PRESENTACIÓN 3

JUDICIALIZACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA:QUIEN GANA Y QUIEN PIERDE 4

APÉNDICE 1: TABLAS 28

APÉNDICE 2: CUADROS 31

APÉNDICE 3: GRÁFICOS 33

BIBLIOGRAFÍA 35

JUDICIALIZACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA:

QUIEN GANA Y QUIEN PIERDE

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PPRESENTACIÓN

“Europa: seis propuestas de progreso”

Publicamos en este documento de trabajode la Fundación Alternativas, el primero deuna serie de análisis realizados por el “Gru-po de Estudios Europeos” de esta Fundaciónque, bajo la coordinación de Antonio Estellade Noriega (profesor de Derecho Adminis-trativo y Comunitario de la Universidad Car-los III de Madrid), se han desarrollado a lolargo de los años 2000/2001. El propósitode estos estudios es, como su propio nom-bre indica, el de formular propuestas en unaserie de ámbitos (desde la justicia hasta la li-beralización económica) que, por una parte,pudieran llegar a formar parte de una “agen-da” de progreso, y que, por otra, pongan encuestión la idea de consenso que existe enpolítica europea en nuestro país.

El plan de publicación será el siguiente: Documento de trabajo nº 2: “La liberaliza-ción de los servicios de interés económicogeneral” Dra. Leonor Moral Soriano (Univer-sidad de Granada)Documento de trabajo nº 3: “La armoniza-ción del impuesto sobre la renta de las per-sonas físicas en el marco del debate federa-lista” Violeta Ruiz Almendral (UniversidadCarlos III de Madrid)Documento de trabajo nº 4: “La ConstituciónEuropea y la Carta de Derechos Fundamen-tales”. Dra. Maria Luisa Fdez. Esteban (Comi-sión Europea)Documento de trabajo nº 5: “España 2006:un proyecto en Europa, un proyecto para Eu-ropa” Dr. José Ignacio Torreblanca (UNED)Documento de trabajo nº 6: “Un análisis po-lítico de la opinión pública española ante laintegración europea” Dr. Ignacio Sánchez-Cuenca (Fundación Juan March).

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JJUDICIALIZACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA: QUIEN GANA Y QUIEN PIERDEAntonio Estella de Noriega*

*[La parte estadística de este trabajo ha sidorealizada en colaboración con Fernando Ra-mos Palencia, Profesor Asociado de HistoriaEconómica de la UC3M; sin embargo, loserrores u omisiones del trabajo son imputa-bles en exclusiva a su autor].

SINOPSIS: Sobre todo a partir de la segundamitad del siglo pasado, se empieza a des-arrollar, en las democracias de tipo liberal, unfenómeno de creciente protagonismo de lostribunales de derecho en la vida pública delos Estados. Este fenómeno, denominado “ju-dicialización”, ha adoptado tales dimensionesque muchos ven en él incluso un cuestiona-miento del antiguo paradigma de la separa-ción de poderes, que partía de la premisa deque los tribunales debían intervenir de formaresidual o excepcional en los procesos deci-

sorios. El fenómeno de la judicialización tam-bién se ha desarrollado en el contexto euro-peo, con más fuerza, si cabe, que en el na-cional. Paradójicamente, la mayor parte delos análisis que existen sobre la Unión Euro-pea abordan el fenómeno de la judicializaciónen este ámbito como un proceso con resulta-dos neutros, desde un punto de vista socio-económico. La realidad es, sin embargo, algodiferente, ya que la judicialización está pro-duciendo ganadores y perdedores entre losEstados de la Unión Europea. Además de ello,este trabajo intenta demostrar que la judicia-lización en Europa está beneficiando más alos que están mejor, y menos a aquellos queestán peor. Partiendo de que cada vez un ma-yor número de decisiones fundamentales pa-ra la vida de los ciudadanos europeos seadoptan en sede judicial, este estudio propo-

ne que cualquier intento de reforma del siste-ma judicial comunitario debería tener encuenta el sesgo en favor de los más aventaja-dos que dicho sistema lleva consigo.

I-. Introducción

El objetivo de esta contribución es mostrarque el proceso de judicialización actualmenteen curso en la Unión Europea queda lejos deser un fenómeno neutro desde el punto devista del reparto, entre las sociedades de losEstados miembro, de los costes y beneficiosque el mismo está generando. Por el contra-rio, dicho proceso está produciendo “ganado-res” y “perdedores”. Desde esta perspectiva,se trata de explicar porqué unos ganan másque otros con el proceso de judicialización. Elargumento que se desarrolla en estas líneases que la renta es un factor explicativo de pri-mer orden para entender porqué unos Estadosmiembro ganan y otros pierden con dicho pro-ceso. Los resultados del estudio son relevan-tes porque muestran que el desigual repartode la renta determina en gran medida un des-igual reparto de los costes y beneficios delproceso de judicialización, de tal forma quelos que más se benefician de él son los Esta-dos más ricos, y los que menos, los Estadosmenos ricos de la Unión.El trabajo está organizado de la siguiente ma-nera. En la sección II, establezco el conceptode proceso de judicialización que voy a em-

plear en este trabajo. En la siguiente sección(III), defino lo que entiendo por “coste y be-neficio” de la judicialización y por “ganador yperdedor” de este proceso. Una vez estableci-dos estos dos fundamentos teóricos, muestroque el proceso de judicialización también hatenido lugar en el ámbito comunitario (sec-ción IV). La variable dependiente de esta in-vestigación queda circunscrita, sin embargo,no a todo el proceso de judicialización comu-nitario, sino, más específicamente, a las lla-madas “cuestiones prejudiciales”, por las ra-zones que expongo en dicho epígrafe. A con-tinuación paso al examen de la variable inde-pendiente, que, como he mencionado antes,es la renta per cápita (sección V). Allí intentomostrar, utilizando para ello herramientas detipo estadístico, que existe una correlaciónbastante clara entre niveles de renta y nivelesde “referencias” al Tribunal de Justicia por par-te de los tribunales nacionales. También exa-mino explicaciones alternativas, con el objetode analizar su valor explicativo. Finalmente,en la última sección (VI), establezco una seriede conclusiones generales.El estudio, cuyas conclusiones fundamentalespresento aquí, se enmarca dentro de un tra-bajo más general que está destinado a mos-trar las relaciones que existen entre la riquezade los Estados miembro y el reparto de loscostes y beneficios del proceso de judicializa-ción en curso en la Unión Europea. Actual-mente, estoy testando el efecto explicativo de

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otros indicadores de riqueza. Las conclusio-nes que aquí se presentan deben entendersepor tanto como un primer paso en esta direc-ción, que se complementará debidamente consucesivos trabajos sobre la cuestión.

II-. Judicialización: ¿un proceso global?

Simplificando mucho, podemos decir queexisten dos formas de entender el fenóme-no de la judicialización. Para unos, la judi-cialización es el proceso por el cual cada vezun mayor número de decisiones se tomanen al ámbito judicial (Posner, 1999). Paraotros, es el proceso por el cual se adoptanun mayor número de decisiones en el ámbi-to judicial, en lugar de adoptarse en sede le-gislativa (Vallinder et al., 1995). En este trabajo he adoptado la primera de lasdefiniciones de judicialización antes expues-tas. Ésta se adecua mejor a los objetivos de es-ta contribución, fundamentalmente por dosrazones. Primero, porque la definición escogi-da no plantea la judicialización en términos dejuego de suma cero entre dos instituciones, loque nos introduciría en una problemática dis-tinta a la que se quiere analizar aquí. Y segun-do, porque la perspectiva elegida no valoranormativamente (como algo intrínsecamentebueno o malo) la judicialización, lo que tam-bién nos introduciría en otro tipo de discusióndiferente a la que se pretende abordar aquí.

