta de debida diligencia, lo cual obstaculiza seriamente la calidad de los profesionales contables y de auditoría. Asimismo, el Servicio Civil no proporciona incentivos adecuados, en términos de sueldos o capacitación, para atraer a profesionales calificados. Por lo tanto, el gobierno debería considerar (i) hacer más rigurosos los requisitos para obtener una licencia, (ii) crear en el Servicio Civil una trayectoria de carrera profesional para contadores y auditores, y (iii) exigir que estos profesionales reciban capacitación periódica a fin de asegurar la aplicación correcta de las normas y regulaciones aplicables.


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CONTROLES EXTERNOS

3.16 Auditoría externa. La Cámara de Cuentas, nombrada por el Congreso, funge como Institución Suprema de Auditoría (ISA) de la República Dominicana, proporcionando servicios de consultoría, control externo y fiscalización de, y para, el gobierno. Esta Cámara de Cuentas tiene el mandato de proteger los bienes, activos y fondos públicos, y responde a solicitudes de auditorías e investigaciones especiales formuladas por el Congreso y las Secretarias. Aunque la Constitución y las leyes exigían que la Cámara realizara funciones de fiscalización y de control externo para el gobierno nacional, estas funciones eran realizadas principalmente por la Contraloría General hasta 2004, año en que el Congreso aprobó una ley que estableció la Cámara de Cuentas como institución suprema de auditoría.

3.17 La Cámara de Cuentas se ha sometido a un extenso proceso de reforma y fortalecimiento durante los últimos dos años. Ha contratado personal nuevo, adquirido un edificio más grande y más espacioso, y comprado más equipo de cómputo. Con la ayuda de consultores externos, ha elaborado un plan estratégico, ha desarrollado normas de auditoría, guías y un código de ética, y ha comenzado a capacitar a su personal de auditoría en las nuevas metodologías.

3.18 El área de personal continúa siendo la más débil de la Cámara de Cuentas, una organización con aproximadamente 450 empleados y funcionarios, de los cuales 260 son auditores y los demás abogados, ingenieros, economistas/analistas financieros y personal administrativo. Se trata de una notable mejoría de la situación que imperaba hace apenas unos pocos años, cuando contaba con solamente 69 auditores. Sin embargo, su mandato actualmente abarca todas las entidades que reciben financiamiento o subsidios del gobierno nacional⎯nueve provincias en tres regiones, con cientos de municipios, y algunos OSC.32

3.19 La Cámara de Cuentas debería continuar fortaleciendo su conjunto de recursos humanos mediante actividades de contratación y capacitación. Una vez que se encuentre en su capacidad adecuada, debería proporcionar capacitación técnica continua a su personal y dotar a este de las herramientas⎯como computadoras⎯necesarias para realizar su trabajo. Necesitan contratarse especialistas en investigaciones y auditorías de sistemas para suplementar el personal de auditoría y de análisis presupuestario.

3.20 Antes de febrero de 2004, la Cámara de Cuentas contaba con pocas políticas, procedimientos, guías o manuales de auditoría e investigación. Con la ayuda de consultores externos, financiados bajo el proyecto de modernización del BID, ha elaborado normas de auditoría gubernamental, un código de ética, una guía de la planificación de auditorías anuales, una guía del control de la calidad en las auditorías, y guías para las auditorías financieras, administrativas y de proyectos. Estas guías se encuentran en vías de ejecutarse, y se está capacitando al personal de auditoría al respecto. Aún necesitan prepararse guías para las auditorías de entidades gubernamentales descentralizadas y autónomas y de municipios. Por otro 32 En 2002, la Cámara de Cuentas practicó 35 auditorías financieras, 106 inspecciones de cuentas de ONG, y 127 inspecciones de cuentas municipales; defendió 96 casos judiciales; y llevó a cabo análisis presupuestarios de las cuentas de 43 entidades descentralizadas y autónomas, 31 municipios, 65 municipios distritales y 41 municipios consolidados. En 2003, practicó 46 auditorías financieras, 376 inspecciones de cuentas de ONG y 277 inspecciones de cuentas municipales. Aun cuando lo anterior implica un volumen sustancial de trabajo, todavía queda mucho más por hacer.


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lado, deberían prepararse guías para la realización de investigaciones y para la planificación del trabajo con base en evaluaciones del riesgo.

3.21 La Cámara de Cuentas no ha podido auditar a todas las entidades del gobierno central, mucho menos las entidades descentralizadas y autónomas y proyectos gubernamentales. Comenzando este año, puede involucrarse en auditorías sociales, respondiendo a solicitudes de comunidades u organismos del gobierno.

