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SIMPLIFICANDO INTERVENÇÕES DO ESTADO NA
PROPRIEDADE
LaÍs Deprá Martins (Aprovada na PGM/BH e PGE/SE)
Material revisadopor André EpifanioMartins PromotordeJustiça
INTERVENÇÕESRESTRITIVASDOESTADONAPROPRIEDADE
Odireitodepropriedade,protegidoconstitucionalmente(art.5,XXII),não
temcaráterabsoluto.Dessemodo,mesmoqueapropriedadeestejacumprindo
sua função social, o Estado pode restringi-la ou condiciona-la em algumas
situaçõesafimdeatenderointeressepúblico.
Entende-sequeaintervençãoestatalnapropriedadedecorredoexercício
do poder de polícia do Estado, prerrogativa que limita o uso da propriedade
privada. De fato, a intervenção do Estado na propriedade é justificada pela
supremacia do interesse público sobre o privado, princípio basilar do direito
administrativo.Alémdisso,pode-seafirmarqueasmodalidadesde intervenção
estatal na propriedade fundamentam-se na necessidade de cumprimento da
funçãosocial(arts.5,XXIII,e170,III,daCF)parasatisfaçãodointeressepúblico.
A doutrina identifica duas modalidades de intervenção estatal na
propriedadealheia:
Intervenção supressiva: O Estado retira a propriedade do seu titular
originárioetransfereparaseupatrimôniocomoobjetivodeatenderointeresse
público.Asdesapropriaçõessãoexemplosdessetipodeintervenção
Intervençãorestritiva:Oestadoapenasrestringeoucondicionaousoda
propriedade, sem retirá-la de seu titular. São exemplos dessa modalidade:
servidão, tombamento, requisição, ocupação temporária e limitações
administrativas.
DESAPROPRIAÇÃO1
1. Conceito
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Estado transfere a
propriedade alheia compulsoriamente e de maneira originária para o seu
patrimônio,comfundamentonointeressepúblicoeapósodevidoprocessolegal,
normalmentemedianteindenização.
Éformasupressivadeintervençãonapropriedade,poisoEstadoretirao
bem do proprietário originário. Como se trata de uma prerrogativa do Poder
Público, o particular deve se sujeitar à desapropriação, respeitados os limites
legais.
Étambémformadeaquisiçãoorigináriadapropriedade,poisnãodecorre
de nenhum título anterior, tornando-se o bem expropriado insuscetível de
reivindicação(art.35doDecreto-lei3.365/41).Porestarazão,obemchegaao
acervodoEstadolivredequaisquerônusdenaturezareal,devendoocredorse
sub-rogarnopreçopagopeloPoderPúblico(art.31doDecreto-lei3.365/41).
2. Modalidadesefontesnormativas
Desapropriaçãocomum(art.5º,XXIV,CF)
1 Dica: Acompanhe esse resumo com a leitura do Decreto-lei 3.365/1941. É um texto normativo
pequeno que possui algumas peculiaridades (em virtude do seu ano de publicação) que podem ser cobradas especialmente em provas objetivas.
O art. 5, XXIV, da CF consagra a desapropriação por utilidade pública,
necessidadepúblicaouinteressesocial.OProf.ºMatheusCarvalho(2016,p.978-
979)diferenciaastrêsmodalidadesdaseguinteforma:
Utilidadepública
Considera-se utilidade
pública a situação em
que o ente público terá
necessidadedeutilizaro
bem diretamente, seja
paraumaobrapúblicaou
para a prestação de um
determinado serviço,
sendo a situação
regulamentada no
Decreto-lei3.365/41.
Necessidadepública
A necessidade pública,
por sua vez, se verifica
nas mesmas hipóteses
em que se poderia
imaginar uma situação
deutilidade,acrescidada
urgência na solução do
problema. Sendo assim,
emcasosdenecessidade
pública, a ausência de
atuação estatal
premente poderá
ensejar prejuízos ao
interessepúblico.
Interessesocial
As hipóteses de Interesse
social são justificadas pela
necessidadedesegarantira
funçãosocialdapropriedade.
Nestes casos, a
desapropriação tem a
intenção de reduzir
desigualdades sociais e
conferir uma destinação
social ao bem expropriado,
mesmo que ele não seja
utilizado diretamente pelo
enteestatal.Podesercitada
comoexemploautilizaçãode
bemimóvelparaarealização
dereformaagrária.Oscasos
são, em regra,
regulamentados pela Lei
4.132/62(art.2º).
Porse trataremdeconceitos jurídicos indeterminados,nosquais impera
umacertamargemdediscricionariedadeaoadministradorpúblico,asdisposições
legaisnãosãoexaustivasacercadashipótesesdeutilidadepúblicaouinteresse
social,devendoexercê-lascombaseemcritériosdeoportunidadeeconveniência.
Naverdade,asprovasdeconcursonormalmentenãoexigemadiferença
citadaacima.Aquestãomaisimportantesobreotemaésaberqueasmodalidades
alhures fazem parte da chamada desapropriação ordinária ou comum e
diferenciam-sedasdesapropriaçõesespeciaistambémconstantesdaCF
A desapropriação ordinária pode ser realizada por todos os Entes
federados,aindaqueapropriedadeatendaasuafunçãosocial,pois,nessecaso,
nãohásançãoaoparticular,mas,sim,necessidadedeatenderointeressepúblico.
Dessemodo,éimperativaaindenizaçãoprévia,justaeemdinheiro.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaCESPE-2016-PGE-AM-ProcuradordoEstadoAcerca da intervenção do Estado no direito de propriedade, julgue o itemsubsequente.Tendoo direito de propriedade garantia constitucional, ao Estado só é lícitodesapropriar mediante indenização prévia e se a propriedade não estivercumprindo sua função social.-Certo-Errado
GabaritoErrado
Asduasprincipaiscaracterísticasdadesapropriaçãoordináriasão:
a)competência:todososEntesfederadospodemdesapropriarpormeio
dessamodalidade;e
b) indenização: sempre será devida a indenização prévia, justa e em
dinheiro.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaFCC-2018-PGE-TO-ProcuradordoEstadoOGovernodoEstadodecidiuconstruirumconjuntohabitacionalpopularemáreaurbana,situadanaregiãometropolitanadePalmas.Paratanto,verificou-seaexistênciadeumterrenodedimensãoadequada,situadoemáreaincluídano plano diretor e declarada passível de edificação compulsória por leimunicipal. Embora notificado há dez anos para promover a edificação noterreno,oproprietárioquedou-seinerte,sendoquehámaisdecincoanosvemsendoaplicadooIPTUprogressivonotempo.Nessecaso,oGovernodoEstado
a) DeveencaminharpedidodeautorizaçãoàAssembleiaLegislativaparaadesapropriaçãodoterreno,vistoquesetratadebemsobdomíniomunicipal.
b) Poderá promover desapropriação por interesse social do imóvel,todaviamediantejustaepréviaindenização,emdinheiro.
c) Estáimpedidodepromoveradesapropriaçãodoterreno,emvistadaexclusivacompetênciamunicipalparapromoveradesapropriaçãodeáreasurbanasdestinadasàhabitaçãopopular.
d) Poderá promover a desapropriação-sanção do terreno, com opagamentode indenizaçãoemtítulosdadívidapúblicadeemissãopreviamenteaprovadapeloSenadoFederal,comprazoderesgatedeatédezanos,emparcelasanuais,iguaisesucessivas,asseguradosovalorrealda indenizaçãoeos juros legais,porsetratardeterrenosituadoemregiãometropolitana.
e) Poderá editar decreto de desapropriação por interesse social, embenefício do município em que está situado o imóvel, que ficaráresponsável pelo pagamento da indenização em títulos da dívidapúblicadeemissãopreviamenteaprovadapeloSenadoFederal,comprazo de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais esucessivas,asseguradosovalorrealdaindenizaçãoeosjuroslegais.
GabaritoBPerceba que o enunciado tentou confundir o candidato dando informaçõesreferentes à desapropriação especial urbana, que é de competência doMunicípioeserávistaabaixo,masadesapropriaçãorequeridapeloGovernodoEstadoéadesapropriaçãocomum(art.5,XXIV,CF),decompetênciadetodososentes,baseadaeminteressesocial–art.2,V,Lei4.132.
Oart.5°,XXIV,daCFestabeleceque,nãoobstanteaindenizaçãosejafeita,
como regra, em dinheiro, serão "ressalvadas as exceções trazidas pela própria
Constituição”. Assim, algumas desapropriações não serão efetivadas com
pagamentoprévio,justoeemdinheiro.Atenteparaofatodequeestassituações
excepcionaissomenteserãoaceitasseprevistasnaprópriaConstituiçãoFederal,
ou seja, a legislação infraconstitucional pode até regulamentar, mas não criar
espéciesdedesapropriaçãoqueexcetuemodispostonoreferidodispositivo.
Oprópriotextoconstitucionalestabelece,emseubojo,trêshipótesesde
desapropriaçõesespeciais:
a)Desapropriaçãourbana(art.182,CF).
b)Desapropriaçãorural(art.184a186,CF).
c)Desapropriaçãoouexpropriaçãoconfisco(art.243,CF).
Desapropriaçãoespecialurbana(art.182,§4º,III,daCFeLei10.257/2001
-EstatutodaCidade).
Trata-sededesapropriaçãoque sópodeserutilizadapelosMunícipiose
refere-seaosimóveissituadosemáreaurbanaquenãoestejamcumprindosua
funçãosocial(imóvelnãoedificado,subutilizadoounãoutilizado).
Defato,aConstituiçãoasseveraqueacidadecommaisde20milhabitantes
devepossuirumplanodiretor,aprovadoporleimunicipal,sendooinstrumento
básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Desse modo, a
propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentaisdeordenaçãodacidadeexpressasnoplanodiretor.
Segundooart. 41, III,doEstatutodaCidade,apenasosMunicípiosque
possuemplanodiretorpodemsevalerdessamodalidadededesapropriação.Sea
propriedade não estiver cumprindo a função social prevista no plano diretor,
algumas restrições serão instituídas pelo poder público municipal. Uma das
restrições será a desapropriação urbana sancionatória, que tem caráter
subsidiário,poisaCFestabeleceumaordemsucessivademedidasquedeveser
observadapeloPoderPúblico.
De acordo com o art. 182, §4º da CF, “é facultado ao Poder Público
municipal,medianteleiespecíficaparaáreaincluídanoplanodiretor,exigir,nos
termosdaleifederal,doproprietáriodosolourbanonãoedificado,subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente,de”:
1º)notificaçãodoproprietárioparaparcelamento,edificaçãoouutilização
compulsórios(art. 182,§4°, I,daCFearts.5°e6°doEstatutodaCidade).De
acordo com o Estatuto da Cidade, considera-se subutilizado o imóvel cujo
aproveitamentosejainferioraomínimodefinidonoplanodiretorouemlegislação
deledecorrente;
2º)fixaçãodoIPTUprogressivonotempo,casosejadesatendidooprazo
acimadanotificação.Nessecaso,aalíquotasomentepoderásermajoradaporaté
cincoanosconsecutivos,majorando-seatéduasvezesovalordoanoanterior,
respeitadaaalíquotamáximade15%,sendovedadaaconcessãodeisençõesou
deanistiarelativasàtributaçãoprogressiva(art.182,§4°,II,daCFeart.7°do
EstatutodaCidade).
3º)escoadooprazode5anos,oMunicípiopoderealizaradesapropriação
doimóvel,compagamentoemtítulosdadívidapública,previamenteaprovados
pelo Senado, resgatáveis em até dez anos, em prestações anuais, iguais e
sucessivas,asseguradosovalorrealdaindenizaçãoeosjuroslegaisde6%aoano
(art.182,§4,III,daCFeart.8°,§1°,doEstatutodaCidade).Ademais,oMunicípio
deveprocederaoadequadoaproveitamentodoimóvelnoprazomáximodecinco
anos,contadoapartirdasuaincorporaçãoaopatrimôniopúblico,diretamenteou
pormeiodealienaçãoouconcessãoaterceiros,observando-se,nessescasos,o
devidoprocedimentolicitatório.
Portanto, as principais características da desapropriação urbana, que
funcionacomoumasançãosubsidiáriaaoparticularquenãoutilizaapropriedade
urbanaconformesuafunçãosocial,são:
a) Competência:Município ou Distrito Federal (quando no exercício da
competênciamunicipal;
b) Indenização:atravésdetítulosdadívidapública,resgatáveisematé10
anos.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaFCC-2016-DPE-BA-DefensorPúblicoA chamada “desapropriação para política urbana” é uma espécie dedesapropriação de competência dos municípios, conforme artigo 182 daConstituição Federal de 1998 e a Lei nº 10.257 de 2001. São condições para autilizaçãodoinstrumentodedesapropriaçãonessamodalidade:
a) O ato administrativo reconhecendo a utilidade e necessidade pública, ointeressesocialnaqueleimóvel,especificaçãonoplanodiretordaáreaemqueoimóvelestáinscrito,opagamentodeindenizaçãoprévia,justaeemdinheiro.
b) Especificaçãonoplanodiretordaáreaemqueo imóvel está inscrito, leimunicipal autorizando tal medida, e que o proprietário não atenda àsmedidasanterioresquealeidetermina.
c) Oatoadministrativo reconhecendoautilidadeenecessidadepúblicaeointeressesocialnaqueleimóvel.
d) O ato administrativo reconhecendo a utilidade e necessidade pública, ointeressesocialnaqueleimóveleopagamentodeindenizaçãoprévia,justaeemdinheiro.
e) Especificaçãonoplanodiretordaáreaemqueo imóvel está inscrito, leifederalautorizandotalmedida,opagamentodeindenizaçãoprévia,justaeemdinheiro.