Partiendo de la judicialización como una da-to objetivo, podemos decir que todos losanalistas que han tratado esta cuestión coin-ciden en señalar que el proceso de judiciali-zación da comienzo cuando termina la se-gunda guerra mundial (vid. Vallinder et al.,1995). Nos referimos, por supuesto, al ám-bito de las democracias de tipo liberal, aun-que aparentemente existen indicios de queeste fenómeno también se ha producido enotros regímenes, como en el de la antiguaUnión Soviética (ibid). Si bien existe acuerdosobre el momento en el que aproximada-mente da comienzo dicho proceso, el des-acuerdo es sin embargo prácticamente totalen relación con las posibles causas de la ju-dicialización. Esta cuestión es compleja yqueda fuera del objeto de este estudio. Essuficiente pues con citar las explicacionesmás comunmente empleadas. 1. La primera de ellas es la incertidumbre.La incertidumbre es consecuencia de la cre-ciente complejidad de los fenómenos socia-les en el mundo moderno. Ésta es debida, asu vez, a los avances técnicos y científicos,pero también a la progresiva diversidad éti-ca y normativa. La incertidumbre pone en te-la de juicio la validez del antiguo paradigmadel derecho, por el cual se “ordenaba” deforma general y abstracta y se ejecutaba(command and control approach). El argu-mento sería el siguiente: debido a la incerti-dumbre, existe un número creciente de áre-

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as en las que la norma es imprecisa, lo quetrae como consecuencia el aumento del mar-gen de discrecionalidad de las institucionesque están encargadas de aplicar el derecho,entre otras, los tribunales (Ladeur, 1999).2. La segunda explicación liga “demanda” y“oferta” de servicios judiciales. El precio de losservicios judiciales estaría determinado, esen-cialmente, por aspectos como el coste en abo-gados, el coste del acceso al sistema judicial(tasas judiciales, coste en procuradores), etc.Cuanto mayor es el “precio” del servicio, me-nor es la demanda del mismo, y viceversa. Laexplicación del aumento de la judicializaciónen algunos países, como en USA, tendría quever con la creciente rebaja de los precios delservicio, debida, en gran medida al menos, auna progresiva liberalización del sector de laabogacía en ese país, y al prácticamente nulocoste de acceso a la justicia (Posner, 1999). 3. La tercera explicación que tradicional-mente se aduce en este sentido es la del ma-yor nivel de educación, formación y culturade las sociedades, lo que determinaría ma-yores niveles de litigación (vid. en este sen-tido Grupo de Reflexión, 2000). Nadie ha es-tablecido, al menos allí hasta donde mi co-nocimiento llega, una relación entre renta yniveles de litigación. Pero es posible entre-ver este tipo de explicación en la última va-riable antes señalada, porque, en general,mayor formación suele corresponder conmayores niveles de renta.

En realidad, estas explicaciones no son con-tradictorias entre sí, y es bastante probableque la respuesta esté en una combinación delas tres, sobre todo si tenemos en cuenta ni-veles de renta1. No existen sin embargo es-tudios que relacionen cada una de las ante-riores variables independientes con la judi-cialización de forma sistemática. Hasta la fe-cha debemos hablar, por tanto, más bien entérminos de formulación de hipótesis. Unacosa es clara, sin embargo: la judicialización,definida como lo he hecho al principio de es-ta sección, es un fenómeno generalizado (enel mundo moderno), de tal forma que yaexisten algunas autores que hablan inclusode la “globalización” de este proceso (Vallin-ter et al., 1995). La globalización de la judi-cialización implica, en definitiva, que cadavez nos acercamos más al paradigma del“gobierno de los jueces”, en virtud del cual laintervención de los órganos judiciales en losprocesos decisorios (incluso en los de tipoconstitucional) deja de ser algo patológico oexcepcional y pasa a convertirse en la reglageneral.

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1 Habría que tener en cuenta, adicionalmente, causascoyunturales: por ejemplo, es evidente que la adhe-sión de nuevos Estados miembro a la UE tiene comoefecto aumentar la judicialización, al menos en tér-minos absolutos.

III-. Costes y beneficios; ganadores y perdedores: ¿afecta la judicialización por igual a todos?

Es importante definir en qué sentido hablamosde costes y beneficios de la judicialización, yen qué sentido hablamos de ganadores y per-dedores. Hay un beneficio cuando una deci-sión de un tribunal es favorable a nuestros in-tereses. Hay un perjuicio cuando no lo es. Loscostes son costes de tipo económico: accesoal sistema de justicia de un país, coste en abo-gados, procuradores, información, comunica-ción, transporte, etc. Un litigante “gana” cuan-do el beneficio supera a los costes, es decir,cuando el valor económico2 de la sentencia essuperior a los costes en los que el litigante haincurrido para obtenerla (B>C)3. Un litigante“pierde” cuando los beneficios derivados de lasentencia son menores a los costes, o directa-mente, cuando la sentencia le perjudica, inde-pendientemente de los costes (B<C, ó P)4.

La anterior definición de ganador y perdedortiene, sin embargo, un problema: es pura-mente estática. Es decir, nos dice si un liti-gante gana o pierde, pero sólo en relacióncon un asunto concreto. Es más interesante,sin embargo, establecer una definición diná-mica, que tenga en cuenta no solamente unasunto, sino una pauta de litigación. Un liti-gante puede perder en un asunto concreto,pero ganar, en conjunto, en todos los asun-tos que se deciden en relación con la mismacuestión (por ejemplo, si existen recursosulteriores). No sólo eso: un litigante puedeperder un asunto concreto, incluso puedeperder los asuntos que recurre. Sin embar-go, puede conseguir introducir un principio,o una decisión parcial de un tribunal, que enrelación con los asuntos decididos solamen-te tiene una importancia secundaria, peroque el litigante puede utilizar en el futuro,para otros asuntos que sabe que van a irsurgiendo y para los cuales el principio o de-cisión de la que hablamos puede ser funda-mental para ganar. Si gana en los otros asun-tos, en conjunto puede ser que el valor de Bsea superior al de C, incluso teniendo encuenta P en los primeros asuntos que perdió(� B>C+P)5.

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2 Esta es la definición que da Posner (1999). No entra-mos en cómo podemos traducir a términos económi-cos decisiones judiciales sobre bienes inmateriales,como, por ejemplo, los derechos fundamentales.

3 En donde B = a Beneficio, C = a Coste, y > = a "ma-yor que".

4 En donde B = a Beneficio, C = a Coste, P = a Perjui-cio, y < = a "menor que".

5 En donde �= a "sumatorio", B = a Beneficio, C = a Cos-te, P = a Perjuicio, y > = a "mayor que".

La conclusión de esto es que lo fundamentalpara determinar quien gana y quien pierde esel acceso al sistema judicial. Cuanto más seacceda al sistema judicial de un país, más po-sibilidades se tiene de ganar. Y viceversa,cuanto menos se acceda, menos posibilida-des se tiene de ganar. Los analistas llaman“repeat players” a los litigantes que accedenmucho y “one-shotters” a los que solamente li-tigan una vez. Pues bien, está comprobadoque, en conjunto, los que más veces gananson los “repeat players”, y los que más vecespierden son los one-shotters (Galanter, 1974)6.

En definitiva, el acceso es el elemento esen-cial para saber quien gana más y quien me-nos. El aspecto más positivo de esta obser-vación es que no requiere que determine-mos, en concreto, cuál fue la decisión que seadoptó (si concretamente nos beneficiaba operjudicaba) sino que basta con saber quiénaccedió, y cuánto accedió, para determinarcómo se reparten los beneficios de la judi-cialización.

III-. La variable dependiente: ¿exis-ten diferencias de acceso de los Es-tados miembro al sistema judicialcomunitario?

Ya sabemos qué debemos entender, a losefectos de este trabajo, por judicialización, yqué debemos entender por ganador y per-dedor del proceso de judicialización. Ahorapodemos pasar a fijar con mayor precisióncuál es nuestra variable dependiente. Fijar lavariable dependiente de este trabajo es unacuestión compleja porque requiere que nosadentremos algo por lo menos en el sistema

96 Esta conclusión es importante. El punto de partida de

Galanter es que los sistemas judiciales tienden a pri-vilegiar la igualdad formal sobre la igualdad en unsentido redistributivo. Galanter cita aquí a Weber y aEhrlich, para los cuales “the more the rich and the po-or are dealt with according to the same legal propo-sitions, the more the advantage of the rich is increa-sed”. De acuerdo con Galanter (1974:103) “RepeatPlayers [have] superior opportunities to trigger pro-mising cases and prevent the triggering of unpromi-sing ones”. Gallanter advierte que la categoría de RPno coincide necesariamente con los litigantes quemás renta y recursos tienen (“the wealthier”); peroque, en la mayor parte de los casos, dicha corres-pondencia existe. Galanter apoya sus conclusiones enuna masiva evidencia empírica sobre pautas de liti-gación en los USA (Galanter, 1974: 108, nota nº 29):“Available quantitative data on the configuration of

parties to litigation (…) fit handly with the availablefindings. For example, Wanner (1974), analyzing asample of 7900 cases in three cities, found that busi-ness and government units are plaintiffs in almost sixout of ten cases; and that they win more, settle lessand loose less than individual plaintiffs (…)”.