3.22 La Cámara también necesita completar la nueva ley con la emisión del correspondiente reglamento y actualizar sus manuales de políticas y procedimientos para reflejar estos cambios. También debería decidir si va a adoptar normas de ISA, INTOSAI u OLACEF y afiliarse como miembro de dichas organizaciones. Para realizar este cometido⎯incluida, quizás, la contratación de auditores externos para ayudarle en sus tareas⎯será necesario asignarle recursos presupuestarios sustanciales, los cuales podrían suplementarse con el apoyo de organizaciones donantes.33

3.23 No obstante lo anterior, la reforma de la legislación actual para segregar el tribunal supremo de derecho administrativo de las funciones de la Cámara de Cuentas debería iniciarse y aprobarse por el Congreso Nacional. Esto permitiría que la Cámara centrara sus esfuerzos en las auditorías externas y las investigaciones, y ayudara con los problemas de capacidad institucional, no digamos eliminar la apariencia de una falta de independencia entre la Cámara y sus funciones judiciales.

3.24 La Procuraduría General y La Dirección de Prevención de la Corrupción. El Procurador General, nombrado por el Presidente, investiga y enjuicia casos de corrupción en el sector público, con la ayuda de fiscales distritales. Un Departamento de Prevención de la Corrupción (DPC) se creó como elemento de la Procuraduría General en 2000. El DPC ha colaborado con la Procuraduría General en el enjuiciamiento de 20 casos de corrupción en los que se involucraron servidores públicos. Operando con solamente la mitad del personal que requiere, el Departamento también ha entregado casos sospechosos de irregularidades contables o de auditoría a la Contraloría General y a los asesores jurídicos del Presidente para investigaciones adicionales y su posible enjuiciamiento.

3.25 El Procurador General, el titular de la DPC, y los fiscales distritales son nombrados presidenciales, de modo que sus funciones de control son sumamente susceptibles a presiones partidistas y limitaciones presupuestarias. Un proyecto de ley que actualmente se debate en el Congreso daría la condición de independiente a la DPC y garantizaría un período de servicio de cinco años a su director, quien sería elegido por el Senado a partir de una lista de candidatos propuestos por el Presidente.

3.26 Supervisión legislativa. La supervisión legislativa ayuda a asegurar que el gobierno rinda cuentas por sus políticas operativas y su administración de los fondos públicos. Normalmente, como Poder Legislativo del gobierno el Congreso ejercería esta función supervisora a través de un Comité de Cuentas Públicas. Sin embargo, la República Dominicana no cuenta con tal mecanismo, y en su defecto los informes de auditoría de la Cámara de Cuentas se entregan al Congreso para una revisión general por los miembros de este. Esta débil función de

33 Para 2003, se asignó a la Cámara de Cuentas la suma de RD$93.5 millones. Para 2004, se le ha asignado la suma de RD$130 millones.


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supervisión legislativa representa un serio problema en términos del mecanismo que existe para responder y llevar a la práctica las recomendaciones de los auditores internos (Contraloría) y externos (Cámara de Cuentas) en respuesta a sus hallazgos. Este interrogante es crítico porque debe ser abordado antes de que el gobierno pueda alejarse de su fuerte dependencia de los controles ex ante, que representa otro serio interrogante en relación con la eficiencia de la administración pública.

3.27 Sociedad civil. La sociedad civil comprende una amplia gama de actores organizados alrededor de conjuntos específicos de propósitos, incluida la fiscalización de la responsabilidad del gobierno por la rendición de cuentas. Representa intereses amplios y conflictivos e incluye grupos de promoción activa de políticas, organizaciones comunitarias de base, centros de investigación, grupos empresariales y profesionales, organizaciones de derechos humanos y los medios de comunicación. No existe una definición única del término “sociedad civil”. Existen bases teóricas para por lo menos tres marcos conceptuales, cada uno complicado por los usos populares del término. Existe considerable debate con relación a las entidades específicas que integran la sociedad civil. Algunos sostienen que los medios de comunicación forman parte de ella, mientras que otros argumentan que no. Sin embargo, nadie disputa que unos medios de comunicación libres y profesionales constituyen fuerzas que aumentan la transparencia y exigen la responsabilidad del gobierno por la rendición de cuentas. El acceso a información y la libertad de dialogar y divulgar información pública son conceptos fundamentales compartidos por la sociedad civil y los medios de comunicación.

3.28 La sociedad civil en la República Dominicana es tanto grande como diversificada. Existen unas 5.000 OSC registradas, y unas 15.000 en total. De estas, sin embargo, muy pocas enfocan la administración básica del sector público. La comunidad de OSC varía de entidades integradas por una sola persona a grandes y complejas organizaciones con presupuestos en exceso de US$1 millón.

3.29 En comparación con la situación histórica del país, la actual sociedad civil dominicana opera en un ambiente relativamente abierto. Al tratarse el tema de la intimidación, las organizaciones locales de la sociedad civil, más que el temor al daño físico, citaron amenazas a su reputación o a su bienestar económico. Los medios de comunicación también trabajan en un ambiente relativamente inocuo, y según el Comité de Protección del Periodista, el personal de los medios no ha experimentado lesiones físicas desde la era de Balaguer. Dicho lo anterior, los informes de violaciones de los derechos humanos perpetrados por las fuerzas de seguridad en meses y años recientes son inquietantes.