GabaritoB
Desapropriaçãoespecialrural(art.184daCF)
Trata-sedemodalidadededesapropriaçãoquesancionaoproprietárioque
não cumpre a função social do imóvel rural e somente pode ser utilizada pela
Uniãocomoobjetivoimperativodeimplementarreformaagrária.
De acordo com a CF (art. 186), a função social é cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I -
aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das
disposiçõesqueregulamasrelaçõesdetrabalho;IV-exploraçãoquefavoreçao
bem-estardosproprietáriosedostrabalhadores.
Nadesapropriaçãorural,aindenizaçãoéefetivadapormeiodetítulosda
dívidaagrária,comcláusuladepreservaçãodovalorreal,resgatáveisnoprazode
atévinteanos,apartirdosegundoanodesuaemissão.Todavia,asbenfeitorias
úteisenecessáriasserão indenizadasemdinheiro,respeitando-seasistemática
dosprecatórios.
Ressalta-se que, a própria CF excepciona a propriedade insuscetível de
desapropriação para fins de reforma agrária. São elas: I - a pequena e média
propriedaderural,assimdefinidaemlei,desdequeseuproprietárionãopossua
outra;II-apropriedadeprodutiva.
Aprofundamentodotema
SegundoRafaelRezendeOliveira,“adesapropriaçãorural(sancionatória)não
seconfundecomadesapropriaçãodeimóvelruralporinteressesocialparafinsde
reformaagrária. Enquantoadesapropriação rural éde competênciaexclusivada
União e representa uma sanção ao particular quedescumpre a função social do
imóvel rural e recebe títulos da dívida agrária, a segunda é a desapropriação
ordinária que pode ser implementada por qualquer Ente federado e exige o
pagamentodeindenizaçãoprévia,justaeemdinheiro.Combasenessadistinção,o
STFeoSTJjáadmitiramadesapropriaçãoporinteressesocialdeimóveisruraispor
EstadodaFederaçãoparafinsdereformaagrária,comfundamentonaregrageral
(art.5,XXIV,daCRFBeLei4.132/1962).”
Todavia, em julgado mais recente, o STF julgou pela impossibilidade de
desapropriaçãopelosEstadosnessesmoldes:“OsEstados-membroseosMunicípios
não dispõemdo poder de desapropriar imóveis rurais, por interesse social, para
efeito de reforma agrária, inclusive para fins de implementação de projetos de
assentamentoruraloudeestabelecimentodecolôniasagrícolas.”(RE496.861-AgR,
Rel.Min.CelsodeMello,julgamentoem30-6-2015,2ªTurma,DJEde13-8-2015).
A questão, portanto, é divergente e precisa de consolidação na
jurisprudência.Emprovasobjetivas,émaissegurooptarpeladecisãomaisrecente
doSTF(queestáatémesmodisponívelnapáginada internet“AConstituiçãoeo
Supremo”,mantidapeloSTF).
Emsíntese,asprincipaiscaracterísticasdadesapropriaçãorural,quetem
carátersancionatório,são:
a)Competência:União.
b)Indenização:títulosdadívidaagrária,resgatáveisematévinteanos.
c)Finalidadeespecífica:reformaagrária.
Desapropriação(expropriação)confisco(art.243daCF)
Aqui,háverdadeiroconfiscopeloPoderPúblico,autorizadopelaCF,pois
nãoháindenizaçãodevidaaoparticular.Trata-sedaexpropriaçãodepropriedades
ruraiseurbanasdequalquerregiãodopaísondeforemlocalizadasculturasilegais
deplantaspsicotrópicasouexploraçãodetrabalhoescravo,queserãodestinadas
àreformaagráriaeaprogramasdehabitaçãopopular.
AcompetênciaparapromoveraexpropriaçãoéexclusivadaUnião,sendo
desnecessária a expedição do decreto expropriatório. O rito da ação de
desapropriaçãoestáestabelecidonaLei8.257/1991.
ConformeaCF,todoequalquerbemdevaloreconômicoapreendidoem
decorrênciadotráficoilícitodeentorpecentesedrogasafinsedaexploraçãode
trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação
específica,naformadalei.
OqueoSTFvemdecidindosobreotema?
• Aexpropriaçãoirárecairsobreatotalidadedoimóvel,aindaqueocultivo
ilegal ou autilizaçãode trabalhoescravo tenhamocorridoemapenas
partedele. (STF.Plenário.RE543974,Rel.Min.ErosGrau, julgadoem
26/03/2009).
• Aexpropriaçãoprevistanoart.243daCFpodeserafastada,desdequeo
proprietáriocomprovequenãoincorreuemculpa,aindaqueinvigilando
ouinelegendo.(STF.Plenário.RE635336/PE,Rel.Min.GilmarMendes,
julgadoem14/12/2016(repercussãogeral)(Info851).)
Quadro-resumodasdesapropriaçõesespeciais
Desapropriação especial
urbana
Desapropriação especial
rural
Desapropriaçãoconfisco
Art.182,§4,CF. Arts.184a186daCF Art.243daCF
Sanção subsidiária ao
particular que não
cumpre a função social
do imóvel urbano
definida no plano
diretor.
Sanção ao proprietário
de imóvel rural quenão
cumpre a função social
disposta no art. 186 da
CF.
Tem finalidade
específica: reforma
agrária.
Sanção ao proprietário
do imóvel urbano ou
rural onde forem
localizadas culturas
ilegais de plantas
psicotrópicas ou a
exploração de trabalho
escravo.
Finalidade: reforma
agrária e programas de
habitaçãopopular.
Competência:Município Competência:União Competência:União
Indenização: títulos da
dívida pública,
resgatáveisem10anos
Indenização: títulos da
dívida agrária,
resgatáveis em até 20
anos
Indenização:Nãohá.
3. Objetodadesapropriação
Conformeseextraidooart.2ºdoDecreto-lei3365/41,todoequalquer
bem ou direito que possua valoração econômica pode ser desapropriado pelo
PoderPúblico.Ademais,adesapropriaçãodoespaçoaéreooudosubsolosóse
tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do
proprietáriodosolo.
Também se admite a desapropriação de direito de créditos e ações
referentesacotadesociedadesempessoas jurídicas. Nessesentido,aSúmula
476doSTFestabeleceque:“Desapropriadasasaçõesdeumasociedade,opoder
desapropriante, imitido na posse, pode exercer, desde logo, todos os direitos
inerentesaosrespectivostítulos”.
Entretanto,adesapropriaçãodeações,cotasedireitosrepresentativosdo
capitaldeinstituiçõesquedependamdeautorizaçãodaUniãoparafuncionarem
e se subordinam à sua fiscalização, depende necessariamente de prévia
autorização,pordecretodoPresidentedaRepública,deacordocomoart.2º,§3º,
do DL 3.365. Nesse sentido, o STF editou a Súmula 157: É necessária prévia
autorizaçãodoPresidentedaRepúblicaparadesapropriação,pelosEstados,de
empresadeenergiaelétrica.
,Comoesseassuntofoicobradoemprova:FCC-2018-MPE-PB-PromotordeJustiçaSubstitutoConsidere a seguinte situação hipotética: o Estado da Paraíba pretendedesapropriar açõesquegarantamo controle acionáriodeempresaprivadaqueatuanoserviçode fornecimentodeenergianoEstado,depropriedadedeumadeterminadaholding,sobalegaçãodequeoserviçodeficienteprestadoporessaempresaaoscidadãosdoEstadoestáademandaroseucontrolegovernamental,porrazõesdeinteressepúblico.Nessahipótese:
a) Porsetratardebensdenaturezaprivada,nãoháempecilhojurídicoà
pretendida desapropriação, desde que observado o devido processolegal.
b) Tal desapropriação é possível, desde que precedida por autorizaçãoconcedidaporDecretodoPresidentedaRepública.
c) Adesapropriaçãoéjuridicamenteimpossível,poisumapessoajurídicanãopodeserobjetodedesapropriação,dadasuanaturezadesujeitodedireito.
d) Em vista dos serviços prestados pela referida empresa, taldesapropriaçãoestácondicionadaàautorizaçãodoCongressoNacional,mediantedecretolegislativo.
e) Somente a União, titular do serviço público em questão, teriacompetência para editar o decreto de utilidade pública necessário àdesapropriação.
GabaritopreliminarB
Porfim,éadmitidaadesapropriaçãoincidentesobredireitosreais,como
ocorrenocasodeenfiteuse,emqueseadmiteadesapropriaçãododomínioútil.
Nãoépossível adesapropriaçãodedireitospersonalíssimos tais comoa
honra, intimidade, liberdade, entre outros. Ademais, não é suscetível de
desapropriação a moeda corrente no país. Outrossim, não se admite a
desapropriaçãodepessoas,sejamelasfísicasoujurídicas.
Em verdade, a questãomais importante sobre o tema em comento é a
possibilidadededesapropriaçãodebenspúblicos.
De acordo com o art. 1º, §2º, do Decreto lei 3365/41, é permitida a
desapropriação de bens públicos desde que respeitada a chamada “hierarquia
federativa” e a previsão em lei do ente expropriante (autorização legislativa).
Dessemodo,aUniãopodedesapropriarbensdosEstadosedosMunicípios,os
Estadospodemdesapropriarbensmunicipais,masoinversonãoépermitido.
Essaéaposiçãomajoritáriaquedeveserlevadaparaaprova.Noentanto,
hádoutrinaminoritáriaqueentendepossíveladesapropriaçãodebenspúblicos
“debaixoparacima”emvirtudedaigualdadeeautonomiadosentesfederados.
Ademais,segundooentendimentomajoritário,ahierarquiadeinteresses
deve ser observada também na hipótese em que Entes federados distintos
pretenderemdesapropriaromesmobemparticular(ex.:UniãoeEstadoiniciamo
processodedesapropriaçãoemrelaçãoaomesmobem.Nessecaso,prevaleceo
interessedaUnião).
Emrelaçãoàpossibilidadededesapropriaçãodosbensdaadministração
indireta, amelhor doutrina distingue as regras quanto as pessoas jurídicas de
direitopúblicoededireitoprivado.
Assim,nocasodasautarquiasedasfundaçõesestataisdedireitopúblico,
os bens são públicos, razão pela qual deve ser observado o art. 2°, § 2°, do
Decreto-lei 3.365/1941, em sua literalidade, vedando-se a desapropriação dos
ComoesseassuntofoicobradoemprovaFCC-2018-DPE-AM-DefensorPúblicoSuponha que o Estado do Amazonas pretenda construir um anel viáriointerligando diversas rodovias. A obra em questão importa intervenção emterrenosdeparticularese,também,emumaáreadepropriedadedeMunicípio,que se encontra ocupada irregularmente. Diante de tal cenário, afigura-sejuridicamenteviávela
a) Desapropriação dos imóveis particulares e também daquelepertencenteaoMunicípio, esteúltimodependendodeautorizaçãolegislativa,amboscondicionadosàpréviaindenização.
b) Desapropriação dos imóveis privados apenas, eis que o depropriedadedoMunicípioéprotegidopeloregimepúblicoaindaquenãoafetadoafinalidadeespecífica.
c) Requisiçãodasáreas,tantopúblicascomoprivadas,easubsequentedesapropriação,compagamentode indenizaçãoapenasaofinaldoprocesso.
d) Imediata desocupação e imissão na posse da área municipal,independentedeindenização,eadesapropriaçãodasáreasprivadas,medianteediçãodedecretodeutilidadepública.
e) Doação,independentedeautorizaçãolegislativa,doimóvelmunicipalao Estado, e a desapropriação dos imóveis particulares, vedada aimissão na posse antes da concordância destes com o valor daindenizaçãofixadajudicialmente.
GabaritoA
benspúblicosdosEntes"maiores"porEntes"menores".Assim,ummunicípionão
podedesapropriarumbemdeumaautarquiafederal.
Porseuturno,osbensdasempresaspúblicasesociedadesdeeconomia
mista (pessoas jurídicas de direito privado) não ostentam a qualidade de bens
públicos, sendo,aprincípio, admitidaadesapropriaçãoporquaisquerentesda
Federação. De fato, nesses casos, a doutrina e a jurisprudência têm exigido a
observância do art. 2°, § 3°, do Decreto-lei 3.365/1941, que diz respeito à
necessidadedeautorização,pordecreto,dorespectivochefedoExecutivo.
4. Competência
Apenas a União tem competência para legislar sobre o tema
desapropriação,conformeart.22,II,daCF.
Noentanto,todososentespolíticos(União,Estados,DFeMunicípios)têm
achamadacompetênciadeclaratória,ousejaaatribuiçãoparadeclararautilidade
ou necessidade pública e o interesse social dos bens privados para fins de
desapropriação. Lembre-se que nos casos das desapropriações especiais a
competência declaratória é exclusiva de determinado ente, conforme já
explicitadoacima.
Excepcionalmente, as autarquias: Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL)eDepartamentoNacionalde InfraestruturadeTransportes (DNIT),por
expressaprevisãolegal,possuemcompetênciadeclaratória(ANEEL:art.10daLei
9.074/1995eDNIT:art. 82,IX,daLei10.233/2001).Adeclaração,noentanto,
nãoseráformalizadapordecreto,umavezqueesseatoadministrativoéprivativo
dochefedoExecutivo,mas,sim,porportaria.