comunitario de recursos y vías de acceso alTribunal de Justicia7. Esencialmente, existen dos formas de acce-der al Tribunal de Justicia. La primera es através de los llamados recursos directos8, yla segunda es a través de la cuestión preju-dicial9. La principal diferencia entre ambasformas de acceso es que mientras que a tra-vés de la primera un litigante puede acceder

directamente al Tribunal de Justicia (si secumplen los requisitos procesales para ello,claro está) a través de la segunda el accesoes solamente indirecto, ya que se requiere elconcurso de una autoridad judicial nacional.No es necesario describir aquí el conjuntode recurso directos que existen en el ámbitocomunitario10. Sí que es necesario, sin em-bargo, decir algo sobre la cuestión prejudi-cial, ya que se trata de una vía de acceso alTJ especialmente peculiar. El mecanismo dela cuestión o referencia prejudicial11 funcio-na de la siguiente manera:• Tiene que generarse un litigio en el ámbi-to nacional• En dicho litigio una de las partes (o todas)invocan la aplicación del derecho comunita-rio en vigor, además de la aplicación del de-recho nacional• Al juez que tiene que resolver se le plan-tea una “duda razonable” sobre la aplicacióno la interpretación del derecho comunitarioen relación con el litigio nacional.• En ese caso, interrumpe el proceso nacio-nal y plantea una “cuestión prejudicial” anteel Tribunal de Justicia, bien sobre la inter-pretación, bien sobre la aplicación, del dere-cho comunitario en causa. Lo hace porque el

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7 Una aclaración es obligada: en el sistema judicial co-munitario existen dos tribunales, el Tribunal de Prime-ra Instancia (TPI) y el Tribunal de Justicia (TJ). Mi aná-lisis es válido para las dos instituciones. Sin embargo,salvo cuando indique lo contrario, me referiré exclusi-vamente, a lo largo de este trabajo, al TJ, y no al TPI,con el objeto de simplificar al máximo la exposición.

8 Que engloban los siguientes recursos: recurso enanulación, recurso en omisión, recurso por incumpli-miento, responsabilidad contractual y extracontrac-tual de la CE, y recursos en virtud de cláusulas com-promisorias.

9 Dejamos a un lado otras vías de acceso que no sepueden imputar a ninguna de las dos categorías se-ñaladas en el texto, por su menor importancia en elcontencioso comunitario. Me refiero a: los recursos decasación, a los dictámenes y deliberaciones, a los pro-cedimientos especiales (beneficio de justicia gratuita,tasación de costas, revisión de sentencia/auto, peti-ción de embargo y oposición de tercero) y a las de-mandas sobre medidas provisionales.

10 Para su descripción, vid. Parejo et al. (2000).11 Art. 228 TCE (antiguo art. 177).

juez nacional no es competente para pro-nunciarse sobre la interpretación y/o aplica-ción del derecho comunitario, sólo el Tribu-nal de Justicia lo es. Además, si el juez es deúltima instancia, está obligado a plantear lacuestión, y si no es de última instancia tienesimplemente la facultad de hacerlo, salvoexcepciones.• El Tribunal de Justicia responde a través deuna sentencia. La sentencia obliga al jueznacional, por lo que debe aplicar e interpre-tar la norma en el sentido que se establezcaen el Tribunal de Justicia en su sentencia.Hay que destacar pues los siguientes extre-mos. Primero, la cuestión prejudicial es unmecanismo de cooperación judicial y legal,ya que pone en contacto juez nacional y juezcomunitario, o, si queremos, ordenamientojurídico nacional y ordenamiento jurídico co-munitario. Segundo, el litigio se plantea en elámbito nacional. Esto significa que en el fon-do, los litigantes están accediendo al Tribu-nal de Justicia por una vía indirecta (siempreque el juez nacional tenga una duda razona-ble), y que el Tribunal de Justicia está, enconsecuencia, resolviendo, en parte al me-nos, el litigio nacional. Este segundo elemen-to es clave. De hecho, los analistas coincidenen señalar que la cuestión prejudicial “cons-tituyen la vía fundamental a través de la cuallos particulares pueden prevalerse de losderechos derivados del ordenamiento comu-nitario, así como hacer que se ejerciten las

obligaciones que de él se derivan” (Jacqué yWeiler, 1990). La relevancia de la cuestiónprejudicial es pues total en el ámbito de laUE, porque es la que facilita en mayor medi-da que los ciudadanos europeos se benefi-cien de las ventajas derivadas del ordena-miento jurídico comunitario, a través de unpronunciamiento judicial12.Una vez examinadas las principales vías deacceso al TJ, podemos retornar a nuestropunto de partida, la judicialización. La pri-mera pregunta que debemos hacernos es sieste fenómeno se ha experimentado tam-bién en el ámbito comunitario. La respues-ta es afirmativa. Basta citar los siguientesdatos para corroborar esta conclusión. Porejemplo, desde 1982 hasta 1989 se plante-aron 1821 recursos directos ante el TJ. Du-rante los ocho años siguientes, el número

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12 En efecto, a través de los “recursos directos” los ciu-dadanos de la UE tienen muchas más dificultades deacceso al TJ que a través de la cuestión prejudicial, yaque aquellos están sometidos a estrictos requisitos delegitimación activa, mientras que para la cuestiónprejudicial dichos requisitos son mucho más flexibles,ya que dependen esencialmente de lo establecido enel ordenamiento jurídico nacional al respecto. Los or-denamientos nacionales son, con carácter general,mucho más abiertos que el comunitario en lo que a lalegitimación activa de los particulares se refiere.

de recursos directos se redujo de formaconsiderable, cayendo hasta 1192. Sin em-bargo, hay que tener en cuenta que en es-te segundo período de tiempo se pone enfuncionamiento el TPI13. Esto significa quemuchos de los tipos de recursos directosque durante el anterior período eran exa-minados por el TJ, pasan a ser examinadosdurante el segundo por el TPI, lo que sinduda explica el descenso antes señalado. Sitenemos en cuenta pues los recursos inter-puestos ante el TPI, las cifras para el se-gundo período ascienden a 3600 asuntos.Esto significa que mientras que en el pri-mer período antes señalado la media esta-ba en 227 recursos al año, se pasa a unamedia de 450 de 1990 a 1997. En términosporcentuales, el crecimiento fue del 98%(vid Tabla I, apéndice I). Con respecto a las cuestiones prejudiciales,también se ha experimentado un crecimientosignificativo: de 1982 hasta 1989 se plantea-ron 1048 cuestiones prejudiciales (una mediade 131 por año), mientras que de 1990 a 1997

se plantearon 1462 (182 por año). En términosporcentuales, el crecimiento fue del 39% (vidTabla I, apéndice I). El proceso de judicialización en el ámbitocomunitario ha traído consigo una conse-cuencia fundamental, que debemos citaraquí porque tiene implicaciones para nues-tro argumento, y es que la eficacia del siste-ma judicial comunitario se ha visto afectadaconsiderablemente. Cada vez se tarda másen resolver los asuntos que llegan al Tribu-nal de Justicia14.

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13 El TPI se crea a través de la Decisión 88/591 (DOCE L319/1 de 25 de Noviembre de 1988), y se pone enfuncionamiento a partir de 1989; posteriormente,sus competencias se verían ampliadas, a través de laDecisión 93/350 (DOCE L 234/23 de 17 de Septiem-bre de 1993).

14 Este problema es precisamente el que motivó la in-clusión de este punto en la agenda de reforma de laCIG’2000. Los informes más relevantes que se hanelaborado al respecto son los siguientes. Por parte delTJ: 1) “El futuro del sistema jurisdiccional de la UniónEuropea” (documento de reflexión presentado por elPresidente del Tribunal de Justicia, ante los Ministrosde Justicia reunidos en su calidad de Consejo de la UEen Bruselas, los días 27 y 28 de Mayo de 1999), re-cogido en García de Enterría, Tizzano y Alonso García(2000:309); 2) “Contribución del Tribunal de Justiciay del Tribunal de Primera Instancia a la ConferenciaIntergubernamental” (Luxemburgo, 25 de Febrero de2000), recogida en García de Enterría, Tizzano yAlonso García (2000:380). Por parte de la Comisión:la “Contribución complementaria de la Comisión a laConferencia Intergubernamental sobre las reformasde las instituciones: la reforma del sistema judicialcomunitario” COM (2000) 109, de 1 de Marzo de