3.30 En la República Dominicana, tanto los medios impresos como los electrónicos son vocíferos y vibrantes. Esto no significa, sin embargo, que sean totalmente abiertos y libres. Se calcula que el 90 por ciento de los canales de divulgación son de propiedad de tres grupos, lo cual limita el debate y obstaculiza el periodismo investigativo. Tanto las OSC como los periodistas tropiezan con obstáculos al investigar casos de corrupción.

3.31 Existen serias limitaciones a la eficacia de la sociedad civil, incluidas barreras legales y de otro tipo. La ausencia de legislación clave relacionada con el acceso a información y a la prevención de la corrupción plantea importantes restricciones. Las barreras no legales incluyen el uso de la calumnia y la intimidación económica. Quizás la barrera más insidiosa consista en que a la sociedad civil con frecuencia se le hace caso omiso, y muchos de sus esfuerzos por entablar diálogos sobre asuntos de política producen resultados desalentadores. El Estado con frecuencia


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tilda como inapropiadas las iniciativas de la sociedad civil de analizar y desarrollar proyectos de ley, proponer reformas o fiscalizar le ejecución de políticas públicas, y no cómo formas legítimas de participar en el gobierno democrático.

3.32 De hecho, las OSC como FINJUS, PUCMM, Participación Ciudadana, CONEP y ANJE pueden proporcionar una capacidad sustancial de análisis de políticas, ayudar a redactar proyectos de ley, y conducir diálogos sobre cuestiones de política. Pueden organizar seminarios/talleres con legisladores y su personal con miras a revisar/comentar o modificar proyectos de ley, organizar talleres con otras organizaciones de la sociedad civil con el objeto de ampliar el proceso consultativo, y traer expertos externos e internacionales. Sin embargo, las OSC también deben ser independientes, transparentes y responsables por la rendición de cuentas para que puedan realizar efectivamente sus funciones de fiscalización y promoción activa, en lugar de actuar como una extensión del establecimiento político.

Recomendaciones sobre el ambiente de control

3.33 Eliminar la duplicación en las funciones de control interno y externo. En vista de que la Contraloría General ha actuado en el pasado como autoridad suprema de auditoría de facto, es importante que el proyecto de Ley de la Contraloría General no contradiga la ley de la Cámara de Cuentas de 2004 ni que duplique sus funciones. Las unidades de auditoría deberían centrarse más en evaluar la suficiencia del ambiente de control en lugar de verificar, como actualmente hacen, la autenticidad de la documentación de apoyo a los gastos.

3.34 Fortalecer las Unidades de Auditoría Interna ministeriales. Las Unidades de Auditoría Interna de las Secretarias no tienen niveles adecuados de auditores internos capacitados. La mayor parte del personal que trabaja en estas unidades recibe capacitación en el sector del organismo y no en asuntos de contabilidad. Por lo tanto, las UAI requieren una nueva carta de constitución de auditoría34 y un amplio programa de capacitación para actualizar las destrezas y capacidades del personal.

3.35 Redactar un reglamento para la Cámara de Cuentas. La Ley de la Cámara de Cuentas de 2004 carece de un reglamento que aclare y proporcione mayores detalles en cuanto al significado de la ley y la forma en que debe ejecutarse. Este reglamento debería incluir como mínimo disposiciones relativas a la discreción para la ejecución de sus responsabilidades, incluido el nombramiento de personal y sus condiciones de servicio y remuneración, así como su derecho a acceso pleno, libre e irrestricto a información. Deberían incluirse sanciones por proporcionar información falsa a la Cámara de Cuentas o impedir que su personal accese información. Asimismo, debería establecerse por ley la responsabilidad de la Cámara por la rendición de cuentas, y los informes deberían presentarse directamente al Congreso y no al Ejecutivo. El Anexo 14 presenta sugerencias sobre lo que debería incluirse en el reglamento de la nueva ley que proporcionarán una base para el diseño de una estrategia de mediano a largo plazo para fortalecer la capacidad e independencia de la Cámara de Cuentas, tomando en cuenta el actual contexto político y cultural del país.

3.36 Separar la Corte Suprema de Derecho Administrativo (Corte Contenciosa) de la Cámara de Cuentas. El servir como corte administrativa representa una carga demasiado pesada para los recursos de la Cámara, y existe el potencial para un conflicto de interés cuando la entidad

34 El Anexo 16 contiene un ejemplo de una moderna carta de constitución de auditoría.


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responsable de las auditorías o de las investigaciones le corresponda luego pasar a conocer el caso en su condición de corte. Por consiguiente, el Congreso debería aprobar una ley que autorice la separación de la corte de derecho administrativo como institución por separado.

3.37 Aumentar la independencia y autonomía de la DPC. La DPC operaría con más eficacia si tuviera una mayor independencia, especialmente en lo relacionado con el nombramiento y la tenencia de su titular. Los muchos proyectos de ley que actualmente se encuentran bajo estudio en el Congreso incluyen uno que concedería condición de independiente a la Dirección de Prevención de la Corrupción al disponer que su director debe ser nombrado por un período de servicio de cinco años, seleccionado en definitiva por el Senado de listas proporcionadas por el Presidente. Se insta al gobierno dar consideración a este proyecto de ley y aprobarlo a la brevedad posible.