Há ainda a competência para promover a desapropriação, a chamada
competênciaexecutória,quedizrespeitoàadoçãodosatosmateriais(concretos)
pelo Poder Público ou seus delegatários, devidamente autorizados por lei ou
contrato,como intuitodeconsumara retiradadapropriedadedoproprietário
originário. Admite-se a delegação da competência executória para entes da
AdministraçãoIndireta,paraconcessionáriadeserviçospúblicos,paraconsórcios
públicose,atémesmoparacontratadospeloPoderPúblicoparafinsdeexecução
deobraseserviçosdeengenhariasobosregimesdeempreitadaporpreçoglobal,
empreitadaintegralecontrataçãointegrada.
5. Procedimento
Fasedeclaratória
Afasedeclaratória iniciaoprocedimentodedesapropriação.Trata-seda
declaração formal do Poder Público que demonstra a necessidade de
desapropriação de determinado bempara o atendimento da utilidade pública,
necessidadepúblicaouinteressesocial.
A declaração deve individualizar, com precisão, o bem que será
desapropriadoedefinirconcretamenteasuafinalidade,nãobastandoaindicação
genéricadeinteressepúblico.
Normalmente,adeclaraçãoéfeitapordecretodoChefedoExecutivo,nos
moldesdoart.6ºdoDL3.365/41.Nocasododispostonoart.8º,queautorizao
PoderLegislativodoenteatomara iniciativadadesapropriação,cumprindoao
Executivo praticar os atos necessários à sua efetivação, a formalização da
declaraçãodeveserfeitapormeiodeleideefeitosconcreto(obs.:hádoutrina
queentendequeessadeclaraçãodeveserfeitapordecretolegislativo.)
A publicação do decreto expropriatório, declarando a
utilidade/necessidade pública ou o interesse social sujeita a propriedade à
determinadas restrições legais. O bem continua sendo de propriedade do
particular, mas estará sujeito à força expropriatória do Estado. Assim, alguns
efeitossurgemapartirdadeclaração:
EFEITOSDADECLARAÇÃO
Autorizaçãoparaqueas
autoridades
administrativas
ingressemnobem
objetodadeclaração,
paraavaliaçõese
medições,podendo
recorrer,emcasode
oposição,aoauxíliode
forçapolicial(art.7°do
Decreto-lei3.365/1941);
Iníciodoprazode
caducidadedodecreto
expropriatório.
Nadesapropriaçãopor
utilidadepública,o
PoderPúblicotemo
prazode5anos,
contadosdadatada
expediçãododecreto,
parapromovera
desapropriação
(realizaçãodoacordo
comoproprietárioou
proposituradaação
judicial).Casonãoseja
promovidadentrodo
prazo,ocorreráa
caducidadedodecretoe
obemnãopoderáser
objetodenova
declaraçãopeloperíodo
de1ano(art.10doDL
3.365)Na
desapropriaçãopor
interessesocial,oprazo
decaducidadeéde2
anos(art.3°daLei
4.132/62).
Fixaçãodoestadodobem
paradefiniçãodefutura
indenizaçãodasbenfeitorias.
Oproprietário,apósa
declaração,pode
implementarbenfeitoriasno
bem,masarespectiva
indenizaçãodependeda
observânciadoart.26,§1°,
doDecreto-lei3.365/41:as
benfeitoriasnecessárias
serãosempreindenizáveis;
asbenfeitoriasúteis
somenteserãoindenizadas
sehouverautorizaçãodo
PoderPúblico;eas
benfeitoriasvoluptuárias
nãoserãoindenizadas.
Faseexecutória
Segundo Matheus Carvalho (2016, p. 994), executar ou promover a
desapropriaçãoépagarovalordaindenização,previamentefixado,efetivandoa
imissãodopoderpúbliconapossedobem.
A execução pode ocorrer na via administrativa, quando o particular
concordacomovalorapresentadopeloPoderPúblico,havendoacordoentreas
partes. Ou pela via judicial, quando particular discorda do valor oferecido,
devendoaAdministraçãoproporachamadaaçãodedesapropriação.
6. Açãodedesapropriação:aspectosrelevantes
Aqui trataremos de algumas peculiaridades específicas da ação de
desapropriação,quetêmgranderelevânciaparaasprovasdeconcurso.
Imissãoprovisórianaposse:
OPoderPúbliconãoprecisaesperarodesfechodaaçãodedesapropriação
para se imitir na posse do bem. Nesse caso, durante o curso da ação, a
AdministraçãoPúblicapoderequerersuaimissãoprovisórianaposse,diantedo
interessepúblicodocaso,desdequepreenchidosalgunsrequisitos.Sãoeles:
a) Declaração de urgência: compete ao Poder Público avaliar
discricionariamente,diantedaoportunidadeeconveniência,aurgêncianaimissão
provisória, não sendo lícito ao Judiciário substituir o mérito administrativo. A
doutrina afirma que não existe ummomento específico para essa declaração,
podendo ocorrer no próprio decreto expropriatório, na petição inicial ou em
petiçãoavulsanocursodoprocesso.Todavia,umavezalegadaaurgência,que
nãopoderáserrenovada,oPoderPúblicotemoprazoimprorrogávelde120dias
para requerer a imissão provisória, na forma do art. 15, § 2°, do Decreto-lei
3.365/41;
b)Depósitoprévio:oPoderPúblicodeveefetuarpreviamenteodepósito
de valor incontroverso da indenização, em juízo, de acordo com os critérios
previstosnoart. 15, §1°,doDecreto-lei 3.365/41, como formadepagamento
mínimo.
O expropriado, réu da ação, poderá levantar, independentemente de
concordância do Poder Público, até 80% do depósito efetivado na imissão
provisória, de acordo comoart. 33, §2°, doDecreto lei 3.365/41.Casoexista
dúvidafundadasobreodomínio,ovalorpermanecerádepositadoatéadefinição,
em ação própria, do legítimo proprietário (art. 34, parágrafo único, do DL
3.365/41).
Ressalte-seque,comaimissãoprovisórianapossedobem,oproprietário
ficaimpedidodeusufruirdasuapropriedade,excluindo-setambémaobrigação
depagamentosdetributosreferentesaobem,comooIPTU.OSTJjádecidiuque
o proprietário somente é responsável pelos impostos, inclusive o IPTU, até a
efetivação da imissão na posse provisória. (REsp 239.687/SP, Rel. Min. Garcia
Vieira,1ªTurma,DJ20.03.2000,p.51).
Aprofundamentodotema
Há certa divergência sobre a constitucionalidade da imissão provisória na
posse,jáqueháquemafirmeserincompatívelcomoart.5°,XXIV,daCFqueexige
a"justaepréviaindenizaçãoemdinheiro”.
Destarte,atualmente,aposiçãomajoritárianadoutrinaenajurisprudênciaé
nosentidodequeaimissãoprovisórianapossenãocontrariaoart.5,XXIV,daCF,
poisagarantiaconstitucionalao justopreçonãosereferea imissãoprovisória.A
exigênciadejustaepréviaindenizaçãoemdinheiroestárelacionadacomaimissão
definitivadaposse.Nessesentindo,entendeoSTJ:
“A imissão provisória na posse do imóvel objeto da desapropriação,
caracterizada pela urgência, dispensa a avaliação prévia e o pagamento integral,
exigindoapenasodepósitojudicialnostermosdoart.15,§1doDecretoLei3.365”.
(JurisprudênciaemTeses,nº46)
Importante (atualização legislativa): A lei 13.465 de 11 de julho de 2017
acrescentouoart.34-AeparágrafosaoDL3.365/41.
Foiestabelecidaapossibilidadedeacordoentreoexproprianteeexpropriado,
reduzidoatermo,paraqueadecisãoconcessivadaimissãoprovisórianaposse
implique a aquisição da propriedade pelo expropriante, com o consequente
registrodapropriedadenamatrículadoimóvel.Essaconcordâncianãoimplica
renúnciaaodireitodoexpropriadodequestionaropreçoofertadoem juízo.
Alémdisso,nessahipótese,oexpropriadopoderálevantar100%dodepósitode
quetrataoart.33doDL3.365/41.Dovaloraserlevantadopeloexpropriado
devemserdeduzidososvaloresdispostosnos§§1ºe2ºdoart.32doDL(dívidas
fiscais,quandoinscritaseajuizada;multasdecorrentesdeinadimplementoede
obrigações fiscais), alémdeoutros, a critériodo juiz, tidos comonecessários
paraocusteiodasdespesasprocessuais.
Defesadoréu
Deacordocomoart.20doDec.Lei3.365/41,“acontestaçãosópoderá
versarsobrevíciodoprocessojudicialouimpugnaçãodopreço;qualqueroutra
questãodeverá serdecididapor açãodireta.”Dessemodo,o referidodiploma
normativolimitaadefesadoréunaaçãodedesapropriaçãoàalegaçãode:
a) Vícios processuais, como ausência de condições da ação ou de
pressupostosprocessuais;
b) Valor indenizatório, já que o particular não concorda com o preço
ofertadopeloPoderPúblico.
Assimsendo,nãoseadmitediscussãoquantoàexistênciadospressupostos
da desapropriação (utilidade pública, necessidade pública ou interesse social),
devendoaquestãoserdebatidaemprocessoautônomo.
Entende-semajoritariamentequenãoháviolaçãoaoprincípioconsagrado
noart.5,LV,daCF, jáqueo referidoart.20consagraaampladefesa,masde
formadiferidanotempoenoespaço,poisoréudeveproporarespectiva“ação
direta” para questionar aquilo que foi vedado no curso do processo de
desapropriação.
Alegislaçãoemvigortambémlimitaoalcancedaanálisejudicialemrelação
aos pressupostos da desapropriação. Assim, não podeo Judiciário adentrar no
méritoadministrativoquantoaexistênciadeutilidade/necessidadepúblicaede
interessesocial,razãopelaqualoart.9°doDL3.365/41dispõeque“AoPoder
judiciárioévedado,noprocessodedesapropriação,decidirseseverificamounão
oscasosdeutilidadepública".
Direitodeextensão
Éodireitoqueassisteaoparticularde,impugnandoovalorofertadopelo
PoderPúblico,pleitearaextensãodadesapropriaçãoparaqueestaalcanceparte
remanescente do bem que se tornaria inútil ou de difícil utilização caso
desapropriadoapenasparcialmente.
NaspalavrasdeMatheusCarvalho(2016,p.1007),“noscasosemqueo
Estado desapropria um bem deixando uma área remanescente inaproveitável,
isoladamente, surge ao proprietário o direito de extensão. Nessas situações o
poderpúblicodeverádesapropriarobeminteiroeindenizarátudo.”
Oart.4.ºdaLC76/1993,quedispõesobreoprocedimentosumárioda
desapropriaçãoparafinsdereformaagrária,consagraodireitodeextensão
nosseguintestermos:“Art.4.ºIntentadaadesapropriaçãoparcial,oproprietário
poderárequerer,nacontestação,adesapropriaçãodetodooimóvel,quandoa
área remanescente ficar: I –reduzida a superfície inferior à da pequena
propriedade rural; ou II – prejudicada substancialmente em suas condições de
exploraçãoeconômica,casosejaoseuvalorinferioraodapartedesapropriada”.
Rafael Rezende Oliveira afirma que “o direito de extensão pode ser
invocadopeloréuemsuacontestação,poisenvolve,emúltimaanálise,discussão
de preço (justa indenização), na forma autorizada pelo art. 20 do Decreto-lei
3.365/1941.”
Indenização
Nadesapropriaçãoporutilidadepúblicaeporinteressesocial(art.5º,XXIV,
daCF),aindenizaçãodeveserprévia,justaeemdinheiro.
Segundoadoutrina,ajustaindenizaçãodeverefletirnãosóovaloratual
dobemexpropriadocomotambémosdanosemergenteseos lucroscessantes
decorrentesdaperdadapropriedade,alémdacorreçãomonetária,dosjuros,das
despesasprocessuaisedoshonoráriosadvocatícios
Nasdesapropriaçõesespeciaisurbanaerural,opagamentonãoéprévio,
nememdinheiro,massim,pormeiodetítulos.
Porfim,nadesapropriaçãoconfiscatórianãoháindenização.
Jurosmoratórios
Osjurosmoratóriosdecorremdoatrasonopagamentodaindenização.A
basedecálculodosjurosmoratórioséovalordaindenizaçãofixadonasentença,
corrigidomonetariamente.
Deacordocomoart.15-BdoDecretoLei3.365/41,“osjurosmoratórios
destinam-searecomporaperdadecorrentedoatrasonoefetivopagamentoda
indenizaçãofixadanadecisãofinaldemérito,esomenteserãodevidosàrazãode
atéseisporcentoaoano,apartirde1odejaneirodoexercícioseguinteàquele
emqueopagamentodeveriaserfeito,nostermosdoart.100daConstituição.”
Portanto, conforme se extrai do dispositivo acima, a sistemática de
aplicaçãodosjurosmoratóriosdeveseranalisadadeacordocomoart.100daCF.
EssanormaprevêqueospagamentosdevidospelasFazendasPúblicas,emvirtude
desentençajudiciária,devemserfeitospormeiodoschamadosprecatórios.
