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减少灾害风险国家平台指南

联合国国际减灾战略

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本文件旨在为如何建立和加强减少灾害风险国家平台(以下简称“国家平台”)提供指导。本文件在先前的指导原则纲要1的基础上进行了修改，采纳了来自国家平台或计划建立国家平台的有关国家的政府官员的宝贵建议。他们分别来自于中国、法国、德国、伊朗、意大利、日本、马达加斯加、尼日利亚、挪威、巴拿马、秘鲁、塞内加尔、南非和乌干达等国家，他们同意联合国国际减灾战略秘书处吸收其建议，并把原先的指导原则缩短，以便使其成为更容易、更有用的参考文献。

减少灾害风险国家平台指南

1 由联合国机构间减灾“战略方向”工作组制定的《减少灾害风险国家平台指导原则纲要》。

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目录

综述 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

背景 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

国家平台：定义 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

国家平台的必要性 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

国家平台的目标 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

国家平台的主要原则 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

国家平台的组成 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

国家平台的主要功能 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

国家平台的主要活动 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

联合国对国家平台的正式承认 . . . . . . . . . . . . . . . . 13

附录一： 国家平台与国际减灾战略系统的关系 . . . . . . . . 14

附件二： 联合国系统对国家平台的支持 . . . . . . . . . . . 16

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减少灾害风险国家平台指南

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综述

在世界范围内，特别是在2004年12月印度洋海啸之后，各国政府认识并承诺系统地减少日益严重的灾害损失非常有必要。然而，减少灾害风险是一个跨领域、复杂的发展问题。它需要政治和法律上的承诺、公众的理解、科学知识、认真的发展规划、对政策和法律一丝不苟的执行、以人为本的早期预警系统以及有效的备灾和反应机制。一个利益相关方参加的国家平台有助于提供知识、技能和调动 资源，帮助各国把减少灾害风险的任务纳入到本国的发展政策、规划和项目中去。

什么是减少灾害风险国家平台？简而言之，它可以被定义为一个有着多个利益相关方参与的国家机制，在不同层面上倡导减少灾害风险，在需要共同努力的优先领域进行协调、分析并提供建议。但是，国家平台的成功首先以主要原则为基础，其中最基本的一条原则就是国家对减少灾害风险的所有权和主导权。本文件《减少灾害风险国家平台指南》为如何组织、运转和维持国家平台提供了经验性的原则指导。

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背景

由于致灾因子同人类脆弱性相结合，全球正经受着日益严重的灾害影响，不断威胁到人民的生命和生活安全。这些灾害使社会经济的发展严重受挫，使上百万人陷入极度的贫困，使原本穷困的人更加贫穷。越来越多的公共和私营决策机构都认识到了系统地减少愈演愈烈的灾害危害的必要性，并为此做出承诺。为了应对减少灾害风险的复杂性，联合国经社理事会通过了1999/63号决议，呼吁所有的政府巩固和加强业已建立的国家多部门减灾平台，充分利用科技手段，实现可持续发展的目标。

为了加强业已建立的国家多部门平台，以1990-1999年国际减少自然灾害十年2(IDNDR)）取得的成果为基础，联合国各成员国在2000年通过了国际减灾战略 (InternationalStrategy for Disaster Reduction (ISDR)并

减少灾害风险是由各种因素集成的概念框架，目的在于使整个社会受灾脆弱性和灾害风险最小化，避免（防止）或减少（减缓和防备）灾害带来的负面影响，促进可持续发展。

减少灾害风险是一个跨领域的发展问题。减少灾害风险过程相当复杂，它包括政治、技术、各方的参与以及资源的调动。因此，减少灾害风险需要政府各部门的决策者以及民间社会，包括学术机构、私营部门和媒体，集体的智慧和共同努力。

� 作为国际减少自然灾害十年的一个重要建议，新成立的国际减灾战略放弃了在灾害前面使用“自然”这样的定词，依据是，越来越多的人意识到灾害是由自然致灾因子与社会、人类的脆弱性相结合导致的结果，因此灾害不是“自然”的。