3.38 Establecer en el Congreso un Comité de Cuentas Públicas. El gobierno debería considerar la creación de un Comité de Cuentas Públicas en el Congreso responsable de examinar las cuentas públicas, los informes de auditoría de la Cámara de Cuentas y otros asuntos relacionados con el uso eficaz y eficiente de los fondos públicos asignados por el Congreso a través del presupuesto. Las responsabilidades del comité deberían ser lo suficientemente amplios para abarcar asuntos relacionados con las recaudaciones de ingresos y los empréstitos, las recaudaciones de impuestos y las políticas tributarias, y la revisión de la eficacia de los programas gubernamentales. Los miembros del comité deberían reunir requisitos mínimos entre los cuales deberían figurar antecedentes profesionales en contabilidad, auditoría, administración financiera, administración de ingresos y política tributaria o campos conexos que proporcionen los conocimientos necesarios para la interpretación de los estados financieros y los informes de auditoría. También se debería exigir al comité preparar un memorándum dirigido al Congreso que identifique los resultados de sus revisiones, así como las acciones requeridas para apoyar y dar seguimiento a los hallazgos y recomendaciones formuladas por la Cámara de Cuentas en sus informes anuales. Una vez establecida la capacidad de dicho comité, el gobierno debería considerar hacer que los memorándums al Congreso y las reuniones del comité sean disponibles y abiertos al público como una forma de demostrar su compromiso con la transparencia y la responsabilidad por la rendición de cuentas.

3.39 Aumentar la colaboración entre el sector público y la sociedad civil. Dadas las demostradas capacidades analíticas y organizativas de algunas OSC, la comunidad de donantes debería considerar un enfoque doble para aprovechar las capacidades técnicas de la sociedad civil por un lado, a la vez que apoya programas orientados a fortalecer la capacidad analítica y técnica de entidades públicas clave por otro. Al promover un enfoque colaborativo, la comunidad de donantes podría ayudar a profundizar las tradiciones de participación ciudadana en el diseño, promoción y puesta en vigencia de políticas, a la vez que crea nuevas y/o fortalece unidades gubernamentales técnicas clave—quizás dentro del Congreso, la Secretaría Técnica de la Presidencia, o Secretarias seleccionados. El Anexo 17 contiene una lista de las posibles contribuciones que podrían aportar las OSC mencionadas en este análisis.


38

4. PLAN DE ACCIÓN PARA EL DESARROLLO

4.1 La próxima transición de administraciones podría presentar un riesgo de que se pierda el impulso en favor del cambio desarrollado en los últimos años y que la inversión del gobierno en términos de conocimientos y recursos genere poco o ningún impacto. Afortunadamente, los principales partidos políticos han expresado sus compromisos con la modernización de la AFP, evidenciado a través de la propuesta por el PLD del programa de reforma y su ejecución posterior por el PRD. No obstante, la tradición de eliminar todo vestigio de la administración anterior aún puede reflejarse en los niveles ministeriales y en entidades de AFP clave como ONAPRES, la Contraloría y la Cámara de Cuentas.

4.2 Por lo tanto, la próxima administración debería considerar el establecimiento del MF como organismo central de monitoreo de la reforma y asegurar que cuente con la autoridad y la capacidad para desempeñar eficazmente este papel. Hacia este fin, será necesario que el MF:

• asuma el liderazgo para vigilar y seguir el avance de la agenda de reforma,

• cuente con la autoridad de exigir acciones de seguimiento a los resultados de las auditorías practicadas por la Contraloría General,

• establezca estrechas relaciones de trabajo con instituciones nacionales y organizaciones extra-gubernamentales, por ejemplo, con los socios en el desarrollo,

• movilice el apoyo a la agenda de reforma, y

• establezca un foro continuo para organismos de fiscalización, organizaciones de la sociedad civil y defensores individuales a fin de fortalecer la responsabilidad por la rendición de cuentas, la transparencia y el estado de derecho.

4.3 La matriz que sigue a continuación presenta las recomendaciones formuladas en el presente informe y pone de relieve la acción principal en letra negrilla, seguida por un desglose de pasos enmarcados en términos de objetivos a corto, mediano y largo plazo. La cronología de estos objetivos también representa su prioridad, lo cual significa que las recomendaciones a corto plazo reflejan una acción de alta prioridad. En la última columna, la matriz también proporciona comentarios adicionales que incluyen la fuente de financiamiento, si hubiere, identificada para apoyar las acciones.


39

Acción recomendada Corto plazo (2004-2005)

Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

1. El Proceso de Planificación

1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF

1.1.2 Modernizar las leyes actuales en materia de AFP, tales como las de Presupuesto, Tesorería, Crédito Público y Contraloría General, para que identifiquen al MF como institución rectora en asuntos de AFP, incluido el proceso de planificación.

X El programa PAFI, financiado por el BID, incluye en su primera fase la modernización de las leyes en materia de AFP.

1.1.3 Aumentar la capacidad de las unidades y personal actual del MF para asumir las responsabilidades y funciones que serán concedidas por las nuevas leyes.