Detalmodo,apósotransitoemjulgado,ovalorfixadonasentençaserá
objetodeprecatórioque,umavezinscritoaté1ºdejulho,deveráserpagoatéo
final do exercício seguinte. Esse é o prazo estipulado pelo próprio texto
constitucional. Havendo pagamento dentro desse prazo, portanto, não há a
incidênciadejurosmoratórios.
Esse é o entendimento extraído da súmula vinculante nº 17: Durante o
período previsto no parágrafo 1º (atual parágrafo 5º) do artigo 100 da
Constituição, não incidem juros demora sobre os precatórios que nele sejam
pagos.
Assim,seoprecatórioforinscritoaté1ºdejulhode2018,oentepúblico
tem até 31 de dezembro de 2019 para realizar o pagamento e, caso não haja
adimplementonesseprazo,otermoinicialdosjurosmoratóriosé1ºdejaneirode
2020.
Aprofundamentodotema
SegundoCarvalhoFilho,acontagemdosjurosmoratóriosapartirde1º
de janeiro alcança apenas as pessoas jurídicas de direito público, aquelas
beneficiadoscomosistemadosprecatórios.Paraaspessoasjurídicasdedireito
privadoautorizadasaproporaaçãodedesapropriaçãootermoinicialseráo
transitoemjulgadodasentença,conformedispõeasúmula70doSTJ:“osjuros
moratórios,nadesapropriaçãodiretaou indireta,contam-sedesdeotransito
emjulgadodasentença”.Ressalta-sequeasúmulanãotemincidênciaparaas
pessoasdedireitopúblico.
OBS.:Notocanteaosíndicesaplicadosaosjurosdemoranasdesapropriações,
diante da complexidade do tema e da pouca relevância para as provas de
concursos,sugere-sealeituradoartigopublicadopeloProf.ºMarcioAndréno
site do Dizer o Direito ttps://www.dizerodireito.com.br/2018/04/indices-de-
juros-e-correcao-monetaria.html, Ressalta-se que o tema pode ser cobrado
especialmentenafasedesentençadosconcursosparamagistratura.
Juroscompensatórios
Os juros compensatórios tem como finalidade compensar a perda
prematuradapossedobemdecorrentedaimissãoprovisória.Deacordocoma
súmula113doSTJ,osjuroscompensatórios,nadesapropriaçãodireta,incidema
partir da imissão na posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido
monetariamente.
Já houve muita discussão acerca do percentual aplicável aos juros
compensatóriosnasdesapropriações,mas,recentemente,oSTFsedimentouseu
entendimento, com a decisão definitiva da ADI 2332/DF (STF. Plenário. ADI
2332/DF,Rel.Min.RobertoBarroso,julgadoem17/5/2018(Info902).Vamosas
principaisnovidades:
-Declarou inconstitucionalovocábulo“até”utilizadonoart.15-AdoDL
3.365/41. Portanto, reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros
compensatórios de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão
provisória do ente público na posse de seu bem. Com essa decisão estão
superadasasSúmulas618doSTFe408doSTJ.
-DeuinterpretaçãoconformeaConstituiçãodocaputdoart.15-AdoDL
3.365/41demodoaentenderqueabasedecálculodos juroscompensatórios
seráadiferençaeventualmenteapuradaentre80%dopreçoofertadoemjuízoe
ovalordobemfixadonasentença.Ex.:OPoderPúblicoofereceR$100.000,00
comopagamentodobemdesapropriado.Oproprietáriopode levantar80%do
valordepositado -R$80.000,00 (deacordocomoart.33,§2ºdoDL3365). O
magistrado sentencia estabelecendo como valor justo o montante de R$
200.000,00.Aaplicaçãoliteraldoart.15-Alevariaàconclusãodequeabasede
cálculoseriaR$100.000,00(diferençaentreopreçoofertadoemjuízopeloente
público -100mil - eo valordobem fixadona sentença -200mil). Todavia,de
acordocomainterpretaçãodoSTF,abasedecálculo,nocaso,seráadiferença
entre80%dopreçoofertado(80%de100mil=80mil)eovalorfixadonasentença
(200 mil), ou seja, R$ 120.000,00 (200.000,00 – 80.000,00). Repare que a
interpretaçãodoSTFbeneficiaoproprietáriodobemexpropriado.
-Declarouconstitucionaiso§1ºe§2ºdoart.15-A.Em2001,emliminar,o
STF havia considerado que esses dispositivos seriam inconstitucionais pois
consideravaqueosjuroscompensatóriosseriamdevidosmesmoqueoimóvelnão
gerasse renda. Atualmente, ao julgar o mérito da ação, o STF mudou de
entendimentoafirmandoqueosjuroscompensatóriosdestinam-seacompensar
tãosomenteaperdadarendacomprovadamentesofridapeloproprietário,jáque
aperdadapropriedadeemsiécompensadapelovalorprincipal,pelacorreção
monetáriaepelos jurosmoratórios.Assim,os juroscompensatóriosnão têma
funçãodeindenizarovalordapropriedadeemsi,massócompensaraperdada
rendadecorrentedaprivaçãodaposseedaexploraçãoeconômicadobem.
-Declarouinconstitucionalo§4ºdoart.15-A,poiseleexcluiindevidamente
odireitoaosjuroscompensatóriosnasaçõesprevistasno§3º,quaissejam,ações
de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta e
ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder
Público,emespecialaquelesdestinadosàproteçãoambiental.
Honoráriosadvocatícios
O § 1º do art. 27 do DL 3.365/41 previu a seguinte regra envolvendo
honoráriosadvocatíciosnadesapropriação:
“§1oAsentençaquefixarovalordaindenizaçãoquandoesteforsuperior
aopreçooferecidocondenaráodesaproprianteapagarhonoráriosdoadvogado,
queserãofixadosentremeioecincoporcentodovalordadiferença,observado
o disposto no § 4o do art. 20 do Código de Processo Civil, não podendo os
honoráriosultrapassarR$151.000,00(centoecinqüentaeummilreais).”
OSTF,nojulgamentodaADI2332/DF,declarouconstitucionalopercentual
mínimode0,5%emáximode5%paraconcessãodoshonorários.Dessemodo,
nãoseaplicamasregrasprevistasnoart.85,§6º,doNCPC,emrazãodoprincípio
daespecialidade.
Ressalta-se que base de incidência dos honorário é a diferença entre o
montantefixadonasentençaeopreçoofertadoemjuízopeloentepúblico.
Ademais, o STF declarou inconstitucional a expressão “não podendo os
honorários ultrapassar R$ 151.000,00”, pois há violação ao princípio da
proporcionalidade.
Importante: É possível que o ente expropriante desista da ação de
desapropriação?
Segundo recente julgado do STJ, é possível a desistência da
desapropriaçãoaqualquertempo,mesmoapósotrânsitoemjulgado,desde
que:
a) aindanão tenhahavidoopagamento integraldopreço (pois, caso
efetuadoopagamento,játeráseconsolidadoatransferênciadapropriedade
doexpropriadoparaoexpropriante);
b)oimóvelpossaserdevolvidosemqueeletenhasidoalteradodeforma
substancial,ouseja,semquehaja impedimentodautilizaçãocomoantesera
possível).
Ademais,éônusdoexpropriadoprovaraexistênciadefatoimpeditivo
dodireitodedesistênciadadesapropriação.
(STJ.2ªTurma.REsp1.368.773-MS,Rel.Min.OgFernandes,Rel.paraacórdão
Min.HermanBenjamin,julgadoem6/12/2016(Info596).)
Importante:ÉobrigatóriaaintervençãodoMinistérioPúbliconasações
dedesapropriação?
HádiscussãodoutrináriaarespeitodanecessidadedeintervençãodoMP
nasaçõesdedesapropriação,sobretudodiantedaausênciadetratamentodo
temanoDL3.365.
HácorrentedoutrináriaqueafirmaserobrigatóriaaintervençãodoMP
naformadoart.178,I,doNCPC,tendoemvistaapresençadointeressepúblico,
bemcomopelaaplicaçãoanalógicadoart.18,§2º,daLC76/93,queexigea
intervençãoministerialnasaçõesdedesapropriaçãodeimóvelruralparafinsde
reformaagrária.
Contudo, a posição majoritária entende pela inexistência de
obrigatoriedadedaintervenção,salvonocasodoart.18,§2º,daLC76/93.
ConfirajulgadodoSTJnomesmosentido:
“Emregra,aaçãodedesapropriaçãodiretaouindiretanãopressupõe
automática intervenção do Parquet, exceto quando envolver, frontal ou
reflexamente, proteção ao meio ambiente, interesse urbanístico ou
improbidade administrativa”. (STJ. 1ª Seção. EREsp 506.226/DF, Rel. Min.
HumbertoMartins,julgadoem24/04/2013
7. Desapropriaçãoporzona
Adesapropriaçãoporzonaestáprevistanoart.4ºdoDL3.365/41eabrange
aáreacontíguanecessáriaaodesenvolvimentodaobrapúblicaeaszonasquese
valorizaremextraordinariamenteemdecorrênciadarealizaçãodoserviço.
Assim,hádoisfundamentosparadesapropriaçãoporzona:
a)desapropriaçãodeimóveisnecessáriosàrealizaçãodeobraspúblicas;e
b) desapropriação de imóveis valorizados de forma extraordinária em
decorrênciadarealizaçãodeobrasedaprestaçãodeserviçospúblicos.
Partedadoutrinaentendequeosegundofundamentodadesapropriação
por zona se mostra inconstitucional em razão do Poder Público já dispor de
mecanismomenosrestritivoaodireitodepropriedadequeatingeaomesmofim:
acontribuiçãodemelhoria,previstanoart.145,III,daCF.Todavia,confirajulgado
doSTJentendendoviáveladesapropriaçãoporzonadecorrentedevalorização
extraordinária:“[...]6.Nahipótesedevalorizaçãogeralordinária,dispõeoPoder
Públicodacontribuiçãodemelhoriacomoinstrumentolegalaptoa‘diluir’,entre
osproprietáriosbeneficiadoscomaobra,ocustodesuarealização.7.Nocasode
valorização geral extraordinária, pode o Estado valer-se da desapropriação por
zona ou extensiva, prevista no art. 4º do Decreto-Lei 3.365/41. Havendo
valorização exorbitante de uma área, pode o Estado incluí-la no plano de
desapropriaçãoe,comarevendafuturados imóveisaliabrangidos,socializaro
benefício a toda coletividade, evitandoqueapenasumoualgunsproprietários
venhamaserbeneficiadoscomaextraordináriamaisvalia.8.Porfim,tratando-se
devalorizaçãoespecífica,esomentenessahipótese,poderáoEstadoabater,do
valoraserindenizado,avalorizaçãoexperimentadapelaárearemanescente,não
desapropriada,nostermosdoart.27doDecreto-Lei3.365/41.[...]”(STJ,2ªTurma,
REsp1.092.010/SC,Rel.Min.CastroMeira,DJede15/09/2011).
8. TredestinaçãoeRetrocessão
AtredestinaçãoocorrequandooPoderPúblicoconferedestinaçãodiversa
daprevistainicialmenteaobemexpropriado.Emsíntese,éodesviodefinalidade
doatodedesapropriação.Atredestinaçãopodeser:
a) Lícita:ocorrequandooPoderPúbliconãosatisfazo interessepúblico
previsto inicialmente no decreto expropriatório, masmantem uma destinação
pública ao bem. Ex.: Determinado município desapropria uma área para
construçãodeumaescolapública,masacabaconstruindoumhospital.
b)Ilícita:ocorrequandooenteestataldádestinaçãodiversaaoobjeto,mas
não atende a nenhum interesse público. Celso Antônio de Melo entende
caracterizadaatredestinação ilícitaquandooenteabre licitaçãoparavendero
bem desapropriado, provando-se que não o utilizará para satisfazer uma
necessidadepública.
Somente a tredestinação ilícita dá ensejo ao chamado direito de
retrocessão,conceituadocomoodireitodoexpropriadodeexigiradevoluçãodo
bemobjetodadesapropriaçãoquenãofoiutilizadopeloentepúblicoparaatender
ointeressepúblico.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaCESPE-2017-PGE-SE-ProcuradordoEstadoÀluzdadoutrinaedajurisprudênciasobreaintervençãodoEstadonapropriedade,assinaleaopçãocorreta.
a) Situaçãohipotética:Determinadapropriedaderuraléprodutivaecumpresua função social emmetadede suaextensão, aopassoque,naoutrametade, são cultivadas plantas psicotrópicas ilegais. Assertiva: Nessasituação,eventualdesapropriaçãorecairásomentesobreametadequesedestinaaocultivodeplantaspsicotrópicasilegais.
b) Situação hipotética: Um estado emitiu decreto expropriatório para aconstrução de um hospital. Após a execução do ato expropriatório, aregião foi acometida por fortes chuvas, que destruíram um grandenúmerodeescolas.Assertiva:Nessasituação,sedeterminaraalteraçãodadestinaçãodobemparaaconstruçãodeescolas,oestadonãoteráobrigaçãodegarantiraoex-proprietárioodireitoderetrocessão.
c) Situaçãohipotética:Mariaadquiriuumapartamentonacoberturadeumedifício.Apósaaquisiçãodoimóvel,comaaverbaçãodoregistro,Mariapleiteouindenizaçãocontraoestado,considerandoapréviaexistênciadelinha de transmissão em sua propriedade. Assertiva: Nessa situação,Mariaterádireitoaindenização,desdequeoprejuízoalegadonãorecaiatambémsobreasdemaisunidadesdoedifício.
d) Situação hipotética: Um imóvel com área efetivamente registradaequivalentea90%dasuaáreareal,depropriedadedePedro,foiobjetode desapropriação direta. Assertiva: Nessa situação, o pagamento deindenização a Pedro deverá recair sobre a totalidade da área real doreferidoimóvel.
e) Um imóvel rural produtivo, mas que não cumpre a sua função social,poderáserdesapropriadoparafinsdereformaagrária,segundoaCF.
