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Ponencia presentada como parte de las Becas Post Sepia XIII del XIV Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA). Piura, Perú. Agosto 2011
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SEPIA XIV Piura, del 23 al 26 de agosto 2011
BECAS POST SEPIA XIII
“Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: El caso del pueblo Quechua del
Pastaza"
Anahí Chaparro
CONCURSO DE BECAS POST-SEMINARIO SEPIA XIII
INFORME FINAL
Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el
caso del pueblo Quechua del Pastaza
Investigadora: Anahí Chaparro
Institución: Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES
Categoría: Investigadores jóvenes
Lima, junio de 2011
1
Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el
caso del pueblo Quechua del Pastaza1
I. Introducción
La Amazonía ha sido un espacio marginado en la historia nacional, valorado
únicamente en tanto fuente de recursos naturales, como el caucho, la madera o
los hidrocarburos. Así, esta región ha estado marcada, por un lado, por la escasa
presencia del Estado quien, aún hoy en día, no ejerce mayor control sobre las
actividades extractivas en la zona -ya sea por la debilidad de la legislación que
regula estas actividades o por la falta de supervisión para su cumplimiento- y, por
el otro, por la ausencia de beneficios que estas han traído a la población indígena.
En las últimas décadas, esta región se ha visto atravesada por diferentes procesos
que responden a distintas lógicas territoriales vinculadas entre sí. Por un lado, a
partir de la política de promoción de la inversión privada que adoptó el ex–
presidente Fujimori, continuada por los sucesivos gobiernos, se volvió a impulsar
el desarrollo de las industrias extractivas, primero en minería y posteriormente en
hidrocarburos, lo que ha generado que más del 70% del territorio amazónico se
encuentre actualmente lotizado (Dourojeanni, Barandiarán y Dourojeanni 2009).
En este contexto, las organizaciones indígenas, al percibir que sus títulos de
propiedad no son suficientes para garantizar sus derechos, han empezado a
construir estrategias –a partir de la elaboración de mapas y expedientes 1 Agradezco a SEPIA y a CEPES por su contribución y por brindarme el apoyo para realizar esta investigación. A mi asesor, Oscar Espinoza y a Martin Scurrah, por su interés y valiosos aportes. Y, particularmente, a los dirigentes de Fediquep, de CORPI, a la población de las comunidades de Soplín, Los Jardines, Porvenir y Nuevo Andoas, y a los equipos de Shinai y WWF por su confianza, su tiempo, sus apreciadas opiniones y por permitirme acompañarlos durante algunas semanas para la realización de este trabajo.
2
sustentados con información antropológica y jurídica– para demandar un
reconocimiento de su territorio integral, que responda a su modo de relación con el
entorno, a su autoafirmación como pueblos y que les permita ejercer control sobre
el mismo.
Paralelamente, el Estado ha pasado por un proceso de descentralización que ha
asignado nuevas funciones a los gobiernos regionales y locales, los cuales están
queriendo ser aprovechados, en algunos casos, como espacios para visibilizar
demandas locales antes poco atendidas. Una de las nuevas funciones que están
asumiendo estos gobiernos es la de dirigir los procesos de Zonificación Ecológica
Económica (ZEE) y el Ordenamiento Territorial (OT), los cuales buscan orientar
las políticas sobre los posibles usos del territorio a partir del consenso entre los
actores públicos y privados (Burneo 2009). En este contexto, la presencia de
nuevas autoridades indígenas, en ciertos casos con respaldo organizacional, ha
favorecido que se construyan metodologías de ZEE alternativas a las propuestas
por el Ministerio del Ambiente (MINAM), que les permitan respaldar la demanda de
reconocimiento de sus territorios a partir de la institucionalidad del Estado.
Esta investigación tiene como objetivo analizar cómo la disputa entre estas
distintas lógicas territoriales, en el contexto de expansión de las industrias
extractivas, está reconfigurando las posibilidades de control de los diferentes
actores sobre los territorios de la Amazonía peruana. Se tomará como estudio de
caso las dinámicas territoriales que se desarrollan en la cuenca del Pastaza,
dentro de la provincia de Datem del Marañón, en el departamento de Loreto,
3
dando un énfasis especial a aquellas que atañan al pueblo Quechua. El presente
estudio busca brindar elementos que permitan reflexionar sobre las siguientes
interrogantes: ¿Cuáles son las concepciones de territorio en las que se basan las
políticas públicas que buscan orientar el futuro de la Amazonía?, ¿qué otras
visiones sobre el territorio rigen estos espacios?, ¿qué transformaciones
territoriales se producen al confrontarse estas distintas concepciones? ¿es posible
que distintas lógicas territoriales dialoguen dentro del territorio del Estado-nación?
y ¿en qué medida las políticas de gestión territorial posibilitan construir este
diálogo?
Para ello, tomaré en cuenta el enfoque de la ecología política para definir los
conceptos de territorio y de gobernanza ambiental. De acuerdo a este enfoque, la
gobernanza ambiental se refiere a los procesos a través de los cuáles las
relaciones de poder definen, regulan e implementan las reglas que configuran el
acceso, uso y control sobre los recursos naturales. Dentro de esta perspectiva, los
conflictos ambientales se entienden como “conflictos sobre la producción del
territorio: sobre qué tipo de relación entre sociedad y ambiente debería
predominar; sobre cómo estos territorios deberían ser gobernados y por quiénes;
sobre el significado que estos territorios deberían tener; y sobre los tipos de lazos
que estos territorios deberían tener con otros” (Bebbington et al. 2007: 33).
