INSTITUTIONER I KOMMUNAL BUDGETERINGbada.hb.se/bitstream/2320/5095/1/2009KF32.pdf · Svensk titel: Institutioner i kommunal budgetering ... Institutions in the municipal budgeting

INSTITUTIONER I KOMMUNAL

BUDGETERING – EXISTERAR DE?

Eva Hansson Irene Raunio

Kandidatuppsats i Företagsekonomi

VT 2009KF32

Förord Vi vill rikta ett tack till våra respondenter som bemött oss positivt och tagit sig tid för våra intervjuer. Vi hade inte kunnat slutföra detta arbete utan deras hjälp. Ett stort tack riktar vi även till vår handledare Tina Carlson-Ingdahl för den vägledning som vi kontinuerligt fått under arbetets gång. Även Charlotte Karlsson och Emma Thorell som under arbetets gång varit våra opponenter har bidragit med många värdefulla synpunkter. Borås, maj 2009 ___________________________ _____________________________ Eva Hansson Irene Raunio

I

Svensk titel: Institutioner i kommunal budgetering – existerar de? Engelsk titel: Institutions in the municipal budgeting – do they exist? Utgivningsår: 2009 Författare: Eva Hansson och Irene Raunio Handledare: Tina Carlson-Ingdahl Abstract: All businesses are in need of some kind of control and management. A tool both used in private as well as in the public sector is the budget, normally covering a one year period. One weakness is that the one year budgeting is too short termed. Another weakness about budgeting is when practiced the desired effect is not always accomplished. Underlying institutional assumptions will influence the budgeting. When it comes to municipal budgeting the one year budget is statutory. There is also a demand for a balanced budget, revenues must exceed costs. Use of resources in municipal activities is also to strive for a good economic thrift. The budgeting practice in businesses influence not only rules and routines that are ordered but also the actors and the institution´s established actions. The objective of our study is to contribute the understanding about institutions in the municipal budgeting, such as actions and ways of thinking. In this thesis has following methods been used; qualitative method, hermeneutic and abductive approach and case studies as a survey method. Empirical evidence has been collected through interviews. The theoretical framework in this study has been Burns and Scapens institutional theory. This theory has been complemented with administration theory, laws and rules that govern municipal budgeting and also literature regarding budgeting. The empirical material consists of case studies of budgeting practice in two cities. Empirical data has been collected during interviews with economist and headmasters from each city. In our study we found that there are institutions in the municipal budgeting. These institutions influence on how rules and routines are designed and how participants act when the conduct this rule governed activities. We also found that actor’s institutional assumptions may have an influence on how actors implement budgeting in activities. One institutional assumption which has an internal influence is the assumption concerning remaining funds. It is presumed that they vanish at the end of the year. One consequence may be that the purchases at the end of the year will not always be as well planned as they ought to be. This thesis is written in Swedish. Keywords: budgeting, institution, use of resources

II

Sammanfattning Alla verksamheter är i behov av någon form av kontroll och styrning. Ett verktyg som används i såväl privat som offentlig sektor är budgeten, då vanligtvis för ett år. En svaghet som påtalas är den ettåriga budgeteringen anses för kortsiktig. Ytterligare en svaghet med budgeteringen är att vid tillämpning så uppnås inte alltid önskad effekt. Underliggande institutionella antaganden kommer att påverka budgeteringen. I kommunal verksamhet är den ettåriga budgeteringen lagstadgad. För kommunal verksamhet gäller även ett krav på en budget i balans vilket innebär att kostnader inte får överstiga intäkter. Ytterligare en aspekt att ta hänsyn vid resursförbrukning i kommunal verksamhet är att verksamheter skall stäva efter en god ekonomisk hushållning. Tillämpning av budgetering i verksamheter påverkas inte enbart av de regler och rutiner som är föreskrivna utan även av dess aktörer och institutionens vedertagna ageranden. Syftet med vår studie är att bidra med en djupare och bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar såsom handlingar och tänkande som förekommer i den kommunala budgeteringen. I studien har följande metoder använts; kvalitativ metod, hermeneutiskt förhållningssätt, abduktiv ansats samt fallstudier som undersökningsmetod. Empiriska material har samlats in via djupintervjuer. Teoretisk referensram i denna studie är Burns och Scapens institutionella teori. Denna teori har kompletterats med förvaltningsekonomi, lagar och regler som styr kommunal budgering samt litteratur angående budgetering. Empirin utgår ifrån fallstudier av budgeteringens tillämpning inom två kommuner. Empiridata har samlats in vid intervjuer med ekonomer och rektorer från respektive kommun. I vår studie fann vi institutioner i den kommunala budgeteringen. Dessa institutioner påverkar hur regler och rutiner utformas samt hur aktörer handlar när de ska utföra regelstyrda verksamheter. Vi fann även att aktörers institutionella inställningar kan ha en påverkan på tillämpningen av budgetering. Ett institutionellt tänkande som framkom och som påverkar en verksamhet internt var antagandet att pengar som finns kvar i budgeten försvinner vid årsskiftet. En konsekvens av denna institution kan vara att inköp som görs i slutet av året kanske inte alltid är så välplanerade. Nyckelord: Budgetering, institution, resursanvändning

III

Innehåll 1 Inledning ............................................................................................................... - 1 -

1.1 Bakgrund..................................................................................................................................- 1 - 1.2 Problemdiskussion och forskningsfråga ..................................................................................- 2 - 1.3 Syfte .........................................................................................................................................- 3 - 1.4 Avgränsningar..........................................................................................................................- 4 - 1.5 Disposition ...............................................................................................................................- 4 -

2 Metod..................................................................................................................... - 5 - 2.1 Vetenskapliga förhållningssätt .................................................................................................- 5 - 2.2 Vetenskaplig ansats..................................................................................................................- 6 - 2.3 Metodologiska ställningstaganden...........................................................................................- 7 - 2.4 Val av undersökningsmetod.....................................................................................................- 7 - 2.5 Datainsamlingsmetod...............................................................................................................- 8 -

2.5.1 Intervjuer .............................................................................................................................- 8 - 2.5.2 Respondenter .......................................................................................................................- 9 - 2.5.3 Bearbetning och analys av insamlad empiri ........................................................................- 9 -

2.6 Metodkritik ..............................................................................................................................- 9 - 2.6.1 Validitet ...............................................................................................................................- 9 - 2.6.2 Reliabilitet .........................................................................................................................- 10 -

2.7 Källkritik ................................................................................................................................- 10 - 2.8 Sammanfattning av metodik ..................................................................................................- 11 -

3 Teoretisk referensram........................................................................................ - 12 - 3.1 Institutionell teori...................................................................................................................- 12 -

3.1.1 Burns och Scapens institutionella ramverk........................................................................- 13 - 3.2 Förvaltningsekonomi .............................................................................................................- 15 -

3.2.1 Kommunallag 1991:900 ....................................................................................................- 17 - 3.2.2 Balanserad budget och Kommunal redovisningslag..........................................................- 17 - 3.2.3 Kommunal organisation ....................................................................................................- 18 -

3.3 Budgeteringens syfte..............................................................................................................- 18 - 3.4 Sammanfattning av teoretisk referensram..............................................................................- 21 -

4 Resultat av den empiriska undersökningen..................................................... - 22 - 4.1 Intervjupersoner .....................................................................................................................- 22 -

4.1.1 Intervju med ekonomichefen på en Stadsdel i Göteborg...................................................- 22 - 4.1.2 Intervju med rektor på en skola i Göteborg .......................................................................- 24 - 4.1.3 Intervju med ekonom på en kommundel i Borås...............................................................- 26 - 4.1.4 Intervju med två rektorer på en skola i Borås....................................................................- 28 -

5 Analys och tolkning av empiri........................................................................... - 29 - 5.1 Håll budget.............................................................................................................................- 29 -

5.1.1 Regler om att hålla budget.................................................................................................- 29 - 5.1.2 Aktörers uppfattningar om att hålla budget .......................................................................- 30 - 5.1.3 Nya rutiner om att hålla budget .........................................................................................- 31 - 5.1.4 Nya regler om att hålla budget...........................................................................................- 31 -

5.2 Analys av en kommunal institution, den ettåriga budgeteringen ...........................................- 32 - 5.2.1 Institutionellt vedertaget tänkande angående den ettåriga budgeten .................................- 32 - 5.2.2 Regler och rutiner angående den ettåriga budgeten...........................................................- 32 - 5.2.3 Aktörers handlingar som orsakas av den ettåriga budgeten ..............................................- 32 - 5.2.4 Nya regelverk angående den ettåriga budgeten .................................................................- 33 -

5.3 Sammanfattning av analys .....................................................................................................- 34 - 6 Slutsatser ............................................................................................................. - 36 -

IV

7 Avslutande diskussion........................................................................................ - 38 - 8 Referenser ........................................................................................................... - 39 - Figurförteckning Figur 3.1 Institutionaliseringsprocessen (Burns & Scapens 2000). .......................................... - 13 - Bilaga 1 Intervjufrågor Bilaga 2 Nyckelbegrepp

V

1 Inledning Följande kapitel är en introduktion till vårt uppsatsämne. Vi börjar med en bred bakgrundsdiskussion kring ämnet. Bakgrunden övergår sedan i en problemdiskussion i vilken vi också redogör för varför vi valt ämnet och varför studien är intressant. Problemdiskussionen utmynnar i den problemformulering som kommer att avhandlas. Sista delen i detta kapitel presenterar studiens syfte och inom vilka avgränsningar problemet diskuteras. Därefter avslutas kapitlet med en disposition över uppsatsens fortsatta upplägg.

1.1 Bakgrund Verksamheter är i behov av någon form av styrning och planering. Det traditionella sättet har varit att varje år ställa upp en budget för det kommande året. Majoriteten av företag i Sverige använder sig fortfarande av budgeten i bland annat planeringssyfte. Budgeten kan också vara ett verktyg för samordning och för att få medarbetare att arbeta mot samma mål eller för att underlätta kommunikation (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Ytterligare ett syfte är att använda budgeten som ett medel för att fördela ansvar. Ansvarsfördelningen ger de ansvariga handlingsfrihet inom fastställda resursramar. Budgeteringen kan även betraktas som ett samordningsinstrument därför att olika enheter i ett företag är beroende av varandra. Budgeten blir då ett medel att fördela begränsade resurser mellan olika enheter (Bergstrand & Olve 1996). Budgetuppställning, budgetuppföljning och budgetanalys är tre olika faser i arbetet med budget. Budgetuppställningen och de budgetar och rapporter som då skapas har fokus på själva dokumenten. Budgetuppföljning och budgetanalys däremot betonar budgeten som en process (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Ett företags ekonomisystem består av komponenter som redovisning, kalkylering, internprissättning, investeringsbedömning och budget. Skillnaden mellan redovisning och budget är att redovisningens syfte är att visa en bild av vad som har hänt medan budgetens syfte är att påverka människors framtida handlingar. Viktiga aspekter i budgeteringen är bland annat val av budgetperiod och budgeteringstidpunkt och att bestämma måltal och handlingsramar, det vill säga vilken frihetsgrad individer ges inom bestämda begränsningar, för delbudgetar och totalbudget (Bergstrand & Olve 1996). I en artikel i tidskriften Journal of Management Accounting Research ger Hansen, Otley och Van der Stede (2003) oss en överblick över vilka allmänna strömmar som finns angående budgetfrågan. Enligt författarna av denna artikel har missnöjet med budgeten antingen lett till försök att förbättra befintlig budget eller att budgeten helt överges. De ser att traditionell finansiell budgetering som fastställs högst upp i organisationen uppmuntrar kortsiktigt beslutsfattande och hindrar resursallokering samt att den befrämjar oönskade beteenden. Enligt dem är denna problematik underrepresenterad i studentlitteraturen. De anser även att det finns ett glapp mellan forskningen och tillämpningen. Dessa oönskade budgetbeteenden leder oss in på institutionaliserade mönster vilket forskare som till exempel Scapens (2006) under 2000-talet har börjat intressera sig för i redovisningssammanhang. Enligt Scapens (2006) kommer sig institutionaliserade mönster av att institutioners regler och rutiner formar människors handlingar och blir därmed ett självklart sätt att tänka och agera. Tidigare har det varit ett glapp mellan befintlig teori och hur professionen har tillämpat redovisningen i verkligheten. Tillämpning av redovisning och budget kan te sig olika på grund av att användare arbetar enligt underförstådda regler som institutionen har skapat och som har blivit

- 1 -

något vedertaget. Vidare har Scapens (2006) försökt förstå de processer som påverkar det att tillämpningen av redovisning förändras på arbetsplatser. Genom att fokusera på de interna processerna är det möjligt att undersöka hur tänkande på ett institutionaliserat sätt, det vill säga hur existerande regler och rutiner formar redovisningsförändringar. Utmaningen i framtiden är att använda den teoretiska förståelsen till att vara relevant i praxis i det övriga samhället. Några kritiker har ifrågasatt budgetens vara eller icke vara eftersom de anser den är ålderdomlig och att den enbart stödjer intern effektivitet samt att den inte anses ge något mervärde för företagen. Trots brister med den årliga budgeten anser Ekholm och Wallin (2000) inte att den är överflödig utan att den fyller en viktig funktion för intern kontroll och koordinering. Med tanke på att budgetens vara eller icke vara diskuteras bland forskare så tolkar vi diskussionen som att det inte är självklart att budgeteringen är perfekt utan att den har sina begränsningar. Budgetering kan enligt Ax, Johansson & Kullvén (2007) ge negativa effekter som kan anses som icke avsedda. Två exempel på icke avsedda roller är att budgeteringens funktion blir till en slags legitimering av verksamhetens existens eller att den utnyttjas till att utöva makt. Den kommunala budgeten är viktig ur ett samhällsperspektiv och därför är den också lagstadgad (Brorström, Haglund & Solli 1999). Den kommunala budgeten ska enligt lag upprättas varje år och budgetåret följer kalenderåret Kommunallag (1991:900). Därmed är inte alternativa budgetmodeller eller perioder aktuella i kommunal budgetering utan mellan två år finns en gränsdragning. Budgeten börjar på en ny cykel den första januari för varje år och med den sker nya resursfördelningar till verksamheterna, så kallade verksamhetsanslag. Vi ställer oss frågor om ett annalkande årsskifte påverkar om verksamheter hushåller med sina pengar eller inte? Blir medarbetade stressade av att året tar slut och därmed de överskridande pengarna som finns kvar av verksamhetsbudgeten? Frågorna leder oss in på följande problemdiskussion;

1.2 Problemdiskussion och forskningsfråga Vi har i bakgrunden gett exempel på budgetens betydelse och dess påverkan på verksamheter. Med budgeten går det att påverka människors handlingar (Bergstrand & Olve 1996). Vi har upplevt olika handlingsmönster beroende på hur den årliga budgeten avslutas. När överskott inte får behållas från ett år till ett annat kan en följd bli att inköp ökat i slutet av året för att verksamhetsanslag skall förbrukas. Utifrån våra iakttagelser har vi gjort ett antagande att verksamhetsansvariga och medarbetare anser att pengarna som har budgeterats till dem också skall tillfalla deras verksamhet och inte till någon annan. Vad vi har ansett vara ett bekymmer är att överskottspengarna kanske inte används till 100 procent för meningsfulla ändamål. Beteendet att skynda sig att köpa upp kvarvarande pengar kanske vi kan sortera under begreppet institutionalisering. Det innebär att handlingsmönster uppfattas som självklara i en organisation. Vidare har vi i vår studie försökt utröna om det finns en tyst överenskommelse om att tilldelade resurser förbrukas till det ”lilla extra”, så det går jämt upp. Kan budgetanslaget tolkas fel och ge vissa bieffekter som styrande inte räknat med? Den kommunala budgeten är som vi nämnt lagstadgad och den startar oftast med kommunstyrelsen eller att dess arbetsutskott fastställer anvisningar för upprättandet av budgeten (Brorström & Solli 1990). I Kommunallagen (1991:900) uppmanas kommuner att

- 2 -

bedriva verksamhet enligt god ekonomisk hushållning. Vidare skall enligt Kommunallag (1991:900) en kommunal budget fastställas för ett kalenderår. Därmed har varje verksamhetsansvarig kalenderåret på sig att använda sina resurser och följande år börjar processen om från början. I många fall nollställs föregående års anslag även om det visar på ett överskott. Vårt intresse för en studie om kommunal budget kommer sig av att vi tidigare har arbetat inom kommunal verksamhet. Vi har sett ett förändrat inköpsbeteende vid annalkande årsskiften när det visar sig att delverksamheterna inte har förbrukat hela sitt anslag. Detta har väckt funderingar på om beteendet verkligen har varit i enlighet med Kommunallagens ”god ekonomisk hushållning”. Vi visste att det dock fanns exempel på verksamheter som får behålla en viss del av det tilldelade anslaget. Här ställde vi oss frågande till vad som är bakgrunden till detta beslut? Hur påverkas inköpsmönstret av att en del av överskottet får behållas och vad finns det för fördelar och nackdelar med det? I vår studie har vi sett närmare på hur regler och rutiner kan påverka människors handlingar och om regelverk kan utformas olika beroende på vilken effekt som önskas. Speciellt intressant är regelverken kring hanteringen av överskotts- och underskottspengar vid budgetårets slut. Som fokusverksamhet valde vi kommunal skola och som fokusgrupp valde vi ekonomichefer och rektorer som medverkar när budgetens ramar sätts inom skolorna och som är ansvariga för att den sedan följs. Vi var intresserade av hur och vad de kommunicerar vid årsslut angående eventuella överskott. Detta utifrån den underliggande problematiken angående att fördelade pengar tillhör en specifik verksamhet medan det kanske finns större behov på andra ställen inom organisationen. Studien är mycket intressant då den kan ge en djupare och bredare förståelse för institutionaliserade handlingar och tänkande. Det finns så många rutiner och handlingar som aktörer på kommunala arbetsplatser gör som är till synes självklara. Scapens (2006) har studerat institutionell teori och menar att det finns en hel del komplexa händelser som äger rum i organisationer och som är unika för varje enskild organisation. Om vi ska förstå vad som orsakar förändringar i organisationer så måste vi förstå de interna processerna. Vidare om vi ska förstå vad som sker i praxis så måste vi förstå samspelet inom organisationen (Scapens 2006). Regler, rutiner, handlingar och aktörers sätt att tänka hör ihop i sammanhanget och det ena formar det andra (Burns & Scapens 2000). Med tanke på institutionaliseringens påverkan kopplar vi det till att det är viktigt för styrande som vill förändra något att ha en kunskap om vilket institutionellt tänkande som omedvetet styr de dagliga handlingarna. Det kanske inte enbart räcker med att förändra gällande regler. Förhoppningsvis intresserar studien även inblandade aktörer i kommunal budgetering. Problemformulering:

• Vilka institutioner kan identifieras i den kommunala budgeteringen?

