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INSUMOS PARA UNA ESTRATEGIA SOSTENIBLIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA

NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS - SINAP

PRESENTADO A:

MESA DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA – MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO DEL SINAP

Secretaría Técnica:

PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales

PATRIMONIO NATURAL

Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas

Bogotá, Julio de 2014

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DOCUMENTO ELABORADO POR: PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA: Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales CARLOS MARIO TAMAYO SALDARRIAGA – Subdirector CAMILO DIAZ CAMPOS DIANA TOVAR ANDRES LIZARAZO Oficina Asesora de Planeación JENNY ALEJANDRA MARTINEX – Coordinadora NERY LONDOÑO PATRIMONIO NATURAL. Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas ALBERTO GALAN - Director ANA BEATRIZ BARONA – Subdirectora Técnica LISTADO DE ACRONIMOS AP – Área Protegida CAR – Corporación Autónoma Regional CARDER – Corporación Autónoma Regional de Risaralda CDB – Convenio de Diversidad Biológica CONPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social CVC – Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CORPAMAG - Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPOGUAJIRA - Corporación Autónoma Regional de la Guajira CORPORINOQUIA - Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia DANE – Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP – Departamento Nacional de Planeación FNR – Fondo Nacional de Regalías MADS – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MHCP – Ministerio de Hacienda y Crédito Público PA – Plan de Acción PAT – Plan de Acción Trienual PGAR – Plan de Gestión Ambiental Regional PGN – Presupuesto General de la Nación PIB – Producto Interno Bruto SIAC – Sistema de información Ambiental de Colombia SIDAP – Sistema Departamental de Áreas Protegidas SINA – Sistema Nacional Ambiental SINAP – Sistema Nacional de Áreas Protegidas SGP – Sistema General de Participaciones SIG – Sistema de Información Geográfica SIRAP – Sistema Regional de Áreas Protegidas SPNN – Sistema de Parques Nacionales Naturales

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TNC – The Nature Conservancy PARQUES – Parques Nacionales Naturales de Colombia WWF – World Wild LifeFund

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TABLA DE CONTENIDO

1. PRESENTACIÓN ............................................................................................................................ 6

2. JUSTIFICACIÓN GENERAL ............................................................................................................. 7

3. IMPORTANCIA Y BENEFICIOS DE LAS AREAS PROTEGIDAS ……………………………………...11

4. OBJETIVOS ................................................................................................................................... 13

5. DIAGNÓSTICO FINANCIERO PARA EL SISTEMA ........................................................................ 13

5.1. Gasto Nacional Ambiental ............................................................................................................ 13

5.2 Gastos Departamentales y Municipales ........................................................................................ 16

6. BRECHA FINANCIERA DEL SPNN: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN. ......................................... 17

7. PROPUESTA PARA LA GENERACION DE RECURSOS POTENCIALES EN EL MARCO LEGAL VIGENTE

......................................................................................................................................................... 211

7.1. Ajuste a tasa por uso del agua y distribución a prorrata del área con la Corporación que las recibe con

respecto al área total de la cuenca.…………………………………………………………………………….21

7.2. Modificación del artículo 45 de la Ley 99/93. Transferencias del sector eléctrico entre Parques Nacionales

Naturales de Colombia y las Corporaciones Autónomas. .................................................................. 214

7.3. Sobretasa ambiental del 8% en los peajes de la red primaria Ley 787 de 2002 (Reglamentada por la Ley

981 de 2005 y modificada por la ley 1718 de 2014). ........................................................................... 27

7.4. Redistribución del 4% del IVA adicional de la telefonía celular a favor del SINAP. ...................... 31

7.5. Cobro por Actividades Recreativas Acuáticas y Tránsito de Embarcaciones en Áreas Marinas Protegidas

………………………………………………………………………………………………………………………32.

7.6. Establecer dentro del Sistema General de Participaciones la destinación de un porcentaje del 5% del 8%

de libre destinación a la financiación del SINAP………………………………………………………………32

7.7. Destinación del 1% de ingresos corrientes de los entes territoriales…………………………………. 37

7.8. Fijar compromisos nacionales de financiación del SINAP como porcentaje del presupuesto general de la

Nación que garanticen su crecimiento adecuado para el cumplimiento de las metas previstas………..39

7.9. Mecanismo Compensatorios ………………………………………………………………………………..40

7.10. Alianzas con Instituciones públicas y Organizaciones sin Ánimo de Lucro para Gestión de

Recursos……………………………………………………………………………………………………………41

8. ESCENARIOS DE FINANCIACIÓN PARA EL SINAP EN EL MARCO LEGAL VIGENTE…………………42

9. CONCLUSIONES………………………………………………………………………………………….………..44 10. REFERENCIAS ……………………………………………………………………………………………………45

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1. PRESENTACIÓN

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) es el conjunto de todas las áreas protegidas del país de gobernanza pública, privada; del ámbito de gestión nacional, regional o comunitaria. Los diferentes niveles de gestión pública nacional, regional y local, vinculan así mismo diferentes actores, estrategias e instrumentos de gestión, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación del país. Dentro de los objetivos de conservación elementales para el desarrollo del país se encuentran asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica, garantizar la oferta natural de bienes y servicios ecosistémicos esenciales para el bienestar humano y por último afianzar, la permanencia del medio natural, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza. El Documento CONPES 3680 de 2010 establece los lineamientos para consolidar el SINAP como un sistema completo, representativo y efectivamente gestionado, contribuyendo al ordenamiento territorial, al cumplimiento de los objetivos de conservación y al desarrollo sostenible del País. Para obtener un sistema efectivamente gestionado, es decir que se cumplan con la misión de conservación, la aplicación de políticas y programas por parte de las autoridades competentes y los demás actores del sistema, y la coordinación del SINAP, se estableció entre las acciones estratégicas la estructuración y diseño de forma concertada de una Estrategia de Sostenibilidad Financiera del SINAP que incluya la destinación y optimización de los instrumentos económicos y financieros existentes para las áreas protegidas, y el diseño e implementación de nuevos instrumentos a partir de la valoración de los servicios ecosistémicos que éstos proporcionan. Así mismo, con la adopción del CONPES 3680 de 2010 – y la suscripción del Memorando de Entendimiento para el Plan de Acción del SINAP, reafirmado en 2010, se definirán los mecanismos institucionales para su aplicación, buscando avanzar en la implementación del concepto de SINAP de incluir una conservación integral, ofreciendo una gestión pública responsable del Estado, de la Sociedad Civil y de la empresa privada. Una Estrategia de Sostenibilidad Financiera para el SINAP, permitirá entender la dimensión de los requerimientos financieros para el mantenimiento de los objetivos de conservación del país, incluyendo los servicios ecosistémicos prioritarios para el desarrollo socioeconómico del mismo; y para su consolidación se requiere la articulación con las distintas Estrategias de los sistemas departamentales y regionales, y subsistemas temáticos de áreas protegidas que permitan desde la base crear una relación del orden regional al nacional. Este documento reconoce no sólo la importancia de los bienes y servicios ecosistémicos suministrados por las áreas protegidas y la búsqueda de los recursos necesarios para su manejo y mantenimiento sino que se aproxima a la legitimidad de los intereses regionales de conservación para ser mostrados conforme a la realidad de cada región. Por lo tanto, el alcance de la Estrategia va a permitir afianzar los diferentes procesos que a nivel regional se gestan para la sostenibilidad financiera de las diferentes categorías de áreas protegidas. La elaboración de esta Estrategia, cuenta con los aportes obtenidos en la Mesa de Sostenibilidad Financiera, la cual está integrada actualmente, además de Parques Nacionales Naturales de Colombia

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(PARQUES), por veinte (20) miembros1, entre los que se encuentran autoridades ambientales del orden nacional y regional, institutos de investigación y organizaciones sin ánimo de lucro. Además, se ha tenido la participación de otras instituciones como la Contraloría y Contaduría General de la República y el DANE. La secretaría técnica es ejercida conjuntamente por la Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales (SSNA) de PARQUES y Patrimonio Natural. Finalmente, el esquema de este documento es abordado a través de los siguientes componentes: En el primero se presentará la justificación general para la elaboración de la Estrategia; luego se presentará algunos aspectos sobre la importancia de las áreas protegidas para el bienestar y desarrollo socioeconómico del país; en el tercer componente se presenta el avance de la estimación de la brecha financiera, según las necesidades de financiación de las diferentes áreas protegidas y los respectivos ingresos para poder establecer el monto de requerimientos financieros para la efectiva gestión del SINAP; y el cuarto componente hace precisión sobre las distintas iniciativas de carácter normativo y de desarrollo de instrumentos para el manejo efectivo del SINAP y la futura consolidación e implementación del sistema.

2. JUSTIFICACIÓN GENERAL

Para PARQUES, como coordinador del SINAP, el asegurar los recursos financieros para el manejo efectivo de las áreas protegidas es de vital importancia para garantizar su sostenibilidad financiera y ambiental, y así contribuir con el logro de la conservación de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos presentes en las áreas protegidas del SINAP. La sostenibilidad financiera es reconocida como la capacidad de asegurar recursos financieros estables y suficientes en el largo plazo y distribuirlos en el tiempo de forma apropiada, para cubrir los costos totales, tantos directos como indirectos, del SINAP. Emerton et al. (2006) señalan como objetivo de la sostenibilidad financiera asegurar que las áreas protegidas sean manejadas efectiva y eficientemente según sus objetivos de conservación y otros pertinentes y además del aumento de los ingresos y de una eficiente administración de éstos, se debe realizar una revisión de los costos y beneficios de las áreas protegidas para lograr conocer sus necesidades financieras. Para cumplir con la misión de administración y manejo de las áreas protegidas del SINAP se requiere el fortalecimiento de las instituciones encargadas a través del incremento de los recursos económicos para la implementación de las acciones básicas requeridas. Para el caso del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia (SPNN), está compuesto por 58 áreas con una extensión de 14.254.142,56 hectáreas (11,28% del territorio continental nacional y 1,49% del área marina del país), constituye el 85% del total del SINAP, y está conformado por 42 Parques Nacionales Naturales, 12 Santuarios de Fauna y Flora, 2 Reservas Nacionales Naturales, 1 Vía Parque y 1 Área Natural Única, y todos ellos son representativos de los ecosistemas más frágiles y más importantes para la nación. Sin embargo, las áreas protegidas del SPNN están afectadas por presiones relacionados con el aumento de la frontera agropecuaria, tala indiscriminada, el establecimiento de infraestructura o desarrollo de procesos productivos altamente impactantes desde la perspectiva ambiental. Los efectos

1 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, DNP, Corpoboyacá, Codechocó, CVS, Corponor, CRA, CVC;

Carder, CRC, Ideam, Invemar, Fondo Patrimonio Natural para la Biodiversidad (Patrimonio Natural), Fondo

Biocomercio, Conservación Internacional, Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez, TNC, WWF, Asociación

Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil y Serankwa.

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son drásticos por la transformación del paisaje en sus zonas de influencia, aumentando la vulnerabilidad de los elementos de biodiversidad y generando proceso de extinción local o regional (Ver Figura 1). (Martínez, Jenny. 2013)

Figura 1. Áreas del SPNN amenazadas por presiones asociadas al uso, ocupación y tenencia

Actualmente, 34 de las 58 áreas que actualmente integran el SPNN se encuentran ocupadas, generando no sólo presión sobre los ecosistemas, y limitando el mejoramiento de la calidad de vida de la población por cuanto su permanencia en las áreas atenta contra el marco constitucional y legal existente para estas áreas. Igualmente, según la información de los planes de manejo de las áreas protegidas, de los análisis temporales de trasformación de coberturas vegetales que se han realizado en algunas áreas y las estimaciones surgidas en los recorridos de control y vigilancia, se tiene un estimado de 467.727 hectáreas ocupadas al interior de los Parques Nacionales Naturales, siendo el PNN Paramillo, PNN Sierra de la Macarena, el PNN Tinigua, el PNN Cocuy y el PNN La Paya, los que más ocupación poseen (Ver Figura 2).

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Figura 2. Áreas del SPNN amenazadas por presiones asociadas al uso, ocupación y tenencia.