La gobernanza no pasa únicamente por las prácticas formales, sino también por
los espacios donde se disputa la legitimidad de las diferentes formas de
conocimiento. En este proceso, los movimientos sociales juegan un papel
4
importante al representar una acción colectiva que busca plantear miradas
alternativas sobre el territorio. Es en este sentido que se retoma la idea de
Lefebvre sobre la búsqueda de “contra-espacios” –representados, en este caso,
por la demanda de reconocimiento de los territorios indígenas-, como respuesta a
los “espacios abstractos” –espacios conceptualizados, legibles a través de los
saberes científicos- a partir de los cuales los territorios se conciben de acuerdo a
sus posibilidades de intercambio de mercancías o, en el caso de las industrias
extractivas, de bienes primarios o “commodities” (Lefebvre 1991). No obstante, se
hace hincapié en los aportes de Oslender (2010), al considerar la producción de
los territorios no como un proceso teleológico en el que una lógica territorial se
termina imponiendo sobre otra, sino a partir de la relación dialéctica entre los
procesos de dominación y resistencia, tomando en cuenta cómo estos se articulan
en contextos espaciales y temporales concretos.
Desde la antropología amazónica, se enfatiza cómo esta otra mirada sobre el
territorio implica no solo un distanciamiento de la objetivación de la naturaleza
como commodity, sino del espacio objetivo en sí mismo, al suponer “un territorio
más vivido que pensado” (García y Surrallés eds. 2004: 22), un espacio dinámico,
no finito, en donde lo que priman son los vínculos sociales entre los distintos seres
del entorno, humanos o no. Debido a ello, para los fines de este trabajo, las
iniciativas de las organizaciones indígenas de apropiarse de los saberes técnicos
para representar sus territorios se analizarán en tanto respuestas a las reglas de
juego de la forma de gobernanza ambiental característica de la política económica
5
actual. No obstante, se tomarán también en cuenta las relaciones del pueblo
Quechua del Pastaza con su entorno.
Por último, tomo en cuenta las reflexiones de Foucault (2006) sobre el concepto
de gobernamentalidad para entender la relación entre las prácticas y mecanismos
de gobierno que surgen en las actuales formas de gobernanza y la racionalidad
que los sustenta. Dentro de esta perspectiva, las racionalidades funcionan como
“políticas de verdad” que producen formas de conocimiento y configuran el objeto
de gobierno, qué es lo que puede ser regulado e intervenido y cómo. En este
sentido, lo que se entiende por “reducción del Estado”, lo que responde a la
supuesta separación entre economía y política a partir de la cual se constituye la
economía como un campo distinguible con una racionalidad propia, debe ser
entendido como un desplazamiento de los mecanismos de gobierno de las
técnicas formales a las informales, donde juegan un importante papel los nuevos
actores –como las ONG o las empresas transnacionales- que cambian las
relaciones entre Estado, sector privado y sociedad civil (Lemke 2002).
Este informe se divide en tres partes, a partir de las cuales se busca analizar cómo
tres procesos paralelos pero relacionados entre sí –cada uno con su propia lógica
y mecanismos de gobierno- toman forma a nivel local, configurando las formas de
gobernanza. El primero se refiere a la historia del pueblo Quechua del Pastaza,
tomando en cuenta su relación con el Estado y los actores económicos, así como
sus estrategias para demandar el reconocimiento de su territorio. El segundo
analiza el desarrollo de la política de extracción petrolera, buscando reflexionar
6
sobre cómo se toman las decisiones sobre las condiciones de esta actividad. El
tercero, y último, presenta la implementación de las nuevas herramientas de
gestión territorial en los gobiernos locales y la dimensión política de las distintas
formas de producción de conocimiento.
II. El pueblo Quechua del Pastaza y su organización
a) Historia de los Quechua del Pastaza
Los Quechua del Pastaza2 comparten una historia común con los Quichua
Canelos y Sarayacu del otro lado de la frontera con el Ecuador. Desde la época
prehispánica, esta zona estuvo habitada por grandes cacicazgos de distintas
grupos étnicos de las familias lingüísticas Záparo y Jíbaro (CORPI 2002, Duche
2005) que mantenían redes de intercambio con la actual sierra ecuatoriana,
utilizando el quechua como lengua franca (Whitten 1987, en Fediquep 2010). En
esta zona, la resistencia de la población indígena ante las primeras incursiones
españolas en busca de oro retardó la explotación de recursos naturales hasta el
siglo XIX. No obstante, durante los siglos XVII y XVIII, los misioneros jesuitas y
franciscanos lograron instalarse en la región, fomentando el asentamiento
nucleado de la población y utilizando el quechua para su evangelización. Así,
aparece el pueblo Quechua del Pastaza, como una fusión de distintos pueblos que
empezaron a utilizar una lengua común -aunque no homogénea-, unidos frente a
las incursiones de los vecinos Achuar y Kandozi, fortalecidos por su experiencia
ante los colonizadores (CORPI 2002, Santos y Barclay 2007 Vol VI).
2 También conocidos como Quichuas o Kichwas del Pastaza. En esta oportunidad, se ha retomado la denominación utilizada por la Federación Quechua del Pastaza (Fediquep).
