INSTITUCIONES 1.- Introducción. - cepal.org · Por instituciones se entienden los contratos intertemporales, de carácter formal o informal, que rigen el comportamiento de los actores

INSTITUCIONES 1.- Introducción. El presente trabajo tiene como propósito apoyar la implementación del Programa de Liderazgo para la Gobernabilidad y el Desarrollo (PROLIDER)1. PROLIDER es un programa de trabajo con líderes públicos y privados de América Latina, orientado a facilitar el proceso de construcción e implementación de acuerdos en materias de alta sensibilidad e importancia para el desarrollo nacional. El Programa se realiza en los países que lo soliciten y se inicia buscando crear una visión compartida, entre los participantes, sobre los grandes desafíos que enfrenta el país para su desarrollo. A partir del diagnóstico compartido, se buscan acuerdos en torno a los principales objetivos del desarrollo nacional y las prioridades de políticas públicas para lograrlos. Las prioridades identificadas se trabajan en mayor profundidad para construir acuerdos respecto de cómo realizarlas. Los países de América Latina y el Caribe muestran un amplio consenso sobre las grandes orientaciones que deben regir su desarrollo: crecimiento y competitividad; equidad y superación de la pobreza; y buena gobernabilidad democrática. Sin embargo, a pesar de los avances recientes, estos consensos no han redundado en logros significativos de las metas del desarrollo. Ello, según múltiples estudios, se debe a la permanente inestabilidad y débil gobernabilidad que caracteriza a la Región. Dicha situación, se relaciona con la falta de una visión compartida del desarrollo y con la precariedad de las instituciones latinoamericanas, particularmente en torno a la búsqueda de equidad; que es su principal rezago relativo. La relación entre debilidad institucional y desigualdad está bien documentada en múltiples estudios2 . En las sociedades mas inequitativas y fragmentadas, los sectores mas desfavorecidos tienden a recurrir a instituciones informales que, por su menor transparencia, tienen una menor capacidad de adaptación al cambio e inhiben la movilidad social. A lo anterior se suma el hecho de que la calidad de las instituciones depende de su eficacia y credibilidad. Ambos factores, pero especialmente la credibilidad, se ven debilitados por las desigualdades que perjudican una disposición colaborativa por parte de los actores mas desfavorecidos o perjudicados. En resumen la desigualdad afecta negativamente la provisión de bienes o servicios públicos, la confianza en los contratos intertemporal y alienta la búsqueda de instituciones informales mas reacias al cambio.

1 El Programa de Liderazgo para la Gobernabilidad y el Desarrollo, PROLIDER, es llevado adelante por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, Naciones Unidas; la Secretaría General Iberoamericana, SEGIB y la Organización de Estados Americanos, OEA, y cuenta con el crucial apoyo del Gobierno Español a través de su Agencia de Cooperación , AECI. 2 Un buen resumen de la literatura sobre la materia se puede encontrar en J.A. Alonso (2007) “Desigualdad, instituciones y progreso: un debate entre la historia y el presente” en Revista de la CEPAL 93, Diciembre 2007.

Las dificultades propias de la debilidad institucional que afecta a la región, son reforzadas por la creciente complejidad en las interrelaciones económicas, sociales y políticas que demanda el éxito en el desarrollo contemporáneo. Adicionalmente, nuevos conocimientos se producen continuamente y los líderes deben invertir cada vez mas tiempo en estar al día con las nuevas respuestas para los problemas que enfrentan. Con este diagnóstico en mente, PROLIDER facilita la construcción de consensos en torno a las reformas institucionales prioritaria en cada país. Para ello promueve la práctica del diálogo para superar las diferencias y encontrar puntos de consenso de tal manera de construir acuerdos sólidos y con amplio apoyo social y político. También busca, a través de los líderes, fortalecer a las instituciones que deben impulsar las reformas. El éxito de PROLIDER depende de la apropiación nacional de lo que propone y, por lo mismo, siempre identificará y potenciará a socios nacionales estratégicos que, desde el inicio, garanticen la perdurabilidad del proceso. Además, ofrece a sus participantes un medio para estar permanentemente actualizados en la información que requieren a un mínimo costo de tiempo. El propósito del presente trabajo es generar un instrumento de apoyo al diálogo entre los participantes que les permita construir una visión compartida de los desafíos que plantea la gobernabilidad y el desarrollo en su país; como también las reformas prioritarias que debe emprender para lograr las metas que se propongan. Para ello en la primera sección se hace una revisión de la literatura contemporánea sobre desarrollo. Esta lleva a concluir que las instituciones tienen una importancia central para explicar las diferenciales en el potencial de desarrollo. En una segunda sección se ofrece un marco analítico, aplicado a cada país de la Región, para analizar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) que enfrenta cada país. El análisis FODA de las variables, entre los líderes del país, busca identificar las reformas prioritarias que serán objeto de trabajo posterior con el apoyo de PROLIDER. En una tercera sección se ofrecen algunas conclusiones del análisis de la información presentada, sobretodo de las diferencias y similitudes en el posicionamiento estratégico de los distintos países. Las conclusiones relevantes en esta materia son las que identifiquen los actores que concurren al diálogo, por lo mismo, aquí solo se ofrecen algunas reflexiones generales. 2.- Una visión desde la teoría del desarrollo: Gobernabilidad e instituciones. La teoría del desarrollo ha tendido a converger en torno a una visión integradora del proceso de desarrollo en la cual las instituciones juegan un rol fundamental. Superando así el tradicional énfasis exclusivo en las variables de ahorro e inversión como determinantes del desarrollo. Los estudios cuantitativos demuestran que existe una positiva relación entre ahorro/inversión y crecimiento, pero afirman que esta relación es compleja y su causalidad multi-direccional. Por ello se ha generado un consenso en torno a la importancia del marco institucional que requiere la expansión del ahorro y la inversión.