No obstante, la tasa de deforestación calculada en 16.631 ha anuales hace pensar que el problema viene en aumento y que si no se toman medidas para fortalecer su prevención y control a través de medidas de manejo y a nivel de las entidades competentes del Estado, el deterioro y el incremento en los costos para asumir su restauración será mayor, así como la pérdida de biodiversidad y de bienes y servicios ecosistémicos como la producción de agua, la retención de sedimentos, la regulación de caudales y la capacidad de fijación y captura de carbono será cada vez menor. Lo anterior, conllevará para el país un mayor impacto por los efectos causados por fenómenos naturales, impactos y sobrecostos en los diferentes sectores productivos y en el desarrollo socioeconómico, entre otros. Además, el conflicto armado viene acompañado de la implementación de cultivos de uso no licito al interior de las áreas del SPNN, lo cual implica tala e implementación de los cultivos, que traen consigo además del retiro de la cobertura vegetal inicial el vertimiento de agroquímicos a las fuentes de aguas cercanas, la instalación de campos minados para proteger las plantaciones, el desplazamiento de la población que se encontraba en el área, para ser reemplazada por personal asociado a los grupos armados que manejan la producción, entre otras situaciones, que hacen más complejo el manejo de estas áreas protegidas. Actualmente 18 de las áreas del SPNN presentan cultivos de coca, alcanzando un total de 3.3792 hectáreas, siendo los Parques Nacionales Naturales (PNN) La Macarena, Paramillo, Nukak, La Paya y el Munchique, los que mayor afectación presentan; por lo que se requiere de la acción conjunta de las entidades del gobierno con competencia para la atención de esta problemática y la recuperación de las áreas afectadas. No obstante que desde el 2007 se ha incrementado el presupuesto de PARQUES, éste es insuficiente para tener un manejo efectivo del SPNN, siendo por ejemplo para el 2013 de $ 73.000 Millones que representó el 12,8 % del sector ambiente y desarrollo sostenible ($ 569.000 Millones), pero se debe tener en cuenta que son para el manejo y administración del 12,7 % aproximadamente del territorio nacional y la coordinación del SINAP. Además, se indica que los aportes de la nación en el 2013, representaron el 86 % de los ingresos de Parques y el restante corresponde a recursos propios,

2 Policía Nacional. 2013. Dirección de antinarcóticos. Cultivos de Coca, Parques Nacionales Naturales.

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producto de los ingresos percibidos por las actividades relacionadas con la implementación de instrumentos económicos, siendo los percibidos por la prestación de servicios ecoturísticos los principales (54%). Ahora bien, se debe considerar que los ingresos asignados y autogenerados de PARQUES son marginales para el cumplimiento de su función de manejo y administración de las áreas del SPNN; y coordinación del SINAP (con una brecha financiera que hoy alcanza aproximadamente $ 338 mil millones anuales3 para el escenario básico y de $ 480 mil millones anuales para el escenario básico mejorado). En los años 2011, 2012 y 2013 el Gobierno Nacional le asignó a PARQUES $ 47, 57 y 73 mil millones respectivamente, los cuales no se equiparan por ejemplo, con lo asignado en el 2011 a una institución como el Instituto de Recreación y Deporte (IDRD) de Bogotá de $57 mil millones para inversión. De otro lado la situación de los recursos propios tampoco es la mejor, teniendo en cuenta que por ejemplo, pese a que las áreas protegidas del SPNN son importantes generadores de agua, éstas áreas solo han recibido $ 480 millones en promedio anual frente a los $ 15 mil millones promedio anual en el período 2004 – 2008 que recibieron las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible por concepto de tasas por uso de agua por solo mencionar una situación. Es por lo anterior que argumentar la necesidad de financiar el sistema permite que los actores involucrados en el proceso definan sus prioridades de gestión en la consecución de recursos tendientes a la firme implementación de los objetivos de conservación del país. Dentro de los compromisos adquiridos a nivel nacional por el Programa de Áreas Protegidas, aprobado por el Convenio de Diversidad Biológica (CDB), los atributos de la gestión están enmarcados en la efectividad de su gestión, la representatividad ecológica y lo completo del SINAP. Finalmente, la escasez de información financiera del SINAP es una debilidad que no permite consolidar los gastos e ingresos con los que cuentan las instituciones para poder estimar la ejecución, estimar las brechas financieras y los beneficios que a nivel de sistema se generan en la economía. Lograr la sostenibilidad financiera de largo y mediano plazo es el objetivo de esta estrategia pero debe asumirse como un proceso de planificación que está orientado no solo a definir las necesidades que realmente manejan las instituciones, sino que además se involucre todos los recursos económicos con los que se cuenta.

Enmarcado en lo anterior, PARQUES, a través Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales (SSNA)4, propone la presente versión de la Estrategia para Sostenibilidad Financiera del SINAP, la cual busca las alternativas económicas de financiación que permitan que las instituciones involucradas en la gestión de los recursos estructuren la forma en la que implementarán y financiarán las distintas tareas de conservación.

La Estrategia debe considerar la valoración y reconocimiento de los servicios ecosistémicos que ofrecen las áreas protegidas; la definición de la brecha financiera en el manejo del Sistema; la evaluación de los instrumentos económicos y financieros existentes y el diseño de nuevos instrumentos, además de la gestión para el incremento del presupuesto asignado; y la gestión con diferentes beneficiarios e instituciones de estos servicios.

3 Corresponde a la brecha financiera del Plan de Acción Institucional de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

4 Con el apoyo de la Oficina Asesora de Planeación y el Fondo Patrimonio Natural

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3. IMPORTANCIA Y BENEFICIOS DE LAS AREAS PROTEGIDAS

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), que representa aproximadamente el 13 % del territorio nacional, está conformado por las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN), las áreas protegidas regionales en jurisdicción de las autoridades ambientales regionales, las reservas naturales de la sociedad civil y las reservas forestales protectoras naturales. Estas áreas son de gran importancia para el suministro de bienes y servicios ecosistémicos necesarios para desarrollo económico del país, el bienestar de la sociedad y el mantenimiento de las culturas presentes en ellas. Entre los beneficios de las áreas protegidas están los siguiente: En relación con el provisionamiento y regulación del recurso hídrico (Reyes, Mauro et al. 2013) se calcula que el SPNN aporta anualmente aproximadamente un 0,9% al Producto Interno Bruto (PIB) adicional al país, con un valor al menos de US$ 2770 millones5 (Ver Tabla 1). Además, en las subzonas hidrográficas (SZH) con presencia de parques nacionales naturales hay un 25% y 30% adicional de oferta hídrica superficial para años medio y seco respectivamente, comparándo con las SZH que no los tienen. Tabla 1. Importancia económica (US $ millones) de los Parques Nacionales Naturales de Colombia en los sectores económicos (Reyes, Mauro et al, 2013)

Sector/Otros

PIB Col

% PIB

Valor asociado a

PNN (Tiempo Medio)

% PIB

Valor Asociado a

PNN (Tiempo

seco)

%

Agrícola 13.394,4 4 736,6 32 884,0 32

Domestico 1.637,2 1 409,3 18 491,1 18

Energético 8.372,0 3 418,6 18 502,3 18

Servicios 174.880,6 56 65,5 3 78,6 3

Industria 106.372,8 34 546,2 23 655,4 23

Otros 7.812,8 2 132,0 6 158,4 6

Total 312.470 100 2308,4 100 2770,1 100

% Aporte adicional al PIB de PNN

0,7

0,9

A nivel sectorial (Reyes, Mauro et al. 2013), se ha estimado que al menos 19 áreas del SPNN suministran el agua que demandan más de 25 millones de personas, lo cual se estima que aportan al menos US$ 491 millones por adicionalidad hídrica en el sector doméstico. Entre las ciudades beneficiadas están Bogotá, Cali, Manizales, Neiva, Santa Marta y Valledupar, entre otras. También se calcula que alrededor del 50% de la energía hidroeléctrica que se produce en el país utiliza agua que proviene del SPNN, estimando que aportan al menos US$ 502 millones por adicionalidad hídrica en el sector energético; y los distritos de riego que se benefician con el agua proveniente de los PNN re-presentarían por lo menos 152.286 ha y unas 25.857 familias beneficiadas, y se estima que aportan al menos US$ 884 millones por adicionalidad hídrica en el sector de demanda agrícola (Ver Figura 3).

5 1 US$= $col 2000

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Figura 3. Distribución Porcentual de la Adicionalidad de PNN en la Demanda Hídrica Sectorial (Reyes, Mauro. 2013, con base en IDEAM 2010 a)

Agricola39%

Domestico19%

Energetico 27%

Servicios0%

Industria1%

Pecuario5%

Piscicultura9%

Adicionalmente, la conservación de las coberturas vegetales naturales en las áreas del SPNN6 conlleva a la disminución de sedimentos, estimándose un beneficio económico debido a una adecuada conservación de los cuerpos de agua de $ 3,4 billones de pesos7 de 2012, generando menores costos de tratamiento del agua para consumo humano y mayor vida útil de los embalse de proyectos hidroeléctricos. También es importante mencionar que las áreas del SPNN incluyen cuatro de las seis estrellas hidrográficas más importantes del país y más del 62 % de los nacimientos de los acuíferos nacionales; contienen 28 de los 41 distritos biogeográficos del País y gran parte de 2 de las más importantes zonas de biodiversidad mundial (Chocó Biogeográfico y la Amazonía Colombiana), con un alto potencial para la bioprospección. Además, las áreas protegidas y sus sistemas contribuyen a la mitigación y adaptación al cambio climático; proporcionan espacio para la recreación y el desarrollo del ecoturismo, beneficiando a las poblaciones locales, las regiones, y el sector empresarial, y se constituyen en espacios de disfrute y de salud para la personas que las visitan. Sin embargo, como se mencionó el SPNN se encuentra sujeto a diferentes presiones que conllevan al deterioro de los ecosistemas y sus servicios ecosistémicos asociados; al no cumplimiento de los objetivos de conservación de la biodiversidad y de no garantía de la oferta de los mencionados servicios, esenciales para el bienestar humano y el desarrollo socioeconómico del País. Las áreas protegidas están afectadas por el aumento de la frontera agropecuaria, la deforestación8 el establecimiento de infraestructura o desarrollo de procesos productivos altamente impactantes desde la perspectiva ambiental, la ocupación de poblaciones y cultivos de uso no lìcito, el conflicto armado acompañado de cultivos ilícitos, lo que implica efectos drásticos en cuanto a transformación del paisaje,

6 Carriazo, et al. 2005

7 Las cifras presentadas en los párrafos anteriores constituyen, un límite inferior a los beneficios económicos del aporte del

Sistema a la conservación del recurso hídrico 8 Se estima que es aproximadamente de 18.600 has al año (según PNN. . Análisis multitemporal, utilizando metodología coberturas corind land cover)

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de los ecosistemas y sus bienes y servicios ecosistémicos asociados, aumentando la vulnerabilidad de los elementos de biodiversidad.

4. OBJETIVOS

4.1 OBJETIVO GENERAL Elaborar una estrategia de sostenibilidad financiera que asegure los recursos financieros necesarios y estables, así como la asignación oportuna y adecuada, para una gestión efectiva y consolidada del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) en el mediano y largo plazo. 4.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1. Crear conciencia en la sociedad sobre la importancia de las áreas protegidas del SINAP y de su

financiación para su manejo efectivo.

2. Establecer los requerimientos de financiación y los instrumentos y mecanismos que garanticen la sostenibilidad financiera de las áreas protegidas del SINAP

3. Definir un programa de implementación de la estrategia de sostenibilidad financiera.

5. DIAGNÓSTICO FINANCIERO PARA EL SISTEMA9

La asignación de recursos al sector ambiental ha venido disminuyendo en términos reales, lo que en vía directa ha condicionado a este mismo comportamiento el gasto nacional ambiental. Tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) como las entidades adscritas y vinculadas han experimentado reducciones sensibles de sus presupuestos, en algunos casos hasta niveles críticos inferiores al 50% de las asignaciones originales.

5.1. Gasto Nacional Ambiental Al analizar las cifras históricas del Presupuesto General de la Nación (PGN) destinado para el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, se evidencia que el porcentaje de participación del mismo alcanza el 0,3% y el Sistema de Parques Nacionales es uno de los más afectados, pues el porcentaje de participación dentro del sector ha sido en promedio del 11%, como se presenta en la Tabla 2 para el período 2000 – 2014. Así mismo, en la Figura 4, se muestra el comportamiento de los recursos del Presupuesto General de la Nación y las correspondientes asignaciones para el Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en la Figura 5 la asignación a Parques Nacionales Naturales de Colombia, respecto de los recursos del sector (Martínez, J. 2014).

9 Este capítulo recoge información actualizada de los documentos: Diagnóstico fiscal del SINAP y Lineamientos para una Estrategia Financiera. Serie documentos de trabajo XII. Alberto Maldonado. Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas. Bogotá 2007 y el Plan de Acción para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia – PA – SINAP. Claudia Hernández S. – Facilitadora Memorando de Entendimiento para la Formulación del Plan de Acción del Sistema. Bogotá. Febrero de 2008.

