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INSTITUTO DE LA JUDICATURA
FEDERAL
TEMA 5: CUMPLIMIENTO E
INEJECUCIÓN
MAGDO. MIGUEL DE JESÚS
ALVARADO ESQUIVEL
JULIO 10, 2012
CONTENIDO:
TEMA 5: CUMPLIMIENTO E INEJECUCIÓN
INTRODUCCIÓN
A) EL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA O
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
B) INSTRUMENTOS TRADICIONALES DE
CUMPLIMIENTO:
1) REQUERIMIENTO DE INFORMES
2) MULTAS 3) SUPERIORES JERÁRQUICOS
4) DESTITUCIÓN Y/O JUICIO POLÍTICO
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5.1. CUMPLIMIENTO E INEJECUCIÓN DE
SENTENCIAS DE AMPARO
5.1.1. AUTORIDADES VINCULADAS AL
CUMPLIMIENTO
5.1.2. PROCEDIMIENTO
5.2. REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO
5.3. RECURSO DE INCONFORMIDAD
5.4. INCIDENTE DE CUMPLIMIENTO SUSTITUTO
5.5. INCIDENTE POR EXCESO O DEFECTO EN EL
CUMPLIMIENTO DE LA SUSPENSIÓN
5.6 DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA
DECLARATORIA GENERAL DE
INCONSTITUCIONALIDAD 3
4
INTRODUCCIÓN
El servicio de justicia no sería efectivo si el mandato
de la sentencia pudiera no ser cumplido por el
condenado.
Debilitado sería un ordenamiento procesal si la
sentencia que acoge la pretensión del particular
pudiera ser incumplida o cumplida a su antojo por el
Estado, y cabría poner en duda la eficacia del control
judicial.
Si no se ejecuta voluntariamente la sentencia, habrá
lugar a la ejecución forzosa.
5
El estado actual del proceso de ejecución de
sentencias contra el Estado, puede definirse en
general, como de crisis, pues es hoy uno de los más
complejos que tiene planteado el sistema de justicia.
El Tribunal no sólo es el que juzga, sino también el
que manda cumplir lo juzgado.
“Un sistema jurisdiccional que no es capaz de
asegurar la sanción de sus imperativos, está
desprovisto de la autoridad propia de la
jurisdicción.”
G. VEDEL
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A) EL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA
JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA O TUTELA JUDICIAL
EFECTIVA
a) Concepto
El artículo 17 de la Constitución Federal, en la parte
relativa, dispone lo siguiente:
“Artículo 17. ...
Toda persona tiene derecho a que se le administre
justicia por tribunales que estarán expeditos para
impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,
7
emitiendo sus resoluciones de manera pronta,
completa e imparcial. …
Las leyes federales y locales establecerán los
medios necesarios para … la plena ejecución de
sus resoluciones.”
Por su parte, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, conocida como “Pacto de San
José de Costa Rica”, artículos 8, 1. y 25, 1. y 2.,
establece lo siguiente:
“Artículo 8. 1. Garantías judiciales. Toda persona
tiene derecho a ser oída, con las garantías
y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independientemente e
8
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada
contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier
otro carácter.”
“Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aún cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
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2. Los Estados Partes se comprometen: … c) a
garantizar el cumplimiento, por las autoridades
competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso.”
Es el derecho que tiene toda persona a que se le
administre justicia por tribunales predeterminados a
través de un proceso con todas las garantías, en los
plazos y términos que legalmente se establezcan, es
decir, sin dilaciones indebidas, a fin de tutelar sus
derechos e intereses legítimos.
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b) Naturaleza jurídica
Es un derecho humano o fundamental.
Es de carácter instrumental.
c) Sujeto titular
“Toda persona”.
d) Contenido
Complejo:
1) El Derecho de acceso a los tribunales. 2) El Derecho a obtener una sentencia fundada en
derecho.
3) El Derecho a la efectividad, generado por el cumplimiento, de la resolución dictada en el proceso.
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e) Conclusión
La garantía de justicia pronta y completa
comprende también la ejecución de lo declarado en
la sentencia.
Exige también que el fallo sea efectivo, es decir,
que se cumpla plenamente.
El contenido principal del derecho a la ejecución
consiste en que la prestación jurisdiccional sea
respetuosa con lo fallado y enérgica, si fuere
necesario, frente a su negativa por parte del
condenado e incluso, frente a una eventual oposición
de terceros.
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“Hacer ejecutar lo juzgado es una consecuencia
del derecho a la tutela judicial efectiva.”
T. HUTCHINSON Registro: 193495
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
X, Agosto de 1999
“SENTENCIAS. SU CUMPLIMIENTO ES INELUDIBLE.
De acuerdo al contenido del artículo 17 constitucional, es
una garantía la plena ejecución de las resoluciones que
dicten los tribunales; en razón de ello, quien queda
constreñido al acatamiento de una sentencia no puede
pretender eximirse de esa obligación alegando alguna
circunstancia ajena a la litis.”
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f) La realidad
Las sentencias que condenan a la
Administración Pública se cumplen
¡SI QUIEREN, CUANDO QUIEREN Y COMO
QUIEREN LOS GOBERNANTES EN TURNO!
Arsenal de prácticas evasivas, pretextos,
subterfugios y procedimientos dilatorios –algunos
incluso ilegales- para no cumplir con las
sentencias de los tribunales, por muy firmes que
éstas sean.