GabaritoBAprofundamentodotema
Qualanaturezajurídicadodireitoderetrocessão?
Háprofundadivergênciaacercadanaturezajurídicadaretrocessão.Em
razãododispostonoart.35doDL3.365,partedadoutrinavênaretrocessão
umdireitodenaturezapessoal,poisoexpropriadosópoderiapleitearperdase
danosenãoadevoluçãodobem.Ademais,oCódigoCivil inseriuodireitode
retrocessãonocapítuloquetratadosdireitospessoais(art.519).
Entretanto,majoritariamente,entende-searetrocessãocomodireitode
natureza real, garantindo-se ao particular desapropriado a possibilidade de
reaverobem,mesmoqueestejátenhasidoalienadoaterceiros,emvirtudeda
prerrogativadesequela,presentenosdireitosreais.Umavezqueoart.5º,XXIV,
da CF apenas admite a desapropriação para atendimento da
utilidade/necessidade pública e interesse social, deve ser tida como
inconstitucional a desapropriação que não satisfaz essas finalidades.
Consideradanula,portanto,adesapropriação,obemdeveserdevolvidoaoseu
proprietário.
Quantoaoprazodeprescriçãoparaproposituradaaçãoderetrocessão,
para os autores que defendem a natureza pessoal da retrocessão, o prazo
prescricional seria de cinco anos, conforme previsão contida no Decreto
20.910/32. Por outro lado, os autores que sustentam o caráter real da
retrocessão,sustentamaaplicaçãodoprazoprescricionaldedezanos,naforma
do art. 205 do CC, tendo em vista a inexistência de prazo específico e a
inexistênciadedistinçãoentreaçõespessoaisereaisparafinsdeprescrição.
Aprofundamentodotema
Em determinados casos, o ente público desapropria o bem, mas não
atende ao interesse público, nem favorece indevidamente interesse privado,
permanecendoinerte.Assim,pergunta-se:aomissão(“adestinação”)doEstado
écapazdeconfigurartredestinação?
Deacordocomacorrentemajoritária,aomissãoestatalnãoconfigura
tredestinação e não gera direito a retrocessão. Entende-se que, diante da
ausênciadeprazolegalparaadestinaçãopúblicadobemdesapropriado,sóse
podefalaremtredestinação ilícita,econsequentementeemretrocessão,por
meiodeatoconcretoecomissivoquecomproveaintençãodenãoutilizaçãodo
bemparasatisfazerointeressepúblico.
ParaRafaelRezendeOliveira:“oPoderPúblicodeveatenderointeresse
público dentro de um prazo razoável, tendo em vista os princípios
constitucionaisdarazoabilidadeedamoralidade,bemcomoa interpretação
adequadadoart. 5º,XXIV,daCRFB.AomissãoprolongadadoPoderPúblico
demonstra que a desapropriação não era necessária, pois o bem não foi
utilizado para qualquer interesse público(...). Por essa razão, na ausência de
prazo específico, deve ser aplicado, por analogia, o prazo de caducidade do
decretoexpropriatóriocomolimitemáximoparaoatendimentodointeresse
públicocomobemdesapropriado,sobpenadeomissãoilícita.”
9. DesapropriaçãoindiretaA desapropriação indireta é desapropriação que não respeita o devido
processo legal. O ente público se apropria do bem particular sem observar o
procedimento administrativo ou judicial disposto em lei. De fato, trata-se de
verdadeiroesbulhopraticadopelopoderpúblico.
Emquepeseailicitudedamedida,quandoopoderpúblicoesbulhaobem
privadoeutiliza-oparasatisfaçãodointeressepúblico,oparticularnãopodemais
reaver seu bem, dada a destinação pública, restando somente o direito à
indenização,atravésdaAçãodeIndenizaçãoporDesapropriaçãoIndireta.
Ofundamentolegaldadesapropriaçãoindiretaéoart.35doDL3.365que
assimdispõe:“Osbensexpropriados,umavez incorporadosàFazendaPública,
não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do
processodedesapropriação.Qualqueração,julgadaprocedente,resolver-se-áem
perdasedanos.”
A doutrina entende que enquanto não houver afetação do bem ao
interessepúblico, o particular pode se valer de açõespossessórias em facedo
Estado.Somentenãopoderápleitearoretornodobemaoseupatrimônio,sejá
houversidoutilizadoparaconsecuçãodefinalidadespúblicas.
Quantoanaturezajurídicadaaçãodedesapropriaçãoindireta,oSTFeo
STJentendemcomoaçãodenaturezareal.Dessemodo,acompetênciaparao
julgamentodofeitoédolocaldasituaçãodobem,conformeart.47doNCPC.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaCESPE-2017-TJ-PR-JuizSubstitutoAssinaleaopçãocorretaarespeitodadesapropriaçãoindireta.
a) Seaadministraçãoconferirdestinaçãopúblicaadeterminadobem,oparticularprejudicadopoderárecorreraaçõespossessórias,reivindicatóriaseindenizatórias.
b) Ojuízocompetenteparaprocessarejulgaradesapropriaçãoindiretaéodoforodesituaçãodobem
c) Aafetaçãodobemparticularaumfimpúblicoconstituiformadetransferênciadapropriedade.
d) Porobservarodevidoprocessolegal,adesapropriaçãoindiretaéinstitutoamplamentepraticadoepermitidopelalegislaçãobrasileira.
GabaritoBOsjuroscompensatóriossãodevidosdesdeaindevidaocupaçãoeincidem
sobreovalortotaldobem,hajavistaonãopagamentodenenhumaindenização
prévia (súmula114doSTJ), (lembre-sequenadesapropriaçãodiretaabasede
cálculoéadiferençaentre80%dovalorofertadoem juízoeo valor fixadona
sentença).Damesmaforma,serãodevidososjurosmoratóriosapartirdejaneiro
doanoseguinteàdatadepagamentodoprecatórioexpedido.
Emrelaçãoaoprazoprescricionaldaaçãodedesapropriaçãoindireta,oSTJ
entendequeaaçãopodeserpropostapeloparticularprejudicadoenquantonão
tivertranscorridooprazoparaqueoPoderPúblicoadquiraapropriedadedobem
pormeiodausucapião.Assimcomonãoháumprazoespecífico,poranalogia,o
STJentendeuquedeveriaseraplicadooprazodausucapiãoextraordinária.
ComoCódigoCivilde2002,oprazodausucapiãoextraordináriapassoua
serde15anos.Noentanto,esteprazoéreduzidopara10anosseopossuidor
tiver realizado obras ou serviços de caráter produtivo no local (art. 1.238,
parágrafo único do CC). Como na desapropriação indireta pressupõe-se que o
Poder Público tenha realizado obras no local, dando ao imóvel uma utilidade
pública,entende-sequeasituaçãoseenquadranoparágrafoúnicodoart.1.238
doCC,desorteque,atualmente,ajurisprudênciaconsideraoprazo10anospara
prescriçãodaaçãodedesapropriaçãoindireta.
Cuidado,asúmula119doSTJ,queprevêqueaaçãodedesapropriação
indiretaprescreveem20anos,foieditadasobaégidedoCódigoCivilde1916e
nãoestámaisemvigor.
ComoesseassuntofoicobradoemprovaCESPE-2015-TRF-1ªREGIÃO-JuizFederalSubstitutoAUniãopublicoudecretoexpropriatórioporutilidadepúblicadeimóvelurbano.Nodecreto,declarou-seointeressedeinstalar,noreferidoimóvel,asedededeterminadoórgãopúblicofederal.Aadministraçãopúblicaimitiu-senapossedobemerealizouasreformasnecessárias.Emseguida,asatividadesdoórgãopúblico foram inauguradas no imóvel. O prazo do decreto expropriatóriocaducou sem que a administração propusesse acordo para o pagamento daindenização nem ajuizasse, para esse fim, a ação judicial.Acercadessasituaçãohipotética,assinaleaopçãocorretaà luzdasnormaseprecedentesjurisprudenciaisarespeitodadesapropriação.
a) Aaçãode indenização temnaturezapessoaledeveserpropostapeloproprietárionoforodedomicíliodapessoajurídicaexpropriante.
b) ConformeoentendimentoatualdoSTJ,oprazoparaainterposiçãodaação indenizatória, pelo proprietário, é de vinte anos, contados daimissãonaposse.
c) OproprietáriopoderáobterarestituiçãodobemmedianteaproposituradeaçãoreivindicatóriacontraaUnião.
d) Ocorreu desapropriação indireta, que, comparada à desapropriaçãocomum, caracteriza-se pela inversão entre as fases de pagamento daindenizaçãoeapossamentodobemdesapropriado.
e) Não houve ilegalidade na imissão na posse ocorrida, visto que o atoadministrativoédotadodeautoexecutoriedadeedecorreudospoderestransferidosàadministraçãopelodecretoexpropriatório.
GabaritoD
SERVIDÃOADMINISTRATIVA Aservidãoadministrativaéodireitorealpúblicoquepermiteautilização
dapropriedadealheiapeloEstadocomoobjetivodeatenderointeressepúblico.
Trata-sederestriçãoimpostapeloenteestatalabensprivados,determinandoque
seuproprietáriosuporteautilizaçãodoimóvelpeloEstado,oqualdeveráusara
propriedadeparaasatisfaçãodointeressepúblico.
De acordo com Rafael Rezende Oliveira, “os traços característicos da
servidãoadministrativasãobasicamenteosmesmosencontradosnasservidões
privadasreguladaspeloart.1378doCC.Nasservidões(administrativaouprivada),
existem dois prédios pertencentes a donos diversos: prédio dominante
(beneficiário da servidão) e prédio serviente (aquele que sofre a restrição). O
prédio serviente deve se sujeitar à restrição estipulada em favor do prédio
dominante.Alémdaobrigaçãodetolerânciaoudenãofazer,oproprietáriodo
prédioservientetem,eventualmente,obrigaçõespositivas(ex.:limparoterreno,
podarárvores,etc.).”
Comoexemplode servidõesadministrativas tem-sea instalaçãode rede
elétricaouaimplantaçãodeoleodutosempropriedadesprivadas;ainstalaçãode
placasinformativasemmuroscontendoonomedaruaeetc.
AservidãoadministrativapodeserinstituídapeloPoderPúblicoouporseus
concessionários e permissionários de serviços públicos. Neste último caso, os
delegatáriosdependemdeautorizaçãolegalounegocialparapromoverosatos
necessários à efetivação da servidão e serão responsáveis pelas eventuais
indenizações.
Nesse sentido, o art. 18, XII, da Lei 8.987/95 define a possibilidade de
instituição de servidões pelo concessionário de serviços públicos, após a
efetivaçãodedeclaraçãodeinteressepúblicopeloenteestatal.
Objeto
Aservidãoadministrativaincideapenassobrebemimóvel.
Emrelaçãoàbempúblico,MatheusCarvalhoafirmaque,“paraadoutrina
majoritária,épossívelaincidênciadeservidãoadministrativasobrebenspúblicos,
desde que seja respeitada a "hierarquia federativa'', analisando-se
analogicamente o art. 2°, §2°, do Decreto-Lei 3.365/41 que trata da
desapropriação.”Assim,aUniãopoderiainstituirservidãosobrebensestaduaise
municipaiseosEstadossomentesobrebensdeMunicípios,nãoseadmitindoo
inverso.
Nessesentido,naprovaparaProcuradordoEstado(PGE/SE,2017),abanca
CESPE considerou ERRADA a seguinte assertiva: Admite-se a instituição de
servidãoadministrativadebemdaUniãopormunicípio,desdequedeclaradaa
utilidadepúblicaeobservadooprocedimentodadesapropriação.
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2016-TJ-AM-JuizSubstituto
Acercadaservidãoadministrativa,assinaleaopçãocorreta.
a) Aservidãoadministrativa,denaturezadedireitorealede
definitividade,incidesobrebemimóveledeladecorreodireitoà
indenizaçãopréviaeincondicionadaaoproprietáriodobem.
b) Sendopermanente,aservidãoadministrativajamaisseráextinta,
aindaqueapropriedadesejaincorporadaaopatrimôniodapessoa
emfavordaqualfoiinstituída.
c) Aservidãoadministrativa,direitorealpúblicoqueautorizaopoder
públicoausarapropriedadeimóvelparaaexecuçãodeobrase
serviçosdeinteressecoletivo,podeincidirtantosobrebemprivado
quantopúblico.
d) Sendoodecretoexpedidoparaconstituiraservidãoadministrativa
revestidodepublicidade,édesnecessáriaainscriçãonoregistrode
imóveisparaaproduçãodeefeitosergaomnes.
e) Aindaquenãohajadanoefetivoouprejuízoscausadosaoimóvel
serviente,serádevidaaindenização,umavezquealimitaçãodo
direitodecorrentedaservidão,porsi,geradanoabstrato.
GabaritoC
Indenização
Emregra,ainstituiçãodeservidãonãoensejaopagamentodeindenização.
