Embed Size (px)
Citation preview
Republika Kosovo
K O S O V O
Vlada
Odgovornost u javnoj potrošnji i finansijama (PEFA)
Procena upravljanja javnim finansijama
P E F A
Oktobar 2013
2
Skraćenice
RK Revizorska komisija
NVA Nezavisne Vladine agencije
MAP Međunarodni aerodrom Priština
BO Budžetska organizacija
CSU Centralna služba za usklađivanje
CSUUR Centralna služba za usklađivanje unutrašnje revizije
KFV Klasifikacija funkcija vlade
BP Baza podataka
OTGiKD Odsek za tok gotovine i kontrolu duga
OUR Odeljenje za unutrašnju reviziju
SKD Služba za kontrolu duga
EK Evropska komisija
BDP Bruto domaći proizvod
FSV Finansijska statistika vlade
GS Glavno sedište
UR Unutrašnja revizija
SUR Služba za unutrašnju reviziju
SUFR Služba za unutrašnju finansijsku reviziju
MMF Međunarodni monetarni fond
IPP Instrument pretpristupanja
IPSAS Međunarodni standardi računovodstva u javnom sektoru
NOR Nezavisni odbor za reviziju
ISPPIA Međunarodni standardi stručnog zanimanja u oblasti unutrašnje revizije
KBK Konsolidovani budžet Kosova
SPRK Strategija i plan za razvoj Kosova
EKK Energetska korporacija Kosova
KFMIS Informativni sistem za finansijsko upravljanje na Kosovu
KAP Kosovska agencija za privatizaciju
ZFLU Zakon o finansijama lokalne uprave
MOA Ministarstva, odeljenja i agencije
MF Ministarstvo finansija
MIT Ministarstvo industrije i trgovine
MJS Ministarstvo javnih službi
MER Ministarstvo za ekonomski razvoj
SOT Srednjoročni okvir troškova
PGR Polugodišnja revizija
KGR Kancelarija generalnog revizora
JP Javno preduzeće
UKJF Unutrašnja kontrola javnih finansija
PJU Program javnog ulaganja
AJN Agencija za javne nabavke
ZJN Zakon o javnim nabavkama
3
RKJN Regulatorna komisija za javne nabavke
ORN Odbor za reviziju nabavke
PTK Pošta i telekomunikacije Kosova
RTK Radio televizija Kosova
PN Podnacionalno
DP Društveno preduzeće
JRT Jedinstveni račun Trezora
PUK Poreska uprava Kosova
SVPO Služba za velike poreske obveznike
UNIREF Jedinstvena referentna šifra plaćanja
PDV Porez na dodatu vrednost
4
Sadržaj Pregled skupa pokazatelja .................................................................................................................................................. 6
Kratak opis procene ........................................................................................................................................................... 7
(i) Integrisana procena učinka UJF .............................................................................................................................. 7
Pouzdanost budžeta .................................................................................................................................................. 7
Obuhvatnost i transparentnost ................................................................................................................................ 8
Budžetiranje na osnovu politike .............................................................................................................................. 8
Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta ........................................................................................................ 9
Obračun, evidentiranje i podnošenje izveštaja .................................................................................................... 11
Spoljašnja kontrola i revizija ................................................................................................................................... 11
Donatorske prakse ................................................................................................................................................... 12
(iii) Procena uticaja mana u UJF ............................................................................................................................... 12
(v). Ključne promene od 2009. do 2013. god. ........................................................................................................ 14
Dodatak 1: Veze između šest aspekata otvorenog i redovnog sistema UJF, i tri nivoa budžetskih rezultata .. 18
1. Uvod ............................................................................................................................................................................... 24
2. Podaci o zemlji ............................................................................................................................................................. 27
2.1 Opis ekonomskog stanja u zemlji ...................................................................................................................... 27
2.2 Opis rezultata budžeta ......................................................................................................................................... 29
2.3 Opis pravnog i institucionalnog okvira za UJF ........................................................................................ 30
3. Procena sistema, procesa i institucija u oblasti UJF ................................................................................................ 32
3.1 Pouzdanost budžeta ....................................................................................................................................... 32
3.1.1 PI-1 Ukupni ostvareni troškovi u poređenju sa usvojenim budžetom ......................................... 32
3.1.2 PI-2 Sastav stvarnih troškova u poređenju sa prvobitno usvojenim budžetom ......................... 33
3.1.3 PI-3 Ukupni ostvareni prihodi u poređenju sa usvojenim budžetom ........................................... 36
3.1.4 PI-4 Visina i praćenje zaostalih dugovanja za pokrivanje troškova............................................... 37
3.2 Obuhvatnost i transparentnost ..................................................................................................................... 39
3.2.1 PI-5 Klasifikacija budžeta ..................................................................................................................... 39
3.2.2 PI-6 Obuhvatnost podataka sadržanih u budžetskoj dokumentaciji ............................................ 40
3.2.3 PI-7 Stepen neprijavljenih vladinih radova........................................................................................ 41
3.2.4 PI-8 Transparentnost fiskalnih odnosa između uprave .................................................................. 42
3.2.5 PI-9 Nadzor opštih fiskalnih rizika preko drugih subjekata u javnom sektoru ........................... 45
3.2.6 PI-10 Pristup ključnim fiskalnim podacima ...................................................................................... 46
5
3.3 Budžetiranje na osnovu politike .............................................................................................................. 49
3.3.1 PI-11 Blagovremenost i učešće u godišnjem budžetskom procesu .................................... 49
3.3.2 PI-12 Višegodišnja perspektiva ........................................................................................................... 50
3.4 Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta ............................................................................................. 54
3.4.1 PI-13 Transparentnost obaveza i odgovornosti poreskog obveznika .......................................... 54
3.4.2 PI-14 Delotvornost mera registracije poreskih obveznika i procene poreza ............................... 58
3.4.3 PI-15 Delotvornost u prikupljanju poreskih dažbina ...................................................................... 62
3.4.4 PI-16 Predvidljivost dostupnosti fondova koji su namenjeni troškovima ................................... 64
3.4.5 PI-17 Vođenje zapisa i upravljanje bilansima novca, dugovima i garancijama ............................ 66
3.4.6 PI-18 Delotvornost kontrole platnih spiskova ................................................................................. 68
3.4.7 PI-19 Konkurencija, vrednost za novac i kontrole u nabavkama .................................................. 71
3.4.8 PI-20 Delotvornost internih kontrola troškova koji nisu za plate ................................................. 77
3.4.9 PI-21 Delotvornost interne revizije .................................................................................................... 79
3.5 Računovodstvo, upisivanje i izveštavanje ................................................................................................... 82
3.5.1 PI-22 Rokovi i redovnost sravnjenja računa ..................................................................................... 82
3.5.2 PI-23 Dostupnost informacija o resursima dobijenim od jedinica za pružanje usluga .............. 83
3.5.3 PI-24 Kvalitet i blagovremenost godišnjih budžetskih izveštaja ................................................... 84
3.5.3 PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izveštaja .................................................. 86
3.6 Spoljna provera i revizija ............................................................................................................................... 87
3.6.1 PI-26 Opseg, priroda i naknadne radnje pri spoljnoj reviziji ......................................................... 87
3.6.2 PI-27 Zakonodavna provera zakona o godišnjem budžetu ............................................................ 89
3.6.3 PI-28 Zakonodavna provera izveštaja o spoljnoj reviziji ................................................................ 91
3.7 Donatorske prakse .......................................................................................................................................... 93
3.7.1 D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške ............................................................................... 93
3.7.2 D-2 Finansijske informacije koje daju donatori za budžetiranje i izveštaje o projektima i
programima pomoći ................................................................................................................................................ 94
3.7.3 D-3 Proporcija pomoći kojom se rukovodi preko korišćenja nacionalnih procedura ............... 96
4. Plan rada reforme ......................................................................................................................................................... 97
Prilog 2: intervjuisani ........................................................................................................................................................ 98
Bibliografija ...................................................................................................................................................................... 100
6
Pregled skupa pokazatelja A: Ostvareno UJF: Pouzdanost budžeta 2009
ocena
2013
ocena
PI-1 Opšti (ukupni) ostvareni troškovi u poređenju sa usvojenim budžetom C B
PI-2 Sastav stvarnih troškova u poređenju sa prvobitno usvojenim budžetom A B+
PI-3 Opšti (ukupni) ostvareni prihodi u poređenju sa usvojenim budžetom A A
PI-4 Visina i praćenje zaostalih dugovanja za pokrivanje troškova B+ A
B. KLJUČNA SVEPRISUTNA PITANJA: Obuhvatnost i transparentnost
PI-5 Klasifikacija budžeta A A
PI-6 Obuhvatnost podataka sadržanih u budžetskoj dokumentaciji B B
PI-7 Stepen neprijavljenih vladinih radova A A
PI-8 Transparentnost fiskalnih odnosa između uprave B A
PI-9 Nadzor opštih fiskalnih rizika preko drugih subjekata u javnom sektoru C+ C+
PI-10 Javni pristup ključnim fiskalnim podacima B B
C. CIKLUS BUDŽETA
C(i) Budžetiranje na osnovu politike
PI-11 Blagovremenost i učešće u godišnjem budžetskom procesu B B
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, potrošnji, politici i budžetiranju C C+
C(ii) Predvidljivost i kontrola nad izvršenjem budžeta
PI-13 Transparentnost obaveza poreskih obveznika B A
PI-14 Delotvornost registracije poreskih obveznika i mera za procenu poreza D+ B
PI-15 Delotvornost u naplati poreza D+ D+
PI-16 Predvidljivost sredstava dostupnih za pokrivanje troškova A A
PI-17 Evidentiranje i kontrola gotovinskog bilansa, dugovana i jemstava A A
PI-18 Delotvornost kontrole plaćanja D+ D+
PI-19 Konkurencija, vrednost za novac i kontrola nabavke B C+
PI-20 Delotvornost unutrašnje kontrole troškova koji se ne odnose na zarade B B+
PI-21 Delotvornost unutrašnje revizije B+ B+
C(iii) Obračun, evidentiranje i podnošenje izveštaja
PI-22 Rokovi i blagovremenost poravnanja računa B+ A
PI-23 Dostupnost podataka o resursima koje primaju službe za pružanje usluga D B
PI-24 Kvalitet i blagovremenost budžetskih izveštaja u toku godine B+ A
PI-25 Kvalitet i blagovremenost godišnjih finansijskih izveštaja A A
C (iv) Spoljašnja kontrola i revizija
PI-26 Delokrug i propratni karakter spoljašnje revizije B B
PI-27 Zakonodavna provera zakona o godišnjem budžetu C C+
PI-28 Pregled izveštaja o spoljašnjoj reviziji od strane zakonodavca C+ C+
D. DONATORSKE PRAKSE
D-1 Predvidljivost neposredne budžetske podrške D D+
D-2 Finansijski podaci koje obezbeđuju donatori za budžetiranje i podnošenje izveštaja
o projektima i programima pomoći
D D
D-3 Deo pomoći kojim se upravlja korišćenjem nacionalnih procedura D D
7
Kratak opis procene U izveštaju je data procena sistema i procesa upravljanja javnim finansijama (UJF) na Kosovu, od januara
2013. god. Kosovo je sada završilo tri PEFA procene na centralnom nivou i 12 PEFA procena na lokalnom
nivou, kao i proces pokrenut 2007. godine, a znatno pojačan 2009. godine, i obezbedilo je robusnu platformu
za ocenu napretka u procesu reforme UJF od 2009. god. Pored toga, izveštaj je sastavljen u skladu sa skorijom
verzijom međunarodnog priznate metodologije odgovornosti u javnoj potrošnji i finansijama (PEFA) i, kao
takav, daje neposredno poređenje sa PEFA 2009.
Vlada je pokazala posvećenost u ovom procesu u PEFA 2009. a kasnije kroz Akcioni plan za reformu
upravljanja javnim finansijama. Slično procesu PEFA 2009, Vlada Republike Kosovo je za procenu 2013.
god. primenila PEFA metodologiju po sopstvenom nahođenju. Prvobitno, članovi Upravnog odbora i
Sekretarijata PEFA imenovani su „Vladinom odlukom“ nakon čega je usledila radionica za obuku, održana
aprila 2013. godine, kao deo pripreme za realizaciju obuhvatne samoprocene UJF korišćenjem metodologije
PEFA. Vladin tim su podržali domaći savetnici iz USAID-ovog projekta sa iskustvom u primeni PEFA
metodologije, kao i jedan spoljni savetnik. Štaviše, rad na PEFA proceni imao je koristi od dvodnevne
radionice tokom koje je PEFA tim razmatrao sve pokazatelje. Posle toga, nacrt skupa pokazatelja i izveštaja
prosleđen je akterima Vlade Kosova radi komentara.
Nacrt izveštaja izrađen kao rezultat gore opisanog procesa dat je na raspravu i razmatranje, i usvajanje
Upravnom odboru pre nego što je prosleđen radi komentara razvojnim parterima Kosova i Sekretarijatu
PEFA u Vašingtonu, Okrug Kolumbija. Taj nacrt i komentari čine osnovu ovog konačnog izveštaja.
(i) Integrisana procena učinka UJF
Pouzdanost budžeta
Ovaj aspekt je ocenjen grupom pokazatelja od PI-1 do PI-4. Isti ocenjuje da li je budžet realno isplaniran a
zatim da li se realizuje prema planu, da bi se obezbedilo da je vlada u stanju da obezbedi javne usluge kako je
određeno studijskim dokumentima. Ispituje razlike između planiranih i stvarnih troškova, preciznost i
pouzdanost projekcije prihoda i visinu te kontrolu zaostalih dugova.
Vlada Kosova je uložila primetan napredak u unapređenje opšte stope izvršenja budžeta u skladu sa
prvobitno usvojenim budžetom. Prošla istrajna i znatno niža potrošnja generalno je dovedena pod kontrolu
do prihvatljivog nivoa od oko 5 % u toku svake od poslednje tri godine. prihodi su poravnani, dok će
srednjoročni potencijal, do postepeno povećanog nivoa, zavisiti od ekonomskog rasta umesto da bude teško
predvideti dobitke od unapređene administracije i naplate, kao što je to bio slučaj pre nekoliko godina.
Izvršenje budžeta je bliže usklađeno sa stvarnom dostupnošću godišnjih prihoda i postepenom raspodelom
stečenih zarada.
Kombinacija sledećih činilaca dovela je do ovih događaja: (1) uvođenje predviđanja prihoda, što je obezbedilo
precizniji okvir za pripremu budžeta; (2) vladina posvećenost srednjoročnoj fiskalnoj održivosti odražena je u
pažljivijim i konzervativnijim planovima potrošnje; (3) početak stend-baj aranžmana sa MMF-om, kojima su
utvrđeni kriterijumi za planiranje i izvršenje budžeta, u pokušaju da se pomogne oko postizanja opšte fiskalne
discipline.
Bez obzira na gore navedene pozitivne promene, pouzdanost budžeta je oslabljena relativno velikim
razlikama u sastavu troškova u poređenju sa prvobitnim planom. Ovo je posebno očigledno bilo 2010.
8
godine, kada su nepotrošena sredstva iz 2009. god. prenesena u 2010. god. u Ministarstvu infrastrukture, što
je dovelo do praktično udvostručivanja njegovog prvobitnog budžeta. Zaostavština manje potrošnje, koja je
okarakterisana periodima pre ove PEFA procene (kako je izneto u PEFA 2009), u određenoj meri i dalje
negativno utiče na pouzdanost budžeta. Međutim, izgleda da su se organi vlasti pozabavili datom stvari
narednih godina, što je doprinelo kasnijem smanjenju razlika u sastavu troškova.
Nastala su tri zaostala dugovanja, ali je njihova visina na kraju svake procenjene godine bila u suštini
beznačajna. Trezor redovno prati zaostala dugovanja i o njima podnosi izveštaj, a organi vlasti trenutno
realizuju akcioni plan u cilju otklanjanja preostalih nedostataka u pogledu praćenja zaostalih dugovanja.
Obuhvatnost i transparentnost
Ovaj aspekt se meri grupom pokazatelja od PI-5 do PI-10. Ispituje stepen do kog budžetski i fiskalni podaci
predstavljaju upotpunjenu sliku o sadašnjim i prošlim javnim finansijama. Ocenjuje stepen transparentnosti
vladinih radova koji se odražava javnom dostupnošću ključnih podataka o fiskalnom položaju i učinku. Loša
ocena ukazuje na rizike od nepokrića.
Vlada Kosova koristi jedinstveni račun Trezora (JRT), dok je zakonima i postojećim sistemima predviđena
obuhvatnost i potpunost podataka o javnim računima. Ovo je odraženo visokom ocenom srodnih PEFA
pokazatelja. Sva javna sredstva koja sakupljaju i troše budžetske organizacije uplaćuju se i obrađuju preko
JRT. Finansije lokalne uprave u celosti su konsolidovane unutar opšteg fonda i predmet su istih pravila i
postupaka koji se primenjuju za centralnu vladu. Međuvladini fiskalni odnosi rukovode se formulom i
transparentni su. Konsolidovana fiskalna statistika opšte uprave, uključujući opštinske podatke, redovno se
sastavlja. Ne postoje dodatna budžetska sredstva a primljeni namenski grantovi u gotovini takođe se
preusmeravaju preko JRT.
Tabela računa (TR) u skladu je sa FSV za 2001. i KFV. Sledstveno tome, budžet je – uključujući formulaciju,
izvršenje i podnošenje izveštaja – konzistentno koristio obuhvatne sisteme klasifikacije, date kroz TR. Iako su
podaci o funkcionalnoj klasifikaciji na raspolaganju i mogu se generisati u izveštajima, isti nisu izričito i
rutinski korišćeni u budžetskoj dokumentaciji.
Korisna je bila primena mogućnosti prosleđivanja fiskalnih podataka javnosti preko interneta.
Vlada Kosova je preduzela mere za unapređenje nadzora i za kontrolu fiskalnih rizika. Radni i finansijski
učinak javnih preduzeća ocenjuje se i objavljuje jednom godišnje preko odgovarajuće službe u Ministarstvu
ekonomije. Međutim, i dalje postoje značajni nedostaci u Vladinom nadzoru. Iako postoji zakonodavni okvir,
jedinice lokalne uprave nisu još uvek primenile uslove pozajmljivanja, te nisu stvorile fiskalne rizike.
Budžetiranje na osnovu politike
Ovaj aspekt se meri pokazateljima PI-11 i PI-12. Ocenjuje stepen do kog su budžetske odluke o aproprijaciji
budžeta donesene u odgovarajućem roku i uz odgovarajuće poštovanje vladine strateške politike i prioriteta.
Loša ocena bi ukazala na neodgovarajuće poštovanje ciljeva politike i loše određivanje prioriteta.
Kosovski zakoni o upravljanju javnim finansijama obezbeđuju dobro utvrđen okvir za budžetski proces
između 30. aprila i 31. oktobra. U datom roku, Ministarstvo finansija (MF) definisani budžetski kalendar i
parametre prosleđuje budžetskim organizacijama na početku svakog budžetskog ciklusa.
9
Nedavno je zabeležen značajan napredak u pogledu stvarnog poštovanja MF razvojnog budžetskog
kalendara. U toku budžetskog procesa 2013-2015. godine, budžetske organizacije su dobile dovoljan rok (tj.
šest sedmica) za pripremu i podnošenje zahteva za predlogom budžeta. Svake godine, parlament usvaja
budžet pre početka fiskalne godine, dok je budžet za 2011. god. bio izuzetak zbog tromesečnog političkog
zastoja posle izbora.
Međutim, angažovanje političkih lidera u donošenje budžetskih odluka ostaje veoma neadekvatno i nastavlja
da slabi kvalitet budžetskog procesa, posebno ugrožavajući strateške aspekte SOT i formulacije budžeta.
Štaviše, SOT, iako izrađen, nije se delotvorno koristio kao sastavni deo stvarnog procesa formulisanja
budžeta. SOT je obezbedio srednjoročni fiskalni pregled, ali ne po osnovu ponavljanja – u praksi, godišnji
budžet je u velikoj meri izgrađen bez poštovanja višegodišnjih projekcija (tj. budžet je bio drugačiji od prve
godine u SOT, razlike nisu objašnjenje, naredne godine su bile jednostavna ekstrapolacija postojećeg budžeta).
Dokument SOT predstavio je skraćenicu sektorskih strategija, uključujući izjavu o misiji i ciljeve za sektore, ali
to nije bilo jedinstveno po kvalitetu i retko se koristilo kao smernica za donošenje odluka o raspodeli
sredstava. Vlada je nastavila da radi sa velikim brojem nekonsolidovanih strategija, čiji troškovi nisu
adekvatno određeni i koje su umereno bile korisne za politiku i planiranje budžeta. Sledstveno tome, veze
između višegodišnjeg planiranja javnih ulaganja i godišnjih budžeta ostale su slabe, što je podrazumevalo
izradu projekata u izolaciji. Iako je napredak ostvaren u pogledu ažuriranja sistema za Program javnog
ulaganja, njegova primena za srednjoročno planiranje bila je nedosledna, gde projektna dokumentacija često
nije bila kompletna.
Vlada Kosova je od 2009. god. preduzela određene inicijative sa ciljem da se stvore preduslovi za strateškije
planiranje dugoročne politike, što bi podržalo i planiranje budžeta. Između ostalog, obrazovana je Služba za
strateško planiranje pri Kabinetu premijera, koja će uz pomoć Evropske komisije početi sa izradom Strategije
za razvoj Kosova.
Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
Ovaj aspekt se meri pokazateljima PI-13 i PI-21. Ispituje stepen do kog se javna sredstva obezbeđena u
budžetu koriste na uredan i predvidljiv način i bez kontrolnog okvira koji obezbeđuje delotvorno, efikasno i
disciplinovano pružanje usluga. Loša ocena ukazuje na podložnost gubljenju i neefikasnom korišćenju
sredstava.
Poreze naplaćuju dve agencije: Kosovska carina, koja naplaćuje poreze na granici i Poreska uprava, koja je
odgovorna za naplatu svih drugih poreza. Glavni poreski zakoni ažurirani su 2010. god. a zatim su dodatno
izmenjeni i dopunjeni da bi se uskladili sa propisima EU 2012. god. Svi zakoni, zajedno sa administrativnim
uputstvima, smernicama, brošurama, obrazovnim materijalom i elektronskim uslugama, kao što su e-obrasci,
mogu se pronaći na vladinom vebsajtu. Uopšteno, neki od ranijih nedostataka koji su postojali u pogledu
usluga poreskim obveznicama otklonjeni su i sada unapređene usluge bliže zadovoljavaju uslove zakona i
dobre prakse poreske administracije. Mehanizam rešavanja poreskih i carinskih sporova ostaje uglavnom
nedelotvoran i još uvek postoji veliki broj nerešenih sporova. Sa ciljem da se reši ovakva situacija, Vlada
Kosova je unela izmene u zakonima, kojima je zamenjena uloga NOR u pogledu rešavanja žalbi u
poreskim/carinskim sporovima, sa Osnovnim sudom u Prištini, od kraja 2012. god. Proces poreske
registracije zabeležio je dve značajnije promene od kada je izvršena poslednja PEFA procena. Prvo, PUK se
više ne oslanja na proces registracije poslovnih organizacija pred MTI, već sada koristi sopstvene fiskalne
brojeve za sve poreske obveznike. Kosovska carina sada koristi fiskalne brojeve kao svoj primarni broj za
10
uvoznike. Drugo, proces izdavanja fiskalnih brojeva novim poslovnim organizacijama automatizovan je i
pojednostavljen. Sudovi su i dalje veoma nedelotvoran mehanizam za rešavanje sporova oko neplaćanja
poreza. Iako je PUK uložila velike napore u to da poveća naplatu poreskih dugovanja, uključujući uvođenje
elektronskih procesa za obradu predmeta poreskih dugovanja, naplata zaostalih dugovanja na ime poreza i
dalje je loša u PUK.
Zakon o javnom dugu donesen je 2010. godine, a njime su Vladi Kosova data ovlašćenja da pozajmljuje
novac i da daje jemstva za zajam. Postoje jasno definisana ograničenja i kriterijumi po kojima je moguće
napraviti državni dug. Trenutno, ukupno dugovanje Vlade Kosova iznosi do 7,86 % BDP, od čega se 80 %
pripisuje spoljašnjem dugu, uglavnom u vezi sa primenom stend-baj aranžmana sa MMF-om. Postoji posebna
služba za kontrolu duga u okviru Trezora, koja je odgovorna za kontrolu, evidenciju i podnošenje izveštaja o
dugu.
Izvršenje budžeta kontrolisano je kroz utvrđivanje ograničenja za raspodelu sredstava, koja se zasnivaju na
predviđenim dostupnim sredstvima i individualnim potrebama institucije koja ih troši, uz potpuni osvrt na
sezonski karakter prihoda i rashoda. Trezor kontroliše raspodelu sredstava tokom cele godine i kroz
kontrolisano izvršenje budžeta i kontrolu gotovine na osnovu plana gotovine kog podnose same budžetske
organizacije. Delotvorno korišćenje Informativnog sistema za upravljanje finansijama (KFMIS) predstavljalo
je važno sredstvo za kontrolu i izvršenje budžeta.