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Causas diversas: las apremiantes
necesidades de la Hacienda Pública; se
carece de presupuesto autorizado para
pagar la condena contenida en la sentencia;
el tratarse de autoridades elegidas por el
voto popular; el alegar que el juicio es
fraudulento; el incumplimiento de programas
prioritarios del gobierno; la generación de
graves daños al interés general; el tratarse
de sentencias dictadas en juicios provocados
por administraciones pasadas; la
imposibilidad jurídica o material para cumplir,
etc.
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B) INSTRUMENTOS TRADICIONALES DE
CUMPLIMIENTO
¿De qué garantías jurídicas disponen los
gobernados para asegurar la plena ejecución
de las sentencias de amparo en contra de la
Administración Pública federal, estatal o
municipal?
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Fin
Sentencia
firme de amparo
1)
A
Ruta actual de cumplimiento de Ejecutorias, principios y trámites
Juez estima cumplida
C Si
B
A H
Requiere cumplimiento a superior 3)
Requiere cumplimiento
2)
Envio autos a TCC/SCJN 107-XVI 4)
Destitución y consignación 107-XVI 6)
Sin materia 5)
Incidente de inejecución 4)
Acredita cumplimiento
Si Repe- tición
Si C
No Fin
K G
D E
F
No No
No
A
Devuelve autos al juez
Incidente determinación cumplimiento
G
H
B
Notificación personal 10) Puede aducir:
Incumplimiento absoluto 12 A)
Incorformidad TCC/SCJN
Cumplimiento defectuoso 12 B)
Nuevo acto viole garantías 12 C)
Reitera acto reclamado 12 D)
Queja JD o TCC
Nuevo juicio de amparo
Incidente de repetición
¿Procedente?
G
Autoridades comunican
cumplimiento 7)
Vista al quejoso 7)
Juzgador declara
vencido plazo 8)
Verifica cumplimiento esencial 11)
No cumplida 9)
Cumplida 10)
D
B
Sí Sí Incumplimiento 13) F
Cumplida No Repe- tición
Sí
No
C
Fin
K Incidente
cumplimiento sustituto
I
Fin
J
No
Sí H
I Queja de
queja Fundado
No Exacto cumplimiento
Nuevo acto que reitera al
reclamado C
Incidente de repetición J
Si
Fundado J
E
Fundado
Sí
No Conforme
No Inconformidad TCC/SCJN
No Fin
Sí F
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PROCEDIMIENTOS QUE PUEDEN SUSCITARSE CON MOTIVO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS EJECUTORIAS DE AMPARO
PRESUPUESTOS: Comunicación de la ejecutoria a las responsables, prevenciones y requerimientos (artículos 104, 105, primer párrafo y 106)
CONDUCTA DE LA RESPONSABLE PROCEDIMIENTO
CUMPLIMIENTO
CORRECTO
INCORRECTO
No implica nueva violación
Implica nueva violación
Por defecto
Por exceso
No hay remedio (73-II)
Nuevo amparo
Queja (95-IV y IX)
INCUMPLIMIENTO
Omisión total o respecto de la parte esencial (105)
Retardo por evasivas (107)
(Diferencia con imposibilidad)
REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO Incidente de repetición (108)
Si el juez de Distrito o el Tribunal Colegiado declara:
1) Que ya se cumplió la ejecutoria; o
2) Que no hay repetición del acto reclamado
Inconformidad (105, tercer párrafo y 108)
(Véanse RUTAS DE INEJECUCIÓN Y DE REPETICIÓN)
IMPOSIBILIDAD Cumplimiento sustituto
Incidente
Convenio
A petición de parte
De oficio
(Véase RUTA DE CUMPLIMIENTO SUSTITUTO)
EJECUCIÓN DEL JUEZ DE AMPARO Artículo 111
Incidente de inejecución
5.1. TÍTULO TERCERO
CUMPLIMIENTO E INEJECUCIÓN
CAPÍTULO I
CUMPLIMIENTO E INEJECUCIÓN
(Arts. 107, XVI CF y 192 a 198 P LA)
Art. 192
- Las ejecutorias de amparo deben ser
puntualmente cumplidas. 18
- La ejecutoria que conceda el amparo debe
notificarse sin demora a las partes.
- En la notificación a la autoridad responsable se le
requerirá para que la cumpla en el plazo de 3 días
y se le apercibirá que de no cumplirla sin causa
justificada, se le impondrá una multa y que,
asimismo, se remitirá el expediente al TCC o a la
H. SCJN, según corresponda, para seguir el
trámite de inejecución, que puede culminar con la
separación de su puesto y su consignación ante el
juez de Distrito por el delito de incumplimiento de
sentencias de amparo.
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- El tribunal de amparo también ordenará notificar y
requerir al superior jerárquico de la autoridad
responsable, para que le ordene cumplir con la
ejecutoria, con el apercibimiento que de no
demostrar que dio la orden, se le impondrá al
superior una multa en los términos de la ley.
- El superior jerárquico incurrirá en las mismas
responsabilidades de la autoridad responsable.
- El presidente de la república no podrá ser
considerado autoridad responsable o superior
jerárquico.
- En los casos de complejidad o dificultad en el
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cumplimiento, el tribunal de amparo podrá ampliar el
plazo señalado, el cual será razonable y
estrictamente determinado.
- En casos urgentes y de notorio perjuicio para el
quejoso, el tribunal de amparo ordenará el
cumplimiento inmediato por los medios oficiales que
disponga.