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Tabla 2. Recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) destinados al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible y recursos de dicho sector destinados a Parques Nacionales Naturales de Colombia. Periodo 2000 – 2014 (cifras en miles de millones)

Año Recursos del PGN

Recursos Destinados al

Sector Ambiente

Variación anual

Recursos destinados

a PARQUES

Variación anual

Porcentaje del PGN destinado

al Sector Ambiente

Porcentaje del Sector

Ambiente destinado a PARQUES

2000 50.594 147

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0,3% 9,2% 2001 62.752 162 10% 19 44% 0,3% 11,9% 2002 66.758 177 9% 14 -27% 0,3% 8,0% 2003 71.744 173 -2% 14 2% 0,2% 8,3% 2004 81.707 213 23% 16 12% 0,3% 7,6% 2005 93.495 202 -5% 17 6% 0,2% 8,5% 2006 105.923 249 23% 20 17% 0,2% 8,0% 2007 117.179 257 3% 25 26% 0,2% 9,8% 2008 125.291 300 17% 36 42% 0,2% 12,0% 2009 142.045 322 7% 41 14% 0,2% 12,7% 2010 149.759 421 31% 47 16% 0,3% 11,3% 2011 151.312 346 -18% 47 -1% 0,2% 13,6% 2012 165.619 416 20% 57 22% 0,3% 13,8% 2013 188.961 569 37% 73 27% 0,3% 12,8%

2014 203.092 618 9% 67 -9% 0,3% 10,8%

Figura 4. Recursos del Presupuesto General de la Nación Destinados al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible

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Figura 5. Recursos del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible destinados a Parques Nacionales Naturales de Colombia

De lo anterior se puede concluir que los recursos de funcionamiento para el SPNN se mantuvieron relativamente constantes y se muestra un incremento a partir del año 2007. Esto se explica por los recursos de cooperación asignados a los recursos de funcionamiento a través del Presupuesto General de la Nación (PGN), condicionados, una vez culminado el mismo, a que fuesen reemplazados por nuevos recursos asignados al PGN para tal fin. El comportamiento del presupuesto de funcionamiento a partir de 2009 parece confirmar que dicho compromiso se cumplió.

En relación con los recursos de inversión también muestran un comportamiento similar y notable a partir del año 2008, con excepción a una adición extraordinaria de recursos en el año 2001 con destino al saneamiento de predios en el Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta. Por su parte, los recursos propios presentan en promedio un crecimiento a partir de 2005 alcanzando casi a triplicarse en el 2013, al pasar de $ 3.472 millones a $ 9.970 millones respectivamente. Finalmente, se concluye que las asignaciones del orden nacional fueron más dinámicas que las del total del SINA10. Para el año 2014 el SPNN tiene un presupuesto total dentro del PGN que es aproximadamente 5 veces el que tenía en el año 2000, pero no obstante la magnitud de dichos recursos sigue siendo precaria, en contraste con el reto de administrar más del 12% del territorio continental del país y cumplir con la función de PARQUES de coordinar el SINAP.

Así mismo, de acuerdo con el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010 – 2011 (Contraloría General de la República (2011), la participación promedio de los gastos del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el Producto Interno Bruto (PIB) de país durante los últimos 10 años ha sido de 0,35%, sin una tendencia al alza, lo que afecta el manejo de las áreas protegidas bajo su jurisdicción. Así mismo la asignación presupuestal desde la Nación hacia las corporaciones autónomas regionales (CARs) ha sido en promedio del 7% (Figura 6.

10

A pesar de esto el peso relativo de las asignaciones del PGN al SPNN no han alcanzado su valor más alto desde

el año 1996 con 0,038%, con un incremento sustancial en el año 2009 que apenas alcanza el 0.028%.

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Figura 6: Participación del SINA en el PIB 2000 – 2010

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

SINA/PIB 0,41% 0,36% 0,34% 0,23% 0,30% 0,39% 0,39% 0,43% 0,30% 0,35% 0,40%

0,00%

0,05%

0,10%

0,15%

0,20%

0,25%

0,30%

0,35%

0,40%

0,45%

0,50%

$ C

on

stan

tes

de

20

10

Fuente: (CGR – 2011)

5.2 Gastos Departamentales y Municipales Aunque no se dispone de información adecuada sobre el gasto municipal y departamental en el sector ambiental, es posible hacer algunas aproximaciones con base en los datos disponibles. Teniendo en cuenta la obligación de municipios y departamentos de destinar el 1% de sus ingresos para la adquisición de terrenos para conservación de fuentes hídricas, los municipios deberían haber destinado entre $ 107 mil millones y $ 217 mil millones anuales de pesos a precios constantes de 2006 entre 1996 y 2005 y los departamentos por su parte, entre 2001 y 2005 deberían haber destinado entre $ 100 mil y $ 127 mil millones de pesos anuales. Sin embargo, tan solo en el 2003 los municipios destinaron al sector ambiental $ 450 mil millones (3,5% de la inversión total de los municipios en dicho año), pero de éstos el 80% de esta inversión correspondió a Bogotá, D.C., dejando al resto de los municipios (462) sin reportar ninguna inversión ambiental (Tabla 3). Tabla 3. Inversión Municipal Ambiental en Colombia 2003 (Cifras en miles de pesos)

Fuente de los recursos Ambiente Total

inversión Participación

Ambiente Part

fuentes

Sistema General de Participación (SGP). ESCOLAR, EDUCACIÓN Y SALUD

0 5.188.213.712 0.0% 0.0%

SGP PROPOSITO GENERAL DE FORZOSA INVERSIÓN

98.143.248 1.651.554.790 5.9% 21.6%

SGP RIBEREÑO 636.549 7.954.859 8.0% 0.1%

LIBRE DESTINACIÓN DE PGN Y DE RECURSOS PROPIOS

54.939.122 1.326.172.488 0.5% 1.6%

CREDITO 6.395.442 575.910.528 1.1% 1.4%

COFINANCIACIÓN APORTES NACIONALES 6.444.532 598.716.710 1.1% 1.4%

REGALIAS DIRECTAS 26.162.654 620.257.232 4.2% 5.8%

FONDO NACIONAL DE REGALIAS 1.657.503 63.918.418 2.6% 0.4%

APORTES DEPARTAMENTALES 5.510.425 268.930.587 2.0% 1.2%

OTRAS FUENTES 246.906.970 2.105.507.989 11.7% 54.4%

TOTAL 453.957.683 13.084.660.498 3.5% 100.0% Fuente: DNP-DDTS-Informes de ejecución presupuestal de los municipios Notas:El 80% de esta inversión correspondiente a Bogotá, con 360 mil millones, Otros 17 municipios, que invierten más de 1000 millones concentran un 12%, 462 municipios no reportan ninguna inversión ambiental, 502 municipios invierten menos de 100 millones anuales

17

De acuerdo con los criterios de clasificación utilizados, el gasto del SINAP representaría aproximadamente el 50% en funcionamiento y el 30% en inversión del SINA. Sin embargo, es muy difícil realizar con precisión esta medición por cuanto no hay un esquema homogéneo de clasificación en las Autoridades Ambientales Regionales (CARs) y algunas de ellas no reportaron la información o lo hicieron de forma tal que resulta imposible desagregar la inversión.

6. BRECHA FINANCIERA DEL SPNN: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN.

Para el cálculo de la brecha financiera, entendida como la diferencia entre los recursos disponibles y las necesidades del sistema, se elaboró la metodología de homologación para el cálculo de la misma (Londoño, N. et al, 2012), la cual fue evaluada y aprobada en la Mesa de Sostenibilidad Financiera. Esta metodología se aplicó para el SPNN a partir de la información primaria de 2012, pero se puede replicar en las áreas protegidas regionales.

Para el caso de PARQUES, la estimación de recursos disponibles (ingresos), se realiza con base en las asignaciones presupuestales registradas (por área protegida y para el sistema) para la vigencia 2012, mediante la selección de un área representativa por cada una de las 6 categorías equivalentes. Por su parte, la estimación de los requerimientos, se soporta en las cifras presupuestales del 2012 (por área protegida como centro de costo) de PARQUES con los cuales se estiman las necesidades bajo el escenario básico y básico mejorado, para posteriormente calcular la brecha financiera para los escenarios mencionados. El método de cálculo para la estimación de la brecha se basa en que la unidad de cálculo para la estimación de la brecha financiera es $ Col/ha. La metodología para el cálculo de la brecha financiera comprende el cálculo de los valores de los ingresos; las necesidades en los escenarios básico11 y básico mejorado12; y la estimación de la brecha financiera en la misma unidad de medida y para los escenarios indicados, que incluye las siguientes cuatro etapas (Londoño, N. el al. 2012):

11

Se define a través de un esquema de costos establecidos como mínimos para desarrollar las labores de conservación de

un área protegida, concretado a través de los rubros de gasto en los cuales incurren las áreas protegidas. El escenar io básico incluye rubros de gastos (fijos/variables) definidos en el marco de los mecanismos de gestión de los planes de manejo de las áreas protegidas, ajustados todos mediante el Factor de Requerimientos. Los conceptos para este escenario son: Elaboración e implementación del plan de manejo, gastos de operación o generales, gastos de personal, más el factor de coordinación con el cual se recoge la gestión que desde el nivel central y las direcciones territoriales se hace para implementar lineamientos institucionales necesarios para el direccionamiento estratégico de cada una de las áreas protegidas. El escenario básico describe el nivel mínimo de financiamiento y la capacidad de gestiones necesarias para operar programas de conservación clave que permitirá mantener las funciones esenciales del ecosistema en las áreas protegidas (Investigación de Rodrigo Arriagada. Escrito de Marlon Flores. Chapter 10. Protected áreas) 12

Corresponde al escenario básico más otros rubros definidos en el marco de los planes estratégicos de las instituciones

que administran AP, que tengan en cuenta los objetivos del Convenio de Diversidad Biológica. El escenario básico mejorado corresponde al nivel de financiamiento y capacidad necesarios, para lograr una operación y cobertura satisfactorias de todos los programas del área protegida para alcanzar y sostener el funcionamiento óptimo de los ecosistemas y sus servicios. Se incluyen valoraciones de actividades para la planificación y la articulación interinstitucional, la restauración de ecosistemas vulnerables, la suscripción e implementación de regímenes especiales de manejo y acuerdos de uso, la conectividad tecnológica y las comunicaciones; igualmente la valoración para desarrollar acciones que permitan la conectividad ecosistémica y paisajística, el manejo técnico de las zonas amortiguadoras, el desarrollo de alternativas de vida para los colonos y ocupantes de las Z.A y el fortalecimiento institucional y un incremento en el 50% de su persona.

18

A. Equivalencia de tipo de área gestionada, por categoría de manejo. Se identifica el Área Protegida referente para el grupo equivalente de manejo y tipo de área gestionada, comparando la diferencia resultante en valor absoluto, entre su número de hectáreas y el valor promedio de hectáreas del grupo respectivo. La menor diferencia permite determinar el área protegida representativa o referente del grupo en análisis

B. Estimación de recursos disponibles (ingresos). Se determina el valor de los ingresos asignados con base en la distribución presupuestal por fuente (para el caso de PARQUES el Fondo Nacional Ambiental - FONAM y Presupuesto General de la Nación – PGN) del área protegida referente, en $Col/ha. La estimación del valor total de ingresos para todas las áreas del respectivo grupo equivalente de las áreas protegidas nacionales a partir del total de has del respectivo grupo, obteniendo los ingresos para las 56 áreas protegidas consideradas. El cálculo para PARQUES se realizó considerando los ingresos percibidos para la vigencia 2012, para las 56 áreas protegidas, los cuales ascendieron a $16.419 millones de pesos. Además, se debe indicar que en 2012, PARQUES recibió $56.787 millones de pesos como apropiación presupuestal ($49.436 millones por Presupuesto General de la Nación y $7.351 por recursos propios, vía Fondo Nacional Ambiental –FONAM), de los cuales se ejecutaron $53.116,7 millones, es decir el 93,5%.

C. Estimación de necesidades. Para este cálculo se tiene en cuenta:

- Cálculo del factor de coordinación. Se define como la suma de los valores presupuestales ejecutados para control y vigilancia, educación ambiental y planeación, en los que se incurre desde el nivel central o territorial para la coordinación de éstas temáticas especificas, en favor de las áreas protegidas a su cargo13.

- Cálculo del factor de requerimientos. Es la brecha implícita que tiene la asignación presupuestal y calculado con base en la planeación financiera de la entidad14. Se define como la relación entre el valor presupuestal requerido sobre el monto finalmente asignado para cada uno de los rubros de gasto, de la respectiva vigencia, en el ejercicio de distribución interna de presupuesto. Es el promedio resultante de una serie de datos de requerimientos y asignaciones presupuestales por rubros de gastos para las AP.

- Cálculo del valor por hectárea, consiste en el costo unitario de la categoría equivalente de las necesidades o requerimientos para el Escenario Básico.

- Cálculo del valor por hectárea de la categoría equivalente para el Escenario Básico Mejorado

La definición del modelo que permite estimar las necesidades de la Entidad para la administración, y coordinación del sistema en el caso de PARQUES, conlleva otras variables adicionales a la operación de las áreas protegidas. En efecto, el desarrollo de actividades para resolver el problema

13

Para el cálculo de este factor, en las demás categorías de AP de carácter regional (Decreto 2372 de 2010) se debe estimar el monto de inversión de las Corporaciones en control y vigilancia, educación ambiental y planeación y, en caso que exista una oficina de áreas protegidas, es esta la asignación que se tiene en cuenta. 14 Para las corporaciones éste factor se determina en los casos piloto.

19

de uso, ocupación y tenencia de predios al interior de todas las áreas del sistema de parques en una variable que merece una estimación puntual. Igualmente la implementación de la ruta para la coordinación e incremento de la representatividad ecosistémica se configura como otra variable a considerar dentro del modelo que se propone.