7
La extracción de recursos –primero de caucho, luego de madera, entre otros-
marcó las dinámicas socioeconómicas de esta cuenca desde finales del siglo XIX,
fomentando el comercio con los regatones y el asentamiento de mestizos atraídos
por estas actividades. La presencia del Estado en la zona se hizo notar en un
inicio por la instalación de bases militares y el fomento de la migración como
estrategia geopolítica para crear una “frontera viva” ante los conflictos con el país
vecino (La Torre 1999). El vínculo entre el Estado y la población indígena se
genera recién en la década del sesenta del siglo pasado, con la aparición de las
iglesias evangélica -con el ILV- y adventista, quienes promueven nuevamente el
asentamiento nucleado de la población para construir escuelas.
Siguiendo el mismo patrón, el inicio de la explotación petrolera en los setenta
reacomoda los lugares de asentamiento de la población indígena y mestiza,
quienes se ubican alrededor de las bases de las empresas para poder
intercambiar productos con ellas (Fediquep 2011). Un ejemplo es la formación de
las comunidades de Andoas Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir, en la parte
alta de la cuenca, con la instalación de la estación de recolección de Occidental
Petroleum Company (OXY), en el Lote 1AB, operado actualmente por Plus Petrol.
Estas comunidades mantienen hoy en día una relación de dependencia muy fuerte
con la empresa, quien les proporciona los servicios de luz, agua y electricidad, y
quien se los corta en caso realicen un paro, como el del 2008 (Servindi 2011a).
Esto no se aplica a Porvenir, que es la única comunidad no directamente contigua
a la base de Plus Petrol y que solo cuenta con pozos de agua.
8
b) La agenda del movimiento indígena en la cuenca del río Pastaza
La conformación de la Federación Indígena Quechua del Pastaza (Fediquep) fue
promovida a finales de los ochenta por la Coordinadora Regional de Pueblos
Indígenas San Lorenzo (Corpi), base regional autónoma de la Asociación
Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), quien convocó a cuatro
comunidades de la parte media de la cuenca con quienes ya se había gestionado
sus títulos de propiedad, interesadas en organizarse para conseguir escuelas y
profesores, y defender su territorio de los madereros.3 Al ir creciendo y ante el
avance de las operaciones petroleras, la organización decidió centrar su trabajo en
la titulación de las comunidades. Hoy en día, en la parte media y alta de la cuenca,
solo Andoas Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir no están tituladas (Mapa 1).4
En la década del 2000, frente a la presencia de nuevos actores en la zona –como
las nuevas empresas y ONG- interesados en establecer relaciones con la
población local, el número de organizaciones indígenas aumentó. Así, se crearon
federaciones paralelas que buscaban generar nuevas alianzas, como la
Federación Indígena del Alto Pastaza (Fedinapa), conformada por un ex-dirigente
de Fediquep en el 2007 ante el interés de ciertas comunidades de negociar
directamente con Plus Petrol.5 En el bajo Pastaza,6 donde la población ha
empezado a vincularse con su identidad indígena para defender sus derechos, se
3 Según Fediquep (2010), el hecho de que estas comunidades estuvieran en la parte media y, por lo tanto, tuvieran mayor independencia de la empresa, facilitó la creación de la organización en esa zona. 4 Las comunidades adscritas a Fediquep son: Nuevo Porvenir, Los Jardines, Alianza Topal, Pañaycu, Alianza Cristiana, Soplín, Loboyacu, Sabaloyacu, Sungache, Santa María, Nueva Esperanza, Campo Verde y Unión. 5 A esta federación se inscribieron inicialmente Los Jardines, Andoas Viejo, Alianza Capahuari, Huagramona y Alianza Topal, pero ahora solo quedan Andoas Viejo y Capahuari. 6 Dos de las comunidades del Bajo Pastaza se han afiliado a Fediquep: Campo Verde y Nueva Unión.
9
conformó la Asociación Indígena Quechua y Ribereña del Bajo Pastaza
(Ainquerbap), creada en el 2005 con 14 comunidades que querían titularse ante la
creación de nuevos lotes petroleros, y la Asociación Indígena Quechua de la
Cuenca Ungumayo Marañón (Aiquecum), escisión de Ainquerbap, creada en el
2010 con diez comunidades ante la percepsión de que no se estaba avanzando
con la titulación. De acuerdo al presidente de Aiquecum, ellos quisieron afiliarse a
CORPI, pero esta organización no aceptó su pedido por considerarlos mestizos.
La relación de Fediquep con estas federaciones es variada. Con Fedinapa existen
tensiones debido a la postura de cada federación ante las empresas petroleras.7
Mientras que, para Fedinapa, estas deben ser uno de los principales aliados para
el desarrollo de la zona al financiar proyectos y ofrecer trabajo –siempre y cuando
se comporten de manera responsable, aunque las versiones de cada federación
sobre el nivel de impacto ambiental difieren-, para Fediquep, debe haber un mayor
énfasis en la participación de la población indígena en la gestión del territorio, para
lo que están construyendo alianzas con Ainquerbap y Aiquecum. Además, para
Fediquep, las empresas tienen una responsabilidad ante la población de la cuenca
por los impactos ocasionados por sus actividades.
Frente al contexto descrito, Fediquep ha planteado una agenda basada en el
reconocimiento de su territorio integral, la vigilancia ambiental de las actividades
extractivas, el seguimiento a los acuerdos entre empresas y comunidades, el
7 También se han producido tensiones porque Fedinapa ha solicitado apoyo a Plus Petrol para realizar gestiones a nombre de comunidades adscritas a Fediquep, lo que fue informado por la empresa.