Art. 193
- En los casos de amparo indirecto, si la ejecutoria
no quedó cumplida en el plazo fijado, el tribunal de
amparo procederá como sigue:
a) Hará el pronunciamiento respectivo;
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b) Impondrá las multas que procedan;
c) Remitirá los autos al TCC;
d) Notificará todo ello a la autoridad
responsable y, en su caso, a su superior
jerárquico, cuyos titulares seguirán teniendo
responsabilidad aunque dejen el cargo.
- ¿Qué es el incumplimiento?. El retraso por medio
de evasivas o procedimientos ilegales de la
autoridad responsable, o de cualquier otra autoridad
que intervenga en el trámite relativo.
- Si la autoridad responsable demuestra que la
ejecutoria está en vías de cumplimiento o justifica la
causa de su retraso, el tribunal de amparo
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podrá ampliar el plazo por una sola vez, subsistiendo los apercibimientos efectuados.
- El incumplimiento ameritará las providencias
especificadas en el primer párrafo de este artículo.
- Cuando sea necesario precisar, definir o concretar la
forma o términos del cumplimiento de la ejecutoria, el tribunal de amparo, de oficio o a petición de parte,
podrá ordenar se abra un incidente para tal efecto.
- Al remitir los autos al TCC, el JD o TUC, formará un expedientillo para seguir procurando el cumplimiento
de la ejecutoria.
- El TCC notificará a las partes la radicación de los
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autos, revisará el trámite del a quo y dictará la
resolución correspondiente.
- Si el TCC reitera que hay incumplimiento, remitirá
los autos a la H. SCJN con un proyecto de
separación del cargo del titular de la autoridad
responsable y, en su caso, de su superior jerárquico,
lo cual será notificado a éstos.
- Si se trata de amparo directo y la ejecutoria de
amparo no quedó cumplida, el TCC seguirá, en lo
conducente y aplicable, el trámite establecido en los
párrafos anteriores y, llegado el caso, remitirá los
autos a la H. SCJN con proyecto de destitución del
titular de la autoridad responsable y, en su caso, de
su superior jerárquico.
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Art. 194
- ¿Qué se entiende por superior jerárquico de la
autoridad responsable?
El que de conformidad con las disposiciones
correspondientes ejerza sobre ella poder o mando
para obligarla a actuar o dejar de actuar en la forma
exigida en la sentencia de amparo, o bien, para
cumplir esta última por sí misma.
- El superior jerárquico incurre en responsabilidad
por falta de cumplimiento de la ejecutoria de amparo
en los mismos términos que las autoridades contra
cuyos actos se hubiere concedido el amparo. 25
Art. 195
- El cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de
amparo, si es injustificado, no exime de
responsabilidad a la autoridad responsable ni, en su
caso, a su superior jerárquico, pero se tomará como
atenuante al imponerse la sanción penal
correspondiente.
Art. 196
- Si la autoridad responsable informa que ya cumplió
la ejecutoria, el tribunal de amparo dará vista al
quejoso y, en su caso, al tercero interesado, para
que dentro del plazo de 3 días manifiesten lo que a
su derecho convenga. 26
- Si se trata de amparo directo, la vista será de 10
días y donde la parte afectada podrá alegar el
defecto o exceso en el cumplimiento.
- Para defender su interés, la persona extraña a
juicio podrá comparecer en el mismo plazo,
computado a partir de que haya tenido conocimiento
de su afectación por el cumplimiento.
- Transcurrido el plazo dado a las partes, con
desahogo de la vista o sin él, el tribunal de amparo
dictará resolución en que declarará si la sentencia
está cumplida o no, si se incurrió en exceso o
defecto, o si hay imposibilidad para cumplirla. 27
- ¿Cuándo se entiende cumplida la ejecutoria?
Cuando se cumpla en su totalidad, sin excesos ni
defectos.
- Si el tribunal de amparo la declara cumplida,
ordenará el archivo del expediente relativo.
- Si estima que no está cumplida, no está cumplida
totalmente, no lo está correctamente o la
considera de imposible cumplimiento, remitirá los
autos al TCC o a la H. SCJN, según el caso, para
los efectos del art. 193 anterior.
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Art. 197
- Todas la autoridades que tengan o deban tener
intervención en la ejecutoria de amparo, están
obligadas a realizar, dentro del ámbito de su
competencia, los actos necesarios para su eficaz
cumplimiento y estarán sujetas a las mismas
responsabilidades contenidas en este capítulo.
Art. 198
- Recibidos los autos en la H. SCJN, ésta dictará a la
brevedad posible la resolución correspondiente.
- Si no es posible precisar, definir o concretar la forma
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o términos del cumplimiento de la ejecutoria, la H.
SCJN devolverá los autos al tribunal de amparo, a
efecto de que tramite y resuelva el incidente a que se
refiere el artículo 193 anterior.
- Cuando la Suprema Corte califique de justificado el retraso en el cumplimiento, dará a la autoridad
responsable un plazo razonable para que cumpla, el
cual podrá ampliarse a solicitud fundada de la autoridad.
- En cambio, cuando considere que el cumplimiento
es inexcusable o hubiere trascurrido el plazo anterior
sin que la ejecutoria se hubiere cumplido, tomará en cuenta el proyecto del TCC y procederá a separar de
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su cargo al titular de la autoridad responsable y a
consignarlo ante juez de Distrito correspondiente.
- Las mismas medidas se dictarán respecto del
superior jerárquico de la autoridad responsable si
hubiese incurrido en responsabilidad, así como de
los titulares que, habiendo ocupado anteriormente
ese cargo, hayan incumplido la ejecutoria.