Por instituciones se entienden los contratos intertemporales, de carácter formal o informal, que rigen el comportamiento de los actores en una sociedad. La eficacia de las instituciones, a su vez, parece determinada por la eficiencia social y la credibilidad de sus resultados. Por eficiencia se entiende la capacidad de una institución para generar una situación en que, en una perspectiva dinámica, todos los actores perciban serán beneficiados de los resultados de dicha institución. Ello normalmente está asociado a la existencia de bajos costos de transacción y la generación de comportamientos coherentes con la permanencia de incentivos pro-eficiencia. La credibilidad es la capacidad de una institución para inducir conductas en los agentes que validen sus contratos o compromisos intertemporales. Por lo tanto, la eficacia de las instituciones pasa muy centralmente porque todos los actores que ellas buscan regular perciban se beneficiaran, de manera equitativa, de sus resultados. Existe un acuerdo cada vez más amplio de que el análisis de las instituciones puede explicar la causalidad de los procesos de desarrollo. Ello constituye un retorno a la economía política, que explicaba el desarrollo como la relación entre producción, distribución e instituciones. Sin duda, los temas distributivos y su efecto sobre las instituciones sociales, políticas y económicas inciden significativamente sobre las perspectivas de crecimiento y desarrollo. La siguiente cita del Banco Mundial (2007)3 es sintomática en este sentido. “mucha evidencia soporta la visión de que el crecimiento y los niveles de ingreso no dependen solamente de los niveles de capital y trabajo de que disponga un país; mas bien depende de cómo estos factores se combinan. Las variaciones en ingreso por persona entre países no pueden ser explicadas por las variaciones en la dotación de capital y trabajo, sino por las variaciones en productividad…..Las instituciones y la calidad de las instituciones son ahora aceptados cómo la razón detrás de las variaciones de productividad”. El Estado eficiente, transparente y probo es, sin duda, la institución de mayor importancia cuando se busca explicar el desarrollo. Sin embargo, existen diversas instituciones cuya importancia se ha demostrado cuantitativamente que inciden en la explicación del desarrollo. Entre otras destaca, la política fiscal y la estabilidad macroeconómica; una estructura de precios relativos no distorsionada por fallas de mercado o errores en las políticas públicas; la existencia de derechos de propiedad claramente establecidos y bien resguardados; un ambiente de negocios conducente a la reducción de costos para la firma; instituciones que fortalecen la integración y cohesión social; instituciones políticas que promueven la estabilidad y la búsqueda de consensos. Además de valorar las instituciones también se ha generado otros acuerdos que favorecen una visión más integral e integradora del desarrollo y la posibilidad o necesidad de actuar simultáneamente sobre distintas variables y objetivos. Por ejemplo, ya no se percibe un costo alternativo insalvable entre eficiencia y equidad o distribución; asunto que dividió a las grandes escuelas de teorías del desarrollo. Existe una amplia gama de acciones redistributivas que no sólo no perjudican la eficiencia y el crecimiento; sino que lo promueven. Entre otros se pueden mencionar los problemas de asimetrías de información 3 Banco Mundial (2007) “Global Economic Prospects, Managing the next wave of globalization”” Washington D.C. Pgs. 116-117.