• Hur påverkar regelverk beträffande överskott och underskott i den ettåriga budgeten inköpsbeteenden?

1.3 Syfte

• Syftet med vår studie är att bidra med en djupare och bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar som förekommer i den kommunala budgeteringen.

- 3 -

1.4 Avgränsningar I vår teori och empiri beskriver vi både den politiska och tjänstemäns påverkan och delaktighet i kommunal budgetering och verksamhet. Då vi inte intervjuat några nämndemän är analysen gjord utifrån ett tjänstemanna och verksamhetsperspektiv. Vi har heller inte fördjupat oss i budgeten som ett dokument eller vilka metoder som används vid budgetuppställningen i praktiken.

1.5 Disposition Följande disposition presenterar uppsatsens fortsatta upplägg. Kapitel 2 I kapitel 2 redogörs för våra vetenskapliga ställningstaganden och vilka

metoder som använts för att genomföra studien, för att samla in och bearbeta empiriska data. Därefter avslutas kapitlet med en kritisk utvärdering av metod och källor.

Kapitel 3 I kapitel 3 ges en sammanställning av den teori som stödjer forskningsområdet

om kommunala institutioner. Kapitlet behandlar institutionell teori, förvaltningsekonomi vilken omfattar kommunallagen, balanserad budget och kommunal organisation. Sedan behandlas utvalda delar ur budgeteringens syfte som har koppling till forskningsproblemet.

Kapitel 4 I kapitel 4 sammanställs de empiriska data som framkommit under

intervjuerna. Sammanställningen är uppdelad på respondenterna. Kapitel 5 I kapitel 5 analyseras det empiriska materialet med utgångspunkt av den

teoretiska referensramen. I analysen kopplas intervjusvaren till forskning och litteratur inom ämnesområdet.

Kapitel 6 I kapitel 6 presenteras slutsatser av vad som framkommit ur studien.

Slutsatserna baseras på problemformuleringen och syftet och ska ge svar på forskningsfrågan. Diskussion förs om studiens trovärdighet, poängrikedom och relevans.

Kapitel 7 I kapitel 7 diskuteras vilket teoretiskt och praktiskt bidrag studien tillför

forskningen. Kapitlet avslutas med ett förslag till fortsatt forskning.

- 4 -

2 Metod Följande kapitel beskriver delar av samhällsvetenskaplig metodologi som är relevanta för vår studie. Beskrivningen är en vägledning för att visa läsaren ur vilket perspektiv vi närmar oss forskningsproblemet vad gäller vetenskapsteoretiska ställningstaganden. Därefter presenterar vi hur vi samlat in och bearbetat data och avslutar med att utvärdera vår metod och datakällor kritiskt.

2.1 Vetenskapliga förhållningssätt Vetenskapliga ställningstaganden görs på två sätt. Ett sätt är att betrakta världen och kallas ontologi. Det andra är synen på kunskap och kallas epistemologi. Ontologi är verklighetsuppfattning och i samhällsvetenskapen handlar det om att åstadkomma kunskap om hur den sociala verkligheten ser ut (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av verklighetsuppfattning är realism och idealism. Skillnaden mellan dem är frågan om världen är beroende av människans subjektiva tänkanden (Burrell and Morgan´s framework se Riahi-Belkaoui 2004). Människans tolkningar kan göra att vi handlar olika beroende på situationen. Det här ställer frågan om det kan finnas lagar som styr samvaron mellan människor eller om det är den enskilde individens uppfattning som styr (Johannessen & Tufte 2007). Idealismen är en uppfattning som bygger på att världen är beroende av mänskligt tänkande och mentala företeelser som till exempel idéer. Motsatsen till idealism är realism. Realism bygger på att världen ses som objektiv och den är oberoende av människors tänkande. En realist ser på världen som den faktiskt är utan att spekulera (www.ne.se). Vetenskapliga ställningstaganden görs på två sätt. Ett sätt är att betrakta världen och kallas ontologi. Det andra är synen på kunskap och kallas epistemologi. Ontologi är verklighetsuppfattning och i samhällsvetenskapen handlar det om att åstadkomma kunskap om hur den sociala verkligheten ser ut (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av verklighetsuppfattning är realism och idealism. Skillnaden mellan dem är frågan om världen är beroende av människans subjektiva tänkanden (Burrell and Morgan´s framework se Riahi-Belkaoui 2004). Människans tolkningar kan göra att vi handlar olika beroende på situationen. Det här ställer frågan om det kan finnas lagar som styr samvaron mellan människor eller om det är den enskilde individens uppfattning som styr (Johannessen & Tufte 2007). Epistemologi behandlar frågor som berör hur vi kan få kunskap om verkligheten. Detta vetenskapliga ställningstagande är även en tolkningsfråga. Kan vi få objektiv kunskap om det som sker eller är den mesta kunskapen till för att tolkas så att vi får olika uppfattningar om den sociala verkligheten (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av kunskapsuppfattning är rationalism och empirism och skillnaderna dem emellan är hur kunskapsbildning ska ske. Rationalism menar Stenbock-Hult (2004) att kunskapen är förnuftsgrundad. Personer som är rationella tänker självständigt och handlar enligt förnuftet. Empirism är rationalismens motsats och säger att kunskapen är erfarenhetsgrundad (www.ne.se) och inte beroende av människans förnuft (Stenbock-Hult 2004). Vår ontologiska uppfattning när vi närmade oss problemet för att få kännedom om det, var till en början att betrakta fenomenet objektivt utan egna värderingar det vill säga vi såg realistiskt på det. I analysfasen antog vi en idealistisk synvinkel och tolkade och lade till egna mentala

- 5 -

föreställningar. Vår epistemologiska uppfattning om hur vi kunde få kunskap om fenomenet utgick ifrån empirism. Här hämtade vi material från fältet och inhämtade kunskapen objektivt. I analysfasen vävde vi in rationalism det vill säga vårt eget förnuft och tolkade empirin vi erhållit från fältet för att bygga vidare på kunskapen. I ämnet vetenskaplig teori talas det om paradigm vilket kan beskrivas som universellt erkända vetenskapliga teorier som för tiden är modeller för problemlösning för de praktiserande eller forskarna (Riahi-Belkaoui 2004). Två starka paradigm inom samhällsvetenskapen är hermeneutiken och positivismen. De är i stor utsträckning varandras motsatser då hermeneutiken med sina kvalitativa metoder söker förståelse. Positivismen söker däremot förklara fenomen med hjälp av kvantitativa metoder (Andersen 2008). Hermeneutik och positivismen skiljer sig åt genom synen på kunskap och världen. Positivisten anser inte att det finns någon egentlig skillnad i förklaringen av natur- eller samhällsvetenskaper. Även sociala sammanhang kan enligt dem förklaras utifrån fakta och på ett objektivt sätt. Deras analysmetoder är desamma oavsett om de studerar sociala fenomen eller om naturen studeras. Hermeneutikern kritiserar positivisten och menar att deras analysmetod bara fungerar i en rationell värld med aktörer som är rationella och objektiva. Hermeneutikern söker inte förklarande kunskap utan förstående. Den förstående kunskapen har alltid sin utgångspunkt i den enskilda individen (Arbnor & Bjerke 1994). Centralt i hermeneutiken är den hermeneutiska spiralen där en viktig del i tolkningsprocessen är dialogen som för forskaren från den egna förförståelsen till ny förståelse (Andersen 2008). I vårt arbete har vi startat med vår förförståelse för användningen av kommunal budgetering. Utifrån genomförda intervjuer har vi bildat oss en ny förståelse av den kommunala budgeteringen.

2.2 Vetenskaplig ansats Slutledningsmetoder handlar om vilket förfarande som används för att generalisera eller upptäcka empiriska regelbundenheter, lagar eller teorier (Riahi-Belkaoui 2007). Nedan beskriver vi tre slutledningsmetoder och hur vi använder oss av dem. Den induktiva ansatsen beskrivs av Andersen (2008) som upptäcktens väg där empiri utgör grunden i sökandet efter lagbundenhet. De observerade samband som finns i de fall som studeras anses vara generellt giltiga enligt den induktiva ansatsen (Alvesson & Sköldberg 2008). Vid deduktion är utgångspunkten insamlande av befintlig teori (Johannessen & Tufte 2007). Generella påstående testas med syftet att antingen förkastas eller för att verifieras som sanna i den studerade kontexten (Riahi-Belkaoui 2007). Den deduktiva ansatsen har sin utgångspunkt i en generell regel och att utifrån den kan ett enskilt fall förklaras. De mönster och tendenser som kan vara underliggande tas inte med för beaktande av fenomenet (Alvesson & Sköldberg 2008). Abduktion startar precis som induktionen med empiri men dess väg till teori är inte densamma. Under arbetets gång sker en växelverkan mellan induktion och deduktion. Teori och empiri används parallellt och båda omtolkas kontinuerligt under arbetets framskridande (Alvesson & Sköldberg 2008). I praktiken har vår slutledningsmetod blivit en växelverkan mellan induktion och deduktion då insamlingen av empiri och teori har skett parallellt. Vår

- 6 -

startpunkt var den induktiva då vi förde med oss empiri i form av egna erfarenheter från kommunal budgetering. Därefter övergick vi till en deduktiv slutledningsmetod då vi i våra analyser har en stark förankring till vår teoretiska referensram. Den empiri vi fått genom våra intervjuer har analyserats utifrån teorin och då främst den institutionella teorin. Från en induktiv inledning kom vårt arbete att svänga över till en deduktiv slutledningsmetod. Så sammanfattningsvis kan vi säga att uppsatsen är baserad på den abduktiva slutledningsmetoden.

2.3 Metodologiska ställningstaganden Det finns två tillvägagångssätt att samla information på. Det första tillvägagångssättet är den kvalitativa metoden som inte använder sig av siffror utan av ”mjuka” data. Insamling av kvalitativa data sker t.ex. genom öppna intervjuer som ger den intervjuade möjlighet att formulera svaren själv (Johannessen & Tufte 2007). Efter insamlandet analyseras data och verklighetsuppfattningar söks som kan ge en förklaring på aktörernas sätt att agera. Såväl kulturella som individuella förklaringar kan vara utgångspunkten i meningskapandet (Johannessen & Tufte 2007). Vi har arbetat enligt den kvalitativa ansatsen för att vi genomför datainsamlingen genom fallstudier i form av djupintervjuer. Våra respondenter är ekonomer på kommundelsnivå och rektorer. Med hjälp av djupintervjun har vi skaffat oss en djupare och en bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar i den kommunala budgeteringen. Djupintervjun har den fördelen gentemot enkätundersökningar i och med att det finns möjligheter att ställa följdfrågor och be om förtydliganden. Det andra tillvägagångssättet är den kvantitativa metoden som främst använder sig av mätningar och statisktik vid insamling och analys av empiri (Backman 1998). En kombination av en kvalitativ och kvantitativ ansats tror vi ger en större tyngd då de antaganden som görs utifrån till exempel en intervju kan ges ytterligare belägg om siffror visar på likartade tendenser. Genom en kombination av dessa två kan vi genom den kvalitativa metoden få en förståelse och med den kvantitativa få en förklaring av fenomenet (Andersen 2008). Det fanns dock inte tidsmässigt utrymme för båda dessa metoder i vår kandidatuppsats.

2.4 Val av undersökningsmetod Den kvalitativa undersökningen har genomförts genom djupintervjuer. Informationen som insamlats har skett vid intervju med en ekonom på kommundelsnivå i Borås och med en ekonomichef på stadsdelsnivå i Göteborg. Vi har även intervjuat rektorer från två skolor, en skola i Borås och en skola i Göteborg. Med hjälp av djupintervjun önskade vi skaffa oss en bredare och djupare förståelse av fenomenet. Intervjuerna har varit semistrukturerade, där frågorna inte var så detaljerade utan snarare fokuserar på olika teman (Johannessen & Tufte 2007). Vi valde att genomföra djupintervjuer då de har en fördel gentemot enkätundersökningar att vid djupintervjuer finns möjligheten att ställa följdfrågor och be om förtydliganden.

- 7 -

2.5 Datainsamlingsmetod I vår forskning har vi att använt oss av den kvalitativa undersökningsmetoden. Våra frågor (se bilaga 1) har varit semistrukturerade utifrån centrala ämnesområden av budgeteringens utformning och tillämpning. Den kvalitativa undersökningens innebörd är att vi har tolkat och försökt förstå varför det är som det är. Metoden i tolkningsprocessen vi använde oss av var enligt den hermeneutiska spiralen. Det innebär att vi successivt utifrån vår förförståelse har försökt bygga på vår befintliga kunskap för att successivt få en ny förståelse (Andersen 2008). Då vi tolkade vårt insamlade material på ett iterativt sätt har vi under arbetets gång korrigerat vår förståelse. I tolkningen av intervjusvar har vi även gjort försök att komma åt det outtalade och det underförstådda. På ett hermeneutiskt sätt har vi försökt se förbi det som tydligt uttalas. Vår inställning till informationen vi får genom intervjuerna har varit öppen men ändå kritisk så till vida att vi har försökt bedöma rimligheten i svaren.

2.5.1 Intervjuer För att samla in kvalitativ information är intervjuer en vanlig metod som sker genom ett möte mellan intervjuare och respondent. Det huvudsakliga syftet i en kvalitativ fallstudie är att få en viss typ av information där forskaren vill utröna något av respondentens kunskaper, tankar eller åsikter. Eftersom det är omöjligt för forskaren att observera känslor eller hur människor tolkar sin omvärld, måste denne ställa frågor om detta, vilket intervjun möjliggör (Merriam 1994). Med grundval av vårt forskningsproblem, där vi vill identifiera institutioner som förekommer i den kommunala budgeteringen, så är intervjuer att föredra. Detta eftersom vår avsikt är att få insikt om hur våra respondenter tänker. Vi har använt oss av strukturerade frågor vid alla intervjuer. Det ger fördelen att respondenternas svar kan jämföras (Johannessen & Tufte, 2007). Vid sidan av de strukturerade frågorna har vi frågat vidare på svar respondenten har gett oss. Det har gjort att vi följt intervjufrågorna med flexibilitet och tagit fasta på svar som varit av intresse och under intervjuns gång kastat om frågeordningen. Upplägget av intervjun var att den ena av oss ledde frågeställandet i intervjun medan den andra lyssnade och iakttog och ställde följdfrågor. Vid intervjuerna hade vi med frågor om respondentens bakgrund. Detta eftersom personligheter och utbildning påverkar uppfattningar och svar mycket och det är bra för oss att känna till då vi analyserar materialet. Exakt samma fråga kan besvaras på många olika sätt. Före intervjun fick respondenterna frågorna med elektronisk post för att kunna förbereda sig och för att få en uppfattning om vad vi ville ha svar på. Samtliga intervjutillfällen har vi spelat in antingen med en diktafon eller med en mp3-spelare för att vid ett senare tillfälle kunna lyssna på intervjun. Detta säkerställde att vi fått med allt som sagts och att vi kan gå tillbaka och kontrollera svaren. Alla inspelningarna har vi även överfört från tal till skrift till text i ett ordbehandlingsprogram. Transkriberingarna har vi därefter sammanfattat för att göra dem mer läsvänliga. Sammanfattningarna av varje intervju skickade vi till respektive respondent för en avstämning och för att säkerställa att vi har förstått rätt. Alla sammanfattningar är bekräftade utom en i och med att respondenten inte hörde av sig

- 8 -

2.5.2 Respondenter Intervjuerna genomfördes med sammanlagt fem personer på fyra olika arbetsplatser. Från samma stadsdel i Göteborg intervjuades ekonomichefen och en rektor. I Borås intervjuades en ekonom och rektorer från en skola från samma kommundel. Vi har inte skrivit ut namn och vilken kommundel/stadsdel respondenterna tjänstgör i och anledningen till det är vi har valt att hålla respondenterna anonyma. Vi tycker för det första att våra frågor har varit ganska djupa och det har krävts personliga svar från respondenterna. För det andra anser vi att studien inte är beroende av någon speciell person utan det var i första hand liknande befattningar vi riktade oss mot i respektive stad.