Los datos son reveladores del déficit de efi-cacia que padece el sistema judicial comu-nitario en la actualidad. Por ejemplo, en re-lación con los recursos directos, en 1990 eltiempo medio de duración de un procedi-miento (hasta la adopción de la sentenciapor el TJ) era de 25,5 meses. En 1998, di-cha media ha bajado algo, hasta situarse en21 meses. Sin embargo, de nuevo, es pre-ciso señalar que muchos recursos directosse ventilan actualmente ante el TPI (sobretodo después de la ampliación de compe-tencias de este órgano, en virtud de la De-cisión 93/350), lo que significa que hayque tener en cuenta para completar el an-terior dato el tiempo medio que dura un

procedimiento ante éste último, que fue de29,3 meses en 1997. Las cosas tampocovan mucho mejor, desde la perspectiva dela eficacia, en relación con la cuestión pre-judicial. En 1990, el tiempo medio de reso-lución de un procedimiento de este tipo es-taba en 17,4. En 1998, dicha media se ha-bía elevado a 21,4, es decir, un 19% de in-cremento. En realidad, desde que se plan-teara la primera cuestión prejudicial, eltiempo medio de resolución de este tipo deasuntos no ha dejado de aumentar. Hayque tener en cuenta que tanto los analistascomo el propio TJ consideran que el tiempomáximo de duración de un procedimientoprejudicial debería ser de 12 meses (vid.Tabla II, apéndice I).La ineficacia de un sistema judicial, en estecaso el comunitario, es una cuestión esen-cial desde el punto de vista redistributivo.La ineficacia del sistema judicial perjudicamás a los que menos renta tienen que a losque más renta tienen, puesto que aumentamucho los costes de litigación. El coste deoportunidad del que tiene menos renta seincrementa mucho más que el coste deoportunidad del que tiene más renta, comoconsecuencia de este problema. En efecto,el coste de oportunidad de aquellos conmás recursos es relativamente bajo si pen-samos que éstos tienen asumido el costede litigación de antemano. El ejemplo típi-co son las grandes corporaciones industria-

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2000. Recogido en García de Enterría, Tizzano y Alon-so García (2000:383). Adicionalmente, la Comisióncreó un Grupo de Reflexión que emitió un informe alrespecto. El Grupo de Reflexión era independiente dela Comisión, por lo que sus propuestas no pueden serconsideradas como propuestas de la Comisión. Vid.“Informe del Grupo de Reflexión sobre el sistema ju-risdiccional de las Comunidades Europeas” de Enero2000, recogido en García de Enterría, Tizzano y Alon-so García (2000:329). Por parte del Consejo: el “In-forme de la Presidencia sobre las posibles modifica-ciones de los Tratados en lo que respecta al TJ y alTPI” CONFER 4729/00, de 31 de Marzo de 200, reco-gido en García de Enterría, Tizzano, Alonso García(2000:401).

les, que reservan parte de su capital preci-samente para litigar (en servicios jurídicosen general). Por el contrario, para un indi-viduo el coste de oportunidad es altísimo,si tenemos en cuenta que el gasto en liti-gación no suele estar nunca previsto, yque, por lo tanto, si se decide litigar, se es-tá optando por dejar de gastar en otro ám-bito para gastar en litigación. El paso deltiempo cuesta en consecuencia mucho mása los que tienen menos recursos que a losque tienen más. La ineficacia del sistemajudicial es, en definitiva, una barrera másde acceso al sistema, que tiene efectos de-vastadores para todos los potenciales liti-gantes, pero sobre todo, para aquellos conmenos recursos15. Teniendo en cuenta las anteriores premi-sas, podemos pasar ahora a concretar másespecíficamente nuestra variable depen-diente. Para conformar nuestra variable de-pendiente, lo ideal sería tener en cuenta

tanto las vías de acceso directo al TJ comola cuestión prejudicial. Sin embargo, intro-ducir los recursos directos para configurarla variable dependiente plantea fundamen-talmente un problema: desconocemos losdatos por Estado miembro. Los únicos da-tos de que disponemos son pues agrega-dos, es decir, establecen el número total derecursos directos que fueron planteadosante el Tribunal de Justicia. Este problemadesaparece en relación con la cuestión pre-judicial. En efecto, al ser un mecanismoprocesal que implica necesariamente elconcurso de un órgano judicial nacional, elTribunal de Justicia ha sistematizado di-chos datos por Estado miembro. Los datosson, además, muy completos, porque tene-mos dicha información desde 1957 hasta1997.La falta de información sobre los recursosdirectos que se han interpuesto por Estadomiembro, obliga a restringir, por tanto, lavariable dependiente de este trabajo a lacuestión prejudicial. Es decir, si lo que pre-tendemos es establecer quién gana y quiénpierde con el proceso de judicialización enel ámbito comunitario, necesitamos poderdeterminar de antemano de dónde provienecada solicitud de acceso al Tribunal de Jus-ticia. Como digo, saber esto solamente esposible en relación con las cuestiones pre-judiciales, pero no en relación con los re-cursos directos. De ahí la opción de limitar

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15 De acuerdo, por ejemplo, con Gallanter (1974:122)“(…) overload increases the cost and risk of adjudica-ting and shields existing rules from challenge, dismi-nishing opportunities for rule-change. This tends to fa-vour the beneficiaries of existing rules (…). Overloa-ded [courts] provide the setting in which the RP ad-vantages in strategic position and legal servicies canhave full play”.

la variable dependiente exclusivamente aaquellas16.En consecuencia, la variable dependiente eneste trabajo es la siguiente. Centrándonos en

la cuestión prejudicial, sobre la que tenemosdatos por Estado miembro, se trataría de sa-ber lo siguiente: si existen o no diferenciassignificativas de acceso al TJ a través de lacuestión prejudicial entre Estados miembro. En este sentido, hay que recordar de nuevoun punto al que ya me he referido antes, y esel relativo a la conexión que existe entre ac-ceso y ganancia o pérdida. Como señalé ensu momento, está probado que cuanto másse acceda al sistema judicial, más probabili-dades existen de ganar, y viceversa, cuantomenor sea el acceso, menos probabilidadesexisten de ganar. Por tanto, aplicado al ámbi-to de la cuestión prejudicial, a medida que vaaumentando el número de cuestiones preju-diciales que se envían al TJ, aumenta el nú-mero de probabilidades de ganar. Dicho deotra forma: el Estado miembro que más cues-tiones prejudiciales ha enviado durante unperiodo determinado, es el que más probabi-lidades ha tenido de ganar, y el que menoscuestiones prejudiciales envió, es el que me-nos probabilidades tuvo de ganar. El número de referencias enviadas, por Esta-do miembro, al Tribunal de Justicia, nos dapor tanto una indicación bastante clara decómo se están repartiendo los beneficios dela judicialización en el ámbito comunitario,en este sector. Lo ideal sería poder disponerde más datos, sobre todo en relación con losrecursos directos, para poder examinar silas conclusiones obtenidas en relación con

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16 Otra posibilidad sería la de tener en cuenta no el ori-gen de los recursos y cuestiones prejudiciales por Es-tado Miembro, sino por litigantes. Se trataría de saber,en este caso, la nacionalidad de los litigantes, y ade-más, si éstos son empresas, asociaciones, o particula-res. El resultado sería interesante, porque además detener información vertical, por Estado Miembro, ten-dríamos información de tipo horizontal, por litigantes.Es decir, podríamos llegar a saber no solamente, porejemplo, que los alemanes litigan más que los españo-les, sino además que, en conjunto, las empresas utili-zan mucho más el sistema judicial comunitario que losparticulares. Sin embargo, los datos que existen sobrelitigantes son datos en bruto. El Tribunal de Justicia nolos ha sistematizado hasta ahora (ni ningún otro orga-nismo). Como es evidente, queda fuera del objeto de es-te trabajo realizar dicha sistematización, con lo quedebemos conformarnos, por ahora, con centrarnos enlas cuestiones prejudiciales, sobre las que sí tenemosinformación sistematizada por Estado miembro (perotampoco por litigantes). Vid. sin embargo el estudio deHarding (1992:113). Este autor ofrece evidencia indi-recta de que los que más litigan en la UE son las em-presas, y los que menos los individuos, quienes, comoseñala Harlow, "no están precisamente haciendo colaen Luxemburgo para interponer demandas ante el TJ"(Harlow, 1992:232).

la cuestión prejudicial son extrapolables aotras vías de acceso al TJ. Hasta entonces,las conclusiones que obtengamos debenquedar referidas solamente al ámbito de lacuestión prejudicial, y en ese sentido, debeninterpretarse como parcialmente definiti-vas17. Hay que señalar, sin embargo, que de-bido a la importancia cuantitativa de la cues-tión prejudicial (actualmente, es la vía de ac-

ceso más utilizada ante el TJ), las conclusio-nes que obtengamos son de una relevanciaespecialmente significativa.

IV-. La variable independiente: ¿es la renta per cápita una explicación válida de las diferencias existentes?

