INFORME SOBRE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE …

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL

PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES, SERVICIOS

Y PROYECTOS QUE REALIZA LA UNIVERSIDAD

TÉCNICA NACIONAL (UTN)

Contraloría General de la República de Costa Rica

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa

Área de Fiscalización de Servicios Sociales

P3-01-GE-01 V5

2018

INFORME NRO. DFOE-SOC-IF-00009-2018

30 DE AGOSTO, 2018

- 2 - Contraloría General de la República

T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected]

http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

CONTENIDO

Resumen Ejecutivo ................................................................................................................... 4 1. Introducción ..................................................................................................................... 6

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ................................................................................................................. 6 OBJETIVOS ..................................................................................................................................... 6 ALCANCE ....................................................................................................................................... 6 CRITERIOS DE AUDITORÍA ................................................................................................................. 6 METODOLOGÍA APLICADA ................................................................................................................. 7 ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ............................................... 7 LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ............................................................. 8 GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO .................................................................................. 8 SIGLAS ......................................................................................................................................... 11

2. Resultados ...................................................................................................................... 12 ALERTAS SOBRE VULNERABILIDADES EN LA GESTIÓN DEL PROCESO DE

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA UTN .................................................................................... 12 Ausencia de mecanismos operativos de identificación, evaluación

y gestión de riesgos en materia de contratación administrativa a nivel

institucional………………………………………… 12

Faltan controles que identifiquen y prevengan vulnerabilidades en

la fase de planificación contractual……………………………………………………………………………….14

Ausencia de evidencia sobre la vinculación de los procedimientos

contractuales con el programa de adquisiciones institucional…………………………………… 15

Omisión de información en la decisión inicial………………………………………………………………..16

Falta de evidencia sobre la justificación del procedimiento de

compra elegido………………………………………………………………………………………………………… 17

Debilidades que pueden propiciar vulnerabilidades en la fase

del procedimiento de contratación……………………………………………………………………………… 18

Omisión de información en los carteles de compra……………………………………………………… 19

Debilidades observadas respecto de ofertas extemporáneas

y la valoración de los precios ofertados…………………………………………………………………….. 20

Debilidades observadas en la documentación de

los expedientes de compras…………………………………………………………………………………………...21

Insuficientes controles para administrar vulnerabilidades

en la fase de gestión contractual………………………………………………………………………………... 22

Falta de evidencia en el expediente del control sobre

aplicación de multas y/o cláusulas penales, así como de

la adecuada recepción del bien o servicio……………………………………………………………………. 23

Insuficiente documentación de soporte de los pagos en

los expedientes de contratación……………………………………………………………………………………24

http://www.cgr.go.cr/




3. Conclusiones ................................................................................................................... 25 4. Disposiciones .................................................................................................................. 25

AL LICENCIADO MARCELO PRIETO JIMÉNEZ, EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE

DEL CONSEJO UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO. ........................................................................................ 26 A LA LICENCIADA DORIS AGUILAR SANCHO, EN SU CALIDAD DE

DIRECTORA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA, O A QUIEN

EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO. ....................................................................................................... 26 A LA LICENCIADA ANA LORENA SALAZAR ESCAMILLA, EN SU CALIDAD DE

DIRECTORA DE PLANIFICACIÓN UNIVERSITARIA Y AL LICENCIADO FLORINDO

ARIAS SALAZAR, EN SU CALIDAD DE DIRECTOR DE PROVEEDURÍA INSTITUCIONAL, O A QUIENES EN SU LUGAR OCUPEN EL CARGO .................................................................................... 26 AL LICENCIADO FLORINDO ARIAS SALAZAR, EN SU CALIDAD DE DIRECTOR

DE PROVEEDURÍA INSTITUCIONAL, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO .......................................... 27 GRÁFICOS

GRÁFICO NRO. 1: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS COMPRAS POR MONTO

DE PROCEDIMIENTO ......................................................................................................................... 9 GRÁFICO NRO. 2 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS COMPRAS POR TIPO

DE PROCEDIMIENTO………………………………………………………………………………………………………………… . 10 GRÁFICO NRO. 3 DETALLE DE LOS RESULTADOS DE LA REVISIÓN DE LOS ÍTEMS

CON ALERTAS CONFIRMADASPOR FASE CONTRACTUAL EN LA UTN, AÑOS 2016 Y 2017………………………….13 GRÁFICO NRO. 4 SEÑALES DE ALERTA EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN DE ADQUISICIONES…………………………15 GRÁFICO NRO. 5 SEÑALES DE ALERTA EN LA FASE DEL PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN PORCENTAJES. AÑOS 2016 Y 2017………………………………………………………………………………………………19 GRÁFICO NRO. 6 SEÑALES DE ALERTA EN LA FASE DE LA EJECUCIÓN CONTRACTUAL PORCENTAJES. AÑOS 2016 Y 2017…………………………………………………………………………………………… 23





Resumen Ejecutivo

¿QUÉ EXAMINAMOS?

La fiscalización realizada por la Contraloría General en la UTN examinó el proceso de contratación administrativa que lleva a cabo la institución, con el fin de verificar el cumplimiento del marco regulatorio vigente y la identificación de debilidades en los procedimientos internos establecidos en la entidad relacionados con este tema, para valorar la vulnerabilidad institucional en la adquisición de bienes, servicios y proyectos que realiza la institución.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?

La presente fiscalización resulta relevante ya que propicia mejoras en la gestión de los recursos que tramita la Dirección de Proveeduría Institucional de la UTN, que para el período 2016-2017 alcanzan los ¢11.179,7 millones, tema riesgoso y de impacto en los objetivos institucionales, especialmente porque la institución forma parte del Sistema de Educación Superior universitaria estatal y tiene como fin dar atención a las necesidades de formación técnica que requiere el país en todos los niveles de educación superior.

¿QUÉ ENCONTRAMOS?

Una vez concluida la presente auditoría, esta Contraloría General determinó que la UTN no ha implementado mecanismos operativos que permitan la identificación, evaluación y gestión de riesgos, vinculados con la temática de las compras, que le permita identificar de manera oportuna los riesgos que enfrenta en las tres fases del procedimiento de contratación administrativa.

En consecuencia, se evaluaron los riesgos a los que se podría enfrentar la Universidad en las tres fases del ciclo de vida del procedimiento de contratación. Para ello, se realizó un análisis integral de las bases de datos contenidas en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC), que contienen la información de la contratación administrativa de la UTN. Con la aplicación de métodos estadísticos se generaron alertas de relevancia que permitieron la selección para análisis de 36 expedientes, los cuales fueron revisados por medio de un instrumento de verificación compuesto por 81 ítems que consideran las distintas fases del ciclo de vida de la contratación en términos de la planificación, el desarrollo de los procedimientos y la ejecución contractual.

Del análisis de 2.916 ítems revisados para identificar patrones de alertas sobre vulnerabilidades (equivalente a 81 ítems por 36 expedientes), que generaron un total de 2.277 respuestas válidas, se determinó que en un 38,34% (873), se confirmaron los patrones de alerta en las tres etapas del proceso de contratación en este orden: Planificación 57,63% (268), Procedimientos de contratación 35,18% (540) y Control Contractual 23,47% (65).

Los patrones de alertas con mayor incidencia en la etapa de planificación se refieren a debilidades relacionadas con el proceso de la decisión inicial, que tienen relación con la ausencia de trazabilidad en las adquisiciones planeadas respecto de la planificación institucional de la UTN, con el fin de verificar si las compras cumplen con la programación contenida en el Programa de Adquisiciones y con la ausencia de la documentación en los expedientes que respalde la justificación del procedimiento de compra elegido. También





se visualizan contrataciones que presentan debilidades respecto de los requisitos de control de calidad a aplicar en la ejecución contractual, la acreditación del cálculo de la estimación del costo, la definición del margen de aceptación de precios ruinoso y excesivo, la especificación de los roles y responsabilidades al responsable de la contratación, así como de los cronogramas de actividades.