Necesidades del SPNN

en el Escenario x =

[(Necesidades Operación de las AP en el Escenario x) +

(Saneamiento, UOT) + (Incremento de representatividad-nuevas áreas)]

De acuerdo con la metodología descrita, se calculan las necesidades para el SPNN, conformado por 56 áreas protegidas de acuerdo con la información de 201215, que se presentan en la siguiente Tabla:

Tabla 4. Estimación de necesidades para el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN)

Escenario Estimación de Necesidades

$ Corrientes de 2012

Total requerimientos Áreas Protegidas - Básico $349.005.646.877

Total requerimientos Áreas Protegidas Básico Mejorado $496.361.625.695

Más representatividad, declaratoria y ampliación del SINAP (Declaratoria de 18 nuevas AP – Estudios de representatividad - Coordinación SINAP)

$41.872.869.990

Saneamiento (Estudios prediales y limites $4.500 millones; se valoran 8.000 predios a $10.000.000 cada uno. Gestión - Ocupación: $25.396 millones)

$109.896.000.000

Total Necesidades del Sistema- Escenario Básico

$500.774.516.867

Total Necesidades del Sistema -Escenario Básico Mejorado

$648.130.495.686

Fuente: Oficina Asesora de Planeación – PARQUES. Documento Brecha PAI 2011-2014 -Valoración mediante entrevista. Bogotá 2013.

D. Estimación de la brecha financiera

Según el monto de los ingresos estimados por hectárea para las áreas protegidas (AP) y los valores de las necesidades calculadas en esta misma unidad para cada uno de los escenarios definidos, se determinó la Brecha Financiera para las 56 áreas protegidas objeto del presente ejercicio, que para los dos escenarios es deficitaria y alcanzan los $ 332.587 millones y $ 479.942,6 millones para los escenarios considerados. En la siguiente Tabla se presentan los datos consolidados de esta Brecha Financiera.

15

Su actualización está sujeta a los planes de manejo que serán adoptados en el 2014

20

Tabla No. 5. Estimación de la Brecha Financiera para las 56 áreas protegidas de PARQUES(2012)

Concepto

Valor en pesos corrientes de 2012

Ingresos Estimados para las AP $16.419.027.076

Necesidades Escenario Básico para las AP $349.005.646.877

Necesidades Escenario Óptimo para las AP $496.361.625.695

Brecha Financiera Escenario Básico para las AP (- $332.586.619.801)

Brecha Financiera Escenario Básico Mejorado para las AP (- $479.942.598.619)

Fuente. Oficina Asesora de Planeación – PARQUES. Bogotá 2013

Para el Sistema de Parques Nacionales la Brecha Financiera en el escenario básico es deficitaria y asciende a $443.987,2 millones, valor 8 veces mayor que sus ingreso; y en el escenario básico mejorado ésta también es deficitaria y se calcula en $591.343,5 millones, valor 10 veces mayor que sus ingresos anuales. Ver Tabla 6

Tabla No. 6. Brecha Financiera para el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia

Concepto

Valor en pesos corrientes de 2012

Ingresos Estimados para el Sistema $56.787.200.000

Necesidades Escenario Básico para el Sistema $ 500.774.516.867

Necesidades Escenario Básico Mejorado del Sistema $648.130.495.686

Brecha Financiera Escenario Básico del Sistema (- $ 443.987.316.867)

Brecha Financiera Escenario Básico Mejorado del Sistema (- $ 591.343.295.686)

Fuente. O.A.P. PNN Bogotá 2013.

Por su parte las necesidades estimadas para el Sistema de Parques Nacionales Naturales en el escenario básico, son de $500.774 millones valor 9 veces mayor que los ingresos; para el escenario básico mejorado éstas se valoran en $648.130,5 millones, cifra 11 veces mayor que los ingresos y 1.1 veces mayor que la Brecha misma. En relación con las áreas protegidas regionales, se encontró que según las diferentes formas de financiar y mantener las actividades de las áreas protegidas se presenta una diversidad de cuentas entre las entidades que administran estas áreas. Las Autoridades Ambientales Regionales (CARs) mantienen unos rubros específicos para la gestión de las áreas regionales y municipales dentro de su jurisdicción pero no unos costos fijos de mantenimiento, a diferencia de PARQUES que establece su programación a través de unos subprogramas en funcionamiento e inversión. Cada CAR maneja diferentes programas y metas de acuerdo con las necesidades de cada región presentándose entonces un resultado heterogéneo en el gasto de inversión, y una variación en el nombre del programa que contiene los diferentes apoyos a la gestión de las áreas protegidas en jurisdicción de la misma. Sin embargo, existe un común denominador en los planes financieros y es el gasto en fortalecimiento a los Sistemas Regionales de Áreas Protegidas (SIRAP) y Sistemas Departamentales de Áreas Protegidas (SIDAP), los cuales buscan articularse al SINAP como parte de la estrategia para garantizar la conservación y aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios

21

ecosistémicos. Esta condición se presenta en la mayoría de las CARs, razón por la cual la metodología de costeo mínimo de área protegida no se establecerá de acuerdo con unos gastos específicos de funcionamiento como se realiza para PARQUES. Por lo anterior, se propone la aplicación de la metodología homologada de la brecha financiera para las áreas del Sistema Regional de Áreas Protegidas, para lo cual se viene adelantado unos proyectos piloto en el Distrito de Manejo Integrado (DMI) de Cispatá, con el apoyo de la CVS, y en el árae protegida Rabanal, con el apoyo de la CAR, Corpochivos y Corpoboyacá. Para el caso de las reservas de la sociedad civil y una vez realizado un ejercicio con RESNATUR en 2012, en promedio se manejan unos costos de caracterización de $ 3 Millones, el cual incluye el plan de manejo. La implementación de este plan oscila entre $1,5 Millones y $ 2,0 Millones de pesos sólo para actividades de conservación, ya que los sistemas productivos alcanzan a cubrir sus costos de oportunidad. Haciendo este mismo análisis con la CVC y el apoyo que ésta le proporciona a las reservas naturales de la sociedad civil de su jurisdicción el valor promedio por gasto de inversión es de $ 2,0 Millones por ha. Este valor incluye el registro ante PARQUES y algunas acciones del plan de manejo. Si se establece una aproximación de los costos de mantenimiento totales por año que realizan las reservas de la sociedad civil, debe tenerse en cuenta que no se están considerando los costos por ha sino unos costos mínimo de mantenimiento que adicionalmente se toma el límite inferior de lo reportado por algunas instituciones. Con lo anterior, se estimó un costo anual medio de $1.355 Millones para las 271 reservas registradas formalmente ante PARQUES.

7. PROPUESTA PARA LA OBTENCION DE RECURSOS POTENCIALES EN EL MARCO LEGAL VIGENTE

Dentro de los tipos de instrumentos y mecanismos para la financiación de las áreas protegidas, se encuentran las asignaciones del presupuesto del Estado y todas sus herramientas fiscales, recaudación de fondos externos y mecanismos de mercado que permiten fortalecer el proceso de planificación y manejo de las áreas protegidas. En la presente sección se presentan las posibilidades de financiamiento para el SINAP a partir de propuestas de ingresos tributarios y no tributarios y Sistema General de Participaciones disponibles para los diferentes niveles de gobierno, que en cierto grado se pueden justificar para la conservación de las áreas protegidas, las cuales fueron planteadas por la Mesa de Sostenibilidad Financiera del SINAP, para la obtención de recursos que contribuyan a su gestión efectiva (Ver Figura 7).

7.1. Ajuste a tasa por uso del agua y distribución a prorrata del área con la Corporación que las recibe con respecto al área total de la cuenca.

Uno de los componentes centrales de pago por servicios ambientales (PSA) es el establecimiento de un sistema de pago por el uso del agua captada de las fuentes hídricas. Aunque el país ha hecho grandes avances en este terreno desde la expedición del Código de los Recursos Naturales en 1974, en la

22

actualidad estas tasas están en la práctica desmontadas por decisión del Gobierno Nacional, al fijar tarifas mínimas cercanas a cero.

De acuerdo con el estudio Tarifas de las tasas por el uso de agua (Rudasd, 2010), el cual tiene como punto de partida el análisis de costos de oportunidad al destinar el suelo a la conservación en los Parques Nacionales Naturales, muestra los montos potenciales a partir de este instrumento, de modo tal que los valores arrojados corresponden a aquellos que harían que el recurso se asignara de manera eficiente al equiparar el precio del agua que se tuviese que pagar si no existiera dicha figura de protección y en su lugar un mercado para ello. Los diferentes escenarios financieros se muestran en la próxima sección. Es importante anotar aquí que los rubros presentados no contemplan la totalidad de categorías del SINAP pero si son una buena aproximación al ser los Parques Nacionales Naturales garantes de buena parte del agua destinada para importantes usos en el país, como se indicó en la sección 4. De otro lado este documento supone una coordinación con las CARs para la ejecución de estos recursos en pro de la conservación de las fuentes hídricas del Sistema ya que en la actualidad las corporaciones reciben la mayor parte (6 mil millones en promedio 2004 - 2008) mientras que PARQUES, recibió $ 480 millones en promedio para el período de 2005 – 2009, dado que el mayor número de puntos de captación se encuentran por fuera de su jurisdicción. Hasta el momento sin embargo, el único recurso legal existente para gestionar recursos de las CARs es el artículo 213 de solidaridad de cuencas de la Ley 1450 de 2011 para la financiación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, así: “Las autoridades ambientales competentes, las entidades territoriales y demás entidades del orden nacional, departamental o municipal, asentadas y con responsabilidades en la cuenca, podrán en el marco de sus Figura 7. Propuesta de optimización y nuevos instrumentos para la financiación del SINAP

Figura 7. Continuación

23

Figura 7. Continuación

competencias, suscribirse a los convenios para la ejecución de proyectos de financiación por fuera de los límites jurisdiccionales.” Con respecto a su distribución se debe considerar que en Colombia, los Parques Nacionales Naturales tienen territorio localizado en cerca de doscientos de los más de mil municipios del país. Pero en términos de recursos hídricos, de los 14 billones de metros cúbicos de agua dulce que se ofrecen anualmente en el país en un año medio (IDEAM, 2008), más de dos terceras partes (9,5 billones de metros cúbicos) corresponden a estos municipios con territorio en algún parque nacional. Además, las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales proporcionan agua para consumo humano y doméstico para más de 25 millones de personas, para la generación de energía hidroeléctrica de aproximadamente el 50% de los proyectos el país, y para riegos de más de 152.286 has (Reyes M., et al, 2013)

Por lo anterior, se propone además que en la modificación del decreto sobre tasas por uso de agua cuando en una cuenca tengan jurisdicción Autoridades Ambientales Regionales y áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el monto recibido por las tasas de uso de agua se distribuya a prorrata según el porcentaje de la cuenca hidrográfica que cada autoridad ambiental tenga con respecto a cuenca hidrográfica. La Tasa por Uso del Agua – TUA se encuentra reglamentada en el Decreto 155 de 2004 y en el Decreto 4742 de 2005. Esta se constituye en un típico instrumento económico que pretende enviar una señal de precios a los agentes usuarios del recurso hídrico para su uso eficiente. Esta tasa tiene como sujeto activo a las autoridades ambientales y a PNN, si la concesión de aguas se encuentra en área de su jurisdicción. Como se ha mencionado, una gran proporción del agua utilizada por los sistemas de acueducto, por los distritos de riego, entre otros usos, provienen en gran parte del sistema de PNN. Actualmente, no existe una corresponsabilidad entre el aporte hídrico del sistema de PNN y la transferencia del recaudo por concepto de TUA. De los reportes de TUA que tiene el identificado el

24

MADS16, de un total de alrededor 40.000 concesiones de agua, tan solo 37 concesiones se encuentran en la jurisdicción de áreas protegidas. Lo anterior representa menos del 0.09% del total de concesiones de agua reportadas en el país en el programa de cobro de TUA. Las concesiones reportadas están destinadas a usos domésticos y agrícolas, y suman alrededor de 366 millones de metros cúbicos de agua al año, que equivalen a 11.8 m3/segundo. Esta demanda de agua, para el año 2013 representó una facturación total de 924 millones de pesos, lo que corresponde tan solo el 3,17% del total facturado por el instrumento económico. De acuerdo con datos de la Oficina de Negocios Verdes Sostenibles (ONVS) del MADS, para el año 2013, la facturación por concepto de TUA a nivel nacional ascendió a 29.082 millones de pesos. A 31 de diciembre de 2016, cuando termine la gradualidad del decreto 4742 del 2005, se espera que la TM alcance los 2.8 $/m3 (actualmente se ubica en 0.79 $/m3). Lo anterior representaría una facturación a nivel nacional de 70.000 millones de pesos tal y como se aprecia en la siguiente Tabla. Tabla 8. Escenarios de recaudo por concepto de TUA y propuesta para transferencia a PNN (Cifras en Millones de $ Col.)