que limitan la extensión del crédito o la calidad de la educación; las acciones tendientes a incrementar la confianza entre los actores para resolver problemas de acción colectiva, la coordinación de acciones para distribuir equitativamente los costos de los ajustes económicas y de las reformas necesarias para el desarrollo. En todos estos casos, y muchos otros, las reformas pro equidad son simultáneamente pro-crecimiento. A ello se suma una evolución en la forma de entender la riqueza o capital que se requiere acumular par el desarrollo. En principios se subrayó la importancia del capital físico, los recursos materiales que disponía un país para desarrollarse. Posteriormente se le otorgó mayor importancia al capital financiero que además es móvil y, por lo tanto, los países aunque no dispongan de el compiten por atraerlo. Crecientemente se acepta que el principal recurso para el desarrollo es el capital humano y el conocimiento. En la medida que se va complejizando la definición de capital van adquiriendo mayor importancia las instituciones para su desarrollo y acumulación. Ello llega a su cúspide con el concepto de capital social como recurso indispensable para el desarrollo. El capital social dice directa relación con las instituciones y el nivel de confianza que predomina entre los actores sociales. Por el tanto la respuesta de en qué invertir para desarrollarse ha sufrido constantes mutaciones o, mas bien, nuevos énfasis y dimensiones Existen múltiples estudios que demuestran que todas estas formas de capital promueven el desarrollo, pero que ninguno de ellos en particular logra explicarlo por si solo. También ha surgido un cuestionamiento sobre el concepto de maximizar el PGB por persona como medida del desarrollo. Ello porque el PGB no constituiría una real medida del bienestar de una sociedad. De hecho, desde sus inicios se entendió que el PGB debía ser ajustado para que reflejara el bienestar, pero la complejidad cuantitativa de hacerlo llevó a que estas consideraciones no se hicieran. Existe consenso de que el nivel del PGB por persona, aunque necesario, no es suficiente para definir el desarrollo, ni su maximización condición única para alcanzarlo. Los estudios económicos sobre bienestar o felicidad humana identifican factores personales y factores societales que explican el bienestar o la felicidad de las personas destacan tres4. Primero, los factores económicos donde figuran elementos como el nivel de ingreso por persona, la distribución del ingreso, el desempleo y la inflación. Todos elementos tradicionalmente considerados como cruciales para el desarrollo. Quizás lo novedoso de estos estudios es su descubrimiento de que el nivel de ingreso por persona pierde importancia como factor explicativo cuando las sociedades alcanzan niveles de ingreso de 10.000 a 15.000 dólares anuales por persona. Lo que por lo demás es coherente con las cifras que normalmente se han utilizado como los estándares que definen a un país como desarrollado. También sorprende constatar la importancia del tema distributivo ya que el ingreso relativo adquiere creciente importancia, respecto del ingreso absoluto, en la medida que los países progresan. Segundo, los factores de contexto, particularmente aquellos que dicen relación con el trabajo, su calidad, condiciones y relaciones. Como también con las condiciones de vida 4 Ver Frey, B.S. y A. Stutzer (2002) “Happiness and Economics” Princeton University Press. También Layard, R. (2005) “Happiness” The Penguin Press, New York.

(especialmente salud) y las relaciones interpersonales, donde el matrimonio figura como un elemento central. Por lo tanto, en términos de políticas públicas el acceso a un trabajo de calidad con remuneraciones justas y jornadas que permitan el desarrollo de las relaciones interpersonales y familiares; como también el acceso a servicios sociales básicos son elementos centrales para el desarrollo y el bienestar. Nuevamente este descubrimiento es coherente con el creciente énfasis en las condiciones sociales que deben acompañar los esfuerzos de desarrollo económico. Tercero, los factores institucionales, en especial la existencia de una sociedad libre y democrática con altos niveles de participación social y, por lo mismo, descentralización en la toma de decisiones. La democracia aparece como una condición necesaria para la felicidad humana, pero calificada por su nivel de profundidad y participación directa de la ciudadanía. Ello también es coherente con el creciente énfasis de la literatura política sobre al necesidad de complementar o profundizar la democracia representativa con una participativa. La felicidad, más allá de los factores personales, depende por tanto de factores económicos o materiales y también de factores institucionales. Ello explica el creciente acuerdo de que el desarrollo exige un progreso equilibrado entre las variables económicas y políticas y que detrás de ambas están las instituciones que definen la forma en que interactúan las personas en el ámbito económico y político. De allí que el desarrollo exija un equilibrio y correspondencia en el desarrollo del sistema económico, social, ambiental y político y de sus respectivas instituciones. En este punto se encuentran las dos visiones que han complejizado el concepto de desarrollo. La de la acumulación de capital que recientemente pone el acento en el capital humano y social subraya la importancia de las instituciones que aseguran o crean las condiciones para la acumulación de esta forma de capital explícitamente reconociendo las debilidades del mercado para hacerlo por si solo. También aquella que cuestiona la maximización del PGB como objetivo y medida del desarrollo subraya la importancia de las variables de contexto e institucionales que, además de la económicas determinan el bienestar de las personas. Desde distintas disciplinas sociales se llega simultáneamente a la conclusión de que el desarrollo es básicamente explicado por las instituciones existentes en un país y, muy centralmente, por el Estado, la principal de ellas. Por instituciones se entienden ‘las reglas del juego”, esto es el marco que define y limita las forma en que interactúan las personas y organizaciones. Este marco incluye las leyes, las convenciones sociales y las creencias compartidas de una sociedad; o sea las reglas formales e informales vigentes. Desde la economía cuantitativa el estudio de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2004), entre muchos otros, demuestra el alto poder explicativo de las instituciones para el crecimiento económico de largo plazo 5. Lo mismo hace la así llamada escuela de “nueva economía

5 Rodrik, D., A. Subramanian y F Trebbi (2004) “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development”. Journal of Economic Growth, vol. 9, no 2, June 2004.