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成立了联合国国际减灾战略秘书处(the UN/ISDR secretariat)。这一战略呼吁跨部门参与，发展部门与灾害管理机构紧密协作，进行协调、指导和落实减灾战略。

鉴此，以国际减灾十年间建立起来的利益相关方参与的国家委员会为基础，联合国国际减灾战略秘书处和其他联合国机构3一道努力，推动建立和发展国家平台。这一努力的宗旨是宣传减少灾害风险的重要性和必要性，并将其纳入各国政府的发展政策、规划和项目中，实现可持续发展目标。

此后，在2005年召开的世界减灾大会上，168个国家的政府通过了《2005-2015年兵库行动框架：增强国家和社区的抗灾能力》(Hyogo Framework for Action �005-�015: Building theResilience of Nations and Communities to Disasters (HFA)《兵库行动框架》的战略目标之一就是“发展和加强机构、机制和能力建设，增强抗灾能力”，呼吁所有国家“支持建立和加强诸如多部门4参与的国家平台之类的国家综合性机制”，确保减少灾害风险是各国政府和地方政府需要优先解决的任务之一。《兵库行动框架》鼓励各国政府设立一个国家机制，协调和落实《兵库行动框架》，并把与减少灾害风险有关的信息和进展状况向联合国国际减灾战略秘书处通报。

� 2005年1月，联合国开发计划署向世界减灾大会提交了“关于减少灾害风险管理的主题报告(ThematicPaperonGovernanceforDisasterRiskReduction)”，建议一个有多个利益相关方参与的方式，在跨部门、跨领域、及民间社会组织、志愿者及私营企业之间加强伙伴关系。

4 多领域和多部门是指公共部门中传统的经济部门和/或部级或司级单位，如农业、财政、卫生和教育等部门，以及灾害管理机构和系统。不同国家情况会有所不同。

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在2000年至2006年之间，共有34个国家向联合国国际减灾战略秘书处通报了其国家平台的情况。其中，有些国家平台是以先前建立的国家减灾管理委员会为基础，扩大了其工作范围和利益相关方的参与。因此，国家平台的工作不局限于灾害管理5本身，从而更好地体现了减少灾害风险的理念。其他国家则是无一例外地从零起步，按照联合国国际减灾战略秘书处和联合国开发计划署危机预防和恢复局共同拟定的“国家减灾平台的指导原则”，由国家发起、利益相关方参与的方式建立和发展国家平台。

5 关于减少灾害风险领域所使用的术语，请查询以下网址：http://www.unisdr.org/eng/library/lib-terminology-eng.htm

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建立国家平台的必要性

减少灾害风险是一个跨领域、复杂的发展问题。它需要政治和法律上的承诺、公众的理解、科学知识、认真的发展规划、对政策和法律一丝不苟的执行、以人为本的早期预警系统以及有效的备灾和反应机制。一个有着多个利益相关方参与的国家平台有助于提供知识、技能和调动资源，帮助各国把减少灾害风险的任务纳入到本国的发展政策、规划和项目中去。同时，它能提供以下增值服务：

· 使高层决策者参与其中，提倡减少灾害风险，把减少灾害风险纳入发展政策、规划、项目以及人道援助；

· 激励发展和规划者积极参与，把减少灾害风险纳入可持续发展议程，包括联合国千年发展目标、减贫战略文件、共同国家评估/联合国发展援助框架。这项工作可参照把环境问题纳入发展议程等经验去做；

· 为民间社会，特别是非政府组织和

社区组织，提供对话和做贡献的机会，结合当地的发展促进减少灾害风险工作；

国家平台：定义

国家平台是一个由国家所有和主导的、由多个利益相关方参与的论坛或委员会。它在不同层面上倡导减少灾害风险，通过协调和共同参与，在需要共同努力的优先领域进行协调、分析并提出建议。

国家平台应该是一个协调机制，它有助于把减少灾害风险纳入国家发展政策、规划和项目中，落实《兵库行动框架》。其目的是帮助各国建立和发展一个适合本国国情的、综合的国家减少灾害风险系统。