Millones de pesos

Facturados por TUA

Transferencia a PNN asumiendo

un 20%

Transferencia a PNN

asumiendo un 25%

Transferencia a PNN

asumiendo un 30%

FACTURACION TUA – 2013 29.082* 5.816 7.271 8.725

FACTURACION TUA A DIC 31 DE 2016 (SE ACABA LA GRADUALIDAD DEL DECRETO 4742 DEL 2005)

70.000* 14.000 17.500 21.000

* ONVS – MADS. Proyectada con base en los reportes de FORMULARIO DE INFORMACION RELACIONADA CON EL COBRO DE LAS TASAS POR UTILIZACION DE AGUAS Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS HIDRICOS. RESOLUCIÓN 0866 DE 2004 MAVDT Fuente: Elaboración propia con base en la información provista por la ONVS del MADS Considerando escenarios del 20%, 25% y 30% de aporte de recurso hídrico del sistema de PNN a la demanda de agua nacional, y teniendo en cuenta los cambios normativos necesarios para que este mismo porcentaje de la facturación de TUA se transfiera a PNN, el potencial de recursos variaría entre los 5.816 millones (20% de aporte) hasta los 8.725 (30% de aporte). 7.2 Modificación del artículo 45 de la Ley 99/93. Transferencias del sector eléctrico entre Parques Nacionales Naturales de Colombia y las Corporaciones Autónomas. De acuerdo con el estudio “Definir estrategias del mapa de ruta para la adaptación del sector energético frente al cambio climático”17 realizado recientemente por la UPME, el cual determina la vulnerabilidad del sector energético colombiano al cambio climático, se concluye que los embalses verían afectada su capacidad de generación ante los fenómenos climáticos que actualmente se están presentando. Este informe tiene como premisa que la conservación de áreas protegidas tiene beneficios directos sobre el sistema de embalses, resaltando las políticas de manejo del Sistema de Áreas Protegidas –SINAP– y de las Reservas Forestales. El estudio propone una hoja de ruta de intervenciones, la cual prioriza el incremento y la conservación de las cuencas aportantes a estos embalses a través de un portafolio de

16 ONVS – MADS. Con base en los reportes de FORMULARIO DE INFORMACION RELACIONADA CON EL COBRO DE LAS TASAS POR UTILIZACION DE AGUAS Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS HIDRICOS. RESOLUCIÓN 0866 DE 2004 MAVDT

17 UPME (2014). Definir estrategias del mapa de ruta para la adaptación del sector energético frente al cambio climático

25

medidas de adaptación entre las que se destaca el fortalecimiento del Sistema Nacional y de los Sistemas Regionales de Áreas Protegidas y de las Reservas de la Sociedad Civil teniendo como herramientas el “Fortalecimiento de las actividades de vigilancia, comando y control en la UAESPNN”. El informe establece que desde el 2003 se han adicionado al SINAP alrededor de 3.9 millones de hectáreas de áreas protegidas. De ellas, 2.8 millones de hectáreas corresponden a áreas boscosas. Se espera que a futuro se adicionen nuevas áreas de parques nacionales boscosas, principalmente en la zona andina, que es donde mayores impactos sobre el SIN se presentan.

De esta forma, una de las estrategias relevantes a fin de aprovechar de manera eficiente la infraestructura actual del SIN sería la de conservar y restaurar las áreas de las cuencas que surten estos embalses, que como se ha mencionado, en más de un 50%, la capacidad de generación de ellos, proviene de áreas protegidas. Considerando la importancia de las áreas del SPNN para el sector hidroenergético del País, se propuso modificar el artículo 45 de la Ley 99/93 en la siguiente forma: Transferencia del Sector Eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 7% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la manera siguiente:

1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica. 3. El 1% para el Sistema de Parques Nacionales Naturales a través de la cuenta del FONAM.

Lo anterior fue presentado, con su correspondiente exposición de motivos, al Congreso de la República, y radicado mediante el proyecto de Ley No. 139 de 2013, el cual se encuentra en trámite. La Figura 8 presenta el comportamiento de las TSE para los municipios y CAR, de acuerdo a la información reportada por Acolgen. De acuerdo con esta Figura, para el año 2012 las TSE totales alcanzaron los 185.097 millones de pesos distribuidos de manera equitativa entre los municipios (90.951 millones) y las CAR (94.146 millones), en el área de influencia de los embalses La tasa de crecimiento promedio anual para el periodo de análisis corresponde al 9%. Con base en ella fue posible hacer un pronóstico del recaudo de este instrumento cinco periodos hacia adelante como se presenta en la Figura 9. Con base en los supuestos de tasa de crecimiento del recaudo de las TSE observado en los últimos dos años, se pronostica que a 2015 las generadoras transferirán al SINA un total de 240.925 millones de pesos, el cual corresponde al escenario actual (TSE del 6% de las ventas brutas de energía).

26

Figura 8. Comportamiento de las TSE

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

200.000

2010 2011 2012

Mill

on

es

de

$ C

ol

TSE - MUNICIPIOS

TSE - CARS

TOTAL

2010 2011 2012

TSE - MUNICIPIOS 75.464 90.379 90.951

TSE - CARS 81.271 92.738 94.146

TSE (6%) 156.735 183.117 185.097

Fuente: ACOLGEN (2015)

Figura 9. Pronóstico de las TSE (Tasa de Crecimiento promedio anual del

9%)

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

2015 2016 2017 2018 2019 2020

Mill

on

es

de

$ C

ol

1% PNN

TSE (7%)

TSE (6%)

2015 2016 2017 2018 2019 2020

TSE (7%) 280.025 305.361 332.989 363.117 395.971 431.797 TSE (6%) 240.021 261.738 285.419 311.243 339.404 370.112 1% PNN 40.004 43.623 47.570 51.874 56.567 61.685

Fuente: PNN a partir delas series reportadas por Acolgen

Ante el escenario de aumento de un 1% en las TSE, estas pasarían a ser liquidadas como el 7% de las ventas brutas de energía. Este 1% adicional, de acuerdo con la nueva propuesta, seria transferida directamente a PNN. Los recursos pronosticados de recaudo con este porcentaje para PNN ascenderán en el año 2015 a 40.004 millones de pesos. A 2020 alcanzarían los 61.685 millones de pesos, con una tasa de crecimiento promedio anual del 9%.

27

7.3. Sobretasa ambiental del 8% en los peajes de la red primaria Ley 787 de 2002 (Reglamentada por la Ley 981 de 2005 y modificada por la ley 1718 de 2014). Mediante la Ley 981 de 2005 se establece el cobro de la sobretasa ambiental del 5% para la vía Ciénaga Grande de Santa Marta – Barranquilla, Barranquilla – Cartagena, que afectan el Santuario de Fauna y Flora Ciénaga Grande de Santa Marta y la Vía Parque Isla Salamanca; y la Ciénaga de la Virgen respectivamente. El recaudo realizado es para las respectivas corporaciones autónomas regionales, a pesar que se afectan dos (2) áreas del SPNN. 18

Se propone ampliar la sobretasa ambiental de cinco por ciento (5%) sobre los peajes para las vías que afecten o se sitúen en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, áreas protegidas regionales y parques naturales distritales. Por lo anterior, se debe modificar la Ley 981 de 2005, considerando que cuando una vía afecte a un área del SPNN y que sea sitio Ramsar y/o reservas de la biósfera , los recursos recaudados serán distribuidos por partes iguales entre Parques Nacionales Naturales (PNN) de Colombia y la respectiva autoridad ambiental regional o local. En caso que la afectación sea para un áreas del SPNN o a un área protegida regional los recursos recaudados corresponderán a la respectiva autoridad ambiental Además, la sobretasa será recaudada conjuntamente con el peaje por la entidad administradora de éste y deberá consignarse a favor del FONAM (Fondo Nacional Ambiental) o la autoridad ambiental distrital, respectivamente, por trimestre vencido y el total recaudado ira a una cuenta especial del FONAM o de la autoridad ambiental, respectivamente, con destino a la recuperación y preservación de las áreas afectadas por dichas vías, según los respectivos planes de manejo. Para las vías mencionadas en el párrafo anterior, se tienen los siguientes impactos en el recaudo:

Vía Santa Marta – Riohacha. 2 peajes: (Neguanje y El Ebanal)

Tabla 9: Cobro con sobretasa – Peaje El Ebanal (Vía Santa Marta – Riohacha) – Año 2014

CATEGORÍA

VEHICULOS

TARIFA - PEAJE (2014)

- ANI

CANTIDAD DE VEHICULOS

2014 TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA

A LA PNN

I $ 7.700

475.299

$ 3.659.802.300 8.316 $ 3.952.586.484 $ 292.784.184

II $ 11.800 98.549

$ 1.162.878.200 12.744 $ 1.255.908.456 $ 93.030.256

III $ 9.500 58.652

$ 557.194.000 10.260 $ 601.769.520 $ 44.575.520

IV $ 15.100 23.942

$ 361.524.200 16.308 $ 390.446.136 $ 28.921.936

V $ 22.100 13.547

$ 299.388.700 23.868 $ 323.339.796 $ 23.951.096

VI $ 35.600 21.937

$ 780.957.200 38.448 $ 843.433.776 $ 62.476.576

VII $ 44.900 80.263

$ 3.603.808.700 48.492 $ 3.892.113.396 $ 288.304.696

$ 10.425.553.300

$ 834.044.264

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

18

En el 2011 el recaudo por CORPOMAG en el 2011 por el peaje situado en la vía Ciénaga-Barranquilla que atraviesa el

Santuario de Fauna y Flora Ciénaga de Santa Marta y el Vía Parque Isla de Salamanca, fue de $3,489 millones de pesos. PNN no recibe recursos

28

Vía Dibulla a Riohacha (1 peaje)

Tabla 10: Cobro con sobretasa – Peaje Dibulla a Riohacha) – Año 2014

CATEGORÍA

VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014)

- ANI

CANTIDAD DE VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA

A PNN

I $ 7.700

475.299

$ 3.659.802.300 8.316 $ 3.952.586.484

$ 292.784.184

II $

11.800 98.549

$ 1.162.878.200 12.744 $ 1.255.908.456

$ 93.030.256

III $

9.500 58.652

$ 557.194.000 10.260 $ 601.769.520

$ 44.575.520

IV $

15.100 23.942

$ 361.524.200 16.308 $ 390.446.136

$ 28.921.936

V $

22.100 13.547

$ 299.388.700 23.868 $ 323.339.796

$ 23.951.096

VI $

35.600 21.937

$ 780.957.200 38.448 $ 843.433.776

$ 62.476.576

VII $

44.900 80.263

$ 3.603.808.700 48.492 $ 3.892.113.396

$ 288.304.696

TOTAL

$ 10.425.553.300

TOTAL

$ 834.044.264

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Vía Chinchiná a Manizales (1 peaje: Las Pavas)

Tabla 11: Cobro con sobretasa – Chinchiná a Manizales - Las Pavas – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014) -

ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 8.300 879.250 $ 7.297.775.000 8.964 $ 7.881.597.000 $ 583.822.000

II $ 10.000 99.488 $ 994.880.000 10.800 $ 1.074.470.400 $ 79.590.400

III $ 10.000 45.230 $ 452.300.000 10.800 $ 488.484.000 $ 36.184.000

IV $ 10.000 27.708 $ 277.080.000 10.800 $ 299.246.400 $ 22.166.400

V $ 24.500 33.614 $ 823.543.000 26.460 $ 889.426.440 $ 65.883.440

VI $ 30.600 20.729 $ 634.307.400 33.048 $ 685.051.992 $ 50.744.592

VII $ 35.500 30.694 $ 1.089.637.000 38.340 $ 1.176.807.960 $ 87.170.960

TOTAL $ 11.569.522.400

TOTAL $ 925.561.792

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Via Bogota-calera (1 peaje: Los patios). Sin información.

Vía Puente Quetame - Villavicencio (2 peajes: Puente Quetame y Pipiral).