10
planteamiento de su propia visión de desarrollo a partir de la elaboración de sus
Planes de Vida y la firma del Acta del Pastaza ante el precedente en el río
Corrientes. El trabajo para el reconocimiento de su territorio está vinculado a
procesos paralelos que se están llevando a cabo en la provincia. Fediquep ha
retomado la experiencia de los Achuar y los Kandozi con Shinai, y ha planteado,
gracias al apoyo de esta ONG, un proyecto de mapeo territorial participativo para
identificar sus zonas de uso y las zonas impactadas por la actividad petrolera. Este
proyecto pretende producir un mapa del territorio integral del pueblo Quechua del
Pastaza, no de comunidades aisladas, lo que implica nuevos retos al plantear la
necesidad de discutir cómo abordar los límites entre pueblos. Estos proyectos
están relacionados con una propuesta impulsada por Corpi y el pueblo Shapra,
quienes han culminado un expediente sobre su territorio integral complementando
la elaboración de mapas con una sustentación antropológica y jurídica. Este año,
se quiere avanzar con los Awajún, Kandozi y Shawilo. Estas iniciativas se articulan
con la estrategia de las organizaciones indígenas de internacionalizar sus
demandas, al apostar ampararse en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de
la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ya que el gobierno central
parece ser un interlocutor con poca disposición a dialogar (Surrallés 2011).
Esta estrategia se complementa también con la propuesta de ZEE que se está
elaborando con el gobierno provincial, como se verá en el sub-siguiente acápite.
Según los dirigentes, estos mecanismos sirven para demostrar que, contrario a lo
que piensa el gobierno central, el territorio no está vacío, sino que está habitado
por pueblos que mantienen su propia lógica de relación con el espacio que,
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aunque ha sufrido cambios, es previa a la presencia del resto de actores. Así, los
distintos instrumentos mencionados buscan legitimar la prioridad que esta
población siente que debe tener en la toma de decisiones sobre los usos del
territorio y de los beneficios que se produzcan de su aprovechamiento.
III. La extracción de hidrocarburos en el río Pastaza
a) El inicio de la explotación petrolera: el Lote 1AB
La explotación de hidrocarburos en la zona empezó en los setenta en el Lote 1AB,
operado primero por OXY y, desde el 2001, por Plus Petrol. Este lote, ubicado en
las cuencas de los ríos Pastaza, Tigre y Corrientes, se sobrepone al territorio de
los pueblos Quechua del Pastaza, Achuar y Urarina y es, hasta el día de hoy, el
lote petrolero más productivo del país.8
A principio de los noventa, una serie de denuncias de derrames llaman la atención
sobre los problemas generados por las operaciones petroleras, principalmente en
el río Corrientes, donde está también el Lote 8. Esto inició un proceso de
demandas y negociaciones entre la Federación de Comunidades Nativas del Río
Corrientes (Feconaco), el Estado y la empresa, que duró varios años antes de
alcanzar resultados (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). A pesar de haber
sido declarada como “la región ambiental más dañada del país” (ONERN 1984 en
La Torre 1999) y de los estudios que demostraban la contaminación del agua
elaborados por Diresa y ONG internacionales, el Ministerio de Energía y Minas
8 Representando el 11% de la producción nacional de hidrocarburos, porcentaje superado solo por los lotes de producción de gas de Camisea (MEM 2010).
12
(MEM) amplió los plazos para aquellas empresas que no habían cumplido el
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) -en hidrocarburos, solo
Plus Petrol-, creando la figura del Plan Ambiental Complementario (PAC). El PAC
que elaboró Plus Petrol solo comprometía a la empresa a adaptar su tecnología y
modernizar sus equipos, sin tomar en cuenta la necesidad de afrontar los impactos
ambientales y sociales generados por sus actividades, ni de reinyectar las aguas
de producción (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). Posteriormente, a
pesar de un nuevo estudio del Ministerio de Salud que arrojaba que el 99% de la
población superaba los niveles máximos permisibles de cadmio en la sangre y que
el 66% de niños superaba los niveles máximos permisibles de plomo, el MEM
decidió ampliar nuevamente el plazo del PAC hasta el 2010 (Fediquep 2010).
Fue solo después de la toma de las instalaciones de los lotes 1AB y 8 que el
gobierno y la empresa llegaron a la zona para negociar con Feconaco. Luego de
dos reuniones, en el 2006, se logró firmar el Acta de Dorissa en donde se
acordaron once compromisos, entre los que se incluyó la reinyección al 100% de
las aguas de producción,9 la ejecución de un Plan Integral de Salud por parte de la
Diresa y de un Plan Integral de Desarrollo a cargo del Gobierno Regional de
Loreto (GOREL). Estos acuerdos aún no han sido completamente implementados,
siendo este último el que ha implicado mayores complicaciones. Por otro lado,
según los informes de monitoreo de Feconaco, continúan habiendo derrames en
ambos lotes (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). En las negociaciones del
9 La obligación de reinyectar las aguas de producción se establece en el 2006 en el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (DS.015‐2006‐EM), pero solo para los yacimientos que todavía no estuvieran en explotación. En el Pastaza, se cumplió con el 100% de la reinyección el 2010.