Una vez que he determinado cuál es, concre-tamente, la variable dependiente de este tra-bajo, puedo pasar a configurar la variable in-dependiente. Quiero destacar en este sentidovarios puntos. Primero, la variable indepen-diente es la renta per cápita por Estado miem-bro. Si establecemos una correlación entrerenta y niveles de referencias, esto significa-ría que cuanto más renta tiene un Estadomiembros, más cuestiones prejudiciales en-vía, y por tanto, más probabilidades tiene debeneficiarse del proceso de judicializaciónque está desarrollándose en la UE. Expuestode otra forma: estaríamos estableciendo quelos ciudadanos de los Estados con más rentade la UE son los ganadores, y que los de me-nos renta son los perdedores. Si establece-mos una correlación entre renta y niveles dereferencia estaremos diciendo, en definitiva,que el desigual reparto de la renta determinaun desigual reparto de los beneficios de la ju-dicialización en la UE.En segundo lugar, es necesario tener encuenta otras posibles explicaciones, sobre

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17 Existe, sin embargo, alguna indicación de que las con-clusiones aquí expuestas probablemente son extrapo-lables al ámbito de los recursos directos. Por ejemplo,el estudio de Harding (1992), que abarca el periodo de1980 a 1989, y que tiene en cuenta recursos directos(y excluye las cuestiones prejudiciales en interpreta-ción) ofrece unos resultados bastante parecidos a losnuestros. Estos resultados son los siguientes: Alema-nia 116 recursos, Francia 100, Italia 74, Bélgica 51,Grecia 44, Holanda 44, España 38, Reino Unido 28, Ir-landa 5, Dinamarca 0, Luxemburgo 0, Portugal 1. Porotra parte, en lo que a los litigantes se refiere, aunqueHarding no detalla si éstos son individuos o empresas,su trabajo parece señalar que en el periodo seleccio-nado, todos los recursos fueron interpuestos por em-presas. Las conclusiones de este autor llaman la aten-ción precisamente sobre la preeminencia de las em-presas alemanas en el contencioso comunitario: “[Thiswork] shows that one third of the total is accountedfor by claims brought by German entreprises” (Har-ding, 1992:122).

todo aquellas que más se acercan a la parsi-monia. Por ejemplo, la población. Si tenemosen cuenta que las cuestiones prejudiciales seoriginan, en su mayor parte, en litigios entrepersonas o asociaciones, es evidente que ladistinta población de los Estados miembrotiene que tener una influencia directa en losniveles de referencia. Luxemburgo, con apro-ximadamente 400.000 habitantes, debe te-ner muchas menos referencias que Alema-nia, que tiene, tras la reunificación, unos 80millones de habitantes. Población y renta noestán, en principio al menos, conectadas en-tre sí, como muestra el ejemplo de Luxem-burgo, que siendo el país menos poblado dela UE, es el que más renta tiene. Por eso esnecesario, a la hora de diseñar nuestra varia-ble independiente, “controlar” la población.La población puede corregir, al alza o a la ba-ja, la influencia que la renta tiene en los ni-veles de referencia. Otra variable que puede explicar las diferen-cias en número de referencias entre los Esta-dos miembro es el comercio intra-comunita-rio. Parece bastante evidente que, a mayorcomercio entre los Estados miembro, mayorpotencial para el conflicto jurídico, y, por tan-to, más posibilidades de planteamiento decuestiones prejudiciales. Por tanto, los Esta-dos miembro con mayores flujos comercialesplantearán más cuestiones prejudiciales quelos que tienen flujos comerciales más reduci-dos, como veremos que ha demostrado esta-

dísticamente Alec Stone (1997). Sin embar-go, la hipótesis que defiende Stone y la quedefiendo yo están bastante cerca la una de laotra, ya que, en general, la teoría económicanos enseña que existe una correlación claraentre renta renta per cápita (riqueza en ge-neral de un país) y exportaciones. Por ello, esnecesario examinar cómo se comportan es-tadísticamente ambas variables, con el obje-to de comprobar si la primera anula o haceespuria la segunda.Por último, también es necesario tener encuenta otra variable que se está abriendo ca-mino recientemente para explicar las varia-ciones en número de referencias, que es eleuroescepticismo. La hipótesis sería que losEstados miembro más euroescépticos sonlos que menos cuestiones prejudiciales plan-tean, y viceversa. Sin embargo, veremos queel potencial explicativo de esta variable esen realidad bastante bajo.Examino estas hipótesis, y las relaciones en-tre ellas, en el siguiente punto.

V-. Resultados: la renta importa, sobre todo si tenemos en cuenta la población.

Los resultados de la investigación son los si-guientes. 1. Existen, como era de esperar, variacionesmuy significativas en el número de referen-cias que se envían al Tribunal de Justicia por

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Estado miembro, como se muestra en la Ta-bla 318 (vid. apéndice I) y en el gráfico nº 1(vid. apéndice III).2. Euroescepticismo: En un artículo reciente,Golub (1996) ha explicado niveles de referen-cia de los tribunales británicos en función delGobierno que esté en el poder. Este autor ilus-tra su argumento con un estudio de caso enel ámbito medioambiental. Así, durante los80, los jueces británicos fueron muy pocoproclives a plantear cuestiones prejudicialesante el TJ en el sector medioambiental, entreotras razones, porque el Gobierno era con-servador y euroescéptico, además de contra-

rio a la normativa medioambiental que pro-venía de la UE. Supuestamente, los tribunalesbritánicos seguirían la línea política marcadadesde Downing Street en relación con la inte-gración europea.A partir de la tesis de Golub, Stone (1997) haconstruído una hipótesis algo más general.La hipótesis es que el euroescepticismo (notanto, o no solamente, del Gobierno en elpoder, sino, más en general, de la opiniónpública de un Estado miembro, aunque am-bos aspectos pueden tener bastante que ver,en relación con el “ordenamiento jurídico eu-ropeo”) determina niveles de referencia enun Estado. A mayor euroescepticismo jurídi-co, menos referencias, y viceversa. Veamosque potencial explicativo tiene esta variable,aunque anticipo que bajo mi punto de vista,éste es bastante bajo.Para empezar, Stone construye su hipótesissobre los datos de Gibson y Caldeira (1995)relativos al apoyo “difuso” al ordenamientojurídico comunitario. Entre otros muchos, elproblema que tienen estos datos es que sonbastante incompletos, por lo que he preferi-do construir mis propios datos. Mis datosestán extraídos del último Eurobarómetro19.

1818 Tenemos en cuenta datos absolutos y no relativos por

la siguientes razón: dividir el número de referenciaspor la población de cada Estado miembro es parcial-mente engañoso, ya que habría que tener en cuenta,además de la población, al número de jueces por ha-bitante. Como sabemos, en la cuestión prejudicial, laintervención de los órganos judiciales es decisiva. Sinembargo, desconozco los datos del número de juecesde cada Estado miembro, como ya he señalado conanterioridad. Por poner un ejemplo: si dividimos, sinmás, el número de referencias por la población, el re-sultado es que Alemania es el Estado Miembro que me-nos referencias envía de la UE. Lo lógico es pensar queintroduciendo los datos relativos al número de juecespor Estado miembro, el resultado sería probablemen-te más parecido al establecido en el texto.

18 Eurobarómetro, informe nº 53 (Octubre 2000). Nuestrosdatos tampoco están exentos de problemas, porque el Eu-robarómetro recoge preguntas sobre esta institución deforma sistemática solamente desde 1997 hasta el 2000.

La pregunta del Eurbarómtero que más nosinteresa para saber el nivel de apoyo popu-lar al Tribunal de Justicia es la relativa al gra-do de “confianza” que los ciudadanos de laUnión tienen en el TJ (vid. Tabla nº 4, apén-dice I).El análisis que podemos hacer de estos datoses que no existe una clara relación entre eu-roescepticismo jurídico (medido en la formaen la que lo hemos hecho) y niveles de refe-rencia. Por ejemplo, el Reino Unido es el Esta-do miembro más euroescéptico, de lejos, enrelación con el Tribunal de Justicia (hay másbritánicos que desconfían de esta institución–un 31%– que los que confían en ella –un27%–, estando la media de la UE en 52%). Si eleuroescepticismo judicial tuviera una influen-cia directa en los niveles de referencia, el Rei-no Unido tendría que ocupar, teniendo encuenta que es el más euroescéptico en estepunto, uno de los puestos de cola. Sin em-bargo, el Reino Unido ocupa una posición in-termedia, no está ni entre los Estados miem-bro que más cuestiones plantean al TJ ni en-tre los Estados miembro que menos referen-cias realizan (la media está en 177 cuestionesprejudiciales, y Reino Unido la supera, con186 cuestiones prejudiciales; en términos ab-

solutos, está situada, en el ranking de más amenos referencias, en el sexto lugar, de do-ce). Otro ejemplo que ilustra la falta de corre-lación entre euroescepticismo y referencias loproporciona Italia. En Italia, el 42% tiene con-fianza en esta institución frente a 21% que nola tiene (siendo las medias 52% y 19%, res-pectivamente), y sin embargo, es uno de losEstados miembro más activos en lo que a ni-veles de referencias se refiere (379 referen-cias; situada en segundo lugar en el rankingde más referencias). Un ejemplo positivo (esdecir, de Estado muy eurófilo, pero con pocasreferencias) es el de Luxemburgo, que es elEstado que más apoya (junto con Holanda) alTJ, con bastante diferencia (un 66% tiene con-fianza en él frente a solamente un 16% queno), pero es el segundo que menos referen-cias envía al TJ (23 referencias). Ahora bien,es indudable que la población es un factor atener en cuenta en este sentido.El análisis estadístico que hemos realizado,confirma por lo demás la ausencia de signifi-cación de esta variable para explicar nivelesde referencias (vid. cuadro 1, apéndice II).3. Población: a primera vista, parece que lapoblación explica por sí sola muchas de lasdiferencias antes apuntadas (vid. tabla nº 5,apéndice I). Por ejemplo, el Estado miembromás poblado de la Unión Europea (Alemania)es el que más cuestiones prejudiciales envióen el periodo de referencia, y el menos po-blado (Luxemburgo) es el segundo que me-