Respecto del procedimiento de compra destacan con mayor incidencia las alertas relativas a la ausencia de informes técnicos de estudios de precios que prueben que la Administración valoró la razonabilidad de los mismos, debilidades observadas en los carteles por la omisión de multas y cláusulas penales, la imposibilidad de verificar que algunas ofertas se presentaron dentro del plazo establecido en ausencia de las respectivas actas de apertura y en especial las presentadas por correo electrónico, así como otras presentadas físicamente las cuales carecen de sello de recibido.. También se observan adjudicaciones para ofertas presentadas en forma extemporánea, así como problemas con la completes de los expedientes de contratación físicos.

En la fase de la ejecución contractual, las alertas de mayor representatividad se relacionan con la falta de evidencia en el expediente sobre el control establecido en la aplicación de multas y/o cláusulas penales, las demoras en la entrega del objeto contractual, así como falta de evidencia en el expediente de los procedimientos de control que se deben establecer para verificar que la calidad de los bienes adquiridos sea acorde con lo establecido en las especificaciones técnicas y/o que los servicios se reciban a entera satisfacción; y las justificaciones de los cambios que se realizan en las cantidades adquiridas.

¿QUÉ SIGUE?

Con el objetivo de solventar las debilidades encontradas en el presente estudio, se giran una serie de disposiciones a la Administración, entre ellas, diseñar e implementar mecanismos operativos para identificar, evaluar y gestionar los riesgos asociados con cada una de las etapas del proceso de contratación administrativa, que permita monitorear de forma permanente el control interno de las diferentes fases de ese proceso con el fin de disponer de información actualizada de los riesgos relevantes y la definición de medidas para su administración, así como establecer e implementar mecanismos de control para subsanar las debilidades de control interno identificadas en las fases de planificación, procedimientos de contratación y gestión contractual.

.





INFORME NRO. DFOE-SOC-IF-00009-2018

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS SOCIALES

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES, SERVICIOS

Y PROYECTOS QUE REALIZA LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL

1. Introducción

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. En el sector público, las compras de bienes, servicios y ejecución de proyectos son particularmente vulnerables a prácticas poco transparentes, lo que las convierte en un proceso crítico, en el que además se involucran grandes cantidades de dinero y la interacción del sector público y privado provoca que se presenten importantes riesgos que requieren ser identificados y atendidos.

1.2. Por su parte, la Contraloría General de la República, como parte de sus objetivos, incluyó en el Plan Estratégico 2013-2020, fortalecer la prevención de la corrupción, mediante acciones novedosas de fiscalización integral, apoyado en la inteligencia de negocios.

1.3. Por lo anterior, se ha propuesto en su estrategia organizacional, la realización de una serie de fiscalizaciones en un conjunto de entidades públicas, que permitan valorar las vulnerabilidades de los sistemas de gestión de compras y por ende de control, aplicados a los procesos de contratación administrativa, para impulsar mejoras en la gestión que se realiza en torno a este tema y al manejo de los fondos públicos que involucra.

OBJETIVOS

1.4. El objetivo de esta auditoría consistió en identificar vulnerabilidades en los procesos de adquisición de bienes, servicios y proyectos ejecutados por la UTN, para fortalecer los sistemas de control interno y de gestión de las adquisiciones y así procurar mitigar los riesgos de que se presenten actos de corrupción.

ALCANCE

1.5. El estudio comprendió la evaluación de los procedimientos y mecanismos de control establecidos en los procesos de contratación administrativa llevados a cabo por la Dirección de Proveeduría Institucional de la UTN, durante los años 2016 y 2017, ampliándose en los casos en que fue necesario.

CRITERIOS DE AUDITORÍA

1.6. La comunicación de los criterios de evaluación aplicados en la presente auditoría se realizó el 29 de mayo de 2018 a la Administración Activa. Posteriormente, se comunicaron mediante el oficio Nro. DFOE-SOC-0620 (07733) del 5 de junio de 2018.





METODOLOGÍA APLICADA

1.7. La auditoría se realizó de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, con el Manual General de Fiscalización Integral de la CGR y el Procedimiento de Auditoría vigente, establecido por la DFOE.

1.8. El análisis de los datos se realizó con la ayuda del Software de Inteligencia de Negocios denominado “Qlikview” y las herramientas ofimáticas de Microsoft Office.

1.9. La metodología empleada incluyó el análisis e integración de la información contenida en la base de datos del Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC). Dicho análisis se realizó mediante la aplicación de herramientas tecnológicas que permiten la interrelación entre diferentes variables de esas bases de datos.

1.10. Asimismo, el estudio incluyó el empleo de varios métodos de análisis de datos como análisis transaccional, análisis de indicadores de riesgo o banderas rojas, y análisis estadístico descriptivo y predictivo, relativos a la actividad contractual de la institución, cuyo objetivo fue detectar comportamientos anormales en los datos de los montos contratados. Entre los análisis descriptivos se aplicó el estudio de adjudicatarios que son funcionarios de la UTN y además adjudicatarios que tienen familiares funcionarios de la UTN, funcionarios de la UTN que trabajaron para adjudicatarios, que tienen participación en varias sociedades, control de límites de contratación administrativa, concentración de recursos por adjudicatario y concentración por subpartida. Por otra parte, el análisis predictivo incluyó el estudio analítico de datos, los cuales contemplan una serie de criterios de anormalidad estadística y matemáticas tales como Límites de decisión, Ley de Benford y Gráficos de control EWMA.

1.11. Adicionalmente, se elaboró un instrumento de verificación con 81 ítems que consideran las distintas fases del ciclo de vida de la contratación en términos de la planificación, el desarrollo de los procedimientos y la ejecución contractual, para aplicarlo a la revisión de una selección de expedientes de los diversos procedimientos de contratación administrativa. Este instrumento se fundamenta en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, la Ley General de Control Interno, así como en las sanas prácticas de contratación administrativa definidas por el Banco Mundial y la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por su denominación en inglés), entre otros; mediante el cual se analizaron vulnerabilidades ante posibles actos indebidos, con base en las señales de alerta identificadas.

1.12. Se seleccionaron 36 contrataciones administrativas adjudicadas durante los años 2016 y 2017, las que suman un total de ₡4.391,5 millones, representando un 39,28%, del monto total adjudicado en ese período por la UTN (₡11.179,7 millones). De esa selección de expedientes, un 64% corresponden a contrataciones directas, un 28% a licitaciones abreviadas y un 8% son licitaciones públicas.

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.13. La fiscalización apoyada en la inteligencia de negocios permitió dirigir los esfuerzos hacia contrataciones con mayores vulnerabilidades y no como parte de una muestra aleatoria.

1.14. Se contó con la participación de un funcionario de la Auditoría Interna de la UTN, que por su conocimiento de la institución realizó aportes de calidad para el estudio, de manera que fortaleció el trabajo en equipo realizado, en procura del fortalecimiento del producto esperado.





1.15. Además, fue positiva la colaboración de los funcionarios de la Dirección de Proveeduría Institucional y de la Dirección de Gestión Financiera quienes diligentemente brindaron la información que estaba a su alcance para aclarar dudas y proporcionar información para realizar esta auditoría.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.16. Se presentaron algunas dificultades debido a que la información relacionada al tema de pagos de las contrataciones, no se encontraba completa en los expedientes de las contrataciones y se debió solicitar a la Dirección de Gestión Financiera.