X X

1.1.4 Trasladar de la STP al MF la institución responsable de la formulación y ejecución presupuestaria, es decir, ONAPRES.

X El gobierno ya está discutiendo esto, en principio. Aún no se ha tomado ninguna acción formal.

1.1.5 Desarrollar expertos sectoriales en el MF con la capacidad de proporcionar aportes al proceso de planificación y al mismo tiempo actuar como interlocutores con los organismos, ONG y expertos de la sociedad civil que intervienen en sus sectores.

X

1.2 Desarrollar un plan y una estrategia para adoptar los principios de la presupuestación basada en el desempeño

1.2.1 Desarrollar una estrategia para instalar, sobre una base piloto, la presupuestación basada en el desempeño en entidades del gobierno central.

X

1.2.2 Con base en la estrategia, elaborar un plan para instalar, sobre una base piloto, los principios de la presupuestación basada en el desempeño en una Secretaria que demuestre tener suficiente capacidad (p. ej., la Secretaría de Educación).

X X

1.2.3 Para aquellas Secretarias que no cuenten con una capacidad suficiente, elaborar un plan para comenzar a desarrollar su capacidad de modo de dar cuenta adecuada de sus gastos públicos y, en definitiva, asumir la responsabilidad por la presupuestación basada en el desempeño.

X X

1.3 Aumentar la integralidad del presupuesto

1.3.1 Incluir los presupuestos de las autoridades locales y entidades autónomas, empresas industriales y comerciales elegibles para recibir asistencia del Estado, y las instituciones de bienestar social.

X X X

1.3.2 Continuar con los esfuerzos por introducir ingresos no tributarios al presupuesto.

X X

1.3.3 Analizar el proceso de codificación presupuestaria de modo que refleje mejor el comportamiento real de los gastos y ofrezca una herramienta de medición más precisa para

X


40


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

propósitos contables.

2. El Proceso de Ejecución

2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de gasto y de flujo de fondos

2.1.2 Desarrollar un plan para poner en marcha un plan de desarrollo de la capacidad que mejore la capacidad de las Secretarias de ejecución para registrar y rendir cuenta sobre sus gastos.

X X

2.1.3 Una vez desarrollada la capacidad, comenzar a eliminar los controles ex ante que hacen que el proceso de gasto y flujo de fondos sea engorroso e ineficiente.

X X X

2.1.4 Distribuir el presupuesto por montos globales y dar a las Secretarias de ejecución una mayor flexibilidad para determinar cómo gastar su asignación trimestral.

X X

2.2.4 Eliminar del todo la capacidad de la Presidencia para gastar automáticamente los fondos no desembolsados de otros organismos de ejecución.

X

2.2 Fortalecer la gestión de caja y modernizar la función de Tesorería

2.2.1 Revisar el actual proyecto de ley para asegurar que contenga disposiciones modernas (p. ej., administrador de caja) y mejores prácticas (p. ej., transferencias electrónicas).

X X

2.2.2 Poner en vigencia una nueva ley y preparar un reglamento y manuales de apoyo que aseguren la participación activa de la Tesorería en la programación del flujo de caja fiscal, estableciendo lineamientos para desarrollar estimados de ingresos y egresos y proporcionando aportes a la función de gestión de la deuda.

X X

2.2.3 Establecer una metodología para el pronóstico trimestral y anual de las necesidades de caja que incluya los ingresos, los pagos y los compromisos.

X

2.3 Mejorar los sistemas de recaudación de ingresos

2.3.1 Revisar el código tributario y las leyes tributarias para determinar su compatibilidad, aplicabilidad y susceptibilidad a acciones para asegurar su cumplimiento.

X

2.3.2 Con base en el análisis, revisar las leyes y códigos para que reflejen modernas prácticas de recaudación de impuestos.

X

2.3.4 Desarrollar una estrategia y un plan para transferir las recaudaciones de impuestos al sistema financiero.

X

2.3.5 Actualizar y aclarar periódicamente las clasificaciones de contribuyentes.

X X

2.3.6 Actualizar la información en el registro de contribuyentes y en la base de datos sobre cuentas de contribuyentes.

X


41


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

2.3.7 Reconciliar periódicamente la información en el registro de contribuyentes con la base de datos sobre cuentas de contribuyentes.

X X

2.3.8 Instalar un moderno sistema de información para manejar la información en las cuentas de contribuyentes.

X

2.3.9 Organizar los niveles de personal y la estructura orgánica de las Direcciones de Impuestos Internos y Aduana.

X

2.3.10 Con base en el análisis, efectuar los cambios necesarios para mejorar la eficacia de las Direcciones de Impuestos Internos y Aduana.

X

2.3.11 Desarrollar una campaña para mejorar la imagen institucional de las Direcciones de Impuestos Internos y Aduana que promueva el cumplimiento y una comprensión de los valores cívicos.

