PROBLEMÁTICA, DESDE LA PERSPECTIVA NOTARIAL, DEL REGIMEN DE COMUNICACIÓN PREVIA TRAS LA MODIFICACION DE LA LEY DEL SUELO DE EXTREMADURA POR LA LEY LINCE

La Ley del Suelo y Ordenación Territorial de

Extremadura de 14 de diciembre de 2.001 establece en su artículo 171 que las actividades y actos de transformación y aprovechamiento del suelo objeto de ordenación territorial y urbanística quedarán sujetos en todo caso a control de su legalidad a través de la comunicación previa, la autorización y la licencia o los informes sustitutivos de cualquiera de estas.

Existen por lo tanto diversas técnicas de control de las actividades y actos de transformación y aprovechamiento en los distintos tipos de suelo, destacando, en lo que aquí nos interesa, el régimen de comunicación previa y la licencia urbanística. El primero de ellos trata de dotar al sistema de agilidad en la realización de actos de trascendencia urbanística por los particulares, bastando una labor de supervisión por parte de la Administración para controlar que los actos se ajusten a los requisitos legalmente exigidos; mientras que el régimen de las licencias urbanísticas supone un mayor control e intervención previa por parte de la Administración.

La Ley de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura de 16 de Noviembre de 2.010 no ha introducido modificaciones sustanciales en lo que se refiere al funcionamiento práctico de los citados regímenes, pero sí ha venido a introducir variaciones de gran importancia en cuanto a los actos que deben estar sujetos a uno y otro régimen, haciendo mucho más trascendente el régimen de comunicación previa regulado en el artículo 173 de la Ley de Suelo, conforme al cual el promotor de un acto sujeto a este régimen debe comunicar su realización con al menos quince días naturales de antelación, trascurridos los cuales sin que se le haya notificado resolución obstativa, podrá realizar el acto o actividad en los términos proyectados.

Así, con anterioridad a la reforma el artículo 172 de la Ley del Suelo sujetaba al régimen de comunicación previa al municipio los actos de uso y aprovechamiento del suelo no incluidos en el ámbito del artículo 180, lo que suponía que casi la totalidad de dichos actos se encontraban sujetos a licencia, con lo que el régimen de comunicación previa tenía escasa virtualidad, ya que solo se aplicaba a supuestos tasados o excepcionales a la regla general de actos sujetos a previa licencia.

Sin embargo, tras la reforma, que ha afectado entre otros a los artículos 172, 180 y 184 de la Ley del Suelo, se ha producido un trasvase de actos de uno al otro régimen, de forma que se han sometido al régimen de

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comunicación previa algunos actos que antes estaban sujetos a licencia, los cuales han sido enumerados por el nuevo artículo 172. De dicha enumeración destacan por su importancia práctica, el apartado g) la primera ocupación o, en su caso, habitabilidad de las construcciones (que antes estaban sujetas al régimen de licencias de usos y actividades), y sobre todo, el apartado j) las parcelaciones o cualesquiera actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de reparcelación.

Se ha tratado pues de dar una mayor agilidad a la realización de ciertos actos de uso y aprovechamiento del suelo por los particulares, incluyéndose en la enumeración del artículo 172 actos de menor importancia que se ajustan a la finalidad del régimen de comunicación previa. Sin embargo, creo que hay ciertos actos que por su importancia deberían haber seguido sujetos al régimen de licencia y no pasar al régimen de comunicación previa: me refiero la primera ocupación y habitabilidad de las construcciones y, sobre todo, a las parcelaciones, divisiones y segregaciones. Examinaremos ambos supuestos por separado. En cuando a la primera ocupación y habitabilidad, antes de la reforma la primera ocupación estaba sujeta al régimen de licencia de usos y actividades del artículo 184 y tras la misma ha sido incluida en el régimen de comunicación previa del artículo 172 que en su apartado g) añade “o, en su caso, habitabilidad de las construcciones”. La licencia de primera ocupación es el documento que acredita el cumplimiento de las condiciones impuestas por la licencia urbanística de obras y la cédula de habitabilidad acredita que la vivienda cumple con los requisitos de construcción y es apta para ser empleada como residencia humana. En la legislación de nuestra Comunidad Autónoma son dos documentos diferentes, a diferencia de lo que ocurre en otras comunidades, aunque su otorgamiento es simultáneo y su expedición corresponde a los ayuntamientos. Existen diversos preceptos en nuestra legislación que exigen la solicitud, obtención y presentación de la licencia de primera ocupación y cédula de habitabilidad, difíciles de compatibilizar con el régimen de comunicación previa al que tales actuaciones se encuentran ahora sujetas. Así, el artículo 19 de la Ley del Suelo de 2.007, ley estatal, establece que para otorgar escrituras de declaración de obra nueva terminada los notarios exigirán además de la certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto, la acreditación del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios y el otorgamiento de las autorizaciones