- En la misma resolución, la H. SCJN ordenará
devolver los autos al tribunal de amparo a efecto
de que reinicie el trámite de cumplimiento ante los
nuevos titulares.
31
B
32
Sentencia
firme de
amparo
El TA notifica sin
demora a las
partes
Complejidad o
dificultad,
amplía plazo
razonable y
determinado
Contenido:
- Requiere a la AR el
cumplimiento en 3 días
- La apercibe de multa
y que - Remitirá el
expediente al TCC o
SCJN para continuar la
ejecución que podría
terminar con - Su separación y
consignación
Notificación
al superior
jerárquico
Requiere:
Dar orden
de cumplir
y lo
apercibe que de no
darla, se le
impondrá
multa
Informa
Cumplimiento
No Cumple
Continúa
trámite C
A
Si la autoridad
informa
cumplimiento
33
Vista al
quejoso y
tercero
interesado
por 3 días
Vista por
10 días y
parte
afectada
exceso o
defecto
El juzgador
verifica
cumplimiento y
emite
resolución
AMPARO INDIRECTO
AMPARO DIRECTO
Cumplida
Exceso
o
Defecto
De imposible
cumplimiento
Archivo
Inconformidad
Remite a
TCC B
Remite a
la SCJN
TCC verifica
cumplimiento y
emite
resolución
D
C
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Amparo indirecto
El Tribunal de
amparo:
1) Hará el
pronunciamiento
respectivo 2) Impone multas
3) Remite al TCC
4) Notifica a la AR
y a su superior
Si el TCC reitera que hay incumplimiento, remite
autos a la SCJN con proyecto de separación de
la AR y, en su caso, a su superior
Demuestra estar en
vías de cumplimiento o
justifica causa del
retraso, amplía plazo
para una sola vez
Si es necesario
precisar, de oficio o a
petición parte, abre
incidente innominado
B
El TCC radica
autos, revisa
trámite del A
quo y resuelve
Si la ejecutoria no está cumplida, el TCC agota el
trámite anterior y, en su caso, elabora el proyecto
mencionado remite autos a la SCJN con proyecto
de separación de la AR y, en su caso, a su superior
Amparo directo
C
C
D
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SCJN
recibe
autos
Necesario
precisar
efectos,
devuelve
autos para incidente
Resolución
a la
brevedad
D
Retraso
justificado
Retraso
inexcusable
o
injustificado
Toma proyecto
del TCC y
separa del
cargo a la AR y
la consigna al JD
Iguales medidas para el superior
jerárquico y titulares anteriores
Devuelve
autos al
tribunal de
amparo para
que reinicie el trámite de
cumplimiento
a los nuevos
titulares
A
Da plazo
razonable,
ampliable
5.2. CAPÍTULO II
REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO
(Arts. 107, XVI CF y 199 a 200 P LA)
Art. 199
- La repetición del acto reclamado podrá ser
denunciada, por la parte interesada dentro del plazo
de 15 días, ante el tribunal que conoció del amparo,
el cual correrá traslado con copia de la denuncia a la
autoridad responsable y le pedirá un informe que
deberá rendir dentro del plazo de 3 días.
- Vencido dicho plazo, el tribunal de amparo dictará
resolución dentro de los 3 días siguientes. 36
- Si estima que existe repetición del acto reclamado, remitirá los autos al TCC o a la H. SCJN, según
corresponda, siguiendo, en lo aplicable, lo establecido
en el artículo 193 de la ley.
- Si la autoridad responsable deja sin efecto el acto repetitivo, ello no la exime de responsabilidad si actuó
dolosamente al repetir el acto reclamado, aunque será
atenuante en la aplicación de la sanción penal correspondiente.
Art. 200
- Recibidos los autos, la Suprema Corte determinará, a
la brevedad posible, si existe o no repetición del acto reclamado. 37
- Si estima que sí existe repetición del acto
reclamado, tomará en cuenta el proyecto del TCC
y procederá a separar de su cargo al titular de la
autoridad responsable y a consignarlo ante el juez
de Distrito por el delito que corresponda.
- Si considera que no hay repetición, o si
habiéndola, la autoridad no actuó dolosamente y
dejó sin efectos el acto repetitivo antes de la
resolución de la Suprema Corte, ésta hará la
declaratoria correspondiente y devolverá los autos
al tribunal de amparo respectivo.
38
39
REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO
PRESUNTO
ACTO
REPETITIVO
15
días
Denuncia
de la parte
interesada
ante el TA
El TA corre
traslado y
solicita informe
a la autoridad
3
días
Resolución
No hay
repetición
Sí hay
repetición
Inconformidad
B
B
La Suprema
Corte recibe
autos
Sí hay
repetición
No hay
repetición
Toma proyecto del
TCC y separa del
cargo a la AR y la
consigna ante el JD
Hace la declaratoria y
devuelve autos al TA
A
5.3. CAPÍTULO III
RECURSO DE INCONFORMIDAD
(Arts. 201 a 203 P LA)
Art. 201
- El recurso de inconformidad procede contra la
resolución que:
I. Tenga por cumplida la ejecutoria de amparo;
II. Declare que existe imposibilidad material o
jurídica para cumplir la ejecutoria u ordene el
archivo definitivo del asunto; 40
III. Declare sin materia o infundada la denuncia
de repetición del acto reclamado, y
IV. Declare infundada o improcedente la
denuncia por incumplimiento de la declaratoria
general de inconstitucionalidad.