Postupci unutrašnje kontrole obuhvatni su, bitni i dobro shvaćeni, a u toku je usklađivanje zakona (ZFLU),
podzakonskih akta (finansijski pravilnici Trezora) i primena KFMIS-a. Trezor od 2009. god. uspešno
primenjuje decentralizaciju konačne kontrole potrošnje u budžetskim organizacijama. Uprkos naporima koji
se ulažu u poštovanje finansijskih pravila, i dalje postoje izuzeci a u najskorijem izveštaju generalnog revizora
za 2011. godinu, i dalje se ukazuje na određene slučajeve nepoštovanja istih.
Funkcija unutrašnje revizije uređena je pravnim okvirom a postupci su usklađeni sa Međunarodnim
standardima unutrašnje revizije, po uzoru na savremene stručne prakse. Centralna služba za usklađivanje
unutrašnje revizije (CSUUR) odgovorna je za razvoj zanimanja unutrašnje revizije; dok je od 50 budžetskih
organizacija 31 uspostavila službu za unutrašnju reviziju sa ukupno 82 revizora. Ukupno ima 25 revizora sa
CIPFA uverenjem u skladu sa Međunarodnim standardima revizije.
Uopšteno, odgovor rukovodstva na preporuke varira, ali je nedavno povećana spremnost da se primene
preporuke koje potiču od unutrašnje revizije. Ukupan broj preporuka u toku 2012. god. dostigao je broj od
1.475, od čega je 57,3 % primenjeno, a dodatnih 24,9 % se primenjuje.
Platni spisak i dalje predstavlja stvar kojom je potrebno pozabaviti se. Iako je Vlada Kosova uvela nov
informativni sistem za upravljanje ljudskim resursima, platni spisak još uvek nije integrisan u kadrovskoj bazi
podataka. Osim toga, novi sistem je primenjivan samo u probnim slučajevima i nije u skladu sa izmenama i
dopunama zakona uvedenih kroz Zakon o javnim službenicima i Zakon o zaradama javnih službenika, koji su
stupili na snagu 2013. god. Budžetske organizacije svakog meseca ažuriraju platni spisak, pre isplate zarada, a
promene su obično blagovremene unesene dok su retroaktivna prilagođenja platnog spiska neznatna. Tekući
problem predstavlja nedostatak kontrole budžeta prilikom obrade platnog spiska, tako da, iako je postojala
unutrašnja kontrola promena u platnom spisku, ista nije sprečila prekoračenje raspodele sredstava iz budžeta
ili broja zaposlenih.
11
Pravni i regulatorni okvir javne nabavke zabeležio je nedavno značajan napredak. Izmenjeni i dopunjeni
Zakon o javnim nabavkama stupio je na snagu 2011. godine, čime je znatno povećana usklađenost istog sa
standardima EU. U najnovijoj Proceni pokrića zemlje koju je izvršila Svetska banka marta 2012. godine,
navodi se da postojeći zakon „na odgovarajući način oslikava glavna načela zdravog sistema javne nabavke i u
skladu je sa međunarodnim dobrim praksama u javnoj nabavci“. Podaci sugerišu da je 80 % ugovora po
vrednosti zaključeno kroz konkurentni i otvoreni javni poziv. Međutim, za ostale ugovore zaključene kroz
manje konkurentne metode ne postoje podaci kojima bi se isto opravdalo. Pored toga, generalni revizor je
2011. god. izvestio o tome da i dalje postoje mane u postupku nabavke u budžetskim organizacijama. Postoji
dobar sistem prosleđivanja ključnih podataka o nabavci preko interneta, uključujući i zaključenje ugovora i
rešavanje žalbi.
Obračun, evidentiranje i podnošenje izveštaja
Ovaj aspekt se meri pokazateljima od PI-22 do PI-25. Isti ispituje stepen do kog se vodi odgovarajuća
evidencija korišćenja javnih sredstava, a zatim podnosi izveštaj o tome da bi se obezbedila rukovodstvena
kontrola nad radom, te da bi se uvela transparentnost. Loša ocena podrazumeva podložnost lošem učinku i
nedovoljnoj odgovornosti.
Kao što je gore navedeno, Trezor se opslužuje preko JRT sa CBK, preko kog se evidentiraju svi prihodi i
rashodi Vlade. Pristup JRT je moguć u realnom vremenu preko onlajn pristupa računu u CBK. Poravnanje
evidencije između Banke i Trezora vrši se svakodnevno.
Pristup i sastavljanje ažurnih budžetskih podataka uživo omogućeno je funkcijom KFMIS-a u svakom
trenutku. Isto omogućava izradu preciznih, pouzdanih i blagovremenih izveštaja o budžetu i finansijama.
Izveštaji o izvršenju budžeta omogućavaju poređenje prvobitnog budžeta sa najnovijim podacima o
aproprijaciji budžeta, nameni sredstava, stvarnim rashodima, bilansu budžeta i zaposlenju. Isti se sastavljaju i
prosleđuju jednom mesečno i jednom u tromesečju da bi se zadovoljili uslovi kontrole donošenja odluke,
rukovođenja i podnošenja izveštaja. Trezor je pripremio godišnje konsolidovane finansijske izveštaje prema
uslovima ZFLU. Konsolidovani finansijski izveštaji Kosova za 2011. god. dobili su nekvalifikovano mišljenje
spoljašnje revizije, u skladu sa ISSAI 400.
U načelu, dostupni su podaci o sredstvima dobijenim po službi za pružanje usluga – bilo u sklopu rutinskog
planiranja budžeta/podnošenja izveštaja ili po potrebi – u prosvetnom sektoru. Ovo je omogućeno
zahvaljujući inicijativi da se decentralizuje kontrola budžeta na pojedinačne škole. Slična decentralizacija još
uvek nije izvršena za sektor primarne zdravstvene zaštite, zbog čega podaci nisu blagovremeno dostupni.
Međutim, stvarni rashodi se zapravo evidentiraju u KFMIS-u, što omogućava generisanje podataka za
pojedinačne zdravstvene ustanove, po potrebi. Konsolidacija i izveštaji o podacima još uvek nisu izvršeni.
Spoljašnja kontrola i revizija
Ovaj aspekt se meri pokazateljima od PI-26 do PI-28. Isti ispituje meru i delotvornost uslova kontrole javnih
finansija. Loša ocena sugeriše neadekvatan nezavisni nadzor rada Vlade.
Uopšteno, finansijske izveštaje Budžeta Republike Kosovo priprema i konsoliduje Ministarstvo finansija na
blagovremen i zakonom propisan način. KGR redovno vrši reviziju finansijskih izveštaja u skladu sa
međunarodnim standardima računovodstva koje izdaje SNISA, i blagovremeno podnosi izveštaj kako je
12
propisano zakonom. U skorijem godišnjem izveštaju KGR istaknuto je da su od ukupno 5 preporuka revizije
sadržanih u prethodnom izveštaju, samo dve delimično primenjene.
ZFLU utvrđeni su postupci za usvajanje budžeta i za njegove izmene u toku godine. Ti postupci se poštuju a
Odbor za budžet i finansije ima do 4 sedmice da pregleda budžetsku dokumentaciju koju dostavi Vlada. U
pogledu institucionalnog kapaciteta, Odbor za budžet i finansije je zabeležio napredak u pogledu pregleda
budžeta, međutim, pregled se uglavnom usredsređivao na podatke o prihodima i rashodima, kako je utvrđeno
Zakonom o godišnjem budžetu.
Uopšteno, u Skupštini Kosova postoje dobro ustanovljeni postupci za pregled izveštaja o spoljašnjoj reviziji,
što je praksa koja se primenjuje u roku od tri meseca od dana prijema. Institucionalni uslovi i kapaciteti za
vršenje detaljnije analize nedavno su unapređeni. Odbor za nadzor javnih finansija obrazovan je i popunjen
kadrom 2010. god. Međutim, Odbor još uvek nema dovoljnu evidenciju u svojoj nadzornoj ulozi, uključujući
tu i donošenje preporuka i monitoring.
Donatorske prakse
Ovaj aspekt se meri pokazateljima od D1 do D3. Isti ispituje stepen do kog donatori integrišu svoju podršku
u Vladin budžetski proces i sistem. Loša ocena ukazuje na potencijalni rizik u pogledu pokrića kog poimaju
donatori.
Ukupna podrška dobijena od donatora u periodu između 2010. i 2012. godine, iznosila je 86 miliona evra i u
proseku je činila 2,5 % ukupnog prihoda svake godine. Iznos godišnjeg budžeta od podrške usaglašava se
svake godine sa donatorima u toku procesa formulacije budžeta i kasnije se uvrštava u predloge budžeta, kao
finansijski izvor.
Vlada je preduzela mere za unapređenje institucionalnih uslova za upravljanje donatorskim programima
pomoći. Koordinacija strane pomoći Kosovu trenutno se vrši preko Odeljenja za razvojnu podršku pri
Ministarstvu za evropsku integraciju i isto koristi elektronsku platformu za upravljanje pomoći. Međutim,
ostaju zabrinutosti u pogledu kvaliteta, pouzdanosti i blagovremenosti podataka koji se prikupe kroz ovaj
sistem.
Uopšteno, sredstva iz donatorskih projekata, izuzev podrške budžetu i namenskih grantova, i dalje se
kontrolišu van okvira nacionalnih postupaka, uprkos povećanom potencijalu za korišćenje sistema u zemlji za
UJF . U najskorijoj Proceni pokrića zemlje koju je izvršila Svetska banka zaključeno je da „ograničenja
kapaciteta i iskustvo u projektima Svetske banke, kao i visoki rizik od prevare i korupcije na Kosovu ozbiljno
ograničavaju delokrug za povećanje upotrebe sistema u zemlji“ (Svetska banka, mart 2012, str. 51). Ista
percepcija verovatno preovlađuje i kod drugih donatora.
(iii) Procena uticaja mana u UJF
Kosovski sistem UJF deluje dovoljno razvijen da bi obezbedio odgovarajući nivo fiskalne discipline.
Zakonodavni i operativni okviri za formulaciju budžeta, izvršenje i podnošenje izveštaja, u suštini postoje i
robusni su. Nedavno su rezultati u smislu fiskalne discipline znatno poboljšani zahvaljujući merama koje su
uvedene da bi se ispoštovali uslovi stend-baj aranžmana sa MMF-om.
U isto vreme, i dalje postoje mane, koje povećavaju rizik u pogledu fiskalnog upravljanja:
13
Iako okviri postoje, kapaciteti za njihovo izvršenje retko se koriste, a dostupni podaci se ne
proveravaju dovoljno niti primenjuju na rutinski ili sistematski način;
Odstupanja od planiranih nivoa potrošnje istrajavaju;
Nadzor fiskalnog rizika od sektora JP i dalje je nedovoljan i nedelotvoran;
Nedostatak veza između SOT i godišnjeg budžeta stvara potencijal za kreiranje politike po potrebi
bez osvrta na dugoročne implikacije;
Ograničena integracija srednjoročnih implikacija odluka o trošenju budžeta, posebno u pogledu
javnih ulaganja i isplate zarada, može dovesti do neodrživog namenjivanja sredstava iz budžeta, što
može ugroziti buduće fiskalne ciljeve;
Umereno angažovanje parlamenta u kontroli makro-fiskalne politike Vlade.
Uopšteno, fiskalna disciplina je postala jedan od ključnih ciljeva Vladine ekonomske politike i ta posvećenost
je odražena u postojećoj visokoj oceni pokazatelja koji su neposredno u vezi sa PEFA. Međutim, gore
navedene mane moraju se otkloniti da bi se obezbedilo da prakse UJF doprinose održavanju dugoročnije
fiskalne stabilnosti.
Uslovi za stratešku raspodelu sredstava izgleda da postoje. Neophodni okviri i sredstva u vezi sa politikom,
kao što je proces SOT, obezbeđeni su zakonima i primenjuju se u praksi uz napore koji se ulažu u realizaciju
nacionalnih strategija i prioriteta. Redovno se obezbeđuju dovoljni osnovni podaci, tako da je moguće utvrditi
i izvršiti reviziju planiranih i stvarnih troškova.
Međutim, postoje važne stvari, koje oslabljuju potencijal za donošenje odluka o aproprijaciji resursa prema
strateškim nacionalnim ciljevima:
Karakter i blagovremenost izdavanja izveštaja o nacionalnom prioritetu;
Sektorski aspekti SOT ne koriste se u stvarnom utvrđivanju i izvršavanju nacionalnih prioriteta;
Nedostatak odgovarajuće procene troškova sektorskih strategija da bi se stvorila osnova za
višegodišnje strateško planiranje budžeta.
Ovaj aspekt UJF ostaje loš kroz istoriju na Kosovu, što je dokazano potonjim PEFA procenama. Međutim,
neophodno je priznati da je ostvaren određeni napredak u pogledu uspostavljanja odgovarajućih
institucionalnih struktura i postupaka za unapređenje. Takođe, dok Vlada nastavlja da gradi svoj kapacitet za
donošenje strateških odluka o raspodeli javnih sredstava, donatorska pomoć u ovoj oblasti već je isplanirana.
Očekuje se da će 2013. god. Vlada raditi zajedno sa Evropskom komisijom na izradi Strategije za razvoj
Kosova.
Efikasnost u radu na procesima pružanja usluga na Kosovu ostaje teška oblast iz nekoliko razloga:
Iako se u Budžetskim cirkularima MF traže informacije o programskim opštim i konkretnim
ciljevima, i o merama rada, takve informacije dostavlja samo par budžetskih organizacija;
Usko povezano sa tim, većina budžetskih organizacija ne poseduje informacije o informacionim
sistemima na kojima treba zasnivati procenu pružanja usluga;
Postoji malo evidencije koju budžetske organizacije sistematski prikupljaju, prate i ocenjuju,
rukovode a zatim izveštavaju u pogledu pružanja usluga – bilo o efikasnosti bilo o delotvornosti
istog.
14
Rukovodstvo mnogih budžetskih organizacija ne koristi rutinski ni unutrašnje i spoljašnje procese
revizije, kao pouzdan izvor informacija kroz koji se može unaprediti efikasnost ili delotvornost u radu
na pružanju usluga ili raspodeli resursa.
(v). Ključne promene od 2009. do 2013. god.
U Tabeli 1. dat je kratak opis rezultata PEFA (ocene od A-D), poređenjem učinka individualnih pokazatelja
Vlade Kosova u različitim periodima procene, 2009. i 2013. god. Tabela (vidi dole) sugeriše da je ostvaren
značajan napredak u pogledu kvaliteta sistema i procesa UJF, što je dovelo do bolje ocene u jedanaest
pokazatelja. Iz Tabele se može videti da je najviša ocena dobijana A, dok je 2009. god. bilo sedam A ocena, a
2013. godine taj broj je povećan za 4 puta. Takođe, možemo konstatovati da je broj lošijih ocena (ocena D)
smanjen, sa sedam u 2009. god. na pet u izveštaju za 2013. god.
Tabela 1: Kratko poređenje ocena PEFA 2009. i 2013. god.
Ocena 2009 2013
A 7 11
B ili B+ 12 10
C ili C+ 5 5
D ili D+ 7 5
Nema ocene 0 0
Popravljene ocene 12
Pogoršane ocene 2
Značajni događaji koji su uticali na popravljanje ocena i koji su doveli do veće efikasnosti budžetskih
organizacija: a) Izvršenje Budžeta (unapređenjem pravnog i regulatornog okvira za javnu nabavku,
decentralizaciju upravljanja javnom potrošnjom sa Trezora na budžetske organizacije; razvojem i jačanjem
planskih sistema kao što su SUIB i PJU; sprovođenjem mehanizama praćenja javnih finansija i finansijskih
pravilnika Trezora; konsolidacijom službe za kontrolu duga pri Trezoru), ii) upravljanje gotovinom, iii)
računovodstvo, iv) evidentiranje i izveštavanje, i v) spoljašnja revizija.
Snižavanje ocena uglavnom je bilo usredsređeno na razlike u sastavu troškova, zabeležene u većem procenu
(14,6 %) u 2010. godini, zbog prenosa neistrošenih sredstava Ministarstva infrastrukture iz 2009. u 2010.
godinu, i zbog manje potrošnje Ministarstva spoljnih poslova zbog propusta da se kupe objekti za
diplomatske misije, kako je planirano za 2010. godinu, u iznosu od 10 miliona evra.
Ocene su snižene i u oblasti konkurencije, vrednosti za novac i kontrole u nabavci, zbog primene manje
konkurentnih metoda nabavke. Iako su manje konkurentne metode korišćene u oko 11 % od ukupnih
vrednosnih ugovora koje je zaključila vlada, lošije ocene su date zbog nepostojanja određenih i pouzdanih
podataka o načinu na kom su isti ugovori zaključeni te zbog nedostatka odgovarajućeg obrazloženja.
Ocene PEFA 2013
PI Aspekt Konačna
ocena
2009
Aspekt Konačna
ocena
2013
Komentari (razlozi za ne/promenu)
A. Pouzdanost budžeta
PI-1 (i)C C (i)B B Izmena i dopuna Zakona o javnim nabavkama; Decentralizacija
upravljanja javnom potrošnjom na budžetske organizacije.
15
PI-2 (i)A A (i)B+ B+ Razlika u sastavu troškova 2010. god.
(ii)N/A (ii)A
PI-3 (i)A A (i)A
A
Uprkos činjenici da je ostao u opsegu koji omogućava dobijanje A
ocene, došlo je do promene sa potcenjivanja na precenjivanje
prihoda.
PI-4 (i)A B+ (i)A A Sprovođenje mehanizama praćenja.
(ii)B (ii)A
B. Obuhvatnost i transparentnost
PI-5 (i)A A (i)A A Nema napretka u pogledu formulisanja budžeta prema
funkcionalnoj klasifikaciji.
PI-6 (i)B B (i)B B Nema.
PI-7 (i)A
A
(i)A
A
(ii)A (ii)A
PI-8 (i)A
B
(i)A
A
Više vremena i bolje informacije obezbeđene jedinicama lokalne
uprave u pogledu raspodele sredstava za iste iz vlade za predstojeću
godinu.
(ii)D (ii)B
(iii)A (iii)A
PI-9 (i)C
C+
(i)C
C+
Ostvaren je napredak u pogledu zadovoljavanja kriterijuma za
redovno finansijsko izveštavanje JP Vladi, Vladin nadzor i kontrola
srodnih fiskalnih rizika još uvek nisu adekvatni.
(ii)A (ii)A
PI-
10
(i)B B (i)B B Prenos ovlašćenja za budžetski proces na nivou škola u 2009. god.
doprineo je unapređenju ključnih informacija o budžetskim
parametrima. Budžeti se sada pripremaju i izvršavaju na nivou
individualne škole. Informacije o sredstvima koja su na raspolaganju
individualnim školama i zdravstvenim ustanovama može da
obezbedi opštinska uprava, kako su predvideli Odeljenje za
obrazovanje i Odeljenje za zdravstvo, kao i odgovarajuća resorna
ministarstva. Informacije se mogu dostaviti na zahtev, ali još uvek
nisu pristupačni i objavljeni građanima.
C. (i) Budžetiranje na osnovu politike
PI-
11
(i)B
B
(i)A
B
Jedini napredak je zabeležen kod aspekta (i), koji nije uticao na
opštu ocenu. Kod aspekta (i) u poređenju sa PEFA procenom
2009, zabeležen je primetan napredak u smislu obezbeđivanja
dovoljnog roka (otprilike šest sedmica) BO za pripremu i
podnošenje zahteva za budžetom.
(ii)C (ii)C
(iii)B (iii)B
PI-
12
(i)C
C
(i)C
C+
Opšta ocena je popravljena zahvaljujući napretku ostvarenom u
aspektu (ii). Kod aspekta (ii) od kada je izvršena PEFA procena
2009, Vlada je ostvarila napredak u pogledu konsolidacije Službe za
kontrolu duga pri Trezoru i u pogledu izgradnje kapaciteta za
redovnu analizu održivosti dugovanja. Obuhvatna analiza domaćeg
i stranog duga priprema se bar dvaput godišnje, na osnovu podataka
koji se ažuriraju sa svakim novim finansijskim sporazumom.
(ii)B (ii)A
(iii)C (iii)C
(iv)D (iv)D
C (ii). Predvidljivost i kontrola nad izvršenjem budžeta
PI-
13
(i)A
B
(i)A
A
Glavni napredak u pogledu popravljanja ove ocene pripisuje se
aspektu (ii) koji opisuje promene u uslugama poreskim
obveznicima, u nastojanju da se otklone određeni nedostaci u
procesima i kadru PUK, što u prošlosti nije bilo u skladu sa
zakonskim uslovima ili dobrim praksama poreske administracije.
(ii)C (ii)A
(iii)B (iii)B
PI-
14
(i)D
D+
(i)B
B
Napredak ostvaren od 2009. god. ogroman je u oblasti sistema
registracije poreskih obveznika, uvođenjem TIN-a i
pojednostavljanjem procedura za registraciju. Pored toga, značajan
napredak je ostvaren od 2009. godine uvođenjem planiranja revizije
i istrage prevare, na osnovu skupa jasnih kriterijuma rizika, kojim se
obuhvaćaju ne samo korporativni poreski obveznici već i pojedinci
koji se bave poslovanjem.
(ii)C (ii)C
(iii)C (iii)A
16
PI-
15
(i)D D+ (i)D
D+
Iako je napredak u pogledu naplate zaostalih poreskih dugovanja
značajan, odnos naplate dugovanja i dalje je bio nizak u toku 2012.
godine, ispod 60 % , a ukupan iznos zaostalih poreskih dugovanja
ostaje veliki (više od 2 % od ukupne godišnje naplate). Ovo je jedini
aspekt kog treba unaprediti ubuduće, da bi se popravila ocena.
(ii)A (ii)A
(iii)A (iii)A
PI-
16
(i)A
A
(i)A
A
(ii)A (ii)A
(iii)A (iii)A
PI-
17
(i)N/A
A
(i)A
A
Aspekt (i) nije bio primenljiv i ocenjivan u toku vršenja prethodne
PEFA procene 2009. godine, pošto Kosovo još uvek nije imalo
pristup finansiranju dugovanja. Trenutno, evidencija domaćeg
stranog duga se ne evidentira, ažurira i poravnava jednom mesečno,
niti se smatra da su podaci dovoljno pouzdani. Pored toga, aspekt
(iii) je ocenjen zbog činjenice da centralne vlade ugovore o
zajmovima i izdavanju jemstava zaključuju prema transparentnim
kriterijumima i fiskalnim ciljevima, i uvek uz odobrenje jednog
odgovornog subjekta Vlade. Ovo nije važilo 2009. godine.
(ii)A (ii)A
(iii)N/A (iii)A
PI-
18
(i)D
D+
(i)D
D+
Sistem upravljanja ljudskim resursima još uvek ne funkcioniše, ne
postoji automatska veza sa platnim sistemom. Činjenica da se
situacija nije bitno promenila od 2009. godine, u smislu integracije
dva sistema radi upravljanja platnim sistemom i kadrom, dovodi u
sumnju blagovremeno praćenje promena između dva sistema;
Trenutno, iako postoji unutrašnja kontrola promena podataka o
kadru i u platnom sistemu, proces i dalje sadrži veći broj velikih
nepravilnosti; KGR, u odsustvu kapaciteta, nije vršila redovne
periodične revizije platnog sistema.
(ii)B (ii)B
(iii)D (iii)D
(iv)C (iv)C
PI-
19
(i)B
B
(i)B
C
Metodologija procene se promenila od 2009. god. Nov aspekt se
ocenjuje u pogledu broja zaključenih ugovora koji opravdavaju
pravilno korišćenje manje konkurentnih metoda nabavke. Iako se
manje konkurentne metode koriste u oko 11 % ukupne vrednosti
ugovora koje zaključuje vlada, nepostojanje određenih i pouzdanih
podataka o načinu na kom su ti ugovori zaključeni, te održivo
opravdanje, snižavaju ocenu. Takođe, kako je predviđeno aspektom
(iv) u slučaju žalbenog veća ORN, udruženja poslovnog/privatnog
sektora i nevladine organizacije nisu predstavljeni.
(ii)B (ii)D
(iii)B (iii)B
(iv)N/A (iv)D
PI-
20
(i)B
B
(i)B B+ Obučavanje i licenciranje službenika.
(ii)B (ii)A
(iii)B (iii)B
PI-
21
(i)B B+ (i)A B+ Funkcija unutrašnje revizije postoji u svim CBO, izuzev u nedavno
uspostavljenim BO. (ii)A (ii)A
(iii)B (iii)B
C (iii). Obračun, evidentiranje i podnošenje izveštaja
PI-
22
(i)A B+ (i)A A Unapređeno poravnanje avansnih računa.
(ii)B (ii)A
PI-
23
(i)D D (i)B B Unapređeno prikupljanje i obrada podataka
PI-
24
(i)A B+ (i)A
A
Unapređena preciznost i ažurnost podataka
(ii)A (ii)A
(iii)B (iii)A
C (iv) Spoljašnja kontrola i revizija
PI-
25
(i)A
A
(i)A
A
(ii)A (ii)A
(iii)A (iii)A
PI- (i)B B (i)B B Iako se opšta ocena nije promenila, ostvaren je određeni napredak u
17
26 (ii)B (ii)B pogledu aspekta (iii). Od ukupno 5 preporuka u vezi sa godišnjim
finansijskim izveštajem o budžetu Kosova, nijedna nije u celosti
primenjena.
(iii)B (iii)B
PI-
27
(i)C C (i)C C+
(ii)B (ii)B
(iii)B (iii)A Skupština je imala 2 meseca na raspolaganju za pregled predloga
budžeta za 2013. god.