29

Tabla 12: Cobro con sobretasa – Vía Puente Quetame - Villavicencio – Peaje Puente Quetame – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE

(2014) - ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENT

O 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $

13.300 2.381.556 $ 31.674.694.800

14.364 $ 34.208.670.384 $ 2.533.975.584

II $

26.400 130.196 $ 3.437.174.400

28.512 $ 3.712.148.352 $ 274.973.952

III $

18.000 350.969 $ 6.317.442.000

19.440 $ 6.822.837.360 $ 505.395.360

IV $

31.500 171.394 $ 5.398.911.000

34.020 $ 5.830.823.880 $ 431.912.880

V $

34.300 140.257 $ 4.810.815.100

37.044 $ 5.195.680.308 $ 384.865.208

VI $

52.600 263.309 $ 13.850.053.400

56.808 $ 14.958.057.672 $ 1.108.004.272

VII $

68.000 250.419 $ 17.028.492.000

73.440 $ 18.390.771.360 $ 1.362.279.360

TOTAL $ 82.517.582.700

TOTAL $ 6.601.406.616

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura – ANI

Tabla 13: Cobro con sobretasa – Vía Puente Quetame - Villavicencio – Peaje Pipiral – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014) -

ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 8.200 2.331.847 $ 19.121.145.400 8.856 $ 20.650.837.032 $ 1.529.691.632

II $ 21.200 127.529 $ 2.703.614.800 22.896 $ 2.919.903.984 $ 216.289.184

III $ 16.100 350.004 $ 5.635.064.400 17.388 $ 6.085.869.552 $ 450.805.152

IV $ 31.500 163.606 $ 5.153.589.000 34.020 $ 5.565.876.120 $ 412.287.120

V $ 36.700 98.394 $ 3.611.059.800 39.636 $ 3.899.944.584 $ 288.884.784

VI $ 42.300 262.040 $ 11.084.292.000 45.684 $ 11.971.035.360 $ 886.743.360

VII $ 47.000 247.407 $ 11.628.129.000 50.760 $ 12.558.379.320 $ 930.250.320

TOTAL $ 58.936.894.400

TOTAL $ 4.714.951.552

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura – ANI

Via San Juan Nepomuceno-Calamar (1 peaje: Peaje Calamar)

Tabla 14: Cobro con sobretasa – Vía San Juan Nepomuceno-Calamar – Peaje Calamar – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014) -

ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 6.800 1.153.838 $ 7.846.098.400 7.344 $ 8.473.786.272 $ 627.687.872

II $ 7.300 911.413 $ 6.653.314.900 7.884 $ 7.185.580.092 $ 532.265.192

III $ 15.700 123.993 $ 1.946.690.100 16.956 $ 2.102.425.308 $ 155.735.208

IV $ 20.100 84.746 $ 1.703.394.600 21.708 $ 1.839.666.168 $ 136.271.568

V $ 22.700 143.063 $ 3.247.530.100 24.516 $ 3.507.332.508 $ 259.802.408

TOTAL $ 21.397.028.100

TOTAL $ 1.711.762.248

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

30

Vía Villavicencio – Acacias (1 peaje: Peaje Ocoa)

Tabla 15: Cobro con sobretasa – Villavicencio – Acacias. Peaje Ocoa – Año 2014

CATEGORÍA

VEHICULOS

TARIFA - PEJAE

(2014) - ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENT

O 8%

TOTAL RECAUDO - CON

INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 7.700 2.590.403

$ 19.946.103.100 8.316

$ 21.541.791.348

$ 1.595.688.248

II $

15.400 62.043 $

955.462.200 16.632 $ 1.031.899.176

$ 76.436.976

III $

8.800 253.918 $

2.234.478.400 9.504 $ 2.413.236.672

$ 178.758.272

IV $

15.400 125.541 $

1.933.331.400 16.632 $ 2.087.997.912

$ 154.666.512

V $

22.800 66.095 $

1.506.966.000 24.624 $ 1.627.523.280

$ 120.557.280

VI $

30.400 65.695 $

1.997.128.000 32.832 $ 2.156.898.240

$ 159.770.240

VII $

33.000 73.809 $

2.435.697.000 35.640 $ 2.630.552.760

$ 194.855.760

TOTAL

$ 31.009.166.100

TOTAL

$ 2.480.733.288

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Vía Villavicencio – Yopal (2 peajes: Puente Amarillo y Veracruz).

Tabla 16: Cobro con sobretasa – Vía Villavicencio – Yopal. Peaje Puente Amarillo – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014) -

ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 2.900 2.595.188 $ 7.526.045.200 3.132 $ 8.128.128.816 $ 602.083.616

II $ 9.900 68.368 $ 676.843.200 10.692 $ 730.990.656 $ 54.147.456

III $ 6.400 146.955 $ 940.512.000 6.912 $ 1.015.752.960 $ 75.240.960

IV $ 9.900 109.078 $ 1.079.872.200 10.692 $ 1.166.261.976 $ 86.389.776

V $ 14.100 54.354 $ 766.391.400 15.228 $ 827.702.712 $ 61.311.312

VI $ 18.900 167.782 $ 3.171.079.800 20.412 $ 3.424.766.184 $ 253.686.384

VII $ 21.400 111.130 $ 2.378.182.000 23.112 $ 2.568.436.560 $ 190.254.560

TOTAL $ 16.538.925.800

TOTAL $ 1.323.114.064

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Tabla 17: Cobro con sobretasa – Vía Villavicencio – Yopal. Peaje Veracuz – Año 2014

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014)

- ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

I $ 5.400 647.865 $ 3.498.471.000 5.832 $ 3.778.348.680 $ 279.877.680

II $ 10.800 59.917 $ 647.103.600 11.664 $ 698.871.888 $ 51.768.288

III $ 7.000 99.160 $ 694.120.000 7.560 $ 749.649.600 $ 55.529.600

31

CATEGORÍA VEHICULOS

TARIFA - PEJAE (2014)

- ANI

CANTIDAD DE

VEHICULOS 2014

TOTAL RECAUDO

INCREMENTO 8%

TOTAL RECAUDO - CON INCREMENTO

TRANSFERENCIA A PNN

IV $ 10.800 66.251 $ 715.510.800 11.664 $ 772.751.664 $ 57.240.864

V $ 15.400 39.482 $ 608.022.800 16.632 $ 656.664.624 $ 48.641.824

VI $ 20.700 165.536 $ 3.426.595.200 22.356 $ 3.700.722.816 $ 274.127.616

VII $ 23.200 107.258 $ 2.488.385.600 25.056 $ 2.687.456.448 $ 199.070.848

TOTAL $ 12.078.209.000

TOTAL $ 966.256.720

Fuente: Base_de_datos_trafico_y_recaudo_año_2014 - Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Como se puede apreciar de los cuadros anteriores, se estima que la nueva propuesta de sobretasa de los peajes que se encuentren en el área de influencia del sistema de PNN podría generar un recaudo de 34.558 millones para el año 2015.

7.4. Redistribución del 4% del IVA adicional de la telefonía celular a favor del SINAP.

En relación con este tributo se busca no afectar la destinación establecida para el Distrito Capital y los Departamentos para la financiación de actividades culturales, pero se propone que los recursos no ejecutados y los respectivos interés financieros se destinen a las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Teniendo en cuenta lo anterior, la propuesta de modificación sería la siguiente (Los cambios se resaltan en negrilla): ARTÍCULO 66. Adiciónese el artículo 512-7 al Estatuto Tributario, el cual quedará así: ARTÍCULO 512-7. BASE Y TARIFA EN EL SERVICO DE TELEFONIA MOVIL. El servicio de telefonía móvil estará gravado con la tarifa del 4% sobre la totalidad del servicio facturado por planes de voz y de datos, por parte del responsable, sin incluir el impuesto sobre las ventas. Este 4% será destinado a inversión social y se distribuirá así: - Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo del deporte, y la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos deportivos nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del ciclo olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y participación de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario único nacional. - El 25% será girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del sistema general de participación, establecidos en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana. - Los municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y artísticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, Unesco, tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades. PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán informar anualmente a las comisiones económicas del Congreso de la República, el valor recaudado por este tributo y la destinación de los mismos.

32

PARÁGRAFO 2. Los recursos girados para cultura al Distrito Capital y a los Departamentos, que no hayan sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados por el Distrito Capital y los Departamentos al Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros generados. Los recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la conservación y saneamiento predial de las áreas protegidas administradas por Parques Nacionales Naturales de Colombia. Los recursos de las vigencias comprendidas desde 2003 a 2010 que no hayan sido ejecutados antes del 31 de diciembre de 2011, deberán reintegrarse junto con los rendimientos generados al Tesoro Nacional, a más tardar el día 15 de febrero de 2012, recursos que tendrán la misma destinación ya prevista. En las siguientes vigencias, incluido el 2011, el reintegro de los recursos no ejecutados deberá hacerse al Tesoro Nacional a más tardar el 15 de febrero de cada año, y se seguirá el mismo procedimiento. Cuando la entidad territorial no adelante el reintegro de recursos en los montos y plazos a que se refiere el presente artículo, Parques Nacionales Naturales de Colombia podrá descontarlos del giro que en las siguientes vigencias deba adelantar al Distrito Capital o al respectivo Departamento por el mismo concepto. El “Informe especial: Impuesto nacional al consumo a la telefonía móvil” elaborado por la DIAN para el año 2013, muestra la evolución del valor reconocido por los responsables del IVA a la telefonía celular hoy impuesto nacional al consumo. Los valores se presentan en la siguiente Tabla: Tabla 18. IVA de telefonía móvil celular: valor del impuesto reconocido de los cuatro puntos porcentuales

AÑO VALOR RECONOCIDO 75%* 25%**

2003 $ 34.027 $ 25.520 $ 8.507

2004 $ 63.531 $ 47.648 $ 15.883

2005 $ 64.061 $ 48.046 $ 16.015

2006 $ 99.091 $ 74.318 $ 24.773

2007 $ 182.378 $ 136.784 $ 45.595

2008 $ 192.490 $ 144.368 $ 48.123

2009 $ 221.094 $ 165.821 $ 55.274

2010 $ 244.913 $ 183.685 $ 61.228

2011 $ 266.334 $ 199.751 $ 66.584

2012 $ 294.174 $ 220.631 $ 73.544 Fuente: DIAN. Impuesto nacional al consumo a la telefonía móvil. Mayo de 2013

* 75% para el plan de fomento, promoción y desarrollo del deporte atención de juegos deportivos nacionales, juegos paralímpicos nacionales, compromisos olímpicos y paralímpicos adquiridos por la Nación. ** 25% restante será girado a los Departamentos y al Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y desarrollo deportivo, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana.

Tal como lo establece el artículo 512-7 del Estatuto Tributario en su PARÁGRAFO 2. “Los recursos girados para cultura al Distrito Capital y a los Departamentos, que no hayan sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados por el Distrito Capital y los Departamentos al Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros generados”. De acuerdo con

33

la nueva propuesta de PNN, estos recursos serán destinados a la conservación y saneamiento predial de las áreas protegidas administradas por Parques Nacionales Naturales de Colombia. Para el año 2012, los recursos asociados al 25% de los 4 puntos del IVA a la telefonía celular correspondieron a 73.544 millones de pesos. No se tienen fuentes de información que den cuenta de la proporción de estos recursos que no han sido ejecutados. No obstante asumiendo un porcentaje de ejecución del 90%, el potencial de recursos alcanzaría los 7.454 millones de pesos, para el año 2012. 7.5. Cobro por Actividades Recreativas Acuáticas y Tránsito de Embarcaciones en Áreas Marinas Protegidas. Se elaboraron los estudios técnicos económicos para el cobro por actividades recreativas acuáticas y el tránsito de embarcaciones en áreas marinas protegidas, en el marco del Proyecto GEF Marino que ejecuta Invemar (Lizarazo, A. 2013). En relación con el cobro por actividades acuáticas recreativas se implementó19 en el Parque Nacional Natural (PNN) Corales del Rosario y San Bernardo, después de concertar con los operadores y autoridades locales su gradualidad, y se avanza en la implementación de su cobro en el PNN Tayrona. Para el cobro de tránsito de embarcaciones en áreas marinas protegidas se avanza en las gestiones con las respectivas marinas y la DIMAR para operativizar su implementación.

7.6 Establecer dentro del Sistema General de Participaciones la destinación de un porcentaje del 5% del 8% de libre destinación a la financiación del SINAP. En el Sistema General de Participaciones (SGP), en los recursos para “propósito general”, existen oportunidades de financiamiento para la conservación tanto para municipios como para departamentos (ver Tabla 6). No obstante éstas no son asignaciones específicas por lo que dependen del proceso político local y de la voluntad de las autoridades territoriales. Así mismo es posible identificar dentro de la misma fuente, un 0,52% correspondientes a las asignaciones especiales para los resguardos indígenas, partida que aunque no tiene destinación específica para la conservación aplicaría y se justificaría por el traslape que tienen algunos resguardos con las áreas protegidas. Tabla 19. Destinación de recursos de SGP para propósito general.

Departamentos Municipios

- Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

- Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento.

- Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales.

- Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.

- Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio.

- Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por

19

Resolución No. de febrero de 2014

34

Departamentos Municipios

vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.

- Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua.

- Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.

- Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

En el caso particular de los departamentos, no se han destinado recursos del SGP para la conservación. En términos agregados, en los departamentos entre el 2002 y el 2007 el SGP se destinó por mandato de ley casi exclusivamente a inversión en educación (81%) y salud (19%). La única excepción se presenta en tres departamentos en los cuales, además de educación y salud, se destinaron algunos recursos de estas transferencias a inversiones en los resguardos indígenas, así: Amazonas (3,3%), Guainía (3,0%) y Vaupés (0,9%). Por el contrario, los municipios de categorías especial20 1, 2 y 3 pueden destinar, a criterio de sus propias autoridades, alguna porción de sus recursos de libre inversión (42% del propósito general) hacia inversiones en conservación; y los municipios de las demás categorías podría destinar hacia este fin parte de sus recursos de propósito general destinado a libre inversión y libre destinación. Según (Rudas & Maldonado, 2008, p. 30) para el período de análisis 2002 - 2007, el total de recursos de libre inversión ascendieron, en promedio, a $ 958 mil millones y los de libre destinación a $ 573 mil millones. Esto arrojó un total para todos los municipios del país de un poco más de $1,5 billones anuales, de los cuales se puede destinar alguna porción a la conservación, si se cumplen dos condiciones: que exista la voluntad política local de asignarlos a este fin; y que esta voluntad quede expresamente contemplada en los programas de inversión del respectivo plan de desarrollo municipal. Teniendo en cuenta lo anterior, se propone garantizar una fuente de financiación, con base en la participación de propósito general del Sistema General de Participaciones, de manera que “del total de los recursos de la participación de propósito general, las entidades territoriales destinarán el 5% del 8 % de libre destinación para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en materia de áreas protegidas, según la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional” (Rudas & Maldonado, 2008, p. 2).