institucional”, ver por ejemplo Grief (2006)6. Desde las ciencias políticas existe una amplia literatura que da cuenta de la estrecha relación entre desarrollo económico, democracia y sus respectivas instituciones, aunque no ha logrado demostrar la causalidad en esta relación. Ver, por ejemplo, el pionero trabajo de Lipset (1959) o el más actual trabajo de Barro (1996)7. Existe múltiples estudios cuantitativos que demuestran la estrecha relación entre desarrollo económico y democracia, como dos elementos que se refuerzan mutuamente y cuya existencia y expansión simultánea están detrás de todas las experiencias exitosas de desarrollo. También desde la sociología se enfatiza la importancia de las instituciones para el desarrollo mediante lo que se ha denominado el capital social, esto es el recurso que constituye el compromiso de una sociedad con su desarrollo. El capital social, como toda forma de capital, se acumula históricamente. Este surge del conjunto de normas e instituciones que promueven la cooperación entre personas o grupos sociales. En general existe consenso en que es la confianza lo que permite que las normas e instituciones que promueven la cooperación operen. Por lo tanto, la acumulación de capital social se basa en la existencia y permanencia de formas de interacción que refuerzan la confianza entre las personas, grupos y de estos con las instituciones. La interacción refuerza la confianza sólo cuando produce resultados positivos para las partes. En este sentido, el capital social y la cooperación es el resultado del interés personal o grupal. Al igual que la operación positiva de los mercados en la teoría y práctica económica. En la literatura especializada el capital social se mide como la suma de los miembros de las distintas organizaciones sociales existentes en una sociedad, ajustado por su nivel de compromiso cívico que, a su vez, depende de su confianza en las instituciones. Se trata, por lo tanto, de una medida de la “densidad social” de una sociedad. Dicha ‘densidad’ es crucial para profundizar la democracia representativa hacia una mas participativa. Es también importante para el crecimiento económico ya que la mayor confianza reduce los costos de transacción y contribuye a evita la existencia de ‘pasajeros gratis” (o free raiders en inglés). Es por sobre todo importante para darle gobernabilidad a las reformas institucionales que requiere el desarrollo económico, político y social. Pero, como lo subraya Putnam uno de los creadores del concepto de capital social. Existen multiples formas de capital social y no todas ellas contribuyen al desarrolllo. El capital social es importante para el desarrollo porque transforma las relaciones sociales en acciones que pueden promover o entorpecer el desarrollo. Putnam identifica diversas formas de capital social como son:

• formal vs. informal. • extendido vs. limitado. • Orientado hacia adentro o hacia afuera. • Establece vínculos externos o complicidades internas.

6 Grief, Avner (2206) “Institutions and the path to the Modern Economy” Cambridge University Press, New York. 7 Lipset, S.M. (1959) “Some social requisites of democracy” American Political Science Review (march, 1959) pgs 69-105. También, Barro, R. “Democracy and Growth” Journal of Economic Growth, March.

Tanto Fukuyama como Putnam plantean que la relación entre capital social y desarrollo está determinada por el radio o extensión de la confianza. A mayor extensión mayor es su contribución y círculos estrechos y orientados hacia adentro pueden constituir una importante barrera para el desarrollo.

El énfasis en la cohesión social que desde diversos ámbitos surge como clave para

el desarrollo y la gobernabilidad, apunta en la misma dirección de lo ya señalado. Es además coherente con las propuestas de desarrollo que ha elaborado la CEPAL. Esta propone una visión del desarrollo acorde con las exigencias de la economía global, propiciando sinergias positivas entre crecimiento económico y equidad social en el contexto de la modernización productiva. Asimismo, destaca la importancia de aumentar la competitividad, velar por los equilibrios macroeconómicos y fortalecer una democracia política participativa e inclusiva. A ello se suma el reciente trabajo de CEPAL8 que define cohesión social “como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión/exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan. Este concepto, permite vincular dimensiones de la realidad que generalmente transcurren por carriles divorciados: la política social y el valor de la solidaridad difundido en la sociedad; las sinergias entre equidad social y la legitimidad política; la transmisión de destrezas y el apoderamiento de la ciudadanía; las transformaciones socio-económicas y los cambios en la interacción social; los cambios socioeconómicos y los cambios en la subjetividad colectiva; la promoción de mayor igualdad y de reconocimiento de la diversidad, sea de género, de etnia, de raza; las brechas socioeconómicas y el sentido de pertenencia. Aunque no pretende hacer de la cohesión social una panacea, cuya plena realización se postula, sí se plantea como fundamental en un enfoque sistémico del desarrollo. Por lo tanto, esta perspectiva también pone el acento en una visión integradora del desarrollo y en la importancia de las instituciones y las relaciones sociales como condicionantes del desarrollo. Lo anterior es reforzado por reciente y multidisciplinario estudio de North, Wallis y Weingast (2006)9 que ofrece un marco conceptual para entender porqué ciertos países han logrado desarrollarse y otros no. Siguiendo a North (1990)10 plantean que para comprender al proceso de desarrollo deben conocerse cómo las instituciones dan forma a las organizaciones disponibles para generar una cooperación sustentable entre las personas. Al igual que las teorías de capital social subrayan que toda actividad humana supone cooperación y que esta afecta directamente la productividad. Por lo tanto la habilidad para sostener organizaciones complejas y sofisticadas es central para el crecimiento económico. Simultáneamente plantean que el sistema político y económico están orgánicamente relacionados en lo que denominan la “teoría del doble