X X

2.4 Modernizar la gestión de la deuda

2.4.1 Aprobar el nuevo proyecto de Ley de Crédito Público, asegurando que incluya disposiciones relativas a la gestión activa de la deuda (es decir, análisis de la deuda y de su sustentabilidad) y que la deuda pública sea manejada en su totalidad a nivel central por la Dirección de Crédito Público.

X El equipo de la CFAA ya ha discutido con el equipo del proyecto FTAL en la República Dominicana la posibilidad de incorporar las medidas recomendadas para la gestión de la deuda dentro del componente de este proyecto relacionado con la deuda.

2.4.2 Una vez aprobada la nueva ley, preparar un reglamento y manuales de apoyo que aseguren que toda la deuda sea registrada y manejada por la Dirección de Crédito Público y que dicha oficina asuma un papel proactivo respecto a la gestión de la deuda mediante la realización de análisis del riesgo y de la sustentabilidad.

X

2.4.3 Actualizar el sistema de gestión de la deuda (SIGADE) instalando la versión más reciente (5.3).

X

2.4.4 Establecer un enlace del SIGADE al SIGEF, que proporcione la información necesaria para prepara un estado consolidado de deuda que forme parte de los estados anuales del gobierno.

X

2.4.5 Proporcionar capacitación periódica sobre el uso del SIGADE así como sobre las mejores prácticas en términos de gestión proactiva de la deuda.

X X

3. El Proceso Contable

3.1 Acelerar la puesta en operación del SIGEF en todas las entidades públicas

3.1.2 Asegurar el apoyo legal y regulador del SIGEF con la promulgación de leyes en materia de AFP, tales como las de (i) Contraloría General, (ii) Tesorería, y (iii) Crédito

X X Estas recomendaciones ya están consideradas en la primera fase del programa


42


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

Público, y la transformación del Decreto 9-04, mediante el cual se creó el SIGEF, en una ley que rija las funciones de AFP.

PAFI, financiado por el BID.

3.1.3 Proporcionar la capacitación periódica que requiere el personal del gobierno a fin de asegurar la aplicación y utilización correcta de las características del sistema SIGEF, así como los procedimientos gerenciales y administrativos necesarios para su apoyo.

X X X

3.1.4 Asegurar la asignación adecuada de recursos para que, una vez que se termine el financiamiento del BID que apoya el proyecto que ejecuta el SIGEF, dicho proyecto pueda continuar ejecutando los objetivos de la segunda y tercera fases de la ejecución.

X X

3.1.5 Asignar a la OCG explícitamente las responsabilidades gerenciales y administrativas del SIGEF.

X

3.2 Analizar el marco legal actual con miras a identificar brechas entre las leyes y reglamentos actualmente en vigencia y las Normas Contables Internacionales para el Sector Público (IPSAS)

3.2.1 Analizar las leyes y reglamentos relacionados con la AFP, tales como (i) la ley de contabilidad, (ii) la ley de crédito público, y (iii) la ley de la Tesorería, para asegurar la aplicación uniforme de los principios contables del gobierno y velar por que no se contradigan entre sí ni contradigan los principios establecidos en las normas IPSAS y los requisitos de otras funciones relacionadas con la AFP, tales como la gestión de caja y de la deuda.

X Esta recomendación cae dentro del alcance de la primera y segunda fases del programa PAFI financiado por el BID.

3.2.2 Revisar y analizar el actual proyecto de reglamento de la nueva ley de OCG (Ley No. 126) para identificar aquellas frases y términos técnicos que se presenten fuera de contexto o que no reflejen el espíritu de las normas internacionales.

X Esto puede requerir asistencia técnica de un experto en el campo de las normas contables internacionales.

3.3 Elaborar una estrategia y un plan para la adopción de las normas IPSAS con base en los resultados del análisis del marco legal existente

3.3.1 Identificar las leyes, reglamentos y otras acciones necesarias para ejecutar las normas IPSAS, y preparar una estrategia y un plan para su puesta en vigencia que tome en consideración el actual contexto político y cultural del país.

X

3.3.2 Obtener la participación de todos los organismos del gobierno central, y particularmente la de las UAF, para el despliegue del plan.

X

3.3.3 Aprobar leyes reformadas y modernizadas que permitan la adopción oficial de las IPSAS.

3.4 Poner en operación las normas IPSAS en todas las entidades del gobierno central, utilizando un enfoque por fases


43


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

3.4.1 Una vez aprobadas las leyes y reglamentos de apoyo, elaborar manuales contables para ser utilizados por todos los órganos rectores y UAF que incluyan instrucciones y procedimientos detallados para la aplicación de normas IPSAS y normas relacionadas. Para este ejercicio, será necesario contar con la coordinación del proyecto PAFI a fin de asegurar que los procedimientos sean compatibles con las capacidades sistémicas del SIGEF.

X X

3.4.2 Realizar actualizaciones periódicas del manual contable a fin de que refleje actualizaciones en las normas IPSAS y cambios en las características de los sistemas de AFP.

X

3.4.3 Proporcionar capacitación continua al personal contable y de administración financiera a fin de asegurar la aplicación correcta de las leyes y reglamentos en materia de AFP. Esta capacitación debería formar parte del perfil y evaluación del personal y por lo tanto debería coordinarse con la oficina de personal del gobierno, ONAP.