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Acta de Dorissa no participaron las federaciones de las otras cuencas que abarca
el Lote 1AB. Debido a ello, los compromisos no incluyen al río Pastaza, donde
Digesa no ha elaborado ningún informe sobre la situación de la salud de la
población. Existe únicamente un informe realizado en el 2009 por una estudiante
de postgrado de la universidad de McGill, de Canadá, que indica que el 41% de la
población tiene niveles de mercurio en la sangre mayores a los límites permisibles
según la Organización Mundial de la Salud. Recién este año, Fediquep ha logrado
comprometer a Plus Petrol a financiar un estudio sobre la salud de la población.
b) La aparición de los nuevos lotes
En la última década, el Estado ha seguido fortaleciendo sus políticas de promoción
de las actividades de hidrocarburos. En la cuenca del Pastaza, esto ha implicado
la creación de tres nuevos lotes: el Lote 144, ubicado en la parte baja de la cuenca
y operado por la empresa Karoon Gas Australia; el 101, ubicado en la parte media
y operado por Talisman; y el 102, en la parte alta, frente al Lote 1AB, operado
también por Plus Petrol (Mapa 2). A pesar de la ratificación del Convenio 196 de la
OIT por el Perú en 1995, estos procesos de concesión no han incluido la consulta
a los pueblos indígenas que habitan estos territorios. En lugar de esto, de acuerdo
al nuevo Reglamento para la Participación Ciudadana en las Actividades de
Hidrocarburos (D.S. Nº 032-2004-EM), PeruPetro ha informado a la población
mediante eventos presenciales sobre el proceso de suscripción de los contratos.10
10 El MEM ha publicado recientemente un reglamento para la aplicación del Derecho de Consulta. Sobre los comentarios a este reglamento ver: http://servindi.org/actualidad/45259.
14
En el caso del Lote 102, las primeras empresas operadoras fueron Ramshorn y
Shona Energy International. En las comunidades de Andoas Viejo, Andoas Nuevo,
Nuevo Porvenir y Los Jardines existen distintas opiniones sobre la posibilidad de
que inicie un nuevo proyecto hidrocarburífero en su territorio; no obstante, hay un
temor compartido de que se repita la misma historia que con Plus Petrol, quien
hasta hora tiene compromisos pendientes con ellas. Ante esto, Ramshorn les
aseguró que no iba a comportarse como esta empresa, prometiendo trabajo y
regalando computadoras, hornillas y planchas de calamina durante la elaboración
del EIA. No obstante, en el 2009, el MEM aprobó la cesión del contrato de licencia
del lote, permitiendo a Plus Petrol convertirse en el operador al tener una
participación del 51% (Gestión 2009), ocasionando malestar entre la población.
En el caso del Lote 101, las comunidades superpuestas al lote -Naranjal,
Sabaloyacu, Loboyacu y Soplín- se opusieron durante varios años al inicio de
actividades petroleras en su territorio, hasta que Talisman convenció a Soplín
mediante preventas para que acepte ser la base de sus operaciones. Luego de los
resultados del EIA, Talisman designó como su zona de impacto directo a
Sabaloyacu, Loboyacu y Naranjal, por cuya propiedad iban a pasar las líneas
sísmicas de exploración, excluyendo a Soplín, ubicada al otro lado del río. Esta
medida no tomó en cuenta que la población de Soplín, hasta hace cerca de 25
años, habitaba ese lado de la cuenca, donde todavía mantienen sus chacras,
purmas, y lugares de caza y pesca, y que la disposición de los títulos de propiedad
responde a una estrategia de las comunidades y organizaciones indígenas de
aprovechar las herramientas existentes para asegurar sus derechos sobre la
15
mayor extensión posible del territorio. Así, cuando Soplín gestionó la ampliación
de su título debió escoger entre extenderse hacia abajo o titular la otra banda,
debido a las disposiciones del PETT, frente a lo que los pobladores prefirieron
titular la zona de abajo -que colinda con Loboyacu- para que esas tierras no
quedaran libres, mientras que las del otro margen quedaron dentro del título de
Sabaloyacu. No obstante, como las zonas de uso no correspondían a sus títulos,
ambas comunidades firmaron un acuerdo para poder mantener el
aprovechamiento de los recursos donde habían tenido la costumbre de hacerlo.
Según la población de Soplín, Talisman ha construído una de sus bases sobre su
antiguo cementerio, donde están enterrados los familiares que fallecieron por la
epidemia de sarampión por la que tuvieron que abandonar el lugar. Ante esto,
Talisman propuso que Sabaloyacu comparta con Soplín la compensación que se
le había pagado, pero esta comunidad no estuvo de acuerdo. Recién ante la
posibilidad de que Soplín presentara una demanda, arguyendo que la titulación es
solo un acto declarativo, no constitutivo de los derechos preexistente sobre el
territorio (García y Chirif 2007), Talisman ha aceptado negociar con ellos.