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO

1.17. La Universidad Técnica Nacional fue creada mediante la Ley Orgánica Nro. 8638 del 4 de junio de 2008, como una institución estatal de educación superior. El artículo Nro. 7 de esa ley indica que la universidad se integrará por la fusión del Colegio Universitario de Alajuela (CUNA), la Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), el Colegio Universitario de Puntarenas (CUP) y el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (CURDTS); y de 2 instituciones de investigación y capacitación ubicadas en el cantón central de la provincia de Alajuela, a saber: el Centro de Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (CIPET) y el Centro de Formación de Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (CEFOF). El presupuesto definitivo de esta universidad para el 2016 fue de ¢43.328,2 millones y para el 2017 asciende a ¢46.796,8 millones.

1.18. La organización interna de la UTN se definió en su Estatuto Orgánico y en su ley constitutiva, la cual quedó constituida por sedes, facultades y áreas de acción académica que agrupan otras unidades, centros, escuelas, institutos y programas especiales. En cuanto a la adquisición de bienes, servicios y proyectos, la universidad se encuentra organizada mediante 198 unidades ejecutoras activas distribuidas en las distintas sedes universitarias.

1.19. Por su parte, en el sector público, la actividad contractual se rige por la Ley de Contratación Administrativa Nro. 7494 (LCA) del 2 de mayo de 1995 y sus reformas y el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RCA), Decreto Ejecutivo Nro. 33411 del 27 de setiembre de 2006 y sus reformas, que se constituyen en las bases para adquirir bienes, servicios y obras de infraestructura, así como para diseñar e implementar los lineamientos y las prácticas necesarias para regular los procedimientos y orientarlos al cumplimiento de los fines, metas y objetivos institucionales

1.20. Además, no se debe dejar de lado lo establecido en la Ley General de Control Interno Nro. 8292 del 31 de julio de 2002, que dispone sobre la necesidad de que la Administración Activa ejecute una serie de acciones tendientes a garantizar la eficiencia y la eficacia de sus procesos operativos, y cumplir con la normativa jurídica y técnica, así como de contar con información confiable y oportuna que le permita administrar el riesgo de no lograr sus objetivos.

1.21. La Dirección de Proveeduría Institucional conduce los procedimientos de contratación administrativa en lo que respecta a la adquisición de bienes, servicios y proyectos de infraestructura. Depende jerárquicamente de la Dirección General de Administración Universitaria, cuenta con cinco áreas de gestión: (1) Logística, (2) Contratación Administrativa, (3) Control y Seguimiento, (4) Registro de Proveedores y (5)





Almacenamiento y Distribución (que cuenta con el Almacén Central, así como almacenes en las Sedes de Atenas, Pacífico, Guanacaste y San Carlos).

1.22. En la UTN el proceso de contratación administrativa se ejecuta de acuerdo con el ciclo de vida cuyas fases son: planificación, procedimiento de contratación y gestión contractual según aprecia seguidamente:

Figura 1

Fuente: Secretaría Técnica de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, CGR.

1.23. La contratación administrativa de la UTN ascendió a ¢4.625,75 millones en el año 2016 y a ¢6.553,96 millones en el 2017, utilizando los diversos tipos de procedimientos de contratación administrativa que regula la Ley de la Contratación Administrativa y su Reglamento, obteniendo el resultado que muestra el gráfico 1.

Gráfico 1

Universidad Técnica Nacional Distribución porcentual de las compras por monto de procedimiento

Fuente: Elaboración propia, con base en los datos registrados en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC).

37,49%

25,50%

42,34%

16,35%20,16%

58,15%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

2016 2017

Contratación Directa Licitación Abreviada Licitación Pública Nacional





1.24. Tal como se observa en el gráfico anterior, de acuerdo con el monto contratado, la licitación abreviada fue el procedimiento que concentró mayor monto adjudicado en el año 2016 con un 42,34% del total de contrataciones, mientras que para el año 2017 fue la licitación pública con un 58,15%. En cuanto a los otros tipos de procedimiento, para el año 2017, tanto la contratación directa como la licitación abreviada bajaron en porcentajes importantes, a un 25,50% y un 16,35%, respectivamente.

1.25. Por otra parte, según el tipo de procedimiento seleccionado, se tiene el siguiente gráfico

Gráfico 2

Universidad Técnica Nacional Distribución porcentual de las compras por tipo de procedimiento

Fuente: Elaboración propia, con base en los datos registrados en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC).

1.26. Tal como se observa en el gráfico anterior la contratación directa fue el tipo de procedimiento más utilizado en el año 2016 con un 96,29%% del total de contrataciones, tendencia que se mantiene en el año 2017 con un 97,49% del total de procedimientos realizados. En cuanto a los otros tipos de procedimiento, para el año 2017, tanto la licitación abreviada como la licitación pública nacional bajaron en porcentajes, a un 2,12%% y un 0,40%, respectivamente.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.27. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a que alude el presente informe, se efectuó el 21 de agosto de 2018, en las oficinas de la Universidad Técnica Nacional, con presencia de los siguientes funcionarios: Doctor Marcelo Prieto Jiménez, Rector de la Universidad; Licenciada Doris Aguilar Sancho, Directora General de Administración Universitaria; Licenciada Ana Lorena Salazar Escamilla, Directora de Planificación Universitaria; Licenciado Florindo Arias Salazar, Director de Proveeduría Institucional; Señor José Rodríguez León, Encargado de

96,29%

2,99%

0,72%

97,49%

2,12%

0,40%

0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00%120,00%

Contratación Directa

Licitación Abreviada

Licitación Pública Nacional

Contratación Directa Licitación AbreviadaLicitación Pública

Nacional

2017 97,49% 2,12% 0,40%

2016 96,29% 2,99% 0,72%





Control y Seguimiento de la Proveeduría Institucional y el Máster Jorge Luis Pizarro Palma, Auditor Interno. La convocatoria a esta actividad se realizó de manera formal según oficio Nro. 11570 (DFOE-SOC-0905) del 17 de agosto de 2018 dirigido al Señor Rector Marcelo Prieto Jiménez..

1.28. El borrador del presente informe fue remitido mediante el oficio Nro. 12070 (DFOE-SOC-0949) del 23 de agosto de 2018, en versión digital, al Señor Rector Marcelo Prieto Jiménez; con el propósito de que en un plazo no mayor a tres días hábiles, se formularan y remitieran a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Sociales las observaciones que se consideraran pertinentes sobre su contenido. Una vez cumplido ese plazo se recibió la nota Nro. R-589-2018 el 29 de agosto de 2018 suscrita por el señor Prieto Jiménez, en la que indica que esa Rectoría no emite observaciones al borrador del informe.

SIGLAS

1.29. Seguidamente se presenta un detalle de las siglas utilizadas en el presente informe:

SIGLA Significado

CGR Contraloría General de la República

DFOE División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR

LGCI Ley General de Control Interno

UTN Universidad Técnica Nacional

SEVRI Sistema Específico de valoración de Riesgo Institucional

SIAC Sistema Integrado de la Actividad Contractual

LCA Ley de Contratación Administrativa

RCA Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa





2. Resultados

ALERTAS1 SOBRE VULNERABILIDADES EN LA GESTIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA EN LA UTN

Ausencia de mecanismos operativos que permitan la identificación, evaluación y gestión de riesgos en materia de contratación administrativa a nivel institucional.

2.1. La Universidad Técnica Nacional, a la fecha no ha identificado, analizado y administrado los riesgos relevantes asociados con cada una de las etapas del proceso de contratación administrativa (planificación, contratación y ejecución contractual), con el fin de monitorear permanentemente el control interno de ese proceso y poder contar con cierto nivel de certeza de la probabilidad de ocurrencia de riesgos asociados, para adoptar medidas para minimizarlos y enfocar esfuerzos de capacitación en esas áreas débiles.