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administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística que, en el caso de la CA de Extremadura son la licencia de primera ocupación y la cédula de habitabilidad. La seguridad jurídica exige que los terceros adquirentes de buena fe puedan tener la certeza, a la hora de firmar la escritura de compraventa, de que su vivienda reúne todos los requisitos legales y que la edificación no presenta deficiencias, y ello mediante la incorporación a la escritura de la licencia de primera ocupación y cédula de habitabilidad expedidas tras la intervención previa de los ayuntamientos, por lo que considero un error que dichos actos hayan sido sometidos al régimen de comunicación previa que supone un control mucho menor por parte de los municipios y no ofrece al adquirente las garantías suficientes en caso de inactividad por parte del Ayuntamiento. Además, también debe tenerse en cuenta el artículo 7.3 de la Ley 3/2001, de Calidad, Promoción y Acceso a la Vivienda de Extremadura, que señala que concluidas las obras de ejecución, y tras la recepción, el promotor habrá de solicitar la Licencia de Primera Ocupación y/o Cédula de Habitabilidad, única forma de garantizar que la obra ejecutada cumple con las condiciones higiénico-sanitarias de calidad en la construcción, necesarias para poder destinar un inmueble a vivienda y a los usos complementarios que conlleve, así como con las impuestas en el otorgamiento de la licencia.

Por otra parte, el régimen de comunicación previa contradice toda la regulación que sobre la tramitación y concesión de la cédula de habitabilidad establecen la citada Ley 3/2001 así como el Decreto 113/2009 de 21 de mayo, que establece un modelo oficial de cédula de habitabilidad y un plazo para la concesión de la cédula de dos meses desde la solicitud.

Otro argumento en contra de sujetar la cédula de habitabilidad al régimen de comunicación previa lo encontramos en el artículo 179 de la Ley del Suelo que exige la presentación de dicha cédula para la contratación definitiva de los suministros de energía eléctrica, agua, gas y telefonía. ¿Qué documento se presenta a las compañías suministradoras en caso de que el Ayuntamiento no haya contestado a la comunicación previa efectuada por el promotor?.

Por lo que se refiere a las parcelaciones, divisiones y segregaciones, el asunto es todavía de mayor trascendencia. Se trata de actos de transformación del suelo que van mucho más allá de lo que es el mero interés del que los ejecuta. Detrás de dichas operaciones siempre existe el interés de terceras personas, como pueden ser los compradores de las parcelas segregadas, los adquirentes de las viviendas promovidas por el que segregó, o las

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entidades que han financiado a unos u otros. Por ello creo que para otorgar escrituras que documenten dichas operaciones los notarios deben exigir la acreditación documental de que el acto es ajustado a la normativa, mediante la aportación del documento correspondiente, que necesariamente ha de ser la licencia urbanística. No resulta admisible la inseguridad jurídica que se crearía si se dejase descansar el sistema en la mera inactividad por parte de la administración, teniendo en cuenta que dicha inactividad no implica la subsanación de los defectos o irregularidades que presente el acto, la operación o la actividad objeto de comunicación y que el artículo 39.2 de la ley del Suelo establece la nulidad de toda parcelación que sea contraria a la ordenación territorial y urbanística en vigor o infrinja lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la propia Ley del Suelo. No se puede pretender agilizar el sistema sacrificando la seguridad. Por ello tales actos nunca deberían haber salido del artículo 180, para tener un control adecuado por parte de los ayuntamientos.