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· 通过已建立的国家平台，促进国际社会之间，包括联合国系统、地区和国家之间的对话与伙伴关系；

· 促进国家平台各利益相关方之间以及不同的国家平台之间的信息共享、知识交流和技术转让；

· 增强现有减少灾害风险的机构与其它相关的国家、地区和国际机构间的信息交流和联系。

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国家平台的目标

国家平台的总体目标是加强国家的抗灾能力，实现可持续发展。其主要目标如下：

· 作为协调机制，通过协商和参与，加强多个利益相关方之间的合作和协调，实现减少灾害风险活动的可持续性，落实《兵库行动框架》。

· 倡导和提高减少灾害风险意识，认识将减少灾害风险纳入发展政策、规划和项目的必要性和重要性，推动创造一个防灾文化的氛围。

· 将减少灾害风险纳入国家各部门政策、规划和项目中，以及国际和双边发展援助政策和规划中。

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� 注意：应用主要原则的方式方法各国可因地制宜。如果需要，可以得到国际或地区的支持。在可行的情况下，联合国驻在国团队会支持和参与国家平台的工作。

国家平台的主要原则�

减少灾害风险是一项长期的工作，它不仅是国家发展过程中的一个重要部分，同时，也是确保经济和社会可持续发展的一个重要的条件。它的有效性很大程度上依赖国家对减少灾害风险强有力的所有权和主要权。

国家平台实施统一的“蓝图”既不可能，也不可取。无论国家平台如何组织，重要的是要一贯遵循指导原则，确保考虑到所有相关的经济、社会和环境部门的需求。国家平台必须具有灵活性和主动性，必须能够适应由于国内环境，特别是由于政治、经济社会和环境因素变化而引起的各种变化。

国家的所有权和主导权

有信息表明，国家平台具有多部门、跨领域的性质，在对减少灾害风险形成共同理解的基础上，一个有活力的国家平台体现了强大的国家所有权和主导权。他们活跃于推动减少灾害风险、政策发展、能力建设、提高公众意识，倡导将减少灾害风险纳入到减贫、教育、医疗、环境、灾害管理等发展活动中。

实践证明，有活力的国家平台应该推动建设更为广泛的、致力于减少灾害风险和促进可持续发展的国家系统。它们对国家发展和资源调动方面的影响力取决于它们对政策决策者提供咨询和建议的能力，通过建设机制性框架，将减少灾害风险的工作纳入不同的发展部门，这些部门既可以带来也可以减少灾害脆弱性。

减少灾害风险国家平台指南

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国家平台的主要原则是：

· 国家平台应该在可持续发展过程中，将减少灾害风险视为国家的责任和跨领域的问题；

· 国家平台应该是一个参与的方式，在现有的系统和机制基础上，有助于各部门从不同角度、以不同行动广泛参与；

· 国家平台应该通过协调一致的努力，对政策、规划、行政和决策过程施加影响，产生积极的变化；

· 国家平台应该鼓励国家和地方执行、适应和采纳《兵库行动框架》。

为应用这些原则，国家平台需要关注以下政治、技术、参与性和资源方面的因素： · 政治因素确保来自最高

层的强有力的政治承诺。

· 技术因素涉及多项活动，如发展减少灾害风险方面的知识、国家平台的方法框架以及一套减灾指标。

· 参与性因素涉及相关的团体，包括政府各机构、私营部门、非政府机构和学术机构等。

· 资源因素指的是获得发展国家平台以及实施其计划和活动所需的资源。

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国家平台的组成

国家平台必须建立在与减少灾害风险相关的现有系统的基础之上，必须推动主要方面的参与，如有关部委、灾害管理机构、科学及学术机构、非政府机构、国家红十字会和红新月会、私营部门、媒体以及其他与减灾相关的机构。国家平台应该尽可能地邀请捐助方和联合国驻地机构的参与。

负责国家平台的办公室或部委必须是常设机构，级别足够高，可以协调相关各方的参与，具备国家授予的在减少灾害风险、灾害管理、国家规划和环境方面协调的权力。负责的办公室或部委应具有强大的领导和知识能力，可以协调其他部门，具有影响政治承诺、动员减少灾害风险的资源和知识的能力。