2.5.3 Bearbetning och analys av insamlad empiri Efter genomförandet av våra intervjuer gjorde vi transkriberingar där frågor och respondenternas svar skrevs ner. De två intervjuer där våra respondenter gav omfattande svar med många exempel ställde vi inte många följdfrågor. Vid de två andra intervjuerna bad vi ofta om vidare förklaring och exemplifieringar med hjälp av följdfrågor. Transkriberingarna färgkodades sedan efter ett antal olika ord som; ansvar, budget, kommunikation, resursfördelning, uppföljning, underskott och överskott. Nästa steg i vår bearbetning var att sammanställa de fyra intervjuerna utifrån våra frågor eller ovan nämnda begrepp. Vår avsikt med färgkodningen och sammanställningen var att få en kategorisering (Andersen 2008). Vi ställde oss även frågan om hur vi skulle kategorisera vårt material men ändå behålla spårbarheten. För oss var det viktigt att kunna plocka ut specifik information ur vårt stora insamlingsmaterial men även att kunna härleda denna information tillbaka till sitt sammanhang i den ursprungliga transkriberingen. Vi valde därför att i transkriberingen både färgkoda och numrera de svar som våra respondenter gav. Tolkning av insamlad data användes för att med hjälp av dem göra en bedömning av om resultaten är hållbara eller vilken betydelse de har (Andersen 2008). Utifrån vår tolkning men även våra antaganden om alternativa tolkningar så försökte vi få en trovärdighet i de slutsatser vi drog i vår analys. Under analysfasen har vi pendlat mellan vårt kodade material och de fullständiga transkriberingarna för att dels välja ut belysande och representativa uttalanden från våra respondenter och dels för att kontrollera att de inte frikopplats från sitt sammanhang.

2.6 Metodkritik Forskning innebär risker för fel och det finns många tänkbara fallgropar (Johannessen & Tufte 2007). I detta kapitel behandlas hur giltig och tillförlitlig vår insamlade data är.

2.6.1 Validitet God validitet innebär att forskare mäter det som de har för avsikt att undersöka. Inre validitet uppnås genom att begrepp om fenomenet och det som i undersökningen mäts stämmer överens. Det finns en stor svårighet att från definierade begrepp operationalisera dessa till mätbara frågor som respondenten tolkar rätt (Eriksson & Wiedersheim 2006). När det gäller de kvalitativa undersökningarna kan samband och tillförlitlighet inte beräknas med hjälp av statistik utan där får forskaren i större utsträckning använda sig av rimlighetsbedömningar. Vi

- 9 -

grundade våra rimlighetsbedömningar på att vi fått likvärdiga svar från samtliga respondenter. Även om våra respondenter inte uttryckt sig i exakt samma ordalag har deras svar gett oss klara indikationer som pekat åt samma håll.

2.6.2 Reliabilitet Vid en undersökning bör inte enbart krav ställas på validitet utan även på reliabilitet. Med reliabilitet avses tillförlitligheten i själva mätningen. En undersökning med hög reliabilitet får samma utfall när de görs om igen. (Eriksson & Wiedersheim, 2006). För att uppnå reliabilitet är det av vikt hur information och data samlas, vilken data som sedan ska användas samt hur den bearbetas (Johannessen & Tufte 2007). Reliabiliteten i vår kvalitativa studie har blivit intersubjektivt bekräftad. Med intersubjektiv reliabilitet menas att tillförlitligheten är godtagbar om undersökningsdata uppnår en acceptans av respondenter som är representanter för den undersökta verkligheten (Popper se Stenbock-Hult 2004). I vår studie har vi efter sammanställningen låtit våra respondenter ta del av materialet. De fick då möjligheten att påpeka om någon missuppfattning hade skett, vilket stärkte intersubjektiviteten. Intervjusituationen är känslig för hur frågor formuleras, hur de ställs, hur de tolkas, meddelas för att till slut uppfattas och tolkas. Vid tolkning och analys kan vår förförståelse påverka. Vi har inte kunnat vara helt objektiva i denna process och det är en begränsning i den bemärkelsen att vi har varit mer mottagliga för vissa signaler än av andra. Ett helt objektivt förhållningssätt under hela processen är dock en omöjlighet. Vi har under arbetets gång fört en dialog med varandra där vi kritiskt granskat vår empiri, vår analys och våra slutsatser.

2.7 Källkritik Den information som kommer fram under intervjun är beroende av relationen mellan deltagarna, vilken kan påverka intervjun både positivt och negativt (Johannessen & Tufte 2007). Eftersom vi båda har en yrkesmässig relation till minst en av respondenterna valde vi att låta den andra av oss som inte har den relationen sammanfatta intervjun. Detta för att inte låta någons förförståelse eller egna värderingar påverka innehållet i den. Efter att ha genomfört alla fyra kunde vi konstatera att det var stor skillnad i hur uttömmande svar vi fick från våra respondenter. På grund av att respondenterna inte besvarar våra frågor på ett likvärdigt sätt så är deras svar inte fullt ut jämförbara. Eftersom vi i förväg hade utarbetat en mall över vilka frågor vi måste ha svar på har dock alla respondenter mer eller mindre berört de centrala ämnena. Vi upplevde också att det var skillnader i respondenternas förståelse av frågeställningarna. Olika förståelse kan ha påverkat de svar vi fick.

- 10 -

2.8 Sammanfattning av metodik I vetenskapliga ställningstaganden utgick vår ontologiska uppfattning om vårt forskningsproblem att till en början se realistiskt på ämnet utan egna värderingar. I analysfasen intog vi en idealistisk synvinkel och tolkade och lade till egna värderingar. Vår epistemologiska uppfattning om hur vi skulle få kunskap i ämnet utgick ifrån empirism då vi hämtade material från fältet på ett objektivt sätt. Då vi analyserade materialet vävde vi in rationalism vilket innebar att vi använde vårt eget förnuft för att tolka. Tolkningsprocessen utgick ifrån det hermeneutiska förhållningssättet. I enlighet med den hermeneutiska spiralen sökte vi förstående kunskap med startpunkt ifrån vår förförståelse. Slutledningsmetoden som användes i studien växlade mellan induktion och deduktion och landade i en abduktiv slutledningsmetod. Insamlingen av empiri och teori utfördes parallellt. Vi valde den kvalitativa metoden i och med att vårt forskningsproblem krävde mjuk data. Datainsamlingen i vår kvalitativa metod gjordes med hjälp av djupintervjuer. Vi genomförde intervjuer vid sammanlagt fyra olika tillfällen vilket spelades in och transkriberades. Vi såg kritiskt på vår metod och försökte undvika fallgropar. Validiteten i en kvalitativ studie innebär en god rimlighet i det som undersöks. Reliabiliteten i en kvalitativ studie innebär att tillförlitligheten för studien är godtagbar om den uppnår acceptans från respondenternas sida. Vi har låtit respondenterna ta del av intervjusammanställningarna, vilket vi anser har blivit intersubjektivt bekräftat. Vi var medvetna om att intervjusituationen är känslig för hur frågor formuleras och hur de tolkas. Vid tolkning av det empiriska materialet påverkar vår förförståelse vilket också påverkar objektiviteten. Vi såg också kritiskt på våra källor som vi båda har någon yrkesmässig relation till. För att undvika att egna tankar och värderingar får genomsyra sammanfattningen av intervjun lät vi den andra personen som inte har den yrkesmässiga relationen till respondenten, att sammanfatta intervjun. En svårighet med våra källor var att svaren inte alltid var lika uttömmande. Detta kunde orsaka att det blev svårare att jämföra intervjusvaren. När vi var färdiga med våra val av metoder och hade bestämt vilka nyckelbegrepp vi skulle bygga studien på, underlättade det vilken teori vi skulle söka kunskap i. Den teoretiska referensramen behandlas i följande kapitel.

- 11 -

3 Teoretisk referensram Följande kapitel är en sammanställning av teori som berör vårt forskningsområde. Teorin ger vår studie ett stöd och en större tyngd i det vi vill lyfta fram. De tre delar vår forskning bygger på behandlar institutionell teori, förvaltningsekonomi och budgeteringens syfte.

3.1 Institutionell teori Eftersom vårt forskningsproblem handlar om regelverk, rutiner, handlingssätt och människors uppfattningar kring överskott/underskott vid ett budgetårs slut ser vi den institutionella teorin som central. För att få en förståelse av ovanstående och också för att förstå hur ekonomistyrningen formas i praktiken är den institutionella teorin användbar. Den institutionella teorin var till hjälp när vi försökte få en förståelse för tillämpning av ekonomistyrning inom organisationer. Det finns tre olika skolor inom den institutionella teorin. Den nyinstitutionella ekonomiska skolan (NIE, ”New Institutional Economics”) fokuserar på hur ekonomiska transaktioner regleras i en organisation. NIE uppmärksammar ekonomiska faktorer som en förklaring till skillnader i institutionella anordningar. Dessa ekonomiska faktorer hjälper till att forma en organisations struktur. Samtidigt så formas organisationen av fler faktorer än de ekonomiska (Scapens 2006). Den nyinstitutionella sociologi (NIS, ”New Institutional Sociology”) skolan ägnar sig åt de institutioner som finns i organisationens omgivning och som har en påverkan på hur organisationens system och struktur utformas. Anhängare av denna skola försöker förklara varför organisationer inom vissa branscher även visar på likheter. Enligt NIE och NIS är det yttre faktorer som formar organisationer. Gammal - institutionell ekonomi (OIE, ”Old Institutional Economics”) ägnar sig åt institutionen som formar handlingar och tankesätt hos enskilda individer. OIE ser på vilka interna processer som har en påverkan på organisationers tillämpning av ekonomistyrning (Scapens 2006). OIE försöker att finna orsaker till att vi ser vissa typer av ekonomiska handlingssätt inom organisationer (Burns & Scapens 2000). Vi har valt att använda den gammal-insitutionella-ekonomiska teorin (OIE) som en utgångspunkt i vår uppsats. Anledningen bakom detta beslut är att vi ser den som ett lämplig teoretisk grund att utgå ifrån när vi analyserade institutioner inom kommunal budgetering. Scapens (2006) förklarar med sin forskning varför det finns skillnader i hur olika organisationer tillämpar ekonomistyrning. Inom institutionell teori studeras olika handlingssätt inom det ekonomiska systemet och organisationen som kan bli införlivade i och formade av organisationen det vill säga bli institutionaliserade (Scapens 2006). Företags specifika tillämpning av ekonomistyrning uppstår och utvecklas som en följd av externa trender inom ekonomi och organisationsområdet. Utifrån ett OIE – perspektiv går det att studera ekonomistyrningen som de regler och rutiner som formar en organisations olika aktiviteter (Scapens 2006). Regler definieras i detta sammanhang som mer formella uttalanden om tillvägagångssätt medan rutiner kan ses som de tillvägagångssätt som tillämpas i praktiken (Burns & Scapens 2000). Scapens (2006) menar att regler och rutiner kan förändras tämligen snabbt över tid men institutionen, det vedertagna sättet att tänka har en långsammare förändringstakt. Vidare skriver Scapens att regler och rutiner blir en sammanfattning av organisationens samlade kunnande. Med tiden kommer anställda att lämna organisationen och ersättas med nya. De nyanställda kommer att läras hur saker görs inom organisationen och på så sätt är organisationens samlade kunnande inte knutna till individerna

- 12 -

i sig själva. Scapens menar att rutiner kan utvecklas över tid och bli självklara. Det blir en självklarhet hur saker skall utföras och nya individer får dem överlämnade till sig. Utgångspunkten för institutionella ramverk är enligt Burns och Scapens (2000) att redovisningstillämpningar kan såväl forma en institution som att formas av själva institutionen. En institution beskrivs som ett sätt att tänka och agera och som är införlivad i en grupps vanor eller människors sedvanor. Det kan ses som ett handlingsmönster som är förväntat i ett givet socialt sammanhang, som de relationer som finns mellan den sociala gruppens olika aktiviteter eller gruppens kommunikation.

3.1.1 Burns och Scapens institutionella ramverk Med denna utgångspunkt har Burns och Scapens (2000) utvecklat ett ramverk där de beskriver att det i institutioner finns underliggande antaganden som styr hur individer kommer att agera. Centralt i ramverket är att ekonomistyrningen är en del av organisationens rutiner och regler och som därmed gör det möjligt för organisationens medlemmar att skapa en mening åt sina handlingar (Scapens 2006).

Tid Handlingarnas värld

Rutiner

Regler

Rutiner

Regler

b b b

c c c

Institutionell värld

a d a d

b b b

c c c

Förklaring: a = avkodning (eller kodning) b = implementering c = reproducering d = institutionalisering

Figur 3.1 Institutionaliseringsprocessen (Burns & Scapens 2000).

- 13 -

Burns och Scapens (2000) och Scapens (2006) beskriver i två artiklar institutionaliseringsprocessen och förklarar hur institutionen är uppbyggd, dess beståndsdelar samt vilka processer som pågår. Burns och Scapens modell över institutionaliseringsprocessen (2000) innehåller följande beståndsdelar; den institutionella världen, regler och rutiner samt handlingarnas värld.

• Institutionens värld är det underliggande sättet att tänka som styr hur människor i en organisation beter sig (Scapens 2006). Institutionen kan ses som regler och rutiner som har blivit det vedertagna sättet att bete sig på. Dessa regler och rutiner kan vara separerade från sitt ursprungliga historiska sammanhang och då existerar de bara som en förståelse och ett kunskapskapital hos individer och grupper. Att förändra det institutionella tänkandet är en långsammare process jämfört med handlingarnas förändringsprocess. Ju bredare en institution är accepterade desto större påverkan på aktörer har den. Starka institutioner har även en stor motståndskraft mot förändringar.

• Regler och rutiner knyter handlingar till institutionen, de avkodar institutionen och visar de handlingar som är självklara för aktörer i organisationen. En institutions regler och rutiner är en sammanfattning av organisationens samlade kunnande.

• Handlingarnas värld är de dagliga handlingar som utförs av aktörer i organisationen. • Tidslinjen vid institutionens och handlingarnas värld är heldragen eftersom processen

är en pågående och kumulativ förändring. De olika beståndsdelarna i Burns och Scapens modell över institutionaliseringsprocessen (2000) förbinds via såväl handlingar som av vad som sägs.

• Linjerna a och b (de pilar som går neråt i figur 3.1) representerar samordnade processer (synkroniserade) och linjerna c och d representerar de språkliga processerna.

• A och d är inte heldragna linjer eftersom de är mer abstrakta än de dagliga handlingarna. Vidare är dessa linjer tjockare i och med att det underliggande institutionella tänkandet har en stor påverkan på hur institutioner utformar sina regler och rutiner.

• B och c visar på handlingar som är en följd av institutionens regler och rutiner men dessa handlingar kan i sin tur leda till förändringar i regler och rutiner. Denna process innefattar både utförandet av själva handlingarna och en språklig aktivitet.

• Det tar längre tid för regler och rutiner att bli institutioner än handlingar detta exemplifieras i bilden med kortare tid mellan linje b och c än linje a och d. (Burns & Scapens, 2000, Scapens 2006).

- 14 -

Institutionaliseringsprocessen består av fyra separata processer och innehåller följande komponenter (Burns & Scapens, 2000, Scapens 2006);

• Avkodning innebär att institutionella principer blir till regler och rutiner.

• Implementering av de regler och rutiner som avkodar de institutionella principerna. Denna implementeringsprocess kan innebära medvetna val men den kan även vara en följd av tillämpningen av outtalade kunskaper om hur saker skall göras. Implementeringsprocessen av nya regler och rutiner kan bli utsatt för motstånd, särskilt om de utmanar vedertagna institutionella värderingar.

• Reproducering sker när upprepade handlingar leder till en reproducering av rutiner. Reproduceringen kan innefatta såväl medvetna som omedvetna förändringar. För att medvetna förändringar skall kunna genomföras krävs det att aktörer har tillräckliga resurser och har logiska argument och därmed kan ifrågasätta existerade regler och rutiner. Omedvetna förändringar kan ske om aktörer inte förstår eller accepterar regler och rutiner eller om systemet som finns för att övervaka efterlevnaden är bristfällig.

• Institutionalisering är den process där regler och rutiner blir det sätt som saker är, det vill säga institutioner. Dessa institutioner kommer sen att bli avkodade (kodade) till pågående regler och rutiner som kommer att forma nya regler och så fortsätter institutionaliseringsprocessen över tid.