(iv)B (iv)B
PI-
28
(i)A
C+
(i)A
C+
Iako se opšta ocena nije promenila, u pogledu aspekta (ii) ostvaren
je određeni napredak kod institucionalnih uslova za obezbeđivanje
boljeg nadzora javnih računa. Od kada je PEFA procena izvršena
2009. godine, Skupština je obrazovala poseban Odbor za nadzor
javnih finansija, koji je počeo sa radom 2010. god. Uloga i
odgovornosti Odbora obuhvata uvođenje odgovornosti vlade za
trošenje javnog novca.
(ii)C (ii)B
(iii)C (iii)C
D-1 (i)N/A
D
(i)A
D+
U poređenju sa 2009. godinom kada nije zabeležena nikakva
neposredna podrška budžetu, u periodu između 2010. i 2012.
godine, ukupna podrška budžetu primljena od donatora iznosila je
86 miliona evra, što čini 2,5 % ukupnog prihoda svake godine, kako
je prikazano u tabeli dole. Ova podrška budžetu uvrštena je u
prvobitno usvojeni budžet i podnesen je izveštaj o istom stvarnom
stanju.
(ii)D (ii)D
D-2 (i)D
D
(i)D
D
Od kada je izvršena procena 2009. godine, nastale su neke
institucionalne promene u pogledu upravljanja programima
donatorske pomoći. Svi donatori moraju da prijave svoje obaveze u
projektima. Uprkos činjenici ove podatke Ministarstvo za evropsku
integraciju prijavljuje kao zvanične, ostaje zabrinutost u pogledu
kvaliteta, pouzdanosti i blagovremenosti. Do danas nisu
uspostavljeni mehanizmi za proveru podataka.
Zbog toga, pomoć i obaveze donatora kroz projekte nisu
inkorporisani u proces formulisanja budžeta. Štaviše, još uvek ne
postoji automatska komunikacija između platforme za upravljanje
inostranom pomoći u MEI i za upravljanje budžetom u
Ministarstvu finansija.
(ii)D (ii)D
D-3 (i)D D
(i)D D Stoga, smatra se da nacionalne procedure koriste samo donatorska
sredstva koja su usmerena preko Trezora i obrađena preko KFMIS-
a. Donatorska sredstva koja nisu obezbeđena u vidu namenskog
granta ili neposredne podrške budžetu (vidi D-1 (i)) bila su
neznatna generalno manja od 10 % od ukupne donatorske pomoći
na osnovu podataka predstavljenih u D-2 (i). Uopšteno, sva druga
sredstva pomoći i dalje se kontrolišu u skladu sa postupcima koje
utvrde i predvide donatori.
18
Dodatak 1: Veze između šest aspekata otvorenog i redovnog sistema UJF, i tri nivoa budžetskih rezultata
1. Opšta fiskalna disciplina 2. Strateška raspodela sredstava 3. Efikasno pružanje usluga
A1 Pouzdanost budžeta
Budžet je realističan i
primenjuje se prema
planovima
Da bi budžet bio sredstvo za primenu politike, neophodno je da isti bude realističan i primenjen prema dogovorenim uslovima.
Prvobitno usvojen budžet prilično je
pouzdana smernica za politiku vlade.
Ukupni prihodi i rashodi blizu su
nivoima budžeta. Budžetske
organizacije su bile delotvorne u
primeni budžetiranih troškova.
Rezultati iz izveštaja o učinku
pokazuju da odnos između stvarnih i
predviđenih troškova nije odstupio
za više od 10 % u smislu
prekoračenja potrošnje u 2010. god. i
niže potrošnje u 2011. i 2012. godini,
u poređenju sa prvobitnim planom
na početku godine. Zabeležen je
višak u budžetu koji je nastao od
povećanja prihoda zahvaljujući
velikom uvozu u datom periodu, a
koji je rezultat povećane potrošnje i
rasta kapitalnih ulaganja proteklih
godina. Pored toga, povećani su i
drugi prihodi. Docnje u plaćanju
prijavljenih troškova krajem fiskalne
godine, u istom periodu procene od
tri godine, relativno su male.
Nivo razlike u sastavu zabeleženih
troškova za svaku godinu u periodu od
poslednje tri godine, posebno u 2010.
godini, sa izraženijim procentom od 14,
6 %, trebalo bi povećati, što bi
omogućilo bolju raspodelu sredstava u
toku faze planiranja i sprečilo povećanu
raspodelu u toku faze izvršenja
budžeta. Napredak bi trebalo ostvariti u
kapitalnom delu korišćenjem boljih
metodologija za izbor i ocenu
projekata, i napredak u oblasti nabavke.
Propisno predviđanje prihoda u fazi
planiranja budžeta omogućava bolje
planiranje doprinosa koji je potreban da bi
se obezbedile bolje i efikasnije usluge.
19
A2 Obuhvatnost i
transparentnost
Obuhvatnost budžeta neophodna je da bi se obezbedilo preduzimanje svih aktivnosti i radnji vlade u okviru njene politike, i da bi se stvorili
odgovarajući uslovi za upravljanje budžetom i podnošenje izveštaja. Transparentnost je važna institucija koja omogućava spoljašnju kontrolu vladine
politike i programa, kao i njihovu realizaciju.
Nivo vanbudžetskih rashoda (izuzev
projekata koje finansiraju donatori)
neznatan je. Vlada Kosova radi sa
jedinstvenim računom Trezora (JRT)
a Zakonom o upravljanju javnim
finansijama i odgovornosti (ZUJFO)
predviđeno je da se sav novac kog
prikupi svaka budžetska organizacija
– centralna i lokalna – uplaćuje preko
JRT i da ne sme da se troši dok se ne
izvrši propisna aproprijacija istog. Ne
postoje dokazi o kršenju ovog
zakonskog uslova u budžetskim
organizacijama.
Praćenje radnog i finansijskog učinka
nacionalne vlade Republike Kosova
vrši se preko Službe za politiku i
nadzor javnih preduzeća (SPNJP),
koja je stvorena 2009. god. Sva JP
blagovremeno su dostavljala
finansijske izveštaje u poslednjoj
fiskalnoj godini (2012) Vladi, na
osnovu zakonskih uslova, što beleži
Sva donatorska sredstva koja je dobila
Vlada Kosova – i centralna i lokalna
uprava – u gotovini, usmerena su preko
računa Trezora / JRT u okviru MF u
Centralnoj banci i uvrštena u KFMIS.
Ovo nisu bankovni računi otvoreni van
JRT preko službi zaduženih za
realizaciju projekata koje finansiraju
donatori. Svi troškovi od namenskih
donatorskih grantova uvrštavaju se u
redovne izveštaje o izvršenju budžeta u
toku, i krajem, fiskalne godine.
Budžetska dokumentacija, pored
detaljnih informacija u vezi sa
prihodima i rashodima, ne sadrži
detaljne informacije o stanju zaostalog
duga, finansijskoj aktivi; novim
inicijativama u politici vlade, a koje
mogu imati budžetske implikacije.
Pristup javnosti informacijama treba
unaprediti i za gore navedene činioce
da bi se povećala transparentnost
Sistem međuvladinih fiskalnih odnosa i
finansije opština nisu se promenili od 2009.
god. Na osnovu Zakona o finansijama
lokalne uprave (ZFLU), utvrđen je
neophodni zakonski osnov koji
obezbeđuje: definiciju transfera od
centralne vlade, formulu za raspodelu
grantova i standarde na kojima se raspodela
grantova zasniva.
Prema ZFLU, informacije i smernice o
pripremi budžeta dostavljaju se opštinama
preko cirkulara koje izdaje MF. Što se tiče
raspodele transfera, ostvaren je napredak u
pogledu blagovremenosti dostavljanja i
pouzdanosti informacija u istim. Međutim,
izgleda da ovaj napredak nije dovoljan
imajući u vidu docnje i neizvesnost u
pogledu sredstava za opštinske organe, do
kraja procesa budžeta u toku perioda koji
se ocenjuje, što će uticati na efikasnije
pružanje usluga.
20
značajan napredak u poređenju sa
PEFA procenom izvršnom 2009.
godine, kada izveštaji nisu redovno
podnošeni. Sa druge strane, i dalje
ostaje da se unaprede konsolidovani
izveštaji vlade i da se uvedu fiskalni
rizici u vezi sa tim preduzećima,
imajući u vidu nivo vladinih
subvencija za ta JP.
prema javnosti.
Pored toga, sopstveni izvori prihoda
opština predmet su sličnih pravila kao i
budžetske organizacije centralne vlade,
dok se izveštaj o budžetu završava
preko Tabele računa.
A3 Budžetiranje
zasnovano na politici
Proces određivanja budžeta na osnovu politike omogućava da vlada isplanira korišćenje sredstava u skladu sa nacionalnom fiskalnom politikom i
strategijom.
Budžet se priprema na
osnovu politike Vlade
Planiranje budžeta Republike
Kosovo vrši se preko dva
elektronska sistema – Sistema za
upravljanje izradom budžeta (SUIB) i
Programa javnih ulaganja (PJU).
Potonje se koristi za planiranje
kapitalnih projekata dok se ostatak
budžetskih kategorija planira u
okviru SUIB. Ostvaren je napredak u
pogledu srednjoročnog planiranja u
BO preko sistema PJU ali, bez obzira
na to, dokumentacija za projekte
često nije kompletna, ne uzimajući u
obzir implikacije od stalnih troškova
u kasnijim budžetima, a nedostatak
dosledne sektorske strategije
podrazumeva to da se projekti
odvijaju u izolaciji. Ovo se odnosi na
oba nivoa uprave, mada prvenstveno
na opštinski nivo.
Vlada je konsolidovala Službu za
SOT je dokument koji daje trogodišnju
projekciju (po godišnjem osnovu)
prihoda i rashoda, na osnovu
ekonomske klasifikacije na nivou
budžetske organizacije, ali još uvek ne
po tekućem ili ponavljajućem osnovu
od godine do godine. SOT 2012-2014. i
2013-2015. god. razlikuje se u smislu
projektovanih ukupnih iznosa rashoda
u relevantnoj godini za više od 5 %,
dok su najveće promene predstavljene
u troškovima rada i subvencijama i
transferima, dok ove promene nisu
predstavljene / opravdane u najnovijem
SOT 2014-2016. god. Promene nisu
objašnjene u dokumentaciji za godišnji
budžet 2013. god. i, štaviše, neke od
njih nisu u skladu sa izveštajem o
Vladinim prioritetima, a koje ostaju
nejasne.
SOT više je usredsređen na godišnji
Deficitarni razvoj elementa „od dna ka
vrhu“ u SOT spreči će optimalno pružanje
usluga.
21
kontrolu duga u Trezoru i izgradila je
kapacitete koji su neophodni da bi se
izvršila analiza održivosti duga, a koja
se priprema bar dvaput godišnje.
Svako JP, u poslednjoj fiskalnoj
godini 2012, redovno je podnosilo
finansijski izveštaj vladi, u skladu sa
zakonskim uslovima. Sa druge strane,
i dalje ostaje da se unaprede
konsolidovani izveštaji i da se
predstave fiskalni rizici u vezi sa tim
preduzećima, imajući u vidu nivo
vladinih subvencija za ta JP.
budžet gde se dve godine projektuju u
stvari sa skoro istim iznosima.
U skorijem SOT 2013-2015. godine,
deo koji se odnosi na finansiranje
opština, ne sadrži sve informacije za
srednjoročni period, a isto se desilo i sa
cirkularima o opštinskom budžetu koji
nisu podneti sa granicama za
višegodišnje rashode, već samo sa
delom koji se odnosi na sopstvene
izvore prihoda.
Vlada Kosova je preduzela nekoliko
inicijativa u vezi sa stvaranjem
preduslova za strateškije planiranje
srednjoročne i dugoročne politike
zemlje, koja će, takođe, podržati
planiranje budžeta i stratešku raspodelu
sredstava.
B1. Predvidljivost i
kontrola izvršenja
budžeta
Predvidljivo i kontrolisano izvršenje budžeta neophodno je da bi se omogućilo delotvorno upravljanje primenom politike i
programa
Budžet se izvršava na
predvidljivi način i
postoje uslovi za
kontrolu i brigu o
korišćenju javnih
sredstava
Kosovo je dobilo pristup spoljašnjem
finansiranju u vidu dugoročnog i
kratkoročnog uzajmljivanja
početkom 2010. god. donošenjem i
stupanjem na snagu Zakona o
javnom dugu. Takođe, od tog
perioda, Trezor – Služba za kontrolu
duga – podigao je svoj kapacitet i još
uvek je odgovoran za kontrolu duga,
evidentiranje i podnošenje izveštaja
korišćenjem softvera za kontrolu
duga (CS-DRMS).
Ukupan dug Vlade Kosova trenutno
Niži nivo naplate poreza od moguće
znači da se više sredstava može staviti
na raspolaganje za potrošnju ili su
poreske stope veće nego što bi trebalo
da budu.
Trezor prati prihode i rashode, projekciju
gotovine, kontrolu duga i izvršenje
budžeta. Prema Finansijskim pravilniku
Trezora, početkom nove fiskalne godine,
svaka budžetska organizacija mora da
pripremi i istom dostavi svoju projekciju o
gotovinskom toku. Gotovinska raspodela
institucijama zasniva se na potrebama
institucija za pružanjem usluga. Savremene
prakse nabavke još uvek nisu razvijene da
bi se smanjilo korišćenje manje
konkurentnih metoda, a što bi doprinelo
unapređenju usluga.
22
iznosi 7,86 % BDP, od čega 80 %
čini strani dug. Opštinske uprave još
uvek u praksi nisu koristile ovaj vid
finansiranja kroz uzajmljivanje u
inostranstvu, imajući u vidu da
moraju da imaju nekvalifikovane
izveštaje o reviziji bar za poslednje 2
uzastopne godine, a ovaj kriterijum
su ispunile samo 2 opštine.
B2 Računovodstvo,
evidentiranje i
izveštavanje
Blagovremene, bitne i pouzdane finansijske informacije neophodne su da bi se podržali procesi donošenja odluka, kao i upravljanje budžetom i
finansijama
Sastavljaju se i
prosleđuju
odgovarajuća evidencija
i informacije, da bi se
ispunili uslovi kontrole
pri donošenju odluka,
po potrebi, u svrhu
upravljanja i
podnošenja izveštaja.
Jedinstveni račun Trezora i KFMIS
omogućavaju pristup i sastavljanje
ažurnih budžetskih podataka u
svakom trenutku. Budžetske
organizacije su povezane sa KFMIS-
om, koji omogućava generisanje
preciznih izveštaja o budžetu u celoj
godini, u svrhu podnošenja izveštaja i
upravljanja javnim finansijama.
Informacije o stvarnim troškovima u
poređenju sa predviđenim i u
poređenju sa prvobitnim procenama
budžeta, omogućene su preko datog
sistema.
Zahvaljujući decentralizaciji budžeta posle
2009. godine, direktor obrazovanja u
lokalnoj upravi poseduje informacije o
nivou planiranja i izvršenja budžeta u
svakoj predškolskoj ustanovi, i osnovnoj i
srednjoj školi. Ista decentralizacija nije
izvršena u pogledu primarne zdravstvene
zaštite zbog čega opštine nemaju odvojeni
plan budžeta posebno na nivou službi.
C1. Spoljašnja kontrola i
revizija
Efikasna kontrola koju vrši zakonodavac i koja se vrši preko spoljašnje revizija činilac je koji omogućava pozivanje vlade na odgovornost za
fiskalnu politiku i politiku potrošnje, kao i za njihovu primenu.
Uslovi zakonske
provere javnih finansija
i propratne mere Vlade
funkcionišu.
Ovo je određeni napredak koji je
ostvaren u pogledu institucionalnih
uslova da bi se obezbedio bolji
nadzor javnih računa. Parlament je
uspostavio poseban odbor koji
nadzire javne finansije, a koji je
počeo sa radom 2010. god. Uloga i
odgovornosti odbora jesu da utvrdi
odgovornost vlade i opštu fiskalnu
Kontrola preko KGR zasniva se na
reviziji koja je u skladu sa
međunarodnim standardima.
Skupština ne razmatra godišnji budžet
u strateškom kontekstu, kao ni
povezanost godišnjeg budžeta sa
strateškim prioritetima i SOT.
Nije izvršena nikakva revizija učinka
konsolidovanih izveštaja Republike
Kosovo.
Za poslednje revidirane izveštaje za
finansijsku godinu 2011, Odbor za nadzor
javnih finansija pozvao je revizorska tela
koja su primila kvalifikovane ili
nekvalifikovane izveštaje o reviziji na
23
disciplinu u pogledu trošenja javnog
novca.
odvojene rasprave, a zatim na javnu
raspravu na koju su pozvani i Ministarstvo
finansija i Ministarstvo lokalne uprave, svi
gradonačelnici, Kancelarija generalnog
revizora, Agencija za borbu protiv
korupcije, Asocijacija kosovskih opština,
itd.
24
1. Uvod Procena upravljanja javnim finansijama na Kosovu zasnovana je na PEFA okviru – javna potrošnja i
finansijska odgovornost, odnosno na osnovu 28 + 3 standardna pokazatelja, uključujući pokazatelje u vezi sa
učinkom donatora. PEFA procena na Kosovu trajala je od marta 2013. do juna 2013. godine, a obuhvatila je
period od 2010. do 2012. god.
Izveštaj o učinku PEFA 2013. treći je izveštaj objavljen na Kosovu i njime kao procesom rukovodi Vlada, uz
podršku savetnika iz GFSI/USAID-a. Procena PEFA pokazatelja i njihove ocene za 2013. god. izvršene su
na osnovu nalaza u datoj oblasti kroz brojne sastanke, koji su održani sa odgovarajućim institucijama radi
davanja komentara u pisanom obliku. Sekretarijat je posetio sva vladina odeljenja kao zainteresovane strane,
uključujući resorna ministarstva kao što su Ministarstvo javne uprave, Ministarstvo lokalne uprave, organi
centralne nabavke i zakonodavni organi u zemlji, preko srodnih odbora, Kancelarija generalnog revizora i
institucije za naplatu prihoda, kao što su PUK i Kosovska carina. Štaviše, u toku procesa evaluacije, uzeta su u
obzir i dokumenta nevladinih i poslovnih organizacija, u kojima su izraženi njihovi stavovi a koji su bitni za
procenu. Nacrt je dostavljen radi komentara spoljnim razvojnim partnerima i drugim zainteresovanim
stranama, kao i Sekretarijatu PEFA u Vašingtonu, Okrug Kolumbija.
PEFA procenu na Kosovu po prvi put je izvršila Svetska banka još 2007. god. Sa druge strane, Vlada Kosova
je 2009. god. primenila ovu metodologiju po sopstvenom nahođenju, čime je izvršena druga PEFA procena.
Nakon ove procene usledio je Akcioni plan Vlade o reformi upravljanja javnim finansijama. PEFA procene
na centralnom nivou uprave propraćene su brojnim PEFA procenama izvršenim na nivou lokalne uprave na
Kosovu, uz podršku donatora kao što su USAID/GFSI i DFID. Do danas, PEFA procenu je uspešno
završilo 12 opština na Kosovu u vezi sa sistemima UJF, što je dopunilo ovu PEFA procenu izvršenu na nivou
centralne uprave.
Vlada Kosova je pokrenula PEFA procenu 2013. god. sa ciljem da:
oceni napredak u sprovedenim reformama od 2009. god. kada je izvršena poslednja PEFA procena,
kao i događaja u smislu politike, praksi i sistema od tog vremena;
doprinese razvoju ažurnog akcionog plana za reformu UJF, i da utvrdi oblasti UJF koje dodatno
treba unaprediti;
posluži kao platforma za dijalog sa donatorima, u cilju preusmeravanja inostrane pomoći;
Nakon većine PEFA procena usledile su ponovljene procene u predloženom roku od 3-5 godina
(poslednja PEFA procena izvršena je 2009. godine).
Proces PEFA procene 2013. god. osmišljen je prema dole datom obliku. Uspostavljena su dva subjekta sa
zadatkom da realizuju ovaj proces. Odlukom Vlade Kosova, marta 2013. godine, obrazovan je Upravni odbor
Projekta, u sledećem sastavu:
Upravnom odboru predsedava g. Besim Bećaj1,ministar finansija, a članovi su sledeći:
G. Haredin Hiseni, zamenik ministra javne uprave,
G. Basri Musmurati, zamenik ministra lokalne uprave,
1 Proces je pokrenuo tadašnji vršilac dužnosti ministra finansija, g. Ramadan Avdiu, dok nije izabran novi ministar finansija, g. Besim Bećaj, koji je samim tim preuzeo vođstvo u ovom procesu i tekućim reformama.
25
G. Hisni Hodža, predsednik Odbora za reviziju nabavke, i
G. Ruždi Haljilji, načelnik Službe za strateško planiranje – Kabinet premijera.
Svrha Upravnog odbora bila je da obezbedi predvođenje razvoja i realizacije mera i odluka na nivou politike u
vezi sa reformom UJF i novim aktivnostima. Celokupan proces evaluacije i izdavanja izveštaja o PEFA
proceni 2013. godine (vidi dole) nadzirao je Upravni odbor.
Ovlašćen od Vlade zemlje, zamenik ministra finansija osnovao je Sekretarijat za reviziju javnih finansija i
finansijske odgovornosti (PEFA) da bi se završio ovaj proces i podneo izveštaj Upravnom odboru, u
sledećem sastavu:
Sekretarijat predvodi g. Nusret Koca, zamenik direktora Trezora. Drugi članovi sekretarijata su:
Merita Badivuku (Odeljenje MF za centralni budžet);
Afrim Šalja (Centralna služba za usklađivanje unutrašnje revizije pri MF);
Armend Merovci (Odeljenje za javnu i ekonomsku politiku, Makroekonomska služba pri MF);
JakNdrecaj (Odeljenje MF za opštinski budžet); i
Merita Badivuku (Odeljenje MF za centralni budžet).
Proces su podržali savetnici USAID/GFSI-a:
Fortuna Hadžikadrija,
Alban Kačiu
Ramadan Matarova, i
Magda Tomčinska.
USAID / GFSI je preko gore navedenih savetnika povremeno davao doprinos u vršenju procene,
prikupljanju podataka i u procesu sastavljanja dokumenata, da bi se obezbedio kvalitet i odgovarajuća primena
PEFA okvira. Svi članovi sekretarijata odgovorni su za prikupljanje podataka i za primenu PEFA okvira.
Članovi tima PEFA Sekretarijata autori su ovog izveštaja.
Javna potrošnja bila je predmet ove procene a pažnja je usmerena na nivo nacionalne uprave, uprkos činjenici
da je funkcionisanje transfera sa centralne na lokalnu upravu ispitano prema PEFA smernicama. U pogledu
centralne uprave, pažnja je usmerena na oko 50 subjekata u javnom sektoru. Preko 90 % javne potrošnje na
Kosovu planirane za 2012. god. obuhvaćeno je metodologijom PEFA procene, prema strukturi predstavljenoj
u tabeli dole:
26
Tabela2 - Kosovo: Opšta vladina potrošnja, Budžet 2012, u milionima evra
Zarade i
naknade
Roba i
usluge
Komun
alije
Subvencije
i transferi
Kapitaln
i rashodi Rezerva
Ukupn
o
Centralna
uprava
212,3 146,48 14,6 276,9 492,21 4,6 1.147,2
Lokalna
uprava 195,1 28,9 8,26 4,79 124,6 0 361,8
Ukupno 407,5 175,5 22,8 281,7 616,9 4,6 1.508,9
Od čega:
VLADINI GRANTOVI ZA SOPSTVENE I
PROŠIRENE NADLEŽNOSTI 301,8
Opšti grant za opštine 118,7
Prosvetni grant za opštine 140,32
Zdravstveni grant za opštine 39,8
SIP 60,00
Ukupni rashodi koje je obuhvatila
PEFA 1.448,9
Od čega centralna uprava (%) 79%
Transferi centralne uprave opštinama (%) 21%
Kao procenat ukupnog od Vlade (%) 96%
27
2. Podaci o zemlji
2.1 Opis ekonomskog stanja u zemlji
Od proglašenja nezavisnosti, Kosovo je konstantno ostvarivalo napredak u izgradnji i jačanju države u
nastajanju. Osim drugih činilaca, ekonomsko pitanje ostaje jedan od njegovih glavnih izazova, imajući u vidu
ekonomske razvojne trendove koji preovlađuju u regionu i šire.
Od kada je izvršena poslednja PEFA procena (2009), napredak je ostvaren u smislu ekonomske statistike:
Centralna banka Kosova i dalje obezbeđuje visokokvalitetne podatke finansijskom sektoru i spoljašnjem
sektoru. Osim Centralne banke, Statistička agencija Kosova takođe je ostvarila napredak, a uz podršku
međunarodnih organizacija, 2011. god. je izvršen popis stanovništva na Kosovu, po prvi put od kada je
poslednji inkluzivni popis stanovništva izvršen 1981. god. Otada nije bilo zvanične statistike o stanovništvu, a
objavljivanje rezultata u toku 2013. god. dovelo je do prilagođavanja ključnih makroekonomskih pokazatelja.
Po prijemu punih ovlašćenja da upravlja zemljom, Vlada Kosova se posvetila izgradnji putne infrastrukture i
izgradnji školskih objekata, bolnica i drugih javnih objekata, da bi stvorila poželjne uslove za stimulisanje
privatnih ulaganja i da bi privukla direktne strane investicije. Takođe, počevši od 2009. godine, Vlada je
primenila širu fiskalnu politiku snižavanjem poreskih stopa za individualni prihod i korporativni prihod, da bi
povećala domaću potrošnju.