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Aún con estas limitaciones, entiendo que los datos del Eu-robarómetro tienen bastante más fiabilidad que los deGibson y Caldeira.

nos cuestiones prejudiciales envió. En gene-ral, los Estados miembro “grandes”, en tér-minos de población, son los que más cues-tiones prejudiciales enviaron, y los conside-rados “pequeños y medianos” son los quemenos enviaron. El análisis estadístico quehemos realizado confirma la existencia deuna correlación bastante fuerte entre pobla-ción y niveles de referencias (vid. cuadro nº1, apéndice II).A pesar de ello, hay que matizar algo la ante-rior conclusión. Primero, en relación con losEstados “grandes”, hay casos que solamentepueden explicarse en función de la poblacióncon dificultad. El Reino Unido, que tiene máspoblación que, por ejemplo, Holanda y Bélgi-ca, planteó un número bastante inferior decuestiones prejudiciales que estos dos últi-mos. Más evidente es, a este respecto, el casode España. España puede ser considerada co-mo Estado miembro semi-grande a efectos depoblación, y por tanto, en términos de pobla-ción estrictamente, debería de haber tenidoun mejor nivel de referencias. Esto no sola-mente no es así, sino que España se sitúa enlos países de cola, junto con Grecia, Portugal,Irlanda, Dinamarca y Luxemburgo (aunque en-vía algo más de referencias que el que más en-vía de este grupo, que es Dinamarca). Segun-do, también existen paradojas en relación conel grupo de países pequeños y medianos.Aquí el ejemplo evidente es Dinamarca, quees el tercer Estado miembro menos poblado

de la Unión, detrás de Luxemburgo e Irlanda,pero que tiene un nivel de referencias bastan-te aceptable, y bastante mayor que Estadosmiembro con el doble de población (Portugal,por ejemplo). Dinamarca está casi al nivel deEspaña (solamente hay una diferencia de 11cuestiones prejudiciales, a favor de España),que tiene 30 millones más de habitantes. Elcaso del Reino Unido, pero sobre todo el deEspaña, por un lado, y el de Dinamarca, porotro, son difíciles de explicar si atendemos ex-clusivamente a un criterio de población.4. Renta per cápita: Hasta ahora hemos exa-minado una serie de variables independientesque compiten entre sí para dar explicacionesde las diferencias observadas en el número dereferencias por Estado miembro con la nues-tra, que es la renta per cápita. Las conclusio-nes que hemos obtenido son las siguientes.Primero, he desechado el valor explicativo dela variable “euroescepticismo”. Tanto un análi-sis aproximado como un examen de tipo es-tadístico confirman que el euroescepticismonada tiene que ver a la hora de explicar nive-veles de referencias. Y segundo, la poblaciónparece tener un valor explicativo de primer or-den. Es, por tanto, necesario, “controlar” la po-blación, es decir, tener en cuenta la población,a la hora de regresar a nuestra variable inde-pendiente, la renta. La diferente población delos Estados miembro puede servir para expli-car la falta de correlación, en casos concretos,entre renta y niveles de referencia.

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Los resultados de mi análisis sobre la rentacomo variable independiente son los si-guientes (vid. tabla nº 6 para datos sobrerenta por Estado miembro, en apéndice I).En primer lugar, hay un dato que destaca so-bre los demás: dejando a un lado los casosde Dinamarca y Luxemburgo, sobre los queluego volveremos, los cuatro Estados miem-bro que menos renta tienen de la UE (queson precisamente los Estados Miembros quese benefician del Fondo de Cohesión), sonlos que menos referencias enviaron al Tribu-nal de Justicia.Segundo, dentro de este grupo, el ranking se-ría, ordenados de menos a más referencias,Irlanda, Portugal, Grecia, y finalmente, Espa-ña. Por su parte, el ranking en función de larenta (ordenados de menos renta a más ren-ta) sería: Grecia, Portugal, España e Irlanda.No existe una correlación perfecta, por tanto,entre renta y niveles de referencia, aunque síbastante aproximada. Por ejemplo, Españaocupa el primer lugar en referencias y el se-gundo en nivel de renta; y Portugal y Greciaintercambian sus puestos, respectivamente.La excepción más clara sería la de Irlanda,que siendo el Estado miembro que más rentatiene, es el que menos referencias envía detodos, con diferencia. Ahora bien, la pobla-ción tiene, necesariamente, que actuar aquícomo corrector, ya que Irlanda es el país me-nos poblado de este grupo (casi 4 millones dehabitantes), con bastante diferencia con res-

pecto al inmediatamente posterior, que esPortugal (10 millones de habitantes). En reali-dad, dentro de este grupo, el caso más difícilde entender, desde la perspectiva de la renta,incluso corregida con la población, es el deGrecia y Portugal. En efecto, existe, como hedicho antes, una diferencia justo del doble enreferencias a favor de Grecia, que no se pue-de explicar en función de la renta (Grecia tie-ne menos renta que Portugal pero más refe-rencias) ni tampoco la población (ya que hayuna diferencia entre ambos países de sola-mente 500.000 habitantes).Tercero, en el otro extremo, es decir, en el gru-po de cuatro Estados miembro que más rentatienen, encontramos (siempre descontando aDinamarca y Luxemburgo) a Holanda, Francia,Bélgica y Alemania. Este grupo es también elgrupo que está a la cabeza en número de re-ferencias, con un matiz: Italia, que es el Esta-do Miembro que más referencias envía des-pués de Alemania, pero que queda descolga-do del grupo de los cuatro de más renta, yaque se sitúa, desde esta perspectiva, inmedia-tamente después de Holanda.Cuarto, dentro de este grupo, el ranking porreferencias (siempre de menor a mayor) es elsiguiente: Bélgica, Holanda (aunque práctica-mente tienen el mismo nivel de referencias)Francia y Alemania. Por su parte, el rankingpor renta es: Holanda, Francia, Bélgica y Ale-mania. La población sin duda explica queFrancia, que tiene menos renta que Bélgica,

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envíe mayor número de referencias que ésteúltimo. En el caso Alemán, mayor renta y ma-yor población corresponden directamentecon mayor nivel de referencias. Finalmente,en el caso de Holanda y Bélgica, la mayor po-blación de aquella (5 millones más que Bélgi-ca) permite explicar que, aunque tenga me-nos renta que Bélgica, envíe algo más de re-ferencias (las diferencias no son, sin embar-go, muy significativas, como digo).Quinto, quedan “descolgados” (no se puedenagrupar) cuatro casos, que son el Reino Uni-do, Italia, Dinamarca y Luxemburgo. Empe-zando por el más sencillo de explicar, el delReino Unido, los niveles de referencia de estepaís se ajustan con bastante exactitud a su ni-vel de renta. Por renta, Reino Unido está si-tuado justo después de los países del Fondode Cohesión; por niveles de referencia, tam-bién, siempre y cuando descontemos a Dina-marca y Luxemburgo. Con respecto a Dina-marca y Luxemburgo, parece evidente que lapoblación influye en estos casos de forma de-terminante para explicar su situación respec-tiva en el ranking de referencias. Dinamarcaes el tercer país menos poblado de la UE(aunque es el cuarto en nivel de renta). Elloexplica, probablemente, que esté situado jus-to antes de España y después de Grecia en ni-veles de referencia. Ahora bien, si lo compa-ramos con países con población similar, elcomportamiento de Dinamarca es bastantebueno. En lo que respecta a Luxemburgo, su

escasa población determina que, a pesar deser el país con más renta de la UE, esté a lacola en lo que a número de referencias se re-fiere. Finalmente, el caso de Italia es difícil deexplicar en función de renta y población. Pornivel de renta, Italia ocupa el sexto puesto enla UE, y por población, está a un nivel similaral de Reino Unido y Francia. Sin embargo, es-te Estado miembro es muy activista en lo quea niveles de referencia se refiere, ya que se si-túa en el segundo lugar, detrás de Alemania,en este aspecto. En definitiva, en función desu renta, incluso corregida por la población,Italia debería tener, de acuerdo con nuestromodelo, un nivel de referencias algo inferior,lo que no es el caso.Las conclusiones que podemos extraer denuestro análisis son las siguientes (vid. grá-fico II, apéndice III).• Primero, los Estados miembro que más ren-ta tienen son, en conjunto, los que presentanmayores niveles de referencia, y correlativa-mente, los que menos renta tienen, son losque cuentan con menos referencias. • Segundo, destaca de forma muy especialel dato de que los Estados miembro benefi-ciarios del Fondo de Cohesión, es decir, losmás pobres de la UE, sean justamente losque están a la cola en lo que a número de re-ferencias se refiere. • Tercero, el caso de España, en particular,es bastante sorprendente, ya que por pobla-ción debería tener un mejor comportamien-