Nãoobstanteoart.40doDec.-lei3.365/41disporquePoderPúblicopodeinstituir
servidõesmediante indenização, a indenização somente será devida se houver
comprovaçãododanopeloparticular.
Para Rafael Rezende Oliveira, o prazo prescricional para propositura da
açãoindenizatóriaédecincoanos,naformadoart.10,parágrafoúnico,doDec.-
lei3.365/41.
InstituiçãoeExtinção
As servidões administrativas podem ser instituídas por meio de acordo
entreaspartes,instrumentalizadoporescriturapública.
Além disso, caso não haja acordo, o Poder Público pode intentar ação
judicialparaconstituiraservidãoporsentença.DeacordocomRafaelRezende
Oliveira,oprocedimentoutilizadodeveseranálogoaoprocedimentoexigidopara
adesapropriação(art.40doDec-lei3.365/41).
Deveserregistrada,emCartóriodeRegistrodeImóveis,paraqueproduza
efeitosergaomnes.
Aprofundandootema
Há divergência doutrinária acerca da possibilidade de instituição de
servidãopúblicapormeiode lei.ParaMariaSylviaDiPietro,aservidãopode
decorrerdeacordo,sentençajudicialoudiretamentedalei.Sedecorredelei,
dispensaregistro;nasdemaishipóteses,oregistroéindispensável.JáJosédos
Santos Carvalho Filho entende que a lei não pode constituir servidão
administrativa.
RafaelRezendeOliveiraexplicaqueacontrovérsiadoutrináriaadvémda
distinção entre servidões e limitações administrativas. Os autores, que não
admitem a instituição de servidões por lei, distinguem as servidões e as
limitaçõesapartirdocritériode instituiçãodessas intervenções:enquantoas
servidõessão instituídasporatosque individualizamoseuobjeto(acordoou
sentença judicial), as limitações administrativas, em virtude do seu caráter
genérico,sãoinstituídasporleiouatonormativo.
Por outro lado, os autores que admitem a utilização da lei como
instrumentoparainstituiçãodeservidõesedelimitaçõesbuscamoutrocritério
paradistinguiressasduasespéciesdeintervenção:alimitaçãoéinstituídapara
satisfazer o interesse público genérico e abstrato (ex.: proteção do meio
ambiente),aservidão,porsuavez,pressupõeaexistênciadeinteressepúblico
materializadoemfavordoprédiodominantequedevesersatisfeito.
Emregra,a servidãoadministrativa temcaráterpermanente (perpétuo).
Contudo, alguns fatores podem levar a sua extinção, como por exemplo o
desaparecimentodobemouaincorporaçãodoimóvelaopatrimôniodapessoa
queainstituiu.Alémdisso,pode-seextinguiraservidãonassituaçõesemquenão
hajamaisinteressepúbliconasuamanutençãosobreobem.
Matheus Carvalho ressalta que “a servidão é intervenção restritiva, não
podendoimpedirautilizaçãodobempeloparticular,situaçãonaqualocorreuma
servidãoquedisfarçaadesapropriação,oquecaracteriza,noentendimentoda
doutrinaejurisprudência,umasituaçãodedesapropriaçãoindireta.Comefeito,
sea restrição impedeousodobempeloparticular,ocorreráuma intervenção
supressiva(desapropriação)enãorestritiva.”
Comoesseassuntofoicobradoemprova
VUNESP-2018-PC-SP-DelegadodePolícia
A atividade administrativa do Estado frequentemente demanda a
necessidadedeintervençãodapropriedadeindividualemrazãodeuminteresse
público maior. A respeito das diversas modalidades de intervenção na
propriedade,julgueasafirmaçõesaseguireselecioneaalternativacorreta.
A) Aservidãoadministrativaéa intervençãonapropriedadeparticular
quedecorredainstituiçãodedireitoreal,impondoaoproprietárioa
obrigação de suportar ônus parcial sobre o imóvel de sua
propriedade,embenefíciodeserviçopúblicooudeumbemafetado
aumserviçopúblico.
B) A legislaçãobrasileiranãoautorizaaocupação temporáriadebens
imóveis particulares no Brasil, devendo a Administração, se
necessáriaaocupaçãodeimóvelparafinsdepesquisaarqueológica,
apresentaraçãodedesapropriaçãocompedidodeimissãonaposse.
C) Afunçãosocialdapropriedadeéofundamentoparaaaplicaçãodas
restriçõesdecorrentesdotombamentodebensparticularesdoBrasil,
tornandoobem,apartirdaformalizaçãodarestriçãoadministrativa,
integrantedopatrimôniopúblico,deixandodecomporoacervodo
particular.
D) Em regra, o tombamento de bens pela Administração, para a
preservação de interesses de caráter histórico e cultural, exigirá a
préviaindenizaçãodoproprietárioemvalorequivalenteaoônusde
preservaçãoaeleimposto.
E) Adesapropriaçãodebensimóveisocorrerásempremedianteprévia
indenização em dinheiro, conforme expressa determinação da
Constituição.
GabaritoA
TOMBAMENTO
O tombamento é a forma de intervenção restritiva do Estado na
propriedadequetemcomofinalidadeaproteçãodopatrimônioculturalpátrio.
Deacordocomoart.216daCF,constituempatrimônioculturalbrasileiroosbens
de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadoresdereferênciaàidentidade,àação,àmemóriadosdiferentesgrupos
formadoresdasociedadebrasileira.
Oart.1ºdoDecretoLei25/37definecomopatrimôniohistóricoeartístico
nacionalosbensmóveise imóveisexistentesnopaís,cujaconservaçãosejade
interessepúblico,querporsuavinculaçãoafatosmemoráveisdahistóriadoBrasil,
quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou
artístico.
Todososentesfederativospossuemcompetênciaparapromoverosatos
necessários ao tombamento de bens públicos ou privados. Ademais, omesmo
bempodesofrerrestriçãodemaisdeumenteaomesmotempo.
Defato,oart.23,III,daCFasseveraqueécompetênciacomumdaUnião,
Estados,DFeMunicípiosprotegerosdocumentos,asobraseoutrosbensdevalor
histórico,artísticoecultural,osmonumentos,aspaisagensnaturaisnotáveiseos
sítiosarqueológicos.
Acompetêncialegislativasobreproteçãoaopatrimôniohistórico,cultural,
artístico,turísticoepaisagístico,deacordocomoart.24,VII,daCF,éconcorrente
entreUniãoeEstados,cabendoaUniãoaediçãodenormasgerais(art.24,§1º).
Entende-sequeosMunicípiospodemlegislarsobretombamentolevando
em consideração o interesse local ou suplementando a legislação federal e
estadual,conformeinterpretaçãosistemáticadosarts23,IIIe30,I,IIeIXdaCF
(obs.: há doutrina que entende que osMunicípios não podem legislar sobre o
tema.Nessesentido:MariaSylviaDiPietro.)
Nãoháconsensoarespeitodanaturezadotombamento.Algunsautores
sustentamqueotombamentoéumaespéciedeservidãoadministrativa(nesse
sentido:CelsoAntônioBandeiradeMelo).Todavia,adoutrinamajoritáriatratao
tombamento como espécie autônoma de intervenção estatal restritiva na
propriedadecomcaracterísticasespecíficas,nãoseconfundindocomnenhuma
outraespécie (nessesentido:MariaSylviaDiPietroe JosédosSantosCarvalho
Filho).
Objeto
Otombamentoincidesobrebensmóveiseimóveisquetenhamrelevância
paraanoçãodepatrimôniohistóricoeartísticobrasileiro.
Algunsautoresadmitemotombamentodebensimateriais(nessesentido:
Di Pietro). Contudo, outra parte da doutrina ressalta que a proteção dos bens
imateriaisdevalorculturalérealizadamedianteo“Registro”(previstonoart.216,
§1º,daCF),enãopropriamentepelotombamento.Tratandodotema,oDecreto
3.551/2000definiuquaisbensimateriaisestãosujeitosaregistronoIPHAN.
Outracontrovérsiadizrespeitoàpossibilidadedesetombarbenspúblicos.
Parte da doutrina não admite o tombamento de bens públicos e outra parte
determina que o tombamento deverá respeitar a "hierarquia federativa", em
analogiaàsdisposiçõesdoart.2°,§2°,doDecreto-Lei3.365/41.
Ocorre que, a doutrina majoritária entende pela possibilidade de
tombamento de bens públicos, inclusive feita de “baixo para cima”, ou seja,
Municípios podem tombar bens estaduais e federais e Estados podem tombar
bensdaUnião.Comefeito,anormalegal(art.2º,§2º,DL3.365)queimpossibilita
adesapropriaçãodebenspúblicosdeentes“maiores”porentes“menores”deve
ser interpretada de forma restritiva, uma vez que o tombamento não retira a
propriedadedobemcomoocorrecomadesapropriação.
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2017-PGE-SE-ProcuradordoEstado
Comreferênciaàsformasdelimitaçãodapropriedade,àproteçãodo
patrimôniohistórico,artísticoeculturaleàdesapropriação,assinaleaopção
correta.
a) Apósoprazofixadonaleiquedefineaáreasujeitaaodireitode
preempção,nãoviolaodireitodepreferênciaavendadeimóvela
particularmediantepropostadiferentedaapresentadaaopoder
público,aindaquesempreviamenteconsultá-lo.
b) Emvirtudedaaplicaçãodoprincípiodaisonomia,incideoprazo
prescricionaldetrêsanosàpretensãodoproprietárioparaa
reparaçãodeprejuízosdecorrentesdarequisição.
c) Enquantoarequisiçãoadministrativapodesergratuitaou
remunerada,aocupaçãotemporária,devidoaoseucaráter
precário,serásempregratuita.
d) Admite-seainstituiçãodeservidãoadministrativadebemdaUnião
pormunicípio,desdequedeclaradaautilidadepúblicaeobservado
oprocedimentodadesapropriação.
e) SegundooSTJ,nãoincideoprincípiodahierarquiafederativano
exercíciodacompetênciaconcorrenteparaotombamentodebens
públicos,oqueautorizaummunicípioatombarbensdorespectivo
estado.
GabaritoE
Ademais, o art. 5º do Decreto 25/37 trata do tombamento dos bens
pertencentesàUnião,aosEstadoseaosMunicípios,afirmandoqueestesefará
deofícioedeverásernotificadoàentidadeaquempertencer,ousobcujaguarda
estiveracoisatombada,afimdeproduzirosnecessáriosefeitos,silenciandosobre
qualquerrestriçãonotombamentodessesbens.
Por fim, excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional, não
podendoser,portanto,objetodetombamentoasobrasdeorigemestrangeiras
descritasnoart.3ºdoreferidodecreto.
Classificações
SegundooDecreto25/37,otombamentopodeser:
-Voluntário(art.7º):Ocorrecomoconsentimentodoproprietáriodobem
a ser tombado. Nesses casos, o proprietário toma a iniciativa para requerer o
tombamento,casoemqueoórgãoresponsávelverificaráseobemtemrelevância
históricaoucultural,ouéefetivadoporiniciativadopoderpúblicoeoparticular,
apósnotificaçãoparamanifestaçãonoprazode15dias,deixade impugnarou
concordaexpressamentecomotombamento.
-Compulsório(arts.8º):Éaqueleefetivadocontraavontadedoparticular.
Nesses casos, deverá ser realizado um procedimento administrativo, com o
exercício do contraditório, com a finalidade de inscrição do bem no Livro do
Tombo.
- De ofício (art. 5º): É o tombamento de bens públicos que se
instrumentaliza de ofício pelo ente federado que pretende tombar o bem,
notificando-seaentidadeaqualpertenceacoisaasertombada,afimdeproduzir
osnecessáriosefeitos.
Emtodososcasosacima,otombamentoéfinalizadocoma inscriçãodo
bemnoLivrodoTombo,conformeart.10doDec.25/37.
Além disso, há classificação legal de acordo com a eficácia do ato:-
Provisório: Ocorre quando ainda se está em curso o procedimento do
tombamento.SegundoMatheusCarvalho,émedidacautelaradministrativacomo
formadegarantiroresultadopráticodoprocesso.Éiniciadocomanotificaçãodo
Comoesseassuntofoicobradoemprova
VUNESP-2018-PGE-SP-ProcuradordoEstado
MunicípioexpediunotificaçãoaoEstadoafimdecomunicarainscrição,
peloPrefeito,nolivrodotombopróprio,debemimóveldevalorhistórico,de
propriedade estadual e situado no território municipal. O ato municipal de
tombamento,deacordocomajurisprudênciadoSupremoTribunalFederal,é
A) ilegal,porqueoatodetombamentoédecompetênciadoChefedo
PoderExecutivodecadaentedaFederação,apósaprovaçãodoato
pormeiodeleiespecífica.
B) lícito e produz efeitos a partir do recebimento da notificação pelo
Estadoproprietáriodobem.
C) lícito, porém provisório, condicionada a produção de efeitos à
autorização do Poder Legislativo por lei específica de efeitos
concretos.
D) ilegal, porque o tombamento de bem público é de competência
exclusivadoServiçodoPatrimônioHistóricoeArtísticoNacional.
E) ilegal, nos termos do artigo 2° , § 2° , do Decreto-Lei n° 3.365/41
(Desapropriação),aplicávelaocasodescritoporanalogia,quedispõe
quebensdedomíniodosEstadospoderãoserdesapropriadosapenas
pelaUnião.
