Javni dug

Dragica Smilaj1

UDK 330.34336.27

Javni dug i gospodarski razvoj

Sa�etak

U voðenju ukupne ekonomske politike vrlo je bitno odreðenupozornost posvetiti politici javnog duga. Naime, osim što se koristi zafinanciranje deficita dr�avnog proraèuna, javni dug jest i instrumentekonomske politike koji ima svoju fiskalnu i monetarnu funkciju ikao takav ima i odreðeni utjecaj na gospodarski razvoj.

U radu se govori o pojmu javnog duga, o njegovu utjecaju na razvojgospodarstva, o velièini i strukturi javnog duga u Hrvatskoj i daje seusporedba s nekim europskim zemljama. Poseban naglasak stavlja sena utjecaj javnog duga na buduæi gospodarski razvoj i usporeðuju seciljevi upravljanja javnim dugom u ekonomski razvijenim zemljamasa zemljama u tranziciji.

Postotak javnog duga u Hrvatskoj krajem 2003. godine iznosio je51,8% BDP-a. Takva razina zadu�enosti još nije zabrinjavajuæa i

333

1 Dipl. oec., Dragica Smilaj, Ministarstvo financija RH, Katanèiæeva 5

ispod je granice zadu�enja od 60% odreðene Maastrichtskimugovorom, meðutim zabrinjavajuæa je dinamika rasta javnog dugakoji se posljednjih godina poveæavao po stopi veæoj od rasta BDP-a.

Zakljuèak do kojeg dovodi ovaj rad jest da javni dug ima svojepozitivne i negativne konotacije na ukupni gospodarski razvoj, a kojeæe od njih prevladati ovisi o visini duga, njegovoj strukturi, udjeluinozemne i domaæe komponente, te o roènosti javnog duga. Stoga jepotrebno organizirati dobar sustav upravljanja javnim dugom koji æemaksimizirati pozitivne i minimizirati negativne uèinke javnog dugana razvoj gospodarstva.

Kljuène rijeèi: javni dug, gospodarski razvoj, struktura javnog duga,zadu�enje dr�ave

1. Definicijsko odreðenje javnog duga

U praksi postoji nekoliko definicija javnog duga. Tako Leksikonekonomije i informatike definira javni dug kao dug središnje i lokalnedr�avne vlasti prema vanjskim ili unutarnjim vjerovnicima. To jenajèešæe obveza dr�ave koja nastaje javnim zajmom kojem sepribjegava kada dr�ava ne mo�e iz vlastitih prihoda pokriti ukupnejavne rashode. U javni dug ulaze i sve ostale ugovorne ili neugovorneobveze dr�ave, nastale prema bilo kojoj osnovi: rekonstrukcijigospodarstva, izvršenoj eksproprijaciji, poèinjenoj šteti od stranedr�avnih tijela ili njihovih slu�benika, podmirenju ratnih reparacija isl. (A. Dragièeviæ, D. Dragièeviæ, 1999: 251). Ako polazimo od GFS(Government Finance Statistic) metodologije, javni dug mo�emodefinirati kao sumu zadu�enja dr�avnog proraèuna,izvanproraèunskih fondova i agencija te jedinica lokalne i regionalnesamouprave, odnosno kao ukupno zadu�enje opæe dr�ave.2 Ovisno otome duguju li spomenute jedinice središnje i lokalne dr�avevjerovnicima u zemlji ili inozemstvu, razlikujemo domaæi i inozemni

334Dragica Smilaj: Javni dug i gospodarski razvoj

EKONOMIJA / ECONOMICS, 11 (2) str. 333-348 (2004) www.rifin.com

2 U pojam opæe dr�ave ubrajaju se i javna poduzeæa, a javno, odnosno dr�avnopoduzeæe svako je financijsko i nefinancijsko poduzeæe koje kontrolira nekodr�avno tijelo, pri èemu se kontrolom smatra sposobnost odreðivanja opæe politikepoduzeæa. Kontrola takoðer mo�e biti zasnovana na vlasništvu dr�ave nad više odpolovice dionica s pravom glasa ili kontrolom nad više od polovice glasaèke moæidionièara.

javni dug. Javni dug moguæe je nadalje definirati kao pozajmljenanovèana sredstva dr�ave, odnosno kao sumu svih potra�ivanja kojaprema javnom sektoru imaju njegovi vjerovnici u odreðenomtrenutku.