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国家平台的主要功能

国家平台的主要功能概述如下：

· 国家平台是处理社会、经济和环境相互关联问题的国家机制。它确定减少灾害风险领域的紧迫性，分配资源，制定行动时间表，监测和审查落实《兵库行动框架》的执行情况。

· 国家平台在相关部门7之间，以及国家、地区和国际机构之间更好地配置资源，更有效地整合各方的行动。通过形成系统的概念和承诺的框架，国家平台为跨部门、跨区域的优先领域制定发展目标。

· 国家平台可以作为崔化剂，在国家层面上促进协商和意见的统一，明确优先领域、制定政策、执行及监测减少灾害风险的活动等。其重点应放在为实现减少灾害风险目标而采取的行动，而不应以只定计划了事。

· 国家平台应调配来自于设有驻地机构的捐款方、发展银行和联合国机构的资源，通过宣传其重要性和必要性，使联合国驻各国机构将减少灾害风险纳入到联合国支持的发展规划中。

� 这指的在国家层面的下列五个主要利益相关方：（1）公共部门（政府和法定机构）；（2）私营部门（以营利为目的的企业）；（3）非政府组织和其它民间团体（包括单个的社区领导）；（4）学术和研究机构；（5）媒体。〔“多个利益相关方”的传统定义引自自然保护同盟提出的“国家保护战略”模式〕

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� 在各个部门和利益相关方中开展活动的更为详细的建议和例子包括在《兵库行动框架》指南《言语付诸行动：执行<兵库行动框架>》（UN/ISDR，2007）中，可查询以下网址： http://www.unisdr.org/hfa

国家平台的主要活动�

《兵库行动框架》为评估和监测减少灾害风险成果的参考指南，协助国家平台开展以下活动：

· 建立基本信息，包括灾害和风险概况、国家政策、战略、能力、资源和规划；

· 明确趋势、差距、关切和挑战，制定可接受的优先领域；

· 提倡发展和制定政策和法律的紧迫性；

· 制定减少灾害风险的参照目标，将减少灾害风险纳入发展政策、规划和项目；

· 制定以结果为导向的工作计划，根据《兵库行动框架》协调活动；

· 在国家平台各成员之间进行协调共同努力，降低处在相对高风险区人的脆弱性；

· 根据《兵库行动框架》，在国家和社区层面监督、记录和报告减少灾害风险的活动；

· 总结教训和经验，在国家、区域和国际层面上分享减灾的成果(包括倡导国家平台间“结对”的做法)；

· 将减少灾害风险更好地纳入国家发展和人道援助的规划、政策和项目中。

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联合国对国家平台的正式承认

正式授权的国家平台代表了国家和地方所有利益相关方的利益。通过政府授权使其具有合法性，国家平台作为一个有效机制，在国际上推动减少灾害风险的工作，在总结各自经验的基础上，以及与联合国国际减灾战略系统合作的基础上，获取和交流有关知识和资源。

建立和加强国家平台可以书面形式正式、直接地致函联合国国际减灾战略秘书处或者其地区办公室，亦可通过官方或外交渠道，通过负责减少灾害风险的部委或办公室、外交部或者各国常驻日内瓦或纽约的代表团，正式通知联合国国际减灾战略秘书处或者其地区办公室，并抄送给驻该国的联合国常驻协调员。

该通知应包含以下信息：（1）国家平台的名称；（2）联络信息；（3）国家平台的组成；（4）国家平台的联络员及其联络方式；（5）关于国家平台功能及地位的相关材料。

以上信息发往下列地址：联合国减灾战略秘书处

The UN/ISDR secretariatInternational Environment House (IEH-2),

Chemin de Balexert 7-9, Châtelaine, CH-1219 Geneva, Switzerland电话: +41 (0)22 917 8895 ; 传真:+41 (0)22 917 8983

isdr@un.org http://www.unisdr.org

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附件一：国家平台与国际减灾战略系统的关系�

国家平台被视为国际减灾战略系统中的重要成员。随着国际减灾战略系统的发展，应关注以下与国家平台相关的内容：

· 国家平台被视为国际减灾战略系统进入国家层面的正式切入点。已设国家平台的地方，国际减灾战略系统将以此为基础在国家层面上开展工作。

· 国家平台应当成为在国家层面上促进减少灾害风险工作的引擎，包括通过地方平台等机制在社区层面上开展行动，提倡把减少灾害风险纳入人道援助和发展政策、规划和项目之中。