U periodu između 2009. i 2012. godine, na Kosovu je BDP povećan u proseku za 3,4 %, uglavnom
zahvaljujući ulaganjima, potrošnji i izvozu, dok je uvoz robe i usluga zadržao udeo od 53 % (2009-12), pored
izvoza robe i usluga sa udelom od 19 %. Ukupan uvoz roba i usluga, samo u 2012. godini, iznosio je 2,652
milijarde evra, 54 % BDP, dok je izvoz dostigao 940 miliona evra, ili 19 % BDP. Visoki procenat uvoza u
BDP pokazuje da ekonomija nije u stanju da zadovolji domaću potražnju, što je ostavlja prilično izloženom
potencijalnim ekonomskim potresima u inostranstvu. BDP po glavi stanovnika u 2012. god. iznosio je 2,071
evra, što prema podacima novog popisa stanovništva iznosi oko 1,8 milijardi.
Finansiranje deficita tekućeg računa (deficit koji je uglavnom uzrokovan negativnim trgovinskim bilansom) i
dalje uglavnom potiče od doznaka iz inostranstva, direktnih stranih investicija, spoljašnjeg uzajmljivanja i
unutrašnjeg uzajmljivanja, što je proces koji je pokrenut 2012. godine, kao i od promena u neto stranoj
finansijskoj aktivi (ANHF) bankarskog sistema. Imajući u vidu da je Kosovo ekonomija u kojoj se koristi
evro, isto može da popravi svoj trgovinski bilans samo kroz realnu amortizaciju stope razmene, koja se može
ostvariti relativno niskim cenama sa trgovinskim partnerima, koji mogu da se razviju od unapređenje
produktivnosti / efikasnosti i potencijalnog smanjenja mogućih zarada, što u ovoj fazi nije moguće imajući u
vidu ciljeve vlade da poveća socijalna davanja.
Velika stopa formalne nezaposlenosti i siromaštva predstavlja ozbiljan problem uprkos ostvarenom napretku
u pogledu prihoda po glavi stanovnika. Zvanične procene stope nezaposlenosti dostižu oko 35,1 %, a hiljade
mladih (uključujući one sa visokom stručnom spremom) svake godine ulaze na tržište.
Neformalni sektor je bezbedno okruženje za zapošljavanje mnogih ljudi, ali osim toga, u 2011. godini,
procenat siromašnih je iznosio 29,7, sa manje od 1,72 evra dnevno po odrasloj osobi.
Kosovo je suočeno sa velikim potrebama za ulaganjima. Da bi se pokrenuo privredni razvoj na Kosovu,
neophodno je koristiti prirodne resurse (lignit, nikal i drugi metali), koji mogu postati glavni pokretač
prirodnog razvoja.
28
Među značajnim napretkom ostvarenim u toku 2012. god. jesu mere koje su preduzete da se unapredi rang
Kosova u pogledu poslovanja, procena koju vrši Svetska banka, a koja služi kao informativni vodič za
potencijalne investitore. Energetski sektor i njegov održivi razvoj i dalje su od značaja i moraju da privuku
investitore te da podrže industriju na Kosovu, u vreme kada se svetska ekonomija suočava sa problemima u
svakom privrednom sektoru i u svakoj zemlji. Stoga, očekuje se da će napredak u ovom sektoru uticati na
smanjenje subvencija za JP, posebno za EKK, koji je do 2012. god. i dalje primao subvencije sa centralnog
nivoa.
Tabela 3: Makroekonomski pokazatelji, 2010-2012.
Stvarni rast BDP za godine 2010, 2011. i 2012. iznosio je 3,2 %, 4,5 % odnosno 2,4 %. Za razliku od regiona,
Kosovo je u 2011. god. uspelo da ostvari zadovoljavajući stvarni rast, međutim, rast je u 2012. usporio, pod
uticajem dešavanja u evro zoni. Sa druge strane, inflacija na Kosovu je 2012. god. iznosila 2,5 %, pod uticajem
nižih globalnih cena zbog ekonomskih poteškoća u razvijenim zemljama.
Profi siromaštva
Prema istraživanju „Siromaštvo u potrošnji za 2011. godinu“ koje su sprovele Statistička agencija Kosova i
Svetska banka, u 2011. god. oko 29,7 % stanovništva živelo je ispod nivoa siromaštva, dok su 10,2 % živela
ispod ekstremne linije siromaštva.
Opis Siromaštvo Ekstremno siromaštvo
2009 2010 2011 2009 2010 2011
Urbano: 33.1 26.7 26.7 13.2 7.8 9.4
Ruralno: 35.3 30.7 31.5 12.1 8.5 10.7
Ukupno: 34.5 29.2 29.7 12.5 8.2 10.2
Podaci predstavljeni u tabeli dole sugerišu da se ekstremno siromaštvo u 2011. god. povećalo u poređenju sa
2010. god. a to povećanje je izraženo u seoskim sredinama. Prema podacima Statističke agencije Kosova, ovo
povećanje je u okviru margine greške u uzorku HBS-a ali to nije značajno povećanje. Prema navodima iz istog
izveštaja, razlike u siromaštvu između seoskih i gradskih sredina opale su u 2010. u poređenju sa 2009.
Opis 2010 2011 2012
Bruto domaći proizvod 4.136 4.486 4.889
Potrošnja 3.716 3.937 4.156
Ulaganja 1.308 1.494 1.661
Izvoz (roba i usluge) 742,3 919,3 939,9
Uvoz (roba i usluge) 2.295 2.573 2.652
Nominalni rast BDP 7,1% 11.3% 3,5%
Deflator BDP 3,9% 6,8% 1,1%
Stvarni rast BDP 3,2% 4,5% 2,4%
29
godinom, ali se 2011. god. povećala u obema kategorijama sa naglaskom na seoske sredine. Sa druge strane, u
pogledu rodnog koeficijenta za urbanu i ruralnu kategoriju, koja meri nejednakost u raspodeli prihoda i
potrošnje, nastavilo se sa beleženjem napretka, a u 2011. god. stopa je pala sa 29 % iz 2010. na 27,6 %.
U pogledu socijalne zaštite, podaci pokazuju da je u 2012. god. broj ljudi koji je tražio socijalnu pomoć opao
za 11 %, sa 34.867 u 2011. na 31.111 ljudi u 2012. god.
2.2 Opis rezultata budžeta
U ovom odeljku prikazani su opšti rezultati budžeta za period između 2010. i 2012. godine. Ovi podaci
obuhvataju stvarne prihode i rashode opšte uprave, uključujući rashode finansirane preko grantova.
Iz dole predstavljenih podataka (vidi Tabelu 1), može se videti da su se ukupni prihodi budžeta povećali
tokom godina postigavši 1.556 miliona evra u 2012. god. Dok su prihodi kao udeo BDP u toku 2010. i 2011.
godine ostali skoro konstantni, uz značajnije povećanje u 2012. godini kada je udeo u ukupnim prihodima u
bruto domaćem proizvodu iznosio 31,5 %, uglavnom zahvaljujući domaćem i stranom uzajmljivanju.
Tabela 4: Prihodi opšte uprave (miliona evra)
2010 2011 2012
Total revenues 1.198,9 1.317,9 1.556,0 27,9% 27,6% 31,5%
Taxes 893,6 1.058,0 1.093,9 20,8% 22,2% 22,1%
Direct Taxes 126,2 139,7 154,3 2,9% 2,9% 3,1%
Inderect Taxes 767,4 918,3 939,6 17,9% 19,2% 19,0%
VAT 456,3 541,0 548,5 10,6% 11,3% 11,1%
Excise 232,6 284,5 303,2 5,4% 6,0% 6,1%
Costums Tax 106,8 123,7 122,8 2,5% 2,6% 2,5%
Tax Returrns (28,3) (30,9) (34,9) -0,7% -0,6% -0,7%
Other 211,5 185,6 218,9 4,9% 3,9% 4,4%
22,1 5,1 93,7 0,5% 0,1% 1,9%
- - 73,3 - - 1,5%
THV-Municipalities 52,0 55,6 59,4 1,2% 1,2% 1,2%
Grants 19,7 13,6 16,8 0,5% 0,3% 0,3%
One time revenues - - - - - -
Nominal GDP 4.291,20 4.776,20 4.944,00 100% 100,0% 100,0%
2011 2012as % of GDP
Foreign borrowing
Internal borrowing
Description 2010
Tabela 2. u nastavku predstavlja opšte budžetske rashode u periodu između 2010. i 2012. godine, prema
ekonomskim kategorijama. Ukupni rashodi u ovom periodu konstantno su se povećavali, dostižući vrednost
od 1,443.89 miliona evra u 2012. god. Naknade i zarade kao kategorija ekonomskih troškova povećale su se
za 26 % do 28 % ukupno, dok su ostale kategorije zabeležile blagi pad u 2012. u poređenju sa 2010. god. Ovo
povećanje u naknadama i zaradama uglavnom je rezultat povećanja zarada javnih službenika i prenosa novih
odgovornosti.
U međuvremenu, u smislu rashoda, odnos rashoda i BDP povećan je sa 28 % na 29 % u 2011. i 2012. godini,
što je najviši procenat u kategoriji kapitalne potrošnje za 11 %. Ovo naglašeno učešće rashoda u ovoj
kategoriji uglavnom odražava primenu projekta autoput „Ibrahim Rugova“, velikog infrastrukturnog projekta
koji obuhvata izgradnju drugih puteva, škola, bolnica i dodatnih ulaganja u vezi sa unapređenjem
infrastrukture. Kako možemo videti u Tabeli 2, druge kategorije rashoda, isključujući kapitalne rashode,
uopšteno su zadržale isti nivo svog udela u BDP.
Opis
Ukupni prihodi Porezi
Neposredni porezi Posredni porezi
PDV Akciza Carina Poreski prihodi
Ostalo Strano uzajmljivanje Unutrašnje uzajmljivanje THV - opštine Grantovi Jednokratni prihodi Nominalni BDP
Kao % BDP
30
Tabela 5: Rashodi opšte uprave, u milionima evra
2010 2011 2012 2010 2011 2012
Wages and Salaries 316.2 388.3 409.2 7% 8% 8% 26% 28% 28%
Goods and Services 191.1 186.642 199.593 4% 4% 4% 16% 14% 14%
Subsidies and Transfers 253.484 256.5 280.3 6% 5% 6% 21% 19% 19%
In total recurrent (operating) 760.784 831.442 889.093 18% 17% 18% 62% 61% 62%
Capital expenditures 459.3 531.3 554.8 11% 11% 11% 38% 39% 38%
Total 1220.08 1362.74 1443.89 28% 29% 29% 100% 100% 100%
2012as % of GDP as % in total
Description 2010 2011
Izvor: Ministarstvo finansija
U pogledu rashoda po funkciji, ekonomski poslovi su najveći element rashoda koji je povećan sa 331,8 na
430,2 miliona evra, što se odnosi na iznos kapitalnih rashoda u ovoj funkciji, posebno na puteve. Iz tabele
možemo videti da su se u nominalnom smislu povećali i rashodi za socijalnu zaštitu, prosvetu i zdravstvo, koji
se uglavnom sastoje od stalnih troškova.
Tabela 6: Vladini rashodi po funkciji
2010 2011 2012
General Services 276,3 271,8 278,1 6% 6% 6%
Protection 26,5 29,6 31,2 1% 1% 1%
Public Order and Safety 104,2 104,4 117,0 2% 2% 2%
Economic Affairs 331,8 422,0 430,2 8% 9% 9%
Environment Protection 3,1 1,8 1,9 0% 0% 0%
Housing and Community Affairs 29,9 26,1 30,4 1% 1% 1%
Health 108,7 119,1 128,6 3% 2% 3%
Recreation, culture and religion 16,0 20,1 30,4 0% 0% 1%
Educatoin 162,6 194,3 198,1 4% 4% 4%
Social Protection 161,0 173,4 197,9 4% 4% 4%
Total 1.220,08 1.362,74 1.443,89 28% 29% 29%
Description 2010 2011 2012% of GDP
2.3 Opis pravnog i institucionalnog okvira za UJF
Ustav Republike Kosovo, koji je usvojen 09.04.2008. god. a stupio na snagu 15.06.2008. godine, predstavlja
najviši pravni akt i u isto vreme utvrđuje opšti pravni okvir na Kosovu. Pod ovim aktom, postoje dva nivoa
uprave na Kosovu – centralni odnosno opštinski nivo. Centralni nivo uprave predmet je ove procene.
Odgovornost za upravljanje javnim finansijama leži na Vladi a isto upražnjava Ministarstvo finansija.
Pravni okvir za upravljanje javnim finansijama utvrđen je Zakonom o upravljanju javnim finansijama br. 03-
L048 (naslednik Zakona 2003/2), sa izmenama i dopunama u Zakonu br. 03/L-221 o izmenama i dopunama
Zakona 03/L-048 o upravljanju javnim finansijama. Dok se ovim zakonom utvrđuje opšti pravni okvir za
upravljanje javnim finansijama, postoje i drugi zakoni i propisi koji se bave određenim oblastima, kao što je
Zakon br. 03/L-067 o finansijama lokalne uprave. Potonjim se uređuje finansiranje lokalne uprave,
uključujući prihode od poreza na imovinu i prihode iz sopstvenih izvora (takse, novčane kazne za saobraćajne
prekršaje, takse za građevinske dozvole, itd.). Pored toga, Zakonom o finansijama lokalne uprave utvrđuju se
rokovi i uslovi (formule) za raspodelu sredstava od centralne uprave, u vidu grantova (transferi za opšte
upravljanje, transfer za zdravstvo i transfer za prosvetu).
Opis
Plate i zarade Roba i usluge Subvencije i transferi Ukupni stalni (radni) Kapitalni rashodi
Ukupno
Kao % BDP Kao % ukupnog
Kao % BDP Opis
Opšte usluge Zaštita Javni red i bezbednost Ekonomski poslovi Zaštita životne sredine Smeštaj i pitanja zajednice Zdravstvo Rekreacija, kultura i veroispovest Prosveta Socijalna zaštita
Ukupno
31
U okviru Ministarstva finansija postoji Odeljenje za centralni budžet i Odeljenje za opštinski budžet, gde je
svako odgovorno za razvoj odgovarajućih delova Srednjoročnog okvira troškova, izradu budžeta Republike
Kosovo, kao i za ocenu zahteva za promenu aproprijacije budžeta. Ovaj rad se zasniva na makroekonomskim
pretpostavkama i Srednjoročnom fiskalnom okviru, kog priprema Odeljenje za ekonomsku i javnu politiku.
Pored toga, Služba za strateško planiranje pri Kabinetu premijera, odgovorna je za koordinaciju prioriteta
politike u srednjoročnom periodu. Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti definisane su
odgovornosti Trezora pri Ministarstvu finansija, koji je odgovoran za upravljanje sredstvima Republike
Kosovo, upravljanje bankovnim računima, uspostavljanje procesa za naplatu javnog novca, održavanje
računovodstvene evidencije, podnošenje finansijskih izveštaja i za kontrolu duga. Trezor ove odgovornosti
upražnjava na osnovu uredbi i smernica koje se izdaju i ažuriraju s vremena na vreme. Pored toga, Trezor je
odgovoran i za pripremu postupaka i pravilnika za upravljanje finansijama i kontrolu finansija.
Revizija u javnom sektoru uređena je Zakonom br. 03/L-075 o uspostavljanju Kancelarije generalnog
revizora, a kojim se utvrđuju ovlašćenja, odgovornosti i standardi spoljašnje revizije u javnom sektoru. Pod
ovim Zakonom, spoljašnji revizor vrši reviziju svih centralnih javnih subjekata (budžetskih organizacija, javnih
preduzeća, nezavisnih institucija) i javnih subjekata na lokalnom nivou (opština, javnih preduzeća pod
opštinskom upravom), i podnosi izveštaj Skupštini Republike Kosovo. Dok je unutrašnja revizija uređena
Zakonom br. 03/L-128 o unutrašnjoj reviziji, čiji je cilj uspostavljanje bolje operativne efikasnosti, veće
budžetske i fiskalne discipline. Centralna jedinica za usklađivanje unutrašnje revizije (CSUUR) takođe je
uspostavljena na osnovu ovog Zakona, a zadužena je za postavljanje standarda unutrašnje revizije, donošenje
pravilnika, uputstava, priručnika, organizaciju i obuku unutrašnjih revizora, izdavanje licenci i reviziju
njihovog učinka.
Javna nabavka na Kosovu uređena je Zakonom br. 04/L-042 o javnim nabavkama u Republici Kosovo, a
kojim su uspostavljene sledeće tri institucije:
Regulatorna komisija za javne nabavke kao nezavisna regulatorna agencija koja je odgovorna za
razvoj i praćenje sistema javne nabavke na Kosovu. RKJN ovo postiže kroz izradu i objavljivanje
uredbi, priručnika, smernica i standardnih obrazaca za nabavku.
Žalbeni organ kao nezavisno upravno telo za razmatranje žalbi u vezi sa Zakonom o javnim
nabavkama i Zakonom o postupcima davanja koncesije (Zakon br. 02/L-44).
Centralna agencija za nabavke kao naslednik Agencije za javne nabavke odgovorna je za razvoj
zajedničke nabavke za ugovorne organe i na zahtev od strane ugovornih organa, vrši ili pomaže u
vršenju aktivnosti nabavke.
Poreski prihodi se ostvaruju preko dve agencije pri Ministarstvu finansija, a koje funkcionišu na osnovu
zakona koji se posebno na njih odnose. U toku 2012. godine uvedene su promene u domaćim poreskim
zakonima u skladu sa zakonima EU, kao u slučaju Zakona br. 04/L-102 o izmenama i dopunama Zakona br.
03/L-222 o Poreskoj administraciji i postupcima, Zakon br. 03/L-104 o izmenama i dopunama Zakona br.
03/L-161 o porezu na lični dohodak, i Zakon br. 04/L-103 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L-162 o
porezu na korporativni prihod. Što se tiče graničnih poreza, odgovornosti Carine Republike Kosovo utvrđene
su Zakonom br. 04/L-099 koji je, takođe, usvojen 2012. god. u skladu sa zakonima EU, o izmenama i
dopunama Zakona o carini i akcizi br. 03/L-109. Porez na dodatu vrednost takođe se naplaćuje na Kosovu,
na osnovu Zakona. 03/L-146 o porezu na dodatu vrednost koji je stupio na snagu 01.07.2010. god.
32
3. Procena sistema, procesa i institucija u oblasti UJF
3.1 Pouzdanost budžeta
3.1.1 PI-1 Ukupni ostvareni troškovi u poređenju sa usvojenim budžetom
(i) Razlika između stvarnih primarnih troškova i prvobitno planiranih primarnih troškova (tj.
isključujući otplatu duga, ali isključujući i troškove spoljašnje finansiranog projekta)
Izvršenje budžeta je odstupilo od prvobitnog plana za 5,4 % u 2010, 5,5 % u 2011. i 5,3 % u 2012. godini, što
podrazumeva prekoračenje potrošnje u 2010. god. i manju potrošnju u 2011. i 2012. god. Najviše odstupanje
u poslednje tri godine zabeleženo je 2011. god.
Otkada je izvršena procena 2009. godine, nastali su događaji koji su budžetske organizacije učinili efikasnijim
u pogledu izvršavanja budžeta.
1. Prvo, izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama olakšan je proces nabavke koji je
neposredno uticao na veću efikasnost trošenja javnih sredstava. Neke od promena su sledeće:
Skraćeni su rokovi za vrste procedura nabavke za veću i srednju vrednost, i za podnošenje
ponuda;
Uvedene su promene i u pogledu utvrđivanja vrednosti za ugovore koji su prekoračili
ograničeni iznos za snabdevanje, usluge i radne ugovore;
Odluke AJN se prenose ugovornom organu;
Troškovi zakupa, obuke i predstavljanja ne pokrivaju se kroz postupak nabavke kao ranije; i
Za zaključivanje ugovora, postupak dozvoljava da se nastavi sa dva ekonomska operatera,
dok je pod starim zakonom uslov bio da se nastavi sa tri ekonomska operatera.
2. Drugo, prenos ovlašćenja za upravljanje javnim rashodima sa Trezora na budžetske organizacije
uticao je na efikasnost trošenja javnih sredstava. Trezor je 2009. god. decentralizovao konačnu
kontrolu rashoda na budžetske organizacije. Ovim su stvorene brojne prednosti za budžetske
organizacije, uključujući veću efikasnost obrade plaćanja.
3. Treće, unapređeni uslovi trošenja javnih sredstava rezultat su razvoja sistema za planiranje (SUIB) i
PJU koji su na raspolaganju Odeljenju za budžet. Razvoj i jačanje upotrebe ovih dvaju sistema BO je
omogućilo da preciznije planiraju budžet, gde se njihovi zahtevi mogu opravdati u okviru budžetskih
ograničenja.
4. Na kraju, još jedan činilac koji je uticao na unapređenje uslova trošenja javnih sredstava jeste taj da se
uvek, na osnovu načela fleksibilnosti, koji je predviđen ZFLU i Zakonom o godišnjem budžetu za
transfer sredstava:
transfer sredstava do 15 % od ekonomske kategorije na nivou programa vrši uz odobrenje
ministra finansija;
transfer sredstava između 15 % i 25 % od ekonomske kategorije na nivou podprograma vrši
uz odobrenje Vlade;
transfer sredstava od 25 % ili više od ekonomske kategorije na nivou podprograma vrši uz
odobrenje Skupštine.
33
Pored toga, na osnovu Zakona o godišnjem budžetu, ministar finansija može da izvrši transfer do 5 % od
ukupne aproprijacije budžeta u poslednja tri meseca fiskalne godine, pre odobrenja Vlade.
Zasigurno da su ova dešavanja platni proces učinila efikasnijim te se ocena od poslednje procene popravila sa
C na AB.
Tabela 7: Plan i izvršenje budžeta 2010-2012.
2010 2011 2012
Prvobitni plan budžeta (u evrima) 1.129.509.680 1.424.988.451 1.508.912.003
Izvršenje budžeta (u evrima) 1.201.589.533 1.346.319.159 1.428.103.391
Razlika (u evrima) 72.079.853
78.669.292
80.808.611
Razlika (%) 6,4% 5,5% 5,4%
Izvor: Godišnji finansijski izveštaji i Zakon o godišnjem budžetu
Ocena B
PI-1 Opis Ocena – M1
(i) Razlika između stvarnih primarnih troškova i prvobitno planiranih primarnih troškova
Ocena B (i) U ne više od jednoj od tri poslednje godine stvarni troškovi su odstupili od planiranih troškova za iznos skoro jednak više od 10 % planiranih troškova
B
3.1.2 PI-2 Sastav stvarnih troškova u poređenju sa prvobitno usvojenim budžetom
(i) Stepen razlika u sastavu troškova u toku poslednje tri godine, isključujući vanredne stavke
Razlike u sastavu troškova u 2010. godini iznosile su 13,6 %, dok su u 2011. god. spale na 7,8 %, a u 2012.
god. dodatno su smanjene na 6,7 %. Velike razlike u sastavu troškova zabeležene u 2010. god. posledica su
prenosa neistrošenih sredstava od 2009. u 2010. god. u Ministarstvu infrastrukture, i nedovoljne potrošnje u
Ministarstvu spoljnih poslova, zbog toga što nisu kupljene zgrade za ambasade, kako je planirano za 2010.
god. Ta dešavanja su dovela i do pogoršanja PI ocena sa A na B, u poređenju sa PEFA procenom za 2009.
god. gde su razlike u sastavu troškova u PEFA proceni za 2009. god. iznosile 5 % za period između 2007. i
2009. god.
Tabela 8: Ukupno odstupanje i odstupanje u troškovima 2010-2012.
Za PI-1 Za PI-2 (i) Za PI-2 (ii)
Godina Opšte odstupanje u troškovima Razlike u sastavu Rezervna sredstva kao
budžet %
2010 6,4% 14,6%
0,6% 2011 5,5% 7,1%
2012 5,4% 6,6%
Izvor: KFMIS
Ocena B
34
Podaci iz 2010. god.