GabaritoB
particular e perdura enquanto não se finaliza a inscrição do bem. Como o
tombamentoprovisórioé,emúltimaanálise,apenasumafasedoprocedimento,
oart.10,parágrafoúnico,doDec.25/37dispõeque:“Paratodososefeitos,salvo
a disposição do art. 13 desta lei, o tombamento provisório se equiparará ao
definitivo.”
-Definitivo:Éaqueleverificadocomaconclusãodoprocessoadministrativo
dotombamento,finalizando-secomainscriçãodobemnoLivrodoTombo.
Otombamentoaindapodeserclassificadocomo individual (incidesobre
um determinado bem) ou geral (quando tem por objeto todos os bens de
determinado bairro, por exemplo). Também pode ser parcial, quando apenas
partedobemétombado(ex.:tombamentodefachadadeumacasahistórica)ou
total,tombando-seatotalidadedobem.
Efeitos
Otombamentodeumbemproduzcertosefeitosaoparticular,aopoder
públicoeàterceiros,conformearts.11a22doDec.25/37.
-Oproprietáriotemodeverdeprotegerobemtombado,impedindosua
demolição,mutilaçãooudestruição(art.17).
-Ademais,temodeverdeconservarobemdaformacomoseencontra,
exigindo-seaautorizaçãodoPoderPúblicoparaprocederreparação,pinturaou
conservação,sobpenademulta(art.17).Ressalta-sequearesponsabilidadede
reparareconservaroimóveltombadoé,emprincípio,doproprietário.Casonão
possua recursos financeiro para realizar a conservação, o proprietário deverá
informar ao órgão ou entidade competente para a realização das obras
necessárias(art.19).
Comoesseassuntofoicobradoemprova
FCC-2016-PrefeituradeTeresina-PI-AuditorFiscaldaReceitaMunicipal
Otombamentoéatodeintervençãoestatalnapropriedadequeimplica,ao
proprietário,odeverdepreservá-laemtodasassuascaracterísticas
declaradascomoportadorasdesignificativovalorhistórico,cultural,artístico
oupaisagístico,tornando-a,assim,parteintegrantedopatrimôniocultural
brasileiro.Paratalpreservaçãocumpreaoproprietáriodobemtombado
a) eximir-sedecustearasmedidasdepreservação,vistoque,emse
tratandodebemintegrantedopatrimônioculturalbrasileiro,
cumpreaoEstado,titulardessepatrimônio,enãomaisao
particular,custeá-lasintegralmente.
b) arcarintegralmentecomoscustosdepreservação,salvosedeclarar
quenãodispõederecursosparatanto,hipóteseemqueoEstado
deverálheassistir.
c) arcarintegralmentecomoscustosdepreservação,jamaislhe
socorrendoodireitodeobterassistênciaestatalparaessecusteio.
d) arcarintegralmentecomoscustosdepreservação,podendo,
todavia,alterá-losignificativamentesetalmedidaobjetivarangariar
recursosquepermitamamelhorpreservaçãodaparcela
remanescente.
e) repartirsemprecomoEstadooscustosdepreservação,portratar-
sedepropriedadeafetaainteressestantopúblicoscomoprivados.
GabaritoB
-Obemmóvelsópoderádeixaropaísemcasodeautorizaçãodoórgão
competente,porcultoperíododetempo,parafimdeintercâmbiocultural,sema
transferênciadedomínio.(art.14).
-Oproprietáriotemodeverdenotificaropoderpúblicoemcasodefurto
ouextraviodobemtombado,sobpenademulta(art.16).
É importante ressaltar que o tombamento não inibe o proprietário de
alienar o bem ou gravar livremente a coisa tombada, de penhor, anticrese ou
hipoteca.
Porfim,deacordocomMatheusCarvalho,osbenspúblicostombadossão
inalienáveis,hajavistaostentaremaqualidadedebemdeusoespecial(visandoà
proteçãodomeioambientehistórico,artísticoecultural).
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2017-MPE-RR-PromotordeJustiçaSubstituto
ObemdepropriedadeparticulartombadopeloServiçodoPatrimônio
HistóricoeArtísticoNacionalpoderá
a) sairdopaíssehouvertransferênciadedomínio.
b) sairdopaís,porprazoindeterminado,desdequeautorizado.
c) seralienado,cabendoaoadquirentefazê-loconstardodevidoregistro.
d) serreparadoourestauradosempréviaautorizaçãodoórgão
competente.
GabaritoC
O Poder Público tem o dever de vigilância permanente sobre o bem e
poderáinspecioná-losemprequeentenderconveniente(art.20).Tambémdeverá
procederamanutençãodobem,quandooproprietárionãotiverrecursosparaa
conservação(art.19,§1º).
Atenção:Anormaquepreviaodireitodepreferência(art.22)doPoder
Públiconocasodealienaçãoextrajudicialdebemtombadofoirevogadacomo
novoCPC(art.1072,I).
Contudo,aindapermaneceapreferênciadoPoderPúbliconocasode
alienaçãojudicialdebenstombados,deacordocomarts.889,VIII,e892,§3°,
doCPC/2015.
Emrelaçãoaos terceirosvizinhosdobemtombado,oDec.25/37 impõe
que, sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional,nãosepoderá,navizinhançadacoisatombada,fazerconstruçãoque
lheimpeçaoureduzaavisibilidade,nemnelacolocaranúnciosoucartazes,sob
penademulta,alémdodesfazimentodaconstrução(art.18).Adoutrinaentende
queessarestriçãoaosvizinhoséexemplodeservidãoadministrativa.
Indenização
Em regra, entende-se que a instituição de tombamento não enseja
indenizaçãoaoproprietáriodobemtombado.Entretanto,casohajacomprovação
deefetivoprejuízo,oproprietáriopodepleitearorespectivoressarcimento.
Segundo Matheus Carvalho, excepcionalmente, o tombamento pode
ensejaresvaziamentodovaloreconômicodobem,casosnosquaisoproprietário
nãopoderá suportar sozinhoodano, haja vistadeixar de ser uma intervenção
restritivaparaseconfigurarverdadeiradesapropriaçãoindireta,cabendo,nestes
casos,indenização.
Para Rafael Rezende Oliveira, o prazo prescricional para propositura da
açãoindenizatóriaédecincoanos,naformadoart.10,parágrafoúnico,doDec.-
lei3.365/41.
Instituiçãoeextinção
O tombamento deverá ser efetivado mediante a realização de
procedimentoadministrativoemqueseja respeitadoocontraditórioeaampla
defesadoproprietário,ressalvadososcasosdetombamentovoluntário,nosquais
o proprietário concorda integralmente com a medida restritiva sobre seu
patrimônio.Oprocedimentodeinstituiçãodotombamentoestáprevistonoart.
9ºdoDec.25/37.
Segundo Matheus Carvalho, cada ente federativo, por meio do órgão
competente,deveráconservarolivrodotombo,noqualserãoregistradostodos
osbensdeinteressehistóricoartísticooucultural.
Otombamentodefinitivoseráregistradonolivrodotomboe,emcasode
bensimóveis,aindadeveráserprocedidoaoregistronoCartóriodeRegistrodo
Imóveis.
Aprofundandootema
No tocante à instituição do tombamento, há controvérsia sobre a
possibilidadedeinstituiçãopormeiodelei.JosédosSantosCarvalhoFilhonão
admite tombamento instituído por meio de lei nem mesmo se de efeitos
concretos. Ademais, segundo Rafael Rezende Oliveira, “a impossibilidade de
tombamento legaldecorredanecessidadedeanálise técnicadapresençado
valorculturaldobem,oquesedápormeiodainstauraçãododevidoprocesso
administrativo perante o órgão ou entidade administrativa composta por
especialistas no assunto, com a observância da ampla defesa e do
contraditório.”
Entretanto, deve-se destacar a ressalva do art. 216 §5º, da CF. Nesse
caso, houve a instituição de tombamento, diretamente pela Constituição da
República,de"todososdocumentoseossítiosdetentoresdereminiscências
históricas dos antigos quilombos" Assim, entende-se que, ressalvada essa
hipótese,otombamentodeveserinstituídopormeiodeatoadministrativo.
Comoesseassuntofoicobradoemprova
FCC-2015-TJ-PI-JuizSubstituto
Considereaseguinteafirmação:
OtombamentoéconstituídomedianteatodoPoderExecutivoque,observada
alegislaçãopertinente,estabeleceoalcancedalimitaçãoaodireitode
propriedade,atoemanadodoPoderLegislativonãopodendoalteraressas
restrições.
Deacordocomoordenamentojurídicobrasileirovigente,talcomo
compreendidopeloSupremoTribunalFederal,aafirmaçãoestá
a) incorreta,eisqueotombamentoéumatomisto,cabendoaoPoder
Executivodecretá-loapósoPoderLegislativohaverfixadoas
limitaçõesaincidiremsobreobemnocasoconcreto.
b) incorreta,eisque,emfacedoprincípiodalegalidade,oPoder
Legislativopodeinterferiremqualquermatéria.
c) correta,eisqueaoPoderLegislativonãocabepraticaratosque,em
caráterindividualeconcreto,digamrespeitoalimitaçõesao
exercíciododireitodepropriedade.
d) incorreta,eisqueotombamento,emregra,éveiculadoporatodo
PoderLegislativo.
e) correta,eisqueoatodoPoderLegislativo,alterandotombamento
concretamentefixadoporatodoPoderExecutivo,seria
incompatívelcomoprincípiodaharmoniaentreosPoderes.
GabaritoE
No tocante a extinçãodo tombamento,MatheusCarvalho admite a sua
revogação,noscasosdeoportunidadeeconveniência,bemcomosuaanulação,
nos casos de ilegalidade. Além disso, pode ocorrer a extinção por
desaparecimentodobemtombado.
Por fim, é possível o cancelamento do ato de tombamento
(destombamento). O Poder público, de ofício ou em razão de solicitação do
proprietário ou de outro interessado, pode julgar que não mais subsistem os
motivosquederamensejoaoato.
Ademais, segundoMatheus Carvalho, “é cediço que, não obstante seja
responsabilidade do proprietário conservar o bem na forma em que ele se
encontra, caso não tenha condições de fazê-lo, deverá comunicar ao poder
públicoqueteráodeverdeefetivaraconservaçãodestebem.Nestestermos,o
art.19,§2°,dodiplomalegalmencionadoprevêocancelamentonoscasosemque
opoderpúblicoforomissoemsuaobrigaçãodetomarasmedidasnecessáriasà
conservaçãodobem.”
REQUISIÇÃO
A requisição administrativa está prevista no art. 5°, XXV, da CRFB, que
dispõe: "no casode iminenteperigopúblico, a autoridade competentepoderá
usardepropriedadeparticular,asseguradaaoproprietário indenizaçãoulterior,
sehouverdano".
Arequisiçãoéaintervençãonapropriedadequebuscasolucionarsituações
de iminente perigo público, mediante a utilização de bens privados pelo ente
estatal,enquantodurarasituaçãoderisco.Comoexemplo,cita-searequisiçãode
hospitaisprivados,serviçosmédicosedeambulânciasemrazãodeepidemiapara
tratamentodosdoentes.
Ademais, não se deve confundir a competência para implementar
requisições com a competência para legislar sobre o instituto. Todos os Entes
federados podem se valer das requisições administrativas,mas a competência
legislativa somenteé reconhecidaàUnião, conformeart.22, III,daCF (Art.22
CompeteprivativamenteàUniãolegislarsobre:III-requisiçõescivisemilitares,em
casodeiminenteperigoeemtempodeguerra).
Objeto
Oobjetodarequisiçãoabrangebensmóveis,imóveiseatémesmoserviços
particularesnecessárioparasolucionarasituaçãodeperigo.
Aprofundandootema-requisiçãodebempúblico
Conforme se extrai do art. 5º, XXV, da CRFB, apenas a propriedade
"particular"podeserobjetodarequisiçãoadministrativa
Por outro lado, de acordo com Rafael Rezende Oliveira, “o texto
constitucional menciona a requisição de bens e serviços públicos durante o
EstadodeDefesa(art.136,§1°,II,daCRFB)eoEstadodeSítio(art.139,VIe
VII). O STF (MS 25.295/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ
05.10.2007, p. 22), ao analisar a requisição federal de hospitais públicos
municipais,entendeuquearequisiçãoadministrativatemporobjeto,emregra,
osbenseosserviçosprivados(art.5,XXV,daCRFB)equearequisiçãodebens
e serviços públicos possui caráter excepcional e somente pode ser efetivada
apósaobservânciadoprocedimentoconstitucionalparadeclaraçãoformaldo
EstadodeDefesaedoEstadodeSítio.Nãoépossível,destarte,arequisiçãode
benspúblicosemsituaçãodenormalidadeinstitucional.”
Indenização
Oart.5,XXV,daCF,aotratardarequisição,asseguraaoproprietáriodo
bemrequisitado"indenizaçãoulterior,sehouverdano".Dessemodo,verifica-se
queaindenizaçãoéeventual,jáqueestácondicionadaàefetivacomprovaçãodo
dano;esomenteseráefetivadaulteriormente,ouseja,apósarequisiçãodobem.
Para Rafael Rezende Oliveira, o prazo prescricional para propositura da
açãoindenizatóriaédecincoanos,naformadoart.10,parágrafoúnico,doDec.-
lei3.365/41.