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to. El caso español es el que mejor se expli-ca desde la perspectiva de nuestro modelo.Es un ejemplo muy claro de la influencia dela renta en los niveles de referencia.El análisis estadístico que hemos realizadoconfirma por lo demás nuestras conclusio-nes (vid. cuadro 1, apéndice II) 5. Comercio intra-comunitario: Alec Stone hadesarrollado la hipótesis de que a mayor co-mercio intracomunitario (medido en volu-men de exportaciones), mayor número de re-ferencias. El análisis estadístico realizado poreste autor revela la potencia de esta explica-ción: según Stone, las exportaciones puedenexplicar hasta un 92% de las referencias en-viadas al Tribunal de Justicia (siendo muy cla-ro que a medida que aumentan las exporta-ciones, aumentan las referencias). No preten-do en este trabajo poner en cuestión la rele-vancia de la tesis de Stone20, sino simple-mente examinar la forma en la que se com-portan renta y exportaciones desde un pun-to de vista estadístico. En particular, la in-cógnita que debemos despejar es la de si, alestar tan cerca una y otra explicación, las ex-

portaciones absorben el efecto explicativode la renta o si, directamente, hacen de larenta una variable espuria. En la regresión que hemos realizado hemostenido en cuenta, solamente a estos efectos,renta y exportaciones, sin introducir las de-más variables que aquí testo, con el objeto deevitar las distorsiones que se producen por elnúmero de observaciones tan bajo que tene-mos. Los resultados obtenidos (vid. cuadro 2,apéndice II) nos llevan a la conclusión de quela variable renta no es espuria. Hay que decirque a medida que vamos incrementando elnúmero de variables, se observa que partedel “efecto explicativo renta” va siendo ab-sorbido por el “efecto explicativo exportacio-nes”. Sin embargo, incluso en esta situación,la renta sigue siendo, con carácter general,un factor explicativo importante a la hora deexplicar el número de referencias21.

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20 Lo que no significa que la acepte sin más. De hecho, lacontra-tesis está actualmente en fase de elaboración. Porel momento solamente puedo señalar que hemos detecta-do alguna posible laguna en las regresiones que Stonepresenta en su trabajo de 1997.

21 Esta es la conclusión que obtenemos tras las sucesivaspruebas estadísticas que hemos realizado. No se recogenen apéndice para no cargar este trabajo excesivamentede datos. Ahora bien, es necesario señalar que una de lasobservaciones más claras a la que hemos llegado tras su-cesivas comprobaciones estadísticas es que los resultados(no sólo en relación con la renta, sino también con las ex-portaciones) varían mucho en función de los datos que seintroduzcan, y del método utilizado para introducirlos. Es-to obliga a matizar bastante cualquier conclusión, tal y co-mo hemos hecho en el epígrafe VI.

VI-. Análisis de los resultados de la variable renta: importa, ¿pero hasta qué punto?

Como era de esperar, teniendo en cuenta lahipótesis de partida, he encontrado una fuer-te correlación entre niveles de renta y refe-rencias al Tribunal de Justicia. Este resultadomerece una serie de valoraciones desde laperspectiva del argumento principal que sos-tengo. Unas son de tipo metodológico y otrasde carácter substantivo. Lo primero que hayque destacar desde una perspectiva metodo-lógica es que la muestra utilizada para reali-zar el análisis estadístico es bastante reduci-da. El reducido tamaño de la muestra indicaque debemos interpretar los resultados obte-nidos con alguna que otra cautela. Del mismomodo, indica la necesidad de realizar ulterio-res comprobaciones empíricas, para corrobo-rar nuestro argumento. En este sentido, seríainteresante complementar este análisis, de ti-po macro, con un análisis de tipo micro, cen-trado en los litigantes. También sería de inte-rés realizar estudios de caso por sectores. Endefinitiva, las conclusiones obtenidas debentomarse como un primer paso que muestra,de forma interina, que la renta de cada Esta-do influye decisivamente en el número de re-ferencias.En segundo lugar, los resultados aquí obteni-dos abren la puerta a la realización de ulte-riores comprobaciones de tipo estadístico,

en las que se utilicen otro tipo de indicado-res de riqueza de los Estados miembro. Enparticular, estoy examinando actualmente silos Estados más ricos son los que más gas-tan en su sistema judicial y si, en conse-cuencia, un mayor gasto en el sistema judi-cial nacional comporta un mayor número dereferencias al Tribunal de Justicia. Al final deeste proceso debería estar en situación deconfirmar una hipótesis más general, que esla siguiente: los Estados más ricos de laUnión Europea (teniendo en cuenta que la ri-queza se mide en función de la renta per cá-pita de sus habitantes y de su gasto en el sis-tema judicial nacional) son aquellos que másse benefician del proceso comunitario de ju-dicialización. Además, es evidente que en elfuturo será posible contar con datos más sis-temáticos sobre otros sectores del conten-cioso comunitario, como son, en particular,los recursos directos. Cuando estos datosvayan emergiendo, el siguiente paso será irtestando los resultados de nuestra investiga-ción en estos sectores. Por otro lado, y desde un punto de vistasubstantivo, el análisis que podemos realizarde los resultado obtenidos es el siguiente:primero, aunque con las cautelas antes seña-ladas, parece bastante claro que los benefi-cios de la judicialización en la Unión Europea,en el ámbito de la cuestión prejudicial, se es-tán repartiendo de forma desigual entre losEstados miembro. El reparto está siendo des-

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igual porque se produce en función de la ren-ta. Los Estados que más están accediendopor la vía de la cuestión prejudicial al Tribu-nal de Justicia son (controlando la población)aquellos que más renta tienen. Al accedermás, cuentan con más posibilidades de in-fluir en las decisiones judiciales, y por tanto,de conseguir que los beneficios de la judicia-lización superen a los costes, en el largo pla-zo al menos. En segundo lugar, los resultadosaquí recogidos parece que confirman los queha obtenido Galanter en el contexto nortea-mericano. De acuerdo con este autor, el sis-tema judicial tiende a reproducir las diferen-cias económicas pre-existentes, por el simplehecho de que aquellos que cuentan con másrecursos, son los que más acceden a aquél. Elsistema judicial comunitario parece que noes una excepción a esta regla general. A pe-sar de que tradicionalmente se examina el fe-nómeno de judicialización como un procesoneutro desde la perspectiva de la redistribu-ción, en realidad, ganan más con la judiciali-zación aquellos que estaban previamente aella mejor, y ganan menos aquellos que esta-ban previamente peor. Las reformas del sis-tema judicial comunitario, actualmente encurso, deberían tener en cuenta este sesgo afavor de los más ricos en el que aparente-mente incurren los sistemas judiciales, con elobjeto de establecer mecanismos compensa-torios. Aunque el objetivo de este estudio essolamente el de poner de manifiesto la exis-

tencia de este sesgo, y no el de plantear cuá-les podrían ser las soluciones, hay que decirque las vías que cabría explorar son las si-guientes: primero, la mejora de la eficacia delsistema judicial comunitario, ya que, comohemos expuesto en otro apartado, el “tiem-po” no corre igual para litigantes con más re-cursos que para litigantes con menos recur-sos; y segundo, de determinarse en sucesi-vas investigaciones, como creo posible, queel estado del sistema judicial nacional influyedecisivamente en la obtención de beneficiosderivados de la judicialización, habría queplantear, si esta hipótesis se confirmara, elestablecimiento de medidas de apoyo desdeel ámbito comunitario, incluso económicas,que contribuyeran a situar los sistemas judi-ciales de los Estados miembro en una posi-ción de partida similar.