Javni dug mo�emo smatrati i izvanrednim prihodom dr�ave, koji sekoristi kao jedan od izvora financiranja njezinih funkcija. Iakoosnovni cilj zadu�ivanja dr�ave jest prikupljanje sredstava za dr�avnepotrebe, ono se koristi i za provoðenje mjera ekonomske politike teizravnanja poreznog optereæenja u odreðenom vremenu. Ono što sefinancira zadu�ivanjem jesu akumulirani proraèunski deficiti. Pritome je potrebno razlikovati proraèunski deficit od javnog, odnosnodr�avnog duga. Proraèunski je deficit tijek, a javni dug stanje, štoznaèi da se proraèunski deficit formira kretanjima tokom odreðenograzdoblja, a visina javnog duga utvrðuje se u odreðenom trenutku.Stoga mo�emo zakljuèiti da je javni dug zapravo kumulativ prošlihproraèunskih deficita. (Jurkoviæ, 2002)

Vanjski javni dug nastaje zadu�ivanjem dr�ave u inozemstvu, tj. kodstranih dr�ava ili meðunarodnih financijskih institucija. Vanjski jedug suma zadu�enja uime dr�avnog proraèuna na stranimfinancijskim tr�ištima. S druge strane, unutarnji javni dug nastajezadu�ivanjem dr�ave na domaæemu financijskom tr�ištu, odnosnokod domaæeg stanovništva, poduzeæa i domaæih banaka te ostalihfinancijskih institucija. Njegova prednost u odnosu na inozemnofinanciranje jest u tome što po osnovi servisiranja tog duga novac neodlazi izvan granica zemlje, a samim time dr�ava se ne dovodi uopasnost da bude nelikvidna prema inozemstvu u sluèaju veæegzadu�enja. Kao prednost financiranja u inozemstvu èesto se navodeni�a kamatna stopa te dobar kreditni rejting zemlje. U prilogzadu�ivanju na domaæem tr�ištu govori èinjenica kako bi razvijenodomaæe tr�ište javnog duga, npr. u Hrvatskoj, moglo dovesti do jaèegrazvoja dobro reguliranoga i organiziranoga domaæeg financijskogtr�išta.

Jedan od temeljnih problema javnog duga jest pitanje koja generacijatreba snositi teret javnog duga, sadašnja ili buduæa, te koje jeoptimalno rješenje raspodjele tereta. Uz ovo pitanje èesto se ve�e ipitanje je li pravednije zadu�ivati se i time prevaljivati plaæanjesadašnjih rashoda na buduæe generacije ili poveæati poreze i takoopteretiti sadašnje generacije? Odgovor na to pitanje uvelike ovisi otome za koje su potrebe utrošeni javni rashodi. Kad se razmatra prob-



lem raspodjele tereta javnog duga meðu generacijama, po mišljenjuveæine ekonomista najprije je potrebno voditi raèuna o tome za što sesredstva namaknuta javnim dugom koriste. (Jurkoviæ, 2002: 134)Naime, ako su rashodi nastali zbog ulaganja u razvojne programe odkojih æe i buduæe generacije imati koristi, kao npr. u izgradnjuautocesta, onda je pravednije da se dr�ava zadu�i i obvezom vraæanjaduga ravnomjerno optereti sadašnje i buduæe generacije, nego dapoveæa poreze i time optereti samo jednu generaciju.

Pri zadu�ivanju, odnosno kreiranju javnog duga potrebno je prosuditimo�e li domaæe gospodarstvo u dugom roku podnijeti teret otplateduga. Kako bi javni dug imao što je moguæe manje negativnih i štoviše pozitivnih efekata, potrebno je fiskalnu politiku uskladiti smonetarnom. Isto tako, sredstva namaknuta zadu�ivanjem trebaulo�iti u projekte koji imaju razvojno djelovanje, jer je u protivnompolitika javnog duga faktor rizika koji mo�e ugroziti buduæigospodarski razvoj.

2. Utjecaj visine javnog duga na gospodarstvo

Javni dug kao instrument ekonomske politike ima fiskalnu imonetarnu funkciju. Fiskalna uloga javnog duga oèituje se ufinanciranju stvorenoga proraèunskog deficita. Njegova je monetarnauloga razlièita i ovisna o naèinu zadu�ivanja. Ovisno o tome radi li seo zadu�ivanju dr�ave u domaæoj ili stranoj valuti, financijskom ilinefinancijskom sektoru, javni dug direktno utjeèe namonetarno-kreditne agregate u zemlji, kolièinu novca u opticaju ivrijednost nacionalne valute. Potrebno je spomenuti kako se najavnom dugu, odnosno na kupovini i prodaji dr�avnih vrijednosnihpapira temelji najva�niji instrument monetarne politike, a to suoperacije na otvorenom tr�ištu. Upravo su operacije na otvorenomtr�ištu, odnosno politika otvorenog tr�išta, najva�niji monetarni in-strument kojim se slu�e središnje banke razvijenih zemalja prireguliranju kolièine novca u opticaju. Intenzitet spomenute operacijeu pojedinim ekonomijama ovisi prvenstveno o stupnju razvijenostifinancijskog tr�išta odreðene zemlje. Središnja banka za potrebedr�ave emitira razlièite vrijednosnice, najèešæe obveznice, te ihprodaje zainteresiranim investitorima preko primarnih dilera kojiimaju poseban status i va�an su dio u provoðenju spomenute politike.(Perišin, Šokman, Lovrinoviæ, 2001: 280)