X X

3.4.4 Establecer indicadores para medir la eficacia y el impacto de la puesta en vigencia de normas IPSAS.

X

3.4.5 Realizar una evaluación del proceso de ejecución basado en la medición de indicadores previamente acordados, e incorporar las lecciones aprendidas en la estrategia de ejecución.

X

3.5 Establecer un registro de bienes del Estado

3.5.1 Elaborar una ley/reglamento para el registro y mantenimiento de bienes del Estado. La OCG debería rectorar esta acción, pero en coordinación con la DGBN.

X

3.5.2. Una vez aprobada la ley/reglamento, aplicar normas internacionales a la valoración y registro de bienes del Estado.

X

3.5.3 Poner en vigencia un sistema para el registro de bienes y el mantenimiento del mismo.

X

3.5.4 Preparar manuales sobre el uso y aplicación del sistema.

X

3.5.5. Desplegar el sistema utilizando un enfoque por fases y con capacitación adecuada para asegurar su utilización correcta.

X X

3.6 Fortalecer el papel de la OCG

3.6.1 Ampliar el papel de la OCG para incluir el análisis del impacto financiero de las decisiones.

X

3.6.2 Incluir en el reglamento de la OCG disposiciones específicas relativas a su coordinación con la función de la Tesorería—en términos de la gestión de caja—y la Contraloría General y la Cámara de Cuentas—en términos de salvaguardar los recursos públicos mediante la aplicación de controles financieros.

X


44


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

3.6.3 Ampliar el papel para incluir (i) el suministro de un marco financiero para la planificación de actividades y operaciones futuras, (ii) el manejo del SIGEF, (iii) la producción de información e informes para el monitoreo de las actividades de gastos, y (iv) la interpretación de los resultados de las operaciones y de las actividades financieras.

X X

3.7 Fortalecer la capacidad del personal de las Unidades de Administración Financiera

3.7.1 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de las UAF:

i) Desarrollando y manteniendo personal competente

ii) Reclutando y contratando contadores certificados iii) Despidiendo al personal que presente un

desempeño insatisfactorio iv) Compensando y ascendiendo a los que presenten

un desempeño positivo v) Poniendo en marcha un programa de

asesoramiento para el personal

X X X

3.7.2 Establecer una función de administración financiera en las UAF de las Secretarias sectoriales para coordinar la planificación, presupuestación, contabilidad y elaboración de informes. Esta función debería depender y reportarse directamente al Contador General.

X

3.7.3 Preparar un manual de operaciones que defina el papel de la UAF en el proceso de planificación, ejecución, contabilidad y elaboración de informes e incluir una disposición específica que requiera que el personal de las UAF se reporten al Contador General.

X

3.7.4 Asegurar que todas las UAF cuenten con acceso al SIGEF y que tengan la capacidad para utilizar el sistema.

X

3.7.5 Proporcionar capacitación periódica a las UAF en el uso del SIGEF y actualizar periódicamente el manual de operaciones.

X X

4. El Proceso de Elaboración de Informes

4.1 Uniformar el formato y la periodicidad de los informes financieros

4.1.1 Uniformar el formato y el contenido de los informes anuales a ser elaborados por los organismos gubernamentales.

X

4.1.2 Establecer la periodicidad de los informes financieros. X

4.1.3 Diseñar el formato y el contenido del Informe Anual del gobierno al Congreso.

X

5. El Ambiente de Control

5.1 Eliminar la duplicación en las funciones de auditoría


45


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

interna y externa

5.1.1 Organizar un comité interinstitucional entre la Cámara de Cuentas y la Contraloría General para coordinar sus funciones.

X

5.1.2 Preparar reformas a la Ley de la Cámara de Cuentas y el proyecto de ley de la Contraloría General para reflejar los acuerdos logrados por el comité interinstitucional.

X

5.1.3 Aprobar la Ley de la Contraloría General y elaborar el reglamento correspondiente.

X

5.2 Fortalecer la capacidad del personal de las Unidades de Auditoría Interna

5.2.1 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de auditoría interna mediante la:

vi) Conservación de personal competente vii) Contratación de personal de auditoría capacitado viii) Reclutamiento y contratación de especialistas en

auditorías de sistemas e investigaciones ix) Despido de personal con un desempeño deficiente x) Compensación y ascenso para los que presenten

un desempeño positivo xi) Puesta en vigencia de un programa de

asesoramiento para el personal

X X X

5.3 Reformar la ley de la Cámara de Cuentas para separar las funciones judicial y de auditoría

5.3.1 Preparar una propuesta de reforma de ley y obtener el apoyo de interesados clave.

X

5.3.2 Presentar al Congreso el proyecto de reforma para su revisión y ratificación.

X

5.4 Desarrollar el reglamento correspondiente a la nueva Ley de la Cámara de Cuentas

Estas recomendaciones caen dentro del alcance del proyecto de Modernización financiado por el BID.

5.4.1 Asignar la responsabilidad por la elaboración del reglamento e identificar productos clave a entregar y fechas para los hitos.