Art. 202
- El recurso de inconformidad podrá interponerse
por el quejoso, el tercero interesado o el promovente
de la denuncia mencionada, mediante escrito
presentado ante el órgano jurisdiccional que haya
dictado la resolución impugnada, dentro del plazo de
15 días contados a partir del siguiente al en que
surta efectos su notificación. 41
- La persona extraña a juicio que resulte afectada por el cumplimiento o ejecución de la sentencia de
amparo, también podrá interponer este recurso, si
antes había tenido conocimiento de lo actuado ante el tribunal de amparo.
- En caso contrario, el plazo de 15 días se contará a
partir del día siguiente al en que haya tenido
conocimiento de la afectación.
- La persona extraña al juicio de amparo sólo podrá alegar en contra del cumplimiento o ejecución indebida
de la ejecutoria en cuanto la afecten, pero no en contra
de la ejecutoria misma. 42
- En los casos en que el amparo se haya otorgado en
contra de actos que importen peligro de privación de la
vida, ataques a la libertad personal fuera de
procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, extradición, desaparición forzada de
personas o cualquiera de los prohibidos por el artículo 22 de la CF, así como la incorporación forzosa a las
fuerzas armadas, la inconformidad podrá promoverse
en cualquier tiempo.
Art. 203
- El tribunal de amparo correspondiente, sin decidir sobre la admisión del recurso, remitirá los autos a la
Suprema Corte, la cual resolverá allegándose de los elementos que estime necesarios. 43
44
Resolución
impugnada
Persona extraña
afectada
Escrito del
interesado
Actos que
afectan libertad
personal y
prohibidos por
el 22 de la CF, en cualquier tiempo
El TA, sin
proveer sobre
la admisión,
remite autos
a la SCJN
SCJN elementos
necesarios
15 días
Resolución
RECURSO DE INCONFORMIDAD
5.4. CAPÍTULO IV
INCIDENTE DE CUMPLIMIENTO SUSTITUTO
(Arts. 107, XVI CF y 204 a 205 P LA)
Art. 204
- Este incidente tiene por efecto que la ejecutoria se
dé por cumplida mediante el pago de daños y
perjuicios al quejoso.
Art. 205
- El cumplimiento sustituto podrá ser solicitado por
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cualquiera de las partes o decretado de oficio por la Suprema Corte, siempre y cuando:
I. La ejecución de la sentencia afecte gravemente a la sociedad en mayor proporción a los beneficios
que pudiera obtener el quejoso, o
II. Que por las circunstancias materiales del caso,
sea imposible o desproporcionadamente gravoso
restituir las cosas al estado que guardaban con anterioridad al juicio de amparo.
- La solicitud podrá presentarse, según el caso, ante la
46
Suprema Corte o el tribunal de amparo desde que cause ejecutoria la sentencia y hasta antes de que se
tenga por cumplida.
- El cumplimiento sustituto se tramitará
incidentalmente en los términos de la ley.
- Declarado procedente el incidente, el tribunal de
amparo determinará la forma y cuantía de la restitución.
- Independientemente de lo anterior, el quejoso y la
47
autoridad responsable pueden celebrar
convenio para tener por cumplida la
ejecutoria de amparo. El convenio se
informará al tribunal de amparo y si se le
comprueba a éste que el convenio se
cumplió, se mandará archivar el expediente.
48
49
CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE EJECUTORIAS DE AMPARO
INCUMPLIMIENTO
-Omisión total o
respecto de la
parte esencial de
la ejecutoria
-Retardo por
evasivas de la
responsable
-Incidente de inejecución
-Incidente de
cumplimiento sustituto -Imposibilidad
jurídica o
material
50
A) FUNDAMENTO LEGAL:
Artículo 107, fracción XVI, penúltimo párrafo,
constitucional:
“El cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo
podrá ser solicitado por el quejoso al órgano
jurisdiccional, o decretado de oficio por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, cuando la ejecución de
la sentencia afecte a la sociedad en mayor proporción
a los beneficios que pudiera obtener el quejoso, o
cuando, por las circunstancias del caso, sea imposible
o desproporcionadamente gravoso restituir la situación que imperaba antes de la violación. El incidente tendrá
51
por efecto que la ejecutoria se dé por cumplida
mediante el pago de daños y perjuicios al quejoso. Las
partes en el juicio podrán acordar el cumplimiento
sustituto mediante convenio sancionado ante el propio
órgano jurisdiccional.”.
Artículos 204 y 205 del proyecto de la Ley de Amparo.
B) CAUSALIDAD:
La causa que lleva a tramitar el cumplimiento sustituto
es la imposibilidad legal y material para cumplir en sus
términos la ejecutoria de amparo.
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C) FINALIDAD:
La finalidad del cumplimiento sustituto es evitar que las ejecutorias de amparo permanezcan indefinidamente
incumplidas, otorgándose por ello al quejoso la posibilidad de solicitar, a través de un incidente, que
las obligaciones derivadas de la ejecutoria de amparo
puedan sustituirse por otras formas de cumplimiento, a través del pago de daños y perjuicios.
D) NATURALEZA JURÍDICA:
Se trata de un cumplimiento anormal, de excepción, de
una alternativa al cumplimiento original ante las dificultades que se presentan para ejecutar las
sentencias por sus propios alcances.
53
- Por tanto, no implica que pueda transigirse sobre
los fallos de la Justicia Federal, ni tampoco que se
deteriore la fuerza de la ejecutoria de amparo en
aras de un sacrificio de las garantías individuales.
E) ETAPA PROCESAL EN QUE SE TRAMITA:
El cumplimiento sustituto (incidente de daños y
perjuicios) se tramita durante la etapa de ejecución
de sentencia y después que se hayan agotado las
diversas posibilidades para obtener el cumplimiento
de la ejecutoria de amparo.