2.2. Sobre el particular, la Directora General de Administración Universitaria indicó que la Dirección de Planificación Institucional con el apoyo del Área de Control Interno y Gestión de Riesgo subordinada de esa Dirección, está gestionando anualmente a nivel universitario, el análisis de riesgos junto con la programación operativa y presupuestaria, de forma que el mismo está enlazado con el cumplimiento de los objetivos que se proponen anualmente las dependencias involucradas y no como mecanismos operativos para identificar, valorar y gestionarlos riesgos en el tema de contratación administrativa2.

2.3. Por su parte, el Director de la Proveeduría Institucional confirmó que la institución no cuenta con la referida gestión de riesgos para el procedimiento de contratación que permita monitorear de forma permanente el control interno en las diferentes fases de este proceso y agregó que no se ha considerado la creación del mismo en razón de la existencia del sistema de riesgos institucional.

2.4. Reviste importancia este tema, ya que del análisis de 2.916 ítems revisados para identificar patrones de alertas sobre vulnerabilidades (equivalente a 81 ítems por 36 expedientes), que generaron un total de 2.277 respuestas válidas, se determinó que en un 38,34% (873), se confirmaron los patrones de alerta y en un 61,66% (1.404) se descartaron. En detalle, se visualizan alertas en las tres etapas del proceso de contratación, siendo que los procesos más riesgosos son los de planificación con un 57,63% (268) y el de procedimientos de contratación con un 35,18% (540) y por último, procedimientos de control contractual con un 23,47% (65) de alertas confirmadas, tal como lo muestra el gráfico 3.

1 Se entiende como la señal de que algo se sale de lo habitual y de que debe examinarse con más detenimiento. 2 Oficio DPI-178-2018, del 28 de mayo de 2018, de la Dirección de Proveeduría Institucional.





Gráfico 3 Universidad Técnica Nacional

Detalle de los resultados de la revisión de los ítems con alertas confirmadas por fase contractual en la UTN, años 2016 y 2017

Fuente: Confección propia a partir de la aplicación del instrumento de verificación a una selección de expedientes de contratación administrativa de la UTN.

2.5. Sobre ese particular, la Convención de Organización de las Naciones Unidas (ONU) contra la corrupción, emitida el 29 de setiembre de 20033 establece en el artículo 9 punto 2 inciso d) que “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán entre otras cosas: (…) d. Sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno.”. (El subrayado es nuestro)

2.6. Además, los artículos 13 y 14 de la Ley General de Control Interno (LGCI) Nro. 82924, del 31 de julio de 2002, son claros en establecer el deber que tiene la Administración Activa, de desarrollar y mantener una gestión que le permita administrar un nivel de riesgo determinado, para ello debe analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y metas institucionales, su efecto posible, su importancia, la probabilidad de que ocurran, así como adoptar las medidas necesarias para el funcionamiento adecuado del sistema de valoración del riesgo, de manera que se establezcan los mecanismos operativos que minimicen ese riesgo en las acciones por ejecutar.

2.7. Igualmente las Normas de Control Interno para el Sector Público5 en el aparte 3.1. establecen sobre la valoración del riesgo, que el jerarca y los titulares subordinados según

3 Firmada por Costa Rica el 10 de diciembre de 2003 y ratificada el 21 de marzo de 2007. 4 Publicada en la Gaceta Nro. 169 del 4 de setiembre de 2002. 5 Aprobadas mediante Resolución del Despacho de la Contralora General de la República Nro. R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009. Publicada en la Gaceta Nro. 26 del 6 de febrero de 2009.

57,63

35,18

23,47

0

10

20

30

40

50

60

70

%

Planificación Contratación Control Contractual





sus competencias, deben definir, implantar, verificar y perfeccionar un proceso permanente y participativo de valoración del riesgo institucional, como componente funcional del Sistema de Control Interno (SCI).

2.8. La ausencia de mecanismos de identificación, evaluación y gestión de riesgos en comentario genera que en la institución no se disponga de información actualizada sobre los riesgos más relevantes de los procesos de contratación administrativa a que se enfrenta la UTN, para generar estrategias y minimizar sus posibles efectos, y eventualmente podrían alterar el equilibrio económico del contrato. Además, no se tiene certeza de que exista un adecuado servicio a las unidades solicitantes resultante de un mejoramiento continuo de la contratación administrativa, con base en el análisis de riesgos, de manera que los usuarios cuenten con los bienes, servicios y proyectos requeridos en el momento oportuno para cumplir los objetivos institucionales que les han sido asignados.

Faltan controles que identifiquen y prevengan vulnerabilidades en la fase de planificación contractual

2.9. La fase de planificación de las actividades de contratación es la base y el soporte fundamental del contrato y permite que este se ajuste a las necesidades de la entidad, esta planeación contribuye con el cumplimiento de los principios de economía y transparencia, para procurar un manejo adecuado del patrimonio público.

2.10. Por lo tanto, dicha fase debe estar subordinada y entrelazada con la planificación institucional, de la que surgen los insumos para el desarrollo de los procedimientos de contratación idóneos para adquirir los objetos contractuales en las mejores condiciones para la institución.

2.11. Como parte de esas actividades, se requiere la aplicación de sanas prácticas de gestión, entre ellas cumplir con el plan de adquisiciones debidamente programado, definir el fundamento en la selección del procedimiento a aplicar, realizar estudios de precios en el mercado con el fin de definir la existencia de precios ruinosos y excesivos, los roles y responsabilidades del responsable de la contratación, el cronograma de actividades, consulta de criterio experto, entre otros.

2.12. En el gráfico 4 se detallan las señales de alerta más relevantes encontradas en la fase de planificación de las adquisiciones de la UTN, las cuales evidencian las mayores vulnerabilidades de este proceso:





Gráfico 4

Universidad Técnica Nacional Señales de alerta en la fase de planificación de adquisiciones

Casos Años 2016 y 2017

Fuente: Confección propia a partir de la aplicación del instrumento de verificación a una selección de expedientes de contratación administrativa de la UTN.

Ausencia de evidencia sobre la vinculación de los procedimientos contractuales con el Programa de Adquisiciones Institucional

2.13. En el 100% de los expedientes revisados, no se pudo verificar si las compras cumplen con la programación contenida en el Programa de Adquisiciones de la UTN para los años 2016 y 2017, debido a que estos son documentos genéricos que no detallan la planificación de las contrataciones por procedimiento de compra, sino por partida y subpartida como un total general anual.

2.14. Es decir, que al tratar de cotejar la información contenida en el expediente con la del programa de adquisiciones, no se puede obtener una trazabilidad de la planificación de la compra, lo cual puede provocar que los usuarios que consultan la información, no tengan la seguridad de que los bienes o servicios adquiridos responden a las necesidades y objetivos institucionales, lo que limita la transparencia y la rendición de cuentas.

2.15. Además, según indicó el proveedor, no se cuenta con los insumos necesarios, tales como el detalle de las líneas de compra, de forma que se pueda agrupar las diferentes

13

16

34

36

36

1No se designaron roles yresponsablidades del responsable

No se acreditaron requisitos decontrol de calidad para la ejecución

No se visualiza un cronograma deactividades con plazos específicos

No se visualiza un documento con laestimación del costo

No se evidencia un análisis de losprecios ofertados en ruinosos oexcesivos

No se consigno la estimación delmonto y las especificaciones técnicas





líneas de adquisiciones y ubicarlas dentro de un objeto contractual y poder planificar con base en eso.