8 CEPAL (2007) “ La cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América latina y el Caribe”. 9 North, D.C., J.J. Wallis y B.R. Weingast (2006) “A Conceptual Framework for interpreting recorded human history” National Bureau of Economic Research, Working Paper 12795, December, Cambridge, Massachusets. 10 North, D. “Institutions, Institutional Change and Economic Performance” Cambridge University Press, New York.

equilibrio”. Esto es que debe existir una correspondencia en la forma de las instituciones económicas y políticas. A partir de este marco conceptual reconocen tres grandes formas de organización de las sociedades humanas a lo largo de la historia. La primera es el ‘orden social primitivo´ que caracterizó a las sociedades recolectoras y cazadoras. La segunda, es el ‘orden de acceso limitado” que utiliza el poder político para generar rentas económicas a grupos que las utilizan para estabilizar y controlar el poder político. La tercera es “orden de acceso abierto” que caracteriza a la sociedades desarrolladas donde el orden político y económico se genera a través de al competencia. Su planteamiento es que el desarrollo sólo se ha alcanzado en las sociedades que han logrado el “doble balance” de apertura y competencia en las esferas económicas y políticas, que no existe relación de causalidad entre estos dos procesos sino que ambos se requieren para sostenerse mutuamente. La competencia requiere la existencia de múltiples y bien organizados grupos de interés que efectivamente compiten a través de las instituciones existentes. Esto es claro en la teoría y práctica económica cuando existen mercados libres o disputables: allí la competencia opera en el margen permitiendo que subsistan todos los que pueden producir a esos costos. Sin embargo, la competencia política es una donde el ganador se lo lleva todo. Por lo tanto mantener “acceso abierto” en el sistema político requiere de instituciones (la Constitución) que limiten el poder que está en juego en cada elección, además de asegurar los derechos políticos de las personas y las minorías. Los sistemas políticos de acceso abierto requieren de sociedades “densas” (donde los ciudadanos son capaces de coordinar sus acciones) y de la descentralización del poder. La existencia de estas organizaciones mantiene el carácter de “acceso abierto”. En el ámbito económico estas instituciones son las empresas o firmas, en el ámbito político las organizaciones sociales y partidarias. La existencia de múltiples organizaciones es la base de la competencia y esta, a su vez, la que sostiene al orden social. La principal conclusión de este trabajo es que los sistemas económicos y políticos no son independientes y que, por lo tanto, el desarrollo sólo puede ser explicado mediante una visión integrada de ambos. Esto es el planteamiento original de la economía política. La competencia económica requiere que el Estado mantengo el acceso abierto (libertad para entrar y salir del mercado), defina y cautele los derechos de propiedad, vele por la libre competencia y provea la infraestructura social que aseguren la permanencia de instituciones cada vez mas sofisticadas. Bajo esta perspectiva el desarrollo no es un proceso incremental o de acumulación (inversión en las distintas formas de capital) sino un proceso de transformación de la sociedad hacia una de “acceso abierto”. Por lo tanto, la clave para entender el desarrollo es comprender como las sociedades aseguran la mantención del acceso abierto a todas las formas de organización. El desarrollo, así visto, es un proceso bastante mas complejo y holístico que el que lo identifica con la acumulación de capital y la expansión del PGB. El desarrollo es un proceso de transformación social que requiere abrir y distribuir el poder económico y