Funkcionalni naziv Budžet Stvarni Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
(odstupanje) %
Skupština 9.301.667 8.247.361
9.861.723,8 -1.614.362,8 1.614.362,8 16,4%
Kabinet predsednika 2.966.798 1.433.190
3.145.430,0 -1.712.240,0 1.712.240,0 54,4%
Kabinet premijera 8.829.589 7.813.779
9.361.221,8 -1.547.442,8 1.547.442,8 16,5%
Ministarstvo finansija 107.714.344 95.385.917
114.199.864,3 -18.813.947,3 18.813.947,3 16,5%
Ministarstvo javne uprave 30.030.969 15.686.119
31.839.144,7 -16.153.025,7 16.153.025,7 50,7%
Ministarstvo poljoprivrede,
šumarstva i ruralnog razvoja 11.596.448 10.751.907
12.294.674,4 -1.542.767,4 1.542.767,4 12,5%
Ministarstvo trgovine i industrije 8.773.091 8.069.734
9.301.322,0 -1.231.588,0 1.231.588,0 13,2%
Ministarstvo infrastrukture 124.818.220 204.245.245
132.333.571,0 71.911.674,0 71.911.674,0 54,3%
Ministarstvo zdravlja 70.825.192 72.870.109
75.089.602,9 -2.219.493,9 2.219.493,9 3,0%
Ministarstvo kulture, omladine i
sporta 11.765.863 11.365.410
12.474.289,9 -1.108.879,9 1.108.879,9 8,9%
Ministarstvo obrazovanja, nauke i
tehnologije 35.936.258 41.582.615
38.099.993,3 3.482.621,7 3.482.621,7 9,1%
Ministarstvo rada i socijalne
politike 173.599.921 175.133.189
184.052.436,2 -8.919.247,2 8.919.247,2 4,8%
Ministarstvo sredine i prostornog
planiranja 8.980.771 11.784.800
9.521.506,5 2.263.293,5 2.263.293,5 23,8%
Ministarstvo za povratak i
zajednice 8.652.046 7.280.760
9.172.988,9 -1.892.228,9 1.892.228,9 20,6%
Ministarstvo lokalne uprave 10.257.499 8.239.812
10.875.106,8 -2.635.294,8 2.635.294,8 25,7%
Ministarstvo za ekonomski razvoj 2.346.618 2.075.442
2.487.908,7 -412.466,7 412.466,7 17,6%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 79.803.068 79.199.702
84.608.040,1 -5.408.338,1 5.408.338,1 6,8%
Ministarstvo pravde 21.693.288 20.912.570
22.999.448,9 -2.086.878,9 2.086.878,9 9,6%
Ministarstvo spoljnih poslova 23.219.367 10.335.549
24.617.413,6 -14.281.864,6 14.281.864,6 61,5%
Ministarstvo za bezbednosne snage 30.950.531 27.653.593
32.814.073,9 -5.160.480,9 5.160.480,9 16,7%
21 (= sumofrest) 342.472.494 372.175.848
363.092.889,0 9.082.959,0 9.082.959,0 2,7%
Dodeljena sredstva za rashode 1.129.509.680 1.192.142.651 1.192.242.651 0,0 173.481.096
Rezervna sredstva 4.975.638.00 9.346.882,00
Ukupni troškovi 1.129.509.680 1.201.589.533
Ukupno odstupanje (PI-1) 6,4%
Razlike u sastavu (PI-2) 14,6%
Rezervna sredstva kao % budžeta 0,8%
Podaci za 2011. god.
Funkcionalni naziv Budžet Stvarni Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
(odstupanje) %
Skupština 16.767.921 15.931.298,00 8.170.190,3 146.133,1 146.133,1 0,9%
Kabinet predsednika 2.540.097 1.230.155,00 2.399.776,3 -1.161.068,7 1.161.068,7 48,6%
35
Kabinet premijera 8.817.086 6.396.456,00 8.396.143,3 -1.903.866,8 1.903.866,8 22,9%
Ministarstvo finansija 59.117.396 49.005.641,00 57.850.480,9 -6.646.926,0 6.646.926,0 11,9%
Ministarstvo javne uprave 22.120.819 13.003.120,00 20.898.814,9 -7.821.213,3 7.821.213,3 37,6%
Ministarstvo poljoprivrede,
šumarstva i ruralnog razvoja
13.725.746 12.678.931,00
12.967.504,7
-242.358,7 242.358,7 1,9%
Ministarstvo trgovine i industrije 7.248.042 5.635.968,00 6.847.643,8 -1.187.271,4 1.187.271,4 17,4%
Ministarstvo infrastrukture 276.508.391 276.089.241,00 261.658.582,6 15.786.812,4 15.786.812,4 6,1%
Ministarstvo zdravlja 79.079.229 79.234.392,00 74.710.713,4 4.789.941,0 4.789.941,0 6,4%
Ministarstvo kulture, omladine i
sporta
13.099.388 10.363.063,00
12.375.748,2
-1.968.579,1 1.968.579,1 16,0%
Ministarstvo obrazovanja, nauke i
tehnologije
34.817.820 40.571.036,00
32.894.404,8
7.793.864,0 7.793.864,0 23,8%
Ministarstvo rada i socijalne
politike
201.404.460 183.189.921,00
190.278.421,7
-6.410.365,2 6.410.365,2 3,4%
Ministarstvo sredine i prostornog
planiranja
8.635.217 6.072.122,00
8.158.188,1
-2.056.991,0 2.056.991,0 25,3%
Ministarstvo za povratak i
zajednice
7.160.317 6.476.659,00
6.764.764,9
-263.996,9 263.996,9 3,9%
Ministarstvo lokalne uprave 8.309.859 7.677.547,00 7.850.803,6 -145.277,0 145.277,0 1,7%
Ministarstvo za ekonomski razvoj 56.215.096 54.235.118,00 53.109.646,8 1.314.749,3 1.314.749,3 2,3%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 92.678.453 78.488.349,00 87.864.356,2 -8.758.285,0 8.758.285,0 9,5%
Ministarstvo pravde 20.141.717 15.549.451,00 19.029.043,0 -3.411.774,1 3.411.774,1 16,9%
Ministarstvo spoljnih poslova 18.356.404 13.542.575,00 17.342.354,7 -3.737.973,1 3.737.973,1 20,4%
Ministarstvo za bezbednosne snage 35.372.891 31.239.209,00 33.513.288,2 -2.060.501,7 2.060.501,7 5,8%
21 (= sumofrest) 437.872.102 430.153.674,00 413.683.055,9 17.944.948,1 17.944.948,1 4,1%
Dodeljena sredstva za rashode 1.419.988.451 1.336.763.926 1.336.763.926 0,0 95.552.895,7
Rezervna sredstva 5.000.000 9.555.233.00
Ukupni troškovi 1.424.988.451,00 1.346.319.159
Ukupno odstupanje (PI-1) 5,5%
Razlike u sastavu (PI-2) 7,1%
Rezervna sredstva kao % budžeta 0,7%
Podaci za 2010. god.
Funkcionalni naziv Budžet Stvarni Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
(odstupanje) %
Skupština 16.082.651 16.449.020,45 15.236.081,77 1.212.938,68 1.212.938,68 8,0%
Kabinet predsednika 2.600.365 1.422.994,31 2.463.485,26 (1.040.490,95) 1.040.490,95 42,2%
Kabinet premijera 9.785.107 8.462.901,41 9.270.032,06 (807.130,65) 807.130,65 8,7%
Ministarstvo finansija 43.975.360 26.056.006,11 41.660.555,88 (15.604.549,77) 15.604.549,77 37,5%
Ministarstvo javne uprave 20.968.935 16.806.663,80 19.865.158,31 (3.058.494,51) 3.058.494,51 15,4%
Ministarstvo poljoprivrede,
šumarstva i ruralnog razvoja 21.409.230
20.819.165,23 20.282.276,77 536.888,46 536.888,46 2,6%
Ministarstvo trgovine i industrije 6.889.467 3.588.780,63 6.526.814,67 (2.938.034,04) 2.938.034,04 45,0%
Ministarstvo infrastrukture 279.221.941 280.049.594,40 264.524.071,54 15.525.522,86 15.525.522,86 5,9%
Ministarstvo zdravlja 88.588.425 86.776.485,74 83.925.248,81 2.851.236,93 2.851.236,93 3,4%
Ministarstvo kulture, omladine i
sporta 18.266.154
16.249.864,85 17.304.648,09 (1.054.783,24) 1.054.783,24 6,1%
Ministarstvo obrazovanja, nauke i
tehnologije 40.984.755
45.999.307,52 38.827.372,32 7.171.935,20 7.171.935,20 18,5%
Ministarstvo rada i socijalne
politike 212.181.578
204.478.111,64 201.012.623,57 3.465.488,07 3.465.488,07 1,7%
36
Ministarstvo sredine i prostornog
planiranja 66.870.416
50.007.529,33 63.350.446,75 (13.342.917,42) 13.342.917,42 21,1%
Ministarstvo za povratak i
zajednice 7.179.045
6.282.828,69 6.801.149,67 (518.320,98) 518.320,98 7,6%
Ministarstvo lokalne uprave 6.769.058 5.752.498,07 6.412.743,84 (660.245,77) 660.245,77 9,8%
Ministarstvo za ekonomski razvoj 39.190.345 41.631.042,55 37.127.417,66 4.503.624,89 4.503.624,89 11,5%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 99.236.383 89.204.437,41 94.012.712,55 (4.808.275,14) 4.808.275,14 4,8%
Ministarstvo pravde 19.169.426 16.230.248,31 18.160.373,06 (1.930.124,75) 1.930.124,75 10,1%
Ministarstvo spoljnih poslova 16.243.583 14.479.136,16 15.388.542,52 (909.406,36) 909.406,36 5,6%
Ministarstvo za bezbednosne snage 35.801.832 33.008.268,26 33.917.271,46 (909.003,20) 909.003,20 2,5%
21 (= sumofrest) 452.497.947
440.993.202,09 428.679.060,38 12.314.141,71 12.314.141,71 2,7%
Dodeljena sredstva za rashode 1.503.912.003 1.424.748.086 1.424.748.087 0,0 95.163.553
Rezervna sredstva 5.000.000 4.803.023
Ukupni troškovi 1.508.912.003 1.429.551.109
Ukupno odstupanje (PI-1) 5,3%
Razlike u sastavu (PI-2) 6,7%
Rezervna sredstva kao % budžeta 0,3%
Izvor: KFMIS
(ii) Prosečni iznos troškova stvarno pripisanih vanrednim troškovima u poslednje tri godine
U tri godine za koje je izvršena procena, prosečni stvarni troškovi izvršeni od rezervnih sredstava iznosili su
0,6 % od prvobitnog budžeta koji je na osnovu okvira PEFA procene u ovom aspektu ocenjen sa A. Ovaj
aspekt predstavlja dodatni razvoj PEFA okvira, pošto kao takav nije bio deo ovog okvira 2009. god.
Sledstveno tome, ne postoji komparativna osnova sa procenom izvršenom 2009. god.
PI-2 Opis Ocena – M1
(i) Stepen razlika u sastavu troškova u toku
poslednje tri godine, isključujući vanredne
stavke
Ocena B
(i) Razlike u sastavu troškova koje su prešle
10 % u bar jednoj od poslednje tri godine.
B+
(ii) Prosečni iznos troškova stvarno
pripisanih vanrednim troškovima u
poslednje tri godine
Ocena A
Stvarni troškovi pokriveni od vanrednih
sredstava u proseku su bili manji od 3 % od
prvobitnog budžeta.
3.1.3 PI-3 Ukupni ostvareni prihodi u poređenju sa usvojenim budžetom
(i) Stvarni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u prvobitno usvojenom budžetu
Ukupni podaci o vladinim prihodima predstavljeni su u sledećoj tabeli, prema poreklu. Projekcije prihoda za
Vladu Kosova generišu se na osnovu rezultata dobijenih od projekcija makroekonomskih pokazatelja,
kretanja cena uvoza, cena i procena povećanja učinka odgovornih institucija u pogledu naplate prihoda,
Kosovske carine (KC) i Poreske uprave Kosova (PUK). Prihodi Carine i Poreske uprave glavni su izvor
naplate prihoda i čine oko 90 % svih prihoda.
37
Veća naplata poreza na granici imala je veliki uticaj pošto čini najveći deo prihoda, a to je svakako vođeno
većim uvozom u ovom periodu, što je rezultat povećane potrošnje i većih kapitalnih ulaganja u ovim
godinama. Pored toga, zabeleženo je povećanje i drugih prihoda.
U poređenju sa procenom iz 2009. godine, promenjena PEFA metodologija koja je primenjivana 2013. god.
omogućava ocenjivanje potcenjenih i precenjenih stavki u odnosu na procenjene poreze, što nije
primenjivano 2009. god. pod tadašnjim okvirom procene.
Pored toga, dole prikazani podaci sugerišu da su procene prihoda za period između 2010. i 2012. god.
realističke u poređenju sa 2009. godinom, međutim, ubuduće bi trebalo primeniti konzervativni pristup za
procenu prihoda, što bi omogućilo da se ocena za ovaj aspekt zadrži.
Tabela 9: Plan budžeta za Vladine prihode i stvarnu naplatu, 2010-2012, u milionima evra
2010 2011 2012
Bu
džet
Stv
arn
i
%
Bu
džet
Stv
arn
i
%
Bu
džet
Stv
arn
i
%
Carina
683.600 700.657 102,5% 831.000 827.704 99,6% 867.000 844.861 97,4%
Dividende
85.000 85.000 100,0% 45.000 60.000 133,3% 35.000 45.000 128,6%
Poreska uprava
235.000 221.234 94,1% 261.000 261.134 100,1% 288.000 283.915 98,6%
SIP od CBO
30.100 48.451 161,0% 55.000 59.912 108,9% 61.000 44.835 73,5%
Neporeski
prihodi od CBO
57.100 47.412 83,0% 45.000 45.525 101,2% 46.000 41.145 89,4%
Ukupno 1.090.800 1.102.754
101% 1.237.000 1.254.275
98% 1.297.000 1.259.756
97%
Izvor: Finansijski izveštaji MF
Ocena A
PI-3 Opis Nota – M1
(i) Stvarni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u prvobitno usvojenom budžetu
Ocena A
(i) Stvarni domaći prihodi bili su između 97 % i 106 % od budžetiranih prihoda bar u dve od poslednje tri godine.
A
3.1.4 PI-4 Visina i praćenje zaostalih dugovanja za pokrivanje troškova
(i) Visina troškova za plaćanje u zaostacima (kao procenat stvarnih ukupnih troškova za
odgovarajuću fiskalnu godinu) i svaku nedavno promenu iznosa
38
Finansijski pravilnik Trezora 04/2011 o prijavljivanju zaostalih obaveza budžetskih organizacija predviđa da se sva
potraživanja koje prime budžetske organizacije moraju platiti u roku koji je predviđen ugovorom, što je
obično 30 dana od dana prijema računa. Zaostale obaveze na kraju fiskalne godine moraju se: (a) prijaviti
Odeljenju za trezor i budžet; (b) u finansijskim izveštajima; i (c) obavezama odraženim u KFMIS-u.
Visina zaostataka na nivou zaostalih obaveza prijavljenih na kraju godine relativno je mala.
Tabela 10: Ocena zaostalih dugovanja 2010-2012.
Opis Komentar 2010 (u evrima) 2011 (u evrima) 2012 (u
evrima)
A Ukupna
aproprijacija
budžeta
Do 31.
decembra 1.134.485.318 1.419.927.737 1.508.912.003
B Ukupni rashodi
budžeta
Do 31.
decembra 1.195.448.916 1.346.319.159 1.429.551.110
C Zaostali dugovi Kumulativno
do 31.
decembra 15.912.555 21.072.570 13.875.771
D Zaostali dugovi
kao ukupni
troškovi %
D=C/B, %
1,33% 1,57% 0,97%
Izvor: Godišnji finansijski izveštaji MF, 2010-2012, Spisak zaostalih obaveza
Ocena A
(ii) Dostupnost podataka za praćenje visine neisplaćenih troškova
Značajan napredak je ostvaren u pogledu evidentiranja i praćenja platnih obaveza, da bi se izgubilo gomilanje
domaćih neisplaćenih obaveza. Trezor je uspostavio namensku Službu za praćenje rashoda u 2011. godini,
koja je odgovorna za praćenje poreskih obaveza u svim budžetskim organizacijama i za sprovođenje ZFLU i
finansijskih propisa u tom pogledu.
Pouzdani i potpuni podaci o visini zaostalog duga generišu se pomoću rutinskih procedura na kraju svake
fiskalne godine, na svakom tromesečju, u sklopu redovnog izveštavanja o primeni Stend-baj aranžmana sa
MMF-om.
U nedavnom pregledu MMF je priznao napore organa vlasti Republike Kosovo uložene u primenu akcionog
plana za otklanjanje preostalih nedostataka u pogledu praćenja zaostalog duga. Trezor je revidirao Pravilo 02
o trošenju javnih sredstava, koje će morati da obuhvati potvrđivanje namene sredstava u ugovoru sa
snabdevačima. Trezor će takođe, izmeniti i unutrašnje finansijske pravilnike tako da se primeni blagovremeno
evidentiranje dokumenata u vezi sa plaćanjem, u IT sistemu Trezora. Očekuje se da će unapređeni IT sistem
omogućiti i automatsko generisanje izveštaja o zaostalom dugu, tj. bez oslanjanja na izveštaje od pojedinačnih
budžetskih organizacija.
Ocena A
PI-4 Opis Ocena – M1
39
(i) Visina troškova za plaćanje u
zaostacima (kao procenat stvarnih
ukupnih troškova za odgovarajuću
fiskalnu godinu) i svaku nedavno
promenu iznosa.
Ocena A
(i) Visina zaostalog duga je mala (tj.
ispod 2 % ukupnih troškova).
A
(ii) Dostupnost podataka za praćenje
visine neisplaćenih troškova
Ocena A
(ii) Pouzdani i potpuni podaci o
zaostalom dugu generišu se kroz
rutinske postupke na kraju svake
fiskalne godine (i obuhvataju i starosni
profil).
3.2 Obuhvatnost i transparentnost
3.2.1 PI-5 Klasifikacija budžeta
(i) Sistem klasifikacije koji se koristi za formulaciju, izvršenje i podnošenje izveštaja o budžetu
centralne uprave
Klasifikacija budžeta i tabele računa zasniva se na finansijskoj statistici vlade (FSV) 2001. i u skladu je sa KFV.
Sistemom klasifikacije upravlja Trezor u Ministarstvu finansija koristeći KFMIS (FreeBalance). Trezor
Kosova od 2012. god. u procesu je unapređenja sistema od postojeće verzije u program FreeBalance verzije
7.0, koji će svim korisnicima, uključujući budžetske organizacije na Kosovu, omogućiti pristup preko interneta
(zasnovano na elektronskom pristupu), što nije bilo moguće sa ranijom verzijom programa.
Tabela računa predviđa sledeće kategorije klasifikacije:
Klasifikacija izvora
Administrativna klasifikacija
Klasifikacija na nivou programa/odeljenja
Ekonomska klasifikacija
Klasifikacija na nivou projekta
Funkcionalna klasifikacija
Budžetske organizacije mogu da vode neophodnu evidenciju, ali im nije dozvoljeno da revidiraju podatke u
KFMIS-u, jer Trezor može da izvrši takve izmene na zahtev BO.
Budžetska dokumentacija se sastavlja konzistentno za sledeće klasifikacije:
1. Formulacija budžeta: Detaljni izveštaji budžeta se pripremaju i sastavljaju u skladu sa
administrativnom i ekonomskom klasifikacijom. Iako budžetska dokumenta ne sadrže određeni
izveštaj kojim se predstavlja funkcionalna i podfunkcionalna klasifikacija, isto se može kreirati pošto
se odgovarajuće funkcionalne šifre povezuju koordinisano sa odgovarajućom administrativnom
40
klasifikacijom i prikazuju se u budžetskim dokumentima. Izvršenje budžeta: Stvarno izvršenje,
uključujući aproprijaciju budžeta, raspodelu, obaveze i troškove do danas, evidentira se u skladu sa
gore navedenim klasifikacijama.
2. Podnošenje izveštaja o budžetu: Izveštaji se mogu generisati elektronskim putem u skladu sa svim
trima klasifikacijama i omogućiti poređenje plana budžeta sa izvršenjem budžeta.
Slično proceni iz 2009. godine, funkcionalna klasifikacija za formulaciju budžeta može se kreirati ručno kao
rezultat formulacije budžeta gde je administracija u BO ista kao kada bi „administracija“ bila funkcija te
automatsko generisanje izveštaja prema funkcionalnoj klasifikaciji nije moguće.
Bez obzira na to, budžetska dokumentacija se može kreirati na osnovu FSV 2001. i u skladu sa KFV,
međutim, budžet se ne evidentira u KFMIS-u prema funkcionalnoj klasifikaciji, te nije moguće generisati
komparativne izveštaje sa stvarnim stanjem prema funkcionalnoj klasifikaciji. Za ovo je potrebna ocena A,
međutim, rešavanje pitanja šifre za zbir u funkcijama kao i za lokaciju kapitalnih transfera unapredilo bi
kvalitet ove aktivnosti.
Ocena A
PI-5 Opis Ocena – M1
(i) Sistem klasifikacije koji
se koristi za
formulaciju, izvršenje i
podnošenje izveštaja o
budžetu centralne
uprave
Ocena A
Formulacija i izvršenje budžeta zasniva se
na administrativnoj, ekonomskoj i
podfunkcionalnoj klasifikaciji korišćenjem
standarda FSV/KFV.
A
3.2.2 PI-6 Obuhvatnost podataka sadržanih u budžetskoj dokumentaciji
(i) Udeo gore navedenih podataka u budžetskoj dokumentaciji koju je poslednju izdala centralna
uprava (da bi se uračunala procena, puna specifikacija kriterijuma podataka mora biti ispunjena)
Budžetska dokumentacija koja je korišćena u svrhu ove procene obuhvata godišnji dokument o budžetu
Vlade Kosova za 20132, a kog je usvojila Skupština Republike Kosovo decembra 2011. god.
Sledeća tabela daje prikaz podataka sadržanih u dokumentu o budžetu za 2012. godinu:
Tabela 1: Delokrug budžetske dokumentacije, 2012. GOTOVINA Trenutno se
koristi
Komentar
1. Makroekonomske pretpostavke, uključujući bar procene ukupnog rasta, inflacije i stope razmene
Da Da Ključni makroekonomski pokazatelji i njihova srednjoročna projekcija
prikazani su u glavnim tabelama u dokumentu vlade Kosova.
Ovo se jasno vidi u objavljenoj knjizi budžeta za 2012.
2. Fiskalni deficit, definisan prema FSV ili drugim međunarodno priznatim standardima.
Da Da Fiskalni bilans – definisan kao ukupni prihodi minus ukupni rashodi –
predstavljen je u rasporedu budžeta budžetske dokumentacije koju odobri
Skupština Kosova.
3. Finansiranje deficita, opisivanje postojećeg sastava
Da Da Tabele budžeta predstavljaju deficit za tekuću i naredne godine sa izričitim
stavkama koje se finansiraju iz stranih i domaćih izvora.
41
4. Visina duga, uključujući detalje bar na početku tekuće godine
Ne Ne Detalji o visini duga nisu predstavljeni u tabelama ukupnih prihoda i rashoda.
5. Finansijska aktiva (poput prenesenih SIP), uključujući detalje bar na početku tekuće godine
Ne Ne Prijavljivanje finansijske aktive nije uključeno u budžetskoj dokumentaciji;
međutim, ovo je deo godišnjeg finansijskog izveštaja
6. Ostvareni budžet za prethodnu godinu, predstavljen u istom formatu kao i predlog budžeta
Ne Ne Raspored budžeta sadrži podatke o iznosu budžeta za prihode i rashode za
ostvareni budžet prethodne godine samo u ukupnom iznosu a ne i u istom
formatu kao i predlog budžeta.
7. Budžet za tekuću godinu (bilo da se radi o revidiranom budžetu bilo o očekivanom rezultatu), predstavljen u istom formatu kao i predlog budžeta
Da Da Podaci o budžetu za tekuću godinu – kao rezultat pregleda budžeta –
obuhvataju podatke o prihodima i rashodima samo u ukupnom iznosu a ne i u
istom formatu kao i predlog budžeta.
8. Sažeti podaci budžeta i za prihode i za rashode prema glavnim stavkama korišćene klasifikacije (ref. PI-5), uključujući podatke za tekuću i prethodnu godinu
Da2 Da3 Sažeti podaci budžeta, koji obuhvataju glavne kategorije prihoda i rashoda
samo prema ekonomskoj klasifikaciji, sadržani su u budžetskoj dokumentaciji i
podvučeni u odvojenom rasporedu budžeta.
9. Objašnjenje budžetskih implikacija zbog novih inicijativa politike, sa procenama uticaja budžeta od svih važnijih promena politike prihoda i/ili nekih glavnih promena programa rashoda
Ne Ne Uopšteno, vladine inicijative o novoj politici koja može imati implikacije op
budžet nisu objašnjene u godišnjem budžetskom dokumentu kog priprema
vlada.
Izvor: Budžet Vlade Kosova, decembar 2011. god.
Ocena B
PI-6 Troškovi Ocena – M1
(i) Udeo gore navedenih podataka u
budžetskoj dokumentaciji koju je
poslednju izdala centralna uprava
Ocena B
(i) Skorašnja budžetska dokumentacija
zadovoljava 5-6 od 9 kriterijuma podataka
B
3.2.3 PI-7 Stepen neprijavljenih vladinih radova
(i) Nivo vanbudžetskih rashoda (izuzev projekata koje finansiraju donatori) koji nije prijavljen, tj.
sadržan u fiskalnim izveštajima
Vlada Kosova koristi jedinstveni račun Trezora. Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti
(ZFLU) predviđeno je da sva javna sredstva koja prikupe sve budžetske organizacije – centralne i lokalne –
budu uplaćena preko JRT i da se ne mogu aproprisati. Ne postoji dokaz o tome da budžetske organizacije ne
poštuju ovaj zakonski uslov. Stoga, ne postoje sredstva centralne uprave koja nisu prijavljena.
Ocena A
(ii) Podaci o prihodu/rashodu u projektima koje finansiraju donatori, a koji su sadržani u fiskalnim
izveštajima
2 Delimično samo ekonomski i administrativni. 3 Delimično samo ekonomski i administrativni.
42
Sva sredstva koja od donatora uprava – kako centralna tako i lokalna uprava – primi u gotovini usmeravaju se
preko MF/JRT u Centralnu banku i obračunavaju se u KFMIS-u. Ne postoje bankovni računi van JRT po
službama za realizaciju projekta ili budžetskim organizacijama za realizaciju projekata koje finansiraju
donatori. Svi namenski grantovi od donatora aproprišu se na račune Trezora kako budu primljeni od
donatora. Sledstveno tome, svi troškovi namenskih grantova od donatora uvršteni su u redovne izveštaje o
izvršenju budžeta u toku godine i u fiskalnim izveštajima na kraju godine.