2.16. Al respecto, tanto el artículo 7 de la LCA como el inciso a) del artículo 8 del RCA, establecen la obligación de la Administración Activa de elaborar un Programa anual de adquisiciones a partir de un proceso estructurado de planificación, debidamente alineado con la Estrategia Institucional y que este se debe publicar incluyendo, entre otros, la siguiente información: a) Tipo de bien, servicio u obra por contratar, b) Proyecto o programa dentro del cual se realizará la contratación, c) Monto estimado de la compra, d) Período estimado del inicio de los procedimientos de contratación, e) Fuente de financiamiento, f) Cualquier otra información complementaria que contribuya a la identificación del bien o servicio.

2.17. Asimismo, se incumple con el artículo 4 de la LCA y el inciso b) del artículo 2 del RCA, que norman el principio de eficacia en los procedimientos de compra, y señalan que esos procedimientos, deben estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales.

Omisión de información en la Decisión Inicial

2.18. La Ley de Contratación Administrativa en el artículo 7 incisos b), c), d), g) y su reglamento en el párrafo final del artículo 8, disponen la obligación de establecer la descripción del objeto contractual, las especificaciones técnicas, los procedimientos de control de calidad que se aplicarán durante la ejecución del contrato, la estimación actualizada del costo, el cronograma con las tareas y los responsables de su ejecución, así como la designación del encargado general del contrato, aspectos contemplados dentro de la información que debe contener la decisión inicial, que es el documento que debe encabezar todo procedimiento de contratación.

2.19. Por su parte, el artículo 30 del RCA establece que la estimación del costo debe permitir el análisis de las ofertas con el fin de determinar si estas contienen precios inaceptables (ruinosos, excesivos o colusorios), condiciones que las excluiría del procedimiento de contratación respectivo.

2.20. Además, el artículo 7 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nro. 8422 del 6 de octubre del 2004 y sus reformas, publicada en la Gaceta Nro. 212 del 29 de octubre de 2004, señala que es de interés público, entre otra, la información relacionada con el gasto de los fondos públicos.

2.21. En la revisión efectuada, se observó que no obstante los expedientes contienen documentos que respaldan la decisión inicial del procedimiento de compra, estos no están acorde con las normas de cita, ya que en un 63,26% (136 de 215 respuestas válidas) se visualizan insuficiencias. Como debilidades relevantes se encontró que:

2.22. a) En una contratación por demanda de un sistema informático no quedó consignado en el expediente la estimación del monto del negocio, la descripción del objeto contractual y las especificaciones técnicas debido a que no se identificaron oportunamente la totalidad de los cambios que se debían realizar a los sistemas. Lo anterior puede limitar la participación de eventuales oferentes y el favorecimiento a otros, así como no tener un control de los recursos a asignar a la contratación.

2.23. b) En 16 contrataciones no se acreditaron los requisitos de control de calidad a aplicar en la ejecución contractual, debido a que se definen encargados o unidades como





fiscalizadores técnicos, pero no se especifican sus roles y responsabilidades y la proveeduría tiene poco tiempo para apoyar a estos funcionarios en sus tareas. La no acreditación, como parte del documento de decisión inicial, de los procedimientos de control de calidad que se aplicarán en la fase de ejecución, no permite dar trazabilidad a las condiciones contractuales sobre el control en la recepción de los bienes y/o servicios y, por tanto, se pueden ocasionar incumplimientos contractuales no detectados en la ejecución contractual.

2.24. c) En 36 casos no se visualiza un documento que acredite la estimación del costo. Las unidades solicitantes deben consignar el costo estimado de los bienes o servicios a adquirir en el formulario correspondiente y las unidades lo consignan de acuerdo con los sondeos de mercado, sin que quede evidencia en el expediente de los documentos que respaldan el cálculo del costo estimado de la compra o proyecto de inversión. Asimismo indicó el proveedor que aunque la proveeduría posee catálogos con algunos costos (materiales comunes, tintas, tóner, mobiliario, papelería y útiles), no existen para los demás bienes y servicios que se adquieren, por lo que queda a criterio de cada unidad el consignar el costo que estime conveniente. La falta de un documento que evidencie el cálculo de la estimación del negocio, no permite tener un control sobre las metodologías con que se calculan los mismos, y de la razonabilidad de estos.

2.25. d) En 36 contrataciones de bienes y servicios no se evidencia que se haya efectuado un análisis de los precios ofertados para determinar si son ruinosos o excesivos, debido a que no se han definido los márgenes de aceptación de precio ruinoso y excesivo para este tipo de contrataciones, ya que ese margen de aceptación de precios solamente se ha definido en la institución, para las obras de infraestructura, según lo confirmó el Director de Proveeduría Institucional. Lo anterior, no es conveniente dado que se podrían estar aceptando precios inadecuados en favor de terceros, por la indefinición de estos márgenes de aceptación de precios ruinosos o excesivos.

2.26. e) En 13 casos no se designaron los roles y responsabilidades específicos del responsable de la contratación, debido a que el formulario que se utiliza no prevé la inclusión de esos datos. Esta situación puede generar incumplimientos contractuales no detectados, a falta del establecimiento específico, para cada contratación, de los roles y responsabilidades de los encargados de los contratos.

2.27. f) En 34 de los casos no se visualiza un cronograma de actividades con plazos específicos para cada una de las contrataciones. Lo anterior, debido a que no se cuenta con un control que permita verificar el cumplimiento de este requisito en los procedimientos de compra. La ausencia de este documento no permite dar un seguimiento detallado y actualizado de los contratos, asimismo desmerita los controles sobre la ejecución de los plazos de las actividades programadas, desvirtuándose la finalidad para la cual fue establecido el cronograma.

Falta de evidencia sobre la justificación del procedimiento de compra elegido

2.28. En el 100% (36) de las adquisiciones no se evidencia en el expediente de la contratación la justificación de la modalidad y del procedimiento de compra elegido.

2.29. Sobre el particular, es importante indicar que la administración puede acudir a cualquiera de las figuras contractuales desarrolladas en la LCA, así como aquellas otras no establecidas en el ordenamiento jurídico administrativo, siempre y cuando lo justifique a satisfacción del interés público, tal como lo señala el artículo 145 del RCA (153 reformado), lo cual no se evidencia en los casos en referencia.





2.30. La falta de inclusión de la citada documentación en el expediente de contratación puede ocasionar que el procedimiento de compra seleccionado no sea el adecuado para satisfacer la necesidad del usuario final.

2.31. La ausencia de evidencia de la justificación tanto de la modalidad como del procedimiento de contratación elegido en los expedientes de compra se debe a que de acuerdo con información remitida por la misma proveeduría se estableció como oficial la utilización del formulario “Inicio del procedimiento de contratación administrativa, realizado por la Universidad Técnica Nacional” a partir del 1 de enero de 2015, para todos los procedimientos de contratación administrativa que realiza la UTN. En este formulario solo se consigna el artículo de la ley o del reglamento que aplica para ese procedimiento, no así las justificaciones de la modalidad y del tipo de procedimiento elegido.

Debilidades que pueden propiciar vulnerabilidades en la fase del procedimiento de contratación

2.32. Existen principios para realizar las contrataciones, que se derivan tanto del artículo 182 de la Constitución Política, como de la sección segunda del capítulo I de la LCA y del artículo 2 del RCA, que buscan el logro de los objetivos propuestos por la entidad, así como suplir la necesidad pública en beneficio de la colectividad. En este sentido, es de suma importancia que la institución ejecute los procedimientos de contratación administrativa, observando durante su desarrollo los principios de eficiencia, eficacia, libre competencia, formalismo, control en los procedimientos, libre concurrencia, igualdad de trato para todos los oferentes, publicidad, equilibrio de intereses, legalidad, transparencia de los procedimientos y seguridad jurídica.