För att kunna studera institutioner inom kommunal budgetering behövde vi en djupare och bredare förståelse för vilka förutsättningar som styr den kommunala budgeteringen. Förvaltningsekonomi beskriver den ekonomiska verksamheten inom till exempel kommuner.

3.2 Förvaltningsekonomi Då vi riktar vår fokus mot kommuners regler och rutiner ser vi det som nödvändigt att ha med bakgrundsbeskrivning om hur kommunal ekonomi och budgetering fungerar och vilka faktorer som styr regelutformningen. Det är Kommunstyrelsen som har det yttersta ansvaret för att budgetförslaget tas fram i kommuner. Budgetförslaget ska normalt vara framtaget av Kommunstyrelsen innan oktober månad är slut. Det är också Kommunstyrelsen som bestämmer när övriga kommunala nämnder ska lämna in sina budgetförslag kommunallag (8 kap 6-7 §§). Före november månad är slut ska budgeten vara fastställd av Kommunfullmäktige kommunallag (8 kap 8 §). (se vidare om Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige i avsnittet om kommunal organisation nedan.) Arbetet med budgeten i kommuner är lagstadgad och skall drivas enligt det demokratiska idealet. Det demokratiska idealet innebär att budgeten bör hållas tillgängligt för allmänheten. Allmänheten ska också få kännedom om vilken tidpunkt Kommunfullmäktige ämnar fastställa budgeten eftersom det är offentligt Kommunallag (8 kap 10 §). Tydligheten är viktig eftersom den skapar öppenhet och är viktig ur demokratisk synvinkel (Brorström, Haglund & Solli 1999). Enligt Brorström, Haglund och Solli (1999) är redovisningen betydelsefull ur samhällssynvinkel och därför är det viktigt att lagreglera kommunal redovisning. Redovisningens uppgift blir att beskriva hur resursfördelningen och användandet av

- 15 -

tillgängliga resurser som baseras på skattemedel sker. I kommuner har budgeten fått rollen att styra resursfördelningen eftersom kommunen till stor del saknar en marknad (Brorström, Haglund & Solli 1999). Det är dock inte bara lagar som gör att budgeten har en stor betydelse i ett kommunalt sammanhang. För ekonomiska ställningstaganden ska redovisningen vara ett relevant beslutsunderlag. Det är vanligt att budgeten styr den kommunala organisationen. För styrningen är sambandet mellan ekonomi och organisation mycket påtagligt och det gemensamma för dem är ansvar. Kommuner tillåts att fritt bilda sin egen organisation. Kravet är dock att det alltid måste finnas en fullmäktigeförsamling respektive en styrelse (Brorström, Haglund & Solli 1999). Vi nämnde ovan att kommunen till stor del saknar marknad vilket gör dem lite speciella. Brorström och Solli (1990) menar att för att kunna visa på kommuners resultat bör effekterna av den service som allmänheten erbjuds beskrivas. Dessa effekter kan exemplifieras med till exempel hur väl förskolebarnen kan förberedas för framtida prövningar? Eftersom mätningar på sådan effektivitet är svåra att genomföra kan prestationer mätas istället. Sådana prestationsmätningar kan till exempel vara: Antal inskrivna barn i barnomsorgen eller antalet hemtjänsttimmar. Det är enligt Brorström och Solli (1990) dock viktigt att betona att prestationsmåtten inte berättar något om verksamhetens kvalitet. Kommuner har ansvar för många stora och ansvarsfulla verksamheter såsom till exempel äldreomsorg, skol- och barnomsorg och handikappomsorg (www.boras.se). Trots kommuners omfattande ansvar och att det finns krav på vad verksamheter ska utföra ska det ändå utföras så kostnadseffektivt som möjligt. Det innebär att kommuner är skyldiga att utföra bra verksamhet i allt som åligger dem samtidigt som det inte får kosta så mycket. För kommuner är det en utmaning att leva upp till detta krav eftersom verksamheter ska ha fortsatt bibehållen kvalitet och åstadkomma än mer samtidigt som resursförbrukningen hålls på en låg nivå. På grund av den utveckling som sker gäller det för kommuner att forma organisationen och att finna styrformer som gör det möjligt att hänga med i effektivitetsutvecklingen. De två viktigaste komponenterna i att lyckas med att öka effektiviseringen är tydliga ansvarsförhållanden och tydliga beskrivningar av vad verksamheter förväntas utföra för uppdrag (Brorström, Haglund & Solli 1999). Brorström, Haglund och Solli (1999) tycker att idealet att åstadkomma mesta möjliga insatser med bibehållen kvalitet samtidigt som resurserna minskar innebär att det står i motsatsförhållande till det demokratiska idealet. Politiker och tjänstemän som är verksamma i kommuner har att hantera en konflikt som står mellan demokrati och effektivitet. I kommuner tillämpas olika modeller för resursfördelningen. En vanlig modell kallas behovsbudgetering. Den grundläggande tanken bakom behovsbudgeteringen är att resurser som fördelas ut till kommunens olika delar skall fördelas utifrån vilket befolkningsmässigt underlag respektive kommun- eller stadsdel har (Bokenstrand 2000). De resurser som fördelas ut skall spegla invånarnas nyttjande av den kommunala verksamheten som finns i kommunens respektive delar. Utgångspunkten när resurser skall fördelas är antalet invånare i kommun- eller stadsdelen, vilka åldrar och socioekonomiska förhållanden (Bokenstrand 2000). I vilken utsträckning ålders- och socioekonomiska förhållanden sedan påverkar den slutliga fördelningen är ett politiskt beslut angående vilka behov som skall prioriteras i den kommunala verksamheten (Bokenstrand 2000). När det gäller kommunal budgetering så har kommunallagen en stor påverkan på hur budgeten utformas.

- 16 -

3.2.1 Kommunallag 1991:900 Vi har tidigare flera gånger hänvisat till Kommunallagen och ger därför ett litet förtydligande om den. Kommunallagen är en av Sveriges författningar och är senast utfärdad 1991-06-13 av den ansvariga myndigheten Finansdepartementet. Omtryck och ändringar av den sker med jämna mellanrum och i samma riktning som praxis utvecklas (Brorström & Solli, 1990). Kommunallagens åttonde kapitel handlar om ekonomisk förvaltning och om målen för kommuners ekonomi. Kapitel åtta innehåller 23 paragrafer och vi väljer att lyfta fram två stycken bland dem eftersom de är viktiga för vår studie. Det som skiljer kommunal organisation gentemot andra organisationer är att budgeten är lagstadgad. Beträffande budgeten står bland annat att kommuner ska upprätta en budget för nästa kalenderår. Ett kalenderår kan också uttryckas som ett budgetår kommunallag (8 kap 4 §). Det är alltså fastslaget att kommuners budget upprättas varje år och det med utgångspunkt på föregående års bokslut. I den kommunala budgeten ska det framgå vilka anslag som tilldelas samt hur dessa finansieras. I budgeten klargörs även vilken skattesatsen är (Brorström & Solli, 1990). I kommunallag (8 kap 1 §) står att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Vad en god ekonomisk hushållning innebär finns det inga exakta riktlinjer om eftersom det enligt regeringens proposition (prop. 1990/91:117) ej anses vara meningsfullt att ange det detaljerat. Övergripande uppmanas kommuner dock att utföra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt och att pengarna ska användas ekonomiskt tillfredsställande. Kommunallagens regel om att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning utökades på 1990-talet med balanserad budget.

3.2.2 Balanserad budget och Kommunal redovisningslag Bakgrunden till att regeln om balanserad budget togs fram var att den ekonomiska utvecklingen för kommuner under 1990-talet var mycket ansträngd. För kommunerna innebar den ansträngda ekonomin att det ställdes krav på besparingar och omstruktureringar. Många kommuner har haft svårt med att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Problemen ledde till kravet om att kommuner ska hushålla med sina resurser och samtidigt se till att ekonomin är i balans (Fi Dir 2000:30). I samband med införandet av kravet på en budget i balans infördes också en kommunal redovisningslag. 1998 trädde den kommunala redovisningslagen, KRL i kraft. Denna lag kompletterar kommunallagen vad gäller redovisningsområdet. Införandet av den kommunala redovisningslagen gav enligt Brorström, Hagström och Solli (1999) en mer påtaglig och direkt koppling mot kommunallagens balansregel. Införandet av balanskravet har haft positiva effekter för kommunerna. Balanskravet har dock medfört att kommunerna har fokuserat på att hålla ekonomin kortsiktigt jämn på en miniminivå, istället för att sträva mot kravet på en god ekonomisk hushållning, vilken är mer långsiktig (Fi Dir 2000:30). För att kommuner ska lyckas med god ekonomisk hushållning krävs en ekonomi i balans och att uppföljningen av den ska fungera. Tanken om god ekonomisk hushållning ska genomsyra verksamheten både kortsiktigt och långsiktigt (Prop. 2003/04:105). Vidare anges i regeringspropositionen att vid planering ska kommuner använda sig av mål och riktlinjer. Sedan ska målen utvärderas i årsredovisningen. Reglerna ska utgöra ett stöd för kommuner i att leva upp till en god ekonomisk hushållning.

- 17 -

Lagar och regler är till för att bringa ordning och för tillämpas av människor. Ett ordningsskapande i verksamheter är att organisera. Följande leder oss in på kommunal organisation.

3.2.3 Kommunal organisation För att ge en bättre bakgrundsbild av aktörer som verkar inom kommunal budgetering ger vi en kort beskrivning av den kommunala organisationen. Organisering innebär enligt Svenska Akademiens ordlista (www.svenskaakademien.se) att anordna eller inrätta ändamålsenligt. Det som anordnas är ett arrangemang kring en verksamhet i syfte att klargöra vem som har ansvaret att utföra vad (Brorström & Solli 1990). I Sverige finns sammanlagt 290 kommuner som ansvarar för både lagstadgade och icke lagstadgade verksamheter (www.skl.se). Den kommunala organisationen består av två delar, en beslutande och en verkställande. Kommunala tjänstemän har till uppgift att dels bereda beslutsunderlag men även att verkställa politikernas fattade beslut. I vår empiriska del har alla respondenter som vi intervjuat varit tjänstemän. Enligt kommunallag (3 kap 1 §) ska det i varje kommun finnas ett beslutande organ, Kommunfullmäktige. Antalet ledamöter i Kommunfullmäktige är inte reglerat och det kan variera. Det är i Kommunfullmäktige som de politiska ståndpunkterna debatteras (Brorström & Solli 1990). Enligt lag ska Kommunfullmäktige tillsätta en Kommunstyrelse. Utöver Kommunstyrelsen ska fullmäktige tillsätta de nämnder som behövs för att fullfölja kommunens uppgifter kommunallag (3 kap 3 §). Syftet med kommundelsnämnderna är att stärka demokratin. En förklaring till detta är att de förtroendevalda kommer närmare medborgarna vilket gör att de förtroendevaldas anonymitet försvinner (Brorström & Solli 1990). Göteborgs stad är indelad i 21 stadsdelsförvaltningar (www.goteborg.se). Borås stad är indelad i tio kommundelar med varsin kommundelsnämnd (www.boras.se). Brorström, Haglund och Solli (1999) menar att det i alla offentliga organisationer finns ett planeringsbeteende som är centralistiskt. Ett centralistiskt planeringsbeteende innebär att det är ett fåtal personer som sitter på centralt håll och planerar gemensamt för alla. Dessa planer skall sedan övriga medlemmar i organisationen leva upp till. Det är dock svårt för den centrala kärnan att ha en fullkomlig överblick över tillämpningen av planer i praktiken eftersom organisationen är så komplex. Det är också svårt för den centrala kärnan att lyckas beskriva en plan tillräckligt detaljerat så att alla förstår. I det här fallet rekommenderas företrädelsevis en styrning där kommunikation tillämpas. Med hjälp av kommunikationen kan de verkställande få kännedom om vad som är viktigt och vilka värderingar de förväntas ha. Sådant kommunicerande kan till exempel ske genom budgetprocessen (Brorström, Haglund & Solli 1999). Avslutningsvis skall vi även behandla vilka olika syften som finns bakom upprättandet av en budget det vill säga syftet med budgetering.

3.3 Budgeteringens syfte Budgetering är ett begrepp som inrymmer en mängd olika aspekter. Budgetarbetet kan delas in i tre olika faser; uppställning, uppföljning och analys. Fokus kan antingen läggas på dokument såsom budgetar och rapporter som är en produkt av budgetuppställningen. Med budgetuppföljning och budgetanalys framhålls budgeten istället som en process (Ax,

- 18 -

Johansson & Kullvén 2007). Budgeten har av tradition haft som syfte att ta fram prognoser inför framtiden, att samordna och planera verksamheter, samt att sedan följa upp budgeten. Budgeten fokuserar med sina mer traditionella syften i stor utsträckning på själva dokumentet (Samuelsson 1993). När budgetens syften i stället är mer inriktade på processer handlar det i större utsträckning om kommunikation via budgetdialogen, att motivera chefer och medarbetare eller att ange ansvar samt vilka åtaganden ansvaret för med sig (Samuelsson 1993). Genom åren har syftet med budgeten förändrats och olika funktioner har betonats vid olika tidsperioder. Sedan mitten av 1900 talet har budget använts av företag i Sverige för styrning och planering (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Under 1960- och 1970 talet användes budgeten främst i planeringssyfte. En ökad fokusering på ansvarsfördelning och dess roll att sporra till ekonomiska beteenden blev ett tydligare syfte när resultatenheter och divisionsorganisationer infördes. Mot slutet av 1990-talet kom budgetens syfte återigen att i allt större utsträckning handla om planering. En orsak till detta kan vara att omgivningen idag är mer dynamisk och att förutsättningar förändras i snabbare takt än tidigare (Samuelsson 2008). När ett företag upprättar sin budget är utgångspunkten dess strategier som visar vad företaget skall ägna sig åt under kommande år. Budgeten blir därmed företagsledningens strategi för företagets verksamhet (Ax, Johansson & Kullvén 2007). I kommuner finns en lång tradition att styra genom att tilldela verksamheter resurser och bestämma vilka behov som verksamheterna skall tillgodoses (Brorström & Solli 1990).

Budgeten kan även ses som ett samordningsinstrument där verksamhetens ekonomiska ram fastställs. Inom ramen ges verksamheterna frihet att handla enligt egna metoder. Denna ram kan ses som en plan där varje enhets nedbrutna mål specificeras (Bergstrand & Olve 1996). När det gäller kommunal budgetering så fastställs verksamheternas ekonomiska ram av politiker i kommunfullmäktige (Kommunallag 8 kap 8§). Den enhetsansvarige är medveten om att vid budgetuppföljningen ska prestationerna motsvara det som i förväg budgeterats. Hur det ska presteras får enheten själva fatta beslut om. Rambudgetering är med andra ord en markering av prestationsansvar (Bergstrand & Olve 1996). En viktig samordningsfunktion som budgeten har är att fördela verksamhetens resurser. Resursallokering innebär att via budgeteringen fördelas resurser baserat på hur verksamheter prioriteras gentemot varandra. Med prioriteringar finns en önskan att styra resurserna till de verksamheter där dess nytta kan maximeras, det vill säga ger största output givet input (Ax, Johansson & Kullvén 2007). I den kommunala budgeten kan modeller som behovsbudgeteringen vara en utgångspunkt för de prioriteringar som görs vid fördelning av resurser till verksamheter. Ekholm och Wallin (2000) belyser i en artikel att det finns en välkänd misstanke att de resurser som fördelas ut till verksamheter förbrukas helt annars anses det att det finns en risk för att nästkommande års anslag minskas. Via de resurser som tilldelas med budgeten kan ansvar fördelas i en organisation. Detta ansvar kan sedan utvärderas med hjälp av utfall. När ansvar fördelas utifrån tilldelade resurser via budget sker ett gemensamt åliggande mellan företaget och den ansvarige. Företaget förser verksamheten med resurser och i gengäld får företaget de prestationer som förväntas av verksamheten (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Samuelsson menar att enheter med ansvar även skall ha en möjlighet att kunna påverka de resurser som krävs för att utföra de prestationer som förväntas av dem (Samuelsson 2008). En budget kan delas in i olika tidsperioder som till exempel månader. Detta ger en möjlighet att varje månad stämma av budget mot det verkliga utfallet. Fördelen med månadsvis uppföljning är att vid behov kan

- 19 -

verksamheten justeras relativt snabbt (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Budgetuppföljningen framhävs i många företag som ett av de viktigaste skälen till att ha en budget. Processen innebär att budgeten jämförs med verkligheten och det fortsatta arbetet anpassas därefter (Bergstrand & Olve 1996). För kommunal budgetering är den ettåriga budgeten lagstagad i kommunallag (1991:900). Kommunikationen i budgetprocessen möjliggör även olika enheter att få en inblick i och ökad förståelse för varandras verksamheter. I detta sammanhang kan även lösningar på gemensamma problem behandlas. (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Budgetprocessen kan vara värdefull i den bemärkelsen att den skapar kontaktytor mellan medarbetare. Det negativa med budgetprocessen är att den kan uppfattas som en arbetsuppgift utöver den ordinarie verksamheten. Det finns medarbetare som utför budgeteringen på övertid när kontaktytorna är små (Bergstrand & Olve 1996). Budgeten har av tradition haft som syfte att ta fram prognoser inför framtiden, att samordna och planera verksamheter, samt att sedan följa upp budgeten. Budgeten fokuserar med sina mer traditionella syften i stor utsträckning på själva dokumentet. När budgetens syften i stället är mer inriktade på processer handlar det i större utsträckning om kommunikation via budgetdialogen, att motivera chefer och medarbetare eller att ange ansvar och vilka åtaganden ansvaret för med sig (Samuelsson 1993). Budgetering görs inom företag och organisationer med syftet att fördela resurser, styra och samordna verksamheter samt att kunna ha kontroll (Brorström & Solli 1990). Budgeten har till syfte att planera för framtiden för olika delar av en verksamhet. Denna planering kan dels vara indelad i olika verksamhetsdelar och vidare brytas ner i verksamhetens olika aktiviteter dels kan planering göras utifrån olika tidsperioder. Planering för olika tidsperioder görs på grund av att inom företaget finns behov av planering på olika nivåer i verksamheten (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Den strategiska planeringen har en tidshorisont på tre år eller mer. Med sin strategiska planering fokuserar företaget på vart de vill nå i framtiden (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Vilka strategier ett företag skall ha samt utformning av företagets affärsidé är den styrning som företaget gör med den strategiska styrningen (Samuelsson 2008). Med den strategiska planeringen som utgångspunkt så fastställs den taktiska planeringen. Dess tidsperiod stäcker sig från ett till tre år. Genom den taktiska planeringen preciseras hur företagets strategier skall genomföras i praktiken. De frågor som hanteras med den taktiska planeringen rör sig om hur organisationen skall bemannas, hur stora kvantiteter som skall produceras och liknande. Tidsperioden för den taktiska budgeteringen sträcker sig ofta över ett år och i regel görs budgeten för ett räkenskapsår (Ax, Johansson & Kullvén 2007). I vissa sammanhang benämns den taktiska styrningen för ettårsstyrning då styrningen har fokus på planering och uppföljning av verksamheten (Samuelsson 2008). Hansen, Otley och Van der Stede (2003) belyser att budgetar som bestäms i organisationsledningen kan främja kortsiktiga beslut samt även främjar till beteenden som inte är önskvärda.