Javni dug, poglavito njegova domaæa komponenta i tr�ište dr�avnihvrijednosnica koje nastaje temeljem javnog duga va�an su instrumentukupne gospodarske i financijske politike zbog njegova utjecaja nagospodarska kretanja i stabilnost gospodarstva. Ukoliko središnjabanka koristi dr�avne vrijednosnice u okviru politike otvorenogtr�išta, ona je u moguænosti provoditi monetarnu politiku bezradikalnih ekspanzivnih ili restriktivnih mjera. Naime, ukoliko doðedo poveæane kolièine novca koja cirkulira u gospodarstvu,Ministarstvo financija mo�e emitirati tuzemne dr�avne obveznice,odnosno ponuditi ih za kupnju na financijskom tr�ištu i na taj naèinpovuæi višak novèanih sredstava iz opticaja i sprijeèiti rast inflacije.

Bitno je napomenuti kako se upravo na segmentu javnog duganajbolje ogledaju veze izmeðu monetarne i fiskalne politike, pa jetako danas politika javnog duga u razvijenim zemljama vrlo va�andio ukupnoga financijskog tr�išta i najva�nije podruèje koncipiranja iprovoðenja monetarne politike. (Perišin, Šokman, Lovrinoviæ, 2001:281)

Meðutim, ukoliko na domaæem tr�ištu ne postoji višak novèanihsredstva koji prijeti rastom razine cijena a dr�ava se zadu�ujekreditima kod središnje banke i poslovnih banaka, tada je situacijapotpuno drugaèija i taj naèin zadu�ivanja dr�ave ima potpunodrugaèiji utjecaj na cjelokupno gospodarstvo te mo�e rezultiratirastom inflacije. Kako je veæ prije spomenuto, postoje unutarnji ivanjski javni dug, a dr�ava se mo�e zadu�ivati kod raznihinstitucijalnih sektora. Svaka od tih komponenata ima odreðeniutjecaj na gospodarske prilike u zemlji koja se zadu�uje i javljaju serazlièite implikacije zadu�enja na gospodarstvo, odnosno na pojedinemakroekonomske agregate. Financiranje dr�ave na domaæem tr�ištuima jedan bitan nedostatak u odnosu na inozemno financiranje, a to jeda dolazi do crowding out efekta, odnosno istiskivanja privatnihinvesticija. Naime, ako doðe do velikog rasta domaæe komponentejavnog duga, samim time dolazi do poveæane potra�nje za kreditimate do porasta kamatnih stopa. Viša kamatna stopa nadalje dovodi dopada cijena vrijednosnih papira, što rezultira smanjenjem privatnihinvesticija. Ukoliko se dr�ava zadu�uje kod sektora kuæanstva ilipoduzeæa, osim spomenutog efekta istiskivanja privatnih investicija,neæe biti znaèajnijeg utjecaja na razinu cijena ili kolièinu novca uopticaju.



Ukoliko se pak dr�ava zadu�uje u inozemstvu, dolazi do poremeæajana deviznom tr�ištu i do pritiska na politiku teèaja. Takvi pritisciimaju utjecaj na monetarnu politiku i nameæu joj razna ogranièenja.Središnja banka prisiljena je u takovim situacijama poduzetiodreðene mjere, kao što su npr. potreba steriliziranja deviznihpriljeva te promjene teèaja. Zadu�ivanje u inozemstvu mo�e daklebiti i uzrokom poveæanja cijena, a postoji i opasnost od pojavenelikvidnosti prema inozemstvu u sluèaju prezadu�enosti, jer u tomsluèaju u vrijeme servisiranja duga dolazi do velikog odljevanovèanih sredstava u inozemstvo.

Uzima li dr�ava kredite kod središnje banke, dolazi do poveæanjaprimarnog novca, što preko novèanog multiplikatora poveæavaukupnu ponudu novca. Prema monetaristièkoj teoriji, ukoliko doðedo poveæanja novca u opticaju, a uz nepromijenjenu potra�nju zanovcem, to dovodi do poveæanja razine cijena, odnosno do inflacije.Inflacija nadalje povlaèi smanjenje izvoza koji uzrokuje porastdeficita platne bilance i porast teèajeva. (Perišin, Šokman,Lovrinoviæ, 2001)

S druge strane, zadu�ivanjem dr�ave kod poslovnih banaka nijeprisutan znaèajniji utjecaj na monetarnu politiku. Naime, poslovnebanke raspola�u s ogranièenom kolièinom novca, pa æe u tom sluèajudoæi jedino do preraspodjele sredstava u portfelju banaka na naèin daæe banke manje kreditirati stanovništvo i poduzeæa, a novacnamijenjen njima preusmjerit æe u kredit dr�avi. Meðutim, postojimoguænost da banke raspola�u viškom likvidnih sredstava iznadobvezne rezerve. U tom æe sluèaju kreditiranjem dr�ave doæi dopoveæanog obujma ukupnog kreditiranja, što nadalje mo�e rezultiratipoveæanjem kamatne stope. Tako zadu�ivanje dr�ave kod poslovnihbanaka s viškom likvidnih sredstava mo�e dovesti do tzv.sekundarnog kreiranja novca, a time i do utjecaja na promjene cijena ivanjsku ravnote�u, ali taj utjecaj nije toliko izra�en kao u sluèajuzadu�enja dr�ave kod središnje banke.