2.33. En el gráfico 5 se detallan las señales de alerta más relevantes encontradas en la fase del procedimiento de contratación de la UTN, que evidencian las mayores vulnerabilidades de este proceso:






Señales de alerta en la fase del procedimiento de contratación Porcentajes. Años 2016 y 2017

Fuente: Confección propia a partir de la aplicación del instrumento de verificación a una selección de expedientes de contratación administrativa de la UTN

Omisión de información en los carteles de compra

2.34. El cartel constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento, de acuerdo con lo establecido en los artículos 51 y 52 del RCA, además, en aquellas contrataciones de excepción se faculta a la Administración para que elabore un cartel que contenga los elementos esenciales atendiendo al objeto contractual, en armonía con los citados principios.

2.35. Al respecto, se determinó que la UTN tiene como práctica elaborar un cartel para este tipo de procesos, en este sentido, el cartel o pliego de condiciones se constituirá en ley tanto para la administración como para los oferentes participantes, de allí su importancia en las adquisiciones requeridas por las diversas administraciones para satisfacer los intereses colectivos.

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%

44,44%

40,00%

17,14%

100,00%

58,33%

19,44%

No se pudo verificar si se mantuvo la calidad, la cantidad, las especificaciones y los precios

No consta el acta de apertura o la firma de los participantes esta en hoja aparte.

No consta un estudio que compruebe la valoración de la razonabilidad de precios

Ofertas presentadas posterior al plazo establecido

No se pudo verificar si las ofertas se presentaron dentro del plazo

No se estableció pago de multas y cláusulas penales





2.36. En la revisión efectuada, se observaron carteles de compra que no están acorde con las normas de cita, ya que presentan omisión de información importante, tal y como se ejemplifica con los siguientes casos:

2.37. a) En el 44,44% (16) de ellos no se establecieron el pago de multas y las cláusulas penales, las cuales deben ser consideradas en el pliego cartelario según lo establecido en los artículos 47 y 50 del RCA, con el fin de prevenir fallas en la ejecución del contrato, ya que su ausencia inhabilita que la administración exija el cumplimiento de los plazos de entrega y las condiciones pactadas por parte del proveedor. De acuerdo con lo manifestado por la UTN, no en todos los casos se incorporan por la dificultad de poder controlarlas, y porque por el poco personal que posee la proveeduría se dificulta el control y la aplicación de las multas.

2.38. b) En un 40,00% (14 procedimientos de compra) de las contrataciones no se pudo verificar si las ofertas se presentaron dentro del plazo establecido, en virtud de que en algunos casos no se confeccionaron las respectivas actas de apertura en estos procedimientos, se recibieron por correo electrónico y no se imprimió el correo y porque no obstante que se recibió físicamente no se colocó el sello de recibido. El cartel debe establecer claramente el tratamiento que se dará a las ofertas que se presenten por medios electrónicos para evitar incumplimientos innecesarios o malos entendidos por parte de los proveedores. Acorde con lo establecido en el artículo 33 de la Constitución Política de la República de Costa Rica del 7 de noviembre de 1949 y sus reformas, así como el artículo 5 de la LCA y el inciso e) del artículo 2 del RCA, todos los oferentes deben concurrir en igualdad de condiciones, de modo que, durante el proceso concursado de la contratación, ningún participante pueda verse favorecido o perjudicado por actuaciones de la Administración que puedan originar un trato desigual.

Debilidades observadas respecto de ofertas extemporáneas y la valoración de los precios ofertados

2.39. Se estiman inaceptables y en consecuencia motivo de exclusión aquellas ofertas que sean presentadas en forma extemporánea, de acuerdo con lo señalado en el artículo 78 del RCA que especifica que se tendrá por cerrado el plazo de recepción de las ofertas a la hora y fecha señaladas en el cartel. De inmediato, el funcionario encargado procederá a abrir las propuestas en presencia de los asistentes y levantará un acta haciendo constar sus datos generales, así como cualquier incidencia relevante del acto. Además, cuando se acuda a la contratación por medios electrónicos, la Administración debe asegurarse que los sistemas utilizados garanticen la apertura de las ofertas en la hora y fecha señalada y que una vez que se hubiese dado ese acto, se permita conocer las generalidades de las ofertas presentadas.

2.40. Sobre el particular, se determinó que el 17,14% (6 de 35 respuestas válidas) de las ofertas revisadas, fueron presentadas en forma posterior al plazo establecido, de las que 2 ofertas continuaron en el proceso y se adjudicaron en un mismo procedimiento de compra, a pesar de esta condición de extemporaneidad. Al respecto, la Proveeduría Institucional indicó que no obstante que las ofertas fueron extemporáneas, se admitieron debido a que la universidad tenía una urgencia de los productos licitados, sobre todo porque se trataba de alimentos para animales, y a que ninguna otra empresa licitó esos productos. Sin embargo, al revisar el expediente se constató que una de las líneas adjudicadas aunque a un precio mayor, si había sido ofertada por otro proveedor. Esta práctica genera adjudicaciones al margen de la norma, lo que puede ocasionar la





presentación de demandas y recursos en contra de la administración, con el consecuente retraso en el curso de los procedimientos, así como posibles retrasos en la entrega de los bienes y servicios contratados, lo que conlleva mayores costos administrativos y la posible afectación en el cumplimiento de los objetivos institucionales.

2.41. También son inaceptables y en consecuencia motivo de exclusión, las ofertas que contienen precios ruinosos, excesivos o colusorios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 del RCA, que dé lugar a presumir el incumplimiento por parte del proveedor de las obligaciones financieras, en cuyo caso la Administración debe consultar si será capaz de cumplir con los términos del contrato, valoración que deberá hacer antes de aplicar el sistema de evaluación, a efecto de no incluir en el listado de ofertas elegibles aquellas que contengan un precio ruinoso.

2.42. En este tema, se determinó que en el 100% de los casos (36) no consta un estudio que compruebe que la Administración valoró la razonabilidad de los precios de las ofertas, ya que en la UTN no se tiene la práctica de efectuar este análisis, de manera que la citada valoración no se realiza en la evaluación de las ofertas para descartar aquellas que se presumen en esa condición. Lo que se elabora en la mayoría de casos es un cuadro comparativo de precios, así lo confirmó la Administración luego de que se le consultaran las razones por las cuales no se realizan los referidos estudios. Además, de acuerdo con el citado artículo 30 del RCA, la Administración debe acreditar en el estudio de ofertas, mediante un estudio técnico, las razones con base en las cuales concluye que el precio es inaceptable, y de ser pertinente informar por escrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, lo cual no se observó en estos casos; ya que no consta un informe técnico que pruebe que la Administración valoró la razonabilidad de los precios de las ofertas recibidas, debido a la inexistencia del estudio de razonabilidad citado.

2.43. Toda Administración posee la obligación de verificar que los precios que paga con recursos públicos, sean reales, razonables y proporcionados al objeto licitado, acordes con los principios de equilibrio patrimonial, transparencia y buena fe, con el fin de evitar posibles perjuicios al interés general y además, que los análisis de los estudios de mercado revelen precios acordes con la realidad.

2.44. Los informes técnicos de razonabilidad de los precios ofertados, deben ser elaborados además, para justificar de una forma objetiva y transparente, la recomendación de adjudicación, de manera que se evite la selección de ofertas cuyos precios resulten inaceptables; asimismo, tienen la obligación de verificar cuál es el precio normal de mercado y el margen de utilidad razonable, teniendo por ello que fijar parámetros objetivos e ir más allá de un estudio comparativo entre los precios más bajos ofertados y los más elevados, para poder excluir aquellas ofertas no convenientes.

Debilidades observadas en la documentación de los expedientes de compras

2.45. De acuerdo con el artículo 11 del RCA se debe conformar un expediente que deberá contener los documentos que presentan los oferentes o interesados y los que produzcan las unidades administrativas internas.