Vlada Kosova je u 2011. i 2012. god. dobila sredstva od donatora. U sledećoj tabeli prikazani su podaci o
namenskim grantovima od donatora koji su primljeni i potrošeni, u komparaciji sa ukupnim rashodima
budžeta uprave prijavljenim u finansijskom izveštaju na kraju fiskalne godine.
Tabela 2: Grantovi dobijeni od donatora, 2011-2012.
2011 2012 Namenski grantovi primljeni od donatora (u evrima) 23.350.000 23.238.000 Potrošeni namenski grantovi od donatora (u evrima) 16.927.000 14.937.000 Ukupni budžetski rashodi (u evrima) 1.346.319.159 1.429.551.109 Potrošeni namenski grantovi od donatora kao procenat ukupnih
rashoda (%) 1,25% 1,04%
Ocena A
PI-7 Opis Ocena – M1
(i) Nivo vanbudžetskih
rashoda (izuzev projekata koje
finansiraju donatori) koji nije
prijavljen, tj. sadržan u
fiskalnim izveštajima
Ocena A
(i) Nivo vanbudžetskih rashoda koji nisu prijavljeni
(izuzev projekata koje finansiraju donatori) neznatan
je (manje od 1 % od ukupnih rashoda).
A
(ii) Podaci o prihodu/rashodu
u projektima koje finansiraju
donatori, a koji su sadržani u
fiskalnim izveštajima
Ocena A
(ii) Svi podaci o prihodu/rashodu za 90 % (po
vrednosti) projekata koje finansiraju donatori sadržani
su u fiskalnim izveštajima, izuzev doprinosa u naturi
ILI rashodi u projektima koje finansiraju donatori
neznatni su (manje od 1 % od ukupnih rashoda).
3.2.4 PI-8 Transparentnost fiskalnih odnosa između uprave
(i) Transparentni sistem zasnovan na pravilima u horizontalnoj aproprijaciji među jedinicama
lokalne uprave kod bezuslovnih i uslovnih transfera iz centralne uprave (i planirana i stvarna
raspodela)
Otkada je izvršena PEFA procena 2009. godine, nije bilo promena u sistemu fiskalnih odnosa između uprave.
Pravilnici kojima se uređuju opštinske finansije predviđeni su Zakonom o finansijama lokalne uprave, kojim
se utvrđuje pravni okvir, uključujući definiciju transfera iz centralne uprave, formule za aproprijaciju i
standarde u vezi sa raspodelom granta.
43
Zakonom su predviđeni sledeći kriterijumi, kojima se obezbeđuje transparentna i objektivna raspodela
sredstava:
- Bezuslovni grant: broj stanovnika, broje manjine, veličina teritorije opštine; - Uslovni zdravstveni grant: broj stanovnika; - Uslovni prosvetni grant: upis u škole, broj škola.
Planirana raspodela vladinog granta zasniva se na pravilima definisanim u Zakonu. Komisija za grantove,
međuvladino telo, nadzire poštovanje uslova i transparentnost u procesu.
Pored toga, vlada često deli sredstva u posebne svrhe izabranim opštinama, kao što su kapitalni grantovi za
potpuno finansiranje ili sufinansiranje kapitalnih projekata na opštinskom nivou, a koja obezbeđuje
Ministarstvo infrastrukture u iznosu od 10,8 miliona evra, i Ministarstvo lokalne uprave u iznosu do 4,5
miliona evra, što čini 5,7 % od ukupnog vladinog granta opštinama, što nije značajan procenat opštinskih
budžeta. Ovo se dešava od slučaja do slučaja i nije podržano transparentnim i otvorenim sistemom načela
raspodele.
U toku poslednje fiskalne godine (2012), stvarna aproprijacija vladinih grantova zasnivala se na planiranim
iznosima i zadržana je prvobitno planirana raspodela sredstava.
Ocena A
(ii) Blagovremenost pouzdanih podataka za jedinice lokalne uprave o raspodeli sredstava iz
centralne uprave za predstojeću godinu
Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti utvrđen je zakonski rok za ključne korake u
opštinskom procesu budžeta:
- Ministarstvo finansija je dužno da do 30. aprila opštinama dostavi podatke o raspodeli sredstava za iste iz nacionalne vlade za predstojeću godinu i za naredne dve godine;
- Opštinska uprava je dužna da do 31. avgusta dostavi nacrt predloga budžeta Skupštini opštine radi pregleda i usvajanja;
- Skupština opštine je dužna da do 30. septembra usvoji predlog budžeta. Ministarstvo finansija je u toku 2012. god. bilo u komunikaciji sa opštinama oko pripreme opštinskog budžeta
za period 2013-2015, kroz dva budžetska cirkulara. Prvi budžetski cirkular izdat je 10.05.2012. god. i sadržao
je inicijalnu procenu transfera opštinama za predstojeću budžetsku godinu (procene za predstojeće dve godine
nisu date). Drugi budžetski cirkular izdat je 26.07.2012. god. i sadržao je konačna ograničenja za finansiranje i
budžetske rashode, zajedno sa uputstvima za završetak opštinskog procesa budžeta. U drugom budžetskom
cirkularu, MF je obavestilo i opštine o mogućnosti izdavanja trećeg cirkulara kojim bi se uvele moguće
promene u sredstvima nakon centralizacije dvaju funkcija, uključujući vatrogasnu službu i tržišnu inspekciju.
Treći budžetski cirkular nije izdat uopšte i promene nisu uvedene u budžet za opštine. Međutim, ovo stanje
je rezultat zabune nastale u komunikaciji između MF i opština.
U poređenju sa procenom iz 2009. god. kada je ovaj aspekt dobio ocenu D, zabeležen je određeni napredak u
pogledu blagovremenosti i pouzdanosti podataka o aproprijaciji sredstava koje je MF obezbedilo opštinama u
2012. god. Na primer, opštine dobijaju podatke o raspodeli u okviru granica utvrđenih zakonom, što je
obezbedilo dovoljan rok za pripremu opštinskih budžeta. Uprkos ovom napretku u smislu docnje oko
dostavljanja podataka o raspodeli, čak i posle rokova za usvajanje opštinskog budžeta, kao što je to bio slučaj
2009. godine, izgleda da napredak još uvek nije dovoljan da bi se zaslužila ocena A, uzimajući u obzir docnju i
neizvesnost oko budžeta, sa čime su se opštinski organi suočavali do kraja procesa budžeta – posebno u vezi
44
sa podacima koji su se očekivali sa trećim cirkularom o opštinskom budžetu, koji u stvari uopšte nije
dostavljen, uprkos obaveštenju.
Ocena B.
(iii) Stepen do kog se konsolidovani fiskalni podaci (bar o prihodima i rashodima) sakupljaju i
izveštavaju u vezi sa opštom upravom, prema sektorskim kategorijama
Slično PEFA proceni iz 2009. godine, izrada opštinskog budžeta, izvršenje i izveštavanje i dalje se vrši preko
jedinstvenog informacionog sistema za upravljanje finansijama (KFMIS). Opštinski izvori sopstvenih prihoda
takođe se konsoliduju u okviru jedinstvenog računa trezora. Izvršenje budžeta i izveštavanje prati pravila
slična pravilima koja se odnose na budžetske organizacije centralne uprave. Opštinski fiskalni podaci
sakupljaju se u KFMIS-u i sastavlja se redovna i konsolidovana fiskalna statistika opšte uprave u izveštajima
koje priprema Odeljenje za trezor, uključujući obuhvatne izveštaje o izvršenju budžeta na tromesečju, kao i
godišnje finansijske izveštaje.
Ocena A
PI-8 Opis Ocena – M2
(i) Transparentni sistem zasnovan na pravilima u horizontalnoj aproprijaciji među jedinicama lokalne uprave
Ocena A
(i) Horizontalna aproprijacija skoro svih transfera (bar 90 % po vrednosti) iz centralne uprave određuje se prema transparentnom sistemu zasnovanom na pravilima.
A (ii) Blagovremenost pouzdanih podataka za jedinice lokalne uprave o raspodeli sredstava
Ocena B
(ii) Jedinice lokalne uprave dobijaju pouzdane
podatke o raspodeli sredstava za njih, pre
nego što završe svoje predloge budžeta, tako
da su značajne promene predloga i dalje
moguće.
(iii) Stepen do kog se konsoliduju fiskalni podaci u vezi sa opštom upravom, prema sektorskim kategorijama.
Ocena A
(iii) Fiskalni podaci (ex-ante i ex-post) koji su dosledni sa fiskalnim izveštajem centralne uprave sakupljaju se za 90 % (po vrednosti) rashoda jedinica lokalne uprave i konsoliduju u godišnji izveštaj, u roku od 10 meseci od kraja fiskalne godine.
45
3.2.5 PI-9 Nadzor opštih fiskalnih rizika preko drugih subjekata u javnom sektoru
(i) Stepen do kog centralna uprava nadzire NVA i JP
Centralna uprava trenutno nadzire radni i finansijski učinak 174 javnih preduzeća (JP), uključuju Poštu i
telekomunikacije, Energetsku korporaciju, Vodovod, Centralno grejanje i Vodosnabdevanje i navodnjavanje.
Vlada svoj nadzor vrši preko Službe za politiku i monitoring JP – SPMJP. Ovu službu je obrazovalo
Ministarstvo ekonomije i finansija (MEF) 2009. godine a kasnije je ista, zbog restrukturiranja vlade 2011.
godine, prebačena u Ministarstvo za ekonomski razvoj, gde se sada nalazi, mada sa ograničenim kapacitetima.
Prema SPMJP, sva JP su dostavila svoje poslednje fiskalne izveštaje (2012) Službi za politiku i monitoring JP,
na tromesečju i godišnje, što predstavlja značajan napredak u poređenju sa situacijom u vreme kada je
izvršena PEFA procena 2009. god. Međutim, kvalitet izveštaja i dalje treba poboljšati.
Pored toga, prema SPMJP, sva JP su dostavila svoje poslednje izveštaje o reviziji finansijskih izveštaja za
2011. godinu (revizija finansijskih izveštaja za 2012. godinu još uvek nije završena).
SPMJP priprema godišnji pregled radnog i finansijskog učinka JP na osnovu podataka dobijenih od istih,
mišljenja odgovarajućih regulatornih kancelarija, kao i na osnovu mišljenja spoljašnjeg revizora o reviziji
godišnjih izveštaja. Izveštaj o pregledu podnosi se na raspravu međuministarskoj komisiji za monitoring JP,
koju predvodi Ministarstvo za ekonomski razvoj, skupštinski Odbor za praćenje javnih finansija, i isti je
dostupan javnosti na vebsajtu jedince: http://mzhe.rks-
gov.net/npmnp/repository/docs/Ndermarrjet_Publike__raporti_vjetor_2011.pdf.
Iako izgleda da je pregled finansijskog stanja JP kog daje SPMJP svake godine dovoljno obuhvatan, u istom se
u stvari ne uzima u obzir važan aspekt, a to je konsolidovani izveštaj o srodnom fiskalnom riziku JP.
Pored toga, iako SPMJP tvrdi da redovno prati radni i finansijski učinak JP, Kancelarija spoljašnjeg revizora je
podvukla neke nedostatke u svom izveštaju o efikasnosti Vlade u upravljanju i nadzoru vodovoda za 2011.
godinu (strana 5, http://www.oag-
rks.org/repository/docs/RaportiAuditimit_Ujerat_2011_Shqip_185551.pdf). Zaključeno je da SPMJP ne vrši
delotvoran nadzor i da nije stvorila transparentnost u objavljivanju podataka predviđenih Zakonom o javnim
preduzećima, dok su JP izbegavala da redovno podnose izveštaje ovoj službi. Iako se izveštaj o spoljašnjoj
reviziji odnosi samo na preduzeća za vodosnabdevanje, isti pokazuje da i dalje postoji potreba za tim da Vlada
poboljša nadzor i monitoring JP.
SPMJP trenutno razmatra stvaranje nove elektronske baze podataka koja bi omogućila neposredno
sakupljanje podataka o učinku JP, ali je isto još u početnoj fazi. Ovo bi pomoglo Vladi da vrši bolji nadzor i
monitoring JP. Takođe, pomoglo bi da se izvrši analiza finansijskih rizika i da se pripremi konsolidovani,
posvećeni izveštaj.
Može se zaključiti da iako je ostvaren napredak u pogledu zadovoljenja kriterijuma za podnošenje redovnih
izveštaja o finansijskom stanju JP Vladi, Vladin nadzor i kontrola srodnih konsolidovanih fiskalnih rizika još
uvek nije adekvatan.
4 U skladu sa Zakonom o javnim preduzećima iz 2008. god. neka JP su prebačena u posed i na odgovornost kosovskih opština.
Monitoring ovih preduzeća kog vrše opštine počeo je 2009. god.
46
Većina nezavisnih vladinih agencija na Kosovu funkcioniše sopstvenim sredstvima preko Jedinstvenog računa
Trezora i obuhvaćena je redovnim izveštajima Trezora. Neka nezavisna tela, uključujući centralnu banku i
vladine medije (kao što je RTK) funkcionišu van Trezora i podnose izveštaj neposredno Skupštini, tako da
njihove finansije nisu obuhvaćene konsolidovanim finansijskim izveštajima.
Ocena C
(ii) Stepen do kog centralna uprava vrši nadzor fiskalnog stanja jedinica lokalne uprave
Otkada je izvršena PEFA procena 2009. godine, uspostavljen je novi pravni okvir, na osnovu Zakona o dugu,
a koji opštinama dozvoljava da se uzajmljuju. Nijedna opština do 2013. god. nije se uzajmila, a što bi moglo
da stvori fiskalne obaveze za centralnu upravu. Trenutno 2 opštine ispunjavaju osnovni zakonski uslov da
imaju nekvalifikovani godišnji finansijski izveštaj za dve uzastopne godine, da bi mogle da naprave dug.
Osim toga, na osnovu Zakona, jedinice lokalne uprave su u obavezi da traže odobrenje nacionalne uprave –
Ministarstva finansija – pre nego što uzajme sredstva. Odobrenje MF ne predstavlja jemstvo niti obavezu
centralne uprave da otplaćuje opštinski dug, izuzev ako je za to dato jemstvo u pisanom obliku.
Sve BO/opštine, svoja sredstva (izuzev grantova od Vlade Srbije) usmeravaju preko JRT. Fiskalno stanje
opština prati se i o njemu se redovno izveštava kroz konsolidovane izveštaje na tromesečju i godišnje izveštaje
koje priprema Trezor. Opštine svoje finansijske izveštaje redovno podnose Trezoru, jednom godišnje.
Ocena A
PI-9 Opis Ocena – M1
(i) Stepen do kog centralna
uprava nadzire NVA i JP
Ocena C
(i) Većina većih NVA i JP podnosi fiskalne
izveštaje centralnoj upravi, bar jednom
godišnje, ali nedostaje konsolidovani pregled
ili je znatno deficitaran.
C+
(ii) Stepen do kog centralna
uprava vrši nadzor fiskalnog
stanja jedinica lokalne uprave
Ocena A
(ii) Jedinice lokalne uprave ne mogu da
stvaraju fiskalne obaveze centralnoj upravi ili
se neto fiskalno stanje prati bar jednom
godišnje za sve nivoe jedinica lokalne uprave,
i centralna uprava konsoliduje opšti fiskalni
rizik kroz godišnji (ili češći) izveštaj.
3.2.6 PI-10 Pristup ključnim fiskalnim podacima
(i) Broj elemenata javnog pristupa podacima koji je ispunjen
Postupci i rokovi za podnošenje izveštaja i objavljivanje ključnih fiskalnih podataka predviđeni su Zakonom o
javnim finansijama i odgovornosti.
47
Br. Podaci Dostupni Komentari
1.
Dokumentacija godišnjeg
budžeta: javnost ima pristup svim
dokumentima preko
odgovarajućih sredstava, kada se
ista podnese zakonodavnom telu.
X
Sledeći linkovi vode do zakona o budžetu, zbirnoj tabeli sa srednjoročnim projekcijama prihoda/rashoda/bilansa, i detaljnim tabelama o godišnjoj aproprijaciji budžeta za centralni i lokalni nivo: http://www.assembly-kosova.org/?cid=1,191,942. Međutim, dokumentacija godišnjeg budžeta (kako je navedeno u PI-6) nije kompletna zbog čega nije u celosti dostupna javnosti. Polovina elemenata potrebnih za dokumentaciju godišnjeg budžeta nije dostupna javnosti.
2.
Izveštaji o izvršenju budžeta u
toku godine: izveštaji se rutinski
javno objavljuju preko
odgovarajućih sredstava, u roku
od jednog meseca od izrade.
√
Konsolidovane izveštaje o izvršenju
budžeta redovno priprema i objavljuje na
svakom tromesečju Odeljenje za trezor pri
Ministarstvu finansija. Izveštaji o budžetu
se objavljuju u javnosti posredstvom
konferencija za štampu i vebsajta MF:
http://mf.rks-gov.net/sq-
al/ministriaefinancave/raportedhepubliki
me/raportetdhepasqyratfinanciare.aspx
3.
Finansijski izveštaji na kraju
godine: izveštaji se objavljuju u
javnosti preko odgovarajućih
sredstava u roku od šest meseci
od završetka revizije
√
MF objavljuje godišnje finansijske izveštaje u roku od tri meseca od završetka kalendarske godine. Finansijski izveštaji za 2012. god. pripremljeni su u datom roku i potpisali su ih ministar i načelnik Trezora, 20.03.2012. god. Finansijski izveštaji za 2012. god. dostupni su za javnost na http://mf.rks-gov.net/sq-al/ministriaefinancave/raportedhepublikime/raportetdhepasqyratfinanciare.aspx
4.
Svi izveštaji o spoljašnjoj reviziji:
svi izveštaji o konsolidovanim
poslovima centralne uprave
objavljuju se u javnosti preko
odgovarajućih sredstava u roku od
šest meseci od završetka revizije.
√
Najskoriji revidirani finansijski izveštaj o
KBK za 2011. god. dostupan je javnosti na
tri zvanična jezika, na vebsajtu Kancelarije
generalnog revizora.
http://www.oag-rks.org/sq/Raportet-e-
Auditimit?date=2011
5.
Zaključeni ugovori: svi zaključeni
ugovori u vrednosti od 100.000
USD ili više, objavljuju se bar na
tromesečju preko odgovarajućih
sredstava
√
Svi ugovori su javni i objavljuju se na
vebsajtu javne nabavke https://krpp.rks-
gov.net/Default.aspx?PID=Notices&LID
=1&PCID=-
1&CtlID=SearchNotices&ind=1&PPRC
Menu_OpenNode=76
48
6.
Sredstva koja su na raspolaganju
službama za primarne usluge:
Podaci se objavljuju preko
odgovarajućih sredstava bar
jednom godišnje ili se obezbeđuju
na zahtev, za službe za primarne
usluge sa nacionalnom
pokrivenošću, bar u dva sektora
(kao što su osnovne škole ili
ustanove za primarnu zdravstvenu
zaštitu)
√
Prenos nadležnosti u procesu budžeta na
nivo škola u 2009. god. doprineo je tome
da se poboljšaju ključni podaci o
parametrima budžeta. Budžet se sada
priprema i izvršava na nivou pojedinačne
škole. Podatke o sredstvima koja su na
raspolaganju pojedinačnim školama i
zdravstvenim ustanovama može
obezbediti opštinska uprava, na zahtev
Odeljenja za obrazovanje i Odeljenja za
zdravstvo, kao i odgovarajućih resornih
ministarstava. Prenos nadležnosti u
procesu budžeta na nivo škola u 2009.
god. doprineo je tome da se poboljšaju
ključni podaci o parametrima budžeta za
pojedinačne škole. Budžet se sada
priprema i izvršava na nivou pojedinačne
škole. Podaci o sredstvima koja su na
raspolaganju pojedinačnim školama i
zdravstvenim ustanovama u sektoru
primarne zdravstvene zaštite mogu se
dobiti na zahtev u odgovarajućem
odeljenje za obrazovanje i odeljenju za
zdravstvo, u svakoj opštini, i u
ministarstvu. Međutim, to znači da je
potrebno preduzeti posebnu inicijativu da
bi se došlo do tih podataka pa se isto ne
može smatrati javnim.
Ocena A
PI-10 Opis Ocena – M1
(i) Broj gore navedenih
elemenata javnog pristupa
podacima koji je ispunjen (da bi
se uračunao u proceni, potrebno
je ispuniti punu specifikaciju
kriterijuma o podacima)
Ocena B
(i) Vlada javnosti stavlja na
raspolaganje 3-4 od 6 navedenih
vrsti podataka.
B
49
3.3 Budžetiranje na osnovu politike
3.3.1 PI-11 Blagovremenost i učešće u godišnjem budžetskom procesu
(i) Postojanje i poštovanje fiksnog budžetskog kalendara
U skladu sa vremenskim okvirom definisanim u ZFLU (član 20), Ministarstvo finansija utvrđuje budžetski
kalendar na početku budžetskog procesa, a zatim se isti prosleđuje BO u prvom budžetskom cirkularu.
Za ciklus budžeta 2013-2015. god. izdata su tri budžetska cirkulara na centralnom nivou i dva na nivou
lokalne uprave.
Za centralni nivo, prvi budžetski cirkular izdat je 05.05.2012. godine, drugi 16.08.2012. godine, a treći cirkular
20.09.2012. god. Prvi budžetski cirkular je utvrdio rokove za podnošenje predloga budžeta do 18.06.2012.
godine, čime je BO ostavljen rok od šest sedmica da pripreme inicijalni predlog budžeta. BO su ispoštovale
ovaj rok. Drugi cirkular je predvideo rok za raspravu o budžetu a BO su svoje predloge podnele u
ostavljenom roku. U trećem budžetskom cirkularu utvrđen je rok za podnošenje konačnog predloga do
28.09.2012. godine (jednu sedmicu od izdavanja cirkulara) i sve BO su na vreme podnele svoje predloge.
Za lokalni nivo, prvi budžetski cirkular izdat je 10.05.2012. godine, a drugi 26.07.2012. godine, dok je rok za
podnošenje predloga za opštinski budžet bio 30.09.2012. godine, čime je ostavljen dovoljan rok da opštine
pripreme i usvoje svoje predloge budžeta. Na opštinskom nivou, sve opštine su ispoštovale rok.
U poređenju sa PEFA procenom 2009. godine, zabeležen je značajan napredak u smislu obezbeđivanja
dovoljnog roka (otprilike šest sedmica) BO radi pripreme i podnošenja predloga budžeta.
Ocena A
(ii) Jasnoća/obuhvatnost političkog angažmana u smernicama za pripremu budžetskih podnesaka
(budžetski cirkular ili slično)
Budžetski cirkulari koje je MF izdalo u toku budžetskog ciklusa 2013-2015. god. imali su sličan sadržaj onom
koji je ocenjen u PEFA proceni 2009. god. Skorašnja dešavanja otkada je izvršena procena 2009. god. u
pogledu uspostavljanja Službe za strateško planiranje pri Kabinetu premijera od 2010. godine (vidi PI-12), sa
ulogom da, između ostalog, svake godine utvrđuje prioritete Vlade Kosova kroz izveštaj koji usvaja vlada, u
sklopu procesa godišnjeg budžeta. Ovim prioritetima se zatim dodeljuje odgovarajući budžet u toku procesa
budžeta, što predvodi Ministarstvo finansija.
Uticaj ovog dešavanja oko utvrđivanja prioriteta i uspostavljenih procedura ostaje da bude ocenjen u
budućnosti, međutim, u međuvremenu, prakse izrade budžeta i dalje pokazuju sledeće, što utiče na ocene za
ciklus budžeta 2013-2015:
Iako ukupni troškovi sadržani u budžetu usvojenom za 2013. god. predstavljaju manje promene od
onoga što je predstavljeno u SOT 2013-2015, razlika je prilično velika u sastavu troškova, na nivou
BO. Nakon što je MF utvrdilo konačnu granicu u budžetskom cirkularu 03, uvedene su značajne
promene za BO. Za jedno od ministarstava usvojeni budžet za 2013. god. bio je 12 % veći od
konačnog ograničenja koje je postavilo MF.
Kabinet nije revidirao i usvojio ograničenja pre nego što je poslat drugi budžetski cirkular BO.
50
Ocena C
(iii) Blagovremeno usvajanje budžeta pred zakonodavnim telom ili organom sa sličim
nadležnostima (u poslednje tri godine)
Usvajanje budžeta za 2011. god. odloženo je bilo za 31.03.2011. god. zbog političkog zastoja do izbora nove
vlade. Budžet za 2012. god. usvojen je pre kraja fiskalne godine, 20.12.2011. godine, dok je budžet za 2013.
god. usvojen 17.12.2013. god.
Imajući u vidu da je u jednoj od poslednje tri godine došlo do tromesečnog odlaganja usvajanja budžeta,
ocena B je opravdana.
PI-11 Opis Ocena – M2
(i) Postojanje i poštovanje
fiksnog budžetskog kalendara
Ocena A
(i) Jasan kalendar godišnjeg budžeta postoji,
uopšteno se poštuje i BO daje dovoljno roka
(bar šest sedmica od prijema budžetskog
cirkulara) da sadržajno završe detaljnu
procenu na vreme.