X

5.4.2 Preparar y presentar el reglamento a la Cámara de Cuentas, y luego al Congreso, para su aprobación y ratificación, y comenzar los preparativos para su puesta en vigencia.

X

5.4.3 Actualizar los manuales de políticas y procedimientos de la Cámara de Cuentas y las prácticas actuales.

X

5.5 Fortalecer y definir las funciones de la Cámara de Cuentas

Estas recomendaciones caen dentro del alcance del proyecto de Modernización financiado por el BID.

5.5.1 Tomar decisiones estratégicas respecto a la función de X


46


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

auditoría: i) Decidiendo sobre la conveniencia de afiliarse a

INTOSAI o a OLACEFS. ii) Revisando y actualizando los planes estratégicos

actuales de largo y corto plazo. iii) Aprobando y poniendo en vigencia la nueva

estructura orgánica. iv) Empoderando a la dirección superior y al mando

medio para tomar decisiones con base en el riesgo y la naturaleza del asunto.

v) Adoptando formalmente normas de ISA o de INTOSAI, así como la metodología COSO.

vi) Manteniendo comunicaciones abiertas constantes con la Contraloría General y la Procuraduría General.

5.5.2 Mejorar y mantener las destrezas del personal de auditoría e investigaciones de la Cámara de Cuentas:

i) Asignando recursos para capacitación ii) Formulando y/o actualizando un programa anual

de capacitación y evaluación del personal de la Cámara de Cuentas

iii) Identificando requisitos mínimos de capacitación de personal

iv) Modificando programas de capacitación futuros con base en los resultados de las evaluaciones

X X

5.5.3 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de auditoría de la Cámara de Cuentas:

i) Obteniendo recursos presupuestarios para contratar y mantener personal competente [...] reclutando y contratando personal de auditoría calificado

ii) Reclutando y contratando especialistas en investigaciones y auditoría de sistemas

iii) Despidiendo al personal con un desempeño deficiente

iv) Compensando y ascendiendo al personal con un desempeño positivo

v) Poniendo en marcha un programa de asesoramiento para el personal

X X

5.6 Actualizar y poner en marcha normas de auditoría interna y externa internacionalmente reconocidas, así como metodologías y orientación correspondiente

i) 5.6.1 Ejecutar: ii) Elaborando planes y presupuestos para auditorías

anuales con base en el riesgo y los mandatos legislativos

iii) Requiriendo, sobre una base anual, que cada miembro del personal firme un documento que afirme su independencia y su aceptación del código de ética

iv) Poniendo plenamente en marcha las normas y

X


47


Mediano plazo

(2006-2010)

Largo plazo

(2011+)

Otro

guías de auditoría para cada auditoría practicada v) 5.6.2 Ejecutar: vi) Desarrollando y ejecutando guías para las

auditorías de municipios, entidades descentralizadas y autónomas, e investigaciones

vii) Revisando y actualizando las guías de auditoría, conforme a la necesidad

viii) Desarrollando una base de datos de referencia para cada auditoría

X

5.6.3 Revisar y actualizar las guías de auditoría, de acuerdo con la necesidad

X

5.7 Establecer por estatuto en el Congreso un Comité de Cuentas Públicas y Auditoría

5.7.1 Establecer por estatuto en el Congreso un Comité de Cuentas Públicas (CCP) responsable de examinar las cuentas públicas y los informes de auditoría elaborados por la Cámara de Cuentas y la Contraloría General.

X Un informe sobre los CCP, preparado por Commonwealth Parliamentary Assoc. en noviembre de 2002, incluye una referencia sobre las mejores prácticas.

5.7.2 Seleccionar miembros del comité con base en su cumplimiento con los siguientes requisitos mínimos: antecedentes profesionales en contabilidad, auditoría, administración financiera/gestión de ingresos, política tributaria o campo conexo que ofrezca conocimientos adecuados para interpretar las auditorías y cuentas del gobierno.

X

5.7.3 Requerir que el comité prepare un memorándum dirigido al Congreso, por lo menos una vez al año o más frecuentemente, que indique los resultados de sus exámenes y las acciones que necesiten tomar el Ejecutivo, el Congreso y el Poder Judicial para apoyar las recomendaciones formuladas por los auditores.

X

5.7.4 Una vez establecida la capacidad del CCP, el gobierno debería hacer que los memorándums elaborados por dicho comité entren al dominio público.

X

5.8 Definir mejor las funciones y mejorar la capacidad y la independencia de la Dirección de Prevención de la Corrupción (DPC) de la Procuraduría General

X

5.8.1 Considerar la aprobación del proyecto de ley actualmente bajo revisión en el Congreso que concedería la condición de independiente a la DPC.

X

5.9 Aumentar la colaboración entre la sociedad civil y el sector público

Esta recomendación debería ejecutarse en colaboración con OSC locales.

5.9.1 Proporcionar a las OSC un mecanismo que permita su participación en el proceso de diseño de políticas (véanse los Anexos 17 y 18 para los aportes sugeridos)

X X

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