54
F) VÍAS PARA SU TRAMITACIÓN:
a) A petición del quejoso
b) De oficio por parte de la H. SCJN
En la práctica generalmente son las Salas, y no el Pleno, quienes acuerdan el cumplimiento sustitutivo
cuando el Juez de Distrito o el Tribunal de Circuito determinan la imposibilidad que existe de acatar el
fallo constitucional.
De acuerdo con lo anterior, el cumplimiento sustitutivo
es una alternativa por la cual puede optar el quejoso; por tanto, no se trata de una imposición al peticionario
de garantías que le obligue a renunciar a las
55
prerrogativas obtenidas con motivo del fallo
protector, sino que queda a su libre elección optar
por el cumplimiento sustituto o no.
G) REQUISITOS DE PROCEDENCIA PARA QUE
EL QUEJOSO PROMUEVA EL CUMPLIMIENTO
SUSTITUTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO:
a) Que exista una ejecutoria que conceda el amparo
y contenga obligaciones de hacer para la
responsable.
b) Que se haya agotado el procedimiento para
obtener el cumplimiento, previsto en el artículo 105
de la Ley de Amparo, y haya fracasado.
56
c) Que sea material o legalmente imposible restituir
al quejoso en los términos de la ejecutoria.
d) Que el quejoso opte y solicite el cumplimiento
sustituto de la ejecutoria.
H) ÓRGANO QUE LO DECRETA:
Como regla general, es el propio tribunal de amparo
que dictó la sentencia, quien lo decreta y tramita el
incidente respectivo.
Excepcionalmente, cuando resulta inconveniente
para la sociedad cumplir en sus términos la
ejecutoria, la SCJN decretará el cumplimiento
sustituto.
57
I) LEGITIMACIÓN PROCESAL:
El único sujeto con legitimación procesal para iniciar el
incidente respectivo es el quejoso.
Excepcionalmente, como se ha visto, la SCJN podrá
decretar de oficio el cumplimiento sustituto.
J) REQUISITOS DE PROCEDENCIA PARA QUE LA
CORTE, DE OFICIO, DISPONGA EL CUMPLIMIENTO SUSTITUTIVO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO:
a) Que se haya concedido en sentencia firme el
amparo y protección de la Justicia Federal, debiéndose
atender a la naturaleza del acto.
58
b) Que se haya determinado el incumplimiento o
repetición del acto reclamado.
c) Que de ejecutarse la ejecutoria de amparo, por
parte de las autoridades responsables, se afecte
gravemente a la sociedad o a terceros en mayor
proporción que los beneficios económicos que
pudiera obtener el quejoso.
5.5. CAPÍTULO V
INCIDENTE POR EXCESO O DEFECTO
EN EL CUMPLIMIENTO DE LA SUSPENSIÓN
(Arts. 107, XVII CF y 206 a 209 P LA)
Art. 206
- Este incidente procede en contra de las autoridades
responsables, promovido por cualquier persona que
resulte afectada por el cumplimiento de la suspensión, sea ésta de plano o definitiva, por exceso o defecto en
su ejecución o por admitir, con notoria mala fe o
59
negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que
resulte ilusoria o insuficiente.
- Este incidente podrá promoverse en cualquier
tiempo mientras no cause ejecutoria la resolución
que se dicte en el juicio de amparo.
Art. 207
- El incidente se promoverá ante tribunal de
amparo que haya concedido la suspensión, tanto
en amparo indirecto como directo.
60
Art. 208
- El trámite de este incidente se sujetará a las
siguientes reglas:
I. Se presentará por escrito, con las copias
correspondientes para correr traslado a las partes, ante el tribunal de amparo correspondiente y se
ofrecerán en dicho escrito las pruebas relativas;
II. El tribunal de amparo señalará fecha para la
61
audiencia dentro de 10 días y requerirá a la autoridad responsable para que rinda informe en
el plazo de 3 días. La falta o deficiencia del
informe genera la presunción de que la conducta que se reclama es cierta, y
III. En la audiencia se recibirán las pruebas
ofrecidas, se oirán los alegatos verbales y se
dictará la resolución correspondiente.
Art. 209
- Si se resuelve que la autoridad responsable no ha cumplido con la suspensión, que lo ha hecho con
exceso o defecto o que con notoria mala fe o
62
negligencia inexcusable admitió fianza o contrafianza ilusoria o insuficiente, el tribunal de amparo la
requerirá para que en el término de 24 horas cumpla
con la suspensión, que rectifique el exceso o defecto
o, en su caso, subsane las deficiencias de las
garantías ofrecidas, con el apercibimiento que de no hacerlo será denunciada ante MP federal por el delito
que establece esta ley.
63
64
Escrito de
interposición
ante el TA, en
cualquier
tiempo, antes que
cause
ejecutoria.
Copias
traslado y pruebas
Audiencia
reciben
pruebas
alegatos y
resolución
La AR cumplió
con la
suspensión
Termina
10 días
El TA
requiere
cumpla y
apercibe
denuncia ante el MP
INCIDENTE POR EXCESO O DEFECTO EN EL CUMPLIMIENTO
DE LA SUSPENSIÓN
La AR no
cumplió con
la suspensión
3 días
informe
AR
24 hrs.
5.6. CAPÍTULO VI
DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA
DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD
(Art. 210 P LA)
Art. 210
- Si con posterioridad a la entrada en vigor de la
declaratoria general de inconstitucionalidad, se aplica la norma general inconstitucional, el afectado podrá
denunciar dicho acto.