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2017-PC-GO-DelegadodePolíciaSubstituto
Umpolicialandavapelaruaquandopresenciouumassalto.Aoveroassaltante
fugir,opolicialparouumcarro,identificou-seaomotorista,entrounocarroe
pediu que ele perseguisse o criminoso. Nessa situação, conforme a CF e a
doutrinapertinente,tem-seumexemplotípicodamodalidadedeintervenção
doEstadonapropriedadeprivadadenominada
a) limitação administrativa, cabendo indenização ao proprietário, se
houverdanoaobemdeste.
b) requisição administrativa, cabendo indenização ao proprietário, se
houverdanoaobemdeste.
c) desapropriação, não cabendo indenização ao proprietário,
independentementededanoaobemdeste.
d) servidão administrativa, não cabendo indenização ao proprietário,
independentementededanoaobemdeste.
e) ocupação temporária, não cabendo indenização ao proprietário,
mesmoquehajadanoaobemdeste.
GabaritoB
Instituiçãoeextinção
Já que utilizada nos caos de iminente perigo público (estado de
necessidade),arequisiçãogozadoatributodaautoexecutoriedade,podendoser
determinada pelo poder público, independentemente da concordância do
particular,deprocessoadministrativopréviooudedecisãojudicial.
OCUPAÇÃOTEMPORÁRIA AocupaçãotemporáriaéaintervençãobrandapormeiodaqualoEstado
ocupa, por prazo determinado e em situações de normalidade, a propriedade
privadaparaexecuçãodeobrapúblicaouaprestaçãodeserviçospúblicos.Sua
finalidade é permitir que o Poder Público utilize transitoriamente terreno
particular para alocar, por exemplo, máquinas, equipamentos, alojamento de
operários,comomeiodeapoioàexecuçãodeobraseserviços.
Percebe-se que o conceito de ocupação temporária se aproxima da
requisição administrativa. Contudo, enquanto na requisição pressupõe-se uma
situaçãodeiminenteperigopúblico,naocupaçãotemporáriaoEstadousaobem
doparticularemsituaçõesordinárias,corriqueiras.
Essa forma de intervenção encontra-se prevista no art. 36 do Dec.-lei
3.365/41quedispõe:“Épermitidaaocupaçãotemporária,queseráindenizada,
afinal,poraçãoprópria,deterrenosnãoedificados,vizinhosàsobrasenecessários
àsuarealização.”
Tambémestáprevistanoart.58,V,da lei8.666/93quedefineque,nos
casosdeserviçosessenciais,podeoentepúblicoocuparprovisoriamentebens
móveis,imóveis,pessoaleserviçosvinculadosaoobjetodocontrato,nahipótese
danecessidadedeacautelar apuraçãoadministrativade faltas contratuaispelo
contratado,bemcomonahipótesederescisãodocontratoadministrativo.Trata-
sedecláusulaexorbitantequetemointuitodeevitaraparalisaçãodosserviços
públicosprestadospelocontratado,comogarantiaaoprincípiodacontinuidade.
Disposiçãosimilarencontrarespaldonoart.35,§3º,daLei8.987/95que
reconheceapossibilidadedeocupaçãodasinstalaçõeseautilização,pelopoder
concedente, dos bens da concessionária para evitar a paralisação dos serviços
públicosprestados.
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2017-DPE-AL-DefensorPúblico
Com o intuito de dar apoio logístico à obra de construção de um hospital
municipal, o prefeito de determinada cidade exarou ato declaratório
informandoanecessidadedeutilização,portempodeterminado,deumimóvel
particularvizinhoàobra,oqualserviriacomoestacionamentoparaasmáquinas
ecomolocaldearmazenamentodemateriais.
Nessa situação hipotética, a modalidade de intervenção do ente público na
propriedadedenomina-se
A) ocupaçãotemporária.
B) desapropriação.
C) requisiçãoadministrativa.
D) servidãoadministrativa.
E) limitaçãoadministrativa.
GabaritoA
Objeto
A ocupação temporária tem por objeto o bem imóvel do particular,
necessárioparaexecuçãodeobrapúblicaouaprestaçãodeserviçospúblicos.
Existe controvérsia doutrinária quanto à possibilidade de ocupação
temporáriadebensmóveisede serviços. Para Josédos SantosCarvalhoFilho,
somenteobemimóvelpodeserocupadotemporariamente.Poroutrolado,pela
possibilidadedeocupaçãodebensimóveis,móveiseserviçotem-seMaçalJusten
Filho.
Indenização
Em princípio, a ocupação temporária não enseja o pagamento de
indenização,ressalvadoocasodecomprovaçãodeprejuízosofridopeloparticular.
Atenção: Parte da doutrina entende que se a ocupação temporária
estivervinculadaaoprocessodedesapropriação(aquelaprevistanoart.36do
Dec.-lei3.365)aindenizaçãoserádevida,tendoemvistaaimposiçãodanorma
citada:“Art.36:Épermitidaaocupaçãotemporária,queseráindenizada...”
Para Rafael Rezende Oliveira, o prazo prescricional para propositura da
açãoindenizatóriaédecincoanos,naformadoart.10,parágrafoúnico,doDec.-
lei3.365/41.
Instituiçãoeextinção
Não há na legislação pátria regras específicas sobre a instituição da
ocupação temporária. Também não há consenso doutrinário sobre o tema.
Vejamosentãoasposiçõesexistentesnadoutrina:
1ª)A instituiçãodaocupação temporáriaéautoexecutável,dispensando
atoformal.
2ª) Se a ocupação temporária estiver vinculada à desapropriação: é
imprescindível ato formal de instituição (decreto), especialmente pela maior
duraçãodaocupaçãoepelodeverdeindenizaroproprietário.Sedesvinculadada
desapropriação,aocupaçãoéautoexecutória.
3ª)Aocupaçãotemporária,emqualquercaso,dependedaediçãoprévia
dedecreto,bemcomodoacordocomoproprietárioousentençajudicial.
Quantoa suaextinção,entende-sequeaocupação temporáriadeveser
efetivada, em regra, por prazo determinado. Expirado esse prazo, cessa a
intervenção.Poroutro lado,casonãohajaprazoprefixado,aocupaçãocessará
comaexecuçãodaobraoudoserviçoquejustificouasuainstituição.
LIMITAÇÕESADMINISTRATIVAS São restrições estatais de caráter geral impostas a bens e proprietários
indeterminados,queacarretamobrigaçõesnegativasepositivasaosrespectivos
proprietários,comoobjetivodeatenderafunçãosocialdapropriedade.
Como exemplo clássico, pode-se citar norma municipal que impõe que
prédioslocalizadosàbeiramarnãopossamserconstruídoacimadedeterminado
andar.Verifica-se,assim,umaregulamentaçãoquelimitaaformadeutilizaçãodo
bem,estabelecendoumarestriçãodecarátergeral.
MatheusCarvalhoadverteque“emvirtudedeseucaráterdegeneralidade,
normalmente,alimitaçãoadministrativaproduzefeitosexnunc,nãoretroagindo
paraatingirpessoasepropriedadesquerespeitavamasituaçãoanterior.Sendo
assim,advindonormaquedeterminequeasconstruçõesemdeterminadaárea
não devem ultrapassar o quarto andar, não se impõe que aqueles prédios já
construídos, acima do limite, sejam desfeitos, por se tratar de situação
consolidada.”
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2017-DPE-AC-DefensorPúblico
Para preservar área de proteção ambiental permanente, uma lei municipal
determinou recuo obrigatório de construção em propriedades situadas em
localidadedecertomunicípio.
Nessa situação hipotética, ocorre restrição ao direito de propriedade
denominada
A) servidãoadministrativa.
B) tombamento.
C) apossamentoadministrativo.
D) desapropriaçãoporutilidadepública.
E) limitaçãoadministrativa.
GabaritoE
Objeto
O objeto das limitações é amplo, englobando bens móveis, imóveis e
serviçosprivados.
Indenização
Aslimitaçõesadministrativasnãogeram,emregra,odeverdeindenizar,já
quesãofixadasdemaneiragenéricaeabstrata.Comefeito,trata-sederestrição
geralaplicávelatodasaspropriedades,nãohavendoaconfiguraçãodeprejuízo
individualdedeterminadopatrimônio.
Contudo, excepcionalmente as limitações serão indenizadas quando um
determinado indivíduo sofrer prejuízo desproporcional em relação aos demais
atingidos.
Ademais, em algumas situações, as limitações administrativas podem
configurar verdadeira desapropriação indireta, impondo restrições tão fortes
capazesde retiraras faculdades inerentesdodireitodepropriedadedealguns
particulares(ex.:criaçãodereservaambientalque,naprática,inviabilizaodireito
de propriedade de determinados proprietários). Nesses casos, tambémdeverá
haverindenização.
Porfim,conformeasseveraRafaelRezendeOliveira,éimportantesalientar
que,seas limitaçõesadministrativassãoanterioresàaquisiçãodapropriedade,
nãocabeindenizaçãoaonovoproprietário,pois,nessahipótese,oimóveljáfoi
adquiridocomarespectivalimitaçãolega1.
Oprazoprescricionalparaproposituradaaçãoindenizatóriafundadaem
limitaçõesadministrativasédecincoanos,naformadoart.10,parágrafoúnico,
doDecreto-lei3.365/41.
OquejádecidiuoSTJsobreotema?
ADMINISTRATIVO.CEMIGDISTRIBUIÇÃOS/A.DESAPROPRIAÇÃOINDIRETA.NÃO
CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO DE APOSSAMENTO E DA
IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE
DIREITOPESSOAL.PRESCRIÇÃOQUINQUENAL.
1.Nãohádesapropriaçãoindiretasemquehajaoefetivoapossamento
da propriedade pelo Poder Público. Dessemodo, as restrições ao direito de
propriedade,impostaspornormasambientais,aindaqueesvaziemoconteúdo
econômico,nãoseconstituemdesapropriaçãoindireta.
2.Oqueocorrecomaediçãodeleisambientaisquerestringemousoda
propriedadeéa limitaçãoadministrativa,cujosprejuízoscausadosdevemser
indenizados pormeio deuma açãodedireito pessoal, e nãodedireito real,
comoéocasodaaçãoemfacededesapropriaçãoindireta.
3. Assim, ainda que tenha havido danos aos agravantes, em face de
eventualesvaziamentoeconômicodepropriedade,devemserindenizadospelo
Estado,pormeiodeaçãodedireitopessoal,cujoprazoprescricionaléde5anos,
nostermosdoart.10,parágrafoúnico,doDecreto-Lein.3.365/41.
Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1317806/MG, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/11/2012, DJe
14/11/2012)
Comoesseassuntofoicobradoemprova
CESPE-2018-TJ-CE-JuizSubstituto
Conforme entendimento jurisprudencial do STJ, a limitação
administrativa sobre determinado bem constitui modalidade de intervenção
restritivanapropriedadedecaráter
A) exclusivo e pode dar ensejo a indenização de natureza jurídica de
direitorealemfavordoproprietário,aindaquenãosejademonstrada
aefetivareduçãodovaloreconômicodobememfunçãodareferida
limitação.
B) geral e condição inerente ao exercício do direito de propriedade,
inexistindohipótesesdeindenização.
C) geral, mas que pode dar ensejo a indenização em favor do
proprietário na hipótese de a limitação causar redução do valor
econômicodobem,independentementedomomentoemquetenha
sidoinstituídaarestrição.
D) exclusivo e pode dar ensejo a indenização de natureza jurídica de
direitorealemfavordoproprietário,desdequeaaquisiçãodobem
tenhaocorridoanteriormenteàinstituiçãodarestrição.
E) geral,masquepodedarensejoaindenizaçãodenaturezajurídicade
direitopessoal,sealimitaçãocausarreduçãodovaloreconômicodo
bemeasuaaquisiçãotiverocorridoanteriormenteà instituiçãoda
restrição.
GabaritoE
Instituiçãoeextinção
Em regra, as limitações administrativas são instituídas por lei;
secundariamente,poratosadministrativosnormativos.Aextinçãodaslimitações
ocorrecomarevogaçãodalegislaçãooudosatosnormativos.
QUADRO-RESUMODASINTERVENÇÕESRESTRITIVAS
SERVIDÃO A servidão administrativa é o direito
real público incidente sobre uma
propriedade alheia, autorizando o
poder público a usar da propriedade
para permitir a execução de obras e
serviçosdeinteressedacoletividade.
TOMBAMENTO É a modalidade de intervenção na
propriedade que visa proteger o
patrimônio histórico, cultural,
arqueológico, artístico, turístico ou
paisagísticobrasileiro
REQUISIÇÃO A requisição é a modalidade de
intervençãoestatalmedianteaqualo
Poder Público utiliza propriedade
particular diante de situação de
iminente perigo público, sendo
assegurada ao proprietário
indenizaçãoulterior,sehouverdano.
OCUPAÇÃOTEMPORÁRIA É a forma de intervenção do Estado
por meio da qual o poder público
ocupa, por prazo determinado, bens
particulares em apoio à execução de
obraseserviçospúblicos.
LIMITAÇÃO São restrições de caráter geral, por
meiodasquaisaadministraçãopública
impõeaproprietáriosindeterminados
obrigaçõesdefazerounãofazer,com
o objetivo de garantir que a
propriedade atenda a sua função
social.
FONTESBIBLIOGRÁFICAS
MatheusCarvalho,ManualdeDireitoAdministrativo,2017.
RafaelCarvalhoRezendeOliveira,CursodeDireitoAdministrativo,2017.
Gustavo Scatolino e João Trindade, Manual didático de Direito
Administrativo,2018.
MarcioAndréLopesCavalcante,DizeroDireito.