20

De acuerdo a la categorización del artículo 6 de la Ley 617 de 2000; se interpreta que los municipios de mayor desarrollo económico por

su nivel de ingresos corrientes de libre destinación anual y población son lo de las categorías 1, 2 y 3.

35

El Sistema General de Participaciones - SGP se asocia a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios, atendiendo los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), con el fin de atender los servicios a su cargo, en salud, educación, agua potable y saneamiento básico y los definidos por las Leyes 715 de 2001, 1122 y 1176 de 2007.”21 El esquema siguiente, presenta la distribución de la bolsa de recursos del SGP, de acuerdo al Acto Legislativo 04 de 200722, y la Ley 1176 de 2007. El conjunto de recursos del SGP tiene dos grandes destinaciones a saber: asignaciones especiales (4%) y Distribución sectorial (96%). En lo referente a las distribuciones sectoriales estas tienen las siguientes destinaciones a las que se le asignan las respectivas participaciones: sectores Salud (24.5%), Educación (58.5%), agua potable y saneamiento básico – APSB (5.4%) y recursos de propósito general (11.6%).

Figura 10. Distribución de los recursos del SGP – Ley 1176 de 2007

Fuente: DDTS – DNP

De acuerdo al anterior esquema, el Conpes 160 determino los montos de recursos para la bolsa del SGP:

21

DNP – Conpes 160. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES VIGENCIA 2013 22 Modificatorio de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política)

36

Tabla 20. Distribución de recursos del SGP año 2013

Fuente: DNP – Conpes 160 SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES VIGENCIA 2013

Como se puede apreciar de la tabla anterior, para el año 2013, la bolsa de recursos del SGP ascendió a 27.6 billones de pesos, los cuales se distribuyeron de acuerdo a los porcentajes establecidos por Ley. Respecto a los recursos de propósito general, estos alcanzaron los 3.03 billones de pesos. Estos últimos recursos, de acuerdo al artículo 78 de la Ley 1176 de 2007, deberán destinarse a: “Artículo 78. Destino de los recursos de la Participación de Propósito General. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración Municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso 3o del artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley.” La tabla siguiente presenta los escenarios propuestos entre el 5% - 8% del SGP de propósito general para financiar acciones en áreas protegidas: Tabla 21. Escenarios de porcentajes del SGP propósito general para ejecución de acciones en áreas protegidas

ITEM MILES DE MILLONES DE PESOS

SGP PROPOSITO GENERAL - 2013 3.032

5% DEL SGP PROPOSITO GENERAL 152

8% DEL SGP PROPOSITO GENERAL 243 Fuente: DDTS – DNP

37

Los cálculos indican que el potencial de esta fuente de financiación se encuentra entre los 152.000 millones y 243.000 millones de pesos, para el 5% y 8% del SGP de propósito general respectivamente.

7.7. Destinación del 1% de ingresos corrientes de los entes territoriales. La destinación obligatoria del 1% de los ingresos corrientes23, que deben orientarse a la conservación y recuperación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, distritales y regionales, mediante la adquisición y mantenimiento de dichas áreas y la financiación de los de esquemas de pago por servicios ambientales (PSA), ( Decreto 953 de 2013), es una posibilidad de financiamiento para las áreas del SINAP. Gran parte de las áreas que surten los acueductos municipales, distritales y regionales se encuentran dentro de las áreas protegidas del SINAP, como se mencionó anteriormente, y el monto de lo recaudado depende principalmente del nivel de cumplimiento de la obligación. Para la aplicación de esta obligación, es importante definir los ingresos corrientes como base de cálculo del valor de los recursos que deben destinar los entes territoriales para la adquisición y mantenimiento de las áreas de interés para acueductos o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales, lo cual tiene gran incidencia en la magnitud de los recursos destinados a este fin. Si se excluye de la definición de los ingresos corrientes los ingresos con destinación específica percibidos por los entes territoriales como los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y de las regalías que perciben los municipios y los departamentos quedarían excluidos de la base de liquidación, lo que representa una reducción de las inversiones obligatorias en las cuencas del 60% de los recursos. Esta restricción contradice los criterios del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, el cual no incluye las transferencias realizadas a través del SGP y de las regalías como ingresos de capital sino como ingresos corrientes de los entes territoriales (Rudasc, 2010, pág. iii). La siguiente tabla muestra el comportamiento del 1% de los ingresos corrientes de los municipios:

Tabla 22. Asignación del 1% de los Ingresos Municipales (Cálculos DDTS, 2014) Millones de pesos Colombianos

Departamento 2010 2011 2012 2013

Total general $ 139.196,46 $ 154.323,96 $ 177.968,94 $ 195.159,34

Fuente; Dirección de Desarrollo Territorial – DNP.

Por su parte, para los departamentos, se tiene el siguiente comportamiento de los ingresos corrientes:

Tabla 23. Asignación del 1% de los Ingresos corrientes Departamentales (Cálculos DDTS, 2014)

Millones de pesos Colombianos

2010 2011 2012 2013

Total general 63.607,5 68.522,7 69.048,8 72.342,4

Fuente; Dirección de Desarrollo Territorial – DNP.

23

Corresponden al presupuesto de los municipios, distritos y departamentos

38

Como se puede apreciar de las tablas anteriores, el monto de recursos que debieron ser invertidos en la adquisición de predios a que hace alusión el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, asciende para los municipios del país a más de 195.000 millones de pesos y para los departamentos a más de 72.000 millones de pesos. En conjunto, el potencial de recursos del 1% de inversiones forzosas asciende a más de 267.000 millones de pesos anuales. Es importante resaltar que estos recursos son potenciales, calculados y liquidados con base en los reportes de los entes territoriales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre sus ingresos corrientes. Sin embargo, no necesariamente implica que los municipios y departamentos, en su conjunto, hayan invertido estos montos. Con base en la información suministrada por la Dirección de Desarrollo Territorial DDT del Departamento Nacional de Planeación DNP, referente a las ejecuciones presupuestales a nivel municipal, es posible observar las cuentas ambientales – Cuenta 10. Ellas se describen a continuación: Tabla 24. Cuentas Ambientales a 2013

2013

ID Concepto

Concepto

Compromisos Pagos Efectivos

(miles de pesos ctes)

(miles de pesos ctes)

A.10.1

DESCONTAMINACIÓN DE CORRIENTES O DEPÓSITOS DE AGUA AFECTADOS POR VERTIMIENTOS $ 10.131.803 $ 7.942.138

A.10.10

ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES Y PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES (ART. 210 LEY 1450 DE 2011) $ 37.653.197 $ 31.199.115

A.10.10.1

ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA EL ACUEDUCTO MUNICIPAL $ 33.106.710 $ 27.092.526

A.10.10.2 PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES $ 4.546.487 $ 4.106.589

A.10.11 REFORESTACIÓN Y CONTROL DE EROSIÓN $ 75.208.162 $ 51.420.895

A.10.14

MANEJO ARTIFICIAL DE CAUDALES (RECUPERACIÓN DE LA NAVEGABILIDAD DEL RÍO, HIDROLOGÍA, MANEJO DE INUNDACIONES, CANAL NAVEGABLE Y ESTIAJE) $ 12.128.401 $ 8.105.027

A.10.15

COMPRA DE TIERRAS PARA PROTECCIÓN DE MICROCUENCAS ASOCIADAS AL RÍO MAGDALENA $ 12.149.410 $ 11.608.046

A.10.16

PAGO DE DÉFICIT DE INVERSIÓN EN AMBIENTE $ 888.107 $ 709.395

A.10.17

EJECUCIÓN DE OBRAS DE REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (MITIGACIÓN) EN CUENCAS HIDROGRÁFICAS $ 113.138.980 $ 104.843.761

A.10.2

DISPOSICIÓN, ELIMINACIÓN Y RECICLAJE DE RESIDUOS LÍQUIDOS Y SÓLIDOS $ 103.004.862 $ 71.488.263

A.10.3

CONTROL A LAS EMISIONES CONTAMINANTES DEL AIRE $ 117.404.778 $ 114.917.363

A.10.4

MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE CUENCAS Y MICROCUENCAS HIDROGRÁFICAS $ 104.797.336 $ 82.744.902

39

2013

ID Concepto

Concepto

Compromisos Pagos Efectivos

(miles de pesos ctes)

(miles de pesos ctes)

A.10.5

CONSERVACIÓN DE MICROCUENCAS QUE ABASTECEN EL ACUEDUCTO, PROTECCIÓN DE FUENTES Y REFORESTACIÓN DE DICHAS CUENCAS $ 96.585.099 $ 34.031.440

A.10.6 EDUCACIÓN AMBIENTAL NO FORMAL $ 173.631.038 $ 149.527.831

A.10.7

ASISTENCIA TÉCNICA EN RECONVERSIÓN TECNOLÓGICA $ 118.954.490 $ 118.331.749

A.10.8

CONSERVACIÓN, PROTECCIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE $ 1.063.906.524 $ 234.073.880

A.10.9

ADQUISICIÓN DE PREDIOS DE RESERVA HÍDRICA Y ZONAS DE RESERVA NATURALES $ 158.385.753 $ 143.001.674

Total Cuenta Ambiental 2013 $ 2.235.621.139 $ 1.195.144.593

Fuente: FUT Cuenta Ambiental - 2013 De acuerdo a la tabla anterior, para el año 2013, los municipios del país invirtieron alrededor de 2 billones de pesos en temáticas asociadas al medio ambiente. Lo anterior a fin de que se identifiquen oportunidades de financiación de acciones en las áreas protegidas del sistema de PNN.

7.8 Fijar compromisos nacionales de financiación del SINAP como porcentaje del presupuesto general de la Nación que garanticen su crecimiento adecuado para el cumplimiento de las metas previstas. De acuerdo con lo presentado en las secciones 3 y 5 de este documento, se ha tenido un incremento significativo de aportes del presupuesto nacional en los últimos años para la financiación de la PARQUES, pero es insuficiente para el manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y el cumplimiento de la función de PARQUES de coordinar el SINAP como se refleja en los valores de la brecha financiera calculada ( $ 338.000 millones y 480.000 millones para los escenarios básicos y básicos mejorados respectivamente para el manejo de 56 áreas protegidas, y 444.000 millones y $ 591.000 millones para los escenarios básico y básico mejorado para el manejo del SPNN). Por lo tanto, es deseable que la tendencia de incremento del PGN se intensifique en los años siguientes para reducir la brecha financiera y tener un manejo efectivo del SINAP.

Además conviene incluir en esta tendencia a los institutos de investigación y a algunas de las autoridades ambientales regionales, en especial las de desarrollo sostenible, en la medida que estas instituciones desempeñan igualmente un papel central en el desarrollo de la política de áreas protegidas y conservación en el país. Con esta perspectiva, se requiere profundizar en la sustentación de las metas, los costos unitarios y el análisis de necesidades, de modo que la participación de estas instituciones en la definición del presupuesto nacional tenga el mayor fundamento y, de otra parte, sea posible consolidar una capacidad de argumentación desde la ciudadanía ante los tomadores de decisión para hacer evidente el interés de una audiencia creciente por este campo de política.