VIII-. Conclusiones: quien gana y quien pierde con la judicialización en Europa

En esta contribución he tratado de mostrarlos siguientes aspectos:1. El proceso de judicialización actualmenteen curso en las sociedades modernas tam-bién está teniendo lugar en el ámbito de laUnión Europea. El número de asuntos quediariamente tienen que examinar los tribu-nales comunitarios no ha cesado de aumen-tar desde que nace la CE (UE).

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2. Al contrario de lo que se tiende a pensarhabitualmente, la judicialización producecostes y beneficios que no se reparten porigual. En general, tienen más probabilidadesde ganar aquellos que acceden más al siste-ma judicial, y tienen menos probabilidadesde ganar aquellos que acceden menos. 3. Para saber quién gana más y quién ganamenos en un determinado ámbito, debemosestablecer, en el largo plazo, quién ha acce-dido más y quién menos al sistema judicial.4. En el ámbito comunitario, solamente po-demos obtener información sobre acceso ensector de la cuestión prejudicial. La informa-ción que existe sobre “recursos directos” noespecifica el origen de las demandas. La va-riable dependiente de este trabajo se centrapor tanto en la cuestión prejudicial. 5. En relación con esta vía de acceso al TJ,existen importantes variaciones entre Esta-dos miembro. Es necesario explicar dichas di-ferencias. Para ellos he utilizado tres varia-bles independientes: euroescepticismo, po-blación y renta. También he tenido en cuentala tesis de Stone (comercio intra-comunitario)con el objeto de examinar cómo se comportaesta variable en relación con el modelo queproponemos, centrado en la renta.6. El euroescepticismo tiene un valor explica-tivo bastante bajo de las variaciones en el nú-mero de cuestiones prejudiciales ante el TJ. 7. La población tiene un valor explicativobastante fuerte.

8. La renta es la variable independiente sobrela que me he centrado, y he determinado quela misma tiene un valor explicativo bastantefuerte. Controlando por la población, que co-mo he señalado en la anterior explicación,tiene un valor explicativo bastante alto, pare-ce que existe una correlación clara entre ren-ta per cápita y niveles de referencia (a mayorrenta, más referencias, y viceversa). Por otrolado, la introducción de la variable “comerciointra-comunitario” no hace perder significa-ción a la variable de la renta.9. La principal conclusión de este estudio esque, en el ámbito de la cuestión prejudicial,los beneficios de la judicialización se estánrepartiendo de forma desigual entre los Es-tados miembro debido a sus diferencias enrenta. En general, se puede decir que pier-den los países más pobres (los del Fondo deCohesión) y que ganan los más ricos de laUE.10. El sesgo del sistema judicial comunitarioa favor de los Estados miembro de más rentadebería tenerse en cuenta en las reformas quese vayan llevando a cabo. En particular, habríaque explorar la forma en que la mejora de efi-cacia de dicho sistema podría repercutir favo-rablemente en aquellos que menos renta tie-nen. Por otro lado, de confirmarse la hipóte-sis, en sucesivos trabajos, de que los paísesmás ricos son los que más gastan en justicia,y que, a su vez, los que más gastan en justi-cia son los que más se benefician de la judi-

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cialización, habría que explorar la vía de com-pensar, incluso económicamente, a los siste-mas judiciales de los Estados menos ricos, pa-

ra hacer posible que éstos puedan acceder alsistema judicial comunitario en condicionesde igualdad con los Estados más ricos.

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AAPÉNDICE I: Tablas

Tabla 1: Recursos directos y cuestiones prejudiciales planteados ante los tribunales comunitarios (1982-1997).

Años19821983198419851986198719881989

TOTAL19901991199219931994199519961997

TOTAL

Recursos Directos TJ216199183294238251194246

1821222142253265128109132169

1192

Recursos Directos TPI

5995

123596409253229644

2408

Cuestiones Prejudiciales12998

12913994

144179139

1048141186162204203251256239

1462

Fuente: Estadísticas Judiciales TJ (1997) (Cuadro 16) y "El futuro del sistema jurisdiccional de la UE" (Anexo I) (documento de reflexión del Presidente del TJ, 27 y 28 de Mayo de 1999).

29

Tabla 2: Duración procedimientos judiciales en UE (1990-1998)

Años199019911992199319941995199619971998

Recursos Directos TJ25,524,225,822,920,817,119,619,721,0

Recursos Directos TPI

29,3 (a)

Cuestiones Prejudiciales17,418,218,820,418,020,520,821,421,4

Fuente: “El futuro del sistema jurisdiccional de la UE”(Anexo I) y Estadística Judiciales TPI para 1997 (Cuadro 11).(a): El TPI sólo da los datos de duración para 1997.

Tabla 3: Estados Miembros y Número de referencias al TJ por parte de los Tribunales nacionales (1986-1997)

Estados miembrosGrecia

PortugalEspañaIrlanda

R.U.Italia

HolandaFrancia

DinamarcaBélgica

AlemaniaLuxemburgo

Referencias48246620

18637923232155

22754523

Fuente: Estadísticas Judiciales TJ (1997) (Cuadro 16).

Tabla 4: ¿Tiende a confiar o a desconfiar del TJ? (En porcentaje de población)

+–

Bélgica

5526

Dinam.

6622

Alem.

5125

Grecia5014

España4717

Francia5025

Irlanda608

Italia4221

Luxem.6616

Holan.7212

Portu.4612

R. U.2731

MEDIA52,6719,25

Fuente: Eurobarómetro (octubre 2000).

30

Tabla 5: Población de los Estados Miembros de la UE (en millones de habs.).Estados miembros

GreciaPortugalEspañaIrlanda

R.U.Italia

HolandaFrancia

DinamarcaBélgica

AlemaniaLuxemburgo

Población10,510

39,33,7

59,157,615,758,75,3

10,282,10,4

Fuente: Eurostat (2000)

Tabla 6: Renta per cápita por Estado Miembro de 1987 a 1997 (en millones de UPAs,Unidades de Poder Adquisitivo).

Estados miembrosGrecia

PortugalEspañaIrlanda

R.U.Italia

HolandaFrancia

DinamarcaBélgica

AlemaniaLuxemburgo

Renta9841

1022211873125781530315881159151673716902171101723624216

Fuente: Eurostat (2000)

31

AAPÉNDICE II: Cuadros

Cuadro 1: Referencias y Renta, Población, Confianza.

Referencias

RentaPoblaciónConfianzaConstante

Coeficiente

.02108734.43813

21.02564-269.9644

Errores Estándar.00742711.71692279.8966184.01309

t

2.8392.5850.263-3.213

P>t

0.0250.0360.8000.015

95% Conf.

.0035249

.3782535-167.8998-468.6238

Intervalo

.03864968.498006209.9511-71.30504

Número de Observaciones = 11.F (3, 7) = 16.45Prob > F = 0.0015R-cuadrado = 0.8230Raíz MSE = 86.269

32

Cuadro 2: Referencias y Exportaciones, Renta.

Referencias

Comercio I-C.RentaConstante

Coeficiente

.002261.0119513-136.0661

Errores Estándar.0002578.005848774.81187

t

8.7722.043-1.819

P>t

0.0000.0750.106

95% Conf.

.0016666-.0015359-308.5826

Intervalo

.0028554

.025438536.45039

Número de Observaciones = 11F (2, 8) = 83.73Prob > F = 0.0000R-cuadrado = 0.8837Raíz MSE = 65.417

Nota: El método propuesto para realizar ambas regresiones es el de los mínimos cuadrados ordinarios, compután-dose los estadísticos t y los errores estándar por el Método de White, robusto a la heterocedasticidad. Los datos so-bre comercio intra-comunitario (exportaciones) utilizados para realizar la regresión presentada en el Cuadro nº 2,están extraidos, tal y como hace Stone (1997) de Eurostat: Comercio Exterior (2000), pero introduciéndose la me-dia del volumen de exportaciones por Estado Miembro de 1987 a 1997.

33

AAPÉNDICE III: Gráficos

Gráfico 1: Número de Referencias por Estado Miembro (de 1987 hasta 1997,ambos años incluidos)

0

Gre

cia

100

200

300

400

500

600

REFERENCIAS

Port

ugal

Espa

ña

Irlan

da

Rein

o Un

ido

Italia

Hol

anda

Fran

cia

Din

amar

ca

Bélg

ica

Alem

ania

Luxe

mbu

rgo

34

Gráfico 2: Renta, Población, Referencias.

0

Renta Población Referencias

Gre

cia

100

200

300

400

500

600

700

Port

ugal

Espa

ña

Irlan

da

Rein

o Un

ido

Italia

Hol

anda

Fran

cia

Din

amar

ca

Bélg

ica

Alem

ania

Luxe

mbu

rgo

BBibliografía

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