B
(ii) Smernice za pripremu
budžetskih podnesaka
Ocena C
(ii) Budžetski cirkular se izdaje BO,
uključujući ograničenja za pojedinačne
upravne jedinice ili funkcionalne oblasti.
Procenu budžeta razmatra i usvaja Kabinet
tek nakon što ga BO u celosti završi sa svim
detaljima, čime je ozbiljno ograničena
sposobnost Kabineta da vrši izmene.
(iii) Blagovremeno usvajanje budžeta pred zakonodavnim telom
Ocena B
(iii) Zakonodavno telo usvaja budžet pre
početka fiskalne godine, ali je u jednoj od
poslednje tri godine došlo do docnje do dva
meseca.
3.3.2 PI-12 Višegodišnja perspektiva
(i) Priprema višegodišnje fiskalne projekcije i funkcionalne aproprijacije
U SOT 2013-2015. predstavljena je trogodišnja projekcija (za svaku godinu pojedinačno) prihoda i rashoda po
ekonomskoj klasifikaciji i budžet na nivou organizacije, ali to još uvek nije po osnovu ponavljanja (tj. jedan od
nedostataka na koji je ukazano u PEFA proceni 2009). SOT 2014-2016. i SOT 2013-2015. razlikuju se u
pogledu ukupnih iznosa troškova koji su predviđeni u odgovarajućim godinama, a najveća razlika postoji u
troškovima rada, kao i subvencijama i transferima, dok te razlike nisu objašnjene i/ili obrazložene u većini
skorijih dokumenata (SOT 2014-2016).
51
U smislu funkcionalne raspodele, SOT 2013-2015. predstavlja trogodišnja ograničenja budžeta samo na nivou
organizacije (tj. nivou ministarstva), pored ekonomske klasifikacije, mada su uloženi određeni napori da se
predstavi srednjoročni budžet na nivou sektora, kroz najnoviji SOT 2014-2016.
Usvojeni budžet za 2013. god. sadrži ukupne iznose uz manje odstupanje od SOT 2013-2015, zbog promena
u makrofiskalnom okviru i pregovora oko budžeta, mada su razlike u sastavu rashoda (na nivou BO) bile
znatno veće. Relevantne promene nisu objašnjene u dokumentaciji za godišnji budžet 2013. Štaviše, neke nisu
u skladu sa Vladinim prioritetima, mada je to i dalje relativno uopšteno.5
Pored toga, makro okvir u SOT nije obuhvatan pošto i dalje nema podataka o nekim izvorima finansiranja,
kao što su donatorska sredstva (koja su poznata) i pozajmice (na osnovu planova o pozajmicama različitih
finansijskih institucija, koje vlada usvaja svake godine). Međutim, vredi pomenuti da je ovo pitanje rešeno u
procesu budžeta 2014-2016, kada je vlada unela sve izvore finansiranja u dokument o prioritetima.
Štaviše, SOT je više usredsređen na projekciju godišnjeg budžeta dok su cifre za naredne dve godine u stvari u
istom iznosu. Izuzetak su projekti velikih razmera (npr: troškovi za autoput) za koje su srednjoročni troškovi
tačno poznati i jasno navedeni. Finansiranje kapitalnih projekata obuhvaćenih dokumentacijom za budžet
2013. predstavljeno je za tri godine, ali ti podaci nisu propraćeni procenom srodnih stalnih troškova u
srednjoročnom periodu.
Zatim, SOT 2013-2015, u delu koji se odnosi na finansiranje opština, ne sadrži srednjoročnu projekciju.
Sledstveno tome, cirkulari o opštinskim budžetima nisu sadržali višegodišnja ograničenja za opštinske
grantove i rashode. To ugrožava pokušaje opštinskih organa vlasi da planiraju budžet u srednjoročnom
periodu.
Ocena C
(ii) Delokrug i učestalost analize održivosti duga
Otkada je izvršena PEFA procena 2009. godine, Vlada je ostvarila napredak u pogledu konsolidacije Službe za
kontrolu duga u Trezoru i u pogledu izgradnje kapaciteta za redovno vršenje analize održivosti duga.
Obuhvatna analiza domaćeg i stranog duga priprema se bar dvaput godišnje, na osnovu podataka koji se
ažuriraju posle svakog finansijskog sporazuma. Analiza, koja se objavljuje u javnosti, sadrži ključne
pokazatelje poput odnosa ukupnog duga prema BDP, odnos kamate koja je isplaćena prema ukupnim
prihodima i odnos godišnjeg duga prema ukupnim domaćim prihodima. Ovi pokazatelji su obuhvaćeni i
Strategijom za godišnji dug, koja se objavljuje svake godine posle usvajanja na Vladi.
Služba za kontrolu duga prati, analizira i podnosi izveštaj ministru finansija o kretanjima nekih pokazatelja,
jednom mesečno.
Pored toga, MMF periodično priprema i objavljuje obuhvatnu analizu održivosti duga za Kosovo. Najskorija
bila je sastavni deo Izveštaja MMF-a o zemlji 13/1136.
5 Napomena: Služba za strateško planiranje pri Kabinetu premijera pripremila je dokument o prioritetima Vlade za period 2014-2016. koji je obuhvatio opis prioriteta za svaki sektor i koji je zvanično usvojen po prvi put (na osnovu uredbe Vlade). SOT, kog izdaje MF, trebalo bi stoga da se zasniva na ovoj uredbi i da istu uzme u obzir. 6 Izveštaj MMF-a o zemlji 13/113, Treći pregled pod Stend-baj aranžmanom, Zahtev za ukidanje kriterijuma o nepoštovanju učinka, maj 2013.
52
Ocena A
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa više godišnjom projekcijom stalnih troškova i troškova
ulaganja
Vlada od 2009. god. sprovodi nekoliko inicijativa sa ciljem da se stvore preduslovi za strateškije planiranje
dugoročne politike, što bi podržalo i planiranje budžeta.
Prvo, Služba za strateško planiranje uspostavljena je u okviru Kabineta premijera 2010. god. Služba ima
zadatak da koordinira sektorske strategije i da priprema konsolidovani dokument koji predstavlja Strategiju
razvoja Republike Kosovo. Najveći broj budžetskih organizacija uspostavio je službu za koordinaciju politike
i evropsku integraciju. Takođe, uspostavljeni su koordinatori u svim opštinama uz podršku službenika za
evropsku integraciju i koordinaciju politike. Od svog osnivanja, Služba za strateško planiranje radi na razvoju
administrativnih procedura, kao što je Uputstvo 02/12, o strategijama projekcije troškova i primeni akcionih
planova. Nedavno je radila na priručniku za sektorske strategije, koji će biti od koristi resornim ministarstvima
za izradu njihovih strategija. Služba za strateško planiranje je 2012. god. počela sa radom i na utvrđivanju
prioriteta i konsolidaciji strateških prioriteta resornih ministarstava, kao osnovi za SOT, godišnji budžet i
moguća sredstva od donatora i pozajmica. Međutim, rezultate ovih inicijativa tek treba oceniti u budućnosti.
Drugo, Grupa za strateško planiranje uspostavljena je 2012. godine, a sastoji se od predstavnika ključnih
sektora i resornih ministarstava.
Uprkos primetnom napretku u pogledu uspostavljanja odgovarajućih struktura i procedura, Vlada i dalje radi
sa velikim brojem strategije, trenutno oko 50, koje su umereno korisne za politiku i planiranje budžeta. Krajnji
cilj bi bio da se iste revidiraju, obezbedi projekcija troškova ulaganja i stalnih troškova za period od 5 godina, i
da se konsoliduju. Trenutno, takav proces je započet u pogledu sedam sektora, dok su dokumenta za dva
sektora (prosveta i rudarstvo) završena.
Služba za strateško planiranje tek treba da izgradi svoj kapacitet i da počne da obavlja svoje važne funkcije.
Očekuje se da će u 2013. god. raditi sa Evropskom komisijom na izradi Strategije razvoja Kosova.
Ocena C
(iv) Veze između budžeta za ulaganja i procene budućih troškova
Planiranje Konsolidovanog budžeta Kosova vrši se kroz dva elektronska sistema – SUIB i Program javnog
ulaganja (PJU) koji je razvijen 2008. god. PJU se koristi za planiranje kapitalnih projekata dok su druge
budžetske kategorije planirane u okviru SUIB.
Pristup i primena Programa javnog ulaganja (PJU) povećani su od 2009. god. PJU i SUIB su integrisani, a
Ministarstvo finansija je postavilo obavezu da se predlozi za kapitalni budžet podnose preko sistema.
Sledstveno tome, BO na centralnom nivou su svoje predloge budžeta podnosile korišćenjem sistema u toku
ciklusa budžeta 2012. i 2013. godine, dok su opštine PJU počele da koriste 2013. god.
Funkcija praćenja realizacije projekta takođe je dodata u PJU, međutim, ne koriste svi njegov potencijal za
većinu BO. Ovo je uglavnom zbog nedostatka redovne obuke u okviru PJU koja bi obezbedila održivost.
Iako je ostvaren napredak u pogledu unapređenja sistema i upotrebe kvalitetnih podataka, srednjoročno
planiranje ostaje loše jer je projektna dokumentacija često nepotpuna. Uopšteno, implikacije stalnih troškova
53
se zanemaruju u potonjem budžetu a odsustvo koherentnih sektorskih strategija (kako je naglašeno u aspektu
(iii)) podrazumeva to da se projekti razvijaju u izolaciji. Ovo se odnosi na oba nivoa uprave, mada u većoj
meri na opštinski nivo.
Osim toga, u spoljašnjoj proceni adekvatnosti sistema PJU za budžetiranje kapitalnih projekata u 2011/2012.
god. podvučene su sledeće mane (p. 4)7:
Projekti u realizaciji zabeleženi su kao novi projekti u predstojećim godinama;
Nedostatak analize troškova/prednosti za velike projekte;
Odbor za javna ulaganja (OJU) nije uspeo da razmotri sve veće javne projekte;
Fizički i finansijski napredak u realizaciji projekata nije zabeležen i prijavljen da bi se obezbedio
odgovarajući nadzor;
Podaci o transferima izvršenim iz jednog projekta u drugi nisu zabeleženi u PJU;
Izveštaji o vladinim prioritetima i praćenju projekata nisu ažurirani; i
Nedostaju kontrole i nadzor sistema PJU.
Problemi u vezi sa tehničkim aspektima sistema trenutno se rešavaju, dok pitanja u poslovnom procesu ostaju
nešto što će dodatno rešavati MF i budžetske organizacije.
Ocena D
PI-12 Opis Ocena – M2
(i) Višegodišnje fiskalne projekcije i funkcionalne aproprijacije
Ocena C
(i) Projekcije fiskalnog zbira (na osnovu
glavnih kategorija ekonomske klasifikacije)
pripremaju se za najmanje dve godine po
osnovu ponavljanja iz godine u godinu.
C+
(ii) Delokrug i učestalost analize održivosti duga
Ocena A
(ii) Jednom godišnje vrši se DSA spoljašnjeg i
unutrašnjeg duga
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa projekcijom troškova (ili razvojnim planovima)
Ocena C
(iii) Sektorske strategije postoje za nekoliko
važnijih sektora ali su projekcije troškova
sadržajno izvršene samo za sektore koji čine
do 25 % primarnih rashoda ILI strategije sa
projekcijama troškova obuhvataju više
sektora ali nisu u skladu sa ukupnim
fiskalnim projekcijama
7 KGR. „Izveštaj o reviziji PJU“, mart 2012. godine, str. 4, <http://www.oag-rks.org/repository/docs/RaportiAuditimit_PJU_2011_Shqip_498348.pdf>.
54
(iv) Veze između budžeta za ulaganja i procene budućih troškova
Ocena D
(iv) Određivanje budžeta za ulaganja i stalne
troškove odvojeni su procesi bez zajedničkog
oslanjanja na procenu stalnih troškova.
3.4 Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
3.4.1 PI-13 Transparentnost obaveza i odgovornosti poreskog obveznika
(i) Jasnoća i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Glavni poreski zakoni su međutim svi bili ažurirani preko Zakona o porezu na lični prihod (Zakon br. 03/L-
161) i Zakon o porezu na prihod korporacija (Zakon br. 03/L-162), koji su na snazi od 1. januara 2010,
Zakon o PDV (Zakon br. 03/L-146) koji je na snazi od 1. jula 2010, i Zakon o poreskoj administraciji i
postupcima (Zakon br. 03/L-222) koji je na snazi od avgusta 2010. Paket izmena i dopuna Zakona o PDV-u
da bi bio bolje usklađen sa EU stupio je na snagu tokom 2012. godine uz manje izmene i dopune drugih
zakona.
Uz svaki zakon dodata su i administrativna uputstva, podzakonski akti, koji pružaju dalja pojašnjenja o
primeni zakona, zajedno sa primerima. PAK je takođe izradio „smernice“ za svaku vrstu poreza, uz pamflete
koji pokrivaju glavne stavke.
Zakoni su dostupni na Internet stranici Vlade i zakoni i administrativna uputstva su na raspolaganju u
verzijama na albanskom, srpskom i engleskom jeziku na Internet stranici PAK i u odštampanoj „Knjizi
zakonodavstva“. Smernice i pamfleti su takođe dostupni na Internet stranici ili u štampanoj formi u svakoj od
kancelarija PAK.
Što se tiče kosovske carine, ovde važe iste zakonodavne odgovornosti kao i kod prethodne PEFA procene.
Stope akcize koja se plaća na izvesnu robu bile su povećane u 2012. godini. Pored jednog broja roba, akcize
su nedavno uvedene tokom 2012, kako je definisano važećim zakonima. Nema odredaba za diskrecione
izuzetke.
Svi poreski zakoni su na raspolaganju na zvaničnim Internet stranicama Vlade i Skupštine Kosova.
A
(ii) Pristup poreskog obveznika informacijama o poreskim opterećenjima i administrativnim
procedurama
PAK trenutno obezbeđuje široku lepezu informacionog materijala kako bi se pomoglo poreskim
obveznicima da deluju u skladu sa svojim obavezama. Ovo obuhvata:
55
Smernice za: PDV, porez na prihod korporacija (PPK), porez na lični prihod (PLP) i vodič za
poslodavce
Brošure:
o P i O za PDV
o P i O za PPK
o P i O za PLP
o Opšte informacije o PAK
o Informacije o poreskom dugu
o Informacije o poreskim revizijama
o Informacije o prijavljivanju korupcije
o Registrovanje, prijavljivanje i plaćanje poreza
U poređenju sa procenom iz 2009, čitava struktura Internet stranice PAK je izmenjena. Današnja Internet
stranica je laka za korišćenje, sadrži celokupno poresko zakonodavstvo, uključujući tu i zakonodavstvo o
penzijskim davanjima, elektronskim uslugama kao što je elektronsko popunjavanje i podnošenje izjava o
nabavkama vrednijim od 500 eur, ažurirane vesti i obaveštenja, informacioni materijali, javne objave,
informacije o pasivnim poreskim obveznicima itd. Ovo takođe obuhvata i često postavljana pitanja (FAQ) i
omogućava poreskim obveznicima da postavljaju pitanja preko e-maila PAK-a.
PAK nastavlja da se trudi da dosegne do poreskih obveznika (npr. redovni seminari sa poreskim obveznicima
i pojavljivanja u TV emisijama) i medijske kampanje (uključujući i javna obaveštenja koja se emituju na
lokalnim i regionalnim televizijama i objavljuju u štampi). Bliska saradnja sa predstavnicima iz poslovnog sveta
takođe se održava sa Privrednom komorom i sa računovodstvenim organom Kosova SKAAK.
Razvoj ostalih usluga za poreske obveznike je obuhvatio:
Popunjavanje pozicije advokata poreskih obveznika. Kao i razmatranje slučajeva poreskih
obveznika koji su došli do njega, advokat takođe obavlja i ankete nivoa zadovoljstva poreskih
obveznika – tri različita istraživanja su obavljena pokrivajući funkcionalne oblasti poreske službe,
poreske revizije i prinudne naplate. Poreski obveznici su ocenili PAK i njegove usluge ocenom
4.1 od mogućih 5
Ažuriranje i promovisanje tabele poreskih obveznika PAK-a – uz ovo, PAK je uspostavio
vremenski okvir za odgovaranje na pismene podneske poreskih obveznika u roku od 15 radnih
dana
Osnivanje u 2012. godini Servisnog centra za poreske obveznike u centru Prištine koji služi
većini kosovskih poreskih obveznika
56
Uvođenje i širenje elektronskih usluga – poreski obveznici sada moraju „skinuti“ svoje poreske
obrasce sa Internet stranice PAK-a (štampani obrasci se više ne dobijaju), zaposleni sada moraju
popunjavati svoje mesečne odbitke od plate/obrasce za penzijski doprinos (koji su spojeni u
2012) elektronski, a lica registrovana za PDV moraju takođe podnositi svoje mesečne prijave
elektronski. Preko 20.000 poslodavaca i preko 8.000 registrovanih PDV lica sada elektronski
popunjavaju svoje mesečne prijave
Stvaranje „poreskih savetnika“ u svakoj od većih jedinica za poreske obveznike, specijalizovanih
revizorskih timova za poreske obveznike, i po jedan u svakoj regionalnoj kancelariji PAK-a
Osnivanje uslužnog „KOL Centra“ u novembru 2011. – mada je ovo do sada imalo samo
odlazne pozive, sa očekivanim početkom rada u punom kapacitetu tokom 2013.
Što se tiče carine, uvoznici imaju pristup sveobuhvatnim informacijama pruža Carinski zakonik. Internet
stranica carine je poboljšana u 2010. dodavanjem novih stavki koje su lakše za korišćenje i pristup na sva tri
zvanična jezika. Sa poboljšanjem Internet stranice iz 2010, carinska služba za odnose sa javnošću se
usredsredila na to da informacije učini bolje vidljivim, što je deo na koji su klijenti najčešće kliknuli, i stoga
čine pristup lakšim za najpotrebnije informacije. Poreski obveznici takođe mogu imati pristup informacijama
koje se odnose na carinske dažbine i procedure, što je postavljeno na Internet stranici, mada se još uvek ne
ažurira redovno.
Kancelarija carine za odnose sa javnošću usredsredila je svoju kampanju na 400 najvećih biznisa koji donose
90% ukupnih prihoda. Carina sarađuje sa privrednim komorama u organizovanju različitih radionica i
konferencija u cilju širenja informacija za poslovni svet.
Vredi naglasiti da su se opisane promene u uslugama za poreske obveznike bavile nekim nedostacima u
procesu i osoblju u PAK-u što, prema proceni MMF od 2008, nisu ispunjavali kriterijume zakonodavstva ili
dobre prakse poreske administracije. Ova poboljšanja sada uspevaju da poboljšaju ocenu sa prethodne ocene
C na A.
Napomena A
(iii) Postojanje i funkcionisanje poreskog mehanizma za žalbe
Proces poreskih sporova kako je opisano u prethodnoj PEFA oceni ostaje nepromenjen (uz izuzetak da su
procedure sada regulisane po ažuriranom Zakonu o poreskoj administraciji i procedurama). Broj osoblja
PAK-a koji radi u jedinici za žalbe je takođe povećan na 13, ubrajajući tu i rukovodioca koji sada izveštaje
podnosi direktoru za pravna pitanja i žalbe umesto direktno generalnom direktoru PAK-a.
Tokom 2012. bilo je 483 primljene žalbe i 13 predmeta prenetih iz 2011. Tokom godine, razmotrena su 483
predmeta. Rezultati razmatranja ovih predmeta bili su sledeći:
- 287 (59.4%) negativnih odluka za poreskog obveznika
- 61 (12.6%) kompletno odobrene odluke za poreske obveznike
- 83 (17.2%) delimično odobrene odluke za poreske obveznike
- 13 (2.7%) upućeno na ponovnu reviziju
57
- 26 (5.4%) odbačeno zato što su žalbeni zahtevi bili podneti prekasno
- 13 (2.7%) ostalo
Tokom 2012, 132 nova predmeta poreskih sporova su prosleđeni u IRB kako dodatak na 612 poreskih
predmeta koji su postojali na kraju 2011. 223 predmeta je IRB razmotrio tokom 2012, što znači da je ostalo
još 521 nedovršen na kraju 2012. godine. Rezultati razmatranja predmeta u IRB su bili sledeći:
90 (40.4%) negativnih odluka za poreske obveznike
64 (28.7%) vraćeno nazad u PAK radi ponovne revizije
35 (15.7%) potpuno odobrene odluke za poreske obveznike
22 (9.9%) delimično odobrene odluke za poreske obveznike
6 (2.7%) odbačeno zbog toga što su žalbeni zahtevi bili podneti previše kasno
6 (2.7%) ostalo
Kao što će biti jasno iz gore navedenog, IRB nije bio delotvoran u bavljenju poreskim (i carinskim) spornim
slučajevima i to nastavlja da predstavlja značajnu količinu nezavršenog posla u vezi sa sporovima koji čekaju
da budu razrešeni. EU/TAIEX savetnik završio je reviziju IRB tokom 2011. i kao rezultat, Vlada Kosova
odlučila je da zameni ulogu IRB-a u saslušavanju poreskih/carinskih sporova i žalbi osnovnim sudom u
Prištini od kraja 2012. godine. Zakonodavne promene koje će dati važenje ovoj promeni već su napravljene i
one takođe omogućavaju da IRB nastavlja da razmatra slučajeve (kako bi smanjio količinu nezavršenog posla)
sve do kraja 2013. Trening za poreznike i carinu obezbeđen je za sudije i iz osnovnog suda i apelacionog suda
koji bi mogli biti angažovani raspravama u sporovima povodom poreza/carina.
Što se tiče kosovskih carina, proces žalbe se zasniva na članu 291 Carinskog zakonika. Tokom 2012, kosovske
carine su izmenile Carinski zakonik smanjenjem iznosa kazni, sa 5000 eur na 500 eur, za sve poreske
obveznike koji prekrše proceduru. Ovo je bio glavni razlog zašto je broj žalbi koje su podnete kosovskoj
carini u 2012. opao za 35% u poređenju sa prethodnom godinom.
Kosovske carine primile su 900 žalbi tokom 2012. od kojih:
- 587 (65.2%) Negativan odgovor/odluka za poreskog obveznika
- 143 (15.9%) Pozitivan odgovor/odluka za poreskog obveznika
- 42 (4.7) Delimično odobreno u korist poreskog obveznika
- 15 (1.7%) Predmeti vraćeni na reviziju
- 28 (3.1%) Odbačeno zbog kasnog podnošenja žalbenog zahteva
- 85 (9.4%) Preneto iz 2011.
- 1 (0.1%) Ostalo
58
Mada u ove organizacije PAK i carini broj primljenih žalbi polako opada, ipak nivo negativnih odgovora za
poreske obveznike ostaje visok. Pored toga, loše funkcionisanje IRB, kao što je gore pomenuto, umanjuje
vrednost i efikasnost celokupnog mehanizma žalbi. Kada su nedavne promene stupile na snagu sa osnovnim
sudovima koji dalje preuzimaju ulogu IRB-a, rezultat bi mogao da se popravi.
B:
PI-13 Objašnjenje (Ocena-M2)
(i) Jasnoća i sveobuhvatnost poreskih opterećenja
Ocena A
(i) Zakonodavstvo i procedure za sve veće poreze su sveobuhvatni i jasni uz striktno ograničena diskreciona ovlašćenja dotičnih vladinih subjekata.
A
(i) Jasnoća i sveobuhvatnost poreskih opterećenja
Napomena A
(ii) Poreski obveznici imaju lak pristup sveobuhvatnom, lakom za korišćenje i ažuriranom skupu informacija o poreskim opterećenjima i administrativnim procedurama za sve važnije poreze, a RA ovo dopunjava aktivnim kampanjama edukacije poreskih obveznika.
iii) Postojanje i funkcionisanje
žalbenog mehanizma za poreze.
Ocena B
(iii) Sistem poreskih žalbi transparentnim administrativnim postupcima je u potpunosti uspostavljen i funkcionalan, ali ili je previše rano da se ocenjuje njegova delotvornost ili neka pitanja koja se odnose na pristup, efikasnost, pravičnost i delotvorno praćenje njegovih odluka tek treba da se rešavaju.
3.4.2 PI-14 Delotvornost mera registracije poreskih obveznika i procene poreza
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika
Proces registracije poreza ima dve značajne promene u odnosu na prethodnu PEFA ocenu.
Prvo, PAK se udaljio od toga da se oslanja na registraciju biznisa MTI i sada koristi sopstvene fiskalne
brojeve za sve poreske obveznike. Izdato je preko 80.000 fiskalnih brojeva. Upotreba fiskalnih brojeva je
značila da pojedinačni poreski obveznici sa više biznisa sada imaju samo jedan fiskalni broj (u poređenju sa
procesom registracije biznisa koja nastavlja da dodeljuje više brojeva za registraciju biznisa u ovakvim
slučajevima). Procedura fiskalnog broja ocrtana je u Zakonu o poreskoj administraciji i procedurama koji
takođe obuhvata i sankcije za poreske obveznike koji funkcionišu bez fiskalnog broja. Kosovske carine sada
takođe koriste fiskalne brojeve kao svoje primarne brojeve za uvoznike i postoji uslov da „biznis“ uvoznici
59
treba da imaju fiskalni broj pre nego što mogu da se bave uvozom. Politika de-registrovanja poreskih
obveznika znači da poreski obveznici koji nisu poslovno bili aktivni tokom fiskalne godine bivaju prebačeni
među neaktivne poreske obveznike, na listu koja je objavljena na Internet stranici PAK-a i redovno se ažurira.