político, superando el acceso limitado a este que muestran todas las sociedades con un orden de acceso cerrado o que enfrentan un desequilibrio en las relaciones de los sistemas económicos y políticos, lo que las convierte en sociedades inestables donde los progresos económicos o políticos están en permanente riesgo de involución. Esta es también el eje central de al propuesta de Amartya Sen (2000)11 al plantear que el proceso de desarrollo es un proceso de expansión de las libertades reales (que se ejercen) de las personas. Aunque Sen reconoce que ampliar las libertades se beneficia del crecimiento económico y la acumulación de capital, plantea que su perspectiva y amplitud es muy superior a estas variables. Normalmente la visión del desarrollo como un mero proceso de acumulación plantea que en las primeras etapas del desarrollo los países deben concentrar su quehacer en acumular y postergar ciertas dimensiones del ejercicio de las libertades personales para cuando se haya logrado un grado de desarrollo. Por el contrario, Sen plantea que el objetivo y los medios o instrumentos del desarrollo debe ser la constante expansión de las libertades en todos los ámbitos de la vida social ya que las libertades están interconectadas. Por lo tanto, en su visión, el desarrollo requiere la creación y apoyo a una multiplicidad de instituciones tales como el sistema democrático, el sistema legal, la operación de los mercados, la provisión de salud y educación, la libertad de prensa y la transparencia en el actuar público y privado. La libertad que busca y demanda el desarrollo requiere expresarse simultáneamente en el ámbito económico, político, en las oportunidades sociales y de seguridad y en las garantías de transparencia. El desarrollo como búsqueda del bienestar o felicidad humana que tiene múltiples e interrelacionadas dimensiones o como proceso de expansión de las libertades o como la construcción de sociedades abiertas o la creación de capital social como condición para el desarrollo tienen en común el énfasis en las instituciones y en el proceso económico, social y político que se requiere para que estas operen de manera inclusiva, estable y constructiva. El desarrollo, así visto, es un proceso de transformación de la sociedad y sus instituciones, que se beneficia pero no se limita a la acumulación de capital o riqueza. La apertura de las sociedades o la extensión de las libertades si bien terminan beneficiando a toda la sociedad, en el proceso de transformación o desarrollo, exigen distribuir el poder y las oportunidades. Por lo mismo es naturalmente resistido por aquellos que lo detentan. De allí que si no existe la real competencia económica y democrática no hay desarrollo posible. Las transformaciones institucionales que demanda el desarrollo requieren para su éxito de una sociedad densa en su pluralismo y nivel de organización social. Como también de coaliciones sociales y políticas de la suficiente amplitud como para contrarrestar el poder de las elites que naturalmente se opondrán a los cambios y darle gobernabilidad (estabilidad y permanencia) a las transformaciones institucionales. Como ya se señalara esto no puede ser visto como un proceso contradictorio con la acumulación de capital. Mas aun las formas de capital (humano y social) que mas se 11 Sen, A. (2000) “Development as Freedom” Oxford University Press.

valoran en la actualidad exigen para su desarrollo la existencia de sociedades abiertas e inclusivas. Como también la acumulación de todas las formas de riqueza genera mejores condiciones para acompañar los procesos de apertura y extensión de las sociedades y las libertades individuales. Sin embargo, el foco del desafío se traslada de cómo acumular más y más rápido a cómo construir mayorías que impulsen las transformaciones institucionales. El desafío del desarrollo en este marco de sistemas más abiertos e inclusivos en todos los ámbitos (económicos, sociales y políticos) subraya la importancia de la gobernabilidad. Esto es el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país. Ello hace referencia a la forma en que operan las instituciones democráticas, se eligen sus autoridades y rinden cuenta frente a la ciudadanía. A la capacidad del gobierno de ejecutar eficazmente sus programas y fiscalizar el cumplimiento de las normas y leyes. Como también el respeto a las instituciones que rigen el comportamiento económico y social, por parte de la ciudadanía y el Estado. En otras palabras, la gobernabilidad es, a la vez, una expresión y condición para el buen funcionamiento de las instituciones claves para el desarrollo. Instituciones, gobernabilidad y desarrollo son claves para comprender la potencialidad de progreso de toda sociedad contemporánea. En el caso de América Latina, las instituciones democráticas parecen debilitadas por la falta de confianza de la población en ellas, lo que a su vez, se vincula con la aguda y persistente regresividad distributiva en la región. Según las encuesta de Latinbarometro, en América latina la democracia es considerada como el mejor sistema por la mayoría de la población, como también mas de la mitad de la población cree que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. Sin embargo, la satisfacción con la democracia no alcanza a la mayoría de la población. Entre los principales problemas, destaca el hecho de que dos tercios de la población creen que la democracia es gobernada por y para los poderosos. El mismo estudio señala que la confianza en las instituciones depende del trato igualitario que ellas provean. La falta de igualdad mina la confianza en las instituciones, los latinoamericanos hoy perciben que la principal discriminación ocurre en contra de los pobres. Pobreza, discriminación y desigualdad, son la principal fuente de insatisfacción y desconfianza con las instituciones democráticas. De allí el énfasis que instituciones como la CEPAL ponen en la cohesión social como condición necesaria para el desarrollo en la región. Si bien la población demuestra un alto interés por contar con una Constitución que asegure una ciudadanía plenamente democrática, piensa que la suerte de la democracia o su interés por ella, está mas vinculado a lo que se puede denominar ciudadanía social. Eso es una sociedad incluyente, no discriminatoria, donde los ciudadanos perciban que el gobierno da trato y acceso igualitario, que gobierna para la mayoría. La falta de ciudadanía social es, en la actualidad, la mayor debilidad de la democracia. La alta desigualdad en la distribución de los ingresos es el más claro indicador de este vínculo entre baja ciudadanía social y pérdida de apoyo o confianza en la democracia. A lo anterior se debe sumar la ya bien documentada relación entre conflictos distributivos y capacidad de responder a los shocks externos. El conocido economista D. Rodnik,