2.46. Respecto de la documentación contenida en los expedientes de compras revisados, se determinó que algunas de las contrataciones presentan una documentación inadecuada, lo cual se ve reflejado en las siguientes debilidades:

2.47. En el 58,33% (21) de los casos no consta el acta de apertura o en algunos casos aunque si consta el acta, la firma de los participantes se consigna en una hoja aparte, lo que no





permite dar fe de que estos documentos se confeccionaron en las mismas fechas. Algunos de estos casos corresponden a contrataciones cuyas ofertas fueron recibidas por correo electrónico. Asimismo, en el caso de las actas de apertura en las que las firmas se encuentran en una hoja diferente se debe a que el formulario “Acta de apertura de ofertas” Nro. DPI-F005 del 01 de enero de 2015, no contiene un lugar para las firmas de todos los presentes en la apertura de las ofertas, como parte del cuerpo del acta, lo que origina falta de estandarización en su uso.

2.48. En el 19,44% (7) de los casos no se pudo verificar si se mantuvo la calidad, la cantidad, las especificaciones, y los precios de los bienes o servicios a contratar, respecto de los estipulados en los documentos licitatorios, debido a que en el acta de recepción definitiva no se consignan estos datos.

2.49. La falta de completes del expediente de contratación administrativa, no favorece la rápida y adecuada fiscalización por parte de los órganos de control, ni el principio de transparencia y rendición de cuentas.

Insuficientes controles para administrar vulnerabilidades en la fase de gestión contractual

2.50. En esta fase contractual la Administración se debe asegurar, que el bien, servicio o proyecto de inversión adquirido cumpla a cabalidad con las especificaciones técnicas previamente establecidas y las condiciones previamente pactadas.

2.51. En cuanto a la administración de vulnerabilidades en la fase de gestión contractual y de la adecuada recepción del bien, servicio o proyecto, se encontraron debilidades en las contrataciones en un promedio del 44,32% (39 de 88 respuestas válidas). El gráfico 6 detalla las señales de alerta más relevantes encontradas en la fase de la ejecución contractual de la UTN:






Señales de alerta en la fase de la ejecución contractual Porcentajes. Años 2016 y 2017

Fuente: Confección propia a partir de la aplicación del instrumento de verificación a una selección de expedientes de contratación administrativa de la UTN

Falta de evidencia en el expediente del control sobre aplicación de multas y/o cláusulas penales, así como de la adecuada recepción del bien o servicio

2.52. De acuerdo con la revisión efectuada en un 37,14% (13) de los casos, los bienes o servicios no se entregaron de conformidad con los plazos pactados y en un 83,33% (5 de 6) de las respuestas válidas, no se aplicaron multas y cláusulas penales, a pesar de que se presentaron incumplimientos por parte de los proveedores. Lo anterior se debe a que en el cartel no se estipulan por la dificultad de llevar su control, lo que impide o imposibilita la aplicación de estas sanciones.

2.53. Por otra parte, en un 56,25% (18 de 32 respuestas válidas) no se dejó evidencia en el expediente de la existencia de procedimientos de control para verificar que la calidad de

0,00%25,00%

50,00%75,00%

100,00%

1

20,00%

37,14%

56,25%

83,33%

100,00%

No se localizó constancia de los documentos o comprobantes de pago

No se aplicaron multas y cláusulas penales

No se dejó evidencia de procedimientos de control de calidad

Bienes y servicios no se entregaron en los plazos pactados

No se localizó evidencia de los cambios en cantidades





los bienes o servicios sea acorde con lo establecido en las especificaciones técnicas y/o que los servicios se reciban a entera satisfacción. Esto se presenta debido a que en las actas de recepción definitiva consignadas en el expediente, el analista correspondiente no especificó cuáles fueron los procedimientos de control realizados para verificar que se comprobaron estos aspectos.

2.54. Por último, en un 20,00% (3 de 15) de las respuestas válidas, no se localizó evidencia en el expediente de la justificación de los cambios que se realizaron en las cantidades adquiridas, lo cual se debe principalmente a que se requiere fortalecer indicaciones al personal responsable de los contratos, para que tengan más claras sus responsabilidades. Asimismo, el Director de Proveeduría Institucional indicó que a la proveeduría le falta tiempo para poder apoyar a estos funcionarios en sus tareas.

2.55. Sobre el particular, se debe considerar lo indicado en el artículo 11 del RCA, en cuanto a la obligación que tiene la Administración Activa de conformar un expediente que deberá contener los documentos que presentan los oferentes o interesados y los que produzcan las unidades administrativas internas. En este sentido, los documentos incluidos en el expediente deben permitir una trazabilidad de las actuaciones realizadas por la Administración.

2.56. Además, los artículos 13 de la LCA y 8 inciso c) del RCA, establecen el deber de fiscalización por parte de la Administración en todo el proceso de ejecución contractual, la cual tiene la potestad de aplicar los procedimientos de control necesarios, con el objetivo de exigir al proveedor cualquier ajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas.

2.57. Acorde con lo establecido en los artículos 194 y 195 del RCA, se debe realizar una recepción provisional y una definitiva del bien. Igualmente se deberá generar el rechazo respectivo en casos de incumplimientos, todo de acuerdo con lo acordado en el cartel.

2.58. La falta de evidencia en el expediente del control sobre la aplicación de multas y/o cláusulas penales, los cambios realizados en las cantidades, así como las demoras en la entrega del objeto contractual, generan el riesgo de que no se cumpla con la satisfacción de las necesidades de las unidades solicitantes en el plazo que se tiene programado y que además el proveedor no sea penalizado, lo que ocasiona una inadecuada práctica y un perjuicio para la institución

2.59. El hecho de que no conste en el expediente el control de calidad establecido en el cartel implica el riesgo de que la Administración haya recibido bienes o servicios que no satisfagan adecuadamente las especificaciones pactadas.

Insuficiente documentación de soporte de los pagos en los expedientes de contratación

2.60. En el 100% de los casos, en los expedientes de compra no se localizó constancia de los documentos o comprobantes de pago.

2.61. Es necesario que en los expedientes se incluya la documentación que soporta los pagos a los proveedores, para darle trazabilidad a todo el proceso de contratación administrativa, de manera que se pueda garantizar que no se están haciendo pagos que no corresponden, sea expedita la fiscalización de ese proceso y se fortalezca la transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, es de vital importancia la atención que se debe dar al contenido del artículo 11 del RCA, en cuanto a la completes del expediente.





2.62. Con respecto a esta situación, la Dirección de Proveeduría Institucional indicó que la práctica de esa proveeduría ha sido que los últimos documentos que se incluyen en el expediente son la factura y la orden de pago y al momento de revisión de Contraloría aún no se habían archivado.

3. Conclusiones

3.1. La Universidad Técnica Nacional tiene como fin dar atención a las necesidades de formación técnica en todos los niveles de la educación superior, por lo que su gestión es de gran relevancia por el impacto que puede generar en el desarrollo y consolidación de la educación superior técnica estatal de tal manera que permita el acceso de toda la población a una educación técnica de calidad.

3.2. Dentro de los procesos institucionales para lograr los objetivos anteriores, destacan los relacionados con la adquisición de bienes, servicios y proyectos de inversión, los que deben ser ágiles y certeros en la consecución de este fin, de manera que garanticen la satisfacción del interés público y la buena utilización de los recursos asignados.

3.3. Del análisis de los resultados del estudio, se observa un riesgo moderado en el proceso de adquisición de bienes, servicios y proyectos de inversión mediante la contratación administrativa, esto debido a que fue descartado un 61,66% de las alertas identificadas mediante las herramientas tecnológicas.