· 国际减灾战略系统的成员应当支持国家和地方活动，促进知识交流，包括技术、科学、机构方面的、培训以及其他所需的知识。在可能的情况下，应鼓励各国政府把建立国家平台作为执行《兵库行动框架》的承诺，通过与国家和地方的利益相关方合作，成为一个跟踪进展和制定特定目标的机制。

全球平台是国际减灾战略系统的一个关键机制，每两年在日内瓦召开一次会议。它取代了原先2000年至2005年机构间减灾工作组每两年召开一次会议的机制。在全球平台中，国家平台被视为其主要的构成机制，其目标如下：

· 在所有层面上，保持减少灾害风险国际行动的连贯性；

� 国际减灾战略系统包括各国政府、联合国机构和民间社会，根据《兵库行动框架》，共同努力减少灾害所造成的生命损失以及给社会、经济和环境造成的损失。这是实现可持续发展的一个重要条件。

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国家平台从国际减灾战略系统将获得以下主要益处：

· 国家和地方的经验和专家得到认知；· 国家平台执行《兵库行动框架》的情况得到认知和认可；· 在地区和国际层面上，获得更多的知识和资源；· 了解其他国家的进展情况；· 减少风险和脆弱性，在更长的时期内减少灾害；· 为发展部门的可持续性和受益做出贡献。

国际减灾战略从国家平台将获得以下主要益处：

· 了解地方和国家层面上的进展状况；· 在国际上，更好地指导和协调执行《兵库行动框架》的活动；· 通过每两年在日内瓦举行一次的会议，了解地区平台和全球平

台取得的进展和面临的挑战；· 定期对《兵库行动框架》的执行情况进行监督和报告；· 得到更多的政治和公众支持；· 得到更多的财务和技术支持。

· 在实践者和专家中倡导知识共享;

· 审议和评估国家减少灾害风险取得的进展。

另外，区域平台正在逐步建立，会更加具体地考虑邻近国家之间的需求，使区域和次区域政府间组织更深入地参与活动。非洲、亚洲、欧洲和美洲已经展开工作。

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附件二：联合国系统对国家平台的支持

更广泛的国际减灾战略系统的支持

国际减灾战略系统主要通过联合国常驻协调员系统（the UN Resident Coordinator system）、联合国驻在国机构（UN Country Teams）以及国际减灾战略系统的成员，在国家所有和主导的原则下，在倡导、催化或促进减灾方面发挥关键性的作用。

国际减灾战略系统也能够支持开展特定活动，诸如国家基本情况研究、风险评估、执行《兵库行动框架》制定的国家项目或行动计划。

联合国常驻协调员（theUNResidentCoordinators）、联合国驻在国机构（UNCountryTeams）的支持

联合国常驻协调员是联合国国际减灾战略秘书处在国家一级的代表。另外，联合国驻在国机构的主要目标之一就是通过共同国家评估/联合国发展援助框架，根据国家所有和主导的原则，加强国家的能力建设。联合国常驻协调员（theUNResidentCoordinators）和联合国驻在国机构（UNCountryTeams）通过支持建立和加强国家平台来促进和有效提高国家减少灾害风险的能力。

建议联合国常驻协调员（theUNResidentCoordinators）开展的特别行动：

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· 在有关国家减灾优先领域、规划和活动的基础上，与国家平台合作，参与该国共同国家评估/联合国发展援助框架的活动；