En el Lote 144, recién se va a iniciar el EIA. Mientras que para el personal de
Karoon Gas, la forma de Talisman de relacionarse con las comunidades,
aceptando todos sus pedidos, ha generado una relación de clientelismo, lo que a
ellos les dificulta el trabajo; para el presidente de Ainquerbap, la empresas tienen
que responder a las necesidades de las comunidades si quieren obtener la
16
licencia social. Estas afirmaciones reflejan como, ante la falta de parámetros, no
existe claridad sobre los alcances que deberían tener estas negociaciones.
c) La regulación ambiental de las actividades hidrocarburíferas
Otro tema a analizar en este contexto es el de la regulación ambiental. Los
problemas identificados en la zona se relacionan con el hecho de que los
instrumentos de gestión ambiental –los EIA, PAMA y PAC-, que incluyen un Plan
de Manejo Ambiental (PMA), los presentan las empresas y son negociados en
cada caso. Esto implica que los estándares de calidad dependen del criterio del
funcionario de turno del MEM –quien tiene bajo su responsabilidad la revisión de
numerosos expedientes- y que, luego de aprobado, el Estado no tiene mayores
herramientas para solicitar una mejora de los parámetros ambientales, solo puede
fiscalizar su cumplimiento. Según el abogado Vladimir Pinto, los funcionarios de
Osinergmin han aceptado que el PAC del Lote 1AB no presentaba los mejores
mecanismos de remediación. Actualmente, la técnica de la empresa es enterrar el
petróleo y sembrar encima cepas de guaba que consumen el crudo. Esto genera
mucha incertidumbre entre la población; no obstante, Osinergmin no puede hacer
nada debido a que esos son los mecanismos establecidos en el PAC.
Por otro lado, las empresas tienen la obligación de incluir en el PMA, un Programa
de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana, el cual busca que la población participe en el
seguimiento de las actividades petroleras. En el caso del Lote 101, Talisman
contrató y capacitó a algunos pobladores de las comunidades dentro de la zona de
impacto directo e indirecto. No obstante, a pesar de enseñarles el uso de GPS, no
17
les dieron los aparatos para georreferenciar sus hallazgos. Solo les dieron un
cuaderno y les prohibieron tomar muestras, fotos y grabar videos. Por otro lado,
Talisman incluyó a estos monitores solo en apertura de trochas y el abandono de
las líneas. Estos no pudieron participar en las perforaciones ni en la etapa de
disparo. Los monitores de Soplín señalan que la empresa no estaba cumpliendo
con la reglamentación, al talar árboles que sobrepasaban el tamaño permitido, al
no respetar el margen establecido a la orilla de las quebradas para hacer los
pozos ni las colpas de animales en gestación. Debido a esto, Talisman ha tenido
que pagar una indemnización de S/.40 mil a la comunidad de Loboyacu.
Ante la necesidad de contar con un monitoreo independiente, Fediquep, con el
apoyo de Shinai y WWF, ha implementado un proyecto de vigilancia territorial.
Esto les ha permitido presentar denuncias sobre derrames y la no remediación de
pasivos ante Osinergmin, frente a las que PlusPetrol ha respondido que ellos
están cumpliendo con la legislación ya que los derrames han sido de menos de un
barril y que están cumpliendo con el PAC.
Los procesos descritos muestran cómo a pesar de algunos cambios incorporados
en la legislación, las prácticas y mecanismos de gobierno buscan asegurar la
continuidad de las actividades extractivas, lo que no garantiza mejores parámetros
ambientales ni la consideración de la población indígena al decidir sobre los usos
del territorio. Los pocos logros de las organizaciones indígenas se han alcanzado
gracias a su persistencia frente a falta de mecanismos para canalizar sus
reclamos y a las alianzas con ONG y algunos sectores del Estado. Por otro lado,
18
la falta de mecanismos claros de negociación también genera problemas a las
empresas quienes reciben las demandas de las comunidades que aprovechan su
presencia para suplir los vacíos que deja el Estado.
IV. El gobierno local y la gestión territorial
Paralelo al proceso de expansión de las industrias extractivas en el país se ha
producido, desde inicios de la década pasada, una de las más importantes
reformas del Estado: la descentralización (Azpur 2010). Con la caída del
fujimorismo, se volvió a plantear la necesidad de generar un modelo de
gobernanza que favoreciera una mayor participación de los diferentes niveles del
Estado en las políticas de gobierno. No obstante, el inicial entusiasmo ante esta
reforma se vio confrontado por las resistencias del gobierno central (Bajo La Lupa
2008). En este contexto, mientras los gobiernos regionales reclaman ser
consultados sobre el otorgamiento de concesiones, el Ejecutivo responde que
estos no pueden tener facultades sobre los usos del subsuelo (Burneo 2011).
Un espacio que puede abrir las puertas a un mayor debate sobre este tema son
los procesos de ZEE y OT que se están llevando a cabo en las regiones. Existen
muchas expectativas sobre el potencial de estas herramientas para prevenir los
conflictos sociales generados por la expansión de las industrias extractivas
(Postigo 2006). No obstante, hasta que no se norme el OT, para el cual la ZEE es
solo el insumo, no se puede saber cuáles son precisamente los alcances de esta
herramienta. Las regiones están proponiendo la aprobación de una ley que
reconozca como vinculantes los planes OT, pero para el Ejecutivo esta propuesta
19
resulta inviable (Burneo 2011). Queda pendiente la pregunta sobre la validez de
estos procesos si el gobierno central no los va a tomar en cuenta para decidir, por
ejemplo, la ubicación de los lotes de hidrocarburos.
En la Amazonía, tanto la descentralización como la ZEE están generando
importantes procesos de cambios y nuevos retos para los actores locales, como
en el caso de Datem del Marañón. Esta provincia, creada en el 2005 a partir de
una escisión de Alto Amazonas y tiene una población mayoritariamente indígena
constituida por los pueblos Shapra, Kandozi, Shuar-Wampis, Awajún, Shawi,
Shiwilo, Kukama-Kukamiria, Achuar y Quechua. El primer alcalde de la provincia
fue el dirigente Awajún miembro de CORPI, Emir Masegkai, del Movimiento
Integracionista Alto Amazonas (MIAP). Este gobierno municipal ha dado un
énfasis especial a la política ambiental local: ha creado la Dirección de Recursos
Naturales y Medio Ambiente –primera a nivel provincial en el país-, la Comisión de
Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y ha obtenido la Certificación de GALS111
con el objetivo de promover alternativas económicas sostenibles, como proyectos
de manejo de bosques y de captura de carbono.