Utjecaj javnog duga na gospodarstvo, odnosno na ostalemakroekonomske varijable, uvelike ovisi i o tome za što se sredstvanamaknuta zadu�enjem upotrebljavaju. Iako se dio javnog dugakoristi za investicijske projekte, èesto se u komponenti javnog dugaogleda i poveæana razina dr�avne potrošnje jer samo dopuštanjejavnog duga skida i ogranièenje s rasta javnih rashoda. Ukoliko doðedo rasta javnih rashoda, znaèi da dolazi i do poveæanja dr�avne



potrošnje kao komponente BDP-a, a samim time i do porasta BDP-a.Meðutim, rast i razvoj gospodarstva nisu sinonimi. Rastom BDP-amjerimo rast gospodarstva, a razvoj mo�emo promatrati kaokvalitativnu kategoriju rasta, odnosno kroz rast svihmakroekonomskih agregata, razvoj industrije, prijelaz iz sekundarnihu tercijarne djelatnosti i, konaèno, kroz poveæanje blagostanjastanovništva kao jedne od najznaèajnijih mjera razvoja. Kako je veæprije spomenuto, javni dug mo�e dovesti i do poveæanja razine cijena,te istiskivanja privatnih investicija koje su takoðer jedna odkomponenti BDP-a, a one tada utjeèu na smanjenje BDP-a. Stogamo�emo zakljuèiti kako javni dug nikako ne mo�e biti instrumentpoticanja rasta gospodarstva.

Iz iznesenog moguæe je zakljuèiti kako se ne mo�e uspostaviti èvrstapozitivna ili negativna korelacija izmeðu javnog duga i razvoja. Javnidug mo�e biti opravdan u uvjetima kada se sredstva namaknutazadu�ivanjem koriste za investicije i poticanje razvoja infrastruktureili u okolnostima izuzetnih potreba za javnim izdacima. Isto tako,javni dug mo�e poslu�iti i u stabilizacijske svrhe, ali kao mjerarazvojne politike nije uspješan, pa èak mo�e i usporiti gospodarskirast. Meðutim, potrebno je spomenuti kako postoji dosta razvijenihindustrijskih zemalja koje imaju visok udio javnog duga u BDP-u.

Ukoliko javni dug koristimo za postizanje stabilizacijskih ciljevaekonomske politike, vrlo je bitno postaviti odgovarajuæu roènustrukturu javnog duga. U tom sluèaju po�eljno je da roèna strukturajavnog duga bude što dulja jer javni dug s duljim rokom otplate imarestriktivan utjecaj na agregatnu potra�nju, a time pospješujeostvarivanje ciljeva stabilnosti, posebice ako se radi oantiinflacijskim ciljevima.

3. Javni dug u Republici Hrvatskoj

Javni dug u Hrvatskoj jest dug opæe dr�ave. U opæu dr�avu ukljuèenaje središnja dr�ava, odnosno središnji dr�avni proraèun iizvanproraèunski fondovi te lokalna dr�ava. Dug lokalne dr�ave jestdug �upanija, opæina i gradova. On je mali i ima tendenciju padaudjela u BDP-u. Tako je primjerice u 2003. godini dug lokalne dr�aveiznosio samo 0,6% BDP-a. Zbog takvih kretanja duga lokalne dr�aveanalizu javnog duga moguæe je usmjeriti na dug središnje dr�ave.



Kad govorimo o središnjoj dr�avi, bitno je spomenuti da onaobuhvaæa dr�avni proraèun i izvanproraèunske fondove. Ono što sefinancira javnim dugom jest akumulirani proraèunski deficit i deficitizvanproraèunskih fondova. Javni dug u Hrvatskoj sastoji se odunutarnjega i vanjskoga javnog duga.

Tablica 1. Dug središnje dr�ave od 1999.-2003. Godine

Unutarnji dug središnje dr�ave predstavlja zadu�ivanje dr�ave nadomaæem tr�ištu kapitala, odnosno uzimanje kredita kod Hrvatskenarodne banke i poslovnih banaka te izdavanje obveznica i trezorskihzapisa. U razdoblju od 1994. do 2003. godine unutarnji dug središnjedr�ave poveæan je za 71,7%. Najveæi udio u unutarnjemu javnomdugu ima izdavanje dr�avnih obveznica, koje u 2003. godini èini57,3% ukupnoga unutarnjeg javnog duga središnje dr�ave. Središnjase dr�ava na domaæem tr�ištu u 2003. godini zadu�ivala i kreditimabanaka, koji èine 22,3% ukupnoga domaæeg javnog duga, tetrezorskim zapisima s udjelom od 20,4%. Vrlo mali udio u ukupnomedomaæem javnom dugu središnje dr�ave imaju instrumenti tr�ištanovca i krediti Hrvatske narodne banke.

340

Izvor: Bilten HNB-a.

Napomena: Dug Hrvatskih cesta, Hrvatskih autocesta te Dr�avne agencije za osiguranje štednih

uloga i sanaciju banaka reklasificiran je iz podsektora Republika Hrvatska u podsektor

republièki fond od, ukljuèujuæi, prosinca 2002. godina.

Dragica Smilaj: Javni dug i gospodarski razvoj


Vanjski dug središnje dr�ave u RH sastoji se od zadu�enja dr�ave nastranim tr�ištima u obliku kredita i izdavanja obveznica te inozemnogzadu�enja izvanproraèunskih fondova, takoðer u obliku kredita iobveznica. U razdoblju od 1994. do 2003. godine vanjski dugsredišnje dr�ave poveæan je za 50,3 milijarde kuna. Ako gledamoporast od 1996. do 2003. godine, vidimo da je inozemni dug središnjedr�ave poveæan za 37,6 milijardi kuna, odnosno on je u sedam godinapoveæan gotovo èetiri puta. Prikazane stope rasta vanjskoga javnogduga objektivnije je usporeðivati u odnosu na stanje krajem 1996.,odnosno poèetkom 1997. godine zato što je u 1995. i 1996. poveæanjetog dijela duga nastalo radi Londonskog i Pariškog kluba, dok sepoveæanje od poèetka 1997. godine mo�e promatrati kao posljedicazadu�ivanja dr�ave u inozemstvu zbog povoljnijih uvjeta otplate ilipak zbog nedostatnog kapitala na domaæem tr�ištu.

To potvrðuje i èinjenica da je javni dug središnje dr�ave u 1994.godini bio prete�no domaæeg podrijetla, dok se struktura u 2003. upotpunosti promijenila u korist inozemnog javnog duga. Naime,1994. godine udio unutarnjega javnog duga u ukupnome javnomdugu središnje dr�ave iznosio je 96,1%, dok je u 2003. godini udiounutarnjega javnog duga u ukupnom bio 38,6%, a udio vanjskogajavnog duga popeo se èak na 61,4%.

Vanjsko zadu�enje poveæano je dijelom i radi dogaðanja okoRepublike Hrvatske na meðunarodnom planu, odnosno radi stvaranjašto boljega kreditnog rejtinga zemlje. Naime, izlaskom dr�ave nameðunarodna financijska tr�išta s eurokunskim obveznicama usijeènju 1997. godine, revizorske su kuæe kreirale njezin kreditnirejting.3 Hrvatska se nadala kako æe zahvaljujuæi dobromu kreditnomrejtingu uspjeti privuæi strani kapital i poveæati strane investicije uHrvatsku. U tome se djelomièno uspjelo, meðutim ne u mjeri u kojojje planirano. Tako su primjerice u 1998. godini izravna stranaulaganja poveæana za 81,7% u odnosu na prethodnu godinu, a u 1999.za još dodatnih 75,6%. Meðutim, potrebno je spomenuti kako su do1997. godine inozemna ulaganja u Hrvatsku bila vrlo mala, pa ni takovisok postotak rasta nije garancija znaèajnijeg priljeva stranog



3 Kreditnim rejtingom zemlje ocjenjuje se njezina gospodarska situacija te politièkastabilnost i investicijska sigurnost. Povoljnija ocjena revizorskih kuæa doprinosipriljevu veæe kolièine stranog kapitala, odnosno povoljnijim uvjetima kreditiranja.

kapitala. U 2000. godini došlo je do novog pada inozemnih ulaganja uHrvatsku i to za 16,1%, dok se u 2001. bilje�i ponovni oporavak ipoveæani priljev stranog kapitala. Nakon pada za 31,6% u 2002.godini, u 2003. izravna inozemna ulaganja porasla su za 45,4% uodnosu na 2002. Tako u 2003. godini ukupna izravna ulaganja uHrvatsku iznose 12.908,8 milijuna kuna.

Uz nedostatno poluèen uspjeh u privlaèenju stranog kapitala, kaorezultat sve veæeg zadu�ivanja u inozemstvu kreiran je sve veæi javnidug, a poveæavala se i njegova inozemna komponenta. U strukturivanjskoga javnog duga va�niji je segment izdavanje obveznica.Naime, u 2003. godini obveznice su èinile 67,7% ukupnoga vanjskogjavnog duga središnje dr�ave, a krediti u inozemstvu 32,3%.

Potrebno je spomenuti kako ostali makroekonomski pokazatelji uvremenu od 1994. do 2003. godine, uz nekoliko izuzetaka, ipakbilje�e pozitivna kretanja. Naime, kretanje BDP-a i industrijskeproizvodnje te prometa u trgovini na malo u èitavom je razdoblju uporastu izuzev 1999. godine kada su svi ti pokazatelji bilje�ilinegativna kretanja zbog bankarske krize koja je te godine uzrokovalapad hrvatskoga gospodarstva. Inflacija je u cijelom razdobljustabilna, a i teèajna politika nije zabilje�ila znaèajnije nestabilnosti.Meðutim, posljednjih godina dolazi do pogoršanja i sve veæegdeficita u vanjskotrgovinskoj bilanci i na tekuæem raèunu platnebilance. To se javlja zbog toga što je porast uvoza u Hrvatsku dalekoveæi od rasta izvoza. Takvo je kretanje vrlo nepovoljno za daljnjirazvoj hrvatskoga gospodarstva.

4. Javni dug u zemljama èlanicama EU-a i zemljama u

tranziciji

Veæina zemalja u tranziciji susreæe se s istim problemima, pa tako i sproblemom rastuæega javnog duga. Koliko je visina javnog duga ideficita opæe dr�ave bitna za cjelokupno funkcioniranjegospodarstva, govori i èinjenica da su te dvije velièine odreðeneMaastrichtskim ugovorom. Naime, prema kriterijima konvergencijeekonomskih politika zemalja èlanica Europske unije (EU), apoglavito zemalja èlanica Europske monetarne unije (EMU)utvrðenim u Maastrichtu, javni dug zemalja èlanica ne bi smioprelaziti udio od 60% BDP-a, a deficit opæe dr�ave ne bi smioprelaziti 3% BDP-a. Ti su kriteriji indikativni za zemlje kandidate za



ulazak u EU i nameæu se kao jedan od uvjeta za ulazak zemalja uEuropsku uniju.

Tablica 2. Javni dug u % BDP-a u zemljama Europske

unije od 1995. do 2002. Godine

Izvor: Europska komisija

U tablici 2 vidljivo je da mnoge od zemalja èlanica Europske unije nezadovoljavaju kriterije koje nameæu svojim potencijalnim èlanicama.Tako je krajem 2002. godine granicu od «dopuštenih» 60% javnogduga prešlo pet zemalja, od kojih su Belgija, Grèka i Italija imalejavni dug koji je bio èak i viši nego li BDP tih zemalja, odnosnoprelazio je 100% BDP-a. Isto tako, zanimljivo je pogledati kretanjevisine javnog duga u pojedinim zemljama Europske unije. Vidljivo jeda je u spomenute tri zemlje od 1995. godine javni dug konstantnoprelazio granicu od 100% BDP-a. Pozitivno je to što se u navedenomrazdoblju zadu�enje u tim zemljama ipak smanjuje, meðutim, u bli�ojbuduænosti nema naznaka da bi se javni dug mogao spustiti ispodrazine od 60% koja je zadana u maastrichtskim kriterijima. Prosjeèniudio javnog duga u BDP-u u zemljama Monetarne unije kreæe se oko70% BDP-a. Unazad nekoliko godina on se takoðer smanjuje, iakovrlo sporim tempom. Mo�emo, dakle, zakljuèiti kako ni neke odnajrazvijenijih europskih zemalja koje su èlanice Europskemonetarne unije ne poštuju granicu zadu�enja od 60% BDP-a, a unekima je od njih postotak koji premašuje tu granicu vrlo visok, patako èak i prosjeèni javni dug u zemljama Monetarne unije granicu od



60% BDP-a prelazi za èak deset postotnih poena. To takoðer mo�emouzeti kao dokaz da se unatoè visokom javnom dugu mo�e postiæi ivisok stupanj razvoja. Od zemalja koje èine EMU za promatranjerazine javnog duga znaèajno je još spomenuti dvije zemlje,Luksemburg i Irsku. Naime, kako je vidljivo iz tablice 2. javni se dugLuksemburga tijekom promatranog razdoblja konstanto kretao narazini od samo 5 do 6% BDP-a. Irska je, s druge strane, u 1995. godiniimala javni dug na razini 82,7% BDP-a. Tijekom godina Irska jesmanjivala udio svojega javnog duga u BDP-u i to u znaèajnimpoenima, pa je tako u 2002. godini dosegnula razinu od 33,4%, èimeje postala druga zemlja Europske unije s najmanjim javnim dugom,odmah iza Luksemburga. Taj je podatak još zanimljiviji akoistaknemo da je još 1992. godine irski javni dug iznosio više od 100%BDP-a te dr�ave.

Na grafikonu 1, na kojem je prikazan javni dug zemalja u tranziciji odkojih su neke veæ postale èlanicama Europske unije a druge sukandidati, uoèavamo jednu sasvim razlièitu sliku. Naime, u �elji dapostanu èlanice spomenute integracije sve zemlje kandidati, asadašnje nove èlanice EU-a, odr�avale su svoj javni dug u niskimpostocima BDP-a ili barem ne tolikima da prijeðu spornu granicu od60%.

Grafikon 1. Javni dug u % BDP-a u 2002. godini u nekim novim

èlanicama EU-a te u zemljama kandidatima za pristup EU-u

344

Izvor: MMF

Dragica Smilaj: Javni dug i gospodarski razvoj


Od zemalja koje su u svibnju 2004. godine postale punopravneèlanice EU-a, Maðarska je 2002. godine imala najviši javi dug, koji jeiznosio 57,1%, ali ga je još uvijek uspjela zadr�ati na prihvatljivojrazini. Slijede je Poljska s 46,0%, Slovaèka s 44,3%, te Slovenija s28,4%. Èeška je jedna od zemalja koja je u 2002. godini imalanajmanji javni dug, koji je iznosio 19,5% BDP-a. Uz taj podatakpotrebno je navesti i èinjenicu kako je Èeška jedna od razvijenijihzemalja pristupnica Europskoj uniji. Pri tome ne uzimamo u obzirsamo rast BDP-a, veæ i sve ostale makroekonomske pokazatelje, odkojih veæina pokazuje tendenciju poboljšanja. Estonija konstantnoima najmanji javni dug, koji veæ nekoliko godina ne prelazi granicuod 10,0% udjela u BDP-u.

Bugarska je, kao zemlja kandidat za ulazak u EU u iduæem kruguproširenja, svoj javni dug konstantno smanjivala od 1999. do 2002.godine i 2002. došla je na razinu od 65,2%, a u 2003. na 60,1%BDP-a. Nastavi li se taj trend, Bugarska veæ ove godine mo�eoèekivati spuštanje granice javnog duga ispod 60% BDP-a.Rumunjska pak, unatoè tome što ima nizak udio duga u BDP-u, spadau manje razvijene tranzicijske zemlje.

Iz iznesenog vidljivo je kako su neke od zemalja s visokim javnimdugom uspjele postiæi visok stupanj razvoja, primjerice Belgija, dokje za druge zemlje, kao npr. Bugarsku, otplata visokoga javnog dugabila prevelik teret i kao takva onemoguæivala je cjelokupni razvojnjihova gospodarstva. Irska je uspjela drastièno smanjiti svoj javnidug, koji je u sedam godina pao za 49,3 postotna poena, a unatoèvelikim otplatama uspjela je postiæi visok stupanj razvoja. UHrvatskoj postoji trend stalnog porasta javnog duga, a opæagospodarska kretanja ipak bilje�e konstantne stope rasta, kojemeðutim nisu dovoljne da bi se postigao kvalitetan razvojgospodarstva. Takva su kretanja gospodarstava europskih zemalja jošjedna potvrda kako je nemoguæe postaviti èvrstu pozitivnu ilinegativnu korelaciju izmeðu visine javnog duga i gospodarskograzvoja neke zemlje.

Osnovni cilj upravljanja javnim dugom4 u razvijenimgospodarstvima jest smanjivanje ukupnih troškova zadu�ivanja, dokse u tranzicijskim gospodarstvima veæi naglasak stavlja na nekesekundarne ciljeve. Tu se prije svega misli na ulogu koju vlada isredišnja banka imaju u razvoju financijskih tr�išta. Naime,refinanciranje starog duga novim, gdje bi se smanjila dominacija



izdavanja trezorskih zapisa i obveznica a poveæala ulogainstrumentima tr�išta novca, po�eljno je rješenje u zemljama utranziciji. Na taj naèin razvilo bi se domaæe tr�ište javnog duga, kojebi pridonijelo jaèem razvoju financijskog tr�išta, što bi u konaènostimoglo dovesti i do poveæanih investicija, ukoliko potencijalniinvestitori steknu povjerenje u domaæi financijski sustav.

5. Zakljuèna razmatranja

Visina javnog duga i kretanje ostalih makroekonomskih agregata uodreðenom gospodarstvu nije striktno u pozitivnoj ili negativnojzavisnosti jedno od drugog. Kako je veæ prije spomenuto, javni dugmo�e imati i pozitivne i negativne uèinke na pojedine gospodarskepokazatelje, ali u konaènici visok javni dug, posebice ako se još radi io visokoj inozemnoj komponenti javnog duga, ne mo�e pridonijetirazvoju gospodarstva i nikako ne smije biti instrument poticajagospodarskog rasta.

Svaka vlada trebala bi voditi raèuna o visini javnog duga imoguænosti njegove otplate jer kratkoroèno razmišljanje mo�eutjecati na kvalitativno su�avanje prostora za buduæe odluke.Korištenje javnog duga radi financiranja trenutnog deficita iliinvesticijskih projekata od strane dr�ave i prevaljivanje takvihtroškova na buduænost, negativno utjeèe na fleksibilnost dr�avnihfinancija i uglavnom podrazumijeva usporeni razvoj gospodarstva i uiduæim godinama.

Valja imati na umu kako javno zadu�ivanje i štete, a u manjesluèajeva koristi, koje nastaju takvim zadu�ivanjem, u konaènicipogaðaju cjelokupno stanovništvo. Kako bi se maksimizirale koristi,a štete svele na najmanju moguæu mjeru, potrebno je postaviti jasanzakonodavni okvir radi kontrole zadu�ivanja javnog sektora. Nije cilju potpunom nestajanju javnog duga jer bi tako nestali i pozitivniuèinci koje on ima na gospodarski razvoj. Cilj je svesti javni dug uodreðene optimalne granice. Optimalnom granicom javnog duga



4 Pod upravljanjem javnim dugom razumijeva se donošenje odluka o refinanciranjuili otplati javnog duga, zatim o njegovoj konverziji i reprogramiranju, emisiji novogduga, izboru roène strukture koja æe minimizirati troškove zadu�enja i sl. (Jurkoviæ,2002: 135)

mo�emo smatrati onaj iznos duga koji æe omoguæiti da se postignupo�eljni ekonomski ciljevi, konkretno ciljevi stabilizacije, razvojafinancijskog tr�išta i gospodarskog rasta, a da time nije ugro�endaljnji gospodarski i socijalni razvoj. Zemlja se, meðutim, ne smijedovesti u stanje prezadu�enosti u kojem bi došlo do financijskenesolventnosti i nestabilnosti i u kojem bi bilo ugro�eno njezinogospodarstvo. Isto tako, bitno je da kroz dulje razdoblje stopa rastajavnog duga ne bude veæa od stope rasta BDP-a, kako se krozodreðeno razdoblje zemlja ne bi dovela do stanja nemoguænostifinanciranja duga.

Dakle, u širem makroekonomskom kontekstu javne politike, dr�avatreba nastojati da je razina i stopa rasta javnog duga temeljno odr�ivate da se javni dug mo�e servisirati. Javni dug u Hrvatskoj danaspoprilièno zabrinjava, ne toliko svojom visinom, koja je još uvijekispod razine od 60% BDP-a, odreðene u maastrichtskim kriterijima,veæ dinamikom kojom se kretao posljednjih godina. Naime, stoparasta ukupnoga javnog duga u Hrvatskoj proteklih je godina bila veæaod stope rasta BDP-a.

Na osnovi svih iznesenih èinjenica mo�emo zakljuèiti kako jepotrebno uspostaviti dobar sustav upravljanja javnim dugom, koji æeomoguæiti da se iskoriste svi njegovi pozitivni uèinci, a svi oninegativni svedu na najmanju moguæu mjeru kako se ne bi ugroziosadašnji ili buduæi razvoj gospodarstva.

Summary

It is very important to pay some attention to the public debt policy inconducting the entire economic policy. Namely, besides using it to fi-nance the budget deficit, the public debt is an economic policy instru-ment with its fiscal and monetary function and as such it has certaineffect on the economic development.

This paper is about the notion of public debt, about its influence onthe development of the economy and about the size and structure ofthe public debt in Croatia. Also, a comparison with some Europeancountries is offered. Special emphasis is placed on the influence ofthe public debt on the future economic development and the aims ofpublic debt management in economically developed countries arecompared to the transition countries.



The percentage of the public debt in Croatia at the end of 2003amounted to 51.8% of the GDP. Such level of indebtedness is still notdisturbing and is below the 60% of the GDP limit set by theMaastricht Agreement. However, what is disturbing is the growth dy-namics of the public debt, which has over the past few years been in-creasing at a faster rate than the GDP.

The conclusion that this paper comes to is that the public debt has itspositive and negative implications on entire economic development,and which of them will prevail depends on the amount of the debt, onits structure, on the foreign and domestic component share and on theterm of payment of the public debt. It is thus necessary to organize agood public debt management system that will maximize the positiveeffects and minimize the negative effects of the public debt on the de-velopment of the economy.

Literatura

Bilten Hrvatske narodne banke, razni brojevi.

Dragièeviæ, A.; Dragièeviæ, D. (1999.), Leksikon ekonomije i informatike,Informator, Zagreb

Dr�avni zavod za statistiku, priopæenja Dr�avnog zavoda za statistiku,www.dzs.hr/priopcenja

Europska komisija, http://europa.eu.int/comm/economy_finance/

publications/european_economy/ee303en.pgf

Jurkoviæ, P. (2002.), Javne financije, Masmedia, Zagreb.

Meðunarodni monetarni fond, www.imf.org/external/country/indeks.htm

Mjeseèno izvješæe Vlade Slovenije, Slovenian Econimic Mirror, raznibrojevi; http://www.sigov.si/zmar/arhiv/ankazalo.php

Perišin, I.; Šokman, A.; Lovrinoviæ, I. (2001.), Monetarna politika, Fakultetekonomije i turizma "Dr. Mijo Mirkoviæ", Pula



Documents

Javni dug