- 20 -

3.4 Sammanfattning av teoretisk referensram

I teorikapitlet har vi studerat institutioner inom kommunal budgetering och då har vi fokus på institutioner som finns vid tillämpning av ettårig budgetering. I institutionell teori finns flera olika skolor och av dem har vi valt att framhäva Burns och Scapens (2000) institutionella ramverk. Förutom den institutionella teorin kompletterade vi den teoretiska referensramen med beskrivningar av kommunal budgetering, dess förutsättningar, kommunal organisation och vilka lagstadgade regelverk som styr kommunal budgetering. Slutligen har vi även gett en överblick över några av de syften som budgeteringen kan ha. I analyskapitlet kommer den teoretiska referensramen ligga till grund då vi utgår från teorin då empiriska data analyseras. Nästkommande kapitel presenterar de sammanställda resultaten av den empiriska undersökningen.

- 21 -

4 Resultat av den empiriska undersökningen Följande kapitel är en sammanställning av vad våra respondenter berättat under våra fyra intervjuer. Intervjusvaren grundas på intervjufrågorna som finns i bilaga 1. Vi har intervjuat fem personer från fyra olika arbetsplatser. I Göteborg intervjuades en ekonomichef och en rektor från samma stadsdel. Ekonomen och rektorerna i Borås var verksamma inom samma kommundel.

4.1 Intervjupersoner Eftersom vi båda har tidigare arbetslivserfarenhet från antingen Göteborgs stad eller Borås stad föll det sig väldigt naturligt att använda oss av våra befintliga kontakter. Därför har vi tillfrågat en respondent från respektive stad som någon av oss tidigare har haft en arbetsrelation till. I Göteborg är den tillfrågade en rektor och förutom honom kontaktade vi därför ekonomichefen ifrån samma stadsdel. I Borås är den tillfrågade en ekonom och förutom henne kontaktade vi därför två rektorer från samma kommundel. Ekonomichefen i samma stadsdel som ovanstående rektor intervjuades den 8 april 2009 i en timma. Han har haft tjänsten som ekonomichef i två år. Respondenten har en utbildning från Förvaltningshögskolan i Göteborg. Tidigare har han arbetat med ekonomi i kommuner och även som ekonomichef inom ett Landsting. Rektorn på en låg- och mellanstadieskola i en av Göteborgs stads 21 stadsdelsförvaltningar intervjuades den 8 april 2009 i drygt en timma. Han har haft tjänsten som rektor i mer än 15 år. Han har huvudansvaret för enhetens ekonomi. Respondentens bakgrund är att han är utbildad civilekonom, har mellanstadielärarexamen samt rektorsutbildning. Tidigare arbetslivserfarenhet är brokig med arbete på en budgetavdelning på Volvo, egen företagare med ett åkeri och arbete som lärare. Ekonomen i en av Borås stads 10 kommundelar intervjuades den 15 april 2009 i en timma. Hon har haft tjänsten som ekonom i 17 år. Respondenten har gymnasieutbildning och har arbetat med ekonomi i över 30 år inom kommunen. Tidigare har hon jobbat några år privat, även då med ekonomi. Två rektorer på en låg- och mellanstadieskola i samma kommundel som ovanstående ekonom intervjuades den 15 april 2009 i en timma. Eftersom den ena av rektorerna är nyanställd valde de att svara på frågorna tillsammans, dock besvarade den nyanställda rektorn bara ett fåtal frågor. Den nyanställda rektorn ansvarar för år 3-6. Före det har hon arbetat med utbildning inom flygbranschen i tio år. Den andra rektorn har arbetat i stadsdelen sedan 1978, till en början som fritidspedagog. Hon ansvarar för Förskoleklass till och med år 2.

4.1.1 Intervju med ekonomichefen på en Stadsdel i Göteborg Göteborgs stad fördelar resurser till respektive stadsdel utifrån vilken befolkningsstruktur respektive stadsdel har. Stadsdelen får mer pengar för barn och äldre då de förväntas använda

- 22 -

stadsdelens tjänster i större utsträckning. En del av resursanslagen fördelas utifrån en mängd olika socioekonomiska faktorer såsom inkomster, härkomst och civilstånd. Inom stadsdelen fördelas sedan anslagen till de olika verksamheterna. Fördelningen till respektive verksamhetsområde sker utifrån en så kallad prestationsmodell. Genom att producera mer ökar även anslagen. Marginalkostnaden för att producera till exempel en extra plats inom skola eller inom omsorgen är lägre än det tillskott som ges till verksamhetens budget. Under maj månad får stadsdelen preliminära ekonomiska ramar från Göteborgs stad. I juni tar Göteborgs stads Kommunfullmäktige beslut om den totala budgeten. De preliminära besked som meddelas i maj månad stämmer för det mesta med de anslag som stadsdelarna sedan får. Nästa steg i resursfördelningen är den politiska beredningen på stadsdelsnivå. Stadsdelsnämnden fastställer då verksamhetens ekonomiska ramar samt även ett politiskt inriktningsbeslut där de anger verksamhetens mål. Den politiska fördelningen går aldrig ner på enhetsnivå, att till exempel en enskild skola skall ha en viss summa pengar. Först i oktober månad fastställs slutligen stadsdelens budget. Trots att budgeten inte fastställs förrän i oktober så finns det enligt vår respondent möjlighet att redan i maj börja räkna på nästkommande års budget. För det mesta sker inga större förändringar från ett år till ett annat och antalet elever eller antalet inom äldreomsorgen är ofta känt. Stadsdelens olika verksamhetschefer träffar de politiska representanterna i stadsdelsnämnden i augusti eller september månad. Då har verksamhetscheferna en möjlighet att framföra sina synpunkter till politikerna angående budgeten och verksamhetsmålen. Kritik har tidigare framförts eftersom det inte funnits utrymme för att diskutera frågor. Det upplevs att det finns ett dåligt samband mellan uppsatta mål och de resurser som avsätts till verksamheten. Det har också upplevts som ett spel för galleriet då det bara finns en ytterst liten möjlighet att få utökade verksamhetsanslag. Enligt vår respondent är verksamhetschefernas primära syfte att få mer pengar till just sin verksamhet. I år skall försök göras att tidigarelägga detta möte till före sommaren. En fördel med att tidigarelägga dessa möten är möjligheten att föra en dialog med politikerna angående att vissa mål inte kan sättas utan att det även skjuts till mer pengar. Ett mål från politikernas sida har varit att höja nöjd medarbetarindex. Det målet innebar dock en konflikt hos förskolan eftersom samtidigt som de skall höja indexet för nöjda medarbetare så sänktes gruppens anslag med fem procent. Detta förstår vår respondent att det upprör förskolepersonalen och säger att målet blir alldeles omöjligt att leva upp till då de ekonomiska resurserna krymper. Inom stadsdelen går ekonomichefen igenom resursfördelning med stadsdelschefen, verksamhetschefer och politikerna. Vår respondent anser att den prestationsbaserade modellen inte direkt inbjuder till någon diskussion. Enligt respondenten handlar det ofta om att en skola till exempel tycker att de får för lite pengar. Att någon säger att de får för mycket förekommer däremot inte. Stadsdelen gör en budgetuppföljning som rapporteras in till Stadskansliet efter mars, augusti och oktober månad. Inom stadsdelen rapporterar verksamheterna in månadsvis då det varje månad sker en budgetuppföljning på enhetsnivå. Även stadsdelsnämnden får budgetuppföljningsrapporter varje månad, dock med mindre fokus på siffror. Enligt vår respondent använder politikerna budgetuppföljningen för att följa upp det som har fastslagits i budgeten. Uppföljningen av verksamheternas måluppfyllelse är det primära syftet på politikernivå. Budgetuppföljningen har även en kontrollfunktion. Ur en ekonomichefs perspektiv handlar kontrollen av att verksamhetscheferna håller sin budget. En annan viktig

- 23 -

funktion med budgetuppföljningen är att när en verksamhet går med underskott gå in och undersöka vad orsaken till underskottet kan vara. När respondenten började arbeta i stadsdelen fanns inget regelverk för hur under- respektive överskott skulle regleras. Inom stadsdelen fanns det lite olika modeller. Nu har ett beslut tagits om ett internt regelverk där 75 procent av ett överskott och 100 procent av ett underskott förs med till nästkommande år. Första steget i denna process är att gå igenom det totala resultatet per verksamhetsområde. Nästa steg blir att verksamhetscheferna går igenom över- och underskott på respektive enhet. Tanken med att över- och underskott förs över till nästkommande år är enligt respondenten att de pengar som finns kvar inte försvinner inom respektive verksamhet. En tanke med regelverket är att det kan undvikas att det sker en slags julhandel när det finns pengar kvar i budgeten. Grundtanken är att verksamheten kan ses ur ett längre perspektiv än ett år. Då finns möjligheter att samla på sig överskottspengar som kan användas vid ett senare tillfälle. När det gäller underskott så finns en tanke att när en verksamhet går med underskott så försvinner inte heller det vid årsskiften. De verksamheter som inte riktigt sköter sig släpps inte utan de får med sig sitt underskott till nästföljande år. Ibland är ett underskott motiverat. Detta var fallet för förskolan förra året i och med att antalet inskrivna barn ökade utan att det gavs något tillskott i budgeten. Under dessa förhållanden är det inte rimligt att verksamheten får med sig sitt underskott. Mellan år 2007 och 2008 fanns det inom förskolan ett överskott och inom skolan fanns ett underskott. I detta fall fick förskolan lämna ifrån sig sitt överskott för att täcka skolans underskott. Enligt vår respondent kan det göras under ett år men sker detta under flera år så kommer en följd bli att förskolorna inte lämnar något överskott i fortsättningen. När de inte får behålla sitt överskott kommer de istället att använda upp sina anslag. I Göteborgs stad läggs budgeten för ett år framåt i tiden. Vår respondent hade gärna haft budgetar som sträcker sig över längre tid då det möjliggör en mer långsiktig planering. Fast samtidigt anser han att med den resursfördelningsmodell som används så finns möjligheten att räkna fram kommande anslag. Han ser även en svårighet att använda treårsbudget i osäkra ekonomiska tider. Men respondenten anser att det är bra att kunna planera för mer än ett år.

4.1.2 Intervju med rektor på en skola i Göteborg På respondentens enhet, det vill säga en skola, baseras resursfördelningen per prestation vilket ges per elev i detta sammanhang. Denna fördelning vilken fördelas av nämnden är det rörliga bidraget. Skolan tilldelas också ett fast nämndbidrag vilket är avsett till hyror och avskrivningar. Vidare baseras ersättningen för skolor utifrån den sociala profilen. Respondentens skola får inga anslag via den sociala-profil-modellen utan bara via prestationsanslaget. Respondenten beklagar att situationen är som den är, det vill säga att verksamhetens pengar utgår från det som finns inom ramen. Kvalitet är mindre viktigt och därför utgår inte pengarna från det skolan behöver. Det är bara att acceptera att kvaliteten är som den är. Rollen som rektor innebär att verksamheten berörs av både statlig och kommunal lag. Den kommunala verksamheten har ett mantra och detta innebär kortfattat, Håll budget! Detta menar han visar på hur koncentrerat det är på håll budget och det slår ju naturligtvis neråt i verksamheten Det är mer pengarna som styr och inte verksamhetens behov. Organisationsförändringar och förändringar på fritidshemspersonal, och nedskärningar det är bara en pengafråga. Diskussionen gäller inte kvalitet utan det är tyvärr bara pengar som styr

- 24 -

där. Resursfördelningen mellan skolorna diskuteras i rektorsgruppen, vilken består av 15 rektorer. Respondenten tycker att det finns en god kanal att framföra sina åsikter till stadsdelschefen, via både sin verksamhetschef och via stadsdelens ledarforum. I ledarforumet får alla ta del utav hela förvaltningens ekonomiska tankegångar. Han säger att han har en bra uppbackning utav skolchef och stadsdelschef då sparåtgärder behöver vidtas. De har en bra dialog om ändringar. Då cheferna reagerar starkt är dock när rektorn går över sin budget. På skolan finns en speciell resurs- och planeringsgrupp. Gruppen består av personal från de tre arbetslagen och estetlärare. De har till uppgift att diskutera skolans ekonomi. Diskussionen har tidigare utgått ifrån en mycket snäv position och nästan bara ägnats åt verksamhetsbudgeten. De senaste åren har diskussionen utökats för att alla ska få helhetsbegreppet. All personal får alla siffror som rektorn får ifrån ekonomin. Detta gör att alla är införstådda med hur och varför nedskärningar görs. Då vi frågade om resursfördelningen i huset innebär en förhandlingsbar dialog eller en monolog svarade rektorn att han önskar större dialog eftersom det hade varit det bästa. Rektorn medger att diskussionen inte är rent demokratiskt. Han menar att diskussionen skulle kunna vara demokratisk för den som motsätter sig förslaget. Men den som gör det måste också ta fram ett bättre förslag, vilket oftast saknas. För det första har ju alla ett arbete att sköta vilket inte tillåter tid till annat. För det andra tycker rektorn att besparingar är en ledningsfråga. Grundidén på skolan är att arbetslagen ska få ut ansvaret för sina anslag. Personalen får ett uppdrag och målbeskrivningen för året och styr själva över sin budget. Den enda gången som rektorn reagerar är när personalen går över sin budget. Anledningen till utlämnande av information ner till nästa led handlar om att det skapar förståelse. Eftersom det går finansiellt sämre för kommunen och skatteintäkterna blir mindre måste förståelse skapas om varför inte lärarna får resurser. Det är lätt att tänka att det alltid finns pengar någonstans då förutsättningarna inte är kända. Den som får vara med i budgetprocessen har förståelse att jobba efter det. Sedan finns en annan anledning till att vara med i budgetprocessen och den är att berörda tar ett större ansvar för de pengar som finns. På arbetsplatsen finns en regel om att överblivna pengar för året får föras med till nästa år. Rektorn tror att diskussionerna ger bättre förhållanden på arbetsplatsen. Alla arbetsgrupper har en sund inställning till användning av pengar eftersom de är så medvetna. I stadsdelen är grundidén att verksamheten får behålla 60-70 procent av överskottet och föra med sig hela underskottet, säger respondenten. Han tycker att det bör eftersträvas att hålla budget det vill säga nollbudgeten. På skolan får arbetslagen behålla sitt överskott respektive underskott. Detta motiveras med att arbetslagen uppmuntras till att spara till dyrare investeringar. Ett exempel som gavs var att tack vare sparade anslag så kunde en dyr brännugn köpas in. Den andra och viktigaste anledningen till att behålla överskott är att det inte leder till panikköp. Kontorapporterna på skolan delas ut i oktober och då ser arbetslagen om de har pengar över. Rektorn menar att om situationen vore sådan att de inte fick behålla pengarna skulle personal få de mest tokiga idéerna för att handla upp dem. Tankar skulle uppstå om att pengarna måste gå åt och att de har kort tid på sig att spendera. Rektorn tror att ur kommunal synpunkt är det fullständigt vansinne med ettårsbudgeten, han tror på en flerårsbudget. Enligt honom är den årliga budgeten för känslig för variationer och skulle behöva mer långsiktighet. För att förtydliga ger han ett exempel från den egna verksamheten. Vid bokslutet 2007 visade hans skola på ett plus medan det fanns andra skolor i stadsdelen som visade på ett negativt resultat. Dåvarande skolchefen tyckte att rektorns överskott skulle användas för att täcka andras förluster. År 2008 så visade rektorns skola på

- 25 -

ett minus. Den nya skolchefen uttryckte inte att hon tar hand om underskottet utan tyckte att skolan får dra av det på sin budget. Rektorn menar att det hade varit bättre om han själv hade kunnat slå ut allt på en treårsbudget. Budgeten är enligt rektorn ett av de viktigaste styrinstrumenten i kommunal verksamhet och dess betydelse är ”kvalificerad gissning”. Med en kvalificerad gissning ska han kunna bedöma hur tilldelade pengar till skolan i januari ska användas för hela året. Detta trots att han inte vet vilka extraordinära händelser som kommer att äga rum under året. Därför tycker han att budgeten är ett jättetrubbigt styrinstrument. För det andra riktar han kritik mot att det läggs alldeles för mycket tid i budgetarbete, verksamhetsrapport och bokslut. Det ägnas aldrig någon uppmärksamhet åt varför resultat blir som det blir och dessutom finns det ingen tid kvar till det. Vid närmare eftertanke kan det dock uttalas positiva saker om budgeten också. Den måste självklart finnas för att kunna hantera pengar som blir tilldelat. Budgeten är ett styrinstrument för politiker och andra människor att följa pengarna. Naturligtvis periodiserar den också för att få överblick över om pengarna räcker. Rektorn tycker att han har trots allt stor handlingsfrihet att kunna använda tilldelade pengar som han vill inom en ram.