La primera iniciativa de ZEE en la provincia fue la del Fondo de Promoción de las
Áreas Naturales Protegidas del Perú (Profonanpe). En el marco del Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, Profonanpe
recibió un fondo para el proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en las
Cuencas de los ríos Pastaza y Morona. De acuerdo a Profonanpe (2010), estas 11 Gestión Ambiental Local de Desarrollo Sostenible a nivel 1.
20
cuencas tienen características particulares al ser un territorio indígena con alta
diversidad cultural, ser el abanico fluvial más grande del mundo, con gran cantidad
de humedales e importante potencial para el secuestro de carbono y generar la
mayor producción petrolera a nivel nacional. Esto hace que sea un territorio
vulnerable, a lo que se suman las presiones que van a generar la construcción de
la carretera Interoceánica Norte y el interés de Ecuador de conectarse al Marañón
a través del Morona. Debido a ello se vio necesario elaborar una mesozonificación
para definir política de ordenamiento territorial que responda a sus características.
Profonanpe encargó la ZEE a la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana,
quien la realizó siguiendo la metodología del MINAM. Este estudio identifica 18
zonas divididas en cuatro grupos y les asigna usos recomendables a partir del
análisis de sus potencialidades y limitaciones (Mapa 3). Así, se establece que,
para todas las zonas –salvo los lagos y asentamientos humanos-, la actividad
petrolera es de “uso recomendable con restricciones”, pero no se especifica el tipo
de restricciones que se deberían considerar para este territorio en particular, como
sí se hace para otras actividades. Esta ZEE fue aprobada por el gobierno
provincial en el 2007 y presentada al MINAM, quien planteó una serie de
observaciones relacionadas al nivel de participación de la población. Frente a esto,
se recogieron las opiniones de las organizaciones indígenas y se añadieron
algunas lecciones aprendidas sobre la importancia de incorporar el conocimiento
ancestral de los pueblos sobre su territorio, de establecer mecanismos de
participación que respeten el Convenio 169 de la OIT y de promover el desarrollo
de capacidades para garantizar la sostenibilidad de los procesos de ZEE y OT.
21
Profonanpe reconoce que la información recogida responde a un modelo de
desarrollo distinto al de la población indígena basado en criterios productivos. No
obstante, plantea que puede servir como referencia para posteriores avances. Sin
embargo, para las organizaciones indígenas, esta ZEE no es válida debido a que
no ha sido concertada y que no respeta el modo en que la población indígena
concibe su territorio. Para ellas, el territorio ya ha estado categorizado, es solo que
no se habían documentado. Ante estas críticas, desde el 2008, el gobierno
provincial sacó una ordenanza -basándose en el Convenio 169 de la OIT y la
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas- para
empezar una nueva ZEE para toda la provincia. En este caso, la metodología fue
discutida y aprobada entre las autoridades y técnicos de CORPI y otras
federaciones indígenas, el gobierno provincial, Profonanpe y algunas ONG. Así, se
establecieron seis zonas de acuerdo a los usos y costumbres de cada pueblo:
zona ribereña, de uso socio-económico, de trasmisión de conocimientos, de uso
múltiple, de uso esporádico y de uso restringido, donde están las madres de los
animales y los bosques, donde se reproducen los animales.
Para el recojo de información, el equipo técnico, conformado por un representante
de cada pueblo, ha organizado talleres para identificar las zonas en los mapas y
ha recorrido las comunidades ubicando los puntos establecidos en base a un
muestreo. En el caso del pueblo Quechua del Pastaza, hasta el momento, se han
organizado dos talleres: uno en la parte alta y otro en la parte media de la cuenca.
En estos, cada comunidad ha ubicado una lista de 54 ítems, dentro de los que se
encuentran: lugares físicos –algunos con funciones religiosas-, como quebradas,
22
cochas, cuevas y cataratas; caminos; actuales y antiguos asentamientos;
localización de eventos pasados, como batallas o antiguos entierros; zonas para
actividades rituales, como la búsqueda de visión; lugares donde habitan seres no-
humanos; espacios relacionados al conocimiento sobre la actividad animal, donde
estos comen, se reproducen y se refugian; zonas de actividades económicas;
zonas de abastecimiento de recursos, como de palmas y madera, plantas
medicinales o sal; pozos petroleros; concesiones forestales; extracción de madera
ilegal; zonas donde habita, caza y pesca la población mestiza; entre otros. Estos
serán agrupados en las seis zonas antes descritas.
Por el momento, falta terminar de recoger la información de los pueblos Quechua,
Shawi y Awajún. El MINAM ha recomendado incluir información física, como los
tipos de suelo, vegetación y mapas de clima, sin lo cual no piensa aprobar la ZEE,
y ha denunciado la ordenanza provincial ante el Tribunal Constitucional. El
gobierno provincial anterior debía incluir estas recomendaciones en una nueva
ordenanza municipal, pero esto no se concretó. No obstante, elaboró un Acta de
Gobernabilidad para comprometer al nuevo alcalde a continuar con el proyecto.