La sujeción de las parcelaciones y segregaciones al régimen de comunicación previa es contradictoria con el artículo 39.3 de la Ley del Suelo, que no ha sido modificado y que sigue contemplando “las licencias autorizatorias de parcelaciones y las certificaciones declaratorias de la innecesariedad de aquellas” al establecer un plazo de caducidad de las mismas de tres meses desde el otorgamiento del documento público en el que se haya formalizado la parcelación sin que se haya presentado al Municipio dicho documento, exigiendo que en el mismo el notario testimonie la licencia o certificación. Con el régimen de comunicación previa no se puede cumplir dicho requisito.

El propio artículo 173 de la Ley del Suelo, que no ha sido modificado, está pensado para un régimen de comunicación previa aplicable a actividades residuales y de escasa trascendencia urbanística al establecer que el Ayuntamiento puede comunicar al interesado la necesidad de solicitar una licencia. En qué puede basarse el Ayuntamiento para exigir una licencia de parcelación o segregación si son actos que ya no están sujetos a licencia.

Desde el punto de vista de la práctica notarial, se plantea un problema importante, cual es determinar qué documento se le va a exigir al interesado para acreditar que ha cumplido el requisito de la comunicación previa y poder así otorgar la escritura de parcelación, segregación o división. Caben las siguientes posibilidades:

a) A la vista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley del Suelo de Extremadura, bastaría con que el interesado presentase un ejemplar del escrito de comunicación previa al municipio con sello de entrada en el

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Ayuntamiento con al menos quince días naturales de antelación, unido a su declaración hecha en la propia escritura y bajo su responsabilidad de no habérsele notificado por parte del municipio dentro de dicho plazo la resolución obstativa al acto que se pretende realizar. A mi juicio dicho sistema sería admisible si el propio interesado fuese el único perjudicado por su posible irresponsabilidad, pero ya hemos visto con anterioridad como en este tipo de operaciones lo normal es que existan terceros que también puedan resultar perjudicados, por lo que habría que exigir la presentación de un documento municipal que dote de seguridad al sistema.

b) También podría sustituirse la declaración del interesado de inactividad por parte del Ayuntamiento por un certificado expedido por el municipio que acredite dicha inactividad, documento que el interesado podría exigir en los mismos términos que establece el artículo 177 para la obtención de licencias por silencio administrativo positivo. Este sistema sería algo más seguro que el anterior pero no otorga una seguridad completa ya que la inactividad del Ayuntamiento no subsana los defectos o irregularidades del acto ni impide al Ayuntamiento el ejercicio de las acciones correspondientes si aquel no se ajusta a la legalidad, con lo que podrían verse afectados los intereses de terceros.

c) Dicho documento podría ser una certificación de innecesariedad de la licencia, lo cual supondría que el Ayuntamiento ha supervisado el acto y lo considera ajustado a la legalidad, documento que permitiría completar el sistema de protección presentando en el Ayuntamiento la escritura de parcelación en el plazo de tres meses que establece el artículo 39 de la Ley del Suelo de Extremadura.

d) Otra opción sería un certificado municipal en el que conste que al interesado se le ha comunicado dentro de plazo la necesidad de solicitar una licencia urbanística, de modo que la escritura no se otorgaría hasta la obtención de ésta.

Lo que sería conveniente evitar es la inactividad por parte de la Administración, debiendo primar la seguridad jurídica y la protección de los consumidores.

También conviene hacer referencia en este punto a las informaciones urbanísticas. A tenor del artículo 4 de la Ley del Suelo de 2007 el ciudadano puede solicitar a la administración que le informe del régimen y condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, información que se podría encauzar, como ocurre en otras comunidades autónomas, a través de la denominada cédula urbanística. Al establecer un modelo de comunicación previa se podría incluir, entre la documentación a presentar, dicha cédula urbanística que, aunque de carácter meramente

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informativo y no vinculante para la Administración, sí dotaría al sistema de una mayor seguridad al poder comprobar que la actividad o acto de se pretende ejecutar está dentro de lo permitido para la finca en concreto.

JUAN LUIS MANCHA MORENO NOTARIO DE PLASENCIA

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