4.1.3 Intervju med ekonom på en kommundel i Borås När pengar fördelas till kommundelarna förekommer ingen dialog om fördelningen enligt vår respondent. Utan fördelningen styrs av framtagna riktlinjer som politiker beslutar. Den sista september eller den första oktober mäts antal invånare och dess åldersfördelning i varje kommundel. Hänsyn tas även till sociala faktorer såsom utbildning, ensamstående föräldrar och utländsk härkomst. Denna statistik tas fram centralt i kommunen och pengarna fördelas utifrån detta. Skolor med större andel invandrare genererar mer verksamhetsanslag än skolor som har mindre andel elever med utländsk härkomst. Kommundelens tjänstemän arbetar fram ett förslag till hur kommunbidraget skall användas. Politikerna fastställer sedan kommundelens budget efter att eventuellt gjort vissa justeringar i den. Kommunstyrelsen ställer ett krav på kommundelen att de budgeterar för en buffert på 1 % av det totala kommundelsbidraget. Vår respondent berättar att en gång i månaden deltar hon i ett ekonommöte som kommunledningen kallar till. På dessa möten diskuteras övergripande ekonomiska frågor eller frågor av till exempel redovisningskaraktär för att alla kommundelar skall redovisa på samma sätt och att kostnaderna skall bli jämförbara mellan kommundelarna. Inom kommundelen förs ingen direkt dialog mellan verksamhets- eller enhetsansvariga om hur de kommunala anslagen skall fördelas till verksamheterna. Vid frågan om det förekommer dialog med kommundelens politiska nämnd, berättar hon att det finns fall där kommundelens tjänstemän lägger förslag som sedan inte godtas av nämnden. Vissa frågor är ”heliga” för politikerna. Två sådana frågor som nämns är dagbarnvårdare och bidrag till en idrottsförening i kommundelen. Politikerna vill behålla dem för att kunna erbjuda kommuninnevånarna valfrihet. Vår respondent kommenterar detta med att valfrihet får kosta. Enligt vår respondent vill kommunstyrelsen få in en månadsrapport den tionde varje månad eftersom de vill ha koll på ekonomin och kunna vidta åtgärder om så behövs. Därefter görs en månadsuppföljning som beslutas i nämnden. Kommundelsekonomen och enhets- och verksamhetscheferna träffas en gång per månad och gör en budgetuppföljning och genomgång av ekonomin. Vår respondent menar att syftet med budgetuppföljningen är att kunna upptäcka

- 26 -

om kostnaderna ökar i förhållande till budgeten och vidta åtgärder för att få en budget i balans. När det gäller att budgeten fastställs för ett år i taget, anser vår respondent att det gör det svårt att planera. En orsak till detta är att förutsättningarna förändras inför varje år. Vidare finns det inte någon möjlighet att spara ihop pengar till något på grund av att det inte finns klara riktlinjer om pengar får föras över eller inte. Hade vår respondent fått välja så vore tre år en bättre period för en budget. Samtidigt är hon medveten om att det vore svårt utifrån resursfördelningen då befolkningen hela tiden förändras i kommundelarna. Kommundelen får enligt vår respondent besked om riktlinjer för hur eventuella överskott ska behandlas i början av nästföljande år. När det finns ett överskott i budgeten har kommundelen vissa år fått föra med sig detta till nästkommande år. Detta beror enligt vår respondent på kommunens totala ekonomi om det tillåts. Finns pengar kvar får kommundelen skriva till kommunstyrelsen och begära att få använda dem till något ändamål. Hon anser inte att verksamheterna i kommundelen ödslar med eventuella överskottspengar. Hon tror att det hade varit annorlunda om kommundelen hade haft god ekonomi. Kommundelen har de senaste åren haft underskott. Då tänker vår respondent att alla verksamheter medvetet gör det som är bäst för kommundelen. Samtidigt säger vår respondent att det finns andra kommundelar som dubblat sina inköp av driftsinventarier i december jämfört med år då det finansiella läget är bättre. Till driftsinventarier räknas inventarier som överskrider ett visst belopp och redovisas på ett speciellt sätt i externredovisningen. Angående underskott får kommundelen en treårig avbetalningsplan. Inom kommundelen har de alltid försökt att undvika underskott då det för med sig en besparing nästkommande år då budgeten även måste täcka en avbetalning på underskottet. När kommundelen går med ett underskott försöker de lösa det internt. Vår respondent menar att verksamheterna hjälps åt för ett annat år är det kanske deras verksamhet som har ett underskott. Kommundelen gjorde förra året ett underskott men undgick att behålla hela det. Vår respondent tycker det känns bra att erhålla acceptans när underskott orsakas av kostnader som kommundelen själva inte kan rå över. När vi frågar vår respondent om hon anser att budgeten styr mycket över den kommunala verksamheten säger hon att det övergripande målet från kommunstyrelsen till kommundelarna är att hålla budgeten. Det ekonomiska målet att hålla budgeten står över alla andra mål som till exempel att alla elever ska lämna skolan med godkända betyg. Vår respondent tycker det är fel att det är pengar som styr i allt för stor utsträckning. Men om pengar inte finns så kan verksamhet inte heller utföras menar hon.

- 27 -

4.1.4 Intervju med två rektorer på en skola i Borås Enligt rektorerna förs ingen dialog om hur pengarna ska fördelas inom stadsdelen, utan de fördelas enligt den modell som Borås stad har. Beträffande fritidshemmen så får de varje år ett fast anslag. Anslagets storlek styrs inte av antalet barn per avdelning utan alla avdelningar får ett fast belopp. På fritidshemmen ansvarar respektive avdelning själva för sina resursanslag. Rektorerna är inte delaktiga i dialogen om hur resurser fördelas till deras skola och fritidhem. Den ”säck” med pengar som de får till skolan fördelar sedan de två rektorerna tillsammans med representanter från personalen. All personal är inte med i dessa diskussioner utan varje arbetslag har en representant, en så kallad arbetslagsenhetslärare som deltar i. Pengarna fördelas per elev, via läromedelsanslag, anslag till idrott och slöjd och så kallade ”russelpengar”. Det är en summa som varje klasslärare har att förfoga över under året. Vad som köps in blandar rektorerna sig inte i utan dialogen förs bland lärarna på skolan. Våra respondenter anser att lärarna har en stor medvetenhet och använder dessa resurser på ett ansvarsfullt sätt. I frågan om hur många som ska vara med i dialogen angående verksamhetens resurser säger våra respondenter att för mycket ostrukturerat tyckande tar för mycket arbetstid. Skolpersonalen ska veta vilka förutsättningar som finns men de ska ägna sig åt det som är viktigast, nämligen barnarbetet. Att dessutom vara involverade i den ekonomiska dialogen tar för mycket tid och tankearbete och våra respondenter tycker inte det är rättvist gentemot barnen. En gång i månaden är respondenterna kallade till kommundelskontoret för att gå igenom budgeten med ekonomiansvarig på kommundelen. Enligt respondenterna är syftet med mötet att se att skolan klarar av att hålla sin budget. De anser att budgeten styr för mycket över verksamheten. Rektorerna berättare att de pengar som finns kvar i slutet av året försvinner. De funderar i slutet av året på vad de ska göra med kvarvarande pengarna för de vill inte att pengarna ska gå tillbaka. För det mesta är det inte klart förrän sent på året hur mycket pengar som finns kvar. Enligt rektorerna är de inköp som görs i slutet av året inte alltid de saker som behövs allra mest. Det blir inte alltid så välplanerat enligt våra respondenter. De säger att det hade varit en fördel om det funnits en möjlighet att spara pengar. Enligt dem hade det varit en fördel om möjligheten till att spara pengar hade funnits. De tror inte att det skulle vara några problem med att motivera personalen för att lägga upp planer för ekonomin. Enligt våra respondenter så sparar verksamheten pengar hela året och när det då finns lite kvar i slutet av året så är det klart att de vill använda upp dem. Verksamheterna har inte så mycket pengar så det är klart att det blir lite egoistiskt att de pengar som finns skall användas upp. Målet är enligt dem att verksamheten ska gå jämt upp. När det gäller underskott så kommenterar våra respondenter att det inte får hända. Det finns en ekonomiansvarig i kommundelen och hon har koll på budgeten. Går skolan med underskott måste de motivera för kommundelschefen orsaken till det. Innan det har gått så långt tror våra respondenter att deras ekonomiansvarige kommer att rapportera till dem så de kan vidta åtgärder. Våra respondenter anser att det finns svagheter med en ettårig budget. De jämför med var och ens privatekonomi. Med en ettårig budget finns inte möjligheten att spara till exempelvis en stor fin leksak att ha ute på gården. Dessa leksaker är ofta så dyra att det är svårt att få med dem i ordinarie budget. Om pengar fick sparas under ett par år hade det däremot möjligheten funnits. Det skulle bli någonting att spara till och se fram emot. En eventuell styrka med den ettåriga budgeten är att den är lättare att hålla koll på, att räkna på och se utfall.

- 28 -

5 Analys och tolkning av empiri Följande kapitel omfattar en analys av det empiriska material utifrån vår teoretiska referensram där den institutionella teorin är central. Analysen delas upp i två huvudteman som framgick under intervjuerna. Efter en sållning av vårt omfattande empiriska material som vi hade samlat ihop under intervjuerna valde vi att fokusera på de teman som var mest framträdande. Det ena temat kallar vi för håll budget och det andra temat för kommunal institution, den ettåriga budgeten, vilken inkluderar överskotts och underskottspengar. Nästan samtliga respondenter talade om det uppenbara kommunal verksamhet lever med, vilket är att hålla budget. Att hålla budget uttrycks som en uttalad regel vilken verksamheter formar rutiner för att leva upp till. Den kan ses som en institution som utvecklats från externa påtryckningar. Däremot är regler kring hanteringen av överskotts- och underskottspengar i den ettåriga budgeten mer oklart och mindre uttalat. Detta ser vi som en institution som är outtalad och som utvecklas i människors tankar och som styr handlingar. Den kan ses som en institution som utvecklas ur interna påtryckningar. På grund av skillnaderna har vi valt att analysera de två teman på lite olika sätt.

5.1 Håll budget Den institutionella teorin består enligt Burns & Scapens (2000) av fyra processer som omvandlar den institutionella världen det vill säga det vedertagna tänkandet till handlingarnas värld det vill säga hur människor handlar. Det som utgör förändringar är huruvida regler blir till rutiner och tvärtom hur rutiner blir till regler, vilket påverkas av aktörers uppfattningar av världen. I vår analys av håll budget kategoriserar vi vårt empiriska material efter den gammal-insitutionella-ekonomiska teorin, vilken enligt Burns och Scapens (2000) innebär en institution som formar enskilda individers handlingar och tankesätt.

5.1.1 Regler om att hålla budget Den första processen börjar med avkodning av institutionella principer vilka sedan formas till verksamhetens regler och rutiner. Regler definieras enligt den gamla institutionella teorin som mer formella uttalanden. Ur avkodningsprocessen framkallas de vedertagna antagandena (Burns & Scapens 2000). Vid analys av empirin kom vi fram till att en av de största gemensamma nämnarna handlade om vikten av att hålla budget. Det är politikerna som fastställer budgeten i egenskap av kommunfullmäktige kommunallag (3 kap 1 §). Att hålla budget kategoriserar vi därmed till en institutionell princip och regel som politikerna förväntar att kommuners verksamheter skall sträva mot. Budgeten är lagreglerad eftersom den är viktig ur hela samhällets synvinkel (Brorström, Haglund & Solli 1999). I kommuner är politikerna det beslutande organet och tjänstemännen är de verkställande (Brorström & Solli, 1990). Andra uppdrag som tjänstemännen och verksamheterna har att leva upp till är de mål som politikerna sätter. En respondent berättade att politikerna sätter så kallade primära mål som verksamheterna har att uppfylla. I linje med det menar Brorström & Solli (1990) att för att kunna visa på kommuners resultat bör de beskriva effekterna av den service som allmänheten erbjuds. Dessa effekter exemplifierar de med hur väl förskolebarn förbereds för att klara sig i livet. Eftersom det är svårt att göra mätningar på sådan effektivitet kan prestationerna istället

- 29 -

mätas. Sådana prestationsmätningar kan till exempel vara, antal inskrivna barn i barnomsorgen. Det bör dock betonas att prestationsmåtten inte berättar något om verksamhetens kvalitet (Brorström & Solli 1990). Ett par av våra respondenter har också några exempel på vad verksamheterna förväntas leva upp till. Ekonomichefen i Göteborg nämner att de hade som mål att höja nöjd medarbetarindex. Ekonomen i Borås nämner att ett visst antal elever ska ha godkänt i alla ämnen i grundskolan. Rutiner ses i den gamla institutionella teorin som tillvägagångssätt som tillämpas i praktiken (Burns & Scapens 2000). För att verksamheterna ska lyckas med att hålla budgeten i praktiken görs det regelbundna uppföljningar i större eller mindre omfattning. I Göteborg lämnas en större rapport var tredje månad till Stadskansliet och dessutom görs mindre uppföljningar varje månad som lämnas in till nämnden. I Borås kräver kommunstyrelsen in en rapport varje månad, denna följs även upp varje månad i nämnden. En budget kan delas in i olika tidsperioder som till exempel månader (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Budgeten har stor betydelse i kommunal verksamhet och den tillämpas till exempel då man vill utöva kontroll (Brorström, Haglund & Solli 1999). Budgetuppföljningen är ett sätt att kontrollera och enligt Bergstrand och Olve (1996) innebär processen att budgeten jämförs med verkligheten och att det fortsatta arbetet anpassas därefter. Enligt ekonomen i Borås vill politikerna ha denna kontroll för att snabbt kunna vidta åtgärder om något går snett. Inom kommundelarna i Borås försöker de internt lösa blivande budgetunderskott som inte kunnat budgeteras i förväg. Alla verksamheter uppmanas att hjälpa till att dra sitt strå till stacken för att stödja en annan behövande verksamhet.