- La denuncia se hará ante el juez de Distrito que
65
tenga jurisdicción en el lugar en donde la norma general deba tener ejecución, trate de ejecutarse, se
esté ejecutando o se haya ejecutado.
- Si el acto de aplicación denunciado puede tener
ejecución en más de un Distrito o ha comenzado a ejecutarse en uno de ellos y sigue ejecutándose en
otro, el trámite se llevará ante juez de Distrito que
primero admita la denuncia; o en su defecto, ante aquél que dicte acuerdo sobre ella o el que primero la
haya recibido.
- Si el acto denunciado no requiere ejecución material,
66
la denuncia se tramitará ante el juez de Distrito en cuya jurisdicción resida el denunciante.
- El juez de Distrito dará vista a las partes para que en
un plazo de 3 días expongan lo que en Derecho les
convenga.
- Transcurrido dicho plazo, el juez de Distrito dictará la resolución correspondiente dentro de los 3 días
siguientes. Si resuelve que se aplicó la norma general inconstitucional, ordenará a la autoridad aplicadora
que deje sin efectos el acto denunciado y de no
hacerlo en 3 días se estará a lo que disponen, en lo conducente, los artículos 192 a 198 de esta ley.
67
- Si se resuelve que no se aplicó la norma general
inconstitucional, la resolución podrá impugnarse
mediante el recurso de inconformidad.
- Si con posterioridad a ello la autoridad aplicadora o en su caso, la autoridad sustituta, aplican de nueva
cuenta la norma general declarada inconstitucional, el
denunciante podrá combatir dicho acto a través del
procedimiento de denuncia de repetición del acto
reclamado.
- Finalmente, el procedimiento establecido en este
artículo será aplicable cuando la declaratoria general de inconstitucionalidad derive de lo dispuesto por la ley
reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
de la CF. 68
DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA DECLARATORIA GENERAL DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Presunto acto de
aplicación de la
norma
inconstitucional
Denuncia
ante el juez
de ejecución
del acto
Si el acto no
requiere ejecución,
ante el juez de
residencia del
denunciante
3 días
Vista a
las
partes
3 días
Resolución
No hay
aplicación
Sí hay
aplicación
Actos
posteriores
Denuncia repetición
del acto reclamado
Inconformidad
Ordena a la
autoridad dejar
sin efectos el acto
3 días
Trámite
Inejecución
70
PROPUESTA DE
REFORMAS
LEGALES
Del examen de la reciente reforma a la
Constitución Federal, del proyecto de la
nueva Ley de Amparo y de otros
ordenamientos aplicables a la materia, es
notable la precariedad de los instrumentos o
medios para que los Tribunales de la
Federación puedan ejecutar, de manera
pronta y efectiva, sus sentencias, por lo que
se hace no sólo necesario, sino urgente, un
conjunto amplio de reformas constitucionales
y legales que doten a dichos tribunales de
mayores herramientas, las más efectivas
posibles, para hacer respetar y ejecutar sus
decisiones. Por ejemplo:
71
1) LLEVAR LA FACULTAD PRESUPUESTAL Y LA
OBLIGACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LAS
EJECUTORIAS A LA CONSTITUCIÓN RELATIVA.
2) ESTABLECER EN LOS ORDENAMIENTOS
FINANCIEROS RELATIVOS LA NATURALEZA DE
GASTO PÚBLICO A LAS CONDENAS DERIVADAS DE
EJECUTORIAS DE AMPARO, Y LA CONSTITUCIÓN DE
UN FONDO, ASÍ COMO EL PROCEDIMIENTO DE PAGO
3) AUTORIZAR EL EMBARGO DE CIERTOS BIENES,
MUEBLES O INMUEBLES, DE LOS ENTES PÚBLICOS
4) AUTORIZAR EL EMBARGO DE PARTIDAS
PRESUPUESTALES NO DEVENGADAS
5) OTROS
72
73
1) A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (Y
LOCAL RELATIVA):
Adicionar al artículo 74, fracción IV, un último
párrafo, que disponga lo siguiente:
‟Una vez aprobado el Presupuesto de
Egresos de la Federación, el Gobierno, por
causa justificada, podrá presentar
proyectos de ley que impliquen
ampliación de gasto público.”
74
Adicionar al artículo 107, fracción XVI, un
último párrafo, que disponga lo siguiente:
‟Es obligado para todas las autoridades
cumplir las ejecutorias y demás
resoluciones firmes de los Tribunales del
país, así como prestar la colaboración
requerida por éstos en el curso del juicio
y en la ejecución de lo resuelto.”
75
2) A LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO
Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA (Y
SU EQUIVALENTE LOCAL):
Adicionar al artículo 39, lo siguiente:
“Las obligaciones de pago de la hacienda
pública sólo son exigibles cuando resulten
de la ejecución del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación
o de sentencia judicial firme.”
76
Adicionar a dicho artículo, como últimos párrafos,
los siguientes:
“En todo caso, las erogaciones que deban
realizar las dependencias y entidades de la
administración pública correspondiente, con
el fin de cumplir de inmediato las condenas
derivadas de sentencias firmes dictadas por
los Tribunales del país, siempre serán de
aquellas de aplicación automática en sus
respectivos presupuestos.