40

7.9. Mecanismo Compensatorios. De manera específica existen dos mecanismos compensatorios que benefician de manera directa SINAP, en particular para el saneamiento predial y financiamiento de acciones de los planes de manejo. En primer lugar, cuando un proyecto requiere el uso de agua tomada directamente de una fuente natural, la Ley 99 de 1993 – parágrafo del artículo 43 - y el Decreto 1900 de 2006, que reglamenta dicho parágrafo, establecen que: “Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua tomada directamente de fuentes naturales y que esté sujeto a la obtención de licencia ambiental, deberá destinar el 1% del total de la inversión para la recuperación, conservación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica que incluya la respectiva fuente hídrica de la que se toma el agua. En ausencia del respectivo Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica, los recursos se podrán invertir en algunas de las obras o actividades señaladas en los literales "a" hasta "i"”, donde se incluye de manera explícita la preservación y conservación del Sistema de Parques Nacionales que se encuentren dentro de la respectiva cuenca, de acuerdo con los planes de manejo. Para este mecanismo, PARQUES ha venido avanzando mediante la gestión con diferentes empresas y gremios, como la desarrollada a través de la Dirección Territorial Andes Orientales (DTAO), ISAGEN y el Fondo Patrimonio Natural, al firmar un convenio con el objeto de integrar esfuerzos logísticos y financieros para el apoyo a la restauración, conservación y protección del Parque Nacional Natural Serranía de los Yariguíes, para dar cumplimiento a uno de los programas del Plan de Inversión del 1% aprobado por el Ministerio de Ambiente para el proyecto Hidroeléctrico Sogamoso. Este convenio fue firmado el 26 de Enero de 2010. Igualmente se ha venido gestionando e implementando acciones con otras empresas como Ecopetrol, Tebsa, Empresas Públicas de Medellín, y CHEC, entre otras, para el cumplimiento de las obligaciones en áreas de PARQUES. En segundo lugar, se puede mencionar la Resolución 1517 de 2012 “Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad”. Allí Los solicitantes de la licencia ambiental, deben en primera instancia desarrollar y asegurar el cumplimiento de las medidas de prevención, mitigación y corrección. En segunda instancia deben desarrollar medidas de compensación para los impactos sobre la biodiversidad que no pudieron ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos. Las medidas de compensación garantizarán la conservación efectiva o restauración ecológica de un área ecológicamente equivalente, donde se logre generar una nueva categoría de manejo, estrategia de conservación permanente o se mejoren las condiciones de la biodiversidad en áreas transformadas o sujetas a procesos de transformación. Las acciones de conservación se refieren a la conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y, el mantenimiento y, recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales. Se consideran como acciones cualquiera de las siguientes: a) La creación, ampliación o saneamiento de áreas protegidas públicas que conformen el Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP, en concordancia con el Decreto 2372 de 2010, que consiste en la ejecución de cualquiera de las siguientes 3 actividades:

41

- Financiación del proceso de declaratoria del área protegida según lo dispuesto en el Decreto 2372 de 2010. - Compra de predios y mejoras para la creación, ampliación o saneamiento de áreas protegidas, que conformen el Sistema Nacional de Áreas protegidas SINAP. La inversión podrá realizarse en una o en las tres acciones dependiendo de las características y las necesidades de las áreas. - Financiación del diseño, implementación y monitoreo del plan de manejo del área protegida publica, que incluya gastos administrativos. b) La creación y ampliación de áreas protegidas privadas que conformen el Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP o Reservas Naturales de la Sociedad Civil debidamente registradas conforme al Decreto 2372 de 2010. c) El establecimiento de acuerdos de conservación voluntarios, de incentivos para el mantenimiento y conservación de las áreas, servidumbres ecológicas u otros, entre el titular del proyecto y los propietarios, poseedores o tenedores de los predios. A través de las compensaciones por pérdidas de biodiversidad se establece un importante mecanismo para el saneamiento predial y la restauración de ecosistemas en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Actualmente se ha hecho gestiones con sectores productivos como Isa Intercolombia, Empresas Públicas de Medellín, Empresa de Energía de Bogotá, Ecopetrol, Pacific Rubiales y ANDI y sus empresas afiliadas, entre otras, para identificar zonas donde se adelantan o adelantarán proyectos y definir conjuntamente las zonas donde se podía realizar saneamiento predial y restauración ecológica, para lo cual PARQUES adelanta la elaboración del portafolio de proyectos. Como limitantes están principalmente los estudios de títulos de los predios para el saneamiento predial y la equivalencia de ecosistemas a restaurar en áreas protegidas. 7.10. Alianzas con Instituciones públicas y Organizaciones sin Ánimo de Lucro para Gestión de Recursos Para la conservación y fortalecimiento del manejo efectivo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia (SPNN) se desarrollan alianzas, principalmente con instituciones públicas y organizaciones sin ánimos de lucro y se gestionan donaciones con empresas para la financiación de programas, proyectos y acciones requeridas, buscando la participación de todas las personas, al igual que el Estado, como responsables de la conservación de los recursos naturales y sus servicios ecosistémicos. Por el apoyo a PARQUES por las donaciones realizadas por personas naturales y jurídicas se ha establecido un instructivo donde se establece el procedimiento para acceder al incentivo que se encuentra en el Estatuto Tributario (Artículo 125 DEDUCCION POR DONACIONES. Artículo subrogado por el artículo 31 de la Ley 488 de 1998), el cual establece: “Los contribuyentes del impuesto de renta que estén obligados a presentar declaración de renta y complementarios dentro del país, tienen derecho a deducir de la renta el valor de las donaciones efectuadas, durante el año o período gravable, a: 1. Las entidades señaladas en el artículo 22, y

42

2. Las asociaciones, corporaciones y fundaciones, sin ánimo de lucro, cuyo objeto social y actividad correspondan al desarrollo de la salud, la educación, la cultura, la religión, el deporte, la investigación científica y tecnológica, la ecología y protección ambiental, la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y el acceso a la justicia o de programas de desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean de interés general. El valor a deducir por este concepto, en ningún caso podrá ser superior al treinta por ciento (30%) de la renta líquida del contribuyente, determinada antes de restar el valor de la donación. Esta limitación no será aplicable en el caso de las donaciones que se efectúen a los fondos mixtos de promoción de la cultura, el deporte y las artes que se creen en los niveles departamental, municipal y distrital, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- para el cumplimiento de sus programas del servicio al menor y a la familia, ni en el caso de las donaciones a las instituciones de educación superior, centros de investigación y de altos estudios para financiar programas de investigación en innovaciones científicas, tecnológicas, de ciencias sociales y mejoramiento de la productividad, previa aprobación de estos programas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología”. En el Artículo 22 se establece entre las entidades que no son contribuyentes del impuesto de renta las Unidades Administrativas Especiales, siendo Parques Nacionales Naturales una de las entidades que se relacionan en el numeral 1 del Artículo 125.

8. ESCENARIOS DE FINANCIACIÓN PARA EL SINAP EN EL MARCO LEGAL VIGENTE. La Figura 11 presenta tres escenarios que parte de uno actual y que toma como base lo destinado en promedio en los años 2004 – 2008, según las diferentes fuentes de financiación con mayor potencial para el financiamiento del SINAP. Figura 11

Cuencas acued. (1% ing

ctes)

Transf gen eléct

munTUA

1% Adicional

Trans

Eléctrico

75% IVA adicional

(t.

celular)

SGP 5% (del

propósito

Gral)

Totales

Escenario 1 67 0 6 0 0 0 73

Escenario 2 211 20 157 13 24 0 425

Escenario 3 421 41 314 20 48 88 932

0100200300400500600700800900

1000

Mile

s d

e m

illo

ne

s d

e p

eso

s an

ual

es

Escenarios de financiación para el SINAP

Figura 3; adaptado de (Rudasb, 2010)

43

8.1 Escenario 1 (Actual) Este escenario contempla un nivel de cumplimiento de tan solo el 12% de la meta fijada por la ley en lo relacionado al artículo 111 de la Ley 99 de 1993 (decreto 953 de 2013). De acuerdo con lo reportado en los últimos 15 años este rubro asciende a 67 mil millones de pesos anuales en promedio. Aquí es importante recalcar como estas obligaciones están de manera significativa concentradas en las administraciones departamentales y en las cinco ciudades del país al concentrar el 60% del total de recursos disponibles; cuando en el otro extremo, mas de mil municipios deben ejecutar esta obligación por un valor total cercano a los 85 mil millones de pesos anuales de manera atomizada (Rudasc, 2010, pág. iii). Por su parte, las tasas por uso de agua tampoco se escapan de presentar en el escenario actual un monto ( $ 6 mil millones) muy alejado a su potencial cuando un incremento de las mismas no implica un impacto significativo sobre la rentabilidad de todos los sectores industriales de alto consumo de agua. Los principales consumidores de agua del sector agroindustrial -especialmente caña de azúcar y aceite de palma- y sobre la facturación de los servicios de acueducto de los hogares, en particular para la población de bajos ingresos (Rudasb, 2010, pág. 32). En este caso dicha afirmación se deriva del establecimiento de tarifas excepcionalmente bajas por parte del MADS. En efecto el máximo valor por metro cúbico que se cobra, desde que dichas tarifas se fijaron en el año 2004 por parte del MADS es de $ 4,7 por metro cúbico el cual corresponde al máximo factor regional posible según el Decreto 155 de 2004. Esto contrasta además con las que antes se cobraban por las corporaciones como la CAR de Cundinamarca, que en el año 2000 equivalían a un rango de entre 7 y 77 pesos actuales, por metro cúbico. Conjuntamente, estas tarifas fueron nuevamente ajustadas por el Gobierno Nacional en el 2005, con valores actuales menores a 85 centavos por metro cúbico (Rudasd, 2010, pág. 1).

8.2 Escenario 2 Aquí se espera que el nivel de cumplimiento de las obligaciones para la conservación de cuencas hidrográficas sea de al menos el 50% para lograr hasta más de doscientos mil millones de pesos anuales; que cerca del 1% de los aportes del sector eléctrico se oriente a PNN en unos $ 13 mil millones –aquí vale la pena poner en consideración el problema que adolecen otras fuentes de recursos, el de la alta concentración de recursos, en este caso por la distribución geográfica de la generación eléctrica-. Además se estima que un 10% constituyan recursos no ejecutados en la totalidad del 4% por telefonía móvil por $24 mil millones que serían orientados a PNN.

8.3 Escenario 3 En este escenario se espera un cumplimiento total por parte de los recursos destinados a la conservación de cuencas que superarían los $ 420 mil millones anuales. Que exista un potencial del 1,5 en el pago que hacen los generadores de energía en unos $ 20 mil millones de pesos orientados a PNN; y se logren destinar el 5% de los fondos del Sistema General de Participaciones para la financiación del SINAP. Aquí se establece una tarifa de uso de agua de $ 14,7/m3 que aún así tendría un bajo impacto en los diferentes sectores mencionados para recaudar un valor de $ 314 mil millones. Por último mencionar un estimado del 20% en recursos no ejecutados en la totalidad del 4% por telefonía móvil por $48 mil millones que serían orientados a PNN. Vale la pena mencionar que este último escenario, cuyo monto es el más promisorio ( $ 2,1 billones ), es aun pesimista si se le compara con los recursos que las diferentes instancias gubernamentales debieron haber destinado por ley, de acuerdo con los recursos promedio para el período 2001 – 2007 que habrían financiado labores de conservación por un valor de entre $ 2,6 y $ 2,7 billones, de acuerdo con el estudio previamente citado: Oportunidades de fondos públicos sub nacionales para estrategias de conservación definidas por The Nature Conservancy en tierras privadas, áreas protegidas y territorios colectivos en los Andes tropicales de

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Colombia.(Rudas & Maldonado, 2008). Una de las posibles explicaciones de dicha brecha es el notorio privilegio que existe hacia el sector minero al equiparar la tarifa nominal de impuestos a la renta que deberían pagar y lo que en la práctica sucede. La Figura 12 muestra como se han dejado de pagar $ 6,53 billones en regalías, y $ 3,51 billones en impuesto a la renta.

Figura 12

4,59

1,61

0,32

6,53

2,07

0,361,08

3,51

0

1

2

3

4

5

6

7

Petróleo y gas Carbón Resto minería Total

Minería en Colombia. Regalías pagadas e impuestos no pagados (Billones de pesos 2009)

Regalías (Directas + Indirectas) Impuesto a la renta no pagado

Fuente: (Rudasa, 2010)

Este escenario además contempla los recursos proyectados por las propuestas planteadas para la Reforma del Estatuto Tributario: el 1% adicional de las transferencias del Sector Eléctrico orientadas al SINAP; la Sobretasa del 5% en los peajes en infraestructura de transporte a cargo de la Nación como un mecanismo de compensación a la afectación y deterioro derivado de las vías del orden nacional actualmente construidas y que llegaren a construirse; y la redistribución del 4% del IVA adicional de la telefonía celular.

9. CONCLUSIONES.

- La Estrategia Sostenibilidad Financiera del SINAP propuesta por Parques Nacionales Nacionales Naturales de Colombia se basa en las siguientes acciones: Una estrategia de creación de conciencia de la importancia de las áreas protegidas y sus beneficios y dones y de la sostenibilidad financiera del SINAP con las entidades relacionadas.

Igualmente, se requieren las valoraciones de los servicios ecosistémicos prestados por las áreas protegidas que resalten su importancia para los sectores económicos y la sociedad civil y de un programa consolidado de divulgación y comunicación. También es fundamental el cálculo exacto de la brecha financiera del Sistema, para lo cual se necesita la disponibilidad de información de las autoridades competentes y de una metodología homologada de fácil aplicación y actualización. Finalmente, es necesario la revisión y optimización de los instrumentos económicos existentes y el diseño e implementación de nuevos instrumentos para fortalecer la búsqueda de sostenibilidad financiera de áreas protegidas del Sistema para consolidar la efectividad de su manejo.

- Para lograr que la Estrategia de Sostenibilidad financiera sea exitosa se debe contar con el apoyo de los diferentes estamentos que integran el SINAP, con el fin de poder calcular la brecha financiera total del Sistema, realizar las valoraciones de los servicios ecosistémicos provistos por los

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subsistemas y su áreas protegidas, y la propuesta de nuevos instrumentos económicos para la generación de recursos económicos.

- Es necesario fortalecer el trabajo a nivel regional para articular la sostenibilidad financiera de las diferentes categorías de áreas protegidas y avanzar en la consolidación de la información para la estimación de las brechas financieras y los beneficios generados por las áreas protegidas y los diferentes subsistemas del SINAP.

- Con el desarrollo de los elementos expresados para la Estrategia se espera lograr un manejo efectivo del SINAP, los diferentes subsistemas incluyendo el de Parques Nacionales Naturales, y sus áreas protegidas, permitiendo contribuir al logro de la conservación de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos.

REFERENCIAS Carriazo, F., Ibáñez, A. M., & García, M. (2003). Valoración de los beneficios económicos provistos por el

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