3.4. No obstante lo anterior, aún la Institución no cuenta con mecanismos de identificación, evaluación y gestión de riesgos a nivel institucional que le permita monitorear el control interno relacionado con las fases del procedimiento de contratación administrativa, con el fin de identificar y administrar que tan susceptible es la organización a posibles riesgos generados en actos indebidos a que puedan estar expuestos, a fin de salvaguardar los recursos públicos involucrados y hacer cumplir la Ley General de Control Interno, la Ley de Contratación Administrativa, su Reglamento y la normativa interna emitida al efecto.

3.5. Por esta razón es importante que la institución atienda los asuntos abordados en este informe, que pretenden optimizar el proceso, y con ello asegurar que los recursos serán invertidos en temas que traerán un impacto positivo en la educación pública.

4. Disposiciones

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.





4.2. Para la atención de las disposiciones incorporadas en este informe deberán observarse los “Lineamientos generales para el cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones emitidas por la Contraloría General de la República en sus informes de auditoría”, emitidos mediante resolución Nro. R-DC-144-2015, publicados en La Gaceta Nro. 242 del 14 de diciembre del 2015, los cuales entraron en vigencia desde el 4 de enero de 2016

4.3. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL LICENCIADO MARCELO PRIETO JIMÉNEZ, EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE DEL

CONSEJO UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL, O A QUIEN EN SU

LUGAR OCUPE EL CARGO.

4.4. Analizar la propuesta remitida por las Direcciones de Planificación y Proveeduría Institucional en atención a la disposición 4.6, y resolver lo correspondiente para la implementación de mecanismos operativos que permitan la identificación, evaluación y gestión de riesgos del proceso de contratación administrativa a nivel institucional, que permita monitorear de forma permanente el control interno en las diferentes fases de ese proceso, con el fin de que se disponga de información actualizada sobre los riesgos más relevantes, así como para la definición de medidas para su administración. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 28 de febrero de 2019 una certificación donde se haga constar que dichos mecanismos operativos para la identificación, evaluación y gestión de riesgos fueron aprobados formalmente por ese Consejo Universitario. Ver párrafos 2.1 al 2.8.

A LA LICENCIADA DORIS AGUILAR SANCHO, EN SU CALIDAD DE DIRECTORA

GENERAL DE ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL

CARGO.

4.5. Establecer e implementar un mecanismo de control a efectos de que se modifique la elaboración y presentación del Programa de adquisiciones institucional, de forma que permita la trazabilidad entre la planificación institucional, el programa de adquisiciones y la Decisión Inicial. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General: a) a más tardar el 30 de noviembre de 2018, una certificación donde se haga constar que dicho mecanismo fue establecido; b) a más tardar el 28 de febrero de 2019, una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.9 al 2.17.

A LA LICENCIADA ANA LORENA SALAZAR ESCAMILLA, EN SU CALIDAD DE

DIRECTORA DE PLANIFICACIÓN UNIVERSITARIA Y AL LICENCIADO FLORINDO ARIAS

SALAZAR, EN SU CALIDAD DE DIRECTOR DE PROVEEDURÍA INSTITUCIONAL, O A

QUIENES EN SU LUGAR OCUPEN EL CARGO

4.6. Diseñar e implementar de forma conjunta a nivel institucional mecanismos operativos que permitan la identificación, evaluación y gestión de los riesgos relevantes asociados con cada una de las etapas de la contratación administrativa en la UTN, que permitan monitorear de forma permanente el control interno en las diferentes fases de ese proceso, con el fin de disponer de información actualizada sobre los riesgos más relevantes y la definición de medidas para su administración. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 31 de enero de 2019, una certificación donde se haga constar que dichos mecanismos (de identificación, evaluación y gestión de riesgos) fueron





debidamente diseñados, y remitidos formalmente al Consejo Universitario. Además, remitir a más tardar el 30 de agosto de 2019 una certificación donde se haga constar la implementación de los citados mecanismos. Ambas certificaciones deberán ser suscritas por los dos funcionarios. Ver Párrafos 2.1 al 2.8

AL LICENCIADO FLORINDO ARIAS SALAZAR, EN SU CALIDAD DE DIRECTOR DE

PROVEEDURÍA INSTITUCIONAL, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.7. Establecer e implementar un mecanismo de control a efecto de que en la etapa de planificación de las adquisiciones se deje evidencia en el expediente de las contrataciones, al menos de: la descripción del objeto contractual y especificaciones técnicas, las justificaciones de la modalidad y del tipo de procedimiento elegido, la definición de los procedimientos detallados de control de calidad a aplicar en la ejecución, el respaldo del cálculo de la estimación del costo, la definición específica de los márgenes de aceptación de precio ruinoso y excesivo para las compras de bienes y servicios, así como los roles y responsabilidades del encargado del contrato y la definición del cronograma de actividades de la contratación. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 21 de diciembre de 2018, una certificación donde se haga constar que dicho mecanismo fue establecido. Además, remitir a más tardar el 29 de marzo de 2019, una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.18 al 2.31.

4.8. Establecer e implementar un mecanismo de control, a efecto de que los carteles de compra incluyan el establecimiento de multas y cláusulas penales. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 31 de enero de 2019, una certificación donde se haga constar que dichas medidas fueron establecidas. Además, remitir a más tardar el 30 de abril de 2019, una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.32 al 2.38.

4.9. Establecer e implementar medidas de control, a efecto de que se excluyan del proceso las ofertas que sean presentadas en forma extemporánea y en los casos en que las ofertas se presenten en tiempo, se realicen estudios de razonabilidad de precios, de manera que se valoren los precios ofertados, sean estos ruinosos, excesivos o colusorios. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 28 de febrero de 2019, una certificación donde se haga constar que dichas medidas fueron establecidas. Además, remitir a más tardar el 31 de mayo de 2019 una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.39 al 2.44.

4.10. Establecer e implementar un mecanismo de control, a efecto de que los expedientes de las contrataciones incluyan, como mínimo lo siguiente: actas de apertura para todas las ofertas recibidas, ya sea mediante correo electrónico –las cuales no se pueden abrir hasta el día de la apertura- y/o medios físicos, en cuyo caso deben tener sello de recibido. Además, dichas actas de apertura deben incluir las firmas de todos los presentes dentro del cuerpo de la misma y no en hojas separadas. También los expedientes deben contener las actas de recepción definitiva con los datos de la calidad, cantidad, especificaciones técnicas y los precios de los bienes o servicios, respecto de los estipulados en el cartel. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 29 de marzo de 2019, una certificación donde se haga constar que dicho mecanismo fue establecido. Además, remitir a más tardar el 28 de junio 2019 una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.45 al 2.49.

4.11. Establecer e implementar mecanismos de control, para subsanar las debilidades de control interno identificadas en la fase de ejecución contractual, relacionadas, como mínimo, con:





incumplimientos y/o demoras en las entregas del objeto contractual, aplicación de multas y cláusulas penales, procedimientos de control de cambios en las cantidades y el control de la calidad en la recepción definitiva de los bienes y/o servicios y la documentación de los pagos realizados a los proveedores. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, remitir a la Contraloría General, a más tardar el 30 de abril de 2019, una certificación donde se haga constar que dicho mecanismo fue establecido. Además, remitir a más tardar el 31 de julio de 2019 una certificación donde se haga constar su implementación. Ver párrafos 2.50 al 2.62.

_______________________________

Gustavo Camacho Chaves

Coordinador

_______________________________

Silvia López Villalobos

Asistente Técnica

_______________________________

Manuel Corrales Umaña

Gerente de Área

SLV/gcch/jsm

Ce.: Archivo auditoría


Documents

INFORME SOBRE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE …