Jornada Tècnica - Generalitat de Catalunya · Jornada Tècnica sobre Registres de Convenis 2008 » Introducció La primera Jornada Tècnica sobre Registre de Convenis, celebrada

Jornada Tècnicasobre Registres de Convenis

Jorn

ada

Tècn

ica

sobr

e R

egis

tres

de

Con

veni

sLa primera Jornada Tècnica sobre Registre de Convenis, que va reunir experts en la matèria de Catalunya, de l’Administració de l’Estat i de diferents comunitats autòno-mes, va servir per intercanviar experiències i reflexionar sobre quines han de ser les línies d’acció en el futur. Les diferents intervencions van posar de manifest la neces-sitat de reflexionar no només sobre els registres de convenis sinó també sobre els convenis de col·laboració i els acords de cooperació així com la necessitat d’avançar cap a una regulació més exhaustiva en aquest àmbit, tant per a l’Estat com per a les comunitats autònomes. La importància de la transparència i la publicitat dels convenis i la possibilitat de poder oferir a través d’Internet tota la informació es va exemplificar en el treball fet a Catalunya, pionera en la utilització d’Internet com eina universal de consulta del registre de convenis.

Jornada Tècnica sobre Registres de Convenis

2008

DirectorFèlix Alonso

SubdirectorAntonio Revilla

CoordinacióDiana Mampel i Isabel Muntané

EdicióMarta Rotglà

Disseny i producció gràficaHoipoi Studio

Fotografia portadaRubén Moreno

Coordinació administrativaCarme Felius

Dipòsit legal: XXXXXXXTiratge: 1.500 exemplars

Direcció General de Relacions InstitucionalsDepartament d’Interior, Relacions Institucionals i ParticipacióGeneralitat de Catalunya

Av. Diagonal, 409, 08008 BarcelonaTel. 93 552 60 95 Fax 93 552 60 50 [email protected] www.gencat.cat/dirip

Imprès en paper ecològic i reciclat

Biblioteca de Catalunya - Dades CIP

Jornada Tècnica sobre Registres de Convenis (1r : 2006 : Barcelona)

Jornada Tècnica sobre Registes de Convenis, 2008I. Alonso, Fèlix, dir. II. Catalunya. Direcció General de Relacions Institucionals III. Títol1. Convenis intergovernamentals – Espanya – Comunitats autònomes – Registres – Congressos 2. Institucions públiques – Documents administratius – Espanya – Comunitats autònomes – Congressos352(460-32)(061.3)

5

Jornada Tècnica sobre Registres de Convenis 2008

Index »

IntroduccióJosep Vendrell Gardeñes: Obertura de la jornada Catalunya, capdavantera en l’ús d’Internet La col·laboració a l’Estatut José María Vidal Beltrán: “Els convenis, instruments de cooperació vertical i horitzontal” (Primera Part)Els orígens dels convenis La regulació de les relacions intergovernamentals José María Pérez Medina: “Els convenis, instruments de cooperació vertical i horitzontal” (Segona Part) El paper del Ministeri d’Administracions Públiques La Comissió Delegada del Govern per a la Política Autonòmica L’autoritzacióEl marc jurídic El paper dels interventors Qui pot signar convenis? Perspectives de futur La Llei 4/99 Les xifres La terminologia L’informe del MAP Els requisits formals Els requisits materials El cas del País Basc i Navarra La tramitació dels convenis El Registre La cooperació transfronterera Els convenis entre comunitats autònomes Els convenis interministerials Els mecanismes de col·laboració i cooperació Carles Viver José María Vidal Beltrán Tomàs Font José María Pérez Medina José María Vidal Beltrán

13.14.14.15.17.

17.18.26.

27.28.28.30.31.32.33.34.35.36.37.38.39.40.41.42.44.46.46.47.47.49.50.52.53.

6

José María Pérez MedinaMaría Jesús García Morales : “Estat i comunitats autònomes: balanç de l’activitat convencional en els últims cinc anys”La manca d’informació El context històric La versatilitat dels convenis Convenis bilaterals per programes multilaterals L’escassetat de cConvenis multilaterals La preeminència del conveni tipus L’spending power El cas alemany El perill de descoordinació La publicitat dels convenis Les funcions dels registres de convenis Salvador Parrado María Jesús García Morales José María Pérez Medina María Jesús García Morales Jesús Blanco García Taula Rodona: “Registres de convenis de col·laboració, experiències en les comunitats autònomes”Els antecedents La informació a les Corts Un decret de mínims Publicació dels convenis Eloy Morán Méndez Context històric Una regulació insuficient El projecte de decret Obligacions previstes al projecte Ramón Salanova Alcalde Especificitats L’obligació d’inscriure Una aposta per la coordinació i la informació Antonio Revilla DelgadoL’origen del registre català Quins convenis s’hi inscriuenClassificació i tipologia

54.55.

55.56.57.58.59.60.61.62.62.67.78.78.79.80.80.81.81.

82.83.84.85.86.86.87.88.89.89.90.90.91.92.92.93.93.

7


El contingut dels convenis L’informe previ Al servei dels altres departaments Convenis informats i convenis signats El balanç Els convenis per departaments i ministeris Convenis amb altres comunitats autònomes Les aportacions econòmiques L’objecte material L’actualització del Registre El Registre a Internet Reptes de futur L’Estatut d’Autonomia La diversitat d’experiències en matèria de registres de convenisBartolomé Mora Antonio Revilla Delgado Ramón Salanova Alcalde María Jesús García Morales Eloy Morán Méndez Jesús Blanco García Ramón Salanova Alcalde Antonio Revilla Delgado Diana Mampel Alandete Eloy Morán Méndez Jesús Blanco García Ramón Salanova Alcalde José María Pérez Medina Eva Molina Carme Tolosana i Cidón: Cloenda de la jornada Una aposta de Govern Els obstacles Intercanviar experiències per progressar La col·laboració com a forma de convivència Compromís de futur

93.94.94.95.95.96.96.97.97.97.98.99.

100.100.100.101.102.102.102.103.103.103.104.104.104.105.105.106.108.108.109.109.109.110.

8

9


Presentació de Joan Saura »Conseller d’Interior,

Relacions Institucionals i Participació

El foment de la col·laboració amb l’Estat i les comunitats autònomes és un dels objectius principals de l’àrea de relacions institucionals del Depar-tament per tal d’enfortir les relacions intergovernamentals que sustenten un estat descentralitzat com el nostre. En aquest context, la cooperació esdevé fonamental perquè les administracions puguin desenvolupar les seves competències amb eficàcia i oferir un millor servei als ciutadans.

La importància d’aquesta col·laboració ha estat reconeguda en el tí-tol cinquè de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, que representa un gran avenç en la matèria respecte del text estatutari anterior. El nou Estatut preveu tant la cooperació amb l’Estat com amb les comunitats autònomes, mentre que l’anterior només feia referència a aquesta última, i preveu que els convenis siguin regulats per una llei durant aquesta legislatura. Aquest reconeixement respon a l’enorme rellevància que els convenis han adquirit en les últimes dècades en el camp de la col·laboració, ja que s’han conver-tit en el mecanisme per excel·lència a l’hora d’articular la cooperació.

D’aquesta voluntat d’avançar en matèria de col·laboració va néixer l’any 2005 el Decret de creació i regulació del registre de convenis. Aquesta norma ha suposat un salt cap endavant en el tractament sistemàtic dels convenis, la seva gestió i la seva publicitat i transparència.

Amb l’objectiu de compartir aquesta experiència i de conèixer la de les altres administracions de l’Estat, la Direcció General de Relacions Institu-cionals, del Departament Relacions Institucionals i Participació, va organit-zar la primera Jornada Tècnica sobre Registres de Convenis. La iniciativa va permetre compartir punts de vista i definir els reptes de futur per tal de continuar millorant els mecanismes de col·laboració que ens fan més eficaços a l’hora de respondre els interessos dels ciutadans.

Des del Govern de la Generalitat de Catalunya estem convençuts que cal aprofundir en les relacions entre comunitats autònomes i intensificar la nostra participació en els mecanismes de col·laboració intergoverna-mentals. Som plenament conscients que en un món cada cop més global i interdependent els governs han de col·laborar en xarxa i en tots aquells assumptes que els interessen i que afecten directament la ciutadania.

Barcelona, desembre de 2008

10

11


Presentació de Fèlix Alonso »Director general de Relacions Institucionals

del Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació

Aquest llibre recull les intervencions dels diferents experts que van participar en la Primera Jornada Tècnica sobre Registre de Convenis, ce-lebrada a Barcelona el 3 de maig de 2006. Aquestes sessions de treball que organitza la Direcció General de Relacions Institucionals tenen com a objectiu l’intercanvi d’experiències en matèria de col·laboració intergover-namental, i més concretament, en la gestió dels registres de convenis.

Recollint el llegat de l’anterior directora general, Carme Tolosana, i amb el convenciment que aquestes trobades són molt positives perquè permeten establir quin és el camí que cal seguir, hem decidit publicar aquest material, que confiem que resulti del vostre interès.

Pensem que és important fer públic el treball que es duu a terme en aquestes sessions especialitzades perquè pot ser d’utilitat a altres perso-nes i permet posar sobre el paper les principals aportacions i conclusions a les quals arriben els experts de les diferents administracions sobre uns temes que sempre generen debats enriquidors per la mateixa idiosincràsia dels àmbits dels quals s’ocupen, especialment oberts a una interpretació àmplia i diversa.

El recull reprodueix fidelment cadascuna de les ponències de la jor-nada que han estat adaptades al llenguatge escrit per tal de facilitar-ne la lectura. A més de les conferències, s’hi inclouen les preguntes i respostes que van sorgir en els debats oberts després de les diferents intervenci-ons.

El llibre és el primer volum d’un projecte més ampli de la Direcció General de Relacions Institucionals, amb el qual es vol informar de les di-ferents jornades i cursos que s’organitzen per tal que tothom que ho vulgui pugui seguir de prop el treball que es realitza al Departament en el marc de la cooperació intergovernamental, un àmbit de treball relativament recent que va evolucionant de forma profunda i ràpida.

Barcelona, desembre de 2008

12

13


Introducció »La primera Jornada Tècnica sobre Registre de Convenis, celebrada a

Barcelona el 3 de maig de 2006, va reunir experts en la matèria de Cata-lunya, de l’Administració de l’Estat i de diferents comunitats autònomes. La jornada va servir per intercanviar experiències i reflexionar sobre quines han de ser les línies d’acció en el futur.

El secretari general del Departament de Relacions Institucionals i Parti-cipació, Josep Vendrell Gardeñes, va pronunciar el discurs d’inauguració de la jornada, en el qual va subratllar la importància dels convenis com a instru-ment de col·laboració i cooperació intergovernamental així com la necessitat de donar transparència i publicitat als convenis a través d’Internet.

La primera part de la jornada la van protagonitzar José María Vidal Beltrán, director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Admi-nistracions Públiques, i José María Pérez Medina, sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del Ministeri d’Administracions Públiques, que van pronunciar la conferència titulada “Els convenis: instruments de cooperació vertical i horitzontal”.

María Jesús García Morales, professora titular de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona, va fer una exposició de les rela-cions intergovernamentals des de la perspectiva del món acadèmic.

En la segona part de la jornada, es va celebrar una taula rodona en què van participar: Antonio Revilla, sotsdirector general de Relacions Intergo-vernamentals del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat; Jesús Blanco, cap del Servei de Relacions de les Corts de la Presidència de la Conselleria de Presidència de la Junta de Caste-lla i Lleó; Ramón Salanova, secretari general tècnic del Departament de Presidència i Relacions Institucionals del Govern d’Aragó, i Eloy Morán, sotsdirector general d’Anàlisi i Desenvolupament Institucional de la Vice-presidència d’Igualtat i Benestar de la Xunta de Galícia.

Les diferents intervencions van posar de manifest la necessitat de re-flexionar no només sobre el registre de convenis, sinó també sobre els convenis de col·laboració i els acords de cooperació així com la necessitat d’avançar cap a una regulació comuna en aquest àmbit, tant per a l’Estat com per a les comunitats autònomes.

La importància de la transparència i la publicitat dels convenis i la pos-sibilitat de poder oferir a través d’Internet tota la informació va ser l’altre tema clau de la jornada. En aquest punt, Catalunya es va presentar com un

14

exemple a seguir, ja que és pionera en la utilització d’Internet com a eina universal de consulta del registre de convenis.

Josep Vendrell Gardeñes: »Obertura de la jornada

El secretari general del Departament de Relacions Institucionals i Participació, Josep Vendrell Gardeñes, va reflexionar sobre el tema de la jornada, el registre de convenis, i, en general, sobre la cooperació intergo-vernamental. En aquest sentit, va destacar la importància que el Govern català dóna a la col·laboració i cooperació intergovernamental, tant en la dimensió vertical (les relacions de col·laboració amb l’Estat), com en la dimensió horitzontal (els convenis amb altres comunitats autònomes).

“Fruit d’aquest interès, en el Pacte del Tinell i en el pla de govern posterior es va incorporar l’objectiu d’impulsar les reformes legals que fa-cilitessin els mecanismes de col·laboració entre l’Estat i la Generalitat i entre la Generalitat i la resta de comunitats autònomes, així com de donar transparència i publicitat als convenis a través d’Internet”, va apuntar Josep Vendrell Gardeñes.

Unes mesures que, segons va explicar, tenen un objectiu doble: apro-fundir en l’autogovern i garantir l’accés dels ciutadans i ciutadanes i del con-junt de les administracions públiques a la informació sobre els convenis.

L’objectiu al qual va fer referència s’ha concretat en el Decret de crea-ció i regulació del Registre de convenis, d’abril de 2005. Una norma que, segons el secretari general del Departament de Relacions Institucionals i Participació, ha permès fer un salt qualitatiu “fonamental”. Un avenç que altres comunitats ja havien fet anteriorment amb la millora dels instruments de gestió dels convenis, posant fi, d’aquesta manera, a una situació d’una certa dispersió i falta de coneixements precisos sobre l’activitat de con-venis que s’havia dut a terme fins llavors. A més, el decret ha permès introduir un altre element fonamental, com és la transparència en aquests convenis.

Catalunya, capdavantera en l’ús d’Internet »

Tot i reconèixer que Catalunya no ha estat pionera en la creació del Registre de convenis, el secretari general del Departament de Relacions

15


Institucionals i Participació, va subratllar que Catalunya sí que és capda-vantera en la utilització d’Internet com a eina de consulta. Un instrument que permet a la ciutadania i al conjunt de les administracions públiques accedir de manera universal al Registre de convenis i a la seva base de dades.

D’altra banda, Josep Vendrell també va assenyalar l’habilitació d’una direcció específica de correu electrònic i el fet que la base de dades es troba en les diferents llengües de l’Estat: castellà, català, eusquera, gallec i també aranès. Un aspecte que va definir com a “element simbòlic impor-tant” en tractar-se de col·laboració intergovernamental.

En definitiva, “es tracta d’aconseguir que el Registre es converteixi en una referència permanent per a l’elaboració de nous convenis i per a l’es-tabliment de fórmules de col·laboració”, va assegurar Josep Vendrell. En aquest sentit, es va referir a un informe que s’ha presentat al Govern cata-là, en què es fa balanç sobre l’activitat del Registre, i que ha de permetre introduir millores per avançar en la seva qualitat tècnica.

La col·laboració a l’Estatut »

El secretari general del Departament de Relacions Institucionals i Par-ticipació també va remarcar, com a mostra de la importància que a Cata-lunya s’atorga a la col·laboració i la cooperació intergovernamental, el fet que en el títol cinquè del nou Estatut es faci una àmplia referència a les relacions de la Generalitat amb l’Estat i la resta de comunitats autònomes, que amplia i desenvolupa les referències escasses que es feien a la coo-peració intergovernamental en l’Estatut de 1979.

Bàsicament, aquest Estatut només feia referència a la cooperació en-tre comunitats autònomes, sense esmentar la cooperació amb l’Estat. Allò que fa el nou Estatut és disposar que el règim jurídic dels convenis s’hagi d’establir mitjançant una llei del Parlament de Catalunya i, en definitiva, atorga rang estatutari als convenis subscrits entre la Generalitat i l’Estat.

“Per què donem tant valor a la cooperació intergovernamental amb el decret o amb la proposta del nou Estatut?”, va plantejar Josep Vendrell. Una pregunta que ell mateix va respondre basant-se en tres raons.

La primera és perquè els mecanismes de col·laboració bilateral entre l’Estat i les comunitats autònomes han estat fórmules àmpliament utilit-zades, amb una importància creixent a causa de la seva eficàcia i utilitat. Un fet que es demostra si es té en compte que hem passat de tenir un

16

conveni, l’any 1980, a tenir-ne més de 300 en l’actualitat, a més, amb un volum econòmic important.

Una progressió que s’ha produït de forma paral·lela al desenvolupa-ment de l’Estat de les autonomies. Un estat descentralitzat, amb nivells importants d’autogovern que, segons va explicar Vendrell, requereixen me-canismes de col·laboració entre les diferents administracions per millorar l’aplicació i l’eficàcia de les seves competències i per millorar també les seves polítiques públiques. Com a exemples, el secretari general del De-partament de Relacions Institucionals i Participació va esmentar els con-venis subscrits en matèria d’habitatge, medi ambient, polítiques socials i el de foment de l’estalvi energètic, subscrit amb el Ministeri d’Indústria.

La segona raó a la qual es va referir Josep Vendrell és la necessitat de donar més impuls a la cooperació entre les comunitats autònomes per millorar la gestió de qüestions que van més enllà de l’àmbit territorial de les autonomies. Aquest és, segons Vendrell, un dels mecanismes que estan escassament desenvolupats, “un dels dèficits del nostre model au-tonòmic que cal anar superant amb un major diàleg entre les comunitats autònomes”. En aquest àmbit, va subratllar la necessitat de crear espais de cogovern en les qüestions que poden afectar les diferents comunitats autònomes.

La tercera i última raó que va argüir Vendrell és el contrast que hi ha entre la importància i l’amplitud de l’activitat de convenis amb la insuficièn-cia de la seva regulació normativa. “Si més no”, va dir, “aquest ha estat el cas de Catalunya, que s’ha intentat corregir amb el decret i, posteriorment, amb el desplegament de la llei que preveu l’Estatut”.

Finalment, el secretari general del Departament de Relacions Instituci-onals i Participació va destacar que el valor de les jornades no només rau en les ponències que s’hi presenten, sinó també en la possibilitat d’establir relacions entre diferents administracions per tal de poder aplicar polítiques públiques millors i donar una atenció millor al ciutadà.

Després de la intervenció del secretari general del Departament de Relacions Institucionals i Participació, Josep Vendrell Gardeñes, la jornada va seguir amb una sèrie de ponències a càrrec de José María Vidal Beltrán, director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Administracions Públiques, i José María Pérez Medina, sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP, el Ministeri d’Administracions Públiques.

17


José María Vidal Beltrán: »“Els convenis, instruments de coopera-ció vertical i horitzontal” (Primera part)

Primer de tot, el director general de Cooperació Autonòmica del Minis-teri d’Administracions Públiques, José María Vidal Beltrán, va afirmar que la iniciativa de la jornada “pot reportar un benefici important en posar en comú les experiències respectives en el Registre de convenis, tant des de les comunitats autònomes, com des del mateix Ministeri d’Administracions Públiques”.

La intervenció, amb el títol genèric “Els convenis: instruments de coo-peració vertical i horitzontal”, es va dividir en dues parts. En la primera José María Vidal Beltrán va analitzar el marc general de les relacions de coo-peració i els convenis i en la segona, que va anar a càrrec de José María Pérez Medina, el ponent es va centrar en un comentari específic sobre els convenis i el seu registre, analitzant, entre altres aspectes, la relació jurí-dica, la participació, les dades estadístiques, la tipologia, el procediment i la inscripció.

D’altra banda, José María Vidal Beltrán va destacar que “tot i que la Constitució estableix les pautes generals del que hauria de ser un procés de descentralització política, manté un gran silenci respecte a les formes de relació, participació i cooperació entre les comunitats autònomes i l’Es-tat, tal com seria desitjable en un estat descentralitzat”.

Els orígens dels convenis »

“No obstant això”, va afegir José María Vidal Beltrán, “aquestes ne-cessitats d’autoorganització i traspàs de competències, que van ser les primeres tasques de construcció de l’Estat autonòmic, ben aviat es van completar amb uns mecanismes de participació i col·laboració entre l’Es-tat i les comunitats autònomes”. Va ser en aquest moment quan van co-mençar a sorgir els primers convenis, les primeres conferències sectorials, les comissions bilaterals i altres mecanismes de cooperació.

En aquest sentit, José María Vidal Beltrán va apuntar que, al principi, aquests mecanismes de cooperació van ser objecte de certa desconfi-ança per part de les comunitats autònomes, que els van percebre, en un

18

primer moment, com una possibilitat de perdre atribucions competenci-als o, si més no, de la recuperació per part de l’Estat de part de l’espai perdut en aquest procés de descentralització. Una valoració, que segons va explicar, es va veure agreujada amb l’intent d’aprovar la Llei orgànica d’harmonització del procés autonòmic (LOAPA) i la sentència posterior que va recaure sobre la llei esmentada, la qual, tot i que va reconèixer la necessitat de cooperació i no va afectar especialment les previsions de la llei en aquest apartat, sí que va condicionar el debat polític posterior i va frenar el desenvolupament que haurien pogut tenir aquests mecanismes de cooperació.

“Per tot això”, va assegurar José María Vidal Beltrán, “la història de la col·laboració a Espanya s’ha dut a terme al marge de les previsions legals perquè es va iniciar, bàsicament, amb els decrets successius de traspàs, que en molts casos ja recullen la necessitat pràctica d’aprovar convenis”. D’aquesta manera, l’any 1979 ja es van aprovar 14 convenis, i l’any passat se’n van aprovar 684 entre l’Estat i les comunitats autònomes.

Més lent va ser el desenvolupament i la constitució d’altres mecanis-mes de cooperació, com les conferències o les comissions sectorials, va explicar el director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Ad-ministracions Públiques. La primera Conferència Sectorial va tenir lloc el 1981 amb el Consell de Política Fiscal i Financera, fins aleshores, amb 29 conferències o consells sectorials, en els quals participen ministres i consellers autonòmics, els quals van fer un total de 76 reunions durant el 2005. A banda dels convenis, les conferències o consells sectorials i altres òrgans de suport, José María Vidal Beltrán va remarcar l’existència d’altres mecanismes, com les comissions bilaterals o els plans i programes conjunts, que constitueixen el marc general de la cooperació que es fa a Espanya.

La regulació de les relacions »intergovernamentals

Aquest procés i la seva regulació escassa va posar en evidència la necessitat d’una juridificació d’aquests mecanismes i, si més no, de les re-lacions intergovernamentals. Una regulació que va arribar amb l’aprovació del títol primer de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, i amb la posterior reforma d’aquesta llei, que es va fer mitjançant la Llei 4/1999.

19


Amb la nova redacció d’aquesta llei, va afirmar José María Vidal Beltrán, “ja tenim com a instruments de cooperació des del punt de vista jurídic les conferències sectorials, les comissions bilaterals de cooperació, els convenis de col·laboració i els plans i els programes conjunts”.

La cara negativa de la llei és que no es va acompanyar amb unes mesures administratives de desenvolupament per impulsar l’evolució d’aquests mecanismes i, per tant, que permetessin aprofundir molt més en els mecanismes de cooperació.

José María Vidal Beltrán va destacar que, després de vint-i-cinc anys, “aquests mecanismes de cooperació han tingut uns resultats molt dispars, uns resultats que, afavorits fonamentalment pel factor de la voluntarietat i amb un règim jurídic de certa generalitat, han avançat en un marc general, però no han anat més enllà i no han potenciat i ampliat una estructura molt més cooperativa”.

No obstant això, José María Vidal Beltrán va subratllar la necessitat d’avançar molt més en la cooperació tal com posen de manifest: la trans-versalitat de nombroses polítiques públiques, la supranacionalitat de gran part de la normativa en el context europeu i les exigències ciutadanes d’una major coordinació entre les administracions públiques, a banda, òbviament, del procés endegat de reformes estatutàries. En aquest sentit, va posar com a exemple el nou Estatut d’autonomia de Catalunya, en el qual hi ha més de cent àmbits materials que preveuen alguna mena de col·laboració o actuacions coordinades entre l’Estat i les comunitats autònomes.

Simultàniament, va explicar, en l’article 183 es preveu una comissió bilateral que ha d’actuar com un marc permanent de relació entre l’Estat i Catalunya i que ha de tenir dos objectius fonamentals: assegurar la par-ticipació de la Generalitat en l’exercici d’aquelles competències estatals que afectin Catalunya i facilitar l’intercanvi de mecanismes d’informació i establir mecanismes de cooperació permanent entre l’Estat i la Genera-litat. Això, va precisar, no només succeirà a Catalunya, perquè la reforma de l’Estatut d’Andalusia preveu un sistema semblant. A més, va recordar que el nou Estatut d’autonomia de la Comunitat Valenciana, tot i que no inclou tantes previsions, també preveu aprofundir molt més en aquestes relacions de col·laboració. Pel que fa a les altres nou comunitats que en aquests moments ja estan tramitant en els parlaments els nous estatuts d’autonomia respectius, en molts d’aquests textos, en més o menys grau, també es preveu augmentar molt més aquests mecanismes de coope-ració. Fins i tot, va concloure, “podríem establir un paral·lelisme amb la

20

reforma alemanya de 1969, en la qual es va avançar més cap a aquests mecanismes de cooperació”.

D’altra banda, José María Vidal Beltrán, va assegurar que “si ara hagu-éssim de redefinir el concepte d’estat autonòmic, hi ha tot un seguit de paraules o de conceptes que seria impensable no utilitzar”. Els mateixos conceptes de participació, de cooperació, de corresponsabilitat, de lleialtat institucional i de respecte competencial són principis i valors que han de figurar en les bases del nostre model actual d’Estat autonòmic”, va afirmar.

La nova cultura de la cooperació Per tot això, José María Vidal Beltrán, considera “evident” que estem

entrant en una nova filosofia o en una nova cultura política de la coopera-ció com a element de control de l’Estat de les autonomies. El 28 d’octubre de 2004, dia en què es va reunir la primera Conferència de Presidents, és per a ell “un fet que anima aquesta nova cultura política”, tot i que matisa que es tracta d’una “data simbòlica” que per ella mateixa no ens podria dur enlloc si no s’acompanya de moltes altres actuacions que s’han anat duent a terme al llarg d’aquests dos darrers anys.

Entres aquestes actuacions, el director general de Cooperació Auto-nòmica del Ministeri d’Administracions Públiques va destacar l’acord de 9 de desembre de 2004 relatiu a la participació autonòmica en la represen-tació permanent d’Espanya davant de la Unió Europea. També va esmen-tar, entre d’altres, l’impuls i la revitalització de certes comissions bilaterals de cooperació; l’impuls que s’ha produït amb l’augment de les reunions i els temes que es tracten en les conferències sectorials; el traspàs efectiu de certes competències pendents; el respecte, “òbviament”, als processos de reforma estatutària que s’estan duent a terme; la constitució per primer cop de la Comissió Nacional d’Administració Local, i la participació de delegats autonòmics en les cimeres bilaterals internacionals. Per acabar, també es va referir, tot i que no sigui des d’una perspectiva estrictament autonòmica, a l’impuls per a la reforma del Senat o una major aplicació del principi de subsidiarietat. Un conjunt de factors han contribuït a fomentar aquesta nova cultura i una major cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes.

Per tot això, José María Vidal Beltrán pensa que “ha arribat el moment que reconeguem que estem fent el pas des d’un model d’Estat compost dual a un model d’Estat compost cooperatiu, en el qual tots aquests ins-truments de cooperació tindran un paper cada cop més fonamental”. Per

21


aquesta raó, va explicar, des de la Direcció General, tenint en compte fonamentalment les dades que tenim del Registre de convenis i els te-mes sorgits en totes les conferències sectorials, s’ha intentat sintetitzar els grans nuclis de cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes en sis àmbits.

El procés normatiu de l’Estat i de la Unió EuropeaEl primer d’aquests àmbits és la col·laboració en el procés normatiu

de l’Estat i de la Unió Europea. Aquest objectiu té com a finalitat possi-bilitar la participació autonòmica en el procés d’elaboració de les dispo-sicions generals de l’Estat, una justificació que es basa, precisament, en la mateixa distribució del sistema competencial i que es presenta com un element imprescindible en tots aquells àmbits materials en els quals la competència normativa i executiva no corresponen al mateix nivell compe-tencial. Una circumstància que pot passar, per exemple, en casos de medi ambient, relacions laborals, educació o règim jurídic de les administracions públiques. També existeixen altres àmbits d’actuació administrativa en els quals es produeixen fortes interrelacions competencials com ara les impli-cacions en polítiques mediambientals, energètiques, industrials, de serveis socials i seguretat social, agricultura i ramaderia o ordenació general de l’economia.

Un altre element en el qual és necessària aquesta cooperació, segons José María Vidal Beltrán, és el desenvolupament i l’aprofundiment gradual en el dret comunitari. Un àmbit normatiu que, progressivament, ha anat englobant nous àmbits materials i que, gràcies a la seva aplicació automà-tica (la qual ha produït allò que, doctrinalment, s’ha qualificat de mutació constitucional), constitueix un procés que limita i condiciona l’exercici de les competències, tant estatals com autonòmiques. Per tant, també obliga a buscar àmbits en els quals l’Estat i les comunitats autònomes participin i decideixin.

La col·laboració en el finançament dels serveis públicsUn segon àmbit en el qual s’està desenvolupant profundament aques-

ta cooperació és la col·laboració en el finançament dels serveis públics. José María Vidal Beltrán va considerar que aquest objectiu té com a finali-tat la concertació adequada de recursos financers consignats en els pres-supostos de les diferents administracions públiques, els quals es poden destinar a activitats similars. “Això sí”, va subratllar José María Vidal Beltrán,

22

“partint del reconeixement del Tribunal Constitucional sobre la possibili-tat que l’Estat disposi de recursos propis per finançar activitats, tot i que siguin pròpies de competències autonòmiques, sempre sobre determina-des regles i límits que garanteixin una utilització racional i adequada dels recursos”.

D’aquesta manera, va comentar José María Vidal Beltrán, s’aconse-gueix un altre valor afegit, que és la complementarietat dels recursos amb els pressupostos existents, fomentant aquelles polítiques que necessiten més ajut per part d’un poder territorial o de l’altre. Unes actuacions que es poden constatar tant en els convenis com en la utilització del procedi-ment de distribució de subvencions previst en l’article 86 de la Llei general pressupostària.

A banda de la utilització de recursos financers per part de diverses administracions públiques, existeix un altre àmbit de cooperació que re-sulta habitual, va explicar. Aquest es produeix quan dues administracions aporten amb una mateixa finalitat recursos humans i instal·lacions o infra-estructures. En aquest cas –va aclarir– es tractaria de la col·laboració en la utilització de recursos d’altres administracions i l’objectiu consistiria a posar a disposició d’una administració aliena els recursos i mitjans pro-pis, per tal que aquesta administració els pugui utilitzar en la prestació d’uns serveis públics que té encomanats o sobre els quals té competèn-cia.

Fins i tot, va remarcar José María Vidal Beltrán, juntament amb la utilit-zació dels recursos i mitjans, es pot considerar també l’intercanvi o el sub-ministrament mutu d’informació entre diferents administracions públiques. Tot això, articulat mitjançant convenis, dels quals hi ha alguns exemples, i fins i tot també mitjançant la creació d’òrgans tècnics especialitzats en els quals s’estableixen aquests intercanvis d’informació.

La col·laboració conjunta en la gestió Un quart àmbit de cooperació seria, segons va explicar el director

general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Administracions Públi-ques, la col·laboració conjunta en la gestió de serveis públics. Aquest sis-tema de distribució competencial permet, en certs casos, l’existència de recursos humans i materials de diferents administracions públiques amb una mateixa finalitat. Concretament, en l’àmbit de la cultura, que el mateix Tribunal Constitucional qualifica com una competència indistinta entre Es-tat i comunitats autònomes, s’acostuma a establir una cooperació entre

23


les diferents administracions. Aquesta cooperació pot ser mitjançant la creació de certes institucions conjuntes, com ara el cas de consorcis o altres institucions, o simplement amb una integració funcional de les dues administracions en la gestió conjunta d’aquests serveis públics.

La cooperació procedimental Un altre àmbit en el qual s’ha detectat cooperació és, en paraules del

director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Administraci-ons Públiques, el que anomenem “col·laboració procedimental”. Existeixen diferents nivells de responsabilitat política i administrativa dotats d’auto-nomia pròpia, cosa que suposa l’existència de règims jurídics diferents i, en definitiva, l’existència de procediments administratius diferents, expo-sa. Aquest fet obliga, en determinats casos, a utilitzar alguns mecanismes d’harmonització, sigui mitjançant les referències corresponents en els or-denaments jurídics respectius, sigui, en alguns casos, mitjançant l’adopció de certs acords, sense oblidar la possibilitat de consultes formals i infor-mals múltiples i constants entre les diferents administracions públiques.

La col·laboració en el desenvolupament de l’acció exterior de l’Estat

Per acabar aquest esquema breu de la cooperació i dels convenis entre l’Administració general de l’Estat i les comunitats autònomes, José María Vidal Beltrán va destacar un sisè àmbit: la col·laboració en el de-senvolupament de l’acció exterior de l’Estat. D’una banda, va explicar que en els diferents estatuts d’autonomia, moltes previsions estatutàries re-coneixen a les comunitats autònomes la facultat de sol·licitar a l’Estat la negociació d’un tractat o conveni internacional i d’aplicar els compromisos internacionals subscrits per Espanya i que es corresponen amb l’àmbit competencial de les comunitats autònomes respectives. D’altra banda, va afegir que el mateix sistema de distribució competencial exigeix que l’acti-vitat exterior de l’Estat tingui en compte en certes matèries la competència de les comunitats autònomes. No obstant això, també va precisar que en aquest àmbit –que disposa de determinats límits marcats pel Tribunal Constitucional– s’han adoptat solucions molt heterogènies. Unes soluci-ons que van des que l’Estat informa les comunitats autònomes en les con-ferències sectorials respectives d’allò que s’acordarà o d’allò que ja s’ha acordat en determinades reunions internacionals, fins a altres casos en els quals els representants de les comunitats autònomes s’han incorporat en

24

les delegacions espanyoles internacionals, tal com ha succeït darrerament en temes de medi ambient.

La cooperació transfrontereraLligat a aquest àmbit n’existeix un altre, el de la cooperació transfron-

terera, en el qual s’han articulat determinats sistemes de participació de les comunitats autònomes en les cimeres bilaterals, tant a França com a Portugal, o bé s’ha autoritzat la subscripció de convenis amb altres entitats regionals o locals de la resta de països.

D’acord amb tot això, José María Vidal Beltrán va afirmar que “podem constatar que existeixen uns àmbits molt clars en els quals, a banda de les previsions legals, la cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes està avançant”. A més, va assegurar, s’està intentant que participin de for-ma cada cop més activa els municipis, a través de la Federació Espanyola de Municipis i Províncies (FEMP) o, en alguns casos, com a municipis que es veuen afectats. En aquest sentit, José María Vidal Beltrán creu que el desenvolupament actual de l’Estat autonòmic requereix tractar una nova manera de considerar les relacions entre l’Estat i les comunitats autòno-mes. Unes relacions noves que necessàriament no s’han d’articular mitjan-çant desenvolupaments de textos normatius o canvis legislatius, sinó que, bàsicament, aquestes relacions de cooperació s’han de desenvolupar so-bre la base d’acords polítics i el convenciment mutu i que, posteriorment, poden provocar canvis o textos normatius.

Un procés imparable Un cop analitzats els àmbits de cooperació i constatada la necessitat

d’aprofundir en aquesta matèria, José María Vidal Beltrán va apuntar un con-junt de causes i de circumstàncies que actuen com a motor i que, pràctica-ment, converteixen el procés en imparable. Entre aquestes causes i circums-tàncies, va esmentar la pràctica formalització del traspàs de mitjans i serveis a les comunitats autònomes. Un traspàs que “ha de donar una estabilitat necessària al sistema de distribució competencial autonòmic, en el qual s’in-clouen també les reformes estatutàries, que aclariran molt més i avançaran en l’acotació del conjunt del traspàs i mitjans”. També va fer referència a: l’acceptació mútua de la complexitat competencial i l’assumpció del fet que sense acords el sistema de distribució de competències no està funcionant adequadament; la recerca d’un equilibri adequat entre els principis d’igual-tat i d’autonomia i intentar conjugar cada dia més aquests principis com a

25


mecanisme i com a element del sistema autonòmic; la necessitat de tractar la participació dels diferents ens territorials en la política general de l’Estat; la superació de la utilització d’instruments que tinguin vigència limitada bus-cant instruments que no s’hagin de renovar cada any, sinó que tinguin una estabilitat temporal i acceptar que actualment és obligat que prevalguin els objectius i els resultats als conflictes d’interessos.

Unes causes, que entre altres factors i circumstàncies, donen suport, segons José María Vidal Beltrán, al trànsit cap a un estat compost coope-ratiu. Ara bé, el director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Administracions Públiques creu que el simple funcionament de l’Estat autonòmic actual ens conduirà a això. En aquest sentit, va recordar que en el debat de l’Estat de les autonomies, del mes de novembre de 2005, el president del Govern va proposar com a tema per debatre en la Con-ferència de Presidents següent un acord sobre cooperació autonòmica. Una proposta que José María Vidal Beltrán veu com a possible bon punt per donar l’impuls polític necessari per consolidar aquests mecanismes de cooperació i avançar cap a aquest Estat compost cooperatiu.

Des d’aquesta perspectiva, José María Vidal Beltrán va dir que els convenis constitueixen, dins d’aquest marc de cooperació, “l’instrument d’utilització més freqüent i més consolidat de l’Estat autonòmic”. Per això, va argumentar, la seva utilització intensa respon a l’arrelament que tenia o que encara té a Espanya la pràctica de les relacions interadministratives i, sobretot, a la llibertat contractual que ofereix el conveni, que és una figura que dota aquestes relacions intergovernamentals d’una idoneïtat i flexibili-tat especials per acoblar-se a les necessitats de cadascú.

“No hi ha dubte”, va assegurar, que va ser el primer instrument de cooperació, un primer instrument que ja es va utilitzar en el mateix procés dels primers traspassos i que s’ha continuat utilitzant massivament fins a l’actualitat. Un aspecte que, segons José María Vidal Beltrán, demostra el fet que el 31 de desembre de 2005 hi havia registrats en la Direcció General un total de 8.876 acords i convenis, que estan a disposició dels professionals de la recerca o les comunitats autònomes que ho sol·licitin. A més, l’any 2005 es van registrar 550 convenis i 300 acords de desen-volupament entre l’Estat i les comunitats autònomes.

La multilateralitat dels convenis Si bé és cert que aquests acords tenen una filosofia eminentment bi-

lateral i són un instrument jurídic de característiques bilaterals, José María

26

Vidal Beltrán va explicar que “cada dia estem constatant que molts d’ells tenen continguts similars i en alguns casos es plantegen amb totes o amb un bon nombre de comunitats autònomes”. Per tant, assegura, en certs casos i àmbits, també s’estan convertint en un “instrument de caracterís-tiques multilaterals”.

En conclusió, José María Vidal Beltrán es va referir a la tasca que correspon a la Direcció General de Cooperació Autonòmica del Minis-teri d’Administracions Públiques. Aquest organisme duu a terme les tas-ques administratives de l’Estat en el marc dels convenis i, sobretot, és l’encarregat d’emetre un informe preceptiu, a partir del qual es pronun-cia la secretaria de la Comissió Delegada del Govern per a la Política Autonòmica. Aquest document és el que autoritza o no autoritza els projectes de convenis tramitats pels diferents departaments ministeri-als i organismes autònoms amb les comunitats autònomes. Mitjançant aquest informe es volen fixar, a través d’uns criteris de respecte com-petencial i de legalitat, la idoneïtat d’aquests convenis, garantint que les mateixes situacions jurídiques es tractin de forma igual per part de l’Administració de l’Estat, independentment de la comunitat autònoma que signi el conveni.

José María Pérez Medina: »“Els convenis, intruments de coopera-ció vertical i horitzontal” (Segona part)

La segona part de la conferència titulada “Els convenis: instruments de cooperació vertical i horitzontal” va ser a càrrec de José María Pérez Medina, sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP, el Ministeri d’Administracions Públi-ques.

En començar, José María Pérez Medina va voler reconèixer públi-cament el treball que fan tres funcionaris més de la Direcció General: Ángeles Moraleda, Andrés Fernández Cuervo i Ángel Sáez, que també van assistir a les jornades. Aquest últim és el cap de servei de con-venis i, segons José María Pérez Medina, és l’alma mater d’aquest sector, ja que, “el dia que deixi de funcionar la base de dades, no sé què farem”.

27


El paper del Ministeri d’Administracions »Públiques

A continuació, el sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP, va dir que “és molt interessant trobar punts de contacte comuns en la nostra feina en les comunitats autò-nomes”. En aquest sentit, va explicar que així com no hi ha dubte que l’Es-tat té una unitat, que és la Direcció General de Cooperació Autonòmica i un ministeri més o menys especialitzat en les relacions amb les comunitats autònomes, que és el Ministeri d’Administracions Públiques, de vegades els costa localitzar i trobar de manera adequada aquesta mateixa funció en les comunitats autònomes.

Per aquest motiu, el sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP va valorar molt positivament la iniciativa de les jornades organitzades pel Departament de Relacions Insti-tucionals i Participació de la Generalitat, especialment perquè, segons va dir, la iniciativa els facilita la feina d’identificar quins són els seus punts de referència en altres comunitats autònomes.

Pel que fa al tema central de la seva intervenció, és a dir, quin és el paper del Ministeri d’Administracions Públiques, José María Pérez Medina va insistir en el fet que el que ells fan és registrar els convenis i ocupar-se també de l’autorització.

En començar, va afirmar que “la lectura que podem fer dels convenis de col·laboració i l’Estat de les comunitats autònomes pot ser diferent”. En aquest sentit, va reconèixer que els seus interlocutors són bàsicament els departaments ministerials i que, per aquesta raó, la seva funció consisteix precisament a “garantir que existeixi un tracte equitatiu i just per a totes les comunitats autònomes i que no es faci un tractament de favor o de penalització a una comunitat autònoma o una altra per algun motiu que tots coneixem”. Per aquesta raó, va reiterar, “nosaltres, des del Ministeri d’Administracions Públiques, allò pel que intentem vetllar és pel tractament homogeni de l’Estat a totes les comunitats autònomes”.

Ara bé, “homogeni”, va precisar, no vol pas dir igual per a totes les comunitats, tot i que els paràmetres generals de comportament sí que han de ser equiparables i similars. Per complir amb aquest objectiu el ministeri disposa d’un instrument de caràcter orgànic, que és la Comissió Delega-da del Govern per a Política Autonòmica. Les comissions delegades del

28

Govern estan regulades en la Llei del Govern coneguda com la LOFAGE, una figura jurídica existent en el dret positiu espanyol.

La Comissió Delegada del Govern per a la »Política Autonòmica

Entre les comissions delegades, la més coneguda és la Comissió Delegada del Govern per a Assumptes Econòmics, però no és l’única. N’existeixen d’altres, va explicar José María Pérez Medina, i va remarcar que precisament una d’elles és la Comissió Delegada del Govern per a la Política Autonòmica. Es tracta d’una comissió que va tenir una activitat molt important en la dècada dels vuitanta, les actes de la qual es conser-ven en la Direcció General del Secretariat del Govern, a la Moncloa. Tot i això, José María Pérez Medina va explicar que ells tenen alguna fotocòpia d’algunes d’aquestes actes i que han conegut la seva activitat que, sobre-tot, va ser molt important en els anys vuitanta i noranta.

En aquella època, va explicar, la comissió la presidia Adolfo Martín Villa –després ho va fer Alfonso Guerra—, “gent molt coneguda en el que després ha estat el desenvolupament de l’Estat autonòmic espanyol”. En aquells anys, va prosseguir, aquesta comissió va tenir una activitat molt im-portant. Allí va ser on es va debatre el model general de desenvolupament de l’Estat autonòmic i d’on van sorgir les línies generals del que havien de ser les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes. Entre els acords que van néixer fruit d’aquestes reunions i d’aquesta activitat intensa que es va dur a terme en els anys vuitanta, José María Pérez Medina va destacar l’acord del Consell de Ministres de març de 1990, vigent actualment, el qual estableix un règim d’autorització.

L’autorització »

Aquest règim estableix que abans de signar un conveni amb una co-munitat autònoma, un ministeri l’ha de sotmetre al tràmit d’autorització de la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonòmica. Un instru-ment clau, segons José María Pérez Medina, per entendre que, en defi-nitiva, ells treballen des d’un ministeri més, el Ministeri d’Administracions Públiques, però tampoc no tenen una posició de supremacia organitzativa, ni orgànica, ni jeràrquica, respecte a la resta de departaments. Però no obstant això, subratlla Pérez Medina, “tenim la facultat de possibilitar que

29


un ministre x signi un conveni amb una comunitat autònoma”. Un tema que ell mateix defineix com a “jurídicament força discutible i, des d’un punt de vista polític, sempre delicat”.

En la pràctica, la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonò-mica es reuneix actualment molt menys, “fins i tot massa poc”, reconeix José María Pérez Medina, i argumenta que el desenvolupament de l’Estat espa-nyol ha arribat a un punt en què no cal aquest ritme intens de reunions que existia en els anys vuitanta. L’herència de la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonòmica és, però, extraordinàriament útil en el dia a dia.

Com que la Comissió Delegada es reuneix pocs cops, ara té delegada la competència per a l’autorització dels convenis en la secretària d’Estat de Cooperació Territorial, que és la nostra secretària d’Estat actual, Ana Leiva. La secretària d’Estat de Cooperació Territorial, com a secretària de la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonòmica, autoritza els con-venis de col·laboració i, a partir d’aquí, el ministre corresponent pot procedir a signar, aclareix José María Pérez Medina. Posteriorment, quan es reuneix la Comissió Delegada, es redacta un informe de tots els convenis que s’han autoritzat perquè els coneguin tots els titulars dels ministeris. Aquest instru-ment, insisteix, és fonamental i, probablement, afegeix, “és un element que diferencia el Registre de convenis que nosaltres tenim del que pugui tenir la Generalitat de Catalunya o qualsevol altre comunitat autònoma”.

El paper que té la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonò-mica i, per delegació, el Ministeri d’Administracions Públiques, és disposar d’uns criteris homogenis entre tots els ministeris. En aquest sentit, José Ma-ría Pérez Medina va admetre que “no els podem amagar que, possiblement, l’escenari més esgarrifós per a nosaltres seria que un ministeri anés signant convenis molt diferents per a diferents situacions amb cada comunitat autò-noma, amb la qual cosa tindríem un escenari pràcticament ingovernable en la realitat administrativa del dia a dia”. Per aquesta raó, argumenta, “s’ha de relacionar d’alguna manera amb l’homogeneïtat competencial en general, de la qual gaudeix l’Estat autonòmic espanyol en l’actualitat”.

“Evidentment, sempre existiran peculiaritats competencials: hi ha un règim de finançament especial per al País Basc i Navarra; hi ha, per exem-ple, policies autonòmiques a Catalunya, el País Basc i Navarra; hi ha al-gunes comunitats autònomes amb una política lingüística pròpia perquè tenen una llengua cooficial, etcètera”, reconeix José María Pérez Medina. Però “en definitiva”, afirma, “en la major part de les polítiques, quan parlem de medi ambient, agricultura, pesca, relacions laborals, assumptes soci-

30

als... el nivell competencial és pràcticament idèntic. Aquesta coincidència de títols competencials i d’instrucció de competències és, segons José María Pérez Medina, la que els fa aconsellar als ministeris que tractin de manera homogènia les comunitats autònomes.

El marc jurídic »

Respecte al marc jurídic dels convenis de col·laboració, José María Pérez Medina va comentar la regulació que hi ha sobre aquesta qüestió i que recull l’article 6 de la Llei 30/92 en la seva redacció, que la Llei 4/99 va modificar. Aquesta llei va sortir del Ministeri d’Administracions Públiques. En la reforma del 1999, José María Pérez Medina va tenir una intervenció pràcticament definitiva en el text que finalment es va redactar. La regulació dels convenis planteja, però, un problema perquè si els convenis de col-laboració es basen en la llibertat contractual de les parts per establir uns compromisos o altres, llavors pot semblar una incoherència regular-los.

Aquesta és, segons explica José María Pérez Medina, la raó per la qual en l’article 6 de la Llei de règim jurídic es fixa simplement la possibilitat d’establir convenis i poc més. La norma enumera una mica quin ha de ser el contingut dels convenis, però pràcticament no va més enllà. D’altra banda, tot apunta que les diferents reformes estatutàries van en una línia similar. En aquest sentit, Pérez Medina no es pot imaginar que “cap norma de dret positiu pugui marcar o pugui regular gaire quin és el contingut dels convenis”. “Una altra cosa”, precisa, “és que pugui marcar o pugui regular l’existència d’un registre”, i admet que tant l’any 1992 com el 1998 el Ministeri d’Administracions Públiques va tenir por de regular el contingut material dels convenis de manera profunda. Un problema que José María Pérez Medina considera que tindran totes les administracions públiques.

Ara bé, hi ha una previsió de desenvolupament reglamentari que figura en la disposició addicional tretzena de la llei que convida el Govern, gairebé l’obli-ga, a fer un desenvolupament reglamentari. Andrés Fernández Cuervo i José María Pérez Medina han estudiat aquesta norma de desenvolupament, però Pérez Medina reconeix que a ell sempre li queda “el dubte de fins a quin punt s’ha de regular en profunditat una figura que, bàsicament, parteix de la igualtat de les parts i de la llibertat contractual, com és el conveni de col·laboració”.

Bàsicament, la regulació existent es redueix als acords del Consell de Ministres de 1990, corregits el 1998, que atribueixen a la Comissió Dele-gada del Govern per a Política Autonòmica la competència d’autoritzar els

31


convenis. Una funció que, en la pràctica, administra el Ministeri d’Adminis-tracions Públiques per tal que l’actuació de l’Estat sigui coherent. “Tampoc no trobem situacions excessivament heterogènies en les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes”, afirma José María Pérez Medina. En resum, la situació actual preveu un procediment molt peculiar des del punt de vista jurídic. Un procediment que “fins i tot es pot rebatre fàcilment”, re-coneix José María Pérez Medina. En aquest sentit, el sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP admet que es poden “qüestionar” els títols que poden tenir per autoritzar els convenis de col·laboració, per establir-ne els continguts, etcètera.

Però, d’altra banda, Pérez Medina creu que “es tracta d’un procediment útil, un procediment que els ministeris accepten de bon grat, un procedi-ment en el qual el Ministeri d’Administracions Públiques gaudeix d’una certa auctoritas amb el pas dels anys en la gestió més o menys àgil i eficaç de la tramitació dels convenis”. Un procés que, segons explica, estan obligats a fer ràpidament perquè sinó aquesta auctoritas “desapareix”. I afegeix que els ministeris els consideren un punt de referència a l’hora d’elaborar un conveni de col·laboració amb la comunitat autònoma. A més, explica que intercanvien molta informació amb els ministeris i molts cops la seva feina és especialment útil. A mode d’exemple, esmenta un cas en què el Ministeri de Treball els va demanar saber quins convenis d’encàrrec de gestió hi ha amb comunitats autònomes, ja que tenia necessitat de fer un d’aquests convenis amb una comunitat determinada. Ángeles Moraleda va fer un informe complet que van enviar al Ministeri de Treball. Un document que serveix de referència perquè altres ministeris coneguin el que fa un ministeri que no és el seu. Aquesta funció d’intermediació correspon al Ministeri d’Administracions Públiques.

“Els dubtes que tenim els reconeixem amb tota sinceritat”, afirma José María Pérez Medina, i afegeix que “és allò de la presumpta supremacia del MAP respecte al que fan altres ministeris, que està avalat per aquesta figura de la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonòmica”. Però, d’altra banda, no vol insistir gaire en els dubtes perquè pensa que el sistema està força consolidat i funciona “raonablement bé”.

El paper dels interventors »

Un del avenços del MAP és que han aconseguit que els interventors re-quereixin i exigeixin als ministeris corresponents l’escrit d’autorització que sig-na la secretària d’Estat, com a fase prèvia abans d’intervenir la despesa que

32

suposa un conveni de col·laboració. Un pas que, segons José María Pérez Medina, té “un valor extraordinari”, ja que el fet que l’interventor demani un paper que ells han fet com a requisit per intervenir la despesa suposa “la be-nedicció definitiva del document”. La complicitat del cos d’interventors es pre-senta, doncs, com un dels millors arguments a favor del procediment actual.

José María Pérez Medina també és autocrític amb la feina del Ministeri i amb la manera com funcionen els convenis. En aquest sentit, explica que el volum de gestió que tenen cada dia arriba a ser “atabalador”. Sobretot els últims dies de novembre, des del dia 15 fins al 31 de desembre, en què entra aproximadament la cinquena part dels convenis. En aquestes dates es produeix una “allau constant de convenis de col·laboració que cal auto-ritzar en qüestió de dos dies perquè s’acaba el pressupost i cal gestionar-lo amb molta rapidesa”. El fet de treballar en una mateixa activitat durant anys a aquest ritme i amb un cert continuisme excessiu fa que de vegades “s’avorreixin d’ells mateixos”, explica José María Pérez Medina, i comporta “una mica de tedi”. D’altra banda, Pérez Medina es mostra partidari que aquesta rutina no els faci “perdre el valor positiu que té la continuïtat de la feina”, alhora que insisteix que el fet que els convenis es vinculin massa amb les anualitats pressupostàries és un “problema seriós”.

José María Pérez Medina admet que evitar aquest problema “no és fàcil”, ja que les actuacions administratives tenen un principi, l’1 de gener, i un final, el 31 de desembre. Aquest aspecte, juntament amb el fet que aproximadament el 72% dels convenis tenen compromisos financers i, per tant, estan sotmesos a les restriccions pressupostàries anuals, fa que la majoria dels convenis s’acabin fent amb presses el 31 de desembre i co-mencin el nou cicle l’any següent.

Tot i que la reiteració de convenis és constant, també assegura que cada cert període de temps hi ha novetats importants i interessants. Per a ell, cada setmana arriba algun conveni que té un interès especial des del punt de vista de treballador de les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes i del tema de distribució de competències. A mode d’exemple, esmenta l’acord en virtut del qual es va pactar la gestió conjunta i la utilit-zació conjunta de l’Hospital Militar de San Fernando, a la província de Ca-dis. Una ciutat amb uns 50.000 habitants que té un hospital de la marina molt important, tot i que el Servei Andalús de Salut no tenia cap dispositiu sanitari en aquesta ciutat. Així, doncs, es va decidir fer un conveni perquè el personal atès pel Servei Andalús de Salut pogués ser atès en aquest hospital de l’armada. José María Pérez Medina considera positiu que un

33


recurs sanitari com un hospital el puguin utilitzar dues administracions de títols competencials diferents per tal d’evitar duplicitats i evitar la creació d’un hospital nou en aquella ciutat, que potser tampoc no caldria.

Qui pot signar convenis? »

La falta de flexibilitat en la signatura dels convenis és per a José María Pé-rez Medina un altre dels problemes que s’ha de resoldre. En l’àmbit de l’Admi-nistració de l’Estat només poden signar convenis els ministres, els directors i els presidents d’organismes autònoms. Un requeriment que en ocasions pot ser excessiu si es té en compte la naturalesa de les obligacions que adqui-reixen les parts. Per exemple, els delegats del Govern, en principi, no poden signar convenis de col·laboració perquè així ho preveu la legislació estatal. Això pot dur a situacions com ara que un conveni entre la Delegació del Go-vern a la Comunitat Valenciana i la Generalitat Valenciana per a un programa pilot d’atenció a dones dedicades a la prostitució a la ciutat de València, no el pugui signar el mateix delegat del Govern i l’hagi de signar el ministre de Treball. En aquest sentit, Pérez Medina creu que s’hauria de buscar una fór-mula perquè aquesta mena d’actuacions tan puntuals les puguin signar els delegats del Govern i puguin adquirir els compromisos corresponents.

Perspectives de futur »

Les tendències de futur també plantegen noves necessitats en els con-venis. Unes necessitats que han posat de manifest casos com el de l’aten-ció als immigrants que arriben en pasteres a les illes Canàries, sobretot a l’illa de Fuerteventura. Les persones que arriben, en principi, les deté la guàrdia civil o les forces d’ordre públic que són a peu de platja i que han detectat l’arribada de l’embarcació, però aquestes persones vénen molt so-vint amb uns problemes sanitaris. Els que no tenen cap problema passen al centre d’internament que té el Ministeri de l’Interior a l’illa de Fuerteventura i es troba la manera de retornar-los als seus països d’origen o de dur-los a la península. En definitiva, el tractament que la Direcció General de la policia consideri adequat. Però les persones que arriben amb problemes sanitaris, els ha d’atendre el Servei Canari de Salut, que és l’únic que hi ha.

En aquest cas Canàries ha plantejat a l’Estat la necessitat d’un meca-nisme especial de col·laboració per donar resposta a una càrrega exces-siva. Davant d’aquesta situació, José María Pérez Medina explica que han

34

plantejat, en els debats i conversacions que han tingut amb el Ministeri de Sanitat i el Govern canari, la possibilitat d’una protocol·lització d’actuacions. Aquest sistema consisteix a posar per escrit el tipus d’assistència que es requereix en cada cas i establir clarament quines són les obligacions que les parts han d’assumir segons cadascuna de les situacions que es plan-tegen. Aquests “protocols d’actuació” marquen, segons José María Pérez Medina, una línia de tendència que encara es pot desenvolupar més.

També en el camp de l’autocrítica, Pérez Medina subratlla la falta de participació dels parlaments en la subscripció de convenis en contraposició a la col·laboració protagonitzada pels executius. El sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP de-nuncia que els parlaments queden al marge d’aquest procediment, quan realment algunes vegades s’estan adquirint uns compromisos pressupos-taris importants i, fins i tot, alguns compromisos componencials.

Després d’aquesta primera part dedicada a explicar la participació del Go-vern, del Ministeri d’Administracions Públiques i de la Direcció General en els convenis de col·laboració i les raons per les quals intervenen i amb quina finali-tat ho fan, el representant del MAP va parlar de l’anàlisi que fan dels textos.

La Llei 4/99 »

En començar, va explicar el marc jurídic de referència que es troba re-collit en els articles 6 i 8 de la Llei 4/99. L’article 8 parla dels efectes dels convenis de la Llei 30/92 amb la redacció actual, que és la de la Llei 4/99. A més hi ha la disposició addicional tretzena de la llei, que està pendent de desenvolupament i de compliment. D’altra banda, es troben els dos acords del Consell de Ministres dels anys 1990 i 1998, que són els que estableixen el procediment d’autorització.

L’article 6 de la Llei del règim jurídic de les administracions públiques es refereix, bàsicament, al contingut dels convenis, a allò que ha de dir cadascun dels convenis, els òrgans que celebren el conveni i la capacitat jurídica amb què actuen cadascuna de les parts. Aquests punts s’exigeixen als ministeris que hi figurin. Aquest article també regula la competència que exerceix cada administració i el finançament, que planteja el debat sobre fins a quin punt existeix una vinculació excessiva entre convenis i finança-ment. La lletra d de l’article 6 es refereix a les actuacions que es poden desenvolupar, el pla de vigència. La e també és important i també és un punt en el qual el Ministeri insisteix molt. Aquest precepte també regula l’ex-

35


tinció o la possibilitat de denúncia, un tema que també de vegades planteja alguns punts de divergència. Es tracta, segons José María Pérez Medina, d’una enumeració a grans trets, que no té un caràcter gaire obligatori i que els ministeris compleixen fàcilment quan envien els textos del conveni.

Com a peculiaritat remarca que en el punt 4 van introduir l’any 1999 una referència als protocols generals. Aquest terme defineix aquells documents que signen els òrgans decisius polítics que contenen compromisos polí-tics però que en la pràctica representen uns continguts obligacionals molt escassos. Es tracta de documents que s’acostumen a signar amb motiu de visites institucionals o actes protocol·laris de gran importància simbòlica però que contenen poques obligacions. José María Pérez Medina admet que de vegades tenen dubtes sobre què fer amb aquests documents que els arriben des dels diferents ministeris i que normalment són l’avantsala d’un conveni de col·laboració. Per distingir aquest tipus d’actuacions dels convenis pròpiament dits les han anomenat “protocols generals”, protocols amb majúscula. Aquesta realitat és la que es pretén regular en el punt 4.

La figura del punt 5 regula les figures consorciades o de gestió en règim compartit entre diferents administracions, una figura que, segons José María Pérez Medina, ha de tenir un desenvolupament cada cop més constant en el futur. És el cas del Liceu de Barcelona, el Teatre Reial de Madrid i el Consorci per a l’Organització dels Jocs del Mediterrani, Almeria 2005. Són unes figures que poden tenir força interès pel que fa a la gestió compartida d’uns quants recursos públics de diverses administracions i que doten d’una personificació jurídica diferent aquesta nova entitat que es crea. Fins aquí el contingut de l’article 6.

Les xifres »

Respecte a les dades estadístiques, José María Pérez Medina desta-ca el nombre de convenis registrats: 8.876. Una xifra que, en la pràctica, representa un problema seriós d’emmagatzematge de carpetes. A més, com que molts convenis continuen vigents durant força mesos i anys, no es poden enviar a l’arxiu general i s’han de tenir a mà. José María Pérez Medina explica que el nombre total de convenis està estabilitzat i assegura que “no es pot fer una interpretació política en el sentit que en aquesta legislatura n’hi ha hagut menys i en aquesta n’hi ha hagut més”. Per a ell, la raó d’aquesta estabilització rau en el fet que hi ha una tendència adminis-trativa a elaborar certs convenis que es repeteixen cada any, i que, malgrat

36

que també hi ha novetats, aquestes no són numèricament significatives.Pel que fa al nombre de convenis autoritzats el 2005 pels ministeris,

José María Pérez Medina posa èmfasi en els 253 convenis subscrits pel Ministeri de Treball i Assumptes Socials. La major part d’aquests conve-nis corresponen a l’àrea d’assumptes socials, és a dir, l’àrea d’afers soci-als, allò que la Constitució anomena “assistència social”. És a dir, un títol competencial exclusiu autonòmic. En aquest sentit, Pérez Medina desta-ca que allà on hi ha un títol competencial exclusiu autonòmic hi ha més col·laboració. Això passa, segons ell, perquè l’Estat té unes aportacions pressupostàries, que són les que posa al servei de la col·laboració. Quan l’Estat té menys títol, explica, sembla que intervé més, que intervé més des d’un punt de vista financer tot i que, adverteix que “tampoc no hem de veure en aquest cas un esperit intervencionista més gran”.

Aquest fenomen es produeix en l’àrea d’assumptes socials i també en l’àrea d’esports i d’altres. En educació i ciència, sobretot el que es fa és complementar algunes actuacions que fan les comunitats autònomes. Per exemple, els programes de rutes literàries per a nens, alumnes que es des-placen d’una comunitat a una altra, o sigui, que faciliten la comunicació de l’alumnat, independentment de la comunitat autònoma on viu. José María Pérez Medina considera un valor molt positiu que el Ministeri d’Educació i Ciència es dediqui a fer aquesta mena d’activitats.

El Registre de convenis s’organitza per comunitat autònoma i per mi-nisteris. La classificació per ministeris és innegable, però representen el problema que canvien de nom i de posició de manera periòdica. Per exem-ple, en el passat existia el Ministeri de Ciència i Tecnologia, però ja no exis-teix. Ara es torna a anomenar Indústria. És a dir, àrees materials d’activitat, com poden ser energia i comerç, canvien segons la decisió del Govern de torn. Per evitar que això canviï totes les estadístiques, el Ministeri atribueix a cada conveni una àrea sectorial, com per exemple: Ministeri d’Educació i Ciència, Esport. Si, per exemple, en la pròxima legislatura, la Secretaria d’Estat d’Esport passa al Ministeri de Cultura, el que fa el cap de serveis és passar tota l’àrea sectorial d’esport al Ministeri de Cultura, de manera que hi ha una continuïtat estadística malgrat el temps transcorregut.

La terminologia »

D’altra banda, José María Pérez Medina fa esment de la terminologia que utilitzen al MAP per “no perdre’s entre la pila de documents que els arriben cada

37


dia”. D’una banda, hi ha els protocols generals, esmentats anteriorment. De l’al-tra, també hi ha el model de conveni. El MAP demana als ministeris que els enviïn un model de conveni susceptible de signar-se amb totes les comunitats autònomes, amb la finalitat d’intentar empènyer i impulsar l’establiment de línies homogènies de col·laboració amb totes les comunitats autònomes. Llavors, in-formen favorablement del model de conveni i, posteriorment, autoritzen els con-venis específics que es poden anar signant amb cadascuna de les comunitats.

També existeixen els acords de col·laboració, que tenen en comú la seva vinculació o derivació de textos ja vigents amb anterioritat. Hi ha diferents tipus d’acords de col·laboració en funció de les situacions que tracten: els acords de desenvolupament, que precisen aquelles obligacions genèriques previstes al conveni; els acords de modificació, que sense modificar el fons del tema su-posen algunes modificacions puntuals durant un determinat temps, i els acords de pròrroga, que sense modificar el contingut de les obligacions prorroguen la seva vigència més enllà del que s’havia previst en un principi. Per aquesta raó, cal diferenciar els acords de col·laboració dels convenis de col·laboració.

Seguint amb aquesta terminologia, també hi ha una distinció entre el que són convenis de subscripció generalitzada i els de subscripció singular. Una di-ferenciació que, en opinió de José María Pérez Medina, és la dada fonamental de la política general de col·laboració que pot impulsar el Govern. L’aspiració del MAP és que el nombre de convenis de subscripció general sigui cada cop més gran, cada cop més coherent i que el nombre de convenis de subscripció singular tendeixin a contenir uns compromisos més específics, més polítics, de manera que no es pugui parlar d’un tracte discriminatori a favor o en contra d’una comunitat autònoma o d’una altra. Cal destacar que el 74% dels conve-nis són de subscripció generalitzada i el 26% són de subscripció singular.

L’informe del MAP »

Quan arriba el projecte del conveni el MAP elabora un informe. En primer lloc, analitza els antecedents: objecte i contingut, el règim de finan-çament, el contingut de la vigència, la forma de seguiment i, amb això, fa unes observacions al ministeri proponent o no. Aquest és un tema delicat perquè planteja la qüestió de fins a quin punt el Ministeri d’Administracions Públiques té la facultat de dir a un altre ministeri: “Heu de canviar el con-tingut de la cinquena clàusula i no poseu això, sinó això altre”. José María Pérez Medina explica que normalment el que hi ha és una col·laboració telefònica amb el ministeri que proposa el text. El ministeri que ho proposa

38

explica perquè ha posat exactament allò i quin grau de compromís es pot adquirir amb allò. Es tracta d’una relació més o menys informal que és força freqüent. Per exemple, amb el Ministeri de Foment aquesta relació és “imprescindible”, perquè quan un enginyer comença a fer un conve-ni sobre la construcció d’una obra, els termes en què el redacta no són exactament els mateixos termes en els quals els redactaria algú del MAP. Aquest ús diferent de la terminologia pot fer que la interpretació i la lectura del conveni variïn.

Els requisits formals »

Un cop el MAP ha solucionat els dubtes sobre què s’hi volia posar i què s’hi pretenia posar, fa dos tipus d’observacions: n’hi ha una de caràc-ter formal, que segons explica José María Pérez Medina és la més “fàcil”, “la que el ministeri corresponent accepta sense cap problema”. Entre els requisits formals que s’exigeixen, hi ha, en primer lloc, que en el conveni es faci referència als títols competencials, que en ocasions són difícils de trobar. Per exemple, en el cas del conveni en base al qual el Ministeri d’Educació i Ciència ha d’aportar diners per fomentar l’ús o l’ensenyament de l’anglès en els centres escolars, el títol competencial de l’Estat costa molt de trobar perquè, realment, no en té cap; l’únic que té és una aporta-ció econòmica que fa i punt, no té cap competència.

En segon lloc, pel que fa al seguiment, el MAP insisteix en el fet que les delegacions del Govern estiguin presents en el seguiment del conveni. El mo-tiu és, segons argumenta José María Pérez Medina, que es tracta d’actuacions in situ, que es duen a terme en un espai geogràfic determinat corresponent a la jurisdicció de les delegacions de Govern i, per tant, és important que les de-legacions del Govern s’impliquin en aquest tema. De vegades, també fan una referència al tractament protocol·lari, tot i que cada cop menys. En aquest àm-bit el MAP es troba en una situació contradictòria perquè mentre que l’Estat ja ha suprimit els títols d’excel·lentíssim i il·lustríssim, les comunitats autònomes no ho han fet. Així, doncs, hi ha un decalatge protocol·lari. En aquest sentit, José María Pérez Medina afirma que esperen “que les comunitats autònomes s’animin”, tot i que admet que “de moment ningú no s’anima”.

També acostumen a incloure una observació de la vigència, que és més important que la protocol·lària. José María Pérez Medina remarca que la vigència del conveni ha de quedar clara perquè de vegades es troben textos del 1989 que no saben si han caducat o no. En aquests casos, hi ha

39


una indeterminació quant a la vigència del conveni que no és “saludable” per a la bona coherència del sistema.

Els requisits materials »

Aquests són els requisits formals dels convenis, que es transmeten als ministeris que normalment els atenen sense inconvenients. D’altra banda, hi ha els requisits que no són tan formals, els que són més de contingut, més seriosos. En aquest cas, acostuma a haver-hi una certa discussió amb el ministeri i hi pot haver unes observacions més formals. El que normal-ment es fa és un escrit del director general, una reunió o una conversació, una precisió més gran del que es pretén. En primer lloc, el MAP sem-pre exigeix l’informe del servei jurídic del ministeri corresponent. Es tracta d’una mesura de cautela elemental, ja que, tal com afirma José María Pérez Medina, volen que el que signa, per exemple el ministre de Foment, estigui avalat pel servei jurídic de l’Estat en el Ministeri de Foment.

En segon lloc, comenta José María Pérez Medina, de vegades els convenis no han de tenir disponibilitats competencials. És a dir, les com-petències són indisponibles en el dret positiu espanyol, cap administració no pot disposar de les seves competències i ningú no les pot cedir. Tam-poc no és que els convenis ho facin, però de vegades es donen algunes situacions de facto que plantegen dubtes. El que passa, aclareix Pérez Medina, “és que el mateix dret, a través de l’encàrrec de gestió, ha obert la via a una determinada fuga competencial”. Els convenis obren, per tant, aquest altre debat: fins a quin punt l’encàrrec de gestió suposa de vega-des una cessió competencial o una modificació de l’àmbit competencial? I en tercer lloc, en un conveni no s’han de tractar situacions jurídiques que aparentment corresponen al dret positiu, que aparentment han de regular una situació jurídica amb plena vigència i sempre amb vista a la seguretat jurídica.

Finalment, el conveni entre un estat i una comunitat autònoma no ha de suposar el naixement d’obligacions per a un tercer, ja que, segons apunta José María Pérez Medina, “això ens pot dur a un mal camí”. En general, hi ha poques discrepàncies o poca conflictivitat entorn dels convenis, expli-ca i afirma: nosaltres en tenim poca constància. També és cert, precisa, que “això es resol en els tribunals superiors de justícia autonòmics i que tampoc des de l’Administració general de l’Estat a Madrid no en tenim una informació puntual”. Però, no obstant això, conclou, ha estat relativament

40

escassa. Existeixen, però, casos en què un conveni ha suposat el naixe-ment d’obligacions per a tercers. Per exemple, un conveni que es va signar entre l’antic Insalud i la comunitat autònoma d’Astúries per a la congestió d’un hospital a Oviedo, en el qual hi havia unes obligacions professionals per als metges. El Col·legi de Metges d’Astúries ho va dur al tribunal, lò-gicament, com a tercer interessat. Aquesta mena de situacions són les que cal intentar evitar en els convenis, quan hi poden haver efectes per a un tercer que, sense ser part del conveni, es pot veure afectat pels seus termes.

El cas del País Basc i Navarra »

Un altre tema és el finançament del País Basc i Navarra. Com és sa-but, el País Basc i Navarra es financen amb un règim especial i, posteri-orment, aporten quantitats a l’Estat per a determinats conceptes, però no per a tots. Lògicament, diu José María Pérez Medina, “allò que no seria just és que, després, l’Estat donés diners al País Basc o Navarra per a un programa pressupostari per al qual no han aportat res”. Si féssim això, argumenta, “estaríem perjudicant totes les comunitats autònomes”. No obstant això, explica, de vegades, els ministeris no valoren aquest tema de la mateixa manera. “Allò que interessa a un ministeri concret és fer una política determinada, i això inclou el País Basc i Navarra, encara que no-saltres ho veiem des d’un altre punt de vista, encara que nosaltres consi-derem que, simplement, no és just que facin aportacions d’aquesta mena”, afirma José María Pérez Medina. I reconeix que el tema d’aquestes dues comunitats autònomes “sí que ens causa, periòdicament, alguns disgus-tos”. En aquest sentit explica com operen en aquests casos: “Demanem un informe al ministeri d’Economia i Hisenda per verificar que no tributen o que sí que tributen o que sí que aporten –més que no pas tributar, apor-ten– per aquest concepte i, segons la resposta que ens dóna Economia i Hisenda, autoritzem o no el conveni.” El que intenten sempre és vetllar perquè la proposta que fa el ministeri que proposa el conveni sigui més o menys coherent.

De vegades, comenta José María Pérez Medina a títol personal, “a tots els que hem estat gestors –jo també ho he estat en anteriors càrrecs que he tingut– ens queda el dubte si els convenis de col·laboració són una eina per fugir del dret administratiu”. En aquest sentit recorda que algun cap seu, ara fa molt temps, li deia: “No sé com fer això, un conveni

41


de col·laboració”, que amb la lliure disponibilitat de les parts sembla que quedava completament solucionat. Però aquest seria un escenari molt perillós que “afortunadament ara no es produeix” i explica que “en les relacions Estat – comunitats autònomes no és habitual que hi hagi conve-nis d’aquesta mena”. Aquesta és, segons Pérez Medina, una experiència que tots els funcionaris han tingut algun cop: sentir allò de “no sé com arreglar-ho, doncs redacta un conveni i ja està”.

La tramitació dels convenis »

Pel que fa a la tramitació dels convenis, el sotsdirector general de Re-lacions de Col·laboració amb les Comunitats Autònomes del MAP explica que, primer, hi ha una elaboració i una negociació del text del conveni per part del ministeri que proposa i l’elaboració d’una memòria justificativa. Un punt en el qual en principi el MAP no intervé. De vegades algun ministeri demana assessorament però, normalment, no és així. La fase d’elaboració i de negociació pertoca al ministeri corresponent. Després el MAP reque-reix l’informe de conformitat del servei jurídic de l’Estat, que s’utilitza com un criteri bàsic per seguir-ne la tramitació. “Si no tenim informes del servei jurídic de l’Estat”, assegura Pérez Medina, “ho paralitzem fins que no arriba l’informe que pugui elaborar”.

A continuació s’envia a la Secretaria General Tècnica del ministeri pro-ponent, i aquest pas és, segons Pérez Medina, “important”, ja que el que s’intenta sempre és enfortir el paper de les secretaries generals tècniques com a òrgan coordinador de cadascun dels ministeris. En aquest sentit, afegeix que “no som proclius al fet que la Direcció General d’Esport o de Patrimoni Cultural, o la que sigui, ens enviï directament el conveni”. Tot i que de vegades sí que arriben els convenis directament de la Direcció General del ministeri proponent, això no és recomanable perquè, llavors, els òrgans comuns del ministeri no coneixen què ha enviat la direcció ge-neral corresponent. En aquest sentit, Pérez Medina creu, en base a la seva experiència, que és “bo identificar en cada conselleria o cada departament i en cada ministeri un òrgan únic de contacte, a efectes d’aquest tipus de gestió”. Aleshores és la Secretaria General Tècnica la que envia el conveni al Ministeri d’Administracions Públiques.

Amb l’informe de la Direcció General de Cooperació Autonòmica es dóna l’autorització del projecte de conveni, cosa que correspon a la secre-tària d’Estat, com a secretària de la Comissió Delegada del Govern per a

42

Política Autonòmica. Això es fa, però mitjançant un ofici del MAP i que ella es limita a signar, tot i que de vegades, la secretària demana informació complementària. Posteriorment, es comunica al ministeri corresponent l’au-torització del conveni i es procedeix a la seva subscripció. Un cop subscrit, l’Estat està obligat a publicar-ho en el Butlletí Oficial de l’Estat, tot i que, segons explica Pérez Medina, no tots s’hi publiquen en la pràctica.

També es duu a terme una comunicació a la Delegació del Govern cor-responent. Sovint es dóna la circumstància que tot el procés es negocia a Madrid i que la Delegació del Govern corresponent, que és “a peu d’obra”, no sap el que es vol fer. Per acabar el procediment es fa una comunica-ció global a final d’any al Senat sobre els convenis que s’han autoritzat en aquest període en compliment del reglament del Senat respecte a la Comissió General de Comunitats Autònomes. Hi ha una unitat de docu-mentació autonòmica que depèn de la Comissió General de Comunitats Autònomes, a la qual subministren moltíssima documentació sobre l’Estat, les comunitats autònomes i les seves relacions.

El Registre »

Finalment, Pérez Medina exposa la inscripció en el Registre de conve-nis: algunes dades que fan ells i la numeració dels convenis, entre altres coses. En el Registre de convenis del MAP es fan servir dos dígits: el pri-mer dígit és per a la comunitat autònoma segons l’ordre protocol·lari de constitució, és a dir, els convenis 01 són del País Basc, els 02 són de Ca-talunya, els 03 són de Galícia, etcètera. Van de l’1 al 19. També hi apareixen Ceuta i Melilla. A més, hi ha un número correlatiu, l’històric, el qual ja va pels vuit-cents o el nou-cents. Aquesta és la numeració del conveni. Un cop s’arriba a aquest punt, s’obre un expedient amb els principals documents i es graven una sèrie de dades a la base de dades, que són: el ministeri i la comunitat autònoma participant; l’àrea sectorial –fonamental perquè per-met canviar una àrea sectorial d’un ministeri a un altre quan es produeix una reestructuració ministerial–; les dates clau, que són la data d’autorització, subscripció i publicació en el BOE. També s’inclouen l’objecte del conveni -que es tracta en poques línies- els continguts financers i la vigència. Pel que fa a la vigència, també s’anota la dada de la vigència per saber quins són els convenis vigents en cada moment, cosa que “no és senzilla”.

Els continguts financers constitueixen, segons Pérez Medina, un dels temes “més interessants” i, a la vegada, “més perillosos” dels convenis de

43


col·laboració. El finançament autonòmic és objecte d’una lectura pública i dels mitjans de comunicació social dia rere dia, i genera un debat cons-tant. A més, els diputats acostumen a fer sovint preguntes parlamentàries sobre aquest tema. Unes preguntes que neixen del desig que té tot elegit o electe d’identificar quina és l’acció de l’Estat en la seva circumscripció territorial per poder identificar perfectament allò que es fa i allò que no es fa.

Pérez Medina es mostra partidari que es coneguin les dades del fi-nançament autonòmic però alhora que posa de manifest que, de vegades, costa identificar la totalitat de compromisos financers. Per exemple, expli-ca, hi ha molts convenis del Ministeri de Foment, convenis d’obra pública, en els quals el que es fa és quantificar en percentatges l’aportació de les parts. Com ara, dues terceres parts les paga l’Estat; el terç restant, la co-munitat autònoma o, fins i tot, una entitat local, també pot aportar el solar, per exemple, per construir un poliesportiu. I si ens preguntem: quina és l’aportació de Mollet del Vallès? Doncs no se sap. S’ha d’anar al preu de mercat a veure què val aquest solar. Per tant, veiem que en ocasions hi ha dades que poden resultar enganyoses.

“Nosaltres tenim les dades, però la veritat és que en les publicacions que ara estem fent o en les llistes que traiem i que enviem a les persones que ens ho demanen expressament, no els posem”, assegura Pérez Medi-na. Les dades no són secretes, però si es fan públiques s’ha d’explicar per què els continguts financers són els que són. I aquest és un terreny “una mica relliscós”, “el qual dóna peu a interpretacions errònies i, en segon lloc, perverses. I, a més, no sempre certes, que és el pitjor del cas”.

A més, s’escanegen els documents bàsics del conveni. Abans, expli-ca Pérez Medina, s’escanejava tot l’expedient, però com que el nombre de pàgines que té cada expedient al final és excessiu ara s’escanegen: l’escrit d’autorització, l’informe de la direcció general i el text sotmès a autorització.

Pérez Medina esmenta tres punts importants en els quals pot ser que hi hagi alguna diferència entre el Registre de convenis que té la Genera-litat i el del MAP. En primer lloc, Pérez Medina fa referència a la utilització que es fa del Registre de convenis. En aquest sentit, explica que el món parlamentari és un dels principals interessats a fer-los servir, ja que a l’hora d’elaborar iniciatives parlamentàries s’interessen en els convenis de col-laboració, els convenis signats, els compromisos financers existents, entre altres elements.

44

En segon lloc, el MAP envia llistes a les delegacions del Govern per-què sàpiguen com està la situació, i també als ministeris que ho demanin. Això és important perquè, segons apunta Pérez Medina, de vegades, la secretaria general tècnica no s’ha assabentat de quins són els convenis del seu ministeri. I, en tercer lloc, hi ha mitjans universitaris i mitjans eco-nòmics que s’interessen pel Registre de convenis de col·laboració. També hi ha comunitats autònomes interessades, tot i que “és veritat que menys”, admet Pérez Medina, i explica que això passa perquè tenen dificultats per identificar quins són els seus punts homòlegs en les comunitats autòno-mes. En aquest sentit, reitera que “és veritat que hem tingut relativament pocs intercanvis amb comunitats autònomes de base de registres de con-venis”. En aquest àmbit, la Generalitat de Catalunya ha estat “pionera”, ja que, fins ara, és la comunitat autònoma amb qui més contacte ha tingut el MAP pel que fa al Registre de convenis, en canvi, amb altres comunitats autònomes no ha estat així.

Un punt que diferencia el Registre del MAP i el de la Generalitat de Ca-talunya és que, mentre que el Registre de la Generalitat registra tot tipus de convenis de col·laboració, no només els que signa amb l’Estat, el Registre del MAP recull estrictament els convenis de col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes. Això és perquè l’habilitació del MAP per fer aques-ta tasca ve donada de la Comissió Delegada del Govern per a Política Autonòmica i, per tant, no es poden extralimitar d’aquestes funcions.

Tot i així, Pérez Medina explica que sovint detecten convenis entre l’Es-tat i una comunitat autònoma en què també participa una entitat local. Això és molt freqüent en els convenis subscrits pel Ministeri de Foment. Per exemple, si hi ha un soterrament de la línia ferroviària de Renfe en el seu pas per la ciutat de Màlaga, és obvi que intervingui el Ministeri de Foment, la Junta d’Andalusia i també l’Ajuntament de Màlaga. Quan això passa, de vegades, el MAP ha de donar dades sobre aquest tipus de convenis a la Direcció General de Cooperació local, però, en principi, aquestes dades no s’introdueixen en el Registre del MAP. És a dir, si només intervé la comunitat autònoma, sí que s’introdueixen, però si només és Estat-Ajunta-ment no les registren.

La cooperació transfronterera »

En segon lloc, tenen un registre de convenis de cooperació trans-fronterera, amb un contingut d’una àrea ja diferent del que són els con-

45


venis de col·laboració Estat – comunitats autònomes. Hi ha un conveni de cooperació, en el si del Consell d’Europa, que s’anomena Conveni de Madrid, de cooperació en entitats frontereres, d’entitats territorials fronte-reres dels països membres.

Això es va desenvolupar en el Tractat de Baiona, que estableix els conve-nis de col·laboració entre Espanya i França. És a dir, el Tractat de Baiona és un tractat hispanofrancès que habilita que les entitats territorials d’una banda i de l’altra de la frontera puguin signar convenis de col·laboració. També hi ha un tractat paral·lel amb la frontera portuguesa: el Tractat de València signat amb Portugal. En aquest cas, el que hi ha és la constitució de la CTP, la Co-munitat de Treball dels Pirineus, de la qual formen part Catalunya, Aragó, Na-varra, País Basc, Aquitània, Migdia-Pirineus i Llenguadoc-Rosselló, és a dir, les set regions d’una banda i de l’altra de la frontera. Malgrat que en aquest cas, l’Estat no intervé, el MAP va registrar aquest conveni. Ara bé, ho va fer com a unitat encarregada del seguiment de la cooperació transfronterera, no pas dels convenis de col·laboració Estat – comunitats autònomes.

Pérez Medina comenta que entre territoris limítrofs hispanofrancesos hi ha aproximadament 24 convenis de cooperació transfronterera. Entre aquests acords figuren el tractat pel qual es va constituir la CTP, la Comunitat de Tre-ball dels Pirineus; el conveni de la Seu d’Urgell amb un poble limítrof de l’altra banda de la frontera francesa, i el de la Generalitat amb l’Ajuntament de Perpi-nyà. És a dir, precisa Pérez Medina, que algunes fórmules de col·laboració en aquest sentit sí que existeixen i es tenen registrades però, subratlla, no com a convenis de col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes.

La tercera peculiaritat és el conveni que correspon a l’acció exterior de les comunitats autònomes. Aquest és un tema vell en el qual sempre hi ha hagut una mena de silenci o d’indeterminació respecte a quina és la possibilitat d’acció exterior de les comunitats autònomes, explica Pérez Medina. És cert que, aleshores, el Tribunal Constitucional va convidar l’Es-tat a fer una regulació, afirma. El que passa, assegura, “és que l’Estat mai no va gosar o va ser tímid...; en fi, mai no va considerar oportú el moment de regular l’acció exterior de les comunitats autònomes”.

La realitat és, però, que, per una via o una altra, normalment via ambai-xades i en relació amb el Ministeri d’Afers Exteriors, se subscriuen conve-nis entre comunitats autònomes o entitats territorials espanyoles i ajunta-ments amb altres regions europees o altres països d’altres estats o, fins i tot, amb estats propis. És el cas, per exemple, d’un conveni signat entre la Junta d’Andalusia i el Govern d’Hondures per a la creació d’un centre

46

de salut a Tegucigalpa. En aquests casos, el Ministeri d’Administracions Públiques no té cap mena de competència. De fet, assegura Pérez Me-dina, “les tenim a títol de simple curiositat, però també és cert que com a persones preocupades pel seguiment de l’Estat autonòmic”. Aquests convenis, que corresponen a l’acció exterior de les comunitats autònomes o altres entitats territorials espanyoles, no són objecte d’un registre formal perquè, entre altres raons, alguns els detecten i d’altres, no. Ara bé, els que detecten, explica Pérez Medina, els conserven.

El MAP subministra força informació i facilita dades a les persones investiga-dores que treballen en aquest tema, així ho va fer amb el professor de la Univer-sitat de Madrid Juan Carlos I, Fernández Casadevante, que va escriure un llibre sobre convenis o acords internacionals signats per comunitats autònomes.

Els convenis entre comunitats autònomes »

En quart lloc, tampoc no formen part de la competència del MAP els convenis entre comunitats autònomes, un tema que també es preveu en els estatuts d’autonomia i en la reforma estatutària, i que tindrà la seva vigència o importància. Tot i que no forma part del Registre del MAP, també són del seu interès i si se’n troben algun el guarden, el conserven, l’analitzen i el llegeixen.

Pérez Medina explica que hi ha dos tipus de convenis entre comunitats autònomes: els que van a les Corts Generals i els que no hi van. En aquest sentit, assegura que el procediment establert en l’article 145 de la Constitu-ció s’ha complert només en prop de quinze ocasions. La resta, no han anat a les Corts. Ara bé, la publicitat que avui en dia té qualsevol tipus d’acte fa que cap conveni quedi amagat. Així doncs, en revisar la premsa de qualsevol comunitat autònoma sovint es detecta que s’ha subscrit un conveni amb una altra comunitat. En aquests casos, moltes vegades inclús es pot disposar del text per Internet, de manera que s’aconsegueix el text i es conserva.

Els convenis interministerials »

En cinquè i últim lloc, es troben els convenis interministerials, és a dir, els convenis que signen dos ministeris entre ells i que tampoc formen part de la competència del MAP. Ara bé, mitjançant el BOE, Pérez Medina comenta que moltes vegades els conserva a través d’algunes fotocòpies especials o de relleu especial. L’encàrrec de gestió és un dels temes més recurrents en aquest tipus de convenis en els últims temps. Es tracta d’aquells convenis

47


en què una unitat de l’Estat encarrega part de la seva gestió mitjançant un encàrrec de gestió a una altra unitat d’un altre ministeri.

Els mecanismes de col·laboració i »cooperació

Després de les ponències, va començar el debat en què els participants van opinar i plantejar qüestions sobre el contingut de les conferències.

Carles Viver »

En començar, Carles Viver, director de l’Institut d’Estudis Autonòmics, va felicitar els conferenciants José María Vidal Beltrán i José María Pé-rez Medina per haver aportat una informació molt rellevant i va assegurar que coincidia no només amb la importància de la informació, sinó amb les valoracions, sobretot amb la valoració general que un estat políticament descentralitzat actualment no pot funcionar si no té ben establerts uns mecanismes de col·laboració i de cooperació.

Respecte al contingut de la ponència de José María Vidal Beltrán, Carles Viver va voler matisar l’afirmació del director general de Cooperació Autonòmi-ca del Ministeri d’Administracions Públiques, en què deia que s’ha de passar de manera definitiva de l’estat compost dual a l’estat compost cooperatiu. En aquest sentit, va afirmar que hauríem d’arribar a un punt intermedi entre aques-tes dues vessants: entre la part de dualisme que ha de conservar qualsevol estat políticament descentralitzat per poder continuar sent-ho i la part absolu-tament necessària de cooperació i de coordinació. “Que no ens torni a passar allò que nosaltres anem quan els altres ja tornen”, va advertir Viver i, en aquest context, va explicar que l’estat federal cooperatiu paradigmàtic, Alemanya, està tornant endarrere perquè “havia anat molt lluny en el tema de la cooperació”. En aquesta línia, es va mostrar partidari de trobar un punt d’equilibri.

Els límits a la col·laboració Viver va insistir en el fet que l’Estat no pot funcionar si no hi ha col·laboració

i cooperació, però, també es va mostrar partidari de trobar uns límits a la col-laboració i la cooperació i saber fins on s’han de duu aquests mecanismes “absolutament necessaris”. Un aspecte que considera important, entre altres coses, per preservar la transparència perquè els ciutadans sàpiguen qui és

48

el responsable últim d’aquestes actuacions. Una transparència que, segons Viver, es perd quan tots els poders exerceixen al mateix temps les mateixes competències, per exemple, “a través d’una multitud de convenis, sovint poc publicitats”. Quan això passa, no queda clar qui és el responsable de què.

Carles Viver es va mostrar preocupat per una qüestió relacionada amb l’anterior: la del finançament condicionat de les comunitats autònomes mit-jançant convenis. En concret, es va referir a aquells convenis que signen l’Estat i les comunitats autònomes en matèries competencials que són exclusives de les comunitats i que consisteixen en el fet que l’Estat aporta finançament condicionat. El problema és que sovint l’Estat regula en de-tall les condicions per donar el finançament, amb la qual cosa condiciona l’establiment de polítiques pròpies i, fins i tot, l’exercici de competències executives que corresponen a les comunitats autònomes. En aquest sentit, va formular la pregunta següent: Fins a quin punt aquesta actuació que s’està repetint no suposa una vulneració de la jurisprudència del Tribunal Constitucional assentada i reiterada des de l’STC 13/92 i recollida, gaire-bé de forma literal, en el nou Estatut d’autonomia de Catalunya?

La jurisprudència del TC afirma que, si no té competències o si només en té de bàsiques, l’Estat pot destinar els recursos econòmics de què dis-posa a allò que vulgui, a qualsevol matèria, però ho ha de fer marcant uns objectius més generals i, per descomptat, sense condicionar l’exercici de les competències de les comunitats autònomes, explica Viver. Una juris-prudència que, segons Viver, no sempre es respecta, ja que, de vegades, aquests convenis “semblen contractes d’adhesió” en els quals es diu a les comunitats autònomes “o agafen els diners i fan el que jo els dic o es que-den sense finançament”. Per aquesta raó, Viver denuncia que molts cops les comunitats autònomes es veuen obligades a signar aquests convenis per obtenir el finançament, però, a canvi, es condicionen les seves políti-ques en àmbits que són de competència exclusiva.

En conclusió, Viver va voler aclarir: “No estic dient que no haguem de transitar per la via de la cooperació i la col·laboració, perquè em sembla absolutament fonamental, però sí que afirmo que hem de veure els límits d’aquests mecanismes.”

José María Vidal Beltrán »

El director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Adminis-tracions Públiques, José María Vidal Beltrán, va agrair-li les paraules i va dir

49


que coincidia amb ell, ja que “és un debat que hem tingut molts cops, so-bre la necessitat de tenir molt present els límits competencials per aplicar els mecanismes de cooperació”. Però, per a Vidal Beltrán, “el que passa és que en aquests moments hem de donar una empenta a la cooperació”. En aquest sentit, va apuntar que el mateix disseny de l’Estatut d’autonomia de Catalunya “n’és un exemple”, ja que en aquest text la cooperació i la parti-cipació de la Generalitat amb l’Administració general de l’Estat es planteja en més de cent supòsits.

Això demostra, segons Vidal Beltrán, que “el sistema que fins ara tení-em és un sistema encotillat que hem de superar”. “No ens passarà com a Alemanya, perquè el problema del Bundesrat és sobre un altre concepte i un altre model”, va assegurar. I va insistir que no s’ha de tornar endarrere perquè encara s’han d’articular determinats mecanismes. A més, Vidal Beltrán considera que “el Senat també és un punt clau per entrar en aquest joc cooperatiu”. Amb tot, va afegir que encara s’ha d’avançar i molt en l’àmbit de la cooperació, però tenint sempre en compte “aquest joc d’on és el límit”. En aquest cas, va assegurar, “podríem parlar d’una llei, la Llei de dependència, que condiciona el sistema nacional de de-pendència”. I també es podrien esmentar, segons ells, altres exemples en què l’Estat sí que decideix donar suport o abocar-se en una política i, a canvi, dóna uns diners però exigeix unes condicions a les comunitats autònomes.

Vidal Beltrán va matisar, però, que en aquest punt el que s’ha d’analit-zar és la llei concreta, i els seus objectius i mecanismes, i no els sistemes de cooperació en general. En aquests supòsits, el director general de Co-operació Autonòmica del Ministeri d’Administracions Públiques coincideix amb el senyor Viver sobre l’actuació de l’Estat, ja que, els dos creuen, en base a la jurisprudència del TC, que l’Estat pot donar un plus de diners, però sense tocar el sistema bàsic de la comunitat autònoma. Per resoldre aquesta qüestió, esmenta com a exemple el text que es va articular en la darrera Conferència de Presidents sobre la despesa sanitària. “En els acords que s’han tancat sobre aquesta qüestió, s’ha arribat a cert acord respecte on eren els límits i s’ha respectat l’àmbit competencial de la co-munitat autònoma”, explica. A més, afegeix, “ja s’han signat acords amb totes les comunitats autònomes”.

No obstant això, Vidal Beltrán pensa que, per defugir tot formalisme i restricció, “hem de començar a dir que ens dirigim cap a l’Estat compost cooperatiu com un element que actualment és cada cop més necessari,

50

per moltes justificacions que plantejava abans i moltes altres que podríem debatre, en una societat com l’actual i en l’estat actual de les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes, independentment de la cura que hàgim de tenir per no trencar els límits competencials, ni excloure l’ade-quació necessària en la utilització i importància dels mecanismes bilaterals o multilaterals”.

Tomàs Font »

En la seva intervenció en el debat, Tomàs Font, president de la Co-missió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya, es va referir a alguns aspectes relacionats amb la figura mateixa del conveni o acord com a instrument de cooperació en un context més ampli, i així va desta-car que hi ha elements comuns entre els convenis en relació vertical amb les comunitats autònomes (entre l’Estat i les comunitats) i els convenis en relació horitzontal (entre comunitats autònomes).

Pel que fa al procediment d’elaboració o de signatura dels convenis, Font va subratllar que, en aquest cas, l’Estat només intervé en alguns ca-sos, en els que són part natural. Però, en canvi, va dir, des del punt de vista de les comunitats autònomes, aquestes intervenen tant en els convenis amb l’Estat, com amb la resta de les comunitats autònomes. En aquest cas, va apuntar, “potser també caldria plantejar-se una mica els procedi-ments, no només en la manera com els regula el Decret de l’any 2005 de Registre dels convenis, sinó en tot el procediment d’elaboració, de la seva autorització, del seu informe, tal com succeeix a l’Estat”. I va afirmar: “L’ex-periència de l’Administració de l’Estat en l’autorització i el registre de con-venis a les comunitats autònomes potser ens serà útil en aquest sentit.”

Els òrgans consultius En aquest sentit, va remarcar que s’hauria de tenir en compte el fet

que són molts els òrgans o la legislació de diverses comunitats autòno-mes, inclosa la catalana, que preveuen la intervenció dels òrgans consul-tius de les comunitats autònomes en la signatura o abans de la signatura de convenis, en alguns casos amb l’Estat, i en d’altres, entre comunitats autònomes. Però en aquest punt es diferencien, assegura. En el cas de Catalunya, explica, es preveu en la recent Llei de la Comissió Jurídica As-sessora la intervenció potestativa d’aquest organisme en la signatura de convenis amb l’Estat o amb les comunitats autònomes. Es tracta de posar

51


sobre la taula què poden aportar aquesta mena d’intervencions que es preveuen en altres comunitats: a Andalusia, Galícia, Canàries, València. El mateix Consell d’Estat té aquí la seva competència, aclareix.

“¿Què pot aportar pel que fa a la tipologia de l’instrument de coope-ració, al mateix contingut de la seva adequació a l’ordre constitucional i estatutari, a aquesta visió més de conjunt horitzontal i no només sectorial en les intervencions de col·laboració de les diferents administracions pú-bliques?”, pregunta. I en aquest sentit, proposa que es tinguin en compte aquests instruments o aquests elements procedimentals que poden apor-tar una visió més transversal i no només sectorial. A més a més de la inter-venció de la Comissió Delegada de Política Autonòmica, amb la seva de-legació a la secretària d’Estat, en la signatura del moment de l’autorització Tomàs Font pensa que en els moments previs a aquesta signatura, és a dir, pel que fa a la seva qualificació, al seu informe, pot ser molt útil disposar d’elements transversals en les comunitats autònomes pertinents.

La igualtat entre comunitatsTomàs Font també es va voler referir, en segon terme, a la preocupació

del MAP sobre la idoneïtat de la figura del conveni i la qüestió de la igual-tat i la no-discriminació en relació amb el conveni singular en l’exercici de determinades polítiques. És aquí on, segons Font, es planteja el tema de la igualtat, la uniformitat o la diversitat i la diferenciació en la cooperació i, per tant, en la construcció de l’Estat autonòmic. Segons ell, aquest és un tema “que cal tenir molt en compte, sobretot des de l’Estat”, ja que, argumenta, “la comunitat autònoma signant ja es preocupa del seu tractament singu-lar, tret que es vegi obligada a signar un contracte d’adhesió i prou”. Efec-tivament, Font creu que, des del punt de vista de l’Estat, aquesta qüestió ja està present, tal com demostra el fet que no tots els convenis són sobre model, sinó que també hi ha un 20% de convenis singulars.

Ara bé, Tomàs Font adverteix que la presència de la diversitat, del caràcter específic de situacions concretes no atempta o no ha d’atemptar contra qüestions d’igualtat, ja que, al seu parer, “aquest ni tan sols hauria de ser el punt principal de preocupació pel que fa a la política de coope-ració”. En aquest sentit, Font va preguntar als ponents si la idea que en algun moment s’havia plantejat d’establir una norma general en matèria de cooperació (sigui l’Eix general de cooperació, sigui l’Acord general de cooperació) signada per totes les comunitats autònomes de l’Estat, d’uns instruments que emmarcarien la cooperació, preveu aquest tractament no

52

sempre uniforme, sinó també diferent de les figures de la cooperació quan sigui pertinent.

José María Pérez Medina »

En resposta a la qüestió plantejada per Tomàs Font, José María Pérez Medina, sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Co-munitats Autònomes del Ministeri d’Administracions Públiques, va voler aportar una dada addicional: quins són els ministeris que tracten igual totes les comunitats i quins són els ministeris que no ho fan. En aquest sentit, va afirmar que allà on incideix una activitat que té uns efectes im-mediats sobre la ciutadania, destaca la igualtat, és a dir, en els ministeris de treball, educació, etc. “En aquests àmbits, tots són iguals”, insisteix. En aquests casos, afirma Pérez Medina, “em sembla el mateix perquè al final estàs valorant igual un ciutadà, o l’Estat finalment aporta el mateix a una activitat que repercuteix en el benestar d’un ciutadà que viu a Múrcia, que viu a Catalunya o que viu a Galícia.”

No obstant això, va destacar, ministeris com el de Foment i Medi Ambi-ent, per exemple, són clarament diferents. En aquest cas, “són desiguals”, “en aquest percentatge de 76-24, i, en el cas de Treball, aquest percen-tatge pot ser de 100 a 0, però a Foment serà de 10 a 90 a favor de la de-sigualtat”. En aquest sentit, va assegurar, “tampoc ens ho hem de prendre al peu de la lletra”.

La garantia del MAP Pérez Medina va explicar “amb la boca petita” que el que també passa

és que el Registre del MAP va començar l’any 1987, aproximadament, com “un instrument de desconfiança envers els ministeris”. En aquesta línia, va afirmar que la feina del MAP és defensar el bon tracte a les comunitats autònomes i defensar el respecte constitucional de les competències, la distribució competencial de competències. Una tasca per a la qual “la feina dels ministeris podria suposar un obstacle”, va destacar, i va explicar que “tot el tràmit d’autorització va en aquest sentit: regarantir un sistema que eviti el tracte de favor motivat per impulsos polítics d’un i de l’altre”.

El sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comu-nitats Autònomes del MAP va defensar el paper del Ministeri i va afirmar que “nosaltres hem de fomentar el model, fomentar l’autorització prèvia i intentar que els ministeris no actuïn amb massa llibertat perquè això no se-

53


ria bo per a les comunitats autònomes”. “Atempta això contra la igualtat?”, es va preguntar, i va afirmar: “És clar que sí”. Com a exemple, va posar un conveni en matèria d’educació, en el qual el Ministeri d’Educació contracta uns auxiliars de llenguatge, d’anglès, per a totes les comunitats autònomes. “Ho ha de fer amb totes les comunitats?”, va preguntar José María Pérez Medina als assistents. I va dir que, en la seva opinió, sí. Aquest tipus de situacions, va explicar, són força homologables o força extensibles a totes les comunitats autònomes, tot i que “també és veritat”, va reconèixer, que hi ha situacions especials com ara la de les illes Canàries o el soterrament de la línia fèrria a Màlaga, que no responen a una tendència general.

José María Vidal Beltrán »

Respecte a la qüestió de l’Acord General de Cooperació General, el director general de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Administraci-ons Públiques, José María Vidal Beltrán, va dir que la regulació actual és una regulació “molt escassa”.

A l’hora de tractar la manera d’avançar en el marc de cooperació Estat – comunitats autònomes, la primera pregunta que es planteja José María Vidal Beltrán és si s’ha d’avançar a través d’una llei o a través d’un acord. En aquest sentit, va explicar que ells són partidaris, “a pesar de les inter-pretacions periodístiques”, d’avançar a través d’un acord. Això és a causa que, per a ell, la cooperació “s’ha de basar en acords”. Probablement, en acords i impulsos polítics, va matisar.

Vidal Beltrán pensa que la iniciativa del president del Govern, tal com es va plantejar en el Debat de l’Estat de les Autonomies, sí que es pot dur a terme, ja que pot ser “l’element clau”. El director general pensa que, en termes molt generals, “tampoc no caldrà arribar a més”, però que “un acord que impulsi la cooperació autonòmica és el punt de partida”. Ara bé, també va apuntar que, posteriorment, per articular aquests mecanismes de cooperació sí que, en alguns casos, probablement caldrà cert desenvolupament legislatiu.

A mode d’exemple, va esmentar la creació d’un consorci interterritorial amb “menys rigidesa que la figura actual”. Una figura jurídica en la qual podrien participar “Estat, comunitats autònomes i, fins i tot, municipis per a la gestió de determinades polítiques públiques”, i considera que “pot ser molt bona per a les relacions Estat – comunitats autònomes”.

També va destacar que la Llei 30/92, fins i tot amb la reforma de 1999, “s’ha de millorar”, per exemple, possibilitant la reunió per videoconferèn-

54

cia de les conferències sectorials. Segons Vidal Beltrán, aquesta reforma permetria avançar molt més i evitar moltes despeses, sobretot en algunes àrees rígides, com agricultura i pesca. Per tant, va assegurar, “en aquest cas sí, en una fase 2 i sobre aspectes puntuals, caldrà veure quins aspec-tes de la regulació es duen endavant”.

Un altre tema, que Vidal Beltrán imagina “serà especialment delicat”, és tot el tema de l’acció exterior. En l’acció exterior, va explicar, “caldrà veu-re si hi ha alguna mena d’acord o no n’hi haurà cap respecte a la manera com s’avança en un futur”. En aquest sentit, Vidal Beltrán va assegurar que les comunitats autònomes “han de participar en l’acció exterior de l’Estat, però, al mateix temps, també caldrà exigir que l’Estat conegui totes les visites que fan tots els presidents de comunitats autònomes a l’exterior, i caldrà buscar una coordinació de totes les actuacions, salvant l’àmbit competencial de cadascun”.


Per acabar, José María Pérez Medina va voler aclarir un últim punt respecte al tema del finançament dels convenis. En aquest sentit, va assegurar que l’import del finançament condicionat que dóna l’Estat mit-jançant aquestes subvencions “més o menys encobertes” sota la forma de conveni, a Espanya tampoc no és especialment important.

“Si comparem els ingressos, els pressupostos d’ingressos autonò-mics amb les aportacions finalistes de l’Estat, tampoc no pensem que estem parlant d’unes quantitats que condicionen la política autonòmica”, va afegir. Pérez Medina es va mostrar comprensiu amb el plantejament que això pot significar, en algunes ocasions, comprar l’autonomia amb di-ners. Ara bé, també va advertir que pensant això, que si pensem així, que la compra és barata, “tampoc no són gaires”. Per acabar, va admetre que “tenim la Llei de la dependència en perspectiva, que l’escenari canviarà i potser ja no serà predicable la dependència”, però va insistir que “parlem de quantitats modestes”.

La ponent següent de la jornada va ser la doctora María Jesús García Morales. L’encarregat de presentar-la va ser Antonio Revilla, sotsdirector de Relacions Intergovernamentals del Departament de Relacions Institucionals i Participació, qui va dir que: “María Jesús, professora titular de dret constitucional de la Universitat Autònoma de

55


Barcelona, és l’autoritat universitària de referència en matèria de con-venis de cooperació. Tots els que hem intentat aprendre alguna cosa en aquesta matèria hem anat a parar als seus informes anuals, que en aquest moment marquen l’avantguarda de la matèria. I en aquesta lí-nia, avui hem volgut disposar de la seva presència i estic absolutament convençut que la seva participació serà summament interessant i molt formativa per a tots.”

María Jesús García Morales: »“Estat i comunitats autònomes: balanç de l’activitat convencional en els últims cinc anys”

En començar, María Jesús García Morales va valorar molt positivament la iniciativa de les jornades, perquè permeten compartir visions diferents: la visió des de dins de l’Administració i la visió de l’àmbit acadèmic. En la seva intervenció, la professora titular de dret constitucional de la Universitat Au-tònoma de Barcelona va fer balanç del que ha estat l’activitat convencional entre l’Estat i les comunitats autònomes, sobretot en els darrers anys.

La manca d’informació »

García Morales va dir que “afirmar que la col·laboració és una cosa important en el funcionament de l’Estat autonòmic és una obvietat. I és obvi perquè les diferents instàncies, el poder central i els ens territorials, han de tenir una forma àgil d’exercir les seves competències per enfocar problemes que, cada cop més, són supraterritorials o que precisen un en-focament global”. “No obstant això –va precisar– se saben molt poques coses de la realitat de la cooperació.” Per aquest motiu, García Morales va plantejar un balanç de l’activitat convencional en l’Estat autonòmic partint de les dades de les quals disposa com a espectadora externa, que són fo-namentalment les dels butlletins oficials. La professora va voler matisar això, perquè “hi ha molts més convenis dels que es publiquen i, sens dubte, mol-ta més col·laboració de la que apareix en aquests mitjans”. En aquest sentit, va exposar algunes reflexions sobre el desenvolupament i el règim actual d’aquest instrument en les seves dues dimensions: vertical i horitzontal.

56

García Morales va afirmar que “els convenis són una de les moltes fórmules que existeixen per articular la col·laboració entre el poder central i les comunitats autònomes o entre les mateixes comunitats autònomes”. També va explicar que no es tracta d’un fenomen aïllat, sinó que “formen part d’un entramat cooperatiu complex, que generen aquest fenomen ano-menat les relacions intergovernamentals”.

El context històric »

Pel que fa al context històric, García Morales va explicar que la Cons-titució de 1978 i els estatuts d’autonomia en la seva versió inicial no van preveure aquestes relacions de manera integral, a diferència de la manera com ho estan encarant els processos de reforma estatuària actuals: l’Es-tatut de la Comunitat Valenciana i, en particular, les propostes d’Estatut d’autonomia de Catalunya i d’Andalusia, que tracten aquest tema amb una visió molt més global i també molt més adequada a la rellevància actual que tenen aquestes relacions.

Un cop fet aquest repàs, va dir que “el primer que crida l’atenció en l’Estat autonòmic és la gran descompensació que existeix entre la col-laboració vertical i l’ús molt reduït dels convenis entre comunitats autòno-mes”. Es tracta d’una tendència, va explicar, de la qual “ja se n’ha parlat molt, que s’ha consolidat i que constitueix un dels trets característics del sistema espanyol davant de la major part dels països políticament des-centralitzats de l’entorn europeu”. Segons García Morales, en aquests sistemes la col·laboració “no és que sigui una cosa habitual, sinó que es percep com una cosa natural i necessària per al funcionament d’aquests països”. En canvi, va apuntar, “a l’Estat espanyol, les relacions de col-laboració es formalitzen de manera majoritària i gairebé exclusiva a escala vertical, i la tècnica per excel·lència són els convenis entre les dues ins-tàncies”.

En aquest sentit, va remarcar que “els convenis verticals han adquirit un pes notabilíssim en les relacions intergovernamentals. Des del principi de l’Es-tat autonòmic, aquest instrument ha estat el vehicle habitual de cooperació entre el poder central i les comunitats autònomes. Es van començar a subs-criure en els anys vuitanta i des de llavors, el seu nombre no ha parat de créi-xer fins a arribar al volum que els ha mostrat amb anterioritat José María Pérez Medina. Així, doncs, actualment, cada any se subscriu, pel cap baix, un volum normal diari de 500 convenis”.

57


Ara bé, García Morales també va advertir que “el pes quantitatiu tan destacat d’aquesta figura no significa que sigui qualitativament la més im-portant”. En aquest sentit, va explicar que “els convenis són l’última peça d’una decisió que arrenca d’una conferència sectorial, del desenvolupa-ment d’un programa o d’un pla conjunt que també sol néixer d’una confe-rència d’aquesta mena. Són molts els sectors i els projectes que s’articu-len a través d’aquesta tècnica, cosa que en demostra la gran flexibilitat per encarar els problemes més diversos”.

La versatilitat dels convenis »

“Aquesta polivalència i aquesta versatilitat que tenen els convenis es mostra tant des del punt de vista funcional, com des del punt de vis-ta material”, ja que –segons va argumentar– “aquest instrument serveix per articular les accions més variades en els sectors més diversos de l’acció pública, des d’un sector clàssic de l’activitat convencional, com són els serveis socials, fins a sectors emergents, com són la investi-gació amb cèl·lules mare o accions d’implantació de la societat de la informació”.

La professora titular de dret constitucional de la Universitat Autòno-ma de Barcelona va precisar a continuació que el nombre tan gran de convenis està estretament lligat al fet que la majoria dels que se signen en el nostre país responen a convenis tipus. “És a dir –va aclarir– un mateix text que se subscriu amb totes o amb la major part de les comu-nitats autònomes, tot i que no es fa de forma multilateral, sinó bilateral”. En aquesta línia, va destacar que “cada any la gran majoria dels conve-nis que se signen responen a convenis d’aquest estil i que la majoria d’aquests convenis tipus tampoc no són una novetat”. Es tracta, va dir, de programes que en molts casos tenen una llarguíssima trajectòria i només uns quants apareixen per primer cop aquest any. “Aquest modus operandi peculiar s’ha implantat en el nostre sistema i, lògicament, pro-voca que el nombre de convenis, al qual se n’afegeixen de nous, no pari de créixer”, va afirmar.

A continuació, García Morales va relatar que els anys vuitanta va començar el programa en matèria de farmacovigilància i en els anys noranta van aparèixer moltíssims programes sobre serveis socials i as-sistència a immigrants. A més, va explicar que des de 2000 s’estan desenvolupant convenis per elaborar programes d’Internet en l’Aula o

58

del Pla Ciutats Digitals. En aquest sentit, va destacar que els convenis de farmacovigilància, de serveis socials i d’immigració es continuen subscrivint després de 2000, tot i que, en molts casos, faci “més de vint anys que es repeteixen”. Es tracta, segons explica la professora, de convenis tipus que desenvolupen programes generals sobre un àmbit específic.

Convenis bilaterals per programes »multilaterals

Per aquesta raó, assegura García Morales, aquesta manera de pro-cedir genera una col·laboració que és materialment multilateral perquè es tracta del mateix programa en totes les comunitats autònomes, tot i que s’ha formalitzat bilateralment per tal de concretar les actuacions i les apor-tacions de cada part. “Aquesta preferència per articular les relacions con-vencionals d’una forma bilateral s’ha convertit en un dels trets de l’Estat autonòmic”, afirma. En el cas espanyol –explica– la peculiaritat rau en el fet que la bilateralitat no serveix per resoldre problemes específics entre l’Estat i la comunitat, sinó que “s’utilitza com a mètode d’actuació general en les relacions de col·laboració de l’Estat amb totes o la major part de comunitats autònomes, tot i que es tracta de desenvolupar un programa que és idèntic en totes elles”.

Per això, va explicar que els convenis multilaterals pròpiament dits, aquells que se subscriuen entre l’Estat i, al mateix temps, totes o diver-ses comunitats autònomes “són poquíssims”. La Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, va preveure com una gran novetat l’anomenat Conveni de Confe-rència Sectorial, fins i tot en l’exposició de motius aquesta figura apareix com una de les novetats estel·lars de la llei. No obstant això, subratlla García Morales, després de tots aquests anys de vigència d’aquesta norma, “els convenis de conferència sectorial són molt escassos”, alhora que assegura que a ella n’hi consten només dos: un que es va subscriure l’any 1997 i un altre que es va signar l’any 1998, sobre reconeixement de títols. És més, va insistir: “L’objectiu de la llei de fomentar aquesta mena de col·laboració multilateral potser no s’està aconseguint a través del conveni de conferència sectorial, perquè quan l’Estat i les comuni-tats autònomes han decidit formalitzar un pacte d’aquesta mena, no han recorregut normalment a aquest instrument, sinó a convenis multilaterals

59


que no revesteixen la forma de conveni de conferència sectorial.” Segons García Morales, “aquests convenis també són molt poc nombrosos i, no obstant això, representen iniciatives, que, en alguns casos, són molt interessants”.

L’escassetat de convenis multilaterals »

En els darrers anys, explica, n’hi haurà una mitja dotzena, però, “al-guns tenen molt interès”. A mode d’exemple, va esmentar el conveni for-malitzat entre l’Estat i 12 comunitats autònomes per al Consorci sobre l’Alberguisme Juvenil. “En el nostre país, haver creat un consorci d’aquest abast multilateral tan gran és un fet insòlit”, assegura García Morales, i matisa que “és insòlit perquè aquesta mena d’òrgans creats a través de convenis multilaterals són molt habituals en els sistemes europeus del nostre entorn”.

Un altre conveni multilateral, també molt interessant, segons explica García Morales, va ser el que van subscriure el Ministeri de Sanitat i di-verses comunitats autònomes per a la utilització conjunta de bases de dades per posar en marxa la targeta sanitària, que es va formalitzar inici-alment amb sis comunitats, però que posteriorment l’han ratificat moltes més comunitats. García Morales explica que “l’objectiu d’aquest conveni és integrar les bases de dades en la posada en marxa de la futura targeta sanitària i que el document expedit en una comunitat pugui ser reconegut en una altra”.

Una altra iniciativa també interessant d’abast multilateral, segons la doctora, ha estat “el conveni per establir un centre col·laborador d’Es-panya, en cada comunitat autònoma, d’un institut que es dedica a la investigació en matèria d’infermeria, l’anomenat Institut Joanna Briggs”. Aquest institut tindrà centres col·laboradors en diferents països, un dels quals serà Espanya. Els centres es crearan en les comunitats autònomes i s’ha optat per formalitzar la participació de les comunitats en aquesta mena de projecte i donar-li un caràcter estatal a través d’un conveni d’aquest estil.

Lògicament, precisa García Morales, “la subscripció de tots aquests convenis multilaterals és anecdòtica si el nombre se situa dins de l’activitat convencional de cada any”. No obstant això, argumenta, “el simple fet de la seva signatura multilateral és rellevant perquè la seva existència significa reconèixer uns àmbits de possible acció multilateral –encara molt pocs–,

60

que a més es decideix formalitzar a través de convenis que tenen aquest caràcter”.

La preeminència del conveni tipus » Una qüestió que cal plantejar-se, segons García Morales, és: “A què

es deu aquesta infrautilització en el nostre sistema d’una eina tan habitual en els països del nostre entorn?” “Tot i que potser no hauria de ser així, i això ho llanço com a hipòtesi”, diu la professora titular de la UAB, “potser es deu a la gran implantació que té el conveni tipus com a forma d’actua-ció preferida, tant per part de l’Estat com de les comunitats autònomes”. Un tipus d’actuació, afirma, que potser ha impedit veure els avantatges que presenten aquesta mena de casos, de moment aïllats, però “interes-sants”. “L’Estat i les comunitats autònomes utilitzen els convenis per dur a terme accions conjuntes en un seguit d’espais que, any rere any, sembla que s’han anat consolidant com a espais de col·laboració convencional”, afirma. I en aquest sentit, explica que en aquests àmbits s’actua de forma concertada i, sobretot “s’aporten un seguit de recursos financers”. “Es tracta d’una col·laboració extraordinàriament sectoritzada”, assegura.

Són programes, continua, que “es projecten sobre àmbits molt con-crets i no hi ha dubte que el sector capdavanter és el de serveis socials, ja que gairebé dues terceres parts de l’activitat convencional es concentra en aquest àmbit de l’acció pública”. És una concentració claríssima, afirma la professora titular de la UAB, perquè “el recurs als convenis en la resta de sectors se situa a força distància respecte a la proporció que adquirei-xen en els serveis socials”.

L’Informe de col·laboració del Ministeri d’Administracions Públiques de 2004 conté una anàlisi “interessantíssima” de la importància que té la incidència del sector per a la formalització de la col·laboració. Es tracta, segons García Morales, de “la peça bàsica” per avaluar la col·laboració, ja que: determina el quantum de la col·laboració (si n’hi ha molta o poca), el contingut (financer, finalista o normatiu) i la tècnica a través de la qual s’ha de formalitzar aquesta cooperació. “L’objectiu principal o, fins i tot, l’únic contingut de molts convenis és fixar la quantitat de diners que han d’aportar les parts en l’any en curs per aquesta vinculació que hi ha entre el conveni i l’exercici pressupostari”, assegura García Morales. Concreta-ment, explica, “l’any passat hi va haver una onada de convenis que es van signar el 15 de desembre”.

61


Sobretot, es tracta dels convenis en matèria de drogodependències, que van signar la pràctica totalitat de les comunitats autònomes el 15 de desembre d’aquell any, justament quinze dies abans que acabi l’any, perquè es tanca l’exercici pressupostari i la finalitat del conveni és trans-ferir diners a les comunitats (específicament, el contingut és fixar l’apor-tació del Ministeri de l’Interior per a un programa en matèria de drogode-pendències). “Aquesta tècnica s’ha convertit en una forma de transferir fons de l’Estat a les comunitats autònomes o completar el finançament d’aquestes comunitats”, assegura García Morales. “Curiosament”, apunta, “els sectors en què més es produeix aquest recurs a la col·laboració con-vencional –i amb aquesta funció del conveni– no és en els àmbits en els quals hi ha títols competencials de les dues parts, sinó en aquells en què la competència és exclusiva de les comunitats autònomes”. “El cas més clar és el dels serveis socials”, assegura la professora titular de la UAB, alhora que també esmenta el sector del turisme, “perquè els plans de dinamització turística i d’excel·lència turística també tenen una llarguíssima trajectòria en l’activitat convencional en el nostre país”. En aquests casos, els convenis exerceixen aquesta funció d’ajut financer a projectes idèntics en totes les comunitats, cosa que contribueix a aquesta línia d’homogeneïtat d’accions en totes les comunitats autònomes.

L’spending power »

“Aquesta forma d’utilitzar el conveni per tal de territorialitzar l’spending power, el poder de despesa del poder central, avalada amb matisacions per la jurisprudència del Tribunal Constitucional, existeix en altres siste-mes, però la peculiaritat en el cas espanyol rau, no tant en la via a través de la qual s’articula –en aquests sistemes, els convenis també serveixen per obtenir diners–, sinó en les dimensions que tenen els convenis signats amb aquestes finalitats, perquè això no té comparació amb altres països de l’àmbit europeu”, explica la doctora María Jesús García Morales.

En aquest sentit, la professora titular de la UAB explica que els con-venis verticals no tenen aquest matís marcat de col·laboració d’ordre financer en les experiències comparades més properes. Per exemple, diu, “a Àustria o a Alemanya, el primer que sorprèn és que gairebé no hi ha convenis verticals”. “A Àustria hi ha dos o tres convenis entre el bund i els länder l’any, i d’aquests dos o tres convenis, de vegades, només un té un contingut financer. El cas més conegut és el conveni que signen

62

la federació i els länder per al finançament de la sanitat en el sistema austríac. La resta dels convenis que subscriuen la Federació i els län-der serveixen, per exemple, per a objectius més finalistes o bé d’ordre normatiu, com ara fixar conjuntament la quantitat màxima de sulfur en el fuel, mesures d’insonorització de camps d’aviació o, un tema que allí preocupa molt, com són els models de sistemes de salvament”, concreta García Morales.

El cas alemany »

Respecte al cas alemany, García Morales sosté que es tracta d’un cas “diferent”. I explica: “A Alemanya la col·laboració vertical, sobretot d’ordre financer, està expressament taxada per la Constitució i la seva regulació és resultat d’una reforma constitucional duta a terme el 1969. Aquesta cooperació vertical a través de convenis amb aquest compo-nent financer només es pot produir en dos casos, que són els previstos per la Llei fonamental de Bonn. D’una banda, les anomenades tasques comunes en l’àmbit de la planificació conjunta i del foment de la inves-tigació (el primer sector es troba bloquejat des de fa temps; el segon sí que funciona). I, d’una altra, les anomenades tasques comunes imprò-pies, que són ajuts financers que pot donar la Federació als länder, però sempre condicionats a certs pressupòsits com el desenvolupament eco-nòmic o evitar desigualtats socials. Només en aquest marc s’articulen els convenis verticals de contingut financer. Per exemple, això ha originat una onada de convenis des dels anys noranta, sobretot de la Federació amb els nous länder en matèria de mesures de sanejament o de desen-volupament urbanístic”.

García Morales explica que la col·laboració convencional té un caràc-ter marcadament sectoritzat. Una característica que pot generar alguns problemes, en especial amb relació al funcionament de la mateixa acció governamental i administrativa.

El perill de descoordinació »

“Els convenis verticals es van començar a subscriure per part de cada departament, tant de l’Estat com de les comunitats autònomes, sense instruments de coordinació interna des de la perspectiva governamental global dins de cada instància. Aquest perill de descoordinació ha estat

63


tan evident, sobretot tenint en compte el volum de convenis que s’han anat subscrivint, que s’han hagut de completar obligacions en el sentit de preveure o de recaptar una autorització o un informe abans de la signatura d’un conveni per part d’algun centre directiu de l’Administració correspo-nent”, va explicar.

En aquest sentit, va dir: “Això és una cosa que s’ha anat fent des de fa força temps dins de l’Administració general de l’Estat, en la qual tots els ministeris han de sol·licitar una autorització dels convenis que volen subscriure, abans de signar-los, i amb un informe previ que elabora la Direcció General de Cooperació Autonòmica del Ministeri d’Adminis-tracions Públiques. Aquesta situació s’ha plantejat més tard en altres comunitats autònomes com, per exemple, a Catalunya amb el Decret 52/2005, de creació del Registre de convenis en aquesta comunitat, en la qual s’ha intentat encarar aquesta situació de sectorització i de possi-ble descoordinació interdepartamental. Des de 2005 a Catalunya qual-sevol departament de la Generalitat que vulgui subscriure un conveni ha de sol·licitar un informe a la Direcció General de Relacions Institucionals d’aquest departament.”

“Es tracta d’un tipus d’actes que –tard o d’hora– s’estan implantant i a través dels quals s’intenta supervisar l’oportunitat de la celebració d’un conveni i d’establir pautes d’actuació aplicables per a tots els departament d’un govern. Aquesta mena d’actes tenen un gran interès, perquè és l’únic moment en què s’introdueix un element de transversalitat, d’horitzontalitat interna en aquest panorama sectoritzat dins de l’acció administrativa i go-vernamental d’una instància”, va assegurar García Morales.

La importància del Registre En aquesta línia va afirmar que “per evitar la dispersió, donar siste-

maticitat i, en definitiva, saber el que hi ha, la tendència és la de crear registres de convenis en les comunitats autònomes. El Ministeri d’Admi-nistracions Públiques disposa d’una informació valuosíssima registrada des de principis dels anys vuitanta. Aquesta tendència de crear registres de convenis en les comunitats autònomes és més innovadora. La creació d’aquest tipus d’òrgans en les comunitats comporta també que s’adscri-guin a algun departament, cosa que, al seu torn, representa un reflex tímid de la col·laboració (pròpiament, d’una forma de col·laboració) a l’interior dels governs i de les administracions autonòmiques. Es tracta d’una dada rellevant, més enllà de conseqüències organitzatives internes”.

64

El Ministeri d’Administracions Públiques és el responsable de l’impuls i del seguiment de la cooperació autonòmica, però: “Quin homòleg té en el Govern i en l’Administració de les comunitats autònomes?”, va plantejar García Morales. “Tret del que passa en algunes comunitats, en les quals aquesta mena d’òrgan per al seguiment de la col·laboració està previst des de fa no gaire, en la major part no existeixen o, si més no, no resulta fàcil trobar-los perquè cada administració i cada govern autonòmics tenen estructures organitzatives molt diferents. La situació actual de dispersió, però, sobretot, la importància que han anat adquirint les relacions intergo-vernamentals, en general, i les convencionals, en particular, potser anirà tenint un reflex més clar dins de l’estructura dels governs i de les adminis-tracions autonòmiques”, va comentar.

El règim jurídic D’altra banda, la professora titular de la UAB va explicar que els con-

venis verticals també són la tècnica de col·laboració més regulada. En aquest sentit, va comentar que “curiosament no es van preveure ni en la Constitució, ni en la major part dels estatuts d’autonomia, però es van anar desenvolupant de manera espontània fins que se n’ha formalitzat el règim jurídic”. Segons García Morales “el conveni es converteix en un instrument de col·laboració plenament consolidat quan s’aprova la norma de referència en aquesta matèria, que és la Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú i la seva reforma l’any 1999”. La doctora precisa, però, que aquesta norma “més que no pas introduir una regulació ex novo, el que va fer va ser formalitzar jurídicament pràctiques que ja es duien a terme”. També va explicar que: “des dels anys noranta s’ha produït una regulació progres-siva del règim dels convenis en les comunitats autònomes amb diferent intensitat i amb diferents ritmes. En els anys noranta Castella-la Manxa, amb unes circulars, i Madrid, a través de diferents disposicions, van ser pioneres a començar a normativitzar el règim dels convenis. En d’altres, aquest procés s’ha treballat de manera més tardana i més àmplia com, per exemple, a Múrcia, que té una àmplia regulació sobre el tema en la Llei 7/2004, d’organització i règim jurídic de l’administració d’aquesta co-munitat i, en el cas de Catalunya, amb el Decret 52/2005, de creació del Registre de convenis”.

Seguint amb el tema de la regulació dels convenis García Morales va afegir una sèrie de consideracions respecte a aquest cos normatiu estatal

65


i autonòmic. Va destacar que “la Llei 30/1992 és una regulació d’aspectes mínims, com no podia ser d’una altra manera, pels motius que també s’han explicat”. Això concorda –va dir– “amb la llibertat que es vol que tingui aquesta mena d’instrument perquè, a través seu, es puguin formalitzar les accions més variades entre dues instàncies que actuen en peu d’igualtat”. En aquest context, García Morales va explicar que la Llei 30/1992 “tracta extrems sobre els òrgans competents per a la signatura d’un conveni, un intent d’estandarditzar-ne el contingut, però, més enllà d’això, cal destacar un esforç des de la reforma de 1999 per aclarir la naturalesa dels múltiples pactes que s’estaven desenvolupant en l’activitat intergovernamental, per-què hi havia de tot, des de convenis que realment ho eren, compromisos perfectament determinats i d’altres que eren declaracions vagues de col-laboració futura”.

“Des de 1999 la llei distingeix entre conveni de col·laboració, com a figura destinada a aquells pactes en els quals hi ha uns compromisos determinats i perfectament exigibles, i, d’una altra banda, la figura del pro-tocol general, reservada per a aquelles actuacions que són declaracions de col·laboració futura, pautes d’orientació política que s’han de concretar en un moment posterior”, va remarcar García Morales. En aquest sentit, va subratllar que “normalment aquests protocols generals són l’antesala de convenis de col·laboració posteriors”. García Morales va voler insistir en aquesta diferenciació perquè, segons va dir, “no només afecta la naturale-sa del pacte, sinó també la mateixa funció que desenvolupa aquest acord en un cas o altre”.

“La Llei 30/1992 i les diferents normes de les comunitats autònomes també regulen diferents actes de la vida d’un conveni. Particularment, hi ha actes anteriors a la signatura necessaris per a la formació vàlida de la vo-luntat negociadora. I entre aquests actes, destaquen els informes previs ja esmentats dins de l’Administració de cada instància”, va afegir la ponent.

L’autorització com a mesura de transversalitat “Com a espectadora externa, em costa molt valorar fins a quin punt

dins de cada administració i govern autonòmics o estatals està interi-oritzada l’obligació eventual de remetre a un departament el conveni i de demanar-li aquesta autorització. Em sembla molt interessant aquesta auctoritas que s’ha guanyat el Ministeri d’Administracions Públiques entre els altres departaments i el fet que la resta de ministeris li remetin els con-venis que pensen subscriure perquè, lògicament, preveure aquesta mena

66

de relacions entre ministeris que es troben en situació d’igualtat no és una situació fàcil, ni jurídicament ni políticament”, va assegura García Morales. En aquest sentit, va explicar que “s’estan iniciant dinàmiques semblants en altres comunitats autònomes –a Catalunya des de fa poc temps– i és realment complicat saber fins a quin punt s’interioritza aquesta mena d’informes que introdueixen aquest element de transversalitat en l’activitat convencional dins d’una instància”.

La intervenció dels parlaments La professora titular de la UAB va afirmar a més que “més enllà

d’aquests tràmits, hi ha comunitats autònomes en les quals fins i tot és pre-ceptiva la intervenció del parlament autonòmic per a la subscripció vàlida d’un conveni tot i que està previst en molt poques”. Un requisit que consta en l’Estatut d’autonomia de Navarra i en l’Estatut d’autonomia de la Co-munitat Valenciana, en aquest últim cas, en el text anterior i en el nou. Per saber si aquest tràmit es compleix o no es pot consultar la tramitació d’un conveni en el Diari de Sessions. Després de fer aquesta comprovació, García Morales va assegurar que “en molts casos, els convenis que signen aquestes comunitats amb l’Estat no passen pels parlaments autonòmics”.

El compliment del marc normatiu vigent “no és un extrem sense importàn-cia”, subratlla García Morales, ja que, això podria tenir conseqüències, sobretot en el cas de tercers afectats, que podrien impugnar el conveni davant dels tribunals, tot i que “aquest no és el supòsit habitual”. De moment, “existeix el cas aïllat, del Tribunal Superior de Justícia d’Astúries amb relació al conveni en-tre l’Estat i la comunitat sobre l’hospital d’Oviedo”, esmentat anteriorment. No obstant això, García Morales reconeix que “el normal és que els convenis no es duguin davant dels tribunals, ni per part de les mateixes parts ni dels eventuals tercers afectats”. Ara bé, García Morales considera que, davant d’aquestes possibles conseqüències, “és rellevant posar de manifest la importància que té el disseny dels marcs normatius d’aquesta figura, l’aplicació d’aquests criteris i, en el cas que es percebi que no són adequats, que es reformin”.

D’altra banda, la professora titular de la UAB es va declarar sorpresa que “en l’actual Estatut de la Comunitat Valenciana s’hagi reproduït el mateix precepte que preveia la redacció anterior”. “En aquest Estatut, es preveu que un conveni l’ha d’aprovar el Parlament abans de la seva signatura quan això s’està incomplint des de fa vint anys”, aclareix. En aquest sentit, García Mo-rales creu “que ha estat un tràmit que s’ha mantingut per inèrcia, de manera que s’ha tornat a preveure en el nou Estatut”. Per això –va assegurar– “el

67


moment de reformes estatutàries també és un bon moment per recapitular sobre tots aquells punts del règim de col·laboració i dels convenis que pot ser que no siguin adequats per a la realitat que pretenen regir”.

La publicitat dels convenis »

Un altre extrem al qual es va referir María Jesús García Morales va ser la publicitat dels convenis. Respecte a aquest tema l’experta va afirmar que “La Llei 30/1992 obliga a publicar-los en els butlletins oficials. L’opció per la màxima publicitat d’aquesta tècnica es deu al fet que els convenis normalment no tenen una càrrega política, no tenen un contingut polític com poden tenir de vegades els acords de Conferència Sectorial o els ma-teixos acords de la Conferència de Presidents. Atès que és un instrument que articula accions, s’opta per aquesta màxima publicitat en els mateixos butlletins oficials. No obstant això, sorprèn el retard en la publicació en el Butlletí Oficial de l’Estat (BOE): hi ha convenis que es publiquen al cap d’un any i mig d’haver-se signat, fins i tot quan ja han perdut la vigència. Aquesta no és una situació aïllada. Altres convenis triguen a publicar-se sis o set mesos. Per exemple, la proposta d’Estatut d’autonomia de Cata-lunya arriba a preveure en el mateix text la publicitat en els mitjans oficials dels convenis verticals i horitzontals i, a més, ha establert uns terminis per a la publicació, que ja veurem si creen una dinàmica diferent pel que fa a la publicitat d’aquest instrument, si més no, en aquesta comunitat”.

García Morales també es va declarar sorpresa pel fet que “molts con-venis no es publiquen en el BOE o sembla ser que alguns no es publiquen en el BOE”. En aquest sentit, va comentar que “resulta difícil quantificar quin percentatge de convenis no surten publicats, però, de l’encreuament de dades entre els informes del Ministeri d’Administracions Públiques i del mateix Informe del Registre de convenis de Catalunya, elaborat en el seu primer any d’actuació, es detecten convenis que em semblen interessants o rellevants i que, no obstant això, no han rebut publicitat. O bé, potser s’han autoritzat i finalment no s’han signat perquè els informes del Ministeri d’Administracions Públiques o el mateix informe del Registre de Catalunya sempre es fan sobre convenis informats (no sobre convenis subscrits)”.

Convenis no publicats A mode d’exemple va esmentar el conveni sobre el Consorci per a la

Copa Amèrica, subscrit entre l’Estat, la Comunitat Valenciana i l’Ajuntament

68

de València, que ha aparegut en els mitjans de comunicació. Un conveni que, segons explica la ponent, “a Internet era molt fàcil trobar-lo, fins i tot hi ha notícies a la xarxa sobre les modificacions dels estatuts del consorci que crea el conveni, però aquest conveni no s’ha publicat ni en el BOE, ni en els mitjans oficials autonòmics”. Un altre exemple de conveni que no ha rebut publicitat ha estat el conveni sobre l’Exposició Internacional de Saragossa de 2008, en el qual participava el Departament de Presidència, denuncia García Morales. “No em consta la publicació. Si més no, en el BOE i en el 2005, no em consta en la recerca que he realitzat”, assegura. Finalment, ex-plica que tampoc no té constància de convenis multilaterals publicats, com algun que apareix en l’Informe de col·laboració 2004 del Ministeri d’Admi-nistracions Públiques sobre Estratègies en matèria de viticultura”.

García Morales va assegurar que aquests textos no els ha vist pu-blicats i es va declarar sorpresa que hi hagi convenis que, “no només es publiquen amb retard, sinó que de vegades ni tan sols es publiquen”. En aquest context, va formular les preguntes següents: “Quin volum de convenis no es publica?”, “Per què no es publiquen?”, ”Es valora prou les conseqüències de no publicar aquests convenis?”

També va destacar l’existència d’alguns “casos curiosos, que costa de valorar si són anècdotes o una manera de procedir que es produeix en més supòsits”. És el cas, per exemple, del conveni sobre el centre col·laborador de l’Institut Joanna Briggs, que, segons va explicar la professora, “formal-ment consta subscrit per tres comunitats autònomes, quan n’hi ha tres més que participen en aquest projecte”. “En els casos en els quals la part subscriptora d’una comunitat autònoma ha estat una fundació (participada totalment o majoritàriament per la comunitat), sembla que s’ha optat per no enviar el text d’aquest conveni a la publicació”, observa García Morales.

També va comentar que “una tendència generalitzada és la creació de registres de convenis en gairebé totes les comunitats autònomes i va subratllar que “en aquesta matèria, van ser pioneres Madrid i Castella-la Manxa, si més no, pel que fa a les normes que aquest instrument preveia”. Es tracta, segons va explicar, d’una forma de donar “sistematicitat i trans-parència a l’activitat convencional”. També va precisar que “els registres de convenis en les comunitats tenen configuracions diferents”.

El Registre de convenis de Catalunya Quant a la normativa autonòmica, García Morales va voler fer una

menció específica al Decret 52/2005, que ha creat el Registre de con-

69


venis a Catalunya. En aquest sentit va explicar que “Catalunya ha estat una de les últimes comunitats autònomes que ha parat esment a aquest tema, tot i que és una de les comunitats que més convenis subscriu des de l’inici de l’Estat autonòmic”. El decret regula molt més del que el mateix títol pot donar a entendre, va afegir. García Morales va destacar tres extrems relacionats amb el Decret: va subratllar “l’esforç que es fa per classificar la naturalesa dels pactes, és a dir: què és un conveni als efectes d’inscripció en el Registre”. Segons va dir, aquest és un aspecte important perquè “incideix en la naturalesa i en la funció que ha de tenir un pacte”.

En aquest context va explicar que “en la praxis administrativa s’havia anat generant un garbuix d’acords per designar coses que, de vegades, no eren pròpiament un conveni. En el cas dels convenis verticals, i força en la línia de la Llei 30/1992, el decret català preveu la inscripció de protocols generals, de conferència sectorial, convenis marc o convenis específics. També es preveu un aclariment respecte als convenis horitzontals. Seran objecte d’inscripció en el Registre: els convenis de col·laboració entre co-munitats autònomes, els acords de cooperació interautonòmics i també els protocols de col·laboració entre comunitats. L’obligació d’inscriure aquest últim tipus de pactes, els protocols, és especialment important perquè aquesta figura sembla que s’està generalitzant prou en les relacions entre comunitats autònomes i, en molts casos, no reben publicitat en els mitjans oficials. Per tant, la publicitat d’aquests pactes es podria articular a través dels registres de convenis”.

En segon terme, García Morales va destacar que el decret també “pre-veu mecanismes de seguiment del conveni”. Un aspecte que considera “interessant”, perquè “molt poc se sap del que succeeix amb un conveni un cop se signa”. La legislació de Múrcia també ha parat esment a aquest extrem i també preveu de forma expressa mecanismes per avaluar el se-guiment del compliment d’aquesta mena de pactes.

I, per acabar va parlar del que per a ella “és possiblement l’aspecte més innovador del Registre de convenis a Catalunya”: la seva aplicació telemàtica. En aquest àmbit va explicar que “el Registre de convenis a Ca-talunya es pot consultar a Internet per part de qualsevol persona que ac-cedeixi a la xarxa, de manera que és un instrument de consulta no només intraadministrativa, sinó obert a tothom que hi estigui interessat”. “Aquí trobem la seva principal novetat, perquè en allò que fins ara consta, no existeix una altra comunitat en la qual el Registre de convenis es configuri

70

d’aquesta manera, com aquest instrument d’accés universal a aquest tipus d’informació”, va assegurar.

La cooperació horitzontal D’altra banda, la professora titular de la UAB es va referir a la regu-

lació dels convenis subscrits entre comunitats autònomes. “Davant del desenvolupament dels convenis verticals i la seva articulació progressiva, els convenis entre comunitats autònomes són un instrument força regulat, però molt poc utilitzat. Després de més de 25 anys de funcionament de l’Estat autonòmic, els convenis entre comunitats amb prou feines arriben a 20 contra els més de 8.000 de què parlaven abans els responsables del Ministeri. Cal precisar, no obstant això, que aquests 15 o 20 convenis en-tre comunitats autònomes es refereixen als pactes formalitzats als efectes de l’article 145.2 de la Constitució, que és el que regula els convenis entre comunitats autònomes”, va dir. No obstant això, va precisar que “la col-laboració entre comunitats és molt més àmplia, perquè hi ha col·laboració informal que no apareix en els mitjans oficials i que és molt difícil de valorar, perquè la seva existència no sol transcendir més enllà de l’àmbit intern de les administracions implicades”. En aquest context, va argumentar que “no és estrany que les múltiples possibilitats que ofereix la col·laboració horitzontal no s’hagin aprofitat gaire en l’Estat autonòmic”. De moment, va dir, “pel que aquesta mena de cooperació representa en l’exercici de com-petències pròpies i de l’autogovern, ja que les comunitats són capaces de fer coses entre si sense el poder central”.

Més enllà d’això, va destacar que “la cooperació horitzontal també presenta avantatges des del punt de vista de l’acció pública”. Un fet que, segons va explicar, “és molt habitual en el panorama comparat, en el qual aquesta mena de col·laboració serveix per dur a terme projectes supraregi-onals amb menys despeses (per exemple, construir autovies que travessen més d’una regió), per assumir efectes de les altres instàncies (reconèixer en un territori certificats acadèmics emesos en l’altre), o també per racio-nalitzar recursos materials i humans (per exemple, creant òrgans per ges-tionar un parc nacional d’àmbit supraterritorial o bé organismes conjunts que s’encarreguen del control de qualitat, com ara materials de l’edificació en comptes de crear òrgans diferents en cada ens territorial)”.

“Aquests exemples que ofereix l’experiència comparada podrien ser possibles a Espanya i, de fet, els pocs convenis horitzontals que hi ha en el nostre país apunten l’enorme potencial que podria tenir aquest instrument.

71


Entre aquests convenis, en trobem per extingir incendis, per a la prestació d’assistència sanitària als habitants d’una comunitat veïna o per implantar un títol de transport que permeti que el mateix bitllet serveixi per a habi-tants de dues comunitats limítrofes, els quals han de desplaçar-se habitu-alment d’una comunitat a una altra, com ara estudiants o treballadors que diàriament s’han de traslladar a una població veïna”, va explicar. Aquests convenis s’han subscrit, com a molt, per part de dues o tres comunitats i sempre entre comunitats limítrofes i de forma molt puntual, tot i que se-gurament són problemes que es plantegen en moltes altres comunitats autònomes. “Per què aquestes accions són tan aïllades? Per què no es generalitzen aquestes iniciatives?”, va plantejar García Morales.

Més enllà d’aquests casos, García Morales també va destacar la col-laboració horitzontal entorn “d’un fet diferencial com la llengua, que s’ha percebut com un espai de col·laboració entre Catalunya i les illes Balears”. “Es tracta d’una línia que va començar amb el conveni per a la creació del Consorci Institut Ramon Llull per a la promoció a l’exterior de la llengua catalana i que ha continuat amb convenis per al doblatge de pel·lícules al català”, va explicar. García Morales també va voler fer esment al “cas curi-ós” del conveni per a l’edició d’un diccionari català-sànscrit.

La manca de convenis multilaterals entre comunitats D’altra banda, va considerar com a “molt significatiu” que no s’hagi signat

cap conveni multilateral entre totes les comunitats autònomes o entre la major part, un fet que, segons va explicar, és realment excepcional en el panorama comparat i que sembla mostrar que les nostres comunitats autònomes, a dife-rència dels ens territorials d’altres sistemes, mai no han trobat àmbits d’actua-ció supraregional que vulguin i puguin tractar sense el poder central.

García Morales es va referir també a les causes d’aquesta situació que, segons va dir, són de naturalesa diversa. Una situació que “ja donem per feta en el nostre sistema, però que és insòlita si es confronta amb el panorama comparat més proper”, va assegurar. En aquest context va expli-car que “en els federalismes europeus, la col·laboració vertical no sol ser la prèvia, com en el nostre cas, sinó que es desenvolupa a partir de relacions horitzontals anteriors”.

No obstant això, va precisar, “el mateix procés de construcció de l’Estat autonòmic ha generat aquesta preferència pel tracte amb l’Estat en comptes de la relació entre les mateixes comunitats autònomes”. Una forma de relació que “s’ha implantat ja com una forma d’actuació ordinà-

72

ria, amb el beneplàcit de totes dues instàncies”, va comentar. “L’Estat es relaciona amb les comunitats de manera bilateral, tot i que sigui per dur a terme programes conjunts, i les comunitats autònomes han acceptat aquesta mena de cooperació sense plantejar-se normalment actuacions al marge de l’Estat”, va insistir.

Es tracta, segons García Morales, d’un “modus operandi acceptat en el sistema autonòmic, potser perquè en les relacions verticals moltíssimes vega-des existeix una col·laboració d’ordre financer, hi ha un ús del poder central que no es produeix en les relacions horitzontals”. Per aquesta raó, va argumentar, “segurament hi ha moltíssima més col·laboració vertical en el nostre país que cooperació entre les mateixes comunitats autònomes, ja que la col·laboració vertical en el nostre país és eminentment d’ordre financer, a diferència del que succeeix en altres països de l’entorn europeu”. Per això, a l’Estat espanyol “no s’ha produït un desenvolupament important de la cooperació horitzontal, en la qual, aquest component eminentment financer no existeix perquè el poder de despesa, l’spending power, sempre és estatal”, va subratllar.

Un model on predominen les relacions amb l’Estat En qualsevol cas, va precisar García Morales, “l’absència d’una visió

més àmplia sobre l’Estat autonòmic, sobre el mateix model d’organització territorial, fa difícil concebre en el nostre sistema l’existència de relacions importants sense tenir la presència de l’Estat. Tot això denota, a més, la manca d’una cultura de la col·laboració similar a la d’aquells països en els quals no només no s’entén sense un desenvolupament important de la dimensió horitzontal, sinó que, en molts casos, es concep principalment com sinònim d’acord entre els ens territorials i com a base per a una ente-sa posterior amb el poder central”. No hi ha dubte, va assegurar la ponent, que “un cúmul de circumstàncies ha provocat una falta de predisposició a col·laborar entre les comunitats autònomes”. No obstant això, García Mo-rales va voler destacar que “de vegades ha existit aquesta predisposició, però no els canals necessaris per vehicular-la”. “I és que, certament –va dir– la col·laboració es desenvolupa de manera espontània, però només es consolida si hi ha pressupostos organitzatius i orgànics.”

En aquest sentit, va explicar que “l’experiència comparada demostra que existeix una connexió molt clara entre l’existència de conferències ho-ritzontals i el fet que hi hagi més o menys col·laboració”. “En tots els països en els quals s’han creat aquestes conferències, s’han convertit en un cen-tre des del qual s’impulsa la cooperació horitzontal”, va afegir i va subratllar

73


que “en l’Estat autonòmic no hi ha conferències horitzontals”. “Com a molt, sembla que, de vegades, s’ha permès que els consellers es reuneixin prè-viament en el si de les conferències verticals”, va comentar.

La manca de conferències horitzontals “Per què no s’han constituït aquests òrgans?”, va preguntar García Mo-

rales. En aquest sentit, va assegurar que “l’Estat central no ha impedit la constitució d’aquesta mena de plataformes”. Una possible hipòtesi per ex-plicar aquest dèficit és, segons García Morales, que “aquesta necessitat no s’ha percebut per les mateixes comunitats autònomes, per aquesta mateixa absència d’una cultura de la col·laboració similar a la d’altres països, i que s’observa de forma claríssima en la dimensió horitzontal de la cooperació”.

En qualsevol cas, va afegir García Morales, “potser l’absència d’aques-tes plataformes pot explicar per què les iniciatives abans mencionades no s’han generalitzat en l’Estat autonòmic en matèria d’extinció d’incendis, d’as-sistència sanitària o d’integració de títols de transport”. “En molts casos, aquestes iniciatives segurament ni tan sols es coneixen en una altra comuni-tat”, va expressar. En aquest context, García Morales va plantejar la pregunta següent: “Seria diferent la situació si existissin conferències horitzontals?” “Si més no, en aquest cas hi hauria punts de trobada en els quals se sabria el que succeeix a les comunitats del costat o a totes les comunitats i en els quals es podrien conèixer accions convencionals com les esmentades ante-riorment i, eventualment, generalitzar-se en més llocs”, va argumentar.

“L’absència d’una visió global de les relacions intergovernamentals en la Constitució i en els estatuts d’autonomia es percep precisament en l’articulació jurídica de la col·laboració horitzontal. El text constitucional se centra en els convenis entre comunitats, el ja conegut article 145.2 de la Constitució, però aquest règim actualment és, sense cap mena de dubte, un règim confús, rigorós i, en qualsevol cas, inadequat per fomentar les relacions de col·laboració entre les comunitats autònomes”, va explicar la ponent. “És un procediment ple de controls, que potser va tenir sentit en el moment en què es va plantejar la redacció de la Constitució, però que possiblement no en té tant en l’actualitat”, va assegurar.

“En cap dels països políticament descentralitzats del nostre entorn és tan difícil subscriure un conveni horitzontal com en el nostre”, va subratllar García Morales. “A Alemanya, no hi ha cap acte de control federal sobre els convenis que signen els länder. A Àustria, els convenis horitzontals s’han de comunicar a la Federació. I el mateix van fer a Suïssa quan l’any 1999 van

74

eliminar la desfasada redacció que tenia el precepte que regulava aquestes qüestions, el qual provenia del segle XIX”, va esmentar a mode d’exemple.

La rigidesa de la regulació actualEn canvi, segons va explicar la professora titular de la UAB, “a Espanya

no només és molt més senzill signar un conveni vertical que un conveni horitzontal, sinó que la regulació actual duu a una situació molt xocant i una mica absurda com és constatar que, per a les mateixes comunitats autò-nomes, és més fàcil subscriure un conveni de col·laboració transfronterera amb regions veïnes que un conveni entre comunitats autònomes, tot i que sigui per dur a terme accions similars o les mateixes”. “És més fàcil conve-nir amb el Rosselló-Llenguadoc o amb l’Alentejo que amb la comunitat del costat”, va assegurar.

“La rigidesa de la regulació actual pot ser el motiu pel qual la col-laboració entre comunitats s’està desenvolupant a través d’instruments informals o, fins i tot, de dret privat, que lògicament, es poden utilitzar de forma puntual, però que resulten més problemàtics si arriben a con-vertir-se en un mètode general de relació entre comunitats, un mètode que pugui relegar els procediments de control i de transparència que sempre dissenya el dret públic”, va destacar García Morales. En aquesta línia, García Morales va dir que “possiblement, el cas més conegut és el de la FORTA, una federació d’organismes de radiotelevisió autonòmics, l’existència de la qual es va saber quan un grup de televisions autonòmi-ques va aconseguir els drets per retransmetre el futbol de primera divisió”. Segons va explicar García Morales, a més, “altres vegades, se subscriuen acords molt diversos, que se solen anomenar protocols de col·laboració, els quals s’han de concretar en un futur posterior”. És el cas, per exemple, dels protocols entre Andalusia i Extremadura per a l’ús i la difusió del programari lliure, la celebració de la Copa Amèrica, la promoció de la Ruta del Cid o la creació d’un eix de mitjans de transport entre Madrid, la Comunitat Valenciana i les illes Balears. Aquests pactes –va explicar– no surten en els butlletins oficials, però en un cercador com Google d’In-ternet, utilitzant dues paraules com “protocol” i “col·laboració”, apareixen nombroses notícies sobre aquesta mena d’acords, sobre els quals “molt poc se sap”.

Durant la seva intervenció, García Morales va voler cridar l’atenció so-bre “la forma tan curiosa com es coneixen aquesta mena de pactes”. Una forma que, segons va dir, genera “grans problemes metodològics” per als

75


espectadors externs a l’hora de treballar l’estudi d’aquest tema. D’altra banda, també va fer referència a un projecte d’investigació sobre les rela-cions intergovernamentals en l’Estat autonòmic, amb el suport de l’Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya, el Centre d’Estudis Polítics i Constitucionals i el mateix Ministeri d’Administracions Públiques, en el qual un dels problemes que tenen els espectadors externs “és saber el que hi ha”. Es tracta d’un projecte en el qual participa García Morales juntament amb els professors Xavier Arbós, Salvador Parrado i César Co-lino, i en el qual, segons explica la ponent, “la dificultat per saber el que hi ha no constitueix un detall anecdòtic, perquè és el pressupòsit per diag-nosticar on són els problemes”.

La proliferació dels acords informals García Morales també va afirmar que “l’aparició de tots aquests

protocols i d’aquests instruments informals està generant una hetero-geneïtat, no només en els pactes, l’existència i concreció dels quals són poc conegudes, sinó també en la seva tramitació perquè a molts protocols d’aquesta mena se’ls està donant la tramitació de convenis, és a dir, una tramitació superior a la que haurien de tenir”. “En algu-nes ocasions –va comentar– aquests pactes s’envien als parlaments autonòmics, per deferència al Parlament, de manera que (hi ha) un compromís d’intencions molt vague, potser perquè no s’anul·li en cas que sigui impugnat si hi ha algun conflicte polític”. S’envia al Parlament autonòmic, que l’autoritza i, fins i tot, “de vegades es procedeix a comu-nicar-se al Senat”, malgrat que “en molts casos no és obligatori fer tot això perquè no es tracta d’autèntics convenis entre comunitats, sinó de simples protocols”, concreta. A més, explica García Morales, “hi haurà comunitats en les quals aquests textos s’enviaran i hi haurà comunitats en les quals no, amb la qual cosa es pot generar una situació no només d’heterogeneïtat de pactes, sinó també de confusió en la tramitació que se’ls ha de donar”.

Per aquest motiu, subratlla García Morales, “caldria anar en la línia de diferenciar quines figures es formalitzen a través dels convenis”. En aquest sentit, explica que “el mateix Decret català 52/2005 va en aquesta direcció, a distingir tres figures: convenis de col·laboració, acords de cooperació i protocols de col·laboració entre comunitats autònomes”. “Només els dos primers –convenis de col·laboració i acords de cooperació– són els que haurien de complir els requisits que la normativa autonòmica i la Constitució

76

preveuen amb aquesta finalitat”, i “als protocols de col·laboració, no caldria donar-los una tramitació que no els correspon”, afirma García Morales.

La publicitat dels protocols “La comunicació dels protocols al Parlament autonòmic o, en el seu

defecte, al Senat serveix per conèixer l’existència d’aquests textos, ja que aquesta figura se sol utilitzar força en la col·laboració entre comunitats, però no acostuma a rebre publicitat. No obstant això, aquesta comunica-ció no és una obligació jurídica en sentit estricte. Per aquesta raó, hi ha comunitats que decideixen comunicar aquests pactes al Parlament auto-nòmic o al Senat, però n’hi ha moltes altres en les quals aquests protocols es formalitzen i no s’envien a les cambres, perquè, en realitat, jurídicament no cal. Pel que fa a la publicitat d’aquests protocols, convé destacar la importància del paper que poden exercir els registres de convenis en les comunitats autònomes, si s’estableix l’obligació de subscriure aquesta mena de protocols interautonòmics (com en el cas recent de Catalunya)”, destaca García Morales.

Per acabar la seva intervenció, María Jesús García Morales va fer unes consideracions de caràcter general. En començar, va insistir en el fet que els convenis són una peça important de les relacions intergovernamentals per dues raons: “En són la part més visible perquè es publiquen i són una bona unitat de mesura per valorar aquestes relacions”. A més, va dir que “el seu funcionament també reflecteix el funcionament dels governs i de les administracions, reflecteix l’eficàcia de l’acció pública en relació amb els ciutadans, que són els que al final pateixen les conseqüències de l’exercici de les competències, i, més enllà d’això, reflecteixen la ma-teixa forma de concebre i d’exercir la capacitat d’autogovern”. “Un cop el procés de traspassos gairebé s’ha completat, la via de reivindicació de competències és més limitada, fins i tot el nou plantejament de tipus competencial de les propostes estatutàries va més en la línia de respectar els límits competencials que no pas de crear noves transferències de com-petències. Per aquest motiu, és molt important la manera com es poden exercir millor les competències que es tenen i, en aquest cas, les relacions intergovernamentals són una peça clau”, va afirmar.

El reconeixement dels Estatuts “Un balanç de l’activitat convencional no podria passar per alt les no-

vetats que en aquesta matèria poden introduir les propostes de reforma

77


d’estatuts”, va assegurar García Morales. En aquest sentit, va qualificar de “molt interessant” que la importància de les relacions intergovernamentals es reflecteixi en aquests textos nous amb apartats específics sobre aquest tipus de relacions. García Morales va destacar que “dins del marc de la Constitució actual els estatuts poden insistir a incidir en la visió de les relacions de col·laboració, contemplant-les en una forma més àmplia, sigui en la dimensió Estat – comunitats autònomes, sigui en la dimensió entre comunitats autònomes, que era l’única que fins ara contemplaven, seguint l’estela del text constitucional, que només regula les relacions entre comu-nitats autònomes”. A més, García Morales va destacar que “els nous textos estatutaris poden incidir en la regulació dels convenis perquè, per remissió de l’article 145.2 de la Constitució, correspon als estatuts d’autonomia desenvolupar el règim dels convenis”.

Segons García Morales, “els nous textos poden millorar la qualitat tèc-nica d’aquest instrument, concretament, eliminant requisits feixucs que, aleshores, es van afegir en la major part dels estatuts i que, en comptes d’agilitar aquesta col·laboració, l’han desincentivat”. Per exemple, va dir, “cal revisar els actes d’intervenció preceptius del Parlament autonòmic que preveuen la major part dels estatuts per subscriure un conveni entre comunitats, fins i tot per als convenis de col·laboració, que només s’han de comunicar a les Corts Generals, i que fan molt complex i massa difícil el procés per subscriure un d’aquests convenis”.

Els reptes de futur “En l’Estat autonòmic reforçar la col·laboració passa per aconseguir

establir una xarxa d’instruments adequats per a la relació entre l’Estat i les comunitats autònomes i també entre comunitats autònomes”, va asse-gurar la ponent. “Entre aquests instruments, els convenis són un element més d’aquest engranatge cooperatiu. L’activitat entre l’Estat i les comu-nitats està prou fiançada. Fins i tot, de vegades, em fa la impressió que assolirà una extensió a l’infinit amb aquesta forma peculiar d’utilitzar els convenis per territorialitzar el poder i la despesa estatal, una cosa que potser deu tenir relació amb el mateix disseny del sistema de finançament perquè som l’únic país de l’entorn europeu en el qual el conveni té aques-tes dimensions quantitatives i aquesta funcionalitat amb tanta intensitat”, va explicar.

“Reforçar l’activitat convencional horitzontal és un tema pendent que passa per l’articulació de marcs normatius que fomentin la cooperació,

78

que no creïn obstacles injustificats, però sobretot per una altra cultura de la col·laboració, per una proclivitat de les comunitats autònomes a col-laborar, a confiar en els instruments cooperatius, perquè sense aquest canvi de percepció, sense aquest canvi en la manera de veure les coses, segurament, ni tan sols la millor reglamentació tècnica podrà iniciar per si sola dinàmiques diferents”, va assegurar.

Finalment, García Morales va destacar que “el volum de l’activitat con-vencional, la sectorització dels processos cooperatius i l’opacitat d’aquests processos generen dispersió i la necessitat de donar coherència i transpa-rència a una forma d’articular l’acció pública perquè és acció pública”. En aquest sentit, va destacar que “els registres de convenis poden tenir una doble rellevància: sistematitzar el que hi ha i donar-ho a conèixer”.

García Morales considera que en aquesta tasca d’informació pública, d’informació suplementària, cal destacar i saludar l’elaboració dels infor-mes de col·laboració que duu a terme el Ministeri d’Administracions Públi-ques des de fa temps i el primer informe elaborat pel Registre de convenis de Catalunya. “Aquests informes es podrien generalitzar en totes les co-munitats autònomes per saber més coses sobre la col·laboració que hi ha, per poder millorar els marcs normatius i la col·laboració per a les relacions entre governs, per a l’eficàcia de l’acció pública i per al mateix funciona-ment de l’Estat autonòmic”, va proposar María Jesús García Morales.

Les funcions dels registres de convenis »Arribats a aquest punt, el moderador Antonio Revilla va donar pas

al debat després de destacar que les tres primeres intervencions van oferir “un panorama amplíssim del tema dels convenis de cooperació”. Uns instruments que, segons va dir, “sembla que utilitzem per al que no ho hem de fer i que no utilitzem per al que ho hauríem de fer”.

Salvador Parrado »

Salvador Parrado va fer una reflexió respecte a la funció del registre de convenis; en concret, pel que fa a una de les funcions plantejades del registre com és la d’augmentar la transparència. “Em fa la sensació que no convencem perquè el tipus d’informació que estem intentant recopilar per als diferents registres ha tingut, per exemple, en el cas del MAP, una funcionalitat que s’ha complert al llarg de la història i que, un cop superat

79


aquest període, aquest període molt més procedimental i molt més basat en la manera com es fan les coses, no té gaire utilitat”, va reconèixer.

Introduir més informació als registres Parrado es va mostrar partidari de buscar altres mètodes alternatius i

altres maneres de cercar informació que sigui “més rellevant”. En aquest sentit, va proposar que s’introdueixi informació al Registre sobre els con-tinguts dels pactes o dels convenis, quins resultats estan assolint, quin és l’impacte que tenen en les diferents polítiques públiques, com afecta als ciutadans i ciutadanes el contingut dels convenis, entre altres elements.

María Jesús García Morales »

María Jesús García Morales, professora titular de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona, es va mostrar d’acord amb la proposta de Salvador Parrado, ja que, segons va dir, “no només es tracta de sistematitzar i de fer informes, sinó de la mena d’informes que es fan”.

De l’acumulació de dades a la informació en profunditat “Al principi, els informes solen ser acumulació de dades perquè, per exem-

ple, en una experiència com el Registre de convenis de Catalunya, que fa un any que funciona, no pot ser d’una altra manera”, va expressar. Només es pot començar a valorar amb més profunditat quan “tens una trajectòria”, va afegir.

En aquest cas, va voler destacar que “l’Informe de col·laboració del Ministeri d’Administracions Públiques de 2004 té un caràcter molt diferent del que ha tingut en anys anteriors.” Al seu parer, és “l’informe que millor ens explica aquesta informació suplementària, aquesta informació addicio-nal que ens desxifra claus que de vegades no podem entendre (com ara): per què la bilateralitat? Per què la vinculació a l’exercici pressupostari? On són els condicionants financers?”

Per a García Morales, “els registres de convenis tenen aquesta funció de donar una informació suplementària que, en principi, segurament, ha de ser una acumulació de dades, però després hauran d’avançar cap a una tasca d’informar i de comunicar millor aquestes dades”.

El problema de la sectorització El sotsdirector general de Relacions de Col·laboració amb les Comu-

nitats Autònomes del MAP, José María Pérez Medina, va demanar a María

80

Jesús García Morales que concretés el tema de la forta sectorització dels convenis de col·laboració, en concret les raons per les quals creu que aquesta sectorització pot plantejar problemes. García Morales va matisar que la forta sectorització dels convenis de col·laboració pot comportar, per exemple, “dispersió” entre departaments. Això és una cosa, va dir la professora, que “en el Ministeri d’Administracions Públiques està força re-conduïda (amb l’informe i autorització que es fa dels convenis), però que no ho està en els governs i les administracions autonòmiques”. “No sé fins a quin punt els convenis passen pel Consell de Govern, s’informa o si, per exemple, hi ha comunitats en les quals un departament coneix per la prem-sa la signatura d’un conveni d’un altre departament”, va declarar.

Un perill de descoordinació interna, que segons va explicar, està resolt en l’àmbit de l’Estat central però que “no sap si està igual de solucionat en totes les comunitats autònomes”. “No em consta que en moltes comunitats hi hagi aquesta mena d’actes transversals i que els departaments estiguin obligats a demanar un informe o una autorització a un altre centre directiu a l’hora de signar un conveni. Senzillament, el problema de la sectorització al·ludia a la dispersió d’iniciatives departamentals en aquesta matèria”, va concloure.


D’altra banda, José María Pérez Medina va plantejar una segona qües-tió relacionada amb l’encàrrec de gestió, una figura que a ell mateix “crea dubtes”. La pregunta va ser: “Fins on ha d’arribar el conveni en el qual es preveu un encàrrec de gestió i on es produeix el salt més enllà del que, de fet, permet el sistema de distribució de competències?”

María Jesús García Morales »

Per a María Jesús García Morales, aquesta és una pregunta que té “una resposta teòrica i una explicació pràctica”. Per exemple, va dir, “amb els pa-ràmetres del sistema alemany, aquesta figura seria el que allí s’anomena el préstec d’òrgans, una figura que fa molt de temps que funciona i, evidentment, se salva amb el principi teòric de la indisponibilitat de les competències”.

Els convenis d’encàrrec de gestióÉs a dir, “a través d’aquests convenis, mai no es pacta una transferèn-

cia de la titularitat d’una competència (que és indisponible), sinó una forma

81


de l’exercici d’una competència durant un temps que sempre és recupera-ble”. “Aquest és l’argument teòric que s’utilitza des de fa temps per salvar la constitucionalitat d’aquesta mena d’accions”, va matisar.

Es tracta d’un criteri que, dogmàticament, en alguns casos pot ser “discutible”, ja que, de vegades, “la forma d’exercir una competència es pacta per a molts anys”. No obstant això, va assegurar que “malgrat la consistència teòrica qüestionable en alguns supòsits, és un criteri que ofereix avantatges pràctics inqüestionables perquè salva la constitucio-nalitat d’aquestes accions, que calen per articular determinades mesu-res”.

De tota manera, va explicar que “la figura del conveni d’encàrrec de gestió fins ara, tret del cas de les conques hidràuliques, que és on més s’ha utilitzat, en l’altre àmbit en el qual ha aparegut, el de varietats vegetals, no sé si té gaire transcendència”.

El tema és, segons García Morales, “la potencialitat que pot tenir aquesta figura i el fet que a través d’aquesta figura s’està deixant durant quatre, cinc o cinquanta anys, l’exercici de la competència d’una instància en mans d’una altra”. Teòricament, va insistir, el conveni d’encàrrec de ges-tió se salva amb l’argument de la “indisponibilitat de les competències”. Una altra cosa, va dir, és que de facto plantegi més problemes com: fins on arriba l’exercici? Quan deixa de ser exercici de competències? “Una cosa és l’explicació teòrica que permet salvar el funcionament real del sistema i una altra, fins a quin punt aquest argument ens deixa satisfets”, va concloure.

En la segona part de la jornada es va organitzar una taula rodona en la qual van intervenir quatre ponents: Antonio Revilla, sotsdirector general de Relacions Intergovernamentals del Departament de Relaci-ons Institucionals i Participació de la Generalitat; Jesús Blanco, cap del Servei de Relacions de les Corts de la Presidència de la Conselleria de Presidència de la Junta de Castella i Lleó; Ramón Salanova, secretari general tècnic del Departament de Presidència i Relacions Institucio-nals del Govern d’Aragó, i Eloy Morán, sotsdirector general d’Anàlisi i Desenvolupament Institucional de la Vicepresidència d’Igualtat i Be-nestar de la Xunta de Galícia.

82

Taula rodona: “Registres de convenis »de col·laboració, experiències en lescomunitats autònomes” Senyor Jesús Blanco García

El cap del Servei de Relacions amb les Corts de la Junta de Castella i Lleó, Jesús Blanco, va parlar sobre el tema: “Experiències en la nostra comunitat autònoma en la matèria del registre de convenis.”

Els antecedents »

En començar, va explicar que Castella i Lleó va organitzar el Registre general de convenis l’any 1998, regulat a través del Decret 248/98. Un decret que tenia com a objecte l’organització de tots els convenis que subscriu l’Administració autonòmica amb l’Administració general de l’Es-tat, els òrgans constitucionals, les altres comunitats autònomes, les corpo-racions locals i les entitats o persones jurídiques, públiques i privades.

Aquesta norma té el seu antecedent en l’aprovació, l’11 de març de 1988, pel Ple de les Corts de Castella i Lleó, d’una resolució conseqüèn-cia d’una proposició no de llei presentada pel grup parlamentari Centro Democrático y Social. En aquesta línia –va continuar– “aquest grup parla-mentari pretenia la remissió a la cambra per part de l’executiu en el termini d’un mes de tots els convenis que estiguessin vigents i que, a banda de remetre aquesta còpia, calia enviar adjunt també l’estat econòmic de ca-dascun d’aquests convenis”.

El Grup Popular va presentar una esmena a aquesta proposició no de llei. En aquesta esmena, el que es volia era ampliar el termini de pre-sentació d’aquests convenis a la cambra, eliminar la còpia autenticada i no es demanava res respecte a l’estat financer i econòmic de cadascun d’aquests convenis. Aquestes esmenes es van acceptar i l’executiu va po-sar en pràctica aquesta resolució.

“Per què el grup parlamentari Centro Democrático y Social va presen-tar una proposició no de llei?”, va plantejar Jesús Blanco. Al seu parer, va ser perquè “a les Corts no tenien cap informació, sobretot d’aquells conve-nis sobre els quals volien tenir informació, els de contingut econòmic, així com perquè, al seu parer, el Parlament pràcticament no disposava de cap

83


informació sobre gairebé tots els convenis que se signaven”. Segons va explicar, “el que pretenia aquest grup parlamentari era co-

nèixer els convenis de contingut econòmic, bé perquè no es publicaven, bé perquè no es quantificaven els compromisos econòmics”. L’objectiu que es va perseguir amb aquesta resolució no va ser cap altre que “recopilar informació periòdica i regularitzar el procés d’informació”, va assegurar.

En aquest punt, va esmentar una resolució de l’any 1988 i, en aquest sentit, va plantejar la qüestió següent: “Aquesta resolució té algun efecte jurídic o tenia algun efecte jurídic per a l’executiu respecte a la cambra?”. Jesús Blanco sosté que aquesta resolució no té efecte jurídic perquè “no-més era una recomanació”, ja que “és el que són les resolucions aprova-des pels parlaments, una recomanació que queda a l’atzar, a l’arbitri de la voluntat política”, argumenta.

D’altra banda, el cap del Servei de Relacions amb les Corts de la Junta de Castella i Lleó es va referir a un altre problema relacionat amb la reso-lució com és el fet que s’aprova en una legislatura determinada, en aquell cas, en la segona legislatura. Davant d’aquesta situació es va plantejar la qüestió sobre si el contingut de la resolució va més enllà de la fi de la legis-latura o no. A favor d’una posició negativa, es pot argumentar, segons ell, “que aquestes resolucions són instruments d’impuls polític que integren el contingut d’un programa que s’ha votat per a una legislatura”. “Si aquesta fos la posició que mantenim, s’hauria de concloure que la resolució de la cambra decau quan s’acaba la segona legislatura i que aquesta resolució es va aprovar amb una majoria que ja és diferent per a la propera legisla-tura”, va explicar.

“He volgut comentar aquest contingut jurídic que per a nosaltres no existeix, tot i que sí que hi ha un contingut polític que és el que fa que la re-solució se segueixi mantenint i és el que ens obliga a continuar traslladant els convenis a la cambra”, va assegurar.

La informació a les Corts »

Al marge d’aquestes consideracions sobre el contingut jurídic i el con-tingut polític, Jesús Blanco va explicar que “des de la Direcció General del Secretariat de la Junta, que és on s’ubica el compliment de la resolució i que disposa entre les seves funcions les d’impulsar i coordinar les rela-cions amb les Corts i, especialment, tot allò que es refereix a la iniciativa parlamentària, es continuen enviant sistemàticament tots els convenis que

84

se signen i aquesta remissió es fa cada dos mesos”. A més, “amb el pas del temps, les Corts, veient que hi havia mesos en

els quals es retardava la informació, van aprofitar la Llei de pressupostos i un article d’aquesta llei, que van anomenar “Informació a les Corts”, en el qual s’exigia el compliment d’un seguit d’obligacions respecte a l’àmbit pressupostari. Van incloure l’obligació de remetre a les Corts, amb aques-ta informació pressupostària, tots els convenis signats per la junta en els dos mesos anteriors a la remissió de la informació”, va explicar.

A mode de resum, Jesús Blanco va dir que fins aquí “ja tenim la resolu-ció de 1988 i el debat polític i jurídic que es planteja, i des de l’any 1994 ja s’inclou, en les lleis de pressupostos, l’obligació de traslladar a la cambra tots els convenis que signa l’executiu”.

Tot això va fer que, des del Departament de Relacions Institucionals de la Junta de Castella i Lleó, es comencés a treballar en la necessitat d’aprovar una norma que, d’alguna manera, inclogués les obligacions d’un registre de convenis. En aquest sentit, va explicar que “es va parlar amb totes les conselleries, es va parlar amb l’Assessoria Jurídica General i es va elaborar un projecte de decret que era molt diferent del que està en vigor actualment, perquè en aquest projecte es preveien un seguit d’obligacions per a totes les conselleries respecte al Departament de Relacions Insti-tucionals, en les quals se’ls exigia que, abans de signar cap conveni, es posessin en contacte amb aquest departament per comprovar si existien convenis en vigor de termes semblants a aquells que es volien signar”.

Un decret de mínims »

Els secretaris generals de les conselleries van entendre que això era una pèrdua de poder impressionant i van incloure en l’informe de l’Asses-soria Jurídica General que allò podia ser veritat. Segons Jesús Blanco, “això va fer que el Decret 248/98 encara estigui en vigor”. Així doncs, va comentar que “es tracta d’un decret de mínims”, però que, de moment, el consideren “suficient”. Però d’altra banda va reconèixer que “també és ve-ritat que amb aquest decret hi ha moltes conselleries, molts departaments i molts organismes que no ens traslladen els convenis que se signen”. Un aspecte del qual Jesús Blanco està “segur” perquè, com a conseqüència del control parlamentari, s’assabenten que existeixen convenis que s’estan signant i que ells no tenen. Fins i tot, a través de la premsa, s’assabenten que s’han signat convenis, inclosos alguns per part de la Presidència de la

85


Junta, dels quals no tenen constància. “Ja no parlem dels protocols. Se’ns escapen infinitat de protocols”, admet Blanco.

“Des de 1988 fins a 2005 hem estat treballant, hem estat fent una tas-ca en la qual a dia d’avui podem considerar que ens veiem afectats per un dèficit de manca d’informació, un dèficit que calculem que es troba entre un 10% i un 15%”, explica. En aquest sentit, Jesús Blanco diu que estan treballant perquè “es comuniquin els convenis que se signen”. Per fer-ho, disposen de l’ajuda de la mateixa Presidència de la Junta que, segons co-menta, “vol que en tot moment es conegui l’estat convencional en el qual es troba la comunitat autònoma”.

Blanco es mostra prudent, però, i diu que, de moment, no poden do-nar “fiabilitat absoluta” a les dades que faciliten a la Presidència. “Fins i tot”, adverteix, “ara ens trobem en un estadi en el qual pretenem arribar a conèixer la situació econòmica de l’estat convencional de la comunitat au-tònoma”. Una dada que, per a la mateixa tasca política de la junta és molt necessari conèixer, ja que “a través del control parlamentari, de vegades s’extreu una informació errònia, com la que no hi ha gaire compromís eco-nòmic en la signatura de convenis”. En canvi, Blanco va dir que “nosaltres pensem que sí, que hi ha molta activitat econòmica prevista en l’àmbit dels convenis”.

Per acabar, Blanco es va referir al decret que ha aprovat la Generalitat de Catalunya. Una norma que, segons ell, preveu gairebé un 100% de les situacions que ells tenen en el decret aprovat l’any 1998. Una norma que volen modificar per tal que contingui una obligació més ferma.

Publicació dels convenis »

En aquest sentit, va explicar que inicialment el decret preveia l’obligació de publicar tots els convenis que se subscriguessin amb l’Administració local, amb l’Administració de l’Estat i amb els òrgans depenents de l’Estat. Una obligació que es derivava de la Llei de règim local i de la Llei de règim local estatal, la Llei de bases. Però, amb l’aprovació de la Llei de mesures financeres per a l’any 2006, es va modificar la part de la Llei de règim local que obligava a publicar el contingut íntegre dels convenis, i es va canviar per l’obligació mensual de publicar una relació dels convenis signats amb les entitats locals. En aquesta relació han d’aparèixer: els terminis de les parts que signen, la data, l’objecte, l’aportació econòmica de les parts i el lloc on els interessats poden consultar el text íntegre del conveni.

86

Segons va explicar Jesús Blanco, el motiu d’aquest canvi és de ca-ràcter econòmic, ja que, d’acord amb un estudi del Butlletí Oficial de l’Estat, el cost de la publicació íntegra de tots els convenis s’apropa a una xifra anual de més de 200 milions de les antigues pessetes. Per tant, ara es publica només una relació dels convenis subscrits dotze cops l’any.

Eloy Morán Méndez »El sotsdirector general d’Anàlisi i Desenvolupament Institucional de la

Vicepresidència d’Igualtat i Benestar de la Xunta de Galícia, Eloy Morán, va parlar sobre el projecte de reforma del Registre de convenis de la Xunta de Galícia. En concret, va explicar quina era la situació inicial del Registre de convenis a Galícia i, a partir de les seves debilitats, va descriure les línies fonamentals de la reforma i del projecte de decret.

La primera qüestió que va destacar és que, en un inici, a la Xunta de Galícia la funció del Registre de convenis la duia a terme la Secretaria Ge-neral de Relacions Institucionals, que s’inclou dins de la Vicepresidència del Govern. En concret, corresponia a la Subdirecció General d’Anàlisi i Desenvolupament Institucional, que, a banda d’aquesta funció, desenvo-lupa altres tasques relacionades amb la coordinació dels processos de traspassos de competències de l’Estat i amb l’anàlisi i l’estudi de diverses qüestions que afecten el desenvolupament institucional de la comunitat i les relacions amb l’Administració de l’Estat i amb la resta de comunitats autònomes.

Context històric »

Pel que fa als antecedents del Registre de convenis de Galícia, l’any 1991 el Consello de la Xunta va aprovar un acord en el qual s’establia per primer cop l’obligació de remetre una còpia dels convenis de coope-ració amb ens públics i els convenis de col·laboració amb particulars a la que llavors era la Conselleria de Relacions Institucionals, la qual, segons va destacar Eloy Morán, ja no existeix. Posteriorment, es va aprovar el Decret 229/2002. Lluny de contenir una regulació sistemàtica d’aquesta matèria, el Decret únicament feia un esbós del règim del Registre. El seu contingut es pot resumir així: el Registre de convenis es configura com un registre centralitzat de caràcter públic en el qual s’inscriuen els

87


convenis formalitzats per l’Administració Autonòmica, els seus organis-mes autònoms i els ens de dret públic, els quals han signat amb altres administracions i entitats de dret públic (Estat, comunitats autònomes i Administració local).

No obstant això, Morán va remarcar que aquest decret només preveia com a preceptiva la comunicació dels convenis prèviament autoritzats pel Consell de Govern, és a dir, els que contenien obligacions de despesa plurianuals o, també, els d’una quantitat superior a 150.000 euros. La res-ta de convenis, és a dir, els no autoritzats pel Consello de la Xunta, només eren de comunicació potestativa per part dels òrgans signataris, va expli-car el ponent.

Pel que fa a l’organització i gestió del Registre, des de mitjan anys 90 el Registre de convenis està informatitzat a través d’una base de dades en què es recullen les principals dades dels mateixos convenis. En concret, la base conté camps com les entitats signatàries, l’objecte, el finançament i la vigència, entre d’altres.

Amb l’objectiu d’aportar una aproximació al volum actual, Eloy Morán va explicar que l’any 2005 es van registrar 2.216 convenis amb un vo-lum de finançament de 316 milions d’euros, tot i que, segons va afirmar, “aquesta dada pot ser enganyosa”.

Una regulació insuficient »

No obstant això, al seu parer aquesta regulació és “insuficient” i pre-senta una sèrie de problemes que intentaran superar. El primer que va destacar va ser que es tracta d’un registre que té un caràcter incomplet. Un caràcter incomplet que té bàsicament tres orígens. En primer lloc, el fet que només és obligatòria la comunicació dels convenis plurianuals i els de quantitats superiors a 150.000 euros. Un aspecte que comporta que en la resta dels casos és el departament promotor del conveni el que discre-cionalment decideix inscriure’l. En aquest sentit, Morán va subratllar, però, que hi ha molts departaments que els remeten aquests convenis quan no tenen l’obligació de fer-ho.

En segon lloc, la norma només al·ludeix als convenis signats per les conselleries, els organismes autònoms i els ens de dret públic, obviant altres formes de personificació de l’Administració, com ara les societats i les fundacions públiques. Per acabar, i en tercer lloc, la norma només es refereix als convenis signats amb altres ens públics i exclou, a diferència

88

de la normativa anterior, els convenis signats amb persones privades.Una altra debilitat del sistema és que no contenia una definició de

què s’ha d’entendre per conveni. Una carència que genera dubtes so-bre quins instruments jurídics han de ser objecte d’inscripció i introdueix incertesa sobre el caràcter complet de la informació continguda en el Registre.

Finalment, Morán va destacar que en el decret tampoc “no es regula la gestió, l’organització, les formes d’accés i la publicitat del Registre de convenis”. La norma “ni tan sols fa referència a un termini de remissió de la informació, a les maneres com es pot accedir al Registre o a les dades mínimes que hi han de constar”. Tot això genera “falta de claredat i insegu-retat en la gestió del registre”.

El projecte de decret »

En definitiva, va aclarir, “aquesta és la situació que tenim, i a partir d’aquí estem treballant en un projecte de decret que té com a últim ob-jectiu aconseguir que el Registre contingui informació verídica, completa i de fàcil accés per a tots els usuaris”. La reforma del Registre de convenis s’inscriu dins d’un procés global de millora dels mecanismes de transpa-rència en l’actuació de l’Administració pública gallega. La Xunta de Galícia ha aprovat un projecte de Llei de transparència i bones pràctiques, en el qual es preveu l’existència d’un registre de convenis, la publicació en el Diario Oficial de Galicia (DOGA) i la difusió per Internet de la relació de convenis signats per les conselleries i els ens públics i les dades bàsiques d’aquests convenis.

Un projecte de decret que introdueix modificacions fonamentalment, en dos plans. En primer lloc, en l’àmbit del Registre i, en segon lloc, refe-rit a la seva organització i gestió. Quant a l’àmbit, Morán va explicar que “s’ampliarà el Registre als convenis signats amb els particulars. També s’estendrà l’àmbit als formalitzats no solament per l’Administració auto-nòmica, organismes autònoms i ens públics, sinó també als signats per societats i fundacions públiques, tenint a més en compte la proliferació d’aquest tipus de formes jurídiques en el sector públic”.

En el cas de Galícia, “es considera fundació pública aquella que té una dotació fundacional majoritària per part de l’Administració o bé aquella els ingressos de la qual provenen fonamentalment d’aportaci-ons de l’Administració, sempre que l’Administració formi part dels seus

89


òrgans de direcció”. Per acabar, Morán va assenyalar que “en la nova normativa desapareix el desdoblament actual entre convenis d’inscripció preceptiva, és a dir, els autoritzats prèviament pel Consell de Govern i convenis de comunicació potestativa, que són la resta. Tots passen a ser d’inscripció obligatòria”.

Obligacions previstes al projecte »

Pel que fa a la gestió del Registre, Eloy Morán va explicar que el pro-jecte de decret estableix l’obligació per part del responsable del depar-tament o de l’entitat corresponent de remetre el conveni en un termini de quinze dies, juntament amb una certificació en què constin els informes als quals ha estat sotmès. També introdueix l’obligació de comunicar annexos, addendes, pròrrogues i els actes de modificació i extinció del conveni amb vista a poder-ne seguir la vida. A més, el projecte de decret també preveu un sistema de consulta i publicitat del Registre, en línia amb la necessitat de publicar periòdicament en el Diario Oficial de Ga-licia i a Internet, com a mínim, la relació dels convenis i amb la voluntat d’ampliar el ventall d’usuaris del Registre, ja que, segons va destacar Morán, “actualment el principal usuari, pràcticament l’únic, són els grups parlamentaris a través de les diferents preguntes que plantegen en el Parlament”.

Per acabar, va concloure Morán, “en el projecte de decret també es regula un sistema d’expedició de certificacions per part de l’encarregat del Registre sobre els assentaments practicats”.

Ramón Salanova Alcalde »Ramón Salanova, secretari general tècnic del Departament de Presi-

dència i Relacions Institucionals del Govern d’Aragó, va parlar de la situa-ció del Registre de convenis a la Comunitat Autònoma d’Aragó.

En començar, va explicar que “el Registre de convenis a Aragó es va crear mitjançant el Decret 151/1988, de 4 d’octubre, que en regula el funcionament, el situa en el Departament de Presidència i Relacions Institucionals i assenyala com a convenis que cal inscriure en el Registre aquells que s’acordin amb l’Administració de l’Estat o alguns dels seus organismes, amb les comunitats autònomes, amb les corporacions locals, amb altres entitats públiques espanyoles o estran-

90

geres”. A més, va explicar que la normativa també preveu la possibilitat que s’hi inscrigui qualsevol altre conveni quan “ho acordi el Consell de Govern”.

Especificitats »

Com a peculiaritat interessant del registre de convenis aragonès, Sa-lanova va subratllar que l’any 1997 el Consell de Govern va aprovar una instrucció interna (no té rang reglamentari, ni està publicada), segons la qual tots els convenis han de ser aprovats pel Consell de Govern, tant els que no comporten cap despesa, com els que comprometen alguna des-pesa dins de l’exercici o són plurianuals.

El ponent va precisar que els convenis els ha de proposar el conseller del departament corresponent i va destacar que “en el cas que portin an-nexa una despesa plurianual, la proposta l’han de formular conjuntament el conseller del ram i el conseller d’Economia i Hisenda”. Totes aquestes propostes han de portar annex el model de conveni corresponent. A més, Salanova va dir que “com a criteri orientatiu”, en general, els convenis no poden tenir una vigència superior a la durada de la legislatura, tot i que, “en casos excepcionals, es pot deixar prevista la seva pròrroga”.

La peculiaritat “més significativa” del Registre de convenis aragonès és, segons Salanova, el fet que “tots els convenis passin a aprovar-se pel Consell de Govern, sigui quin sigui el seu contingut”. Un element que, tal com va explicar, dóna lloc al fet que tots els convenis es coneguin prè-viament per la Comissió de Coordinació Administrativa, que a Aragó és aquella que reuneix els secretaris generals tècnics abans de cada consell per estudiar els assumptes que s’han d’incloure en l’ordre del dia. Per tant, tots els departaments, abans de la seva aprovació, coneixen les propostes de conveni i poden, si ho troben convenient, fer alguna observació sobre l’oportunitat del conveni o sobre la seva possible incidència en les actua-cions del seu departament o en els objectius de política general.

L’obligació d’inscriure »

Salanova va remarcar a més que la inscripció en el Registre exigeix que, juntament amb el conveni, s’aporti una certificació de l’acord de Con-sell de Govern ja que si no, “no es pot inscriure el conveni”. D’altra banda, va afirmar que “la intervenció general no autoritza cap pagament derivat

91


d’un conveni si aquell conveni no està inscrit en el Registre”. Tot això, va assegurar Salanova, “permet disposar d’una informació completa del que s’està fent en matèria de convenis amb institucions molt diverses, així com mantenir una coordinació, en el sentit que cap departament no ignora el que està fent un altre per via de conveni”.

Per donar una idea de quin és el volum de convenis que té el Re-gistre, Salanova va indicar que l’any 2005 “se n’hi havien inscrit 1.567”. D’aquests, els que teòricament tenen més importància, segons Salanova, són “els 46 formalitzats amb l’Administració General de l’Estat i els set que es van formalitzar amb comunitats autònomes” (en cinc d’aquests últims hi participa Catalunya). D’altra banda, de la totalitat de convenis que es van inscriure en el registre aragonès l’any 2005, 518 es van referir a actuaci-ons amb les entitats locals. Els 996 convenis que queden per completar el nombre total, responen a les tipologies més variades i, a més, estan convinguts amb tota mena d’organitzacions: organitzacions empresarials, organitzacions sindicals, col·legis professionals, associacions, empreses, fins i tot n’hi ha de relatius a publicacions i a la difusió en mitjans de comu-nicació, va remarcar el ponent.

Una aposta per la coordinació i la »informació

I en aquest sentit, va insistir que la peculiaritat del Registre de con-venis aragonès és que fa “una funció d’instrument de seguiment i de coordinació de la tasca política i administrativa a través de convenis”. En aquest context, també va destacar que a la Secretaria General Tècnica del Departament de Presidència d’Aragó, hi ha establerts tots els elements de seguiment d’aquesta activitat. A més va dir que “a la Secretaria General Tècnica també hi ha la Secretaria del Consell de Govern, la Secretaria de la Comissió de Coordinació Administrativa, la Secretaria de la Comissió Mixta de Transferències i de la Comissió Bilateral amb l’Estat i, fins i tot, el Boletín Oficial de Aragón, amb la qual cosa qualsevol actuació d’interès difícilment pot passar desapercebuda”. Per tant, el Registre de convenis d’Aragó, va remarcar Salanova, “a banda de deixar constància fefaent dels compromisos adquirits per aquesta via, contribueix a un millor coneixe-ment i seguiment global de les relacions amb altres institucions i entitats de tota mena”.

92

Des del punt de vista pràctic, Salanova va admetre que en l’àmbit tècnic això provoca un “excés de paper”, ja que al Consell de Govern arriben moltes vegades convenis d’escassa transcendència pràctica, els quals provoquen que les seves ordres del dia i el volum dels expedients siguin “més extensos i prolixos”. Ara bé, “des del punt de vista polític, es continua preferint que se segueixi mantenint aquest criteri per la informa-ció que proporciona i la coordinació que permet aconseguir”, va precisar Salanova. En aquest sentit, va dir que “el funcionament del Registre és absolutament pacífic, ja que no hi ha sobre la taula cap perspectiva de modificació, en el sentit que sembla que aquest sistema dóna a tothom una garantia de transparència, de possible coneixement del que s’està fent”. A més va assegurar que “no hi ha dubte que aquesta transparència té la seva utilitat política quan, com succeeix a Aragó, fa molts anys que existeixen governs de coalició”.

Antonio Revilla Delgado »El sotsdirector general de Relacions Intergovernamentals del Depar-

tament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat va ser l’encarregat de presentar el Registre de convenis de la Direcció General de Relacions Institucionals del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat de Catalunya, que cronològicament és un dels últims que ha aparegut. Aquesta posició temporal ha permès “beure d’altres fonts”, va començar Revilla. De tota manera, va precisar que “les circumstàncies peculiars que s’han donat en cada moment polític i també en cada govern, han configurat algunes diferències notables”.

L’origen del registre català » En començar, Antonio Revilla va explicar que el Registre de convenis

de Catalunya va néixer amb el Decret d’Estructuració del Departament, el 2/2004, de 7 de gener, en el qual se situa sota la dependència de la Direc-ció General de Relacions Institucionals i s’assigna l’organització i la gestió administrativa a la Subdirecció General de Relacions Intergovernamentals. Però el registre com a tal no va néixer, segons va precisar Revilla, fins al Decret 52/2005, de 5 d’abril.

El Registre de convenis “és un instrument de publicitat i transparència i com a tal s’ha configurat”, va assegurar el ponent. Revilla va parlar també

93


de la possibilitat de la consulta telemàtica del Registre mitjançant Internet, que va definir com un “un element original”.

Quins convenis s’hi inscriuen »

Respecte als convenis que s’inscriuen en el registre català, només s’in-clouen els convenis que signen l’Administració de la Generalitat i els seus ens depenents amb l’Administració de l’Estat i amb les administracions de les altres comunitats autònomes, va explicar Revilla. Per tant, va precisar que queden fora de l’àmbit d’aplicació del registre de la Generalitat, “el món amplíssim dels convenis amb l’Administració local; els convenis que es puguin establir amb ens o òrgans constitucionals o estatutaris, així com tots els convenis que es puguin establir en l’àmbit de les relacions amb la iniciativa privada i amb les persones físiques”. Així doncs, va remarcar Revilla, es tracta d’un àmbit d’aplicació “notablement restringit” pel que fa als anteriorment exposats. Un aspecte que repercuteix de manera molt clara en les estadístiques.

Classificació i tipologia »

D’altra banda, Antonio Revilla va explicar que el Registre de convenis de la Generalitat està articulat en dues seccions. En la primera secció s’inclouen els convenis signats amb altres comunitats autònomes i en la segona secció hi ha convenis signats amb l’Administració General de l’Es-tat. A més, va comentar que “el decret conté una tipologia de convenis”, un punt que va qualificar com un tema “obert”.

Segons va explicar el ponent, en la secció segona dels convenis amb l’Administració de l’Estat, es recullen els protocols generals; els convenis marc de col·laboració; els convenis específics de col·laboració, que s’acu-llen justament a com es desenvolupa un conveni marc; els convenis de col-laboració, i els convenis de conferència sectorial. En canvi, va precisar, en la secció de relacions amb les comunitats autònomes, s’inclou el protocol de col·laboració, els convenis de col·laboració i els acords de cooperació.

El contingut dels convenis »

D’altra banda, Revilla va reconèixer que el decret també entra en al-guns aspectes que excedeixen el que és habitual en un registre de con-

94

venis, perquè enumera els elements que han de constituir el contingut mínim d’un conveni: els òrgans que el subscriuen; la seva capacitat jurídi-ca; les competències en què es fonamenten; l’objecte i les actuacions; el finançament; el termini de vigència i altres causes d’extinció; la garantia, si escau, del compliment de les obligacions; els òrgans de seguiment, com la comissió de seguiment i control, si escau, i la submissió a la jurisdicció contenciosa i administrativa, també si escau. El tema del finançament és realment complex, va afirmar Revilla.

L’informe previ »

D’altra banda, el sotsdirector general de Relacions Intergovernamen-tals del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Ge-neralitat va explicar que el departament intervé en dues fases “clarament diferenciades”. Un cop el departament responsable o l’ens responsable de la promoció del conveni elabora el projecte del conveni i l’acorda, se sotmet a la Direcció General de Relacions Institucionals perquè elabori un informe preceptiu i no vinculant. Aquest informe té, segons va explicar Revilla, un únic objectiu, que és “evitar duplicitats amb convenis inscrits”. El departament disposa d’un termini de deu dies hàbils per evacuar l’in-forme.

En la pràctica, va comentar Revilla, “és molt freqüent que, per part dels departaments, es demani abreujar considerablement aquest termini, ja que sovint la signatura dels convenis, l’acte material de la signatura dels convenis, depèn d’elements tan poc controlables com l’agenda dels consellers o dels ministres, i això provoca situacions d’emergència, perquè el conseller o el ministre pràcticament està agafant el pont aeri i se l’ha d’informar ràpidament”.

Al servei dels altres departaments »

També és important tenir en compte –va afegir Revilla– que per part dels serveis tècnics, el responsable de Registre de convenis i els col-laboradors, s’ha pretès “des del primer moment” oferir un servei als altres departaments donant-los informació per poder orientar-los sobre les con-dicions tècniques dels convenis. Per tant, “malgrat que en l’informe ens cenyim a la competència que tenim establerta, això no és un obstacle perquè per via telefònica els nostres serveis es posin en contacte amb els

95


serveis dels departaments i informin d’aquells convenis en què es detec-ten petites imprecisions o defectes fàcilment esmenables”. Pel feedback que reben, va assegurar que creuen que aquest servei és “ben rebut pels nostres companys”.

A partir del moment en què s’emet l’informe, el departament ja no torna a saber res del conveni fins que el departament signatari en remet una cò-pia compulsada. Això vol dir que en realitat, va admetre Revilla, “no sabem quants convenis se signen”. “Sabem quants convenis han estat sotmesos a informe i sabem quants convenis, un cop signats, han estat objecte de la remissió de la còpia diligenciada o bé els hem pogut detectar per les seves publicacions en els butlletins oficials”, va aclarir.

Convenis informats i convenis signats »

Això es tradueix en situacions com la que va descriure Revilla: “Des del punt de vista pràctic, des del punt de vista d’indicadors d’acció de govern, estàvem obligats a presentar un indicador sobre convenis signats, i justa-ment aquesta setmana hem estat negociant amb els responsables de la recollida d’aquesta informació la possibilitat que aquest indicador es trans-formi en el que realment podem donar nosaltres, el de convenis informats”. En aquest sentit, Revilla va dir que “per suposat” estan obligats a conèixer el nombre de convenis informats però que difícilment poden arribar a saber els convenis que s’han signat. Hi ha casos en què alguns departaments reben un informe sobre un projecte de conveni i, després, per unes circumstàncies determinades, no consideren oportú signar-lo. En ocasions, s’informa al de-partament que al final no s’ha signat aquell conveni, però no sempre.

En principi, segons el decret, va comentar Revilla, “el departament res-ponsable disposa de quinze dies naturals a partir de la signatura per reme-tre’ns el conveni”. Un cop remès el conveni, el departament el registra, hi assigna un número de conveni, del qual s’informa el departament respon-sable, que a la vegada té l’obligació de comunicar-lo a les parts. Aleshores, el departament té l’obligació, una vegada el conveni ha quedat inscrit en el Registre, de publicar-lo en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

El balanç »

D’altra banda, va oferir als participants en les jornades un primer ba-lanç d’activitat. Un balanç que cobreix des del moment en què es van

96

iniciar les activitats d’informes de convenis, l’octubre de 2004, fins a la setmana anterior a la celebració de les jornades. Segons va explicar Revi-lla, en aquest període es va informar sobre 133 convenis. En aquest punt, va insistir en el fet que la limitació de l’abast dels convenis que són objecte del registre de la Generalitat fa que la xifra no sigui comparable amb la d’altres registres. “Si entréssim en convenis amb l’Administració local, ja no parlo de particulars, estaríem molt per sobre d’aquest nombre i hauríem de dotar-nos d’una altra estructura”, va assegurar.

Les aportacions econòmiques mobilitzades pels convenis informats durant el mateix període van superar, segons Revilla, els 1.355 milions d’euros. Pel que fa als convenis inscrits, la xifra d’aquell moment girava al voltant dels 374 convenis inscrits, “tenint en compte que entre ells s’inclo-uen aquells convenis històrics que ja no estan en vigor”.

Els convenis per departaments i ministeris »

Pel que fa a la participació dels diversos departaments de la Genera-litat en la generació de convenis informats, destaquen els departaments següents: Benestar i Família, Política Territorial i Obres Públiques i Medi Ambient i Habitatge. En el cantó oposat, Revilla va parlar precisament de departaments com el de Relacions Institucionals i Participació de la Gene-ralitat que en aquell moment figuraven amb un únic conveni informat. Pel que fa als ministeris amb els quals s’han subscrit més convenis, Revilla va destacar el Ministeri de Treball i Assumptes Socials, al capdavant; Edu-cació i Ciència; Indústria, Turisme i Comerç, Medi Ambient i Agricultura, Pesca i Alimentació, i després la resta, amb una activitat convencional real-ment molt inferior. Per tant, va remarcar Revilla, “hi ha una correspondència molt clara entre les dades de l’Estat i les nostres”.

Convenis amb altres comunitats »autònomes

En relació amb el nombre de convenis amb les comunitats autòno-mes informats Revilla va destacar que és “molt menor”. Aragó se situa al capdavant amb set convenis informats, a causa “evidentment” de les relacions de veïnatge, seguida per les Illes Balears i, a continuació, el Prin-cipat d’Astúries i Galícia, amb dos convenis, i Andalusia, el País Basc, la

97


Comunitat Valenciana, Navarra i Múrcia, amb un conveni informat durant aquest període.

Les aportacions econòmiques »

Les aportacions econòmiques també segueixen la pauta anterior, se-gons Revilla. En aquest sentit, va assegurar que “els convenis són un reflex de l’spending power de l’Administració central de l’Estat, que, amb 897 milions d’euros, té la part del lleó en les aportacions econòmiques”. Se-guida, com és “lògic”, per la Generalitat de Catalunya, altres organismes i una molt baixa participació de les altres comunitats autònomes, cosa que, segons va explicar Revilla, “indica que els convenis amb comunitats autò-nomes tenen un contingut econòmic clarament inferior”.

L’objecte material »

Pel que fa a les matèries sobre les quals versen els convenis informats, Revilla va explicar que s’han intentat classificar buscant una homologació amb els criteris seguits en l’Informe del Ministeri d’Administracions Públi-ques. En aquest context, va destacar que també hi ha “empatats” serveis socials, investigació de noves tecnologies, societat de la informació, tots ells amb un avantatge enorme sobre els de medi ambient i habitatge i agri-cultura, ramaderia i pesca. En matèries com educació, transport i mobilitat, salut, hi havia en aquell període nou convenis. Una distribució que posa de manifest que els departaments i els ministeris amb uns continguts assis-tencials més forts són els que tenen més representació en els convenis.

Finalment, pel que fa al total de convenis inscrits pels departaments de la Generalitat, Revilla va destacar els de Política Territorial i Obres Pú-bliques, al capdavant tot i que no ho estaven en la classificació, i Benestar i Família, Medi Ambient i Habitatge i Cultura, també amb un nombre im-portant de convenis. Revilla va voler subratllar el fet que hi ha una “forta concentració” d’aquests convenis inscrits.

L’actualització del Registre »

D’altra banda, va explicar que en el Registre hi ha la possibilitat de distingir entre els convenis que estan en vigor i aquells que ja han acabat el seu període de vigència. En aquest sentit, va destacar que l’objectiu és

98

mantenir en el registre històric aquells convenis que han estat en vigor en algun moment, perquè, a efectes de publicitat i a efectes de coneixement, “ens sembla que és el més lògic”.

“Distingir la situació de vigència d’un conveni o no, no és un tema sen-zill”, va precisar. El procediment que utilitza el Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat consisteix a comunicar a cada departament de la Generalitat, anualment, a principis de l’exercici, quants convenis registrats tenen i en quina situació creiem que es troben –si es-tan en vigor o no– i demanen que els confirmin aquesta informació. A me-sura que els departaments van contestant, poden controlar la situació de vigència del conveni d’una manera molt més fefaent que si fessin l’anàlisi del contingut, en què a vegades es trobarien amb situacions poc clares.

El Registre a Internet »

Arribats a aquest punt, Revilla es va referir a la possibilitat d’accés al Registre de convenis mitjançant Internet. En aquest sentit, va subratllar que les dades de consulta de la web demostren que aquesta possibilitat s’està utilitzant bastant bé. A continuació, va explicar el procés per accedir al Registre a través de la xarxa: “En el web de la Generalitat –gencat.net– hi ha la possibilitat de dirigir-se a la pantalla d’entrada del Departament de Relacions Institucionals i Participació. Entrant a ‘Registre de convenis’, s’accedeix directament a la primera pàgina de l’aplicació del Registre de convenis”. Entre la informació que es pot trobar en el Registre de convenis a Internet, Revilla va destacar qüestions com ara la informació recollida directament per a l’usuari extern, com pot ser “què pot trobar en el Regis-tre”, o per als operadors d’altres departaments com per exemple, “en quins casos poden i han d’utilitzar el Registre de convenis”.

Un cop s’accedeix al registre telemàtic apareixen una sèrie de panta-lles de consulta mitjançant descriptors, com per exemple el número del conveni, la secció, l’exercici o el títol de conveni (que difícilment es conei-xerà). Entre aquests descriptors Revilla va destacar els següents: “Quin és l’organisme signatari del conveni per part de la Generalitat?”, “Quin és o quins són els altres organismes signataris?”, així com un descriptor sobre la vigència i un descriptor sobre la data.

A través de qualsevol d’aquests camps, es pot dur a terme la recerca d’un conveni. Per exemple, si busquem un conveni subscrit per l’Institut Català de les Dones, apareixerà una llista, per ordre de número del Re-

99


gistre de conveni, de tots els convenis signats per l’Institut Català de les Dones. “Un cop localitzat el conveni en qüestió, els descriptors ofereixen informació sobre amb qui s’ha signat el conveni, qui l’ha signat, l’any de la signatura, la despesa, el total d’organismes signataris de la Generalitat i de les altres parts, si existeix algun òrgan de gestió creat en el conveni o amb el seu nom.

A més hi ha la possibilitat d’accedir als textos dels convenis. Aquesta informació s’efectua, o bé per enllaços amb el Butlletí Oficial de l’Estat i amb el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya o bé, si no es disposa d’aquestes publicacions, s’escaneja el document que ha estat sotmès a registre, va explicar Revilla.

Al peu de la primera pàgina figura la possibilitat d’accedir a aquest registre en castellà, gallec, aranès i eusquera. Evidentment, va precisar Re-villa, la informació bàsica no apareix traduïda, sinó que està en català, però les pantalles de recerca sí que estan traduïdes. “També estan traduïdes les informacions i les preguntes més freqüents”, va afegir.

Reptes de futur »

“Quins projectes tenim en un futur immediat?”, va plantejar per acabar el sotsdirector general de Relacions Intergovernamentals del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat. D’una banda, va destacar que s’està intentant millorar la informació continguda en la base de dades per “poder oferir una major riquesa i major possibilitat de recerca”. De l’altra, va destacar que s’està estudiant la possibilitat d’ampliar, en la mesura que sigui possible, l’àmbit d’aplicació del Registre de convenis. Un estudi que es fa sobretot, segons Revilla, per una sol·licitud de departaments, a petició dels operadors, que “veurien amb satisfacció que els convenis en les matèries en què estan treballant quedessin recollits en el Registre”.

En concret, va precisar, “ja tenim contactes amb la unitat que orga-nitza les activitats al voltant de l’Euroregió, aquella aposta estratègica del nostre Govern de cooperació en un ampli marc que cobreix les comunitats autònomes d’Aragó, Catalunya, les Illes Balears i les regions de Migdia-Pirineus i Llenguadoc-Rosselló”. “Bona part de la cooperació establerta en aquest marc s’està concretant en convenis –la majoria d’ells ja estaran recollits en el conveni– perquè, si les Illes Balears o Aragó figuren com a signataris, ja ho tindrem recollit com un conveni entre la Generalitat i aquestes comunitats autònomes”, va explicar.

100

El sotsdirector general de Relacions Intergovernamentals del Depar-tament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat va voler deixar clar que “en aquells casos en què el signatari sigui exclusivament Llenguadoc-Rosselló o Migdia-Pirineus, en aquest moment no entra dins de l’àmbit d’aplicació del Registre i, per tant, no es podria trobar mitjançant aquest sistema”. També va comentar que la Secretaria de Relacions Inter-nacionals els ha dirigit recentment una sol·licitud per a la resta de convenis d’àmbit internacional, que en aquest moment tampoc no estan recollits.

L’Estatut d’autonomia »

“Tenim un repte important per endavant. Tal com s’ha comentat aquest matí, un cop s’aprovi el nou Estatut d’autonomia, haurà de ser objecte d’un desplegament legislatiu. Així, doncs, això obre possibilitats, en el sentit de permetre’ns reconsiderar les experiències que fins ara hem viscut, sempre amb el propòsit d’oferir un millor servei a la resta de departaments, a la res-ta d’administracions que es relacionen convencionalment amb nosaltres i, en general, als ciutadans, a qui sempre hem d’oferir el màxim d’informació i el màxim de transparència en totes les nostres actuacions”, va concloure.

La diversitat d’experiències en matèria »de registres de convenis

Les jornades van continuar amb l’obertura d’un debat en què es van tractar diferents aspectes de les ponències anteriors. Unes inter-vencions que van posar de manifest la diversitat d’experiències exis-tent en matèria de registres de convenis però també un element comú: la necessitat de transparència. Un objectiu compartit per facilitar el co-neixement d’un determinat tipus d’actuació dels governs, com els con-venis. Es tracta d’un element en què les noves tecnologies, sobretot Internet, es presenten com un instrument clau per garantir la publicitat d’aquest documents.

Bartolomé Mora »

El primer a intervenir en aquest debat va ser Bartolomé Mora, Se-cretari de la Comissió Mixta de Transferències Estat – Illes Balears.

101


Mora va valorar molt positivament el Decret del Registre de convenis de col·laboració i cooperació aprovat a iniciativa del Departament de Relacions Institucionals i Participació, que va definir com “d’una impe-cable configuració jurídica”. També es va mostrar sorprès, però, que el Decret exclogui els convenis subscrits amb les entitats locals, “tenint en compte que el Registre és un instrument de transparència i publicitat. En aquest sentit, va preguntar el motiu pel qual s’han exclòs del Regis-tre de convenis els instruments de col·laboració que se subscriuen amb entitats locals.

L’acció exterior de les comunitats La segona qüestió en què va incidir és en el tema de l’acció exterior de

les comunitats autònomes, ja que “cada vegada s’estan subscrivint més documents, protocols, memoràndums, declaracions d’intencions, etc., que l’opinió pública desconeix”. En aquest context, Mora va preguntar als com-ponents de la taula si “entenen que seria molt convenient que en els regis-tres de convenis s’articulés alguna mena de secció específica per donar publicitat i transparència a aquest tipus de documents”.

Antonio Revilla Delgado »

Respecte a la primera qüestió, el sotsdirector general de Relacions Intergovernamentals del Departament de Relacions Institucionals i Partici-pació de la Generalitat va afirmar que la resposta “no deixa de ser històri-ca”. En aquest sentit, va explicar que el Registre de convenis català sorgeix d’una consciència i d’una necessitat, però també d’una “inexistència prè-via”. Per tant, va explicar que “en el procés de formació interna de voluntat del Govern a l’hora d’arribar a la seva regulació, suposo que es va optar per aquesta gradualitat d’iniciar la trajectòria del registre amb aquest tipus de convenis i no amb d’altres”.

Els convenis amb els ens locals Actualment, els convenis amb l’Administració local són un camp en

expansió lliure perquè mitjançant el procediment de convenis s’estan arti-culant moltes tècniques que anteriorment es dirigien per altres vies, des de la cooperació local convencional fins als plans. Així doncs, va explicar que “segurament és un camp d’una magnitud tan gran” que en aquell moment es va entendre que desbordaria el que havia de ser el Registre. En aquest

102

sentit, va assegurar que el pas del temps “anirà indicant si hi ha una cons-ciència de la necessitat de conèixer aquests convenis amb l’Administració local”. En aquest context, es va mostrar convençut que, “d’una manera o de l’altra”, no necessàriament en el mateix registre ni en el mateix departa-ment, algun instrument semblant s’hi articularà.

Senyor Ramón Salanova Alcalde »

Respecte a la segona qüestió plantejada per Bartolomé Mora sobre l’activitat exterior de les comunitats autònomes, el secretari general tèc-nic del Departament de Presidència i Relacions Institucionals del Govern d’Aragó, Ramón Salanova, va assegurar que “en el nostre sistema el tema de l’acció exterior és molt clar: si el Consell de Govern aprova un acord, aquest passa al registre”. A mode d’exemple, va esmentar el Conveni In-teradministratiu de Cooperació Transfronterera entre les entitats membres de la Comunitat de Treball dels Pirineus, subscrit el març de 2005, que està inscrit en el Registre de convenis.

Senyora María Jesús García Morales »

La professora titular de dret constitucional de la Universitat Autòno-ma de Barcelona María Jesús García va formular una pregunta sobre els informes previs que s’han de sol·licitar en algunes comunitats autònomes com, per exemple, Catalunya. El Ministeri d’Administracions Públiques s’ha guanyat una auctoritas i la resta dels ministeris li envien els projectes de convenis sense problemes, però, “fins a quin punt és difícil interioritzar aquesta mena d’obligacions d’enviar a un altre departament el conveni perquè sigui informat en el cas de les comunitats autònomes? Heu per-cebut problemes o reticències? Costa o no costa implantar aquest tipus d’informes d’un departament a l’altre cada vegada que s’ha de signar un conveni?”, va plantejar García Morales.

Senyor Eloy Morán Méndez »

El sotsdirector general d’Anàlisi i Desenvolupament Institucional de la Vicepresidència d’Igualtat i Benestar de la Xunta de Galícia, Eloy Morán, va reconèixer que, en el cas de Galícia, el projecte no preveu que els con-venis se sotmetin a aquest informe previ, perquè, evidentment, “les reticèn-

103


cies són moltes”. “Hem fet un exercici de realisme i no incloem cap tràmit d’informe previ del Departament de Relacions Institucionals”, va afirmar.

Senyor Jesús Blanco García »

El cap del Servei de Relacions amb les Corts de la Junta de Castella i Lleó, Jesús Blanco, va explicar que “a la Comunitat de Castella i Lleó, des de fa aproximadament quatre mesos, els secretaris generals, en les comissions de secretaris, demanen al nostre departament aquests infor-mes previs, ja que fem aquesta tasca d’obtenir tots els convenis firmats, independentment dels que aprova la Junta”. Per aquest motiu, va precisar, “des de fa aproximadament quatre mesos, ens estan requerint que com-plim aquest informe previ amb una rapidesa que podíem denominar per a abans d’avui”.


A Aragó, el mateix sistema ho facilita: com que el projecte de conveni arriba a la Comissió de Coordinació Administrativa, el Departament de Presidència, a través de la Secretaria de la Comissió de Coordinació, té assumida la “dura” funció, i es dóna per fet que s’han llegit tots els papers que van al Consell. I, per tant, si s’ha de fer alguna observació –encara que siguin simples millores tècniques–, se suposa que la fan ells. Com és natural, els convenis molt impor-tants tenen algun tràmit previ; si tenen algun contingut econòmic, forçosament abans hauran hagut de passar per Intervenció, per Economia; si és plurianual, hauran hagut de passar per la Direcció General de Pressupostos.

Senyor Antonio Revilla Delgado »

Pel que fa al cas català, el sotsdirector general de Relacions Intergo-vernamentals del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat va senyalar que “l’abast de l’informe és molt modest”. En aquest sentit, va explicar que “es tracta d’un informe taxat sobre l’existèn-cia de duplicitats i és un informe preceptiu però no vinculant”. És a dir, va precisar, que “es podria donar el cas que, tot i que existís una duplicitat i que l’informe la detectés, el conveni s’acabés signant”.

Per aquest motiu, Revilla considera que el requeriment d’aquest infor-me previ “no pot provocar cap malestar entre els departaments” i que “de

104

cap manera es poden sentir controlats” per la seva existència. En la mesura en què s’està oferint un servei, aquesta oportunitat es valora cada cop més positivament pels companys dels altres departaments. “Si existeix alguna reticència d’aquest tipus, en la mesura que pugui existir una reticència pel que fa a un decret del mateix Govern per part d’un dels seus òrgans, aquestes reticències desapareixeran, s’aniran esvaint”, va assegurar.

Senyora Diana Mampel Alandete »

Diana Mampel, responsable en matèria de Convenis del Departament de Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat, va dir que li semblava que totes les comunitats autònomes i, fins i tot, el Ministeri tenen pràcticament els mateixos problemes. Per això, va considerar la jornada “molt satisfactòria” perquè, d’alguna manera, permet fer “una mica de terà-pia de grup” i “reflexionar sobre la necessitat de veure quins mecanismes poden perfeccionar els registres de convenis que ja existeixen”.

D’altra banda, es va mostrar interessada a saber si les comunitats autònomes amb més experiència i fins i tot el Ministeri, s’havien plantejat la necessitat de facilitar l’accés universal al Registre de convenis, com ara succeeix a Catalunya, per obrir-lo a la ciutadania en general, no només a les administracions.

Senyor Eloy Morán Méndez »

Eloy Morán, sotsdirector general d’Anàlisi i Desenvolupament Instituci-onal de la Vicepresidència d’Igualtat i Benestar de la Xunta de Galícia, va dir que en el projecte de llei aprovat a Galícia expressament consta l’obli-gació de publicar, si més no, a través d’Internet i a través del diari oficial, una relació dels convenis signats i de les seves dades bàsiques.

Senyor Jesús Blanco García »

El cap del Servei de Relacions amb les Corts de la Junta de Castella i Lleó, Jesús Blanco, va explicar que en l’última regulació s’ha canviat l’obli-gació de publicar el text íntegre del conveni per la relació dels convenis signats durant l’últim mes i en l’últim dia del mes. Quan es va publicar aquesta regulació, una de les qüestions que es va tenir en compte és que el conveni el puguin conèixer “els interessats” (segons el concepte d’inte-

105


ressat de la Llei de règim jurídic, la Llei 30/92). “Qui és l’interessat, només les parts? Allà ja tenim el concepte d’interessats. Aquest és un terme que el deixem aquí”, va concloure Blanco.


En el nostre cas, va assegurar, “no tinc constància que actualment hi hagi cap projecte tan ambiciós com el de la Generalitat d’oferir l’accés ge-neral al Registre de convenis a través d’Internet”. Actualment, va concretar, “allò que el Registre permet és contestar amb facilitat totes les preguntes procedents de les Corts o de Justícia d’Aragó”. “I tots els convenis que tenen contingut econòmic es publiquen a través d’una relació, que inclou destinatari i quantitat, en el Boletín Oficial de Aragón, normalment cada trimestre”, va afirmar. “Però l’accés de tothom als convenis complets a través d’Internet, tal com s’ha previst aquí, no està plantejat en aquest mo-ment”, va afirmar i va concloure que “és una millora que cal estudiar”.

Senyor José María Pérez Medina »

Respecte a la publicitat del registre del Ministeri d’Administracions Públiques, José María Pérez Medina, va explicar que “a l’Estat els minis-teris tenen l’obligació de publicar els convenis al BOE, o sigui, que en aquest cas la resposta és automàtica”. Ara bé, també va reconèixer que a final d’any, quan es fa el recompte, es veu que no tots s’han publicat. El percentatge de convenis que no es publiquen és, segons Pérez Medina, d’un 10%.

Publicar o no publicar “També és veritat que ara que som al mes de maig de 2006, potser

podríem fer una reflexió de per què no s’han publicat els convenis de 2005 que no s’havien publicat”, va admetre. “És un petit joc que podem fer no-saltres de portes endins, a veure per què i què en surt. Però, també és veritat que llavors, d’una altra banda, en les relacions que nosaltres fem sí que estan inclosos, aquells els posarem a la pàgina web, aquells els enviem al Senat. És a dir, que al final, jo arribo més o menys a la conclusió que és ridícul no publicar-ho, perquè al final tothom se n’assabenta”, va as-segurar. “I si, a més, la Generalitat de Catalunya els posa a la pàgina web, encara hi ha menys motius per amagar-ho”, va argumentar. En definitiva,

106

“no publicar-ho és fer-nos trampa a nosaltres mateixos perquè al final ens assabentem de tot”, va afirmar Pérez Medina.

“Fins i tot en el tema dels convenis d’acció exterior de comunitats autònomes, en el qual hi ha la nuvolosa i la falta de claredat més gran, he de reconèixer fàcilment o clarament que els convenis que Catalunya té signats amb el Quebec, nosaltres els vam aconseguir per la pàgina web del Govern del Quebec, o sigui, que al final se sap tot”, va insistir.

La transparència “D’aquesta jornada, en trec la conclusió de la transparència, la qual

em sembla interessant, perquè és veritat que, mitjançant els convenis de col·laboració, en gran manera s’està afectant o s’afecta l’oferta de serveis públics a la ciutadania, i la ciutadania té dret a saber quin tipus d’instru-ments d’aquesta mena existeixen”, va remarcar Pérez Medina. En aquest sentit, també va valorar positivament la reflexió feta pel professor Carles Viver sobre el fet que publicar els convenis pot aclarir als ciutadans i ciuta-danes qui fa què, la distribució de competències. Per acabar, Pérez Medi-na va posar a disposició de tothom la base del MAP.

Senyora Eva Molina »

Eva Molina, del Registre de convenis de la Comunitat de Madrid, va comentar la publicitat que es dóna a la Comunitat de Madrid i quines pos-sibilitats d’accés tenen els ciutadans i ciutadanes als convenis que hi ha inscrits en el Registre de convenis de la Comunitat de Madrid.

El Registre de convenis de la Comunitat de Madrid En primer lloc, va destacar que en el Registre de convenis de la Co-

munitat de Madrid s’inscriu qualsevol document convencional que pugui subscriure qualsevol òrgan de la Comunitat de Madrid, independentment que l’altra part sigui una administració pública o una entitat privada. En l’ac-tualitat, disposem d’uns dinou mil convenis registrats, va afirmar.

Com es fa publicitat d’aquests convenis a la Comunitat de Madrid? Eva Molina va explicar que des del Registre de convenis es fan publi-cacions periòdiques en extracte. D’ofici, el Registre de convenis publica en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid un extracte de tots els convenis que han arribat fins a aquest moment amb la referència del

107


número d’inscripció del Registre de convenis perquè qualsevol persona pugui sol·licitar a la Vicepresidència Primera i a l’Oficina del Portaveu del Govern aquell conveni amb aquell número d’extracte. D’aquests convenis registrats, també d’ofici, s’informa a l’Assemblea de Madrid perquè tingui constància dels convenis que s’han signat.

Partidaris d’Internet Paral·lelament a l’acord sobre nous criteris de l’activitat convencio-

nal aprovat l’any 2003 per la Comunitat de Madrid, es va dissenyar una nova base de dades de la Comunitat de Madrid molt semblant a la que hi ha a Catalunya, va assegurar. Es tracta d’una base de dades que tam-bé està preparada informàticament per a l’accés a través d’Internet, però que, segons va explicar Eva Molina, en aquell moment encara no estava disponible a la Comunitat de Madrid, perquè es trobaven en un procés de redisseny de la pàgina oficial de la comunitat.

D’altra banda, va explicar que s’ha proposat que es doni entrada al Registre de convenis des de la nova pàgina web i va afirmar que les res-ponsables del Registre “estaríem encantades que els ciutadans pogues-sin accedir (al Registre de convenis) a través de la pàgina web de la Co-munitat de Madrid”.

Les diferents intervencions van demostrar que les regulacions de les comunitats autònomes són diverses, però que també hi ha punts en comú. També va posar de manifest la necessitat de reflexionar no només sobre el Registre de convenis sinó també sobre els convenis de col·laboració i els acords de cooperació. Una matèria important perquè afecta tant les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes, com les relacions de les comunitat autònomes entre si.

La taula rodona també va mostrar la necessitat d’avançar cap a una regulació comuna a tots en aquest àmbit, tant per a l’Estat com per a les comunitats autònomes. Un aspecte important perquè no estem davant de contractes entre administracions, ni entre particulars, sinó davant d’uns instruments més ben aviat semblants als tractats inter-nacionals.

L’article 145 de la Constitució, que ni tan sols al·ludeix als convenis verticals, és el trasllat de l’article 94 de la mateixa Norma fonamental, la qual regula els tractats internacionals i els supòsits en què aquest tipus d’instruments han de ser aprovats per llei orgànica, per llei o sim-

108

plement comunicats a les Corts. El referent jurídic dels convenis de col·laboració i acords de cooperació entre l’Estat i les comunitats autòno-mes apareix en l’article 94 de la Constitució i no en la Llei de contractes de les administracions públiques.

El tercer element que es pot extreure com a conclusió és la neces-sitat de continuar reflexionant sobre la qüestió de la transparència i la possibilitat de poder oferir a través d’Internet tota la informació, tots els textos dels convenis. En aquest sentit, Catalunya i la Comunitat de Madrid podrien compartir la seva experiència amb les altres comunitats autònomes.

Fa anys, es deia que el principal instrument de cooperació i de col·laboració amb l’Estat era el pont aeri. Era així i encara avui és veritat, però segurament avui el principal instrument de col·laboració és l’inter-canvi d’informació a través d’Internet.

Un cop conclosa la taula rodona, la directora general va pronunciar unes paraules de clausura.

Senyora Carme Tolosana i Cidón: »Cloenda de la jornada

Carme Tolosana va destacar que el Registre de convenis de la Gene-ralitat no neix amb aquest Govern, “tot i que sí que ha estat una aposta decidida seva”. En aquest sentit, va destacar que anteriorment hi va haver un intent des de l’Assessoria Jurídica que no va arribar a bon port.

Una aposta de Govern »

“El que sí que és cert”, va subratllar, “és que, quan va arribar aquest Govern –el Govern que ara és a la Generalitat de Catalunya–, teníem clar que volíem crear el Registre de convenis amb quatre objectius prioritaris: un tractament sistemàtic dels convenis, una millora de la seva qualitat tèc-nica, una transformació d’aquest registre en un instrument de publicitat i transparència, però no només cap als ciutadans, sinó també cap a altres administracions”. Ens consta, va afirmar, “tot i que no podem donar-ho amb dades fidedignes i exactes, que les administracions locals són les grans usuàries del nostre registre”. “Fins i tot en el mateix Govern, el des-coneixement entre els departaments de les activitats de conveni d’acords

109


és sorprenent. Per tant, creiem que anem pel camí d’aconseguir aquests objectius”, va assegurar.

Els obstacles »

També és veritat –va reconèixer– que “en un primer moment es van haver de superar resistències, segurament molt justificables, que alentirien encara més els processos administratius, el temor a perdre competències per a qui suposadament les tenia sobre la supervisió dels convenis, també el fet que pogués ser viscut com un cert control entre iguals”.

Intercanviar experiències per progressar »

“Ens assemblem moltíssim, i això és bo, que tinguem constatació. Però tan bon punt vam haver aprovat el decret i vam aplicar el registre teníem clar que allò no podia ser un projecte que quedés només entre nosaltres i per a nosaltres”, va afirmar. “Cap de les nostres activitats, sobretot d’aquest Departament de Relacions Institucionals i Participació, no tenia sentit si no anava a buscar el contrast, la participació, aprendre, conèixer i donar a conèixer altres comunitats i altres administracions o altres organitzacions que poguessin ser susceptibles d’intercanviar amb nosaltres les seves ex-periències”, va continuar. “D’aquí neix aquesta jornada, que esperem que sigui la primera, perquè se suposa que n’hi haurà moltes més, amb l’objectiu d’analitzar l’activitat convencional en aquests últims anys, posar en comú les nostres experiències, les de les diferents administracions que aquí estem representades, tractar els mecanismes utilitzats per millorar-les i obrir un debat, que no ha fet més que començar, sobre el seu futur”, va assegurar.

La col·laboració com a forma de »convivència

D’altra banda, la directora general es va referir al fet que en aquell moment s’estava discutint al Senat l’Estatut d’autonomia de Catalunya, raó per la qual el conseller no va poder assistir a la jornada. En aquest sentit, Carme Tolosana va afirmar que l’Estatut d’autonomia de Catalunya tracta de manera important la matèria de les jornades. Per tant, va afirmar que “no es tracta només de veure què és el que estem fent, sinó també de

110

saber que estem projectant cap al futur de les nostres administracions la col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes o entre les mateixes comunitats autònomes com un instrument important de cooperació, de solidaritat i de convivència, que finalment és el que ens importa: la convi-vència dels ciutadans i les ciutadanes”.

Compromís de futur »

La directora general va agrair als col·laboradors de les jornades la seva ajuda: Antonio Revilla, Jordi Conde, Diana Mampel, Elena Vela, Lourdes Her-nández i Jesús Veigas, que treballen a la Direcció General. “Sense ells, res d’això no seria possible”, va assegurar. També va tenir unes paraules d’agraï-ment per a altres persones que no va esmentar, però que, segons va dir, tam-bé van ser “absolutament importants i essencials” pel bon desenvolupament de les jornades. Finalment, va agrair als participants la seva presència i els va mostrar esperançada que hi haurà més jornades. “Aquestes idees no només són una esperança, sinó que són una promesa de futur”, va concloure.

111