5.1.2 Aktörers uppfattningar om att hålla budget I den andra av Burns och Scapens (2000) processer gör aktörerna sina implementeringar av reglerna om hur de ska tillämpas. Denna process kan innebära att det hos aktörerna växer fram en kritisk inställning. Vi hörde viss kritik om gällande regler. Flera av respondenterna beklagar att budgeten styr över allt annat och att den till och med styr över kvaliteten i verksamheterna. De två rektorerna och ekonomen i Borås tycker att det är tråkigt att budgeten styr över kvaliteten för verksamheterna värnar ju om så mycket och så är det pengarna som styr allt. Rektorn i Göteborg tyckte att det är alldeles för mycket fokus på att hålla budgeten men om något går snett görs det ingen djupare analys om varför. Det är bara pengarna som styr och alltså får det vara den kvaliteten det är. Rektorn i Göteborg riktar också kritik mot att budgetarbetet dessutom tar alldeles för mycket tid. Han har inte tid att göra analyser och kvalitetsrapporter på grund av att budgetarbetet går före. Bergstrand och Olve (1996) tar upp problemet och menar att det är många som arbetar med budgeten på övertid. Våra respondenter utryckte inte att budgetarbetet sköttes på övertid men några gav uttryck för att det kan uppfattas som en extra börda utöver de löpande arbetsuppgifterna. Enligt våra respondenter tycks det ibland som om tjänstemännen kommer i konflikt med politikerna. Samtidigt som de uppmanas att hålla budget läggs det ännu mer åtaganden och kostnadskrävande mål. Brorström, Haglund och Solli (1999) berör också problemet som kommunal verksamhet lever med. De menar att verksamheterna åläggs alltjämt mer ansvar samtidigt som resurserna krymper. De måste leva upp till förväntat goda insatser med minsta möjliga kostnad. Brorström, Haglund och Solli (1999) anser att idealet att kommuners verksamheter ska åstadkomma så mycket som möjligt med bibehållen kvalitet samtidigt som resurserna minskar inte går ihop med det demokratiska idealet. De avslutar resonemanget med att politiker och tjänstemän som är verksamma tvingas att hantera en konflikt som står mellan

- 30 -

demokrati och effektivitet. Ekonomichefen i Göteborg exemplifierar konflikten mellan politiker och tjänstemän med att ett av målen ett år var att höja nöjd medarbetarindex. Detta orsakade en uppståndelse hos förskolan eftersom deras budget samtidigt sänktes med fem procent. Det kommenterar han att det är förståeligt att förskolecheferna tycker att det är omöjligt att leva upp till ett sådant kostnadskrävande mål samtidigt som resurserna krymper. I Borås berättar ekonomen att vid rådande spartider har tjänstemännen hittat bra sätt att dra ner på kostnaderna. Där har de dock kommit i konflikt med politikerna och förslaget får knappt nämnas. Ekonomen säger att vissa saker är heliga för politikerna och dessa är heller ej förhandlingsbara. Detta motiveras av politikerna med att det ska finnas valfrihet för allmänheten och hon menar att det tydligen får kosta då. Det är trots allt politikerna som bestämmer och för kommundelarna och tjänstemännen gäller det att anpassa sig trots att det stundtals framkallar frustrationer.

5.1.3 Nya rutiner om att hålla budget Den tredje av Burns och Scapens (2000) institutionaliseringsprocesser innebär att upprepning av handlingar leder till nya regler. Förändringarna kan vara antingen medvetna eller omedvetna. I det här fallet har vi exemplet från ekonomen i Borås som säger att de ett år fick ett rejält underskott men att de tack vare att de kunde visa på ett engagemang att vilja lösa situationen, fick de underskottet nästan helt avskrivet av kommunstyrelsen. Engagemanget innebar att samtliga verksamheter i kommundelen solidariskt hjälpte till att täcka underskottet för den verksamhet som var i ett svårt läge. Att de skulle få underskottet avskrivet året därpå var inget som kommundelen informerades om innan, utan de budgeterade för en avbetalning rutinmässigt och i vanlig ordning för att de ville göra rätt för sig. Kommundelens agerande kan ses som ett institutionaliserat sätt att tänka, vilket Burns och Scapens (2000) beskriver som något som är införlivad i människors sedvänjor. Förfarandet från politikernas sida att ändra på regeln att behöva budgetera för föregående års underskott tycker hon visar på en acceptans. Med det menar hon att politikerna hade förståelse för att situationen som orsakade underskottet var något som verksamheten inte kunde rå över själva. Flera av våra respondenter har talat om hur viktig acceptansen är i sammanhanget. Alla försöker hålla sin budget men när verksamheten inte lyckas vill de inte framstå som att de slösat pengar eller inte kunnat hålla i dem. Att få acceptans och att få underskott avskrivet både ser bättre ut i siffrorna och känns bättre inombords.

5.1.4 Nya regler om att hålla budget Den fjärde av Burns och Scapens (2000) processer omvandlar rådande rutiner till regler. Här kan vi se kommunallagen som är relativt ny från 1991. Den har dock omarbetats i flera omgångar för att följa med i utvecklingen (kommunallag 1991:900). Flexibiliteten krävs eftersom omgivningen idag är mer dynamisk och att förutsättningar förändras i snabbare takt än tidigare (Samuelsson 2008). Ytterligare ett exempel från empirin är hur överskott behandlas vid årsslut. Ekonomichefen i Göteborg beskrev att det tidigare funnits olika rutiner angående överskott och underskott. Han berättar även att det i stadsdelen nyligen har fastställts ett regelverk angående hur överskott underskott skall behandlas. Institutioner kan dels beskrivas utifrån processer men även utifrån dess olika beståndsdelar.

- 31 -

5.2 Analys av en kommunal institution, den ettåriga budgeteringen Utifrån Burns och Scapens ramverk (2000) kan vi beskriva vilka institutioner vi fann i de verksamheter som våra respondenter beskrev. När vi studerade vår insamlade empiri lite mer noggrant fann vi vissa likheter. Våra respondenter gav oss likvärdiga svar hur budgeten tillämpades och avslutades i respektive verksamhet. Några av de konkreta berättelser vi fick kan vara till hjälp när vi försöker analysera olika beståndsdelar av institutionen och institutionaliseringsprocessen.

5.2.1 Institutionellt vedertaget tänkande angående den ettåriga budgeten Centralt i Burns och Scapens institutionella ramverk (2000) är det institutionellt vedertagna tänkandet. Institutionellt tänkande är abstrakt och inte alltid klart uttalat. Trots att det institutionellt vedertagna tänkandet är otydligt så har det en stor påverkan på hur aktörer handlar. I kommunal verksamhet finns ett lagstadgat krav enligt kommunallag (8 kap 4 §) att en ettårig budget skall upprättas. Våra respondenter gav oss i frågan om den ettåriga budgeten dels exempel på vilka specifika regler som finns i institutionen men även hur dessa regler skapar såväl rutiner, institutionellt tänkande som handlingssätt hos aktörer. Den institutionella världens tänkande som finns i kommunal verksamhet och då utifrån den ettåriga budgeten exemplifieras av ekonomichefen i Göteborg på följande sätt: ”När året tar slut då försvinner de pengar som finns kvar i budgeten och samtidigt som det kommer nya pengar in till verksamheten.” Enligt Burns och Scapens (2000) så finns det i den institutionella världen underliggande antaganden som styr hur aktörer i organisationen kommer att handla. Antaganden att pengar försvinner är en institution inom den kommunala budgeteringen som tar sig i uttryck i såväl det underliggande tänkandet som i praktiska handlingar. Även Ekholm och Wallin (2000) nämner att det finns en drivkraft att förbruka verksamhetsanslagen på grund av en underliggande oro att kommande anslag skall minskas.

5.2.2 Regler och rutiner angående den ettåriga budgeten Som tidigare beskrivits i Burns och Scapens ramverk (2000) så sammanbinder regler och rutiner handlingar till institutionen. Rektorerna i våra två kommuner beskriver några rutiner som är en följd av regeln med den ettårig budget. Före årsslutet görs en budgetuppföljning av respektive verksamhets anslag. I oktober månad delar rektorn i Göteborg ut en rapport till personalen om hur mycket pengar de har kvar i sin verksamhetsbudget. Även rektorerna i Borås gör en uppföljning i slutet av året. De uttrycker dock ”att det är svårt att veta exakt hur mycket som finns kvar då det finns en osäkerhet i om det finns obetalda räkningar”. Så enligt Boråsrektorerna kan det dröja ända till i december månad innan de vet hur mycket som finns kvar i deras verksamhetsbudget.

5.2.3 Aktörers handlingar som orsakas av den ettåriga budgeten Kommunal verksamhet har en ettårig budget kommunallag (1991:900) och detta kan resultera i handlingar som beskrivs av samtliga av respondenterna. I Burns och Scapens ramverk (2000) för den institutionella processen beskrivs att handlingar är en följd av de regler och rutiner som institutionen har. Såväl rektorn i Göteborg som rektorerna i Borås ger exempel på hur dessa institutionaliserade handlingar kan ta sig ut. Rektorerna i Borås säger att de i sin

- 32 -

budget efterstävar att de ska hamna på plus minus noll. Vidare säger de att när budgeten visar på ett överskott i slutet av året kan de ske lite panikartade och inte helt genomtänkta inköp. Enligt dem finns det alltid behov men i denna situation kanske prioriteringarna inte blir de bästa. ”Vi sparar och sparar hela året så finns det pengar över tycker de att använda dessa pengar på något sätt.” Rektorerna i Borås spekulerar även lite i anledningen till att budgetavstämningen kommer ut så sent på året. ”Det skulle ni säkert se också om ni gick in i kommunens listor och kikade hur det handlas”, menar de. Hansen, Otley och Van der Stede (2003) menar att när budgeten fastställs högt upp i en organisation så kan en följd bli att beslut fattas utifrån en kortsiktig syn. Detta i sin tur kan vara ett hinder för hur resurser allokeras och även skapa icke önskade beteenden. Rektorn i Göteborg talar även han om panikköp i slutet av året detta utifrån tanken att, ”pengarna skall gå åt”. Enligt honom kommer personalen på de mest tokiga idéer bara för att pengarna skall handlas upp. ”För dom ska gå åt, vi köper!” sammanfattar rektorn i Göteborg om hur personalen agerar. En institution beskrivs av Burns och Scapens (2000) när en grupps tankar och sätt att handla har blivit en vana, handlingssätt har blivit vedertagna. Det kan ses som ett handlingssätt som är förväntat i ett givet socialt sammanhang (Burns & Scapens 2000). Även på kommundels och stadsdelsnivå beskrivs detta fenomen att verksamheterna förbrukar anslag som de fått sig tilldelade. Institutionen kommer att ha en stor påverkan på hur organisationer utformar sina regler och rutiner (Burns & Scapens 2000). Enligt ekonomen i Borås finns inte några tydliga regler angående överskott. Om verksamheten får behålla något av sitt överskott är beroende av kommunens totala ekonomi. Finns ett överskott på kommundelen så skall ett äskande lämnas till kommunstyrelsen med en motivation om hur pengarna skall användas. Ekonomichefen i Göteborg beskrev en förändring i regelverken som finns angående överskott och underskott i budgeten vid budgetårets slut. Han beskriver även att det inom stadsdelen har tagits ett enhetligt beslut om vilka regler som skall gälla för överskott och underskott.

5.2.4 Nya regelverk angående den ettåriga budgeten På stadsdelen i Göteborg har det tidigare inte funnits något enhetligt regelverk för om överskott eller underskott får föras med över till nästkommande år, enligt ekonomichefen. Han fortsätter att berätta att nu har de ett regelverk för hela stadsdelen där 75 procent av överskott och 100 procent av underskott förs över till nästkommande år. Enligt honom så är grundtanken att pengar inte försvinner utan verksamheten kan ses ur ett längre perspektiv. Han menar att det finns två tankar bakom detta regelverk. Den ena är att när underskott förs med så släpps inte de som inte klarar sin budget. Den andra tanken bakom regelverket är att undvika ”julhandel”. Scapens (2006) menar att regler och rutiner är ganska enkla att förändra och det kommer relativt snabbt omsättas i praktiska handlingar av organisationens aktörer. När det gäller institutionens vedertagna sätt att tänka så är det mer abstrakt och tar längre tid att förändra (Burns & Scapens 2000). De nya reglerna kan ses som ett försök att förändra det institutionella tänkandet, nämligen att pengar försvinner vid årsskiftet och att nya pengar kommer den första januari. Ekonomichefen i Göteborg menar att en grundtanke med att överskott får föras över är att ge ett längre perspektiv än ett år. Därmed ges verksamheten möjligheten att samla på sig som senare kan användas. När nya regler och rutiner skall införas genomgår de en implementeringsprocess (Burns & Scapens 2000). Det är inte en självklarhet enligt Burns och Scapens (2000) att regler och rutiner blir accepterade i organisationer utan det finns en risk att de motarbetas om de kommer i konflikt med vedertagna institutionella värderingar. Våra respondenter gav oss vissa antydningar till att implementeringsprocessen skulle vara tämligen oproblematisk då de flesta uttryckte en önskan om att få en större

- 33 -

långsiktighet än vad den ettåriga budgeten kan ge. Boråsrektorerna menar att om verksamheten hade möjligheten att föra med sig sitt överskott så hade de kunnat spara för att göra inköp året därpå. De tror att det skulle vara lätt att motivera personalen till att lägga upp planer för ekonomin. Rektorerna i Borås gör även en jämförelse med den egna privata budgeten där de sparar för att kunna köpa det lilla extra. Vår respondent, rektorn i Göteborg berättar att skolans arbetslag med hjälp av sparade överskott kunde köpa in en ny keramikbrännung till skolan. När det gäller nya regler som föreskriver hur överskott och underskott skall behandlas vid årsskiftet så ger rektorn i Göteborg inte några argument för att implementeringsprocessen har mött motstånd. Burns och Scapens (2000) hävdar dock att en förändring i det institutionella tänkande är en långsam process och att det går betydligt snabbare att förändra handlingar än tankesätt. Ekonomichefen i Göteborg berättar att förskolan ett år fick lämna sitt överskott till skolan som gjorde ett underskott. Han menar att så kan endast ske vid enstaka tillfällen. Sker det för ofta kommer till exempel förskolan inte att lämna något överskott utan förbruka sina anslag. Om nya regler och rutiner inte gäller i alla lägen utan att undantag från dem görs sker i praktiken ingen förändring i handlingssätt. Figur 3.1 visar att det såväl är skillnad i förändringstakt mellan tänkande och handlingar som i hur stor påverkan institutionellt tänkande respektive regler och rutiners påverkan på handlingar (Burns & Scapens 2000). Det vedertagna institutionella tänkande har inte försvunnit utan finns kvar och har en stor påverkan. Runt dialogen om överskott och underskott förde våra respondenter in ytterligare en aspekt och det var behovet av planering och en större långsiktighet. Alla respondenter ansåg att planering över ett år var alldeles för kortsiktig och om de själva får välja vore en treårig budget att föredra. När våra respondenter resonerade kring budgeteringens tidsperiod så är det utifrån en mycket praktisk syn på användningen av verksamheternas resurser. Flera av våra respondenter hänvisade till hur det fungerar i den egna ekonomin, att där finns en möjlighet att under en längre period spara till det lilla extra. Med en ettårig budget finns inte detta utrymme enligt dem. Även Finansinspektionen belyser problematiken och då utifrån kommuners balanskrav. Balanskravet för med sig en kortsiktig ekonomisk fokusering som är allt för inriktad på att hålla nere kostnader. Därmed får strävan efter en god ekonomisk hushållning av resurser ur ett långsiktigt perspektiv en mer underordnad roll (Fi Dir 2000:30). De institutionella regler som exemplifieras via balanskravet stämmer inte fullt ut med det vedertagna tänkandet som existerar (Burns & Scapens 2000).

5.3 Sammanfattning av analys Studiens empiriska material har analyserats med utgångspunkten i Burns och Scapens institutionaliseringsprocessen (2000). Den första processen börjar med avkodning av institutionella principer vilka sedan formas till verksamhetens regler och rutiner. En regel som är tydlig i den kommunala budgeteringen är regler såsom att budgeten skall hållas och kravet på en budget i balans. Rutiner avspeglas kontinuerligt i genomförandet av budgetuppföljningar. När det gäller den andra processen det vill säga implementeringen fanns en viss kritik mot gällande regler nämligen att budgeten styrde över kvaliteten. Process tre i institutionaliseringsprocessen beskriver hur en upprepning av handlingar kan ge nya rutiner. Rutiner som omvandlas till regler beskrivs i den fjärde processen. Kommunallagen är en regel som ständigt förändras. Även konkreta rutiner som hanterar underskott och överskott kan ändras till mer fastställda regler (Burns & Scapens 2000).

- 34 -

För att förklara institutioner kan de fyra processerna i Burns och Scapens ramverk (2000) användas. Institutionen är uppbyggd kring den institutionella världen, det vedertagna sättet att tänka. Den ettåriga budgeten skapar ett institutionellt tänkande, tankesättet att anslagen försvinner vid årsskiftet. Regelverk angående den ettåriga budgeten har skapat en rutin att lämna ut budgetavstämning i slutet av året. Institutionens regler och rutiner har en påverkan på aktörers handlingar. När regler inte tillåter att överskott får föras över så handlar aktörerna på ett sådant sätt att anslagen förbrukas. Om däremot överskott får föras med till nästkommande år beskrivs ett sparande av del av anslag. Slutligen ansåg våra respondenter att budgetens tidsperiod var allt för kortsiktig och de uttryckte en önskan att ha en treårsbudget. Regelkravet på en budget i balans och den ettåriga budgeten kan upplevas som för kortsiktig. Analysen övergår till att redogöra för resultat av hela processen (Andersen 2008). Resultatet presenteras i följande slutsatser.