· 确保国家平台为制定减贫战略文件提供咨询；

· 确保联合国的每个机构，基于各自的职责和领域，与世界 银行驻各国办公室协调，在其日常工作和各自领域中，考 虑国家平台在减少灾害风险所发挥的关键性作用；

· 加强联合国驻在国机构对减少灾害风险的认知和理解；

· 在国家层面上，与减少灾害风险有关问题上形成“联合国 的共同之声”。

建议联合国驻在国机构开展的特别行动：

· 加强所有利益相关方的作用和责任意识，帮助他们加强履行其职责所需的技术和能力建设；

· 应国家政府的要求，协助其对现有的能力、差距和需求进行评估；

· 明确相关行动支持《兵库行动框架》的执行；· 协助国家制定减少灾害风险的政策、战略、行动计划和项目，

按照《兵库行动框架》的要求，帮助开展机构建设和技术能力建设；

· 在各层的行动中建立联系和交流（当地的、中层的、国家的、区域的以及国际性的），促进国家平台成员间的合作与对话；

· 帮助建设权力下放式的地方管理系统，帮助确认其作用和责任；

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· 在国家和社区层面上，确保将国家需求与联合国减少灾害风险援助相联系，并同双边和多边捐助方紧密合作。

联合国国际减灾战略秘书处的特别支持：

联合国国际减灾战略秘书处的主要活动之一就是支持各国建立利益相关方参与的国家平台，秘书处主要通过其地区办公室和项目来支持国家平台，在以下方面开展活动：

· 倡导建立和发展利益相关方参与的国家平台的必要性和重要性；

· 与国际减灾战略系统伙伴一起，将国家平台作为正式切入点，协调推动国家执行《兵库行动框架》；

· 通过与主要合作机构间的紧密协作，协助国家平台的建立，给各国政府提供建议、联系方式、信息，以及在费用分摊的基础上提供资助；

· 支持伙伴制定减少灾害风险的指导原则，包括为特定部门制定政策，指导基本情况研究、风险评估、进度报告指标、提高公众意识、培训材料，以及编纂关于国家减灾经验和教训方面的手册等，并通过联合国系统和区域网络，使国家机构、国家平台和其他感兴趣的各方能够很容易获取这些信息；

· 查找信息缺口，将一些特定的研究和政策概要外包给有能力的国家平台去完成，以在区域和全球范围内使用；

· 通过国际减灾战略网站和其他信息渠道，推动信息、技能和技术共享；

· 提供和创造机会，促进区域内或区域间国家平台之间的合作和对话（推进双边合作，在国家平台间开展广泛的经验和信息的交流，以及通过“结对”等方式，通过已有的国家平台推动建立新的国家平台。）；

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· 游说经济合作与发展组织、世界银行等组织，在其设有办公室的国家中建立和加强国家平台；

· 提倡将国家平台作为在国家层面的主要国家机制，纳入国际机构、项目和改革的指南中；

· 在可行的情况下，鼓励联合国驻在国机构参与、支持和推动国家平台的工作；

· 与国家平台合作，在国家和区域层面上调动资金；· 作为指定的减少灾害风险问题的联合国牵头机构；· 成为以全球平台为主要协调手段的国际减灾战略系统的网络中

心和联络点；· 推动区域平台的建立，给国家平台提供特殊价值的支持。

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UN/ISDR-03-2007-Geneva

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非洲秘书处，内罗毕Secretariat Africa, Nairobiisdr-africa@unep.org

亚太区秘书处，曼谷Secretariat Asia and the Pacific, Bangkokisdr-bkk@un.orgwww.unisdr.org/asiapacific

美洲秘书处，巴拿马Secretariat The AmericasPanamaeird@eird.orgwww.eird.org

欧洲秘书处Secretariat Europealbrito@un.org

西亚北非秘书处，开罗Secretariat West Asia and North Africa, Cairowww.unisdr.org/wana

日内瓦秘书处Secretariat Geneva电话: 0041 22 917 8908/8907传真: 0041 22 917 8964isdr@un.orgwww.unisdr.org

地址International Environment House II7-9 Chemin de BalexertCH 1219 ChâtelaineGeneva, Switzerland

通讯地址Palais des NationsCH 1211Geneva, Switzerland

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