Para hacer frente a tales erogaciones, el poder
77
ejecutivo que corresponda, a través de la
autoridad financiera competente, constituirá
un fondo, el cual se aprobará anualmente por
el respectivo órgano legislativo, en el
Presupuestos de Egresos, en un monto,
cuando menos, igual a la suma de todas las
condenas que cumplieron las dependencias y
entidades del Gobierno, en el año anterior al
presupuesto relativo. Para la constitución de
este fondo queda facultado el Gobierno
requerido para utilizar las economías
presupuestales y los ingresos excedentes en
los términos de esta ley.
78
El cumplimiento de las sentencias judiciales
que determinen obligaciones líquidas a cargo
del Estado o de sus dependencias
corresponderá, exclusivamente, a la
autoridad administrativa que sea competente
por razón de la materia, sin perjuicio de la
posibilidad de instar, en su caso, otras
modalidades de ejecución de acuerdo con la
Constitución y las leyes.
La autoridad administrativa encargada del
cumplimiento acordará el pago en la forma y
con los límites de su respectivo Presupuesto,
79
que tendría siempre la consideración de
ampliable. Si para el pago fuera necesaria
una ampliación presupuestal, el poder
ejecutivo deberá solicitarla al órgano
legislativo dentro de los quince días
siguientes al requerimiento del tribunal y
aprobarse por el citado órgano, a más
tardar, dentro de los dos meses siguientes
al día en que recibió la solicitud del
ejecutivo.”
80
3) A LA LEY GENERAL DE BIENES
NACIONALES (Y SU EQUIVALENTE
LOCAL):
Modificar su artículo 13, para quedar como
sigue:
“Los bienes sujetos al régimen de dominio
público de la Federación son inalienables,
imprescriptibles e inembargables y no estarán
sujetos a acción reinvindicatoria o de
posesión definitiva o provisional, o alguna
otra por parte de terceros, salvo que se trate
81
de ejecución de sentencias firmes, en
cuyo caso el Tribunal que la haya
emitido, con prudente arbitrio, sí podrá
dictar mandamiento de ejecución y
providencia de embargo sobre bienes
muebles o inmuebles del dominio
público o propios que no estén afectos
directamente a la prestación de un
servicio público esencial.”
82
4) AL CÓDIGO FEDERAL DE
PROCEDIMIENTOS CIVILES (Y SU
EQUIVALENTE LOCAL):
Adicionar al artículo 4° un segundo párrafo, para
establecer lo siguiente:
“Las instituciones, servicios y dependencias de la
Administración Pública de la Federación y de las
entidades federativas tendrán, dentro del
procedimiento judicial, en cualquier forma en que
intervengan, la misma situación que otra parte
cualquiera; pero nunca podrá dictarse, en su contra,
mandamiento de ejecución ni providencia de
embargo, y estarán exentos de prestar las garantías
que este Código exija a las partes.
83
La excepción anterior no operará
tratándose de ejecución de sentencias de
amparo firmes, en cuyo caso el tribunal
correspondiente, con prudente arbitro, sí
podrá dictar mandamiento de ejecución y
providencia de embargo sobre partidas
presupuestarias no aplicadas por la
Administración Pública de que se trate o
de bienes muebles o inmuebles de su
propiedad que no estén afectos
directamente a la prestación de un
servicio público esencial.”
84
5) Finalmente, entre otras, se propone la
adopción de las siguientes medidas:
1ª) Establecer como sanción no sólo la
destitución, sino también la inhabilitación de
los servidores públicos omisos, hasta por 10
años.
2ª) En los casos de amparo indirecto, remitir
el recurso de inconformidad a los Tribunales
Colegiados y no a la H. Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
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3ª) Eliminar del artículo 192 del proyecto de
nueva Ley de Amparo la disposición relativa a
que el Presidente de la República no podrá
ser autoridad responsable ni superior
jerárquico, pues es el titular del poder
ejecutivo y, por ello, jefe último de todos los
servidores públicos de la APF.
4ª) Delegar, mediante acuerdo del Tribunal
Pleno de la H. SCJN, a los Tribunales
Colegiados de Circuito, la aplicación de las
sanciones previstas en la fracción XVI del
artículo 107 de la CF, es decir, la facultad de
86
destitución de las autoridades omisas, así
como su consignación ante el juez de distrito
correspondiente, al menos, en los asuntos de la
competencia originaria de dichos tribunales y
en aquellos que le han sido delegados por la
propia SC.
5ª) Adicionar al artículo 74 del proyecto de la
nueva Ley de Amparo, como requisito de la
sentencia constitucional, el relativo a que los
efectos de la concesión del amparo u el
otorgamiento a la suspensión del acto
reclamado, deben ser precisados con toda
claridad, ello para facilitar su inmediato
87
cumplimiento y, en los casos de sentencias de
condena, cuando sea posible, deberán
determinarse con exactitud el monto, las
operaciones y los accesorios legales en que
se traduce el contenido de la ejecución
debida.
6ª) Reformar el último párrafo del artículo 198
del proyecto de la nueva Ley de Amparo, que
propone que ante la sustitución de los
titulares de las autoridades responsables,
debe reiniciarse el trámite de cumplimiento
ante las autoridades sustitutas, lo que daría
88
lugar a un retardo injustificado en el
cumplimiento de la ejecutoria de amparo;
antes bien, dicho artículo debe establecer que
el tribunal que conozca del juicio requerirá a
los nuevos titulares, con copia de la ejecutoria
correspondiente, así como de la consignación
que proceda contra los anteriores titulares
para que en el plazo de tres días den
cumplimiento al fallo constitucional, ya que al
aceptar el nuevo encargo, asumen
plenamente las obligaciones oficiales
correspondientes.