- 35 -

6 Slutsatser Följande kapitel mynnar ut i slutsatser som vi kunnat dra utifrån teori, empiri och analys. Slutsatserna ska ge ett svar på studiens problemdiskussion som fördes i inledningen. Avslutningsvis resonerar vi angående studiens kvalitet. Vi startade vår studie med en undran om det fanns institutioner i den kommunala budgeteringen. Vi kan konstatera att det finns institutioner. Kring den ettåriga budgeten finns regler och rutiner vilket skapar handlingar. Ur vårt empiriska undersökningsmaterial har vi även kunnat urskilja aktörers tankar och uppfattningar vilket var vår ursprungliga strävan för att besvara forskningsfrågan. Att hålla budget var en stor gemensam nämnare bland våra respondenter och den absolut starkaste institutionen som de gav uttryck för. Regelverk kring denna fråga är väldigt tydligt formulerade och har stor påverkan på såväl verksamhet som aktörers handlande. Att hålla budget är till och med så viktigt att den står över kvalitetstänkandet i kommunala verksamheter. Många uttrycker att kvaliteten i verksamheten kommer i andra hand. Det är politikerna som sätter budgeten och de sätter även verksamhetsmål som skall uppnås. Ibland kan budgeten och verksamhetsmålen krocka med varandra och det kan resultera i någon slags konflikt eftersom pengarna inte räcker till det som är tänkt att utföras. Kommunens verksamhet är dock lagstadgad så vissa aktiviteter är obligatoriska att utföra oavsett hur budgeten ser ut. Om kommundelar eller verksamheter har överskridit sin budget har kommunledning förståelse för det när det orsakats av oförutsedda händelser. Verksamheter som inte själva kan rå över vissa situationer och som tvingats överskrida budgeten ser det som en lättnad då de till exempel får sitt underskott avskrivet. Detta uttrycks med ett erhållande av acceptans. Regelverk skapas både externt och internt och de kan vara mer eller mindre uttalade. Regelverket att hålla budget ser vi som mycket tydligt uttalat. Detta kopplar vi till kravet på att följa kommunallagen som säger att kommuner ska hushålla med sina resurser och även till balanskravet. Det har skapats bestämda rutiner kring uppföljningen av budgeten för att snabbt kunna vidta åtgärder ifall något går snett. Eventuella budgetunderskott uppfattas oftast som icke acceptabelt. Handlingar påverkas i en institution av rådande regler och rutiner. De regler och rutiner som finns angående den ettåriga budgeten har en påverkan på aktörers handlingssätt. Ett exempel är strävan efter ett budgetutfallet den sista december som slutar på noll. Aktörer i verksamheterna ser genom sina handlingar till att resurser förbrukas. När det handlar om överskott behandlas den inte på ett likvärdigt sätt. Vi har sett skillnader i hur de två kommunerna behandlar överskott och underskott. Det är inte alltid helt klart hur överskott ska hanteras i respektive verksamhet. Även om regelverk och rutiner såväl skiljer sig åt mellan de olika kommunerna så kan även regelverket skilja sig från ett år till ett annat. Här verkar kommunens totala ekonomiska situation vara avgörande. I vår inledande problemdiskussion hade vi funderingar angående ändrade inköpsbeteenden och då mer specifikt om inköp som görs mot slutet av budgetåret eventuellt blir lite av ”panikköp”. Målet med ettårig budgetering är att den skall gå jämnt ut och varken lämna ett överskott eller ett underskott. Samtliga respondenter gav oss beskrivningar på institutionella handlingssätt i samband med överskott. Det finns ett institutionellt tänkande som har sitt ursprung i

- 36 -

föreställningen att överskott i verksamhetsanslag, det vill säga pengar försvinner i samband med ett årsskifte. Den ettåriga budgeten avslutas den sista december för att sedan börja på nytt den första januari följande år. Vi fick i vår studie bekräftat av våra respondenter att en viss stress finns att förbruka de anslag som verksamheten tilldelats. Vi kan inte dra några slutsatser att dessa pengar ”slösas” bort bara för att budgeterat anslag skall förbrukas. Våra respondenter gav oss en bild av att det i verksamheterna är ansvarsfulla aktörer som är väl medvetna och tar ett stort ansvar. Det som är drivkraften bakom inköpen vid årsskiftet är att verksamheternas behov är så mycket större än de resurser som de får sig tilldelade. Vår studie ger stöd att det finns ett vedertaget institutionellt tänkande som påverkar inköpsbeteenden. Vilken påverkan dessa panikinköp har på resursförbrukningen har vi däremot inte undersökt i denna rapport. I den stadsdel i Göteborg som vi genomförde vår fallstudie i har regler och rutiner förändrats angående överskott respektive underskott. Här fann vi positiva tecken på att det finns en möjlighet att reducera ett negativt institutionellt handlande, det vill säga behovet av att förbruka hela verksamhetsanslaget. Ett syfte med dessa regler och rutiner är att minska stressen att förbruka anslagen och som kan leda till panikköp. När överskott får föras över så försvinner även förutsättningarna för det institutionella tänkandet. Med de nya reglerna ändras förutsättningarna och pengar försvinner inte utan de finns kvar att disponera vid ett senare tillfälle. För att fortsätta och fördjupa oss ytterligare i vad som kan vara bakomliggande orsaker till det institutionella tänkandet vid den ettåriga budgeteringen så finns det en motsättning gentemot hur verksamheter bedrivs. Vi nämnde i vår bakgrund att det finns kritiska röster till den ettåriga budgeteringen. I våra fallstudier framkom det att våra respondenter ansåg att ett år var en allt för kort tidsperiod. Samtliga sa att de skulle vilja ha en budget som sträcker sig över en treårsperiod. Som argument framför de en större långsiktighet i budgeteringen. Denna studie skiljer sig från andra studier inom ekonomiområdet så tillvida att den inte avhandlar budgeteringen objektivt utan behandlar aktörers förhållningssätt och tankar vid budgettillämpning. Ämnet som behandlats är något som många aktörer är medvetna om men som sällan lyfts fram och diskuteras öppet. Empirin som samlats in vid intervjutillfällena är begränsande så tillvida att vi inte kan vara säkra på att våra respondenter har gett oss svar på allt. Det finns en risk att de underlåtit sig att belysa vissa aspekter som kan vara relevanta för denna studie. Studien är relevant för alla som är involverade i budgetering inom kommunal sektor då vi belyser underliggande aspekter som har en påverkan på tillämpning. Studien kan vara av intresse för såväl ekonomer, budgetuppställare som övrig personal inom kommunal verksamhet. De samstämmiga svar vi fått under våra intervjuer ger en trovärdighet åt de analyser och slutsatser som vi dragit. Vår studie är dock inte tillräckligt omfattande för att vi ska kunna dra några generella slutsatser. Med enbart fyra intervjuer kan vi inte presentera några allmängiltiga resultat.

- 37 -

7 Avslutande diskussion Följande kapitel är en diskussion om vilket bidrag studien tillför forskningen teoretiskt och praktiskt. Vi presenterar förslag till vidare forskning sist i kapitlet. Det som denna studie har bidragit med är tankeställningar på underliggande fenomen som kan finnas i institutioner. Vi fann dock att fenomenet var väl känt och inte helt främmande för våra respondenter. Vissa förvaltningar har fört det på tal och tagit ställning till hur överskottspengar ska hanteras. Andra förvaltningar har en mer oviss situation eftersom regelverken ändrar riktning kontinuerligt. Här finns dock en medvetenhet om att aktörer kan känna en stress att förbruka sina anslag vid årsskiften de åren det är bestämt att ingen får behålla sina överskottspengar. Vi känner att det finns en anledning att lyfta fram problemet och ställa frågan om det är god ekonomisk hushållning? Vi menar inte att verksamheter ”slösar” pengar. Det är ju säkert så som vissa respondenter gav uttryck för att verksamheten alltid behöver något. Vi fann fall där verksamheters möjlighet att spara verksamhetsanslag gav möjligheten att genomföra dyrare investeringar som annars inte ryms i den ordinarie budgeten. Vårt praktiska bidrag är en aspekt att ta ställning till vid utformning av regelverk angående budgetering. Vid utformning och antagande av ett regelverk är det bra att reflektera och se långsiktigt på fördelar och nackdelar och väga dem mot varandra. En beslutsfattare bör kunna beakta och föreställa sig olika scenarier av institutionaliseringens påverkan så att beslutet får eftersträvad effekt. Nya regelverk kommer inte förändra det institutionella tänkandet omedelbart utan det är en process på lite längre sikt. Därför är det viktigt att regelverken inte förändras från ett år till ett annat. Nya regelverk med syftet att motverka handlingssätt som kommer sig av ett institutionellt tänkande behöver lång tid för att verkligen nå sitt mål. Förslag till fortsatt forskning

• För att göra en fördjupning på forskningsproblemet rekommenderar vi att realisera tillvägagångssättet som vi beskrev i metodkapitlet. En kombination av en kvantitativ undersökning till denna kvalitativa undersökning skulle gett forskningsresultatet en större tyngd eftersom vi då hade kunnat visa inköpsbeteenden i siffror.

• En ytterligare intressant kvalitativ infallsvinkel vore att intervjua personer inom kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen i ämnet.

• Vi kan även se ett värde i att genomföra en undersökning där personal som genomför inköp frågas specifikt om deras syn på överskott, underskott, resursanvändning.

- 38 -

8 Referenser Litteratur Alvesson, Mats & Sköldberg, Kaj (2008). Tolkning och reflektion. Vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod. Upplaga 2:1. Denmark: Narayan Press. Andersen, Ib (2008) Den uppenbara verkligheten Upplaga 1:10. Malmö: Holmbergs Arbnor, Ingeman & Bjerke, Björn (1994) Företagsekonomisk metodlära Lund: Studentlitteratur Ax, Christian, Johansson, Christer & Kullvén, Håkan (2005) Den nya ekonomistyrningen Malmö: Liber ekonomi Backman, Jarl (1998) Rapporter och uppsatser. Lund: Studentlitteratur Bergstrand, Jan & Olve Nils-Göran (1996) Styr bättre med bättre budget Malmö: Liber-Hermod Brorström, Björn & Solli, Rolf (1990) Kommunekonomi Principer, Praxis och Problem Andra upplagan, Lund: Studentlitteratur Brorström, Björn, Haglund, Ola & Solli, Rolf (1999) Förvaltningsekonomi Lund: Studentlitteratur Eriksson, Lars Torsten & Wiedersheim-Paul, Finn, (2006) Att utreda forska och rapportera Upplaga 8:1, Malmö: Liber AB. Johannessen, Asbjørn, & Tufte, Per Arne (2007) Introduktion till samhällsvetenskaplig metod. Upplaga 1:2, Malmö: Liber AB Merriam, Sharan B (1994) Fallstudien som forskningsmetod Lund: Studentlitteratur Riahi-Belkaoui, Ahmed (2007) Accounting Theory. Upplaga 5 Thomson Learning Samuelsson, Lars A (1993) Budgetering och intern redovisning. Upplaga 3:1, Uppsala: Ord & Form AB Samuelsson, Lars A (2008) Ettårsstyrning. I Olve, Nils-Göran & Samuelsson, Lars (red) (2008) Controllerhandboken. Upplaga 9:1, Malmö: Liber AB

- 39 -

Samuelsson, Lars A (2008) Val av organisatorisk struktur. I Olve, Nils-Göran & Samuelsson, Lars (red) (2008) Controllerhandboken. Upplaga 9:1, Malmö: Liber AB Samuelsson, Lars A (2008) Ekonomistyrning – en översikt. I Olve, Nils-Göran & Samuelsson, Lars (red) (2008) Controllerhandboken. Upplaga 9:1, Malmö: Liber AB Stenbock-Hult, Bettina (2004) Kritiskt förhållningssätt. Lund: Studentlitteratur Artiklar Burns, John, Scapens, Robert W (2000) Conceptualizing management accounting change: an institutional framework. Management accounting research vol 11 , ss. 3-25 Ekholm, Bo-Göran & Wallin, Jan. (2000). Is the annual budget really dead? The European Accounting Review, vol. 9:4, ss. 519-539 Hansen, Stephen C., Otley, David T. & Van der Stede, Wim A. (2003). Practice Developments in Budgeting: An Overview and Research Perspective. Journal of Management accounting research, vol. 15, ss. 95-116. Scapens, Robert W (2006). Understanding management accounting practices: A personal journey. The British Accounting Review 38, ss. 1-30 Avhandling Bokenstrand, Cecilia (2000) Den politiska budgeten. Om nya kommunala budgetprinciper och budgeten som process för dialog. Diss. Göteborgs universitet: Göteborg CEFOS. Elektroniska Hur fördelas pengarna till kommundelarna: en kort beskrivning av resursfördelningsmodellen (2004) (elektronisk) Tillgänglig: <http://www.boras.se/download/18.d2883b10693fb7b0980004684/Resurs.pdf> (2009-04-22) Nationalencyklopedin (2009) (elektronisk) Tillgänglig: <http://ne.se.lib.costello.pub.hb.se/> (2009-05-20) Stadsdelsförvaltningar (2009) (elektronisk) Tillgänglig: <http://www.goteborg.se/wps/portal/!ut/p/c1/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3gjU-9AJyMvYwMDSycXA6MQFxNDPwtTI6NQA6B8pFm8n79RqJuJp6GhhZmroYGRmYeJk0-Yp4G7izEB3X4e-bmp-gW5EeUAs5z7Eg!!/dl2/d1/L2dJQSEvUUt3QS9ZQnB3LzZfMjVLUUIySjMwMDlCRDAyVEQ0MU44NTIyNTU!/> (2009-05-18)

- 40 -

Svenska Akademiens ordlista (2007) (elektronisk) Tillgänglig: <http://www.svenskaakademien.se/web/Ordlista.aspx> (2009-05-20) Sveriges kommuner och landsting (2009) (elektronisk) Tillgänglig:<www.skl.se http://www.skl.se/artikel.asp?C=445&A=5177> (2009-05-13) Författningar Kommunallag SFS 1991:900 (2009) Fi KL God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (2004). Stockholm Prop. 2003/04:105 (Regeringens proposition) Översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (2000). Stockholm (Fi Dir 2000:30, Kommittédirektiv Finansdepartementet)

- 41 -

Bilaga 1 Intervjufrågor

1. Beskriv vilka resursfördelningsdiskussioner som förekommer under ett år? Hur ofta sker den och vilka deltar?

2. Vilka styrkor och svagheter anser du att den årliga budgeten har?

3. Hur använder du budgeten för att samordna resurser mellan olika verksamheter/grupper?

4. Förs dialog om hur resurser ska förbrukas/användas?

5. När en verksamhet har överskott i december månad hur resonerar och diskuterar ni kring detta?

Bilaga 2 Nyckelbegrepp Budgetering Budgetering är i detta sammanhang ett samlingsord för budgeten som

dokument samt själva budgetprocessen. Kommunal budgetprocess Att utifrån kommunstyrelsens anvisningar skapa gemensamma

planeringsförutsättningar (Brorström & Solli 1990). Resursanvändning God ekonomisk hushållning enligt Kommunallag. Institution Teori om idéer och handlingsmönster som uppfattas som självklart i

en organisation. Institutionalisering Process genom vilken tankesätt och handlingsmönster kommer att

uppfattas som självklara i en organisation.

Högskolan i Borås är en modern högskola mitt i city. Vi bedriver utbildningar inom ekonomi och informatik, biblioteks- och informationsvetenskap, mode och textil, beteendevetenskap och lärarutbildning, teknik samt vårdvetenskap. På institutionen för data- och affärsvetenskap (IDA) har vi tagit fasta på studenternas framtida behov. Därför har vi skapat utbildningar där anställningsbarhet är ett nyckelord. Ämnesintegration, helhet och sammanhang är andra viktiga begrepp. På institutionen råder en närhet, såväl mellan studenter och lärare som mellan företag och utbildning. Våra ekonomiutbildningar ger studenterna möjlighet att lära sig mer om olika företag och förvaltningar och hur styrning och organisering av dessa verksamheter sker. De får även lära sig om samhällsutveckling och om organisationers anpassning till omvärlden. De får möjlighet att förbättra sin förmåga att analysera, utveckla och styra verksamheter, oavsett om de vill ägna sig åt revision, administration eller marknadsföring. Bland våra IT-utbildningar finns alltid något för dem som vill designa framtidens IT-baserade kommunikationslösningar, som vill analysera behov av och krav på organisationers information för att designa deras innehållsstrukturer, bedriva integrerad IT- och affärsutveckling, utveckla sin förmåga att analysera och designa verksamheter eller inrikta sig mot programmering och utveckling för god IT-användning i företag och organisationer. Forskningsverksamheten vid institutionen är såväl professions- som design- och utvecklingsinriktad. Den övergripande forskningsprofilen för institutionen är handels- och tjänsteutveckling i vilken kunskaper och kompetenser inom såväl informatik som företagsekonomi utgör viktiga grundstenar. Forskningen är välrenommerad och fokuserar på inriktningarna affärsdesign och Co-design. Forskningen är också professionsorienterad, vilket bland annat tar sig uttryck i att forskningen i många fall bedrivs på aktionsforskningsbaserade grunder med företag och offentliga organisationer på lokal, nationell och internationell arena. Forskningens design och professionsinriktning manifesteras också i InnovationLab, som är institutionens och Högskolans enhet för forskningsstödjande systemutveckling.

BESÖKSADRESS: JÄRNVÄGSGATAN 5 · POSTADRESS: ALLÉGATAN 1, 501 90 BORÅS TFN: 033-435 40 00 · E-POST: [email protected] · WEBB: WWW.HB.SE/IDA

Documents

INSTITUTIONER I KOMMUNAL BUDGETERINGbada.hb.se/bitstream/2320/5095/1/2009KF32.pdf · Svensk titel: Institutioner i kommunal budgetering ... Institutions in the municipal budgeting