Este, al firmar, dejó como acotación la necesidad de que la ZEE tomara más en
cuenta a la población mestiza, pero no ha hecho la ampliación del presupuesto
para continuar con la agenda pendiente. El gobierno anterior no incluyó la ZEE en
el último presupuesto participativo, por lo que existe el riesgo de que se paralice.
Las autoridades y técnicos involucrados reconocen que el proceso no ha estado
exento de problemas. Ellos han debido disipar las inquietudes de las comunidades
23
ante la posibilidad de que la ZEE implique la prohibición de la explotación
petrolera, explicando que se trata de una herramienta que permite contar con
información para la posterior toma de decisiones, para la cual se deberá tomar en
cuenta la consulta a los pueblos indígenas. Para ellos, esta ZEE permitiría
identificar a estos pueblos, para lo cual no existen herramientas claras a nivel
nacional, así como mostrar en detalle la superposición de las líneas sísmicas, los
pozos, los oleoductos y las carreteras sobre los territorios indígenas.
La comparación entre ambas ZEE evidencia como cada forma de producción de
conocimiento se enmarca en una racionalidad distinta que prioriza diferentes
criterios para la toma de decisiones. Es en este contexto que debe entenderse la
reacción de las organizaciones indígenas ante la posibilidad de verse nuevamente
excluidas de un mecanismo de gobierno cuyo objetivo final es definir los usos del
territorio. No obstante, al reafirmar la relación polarizada entre el dominante y el
excluido, este mecanismo es apropiado en tanto instrumento de reivindicación, sin
facilitar el reconocimiento del otro como interlocutor.
V. Conclusiones
Esta investigación analiza cómo la disputa entre distintas lógicas territoriales en el
contexto de expansión petrolera está reconfigurando las nuevas formas de
gobernanza en la Amazonía peruana. Para ello, se ha buscado tomar en cuenta
cómo las estrategias de los distintos actores se han ido transformando al tener que
interactuar con los demás y buscar afirmar su control sobre el territorio.
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En este sentido, dentro de la lógica de expansión de las industrias extractivas –
promovida por el poder Ejecutivo y el sector privado- se ha incorporado, en los
últimos años, nuevas prácticas y mecanismos de gobierno para proporcionar
mayor información y fomentar la participación de la población local. No obstante,
en tanto estos siguen respondiendo a la lógica que concibe como único uso
“racional” de los recursos su extracción para la exportación, lo que estos buscan
es legitimar la continuidad de estas actividades, no incluir a la población en las
decisiones ni debatir sobre las mejores condiciones para su ejecución.
Por otro lado, desde algunos sectores del Estado se ha promovido un modelo de
gobernanza que incluye a los gobiernos sub-nacionales y promueve el debate
sobre los mejores usos del territorio. Sin embargo, dentro de esta lógica, ha
primado una racionalidad técnica productiva que ha dejado de lado las
implicancias políticas de considerar ciertas formas de conocimiento para la toma
de decisiones. En este contexto, las organizaciones indígenas al ir ganando
espacio dentro de los gobiernos locales, han aprovechado la institucionalidad del
Estado y han reformulado los mecanismos de gobierno para posicionar sus
demandas y visibilizar sus propias formas de relacionarse con el espacio. No
obstante, al priorizar los elementos que ellas consideran relevantes para la toma
de decisiones, también han excluido el resto de actores, generando conflictos con
los mestizos y los organismos del Estado encargados de estos procesos.
Así, la ZEE se ha convertido en un nuevo espacio de disputa en un contexto en
donde existe un sector de la población que se siente históricamente excluido y
25
que, ante las experiencias que han tenido con los distintos actores que han
entrado a la zona, han generado una fuerte desconfianza frente a las iniciativas
que provengan de fuera, sobre todo si estas nuevamente no los consideran. Esto
ha generado que la búsqueda de legitimidad no se enfoque en el Estado, sino en
los tratados y convenios internacionales que les otorgan mayores herramientas
para garantizar sus derechos. Sin embargo, parece ser que olvidan que, para
aprovechar la institucionalidad del Estado en el nuevo contexto en donde los
gobiernos locales tienen mayores competencias, deben negociar la construcción
del interés público con los otros actores si quieren darle continuidad a sus
propuestas.
A nivel nacional, la ZEE está encontrando algunas resistencias, principalmente
desde las empresas y el gobierno central, quienes están promoviendo que se
discuta una norma de OT que reduzca las competencias de los gobiernos sub-
nacionales. Esto se puede entender en tanto este mecanismo implica un cambio
de lógica, una racionalidad distinta, que prioriza la planificación antes que la
imperativa extracción de recursos naturales. Sin embargo, aunque son procesos
recientes, la ZEE y el OT, al abordar directamente el problema sobre decisiones
de los usos del territorio, proporcionan mayores herramientas que los otros
mecanismos de gobierno para evidenciar los distintos intereses y generar
espacios para discutir y definir este interés público.
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VII. Anexos Mapa 1: Comunidades Nativas tituladas de las zonas altas de los ríos Huitoyacu, Huasaga, Manchari y Pastaza.
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Fuente: IBC, 2010. Mapa 2: Lotes petroleros en Daten del Marañón
32
Fuente: Shinai. Estado de los lotes no actualizado. Mapa 3: ZEE Pastaza – Morona
Fuente: Profonanpe (2010)
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