demuestra que América Latina recupera mas lentamente su crecimiento por los conflictos distributivos que generan los shocks externos y la incapacidad de las instituciones de enfrentarlos. Ello incrementa su importancia si se considera que la globalización se ha visto acompañada de una mayor inestabilidad en el crecimiento o, en otras palabras, de una mayor recurrencia de shocks externos. Se puede apreciar, por lo tanto, que la precariedad de las instituciones en América Latina está fuertemente asociada a la desconfianza o pérdida de credibilidad, a su vez fundada en la permanencia de las desigualdades. Ello ha debilitado la democracia y la capacidad de crecer de manera estable. Lo anterior sumado al menor impacto que, en condiciones de desigualdad distributiva, tiene el crecimiento sobre la reducción de la pobreza constituyen sólidos argumentos para enfrentar el desafío del desarrollo de manera sistémica; considerando de manera simultánea e interdependiente las reformas institucionales en el ámbito económico, social y político con el propósito de fortalecer la eficiencia y credibilidad en las instituciones claves para el progreso. 3.- Instituciones, gobernabilidad y desarrollo en América Latina. Como se viera las instituciones y la gobernabilidad no sólo hacen referencias a las normas y leyes formales que rigen la sociedad, sino también a las prácticas y tradiciones de comportamiento social. Por lo tanto, un análisis de la gobernabilidad y las instituciones debe considerar elementos formales y/o cuantitativos que den cuenta de las características de las instituciones y sus resultados; como también la percepción que los actores tienen de ella y las conductas que ello origina. A continuación se presenta un diagnóstico de las instituciones claves para el desarrollo y sus resultados en América Latina. Este diagnóstico tiene como propósito contribuir a un diálogo informado entre los actores claves del país para que de allí se deduzcan las fortalezas, obstáculos, debilidades y oportunidades (FODA) que el país enfrenta para su desarrollo. Este es un ejercicio de benchmarcking de la situación del país en cada indicador respecto del mejor de América latina y del mejor mundial en cada materia. Por ello lo denominamos mapa de posicionamiento estratégico de los países. Los mapas de posicionamiento buscan ofrecer una rápida mirada a la situación relativa del país en una variedad de indicadores que dan cuenta de los esfuerzos o insumos requeridos para la gobernabilidad y el desarrollo, como también de algunos resultados. En el primer gráfico (correspondiente a Perú) se puede observar que está subdividido en cuatro cuadrantes. El noroeste, sombreado en amarillo, da cuenta de variables económicas distinguiendo aquellas de resultado, de las requeridas para la competitividad. El sureste, sombreado en gris, corresponde al ámbito social que da cuenta de los indicadores básicos para el desarrollo humano, de pobreza y equidad y de esfuerzo público en el área. El sureste, sombreado en gris, representa los nuevos desafíos en el ámbito social y ambiental. Finalmente el suroeste, sombreado en celeste, da cuenta de la calidad de las instituciones políticas y económicas.

En la misma gráfica las figuras interiores (amarilla y celeste oscura) representan la situación relativa del país en cuestión (en este caso Perú) respecto del mejor de América Latina (celeste oscuro) y del Mundo (amarillo oscuro) en cada una de las variables analizadas. La diferencia entre las figuras celeste y amarilla oscura y el perímetro exterior del círculo corresponden a las brechas que separan al país analizado respecto del mejor comportamiento en cada variable analizada a nivel latinoamericano y mundial respectivamente. Así se consideran simultáneamente la situación relativa de todas las instituciones y sus resultados que se entienden claves para el desarrollo. En gráficas posteriore4s se presenta el mismo análisis para todos los países de América Latina. Cada variable representada en el cuadro es complementada con información sobre la evolución histórica de la variable y/o de los elementos que ayudan a comprender el comportamiento de la variable. De tal manera que los actores sociales y políticos que participan de un ejercicio FODA puedan contar en una sola lamina (con vínculos con información de respaldo) con una visión comprensiva de las instituciones, su gobernabilidad y sus resultados. En el caso Peruano, por ejemplo, se aprecia un déficit relativo en las áreas de calidad y confianza en las instituciones públicas, como también en los indicadores de equidad y pobreza. Como ya se señalara estas dos variables parecen estar muy correlacionadas en América Latina, la persistente inequidad genera desconfianza en las instituciones.

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Perú

En este primer cuadro se puede apreciar con claridad las distintas variables consideradas en el análisis. Estas mismas variables se han considerado en todos los casos que siguen a continuación.

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Argentina

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1Crecimiento Económico

Indice de Competitividad TotalBases para la Competitividad

Eficiencia

Factores de Innovación

Apertura al Exterior

Inversión

Productividad

Empleo

Indice de Desarrollo Humano

Esperanza de VidaIntensidad del CO2

Huella Ecológica Total

Indice de Democracia

Satisfacción de la Democracia

Indice de Libertad

Indice de Calidad Política

Indice de Percepción de la Corrupción

Voz y Rendición de Cuenta

Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación

Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Bolivia

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

Crecimiento EconómicoIndice de Competitividad Total

Bases para la Competitividad

Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de VidaIntensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Brasil

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida

Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)

Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Indice GINI

Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)

Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del Estado

Obesidad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Chile

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida



Indice GINI


Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoCalidad de Educación

Obesidad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Colombia

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida



Indice GINIGasto en Salud - (Púb. + Priv.)

Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoObesidad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Costa Rica

0

0.2

0.4

0.6

0.8



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida



Indice GINI



Obesidad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Ecuador

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

EmpleoIndice de Democracia


Indice de Libertad





Mapa de Posicionamiento Estratégico de Guatemala

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

ProductividadSatisfacción de la Democracia

Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Honduras

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida


Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)Indice GINI

Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)Tamaño del EstadoAdicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de México

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida



Indice GINISeguridad Social

Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoAdicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Nicaragua

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida





Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Panama

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida





Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Paraguay

0.2

0.4

0.6

0.8

1



Eficiencia



Inversión


Indice de Libertad





Mapa de Posicionamiento Estratégico de Perú

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1



Eficiencia



Inversión


Indice de Libertad


Percepción de la Corrupción Pública



Lider L.A.

Como se señalara el propósito de estas gráficas es alimentar un diálogo entre los líderes políticos y sociales del país. Por lo mismo no analizaremos estos cuadros, sino en otras publicaciones se dará cuenta de la percepción que los actores tienen sobre ellos. Sin

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Rep. Dominicana

0

0.2

0.4

0.6

0.8



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida





Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Uruguay

00.10.20.30.40.50.60.70.80.9



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida



Indice GINI



ObesidadAdicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

Mapa de Posicionamiento Estratégico de Venezuela

0

0.2

0.4

0.6

0.8



Eficiencia



Inversión

Productividad

Empleo


Esperanza de Vida





Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2




Indice de Libertad





Lider L.A.

Lider Mundial

embargo, conviene desatacar algunas características generales que se aprecian al observar los gráficos en su conjunto. Lo primero que sorprende es que, en general, los países de la región parecen tener un mejor posicionamiento relativo en los indicadores de competitividad y en los de desarrollo humano que en el resto de ellos, incluidos el resto de los indicadores económicos y sociales. Ello probablemente se refiere al énfasis que las mediciones en estas áreas han tenido por un prolongado período de tiempo en la región. La apertura económica de la región fue acompañada de reformas que apuntaban a aumentar su competitividad con positivos resultados. Lo mismo ocurre con los indicadores sociales más primarios o tradicionales que componen el índice de desarrollo humano, pero que no se refleja en otros indicadores sociales que en la actualidad adquieren gran importancia (como son pobreza y equidad). Los indicadores sobre democracia también tienen resultados sobre la media con la excepción de algunos países, pero no así la confianza en las instituciones. Existen por los tanto rasgos comunes al patrón de desarrollo de los países de la región. También se pueden apreciar características comunes a grupos de países. Por ejemplo, se aprecia que los países mas pobres presentan mejores (en términos relativos) resultados en los indicadores de los nuevos problemas del desarrollo (medioambiente, patologías sociales) que en los indicadores sociales mas tradicionales. Por el contrario los países con mejores resultados económicos parecen tener más dificultades con estos problemas emergentes. Ello da cuenta de que estos nuevos problemas son más propios del desarrollo que del subdesarrollo y, por lo mismo, la política pública debe asignarle creciente importancia en la medida que los países van desarrollándose. Existen varios otros elementos de comportamiento común. Los países más grandes muestran menores grados de apertura externa que los países más pequeños. Los países del norte de la región presentan mejores indicadores de felicidad de sus habitantes independiente de su nivel de ingreso y de la gravedad relativa de sus problemas sociales. Sin embargo, una mirada a los gráficos anteriores permite también apreciar la enorme diversidad de situaciones en América Latina. Los cuadros dan cuenta de las diversas fortalezas y debilidades institucionales que tiene los distintos países de la región. Existen algunos, como Costa Rica, Panamá y Uruguay que muestran una relativa homogeneidad en sus ventajas relativas (y en general se encuentran en una buena situación). Los tres comparten, sin embargo, un mayor déficit relativo en la atención de los nuevos problemas socio-ambientales del desarrollo (como son la obesidad y las adicciones). En el caso de Chile, que también muestra positivos resultados relativos, se aprecia un claro desequilibrio entre su liderazgo en materias económicas y de calidad de las instituciones públicas, respecto de su desmejorada situación en las variables sociales. El mismo desequilibrio, aunque con una peor situación relativa, se aprecia en Guatemala, que muestra buenos indicadores en competitividad y en los nuevos problemas del desarrollo, pero muy pobres indicadores en materia social y de calidad de las instituciones. Existen por lo tanto países con un desarrollo más homogéneo y otros bastante mas desequilibrados en su desarrollo relativo.

La virtud del presente análisis es que permite iniciar un diálogo entre los actores relevantes de un país con un formato común al del resto de los países de la región, pero recogiendo las particularidades de cada situación. En la medida que PROLIDER desarrolle diálogos nacionales el presente análisis se enriquecerá con la visión de lso actores de cada país.

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INSTITUCIONES 1.- Introducción. - cepal.org · Por instituciones se entienden los contratos intertemporales, de carácter formal o informal, que rigen el comportamiento de los actores