Drugo, proces za izdavanje fiskalnih brojeva za nove biznise je automatizovan i pojednostavljen. Ovaj proces
se sada u najvećoj meri vodi kroz opštine (ali MTI je u Prištini) i opštinske „one stop shop“ – „sve na jednom
mestu“ (do sada je osnovano 28) i ide kroz Agenciju za registraciju biznisa koja istovremeno izdaje i poslovne
registracije i fiskalne brojeve generalno u roku od 24 sata od podnošenja zahteva, pod uslovom da su
prethodno dostavljene potrebne identifikacione informacije. Prethodni uslov za PAK da posećuje poslovne
objekte pre dodeljivanja fiskalnih brojeva zamenjen je mogućnošću da novi biznisi zahtevaju „edukativnu“
posetu dok PAK takođe zadržava mogućnost da sprovodi ovakve posete u bilo koje vreme nakon registracije.
Nedavno su započele diskusije sa Agencijom za registraciju biznisa sa namerom da se pojednostavi procedura
deregistracije uključujući brisanje taksi za deregistraciju i vođenje poreske/poslovne deregistracije preko
agencije.
Što se tiče kosovske carine od ocene PEFA koja je sprovedena u 2009, registracija biznisa za aktivnosti
uvoza/izvoza je pojednostavljena i olakšana iz niza razloga: i) biznisi ne moraju više da odlaze u glavni grad
da bi dobili sertifikate za izvoz/uvoz koje izdaje carina, kao što su to ranije činili, oni se mogu registrovati u
iste svrhe u bilo kojoj kancelariji carine (u svim regionima) putem novo razvijene softverske aplikacije –
ASICUDA – sa njihovim fiskalnim brojem koji PAK izdaje za njih kada se registruju kod MTI; ii) biznisima
se ne naplaćuje više 12.5 eur da bi dobili sertifikat za izvoz/uvoz; iii) sertifikat za izvoz/uvoz je kompletno
ukinut pošto carina koristi prilično napredan sistem za carinsku proceduru gde su svi poslovni subjekti
registrovani. Pored toga, kosovska carina i PAK su uspostavili i novu aplikaciju sa interfejsom koji
omogućava da ove dve institucije prate poslovne subjekte.
Mada je napredak od 2009. do sada ogroman u oblasti sistema registracije poreskih obveznika,
pojednostavljenje procedure deregistracije uključujući i brisanje taksi za deregistraciju i upravljanje poreskom i
poslovnom deregistraciju kroz jednu istu agenciju još uvek smanjuju ocenu na B.
Ocena B
(ii) Delotvornost kazni za nepoštovanje pravila u vezi sa obavezama registrovanja i prijavljivanja
Opšta situacija opisana u prethodnoj PEFA oceni ostaje ista. Sudovi ostaju da budu u velikoj meri
nedelotvoran mehanizam za bavljenje poreskim nepravilnostima i PAK nastavlja da poseduje mogućnost da
preduzima sopstvene mere sprovođenja zakona (blokiranje bankovnih računa, zaplena i prodaja imovine
dužnika i robe bez dokumentacije o poreklu, zatvaranje biznisa, sprečavanje napuštanja Kosova, itd) bez
uključivanja suda. Opseg kazni za nepoštovanje je međutim proširen i sada je više usmeren (npr. viši nivoi
kazne za veće biznise) u ažuriranom Zakonu o poreskoj administraciji i procedurama.
Od 2012. PAK je takođe uključio i neregistraciju, neprijavljivanje i rizike nepotpunog prijavljivanja u svoj plan
reagovanja na rizike i sproveo je posete radi provere poštovanja zakona kako bi počeo da se bavi rešavanjem
ovih vrsta rizika. Delotvornije praćenje onih koji se poslednji prijavljuju planirano je da bude uvedeno tokom
2013. preko procesa automatskog obaveštavanja, nakon čega bi sledio lični kontakt (najpre telefonom), a
moguće bi bile negativne ocene.
Kod carine, velika promena od procene PEFA iz 2009. jeste izmena i dopuna koja je usvojena za carinske
zakonske odredbe o minimumu kazni za carinske prekršaje koja je sa 5.000 do 10.000 eur smanjena na 500
60
eur. Carinski službenici smatraju ovu promenu prikladnom i pravičnijom za biznise, mada prema njihovim
procenama ovo nije imalo uticaj na broj izrečenih kazni tokom jedne fiskalne godine.
Vrednost administrativnih novčanih kazni za carinske prekršaje na graničnim prelazima za 2010-2012 je
4.873.299,86 eur, a vrednost konfiskovane robe za isti period je 2.861.707, 84 eur. Pored ovoga, iz naknadnih
revizija, vrednost izrečenih kazni od 2010-2012 je 680.231.336 eur, sa samo 270.468.824 eur prikupljenih.
Slučajevi sa ostalim nenaplaćenim kaznama šalju lokalnim sudovima, gde postoje velika kašnjenja u
izvršavanju odluka o naplati. Biznisi koji su podložni ovome, međutim, mogu dalje da nastave svoje operacije
uvoza sve dok sud ne donese odluku. Ovo nije bio slučaj u poslednjoj oceni PEFA, kada su uvoznici koji, da
bi izbegli plaćanje carinskih dažbina, nastavljali svoje biznise kroz novoregistrovane kompanije koje su
legitimno registrovane preko drugih lica i koje su dobile nove poslovne brojeve (od MTI), nove sertifikate
PDV (od PAK), i nove uvozno-izvozne sertifikate.
Kako opisana situacija odražava sličnu situaciju u odnosu na poslednju ocenu PEFA, ocena C ostaje da bude
zaslužena.
Ocena C
(iii) Planiranje i nadgledanje poreskih revizija i programi istraga u vezi sa prevarama
Proces poreskih revizija se značajno izmenio od poslednje PEFA procene.
Uz pomoć MFF, u 2011. PAK je završio strategiju usklađenosti za 2012-2015. Strategija je postala operativna
kroz izradu i razvoj godišnjih planova za reagovanje na rizik koji predviđaju približno 70% terenskih resursa
PAK-a koji treba da budu iskorišćeni za rad na prioritetnim oblastima rizika. Plan za reagovanje na rizik za
2012. pokriva 13 vrsta rizika i sproveden je delimično tokom 2012. PAK je takođe pripremio i sprovodi plan
reagovanja na rizike za 2013, zasnovan na 11 rizika.
Proces za izradu i praćenje i merenje progresa u vezi sa planom za reagovanje na rizike vodi Jedinica za
upravljanje rizicima u sedištu PAK-a koja je osnovana krajem 2011. Ta jedinica je zasnovana na istoj oblasti
gde spada i odgovornost za ažuriranje i nadgledanje strateških planova PAK-a. Tokom 2012. sistem
izveštavanja o rezultatima rada VKME izrađen je za osoblje PAK-a kao instrument za merenje i beleženje
napretka u vezi sa planovima za reagovanje na rizike.
Da bi se dopunila Jedinica za upravljanje rizicima osnovana je obaveštajna jedinica u PAK-u tokom 2012.
Obaveštajna jedinica je deo Jedinice za poreske istrage koja je uspostavljena sa 23 zaposlena u martu 2011.
radi istraživanja potencijalnih krivičnih slučajeva izbegavanja plaćanja poreza (Jedinica za poreske istrage
dobila je šira ovlašćenja za sprovođenje zakona kako bi mogla da obavlja svoje funkcije i blisko je povezana sa
drugim agencijama reda i zakona kao što je Jedinica za privredni kriminal u kosovskoj policiji). Svrha
Obaveštajne jedinice jeste da pregleda postojeće izvore informacija u PAK-u i da identifikuje nove izvore
informacija koje PAK može da koristi da bi bolje identifikovao i pronašao one koji ne poštuju zakone, bilo
pozivajući se konkretno na Jedinicu za poreske istrage ili na opštije obrasce Jedinice za upravljanje rizicima za
buduće razmatranje nivoa rizika.
Mada je PAK dugo koristio informacije koje su na raspolaganju iz kosovskih carina i trezora, PAK danas ima
pristup podacima o registraciji vozila i o porezu na imovinu, a dobija i informacije od poreskih obveznika
preko transmisija sa fiskalnih kasa ili iz njihovih godišnjih izveštaja o transakcijama nabavke vrednosti iznad
500 eur.
61
U konjunkciji sa ovim promenama, broj „revizija“ obavljenih svake godine se smanjio i zamenjen je
značajnim porastom broja „poseta“ radi provere poštovanja zakona. Tokom 2012, 890 poreskih obveznika
bilo je pregledano i procenjen dodatni porez iznosio je 31.637.600 eur. Povećani broj poseta pružio je PAK-u
veću vidljivost u zajednici i ne samo da je identifikovao slučajeve za budući rad na revizijama, već je takođe i
pomogao da se poboljša uspeh u prikupljanju poreza od onih koji dobrovoljno obavljaju plaćanje.
PAK nastavlja da koristi model selekcije provere rizika pri identifikovanju boljih slučajeva za reviziju. Model
je proširen sa pokrivanja samo korporativnih poreskih obveznika na to da takođe pokriva i pojedince koji su
angažovani u biznisu. Broj slučajeva revizije koji su izabrani kao model progresivno je rastao, sa oko 2/3
predmeta za reviziju tokom 2013. koji su bili izabrani na taj način. Prosečni dodatni porez koji je određivan
prilikom tih revizija je porastao, što je rezultat koji se delimično može pripisati korišćenju ovog modela.
Pomoć iz sedišta PAK je takođe obuhvatala i produkciju, obuku, i sveobuhvatni priručnik za reviziju poreskih
obveznika i za kontinuirani rad programa merenja kvaliteta revizija koji meri uzorak revizija, a sada takođe i
posete za proveru poštovanja pravila, u odnosu na niz uspostavljenih standarda kvaliteta. Takođe su
napravljeni planovi sa donatorima da se uvedu tehnike revizije koje su pomognute kompjuterskim
programima i radom, na početku u okviru Jedinice za velike poreske obveznike.
Na nivou regionalne kancelarije, regionalni timovi kancelarije za revizije poreskih obveznika u odnosu na
registrovane poreske obveznike za PDV, fokusirajući se tako na veće biznise izvan najvećih 480 obveznika
koji su pokriveni od jedinice za velike poreske obveznike i koji plaćaju skoro 2/3 ukupnog iznosa svih poreza
na Kosovu.
Što se tiče kosovskih carina, godišnji plan revizija je objavljen na početku godine i on opisuje relevantne
procedure za revizije i preglede predmeta, takođe precizira kriterijume za odabir slučajeva uz kriterijume za
procenu rizika, na osnovu softverske aplikacije koju kosovske carine koriste u ovu svrhu. Jedinica kosovske
carine za pred-revizije, novi entitet koji je uspostavljen u okviru kosovskih carina od početa 2013, vodiće
kancelarijske pred-revizije na osnovu relevantne kancelarijske dokumentacije koju oni imaju o biznisima, 8000
biznisa je planirano za pre-reviziju u 2013, što pokriva period od tri godine – 2010-2012. Posle toga će jedan
broj ovih predmeta biti prosleđen sektoru za revizije kosovskih carina u svrhu revizije gde, pored
kancelarijske provere, revizori carine odlaze i u terenske posete.
U prošlosti, pre nego što je osnovana jedinica za pred-reviziju, carine su imale samo jedincu za post-uvozne
revizije/kontrolu, koja je u 2012. pregledala 400 predmeta.
Značajno poboljšanje napravljeno je od 2009, sa uvođenjem planiranja revizije i istrage prevara, na osnovu
kompleta jasnih kriterijuma za rizike koji pokrivaju ne samo korporacijske poreske obveznike, već su prošireni
tako da istovremeno pokrivaju i pojedince koji su u biznisu. Ocena A je zaslužena.
Ocena A
PI-14 Opis Ocena – M2
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika.
Ocena B
(i) Poreski obveznici su registrovani u kompletnom sistemu baze podataka sa nekim vezama sa drugim relevantnim
62
vladinim sistemima za registracije i regulativom koja se tiče finansijskog sektora.
B
(ii) Delotvornost kazni za nepoštovanje pravila koja se odnose na obaveze registracije i na prijave.
Ocena C
ii) Kazne za nepoštovanje, generalno govoreći, postoje, ali su potrebne značajne promene u njihovoj strukturi, nivou ili administraciji da bi one zaista imale stvaran uticaj na poštovanje pravila
(iii) Planiranje i nadgledanje programa poreskih revizija i istraga prevara.
Ocena A
iii) Poreske revizije i istrage prevara se vode i o njima se izveštava shodno sveobuhvatnom i dokumentovanom planu revizije sa jasnim kriterijumima procene rizika za sve veće poreze gde se primenjuje samoprocenjivanje.
3.4.3 PI-15 Delotvornost u prikupljanju poreskih dažbina
(i) (i) Odnos naplate za najveće poreske dugove, bilo da je procenat poreskih dugova na početku
fiskalne godine, koji je prikupljen tokom te fiskalne godine (u proseku za poslednje dve fiskalne
godine)
Ukupan iznos poreskih i penzionih dugova na dan 1. januara 2012. bio je 215.848.021 eur. Ova suma
obuhvata i nenaplaćene prihode (porezi, kazne i kamate) iz 2011. i prethodnih godina. Tokom 2012,
aktivnosti PAK-a na prinudnoj naplati za rezultat su imale prikupljanje 36.981.964 eur dugova, ali kada se
uključe koji su se povećali tokom 2012, ukupni poreski i penzioni dugovi na dan 31. decembra 2012. iznosili
su 207.864.494 eur. (Od ukupnog iznosa na dan 31. decembra 2012, komponenta penzionih dugova bila je
malo iznad 36 miliona eur). Trendovi tokom 2010. do 2012. smanjili su ranije obrasce gde je ukupan iznos
dugova progresivno rastao svake godine. (Poreski dugovi na kraju godine dostigli su vrhunac na 256 miliona
eur, dok je 31. decembra 2009. smanjeno na 231 milion eur, kao i 31. decembra 2010).
Pomaganje kod ovih poboljšanih rezultata dolazilo je i od telefonskog „KOL - Centra“ PAK-a. Od njegovog
osnivanja u novembru 2011, rad KOL - Centra je bio usredsređen na pozivanje poreskih dužnika čiji iznos
dugova je između 300 i 3.000 eur (slučajevi sa preko 3.000 eur se vode od strane regionalnih kancelarija PAK-
a). Tokom perioda do 31. decembra 2012, KOL - Centra obezbedio je uspešnu naplatu preko 2 miliona eur,
kao i praćenje nepopunjenih poreskih prijava od strane tih poreskih obveznika.
Analiza starosti duga pokazivala je da je preko 150 miliona eur (73%) od 207.9 miliona poreskih i penzionih
dugova na dan 31. decembra 2012, bilo starije o dve godine. Zaista, iznos dugova koji su stari više od šest
godina i stoga podležu zastarevanju (osim za slučajeve gde su procedure i postupci sporova produžile rok
zastarevanja) bio je 79.8 miliona eur. Dalja analiza pokazuje da se više od polovine „starih dugova“ odnosi na
dugove koji iznose manje od 200 eur. Kada se ovi slučajevi otkažu/otpišu, pozicija poreskih dugova postaće
jasnija, omogućavajući stavljanje jačeg naglaska na one dugove koji se mogu naplatiti, ali su politički problemi
63
i pitanja omeli upravu PAK-a da sprovede ovu akciju. Nedavna poreska misija MMF je diskutovala o ovoj
temi sa kancelarijom generalnog revizora i ta služba se složila da pomaže PAK-u u ovoj aktivnosti.
PAK je poboljšao svoje procese rešavanja dužničkih slučajeva i započeo je sa sprovođenjem glavne faze
uspostavljanja kompjuterskog sistema za upravljanje naplatom koji zamenjuje ručne procese koji se trenutno
koriste. Novi sistem trenutno ima status pilot-projekta u kancelarijama PAK Priština i treba da bude
primenjen u drugim regionalnim kancelarijama PAK-a u aprilu 2013. Pored ovoga, PAK trenutno pravi
planove za buduće automatsko izdavanje opomena za poreske obveznike (bilo pismom, elektronskim
popunjavanjem, e-mailom i/ili SMS porukom) koji su propustili da popune svoju prijavu i zakasnili da
ispoštuju rokove plaćanja. Obe ove inicijative sadržane su u sveobuhvatnom planu prinudne naplate koji se
trenutno primenjuje.
Moratorijum koji je sprečavao PAK da sprovodi akcije prinudne naplate nad preduzećima u društvenoj
svojini je sada završen i nakon što je PAK počeo da preduzima ovakve akcije protiv nekih od tih preduzeća
tamo gde ona nisu oglašena za privatizaciju ili proces likvidacije, postignut je potencijalni sporazum sa
Kosovskom agencijom za privatizaciju koji predviđa da oni izvrše određivanje poreskog opterećenja za takva
preduzeća. Ratifikacija ovog ugovora je međutim bila odlagana zbog odsustva do nedavno Odbora KAP.
Takođe ne postoji prepreka da se sprovede prinudna naplata protiv preduzeća u javnoj svojini. PAK je
nedavno osnovao malu jedinicu u svojoj Jedinici za prinudnu naplatu u sedištu institucije, koja se specifično
usredsređuje na pitanja koja okružuju poreske dužnike iz preduzeća u društvenoj svojini, preduzeća u javnoj
svojini i budžetskih organizacija.
Sedište PAK-a je takođe pomagalo osoblju PAK-a za prinudnu naplatu na terenu preko izrade Priručnika za
naplatu i treninga u vezi sa njim (što dopunjava odredbe o prinudnoj naplati iz Zakona o administraciji i
postupcima i njegova odgovarajuća administrativna uputstva), putem pripreme pamfleta za poreske dužnike o
njihovim opcijama ukoliko imaju poreski dug, i kroz kontinuirani program regionalnih poseta službe.
Mada je napredak na polju prikupljanja i naplate poreskih dugova značajan, ipak je nivo prikupljanja i naplate
dugova još uvek nizak tokom 2012, ispod 60% i ukupan iznos poreskih dugova je i dalje značajan (više od 2%
ukupne godišnje naplate). Drugim rečima, povećanje od 28.998.437 eur u poreskim dugovima PAK-a u 2012.
naraslo je na 10% od ukupne naplate tokom iste fiskalne godine.
Carinske procedure zahtevaju da važeći porezi moraju biti rešeni pre nego što se roba oslobodi. Stoga se
dugovi generalno stvaraju kaznama koje su izrečene uvoznicima. Veća promena u carinskim procedurama,
nakon 2009, jeste činjenica da uvoznici neće više biti blokirani ukoliko kazna nije plaćena. Carina će proslediti
prijave o uvoznicima koji ne poštuju pravila sudu, a to oslabljuje napore na naplati dugova. Na ovaj način, u
2012, od 2.421.823,86 eur dugova za izrečene kazne naplaćeno je samo 307.466,44 eur.
Čak i kada bi carinski dugovi bili 0 u 2012, nivo prikupljanja poreskih dugova od PAK-a je još uvek nizak,
mada su načinjeni ogromni napori u ovom pravcu od 2009. na ovamo.
Ocena D
(ii) Delotvornost transfera naplate poreza od administracije za prihode ka trezoru
Proces je isti kako je i dokumentovano u prethodnoj oceni PEFA. Tokom 2012, mnoge komercijalne banke
počele su da nude svojim klijentima mogućnost da elektronskim putem plaćaju svoje poreze. Ovo sledi nakon
uspešnog uvođenja elektronskog popunjavanja obrazaca u PAK-u.
64
Ocena A
(iii) Učestalost uređivanja kompletnih računa između poreskih procena, naplate, zapisa o dugovima
i priznanica trezora
Proces je isti kao što je dokumentovano u izveštaju PEFA o proceni iz 2009. Sravnjenje prihoda iz
komercijalnih banaka kao što se u slučaju PAK-a radi svakodnevno, u sravnjenju sa trezorom to se radi na
mesečnoj osnovi. Sravnjenje sa trezorom se obavlja do četvrtog dana narednog meseca.
Sravnjenje prihoda (prikupljenih od carine) sa komercijalnim bankama i trezorom preko Centralne banke
obavljaju se svakodnevno i konačno sravnjenje se vrši sa trezorom svakog meseca. Izveštaj o prihodima se
prezentuje na nedeljnoj i mesečnoj osnovi.
Napomena A
PI-15 Objašnjenje Ocena – M1
(i) Procenat nivoa naplate za velike poreske dugove, što je procenat poreskih dugova na početku fiskalne godine, koji je prikupljen tokom te fiskalne godine.
Ocena D
(i) Odnos prikupljanja dugova u većini prethodnih godina bio je ispod 60% i ukupna suma poreskih dugova je značajno visoka (tj. više od 2% ukupne godišnje naplate).
D+
(ii) Delotvornost transfera poreskih naplata od uprave prihoda na trezor.
Ocena A
(ii) Svi poreski prihodi se plaćaju direktno na račune koje kontroliše trezor ili se transferi trezoru obavljaju svakodnevno.
(iii) Učestalost sravnjenja kompletnih računa između poreskih procena, naplate, zapisa o dugovima i priznanica trezora.
Ocena A
iii) Kompletno sravnjenje poreskih procena, naplate, dugova i transfera za trezor odigravaju se najmanje jednom mesečno tokom kraja dotičnog meseca.
3.4.4 PI-16 Predvidljivost dostupnosti fondova koji su namenjeni troškovima
(i) Mera u kojoj priliv novca biva predviđan i nadgledan
Trezor nadgleda i izvršava budžet. On nadgleda prihode i troškove, predviđa gotovinu, bavi se dugovima i
čuva likvidnost budžeta kroz upravljanje raspodelama tokom godine kako bi se obezbedilo da budžet bude
izvršavan u okviru sume novca koja stoji na raspolaganju. U skladu sa finansijskim pravilima trezora o
započinjanju fiskalne godine od svih budžetskih organizacija se traži da pripreme i podnesu svoje projekcije
priliva novca trezoru. Potom, trezor izrađuje godišnji plan priliva novca u januaru svake godine na osnovu
ukupnih novčanih kretanja i obavlja svoje ažuriranje na mesečnoj i kvartalnoj osnovi. Planovi koji se odnose
65
na novac, a koje podnose budžetske organizacije, prethode mesečnim i kvartalnim raspodelama fondova za
sve budžetske kategorije.
U 2011. trezor je izradio softver za plan za novac i uz to odgovarajuća uputstva koja su objavljena na Internet
stranici Ministarstva finansija. 8 Ovaj softver se sastoji od baze podataka u koju budžetske organizacije unose
projekcije planiranih davanja i troškova iz budžetskih fondova. Ovo se potom razmatra u odeljenju za
upravljanje novcem i informiše se o procesu raspodele fondova u KFMIS.
Ocena A je opravdan.
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnog informisanja tokom godine za MDA o plafonu za
opredeljivanje troškova
Predviđanje priliva novca uključujući i njegovo periodično ažuriranje kako je opisano u PI 16 (i), služi kao
osnova za raspodelu fondova od strane trezora. U skladu sa planovima priliva novca koje podnose budžetske
organizacije, trezor omogućava opredeljivanje troškova za najmanje 6, a moguće čak i do 12 meseci unapred u
okviru ograničenja za opredeljivanje unutar godišnjeg budžeta. Slično ovome, ne postoji vremensko
ograničenje za trezor da posveti ili prenese PSI, što može biti opredeljeno za do 12 meseci. Ovogodišnji
fondovi PSI, kada se zaista prikupe i upišu u KFMIS, mogu biti opredeljeni i potrošeni u skladu sa
ograničenjima raspodele za ostatak fiskalne godine.
Tabela 11: Struktura izvora finansiranja 2010-2012
Commitment Average
timeframe mil. euro % mil. euro % mil. euro % %
Government Grants Up to 12 months 878,9 97,6% 964,2 97,8% 1.039,8 98,2% 97,9%
OSR Carried Forward Up to 12 months 2,5 0,3% 3,0 0,3% 2,1 0,2% 0,3%
OSR Actual UP to 12 months
depending on
collection
varesisht nga
18,8 2,1% 19,2 1,9% 17,1 1,6% 1,9%
Total 900,2 100,0% 986,4 100,0% 1.059,0 100,0% 100,0%
2010 2011 2012
Izvor: KFMIS
Ocena A
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskih raspodela, o čemu se odlučuje iznad nivoa upravljanja MDA
Trezor, koji upravlja svim budžetskim alokacijama, unosi promene u budžetske alokacije samo kada je to pokrenuto i zahtevano od budžetskih organizacija putem podnošenja dokumenata o prepravkama njihovih planova priliva novca. Bilo kakve promene u originalnoj budžetskoj raspodeli i potonjoj alokaciji fondova čine se u skladu sa procedurama utvrđenim u LPFMA, koji jasno definiše mehanizme za odobravanje ovakvih promena prilagođavanja i njihovog uspostavljanja prioriteta.
Tokom 2012. bilo je ukupno 139 budžetskih prilagođavanja između ekonomskih kategorija koje su imale uticaj na budžetske raspodele u ukupnom iznosu od 41.5 miliona eur.
8Plan za priliv novca objavljen je na Internet stranici MF: http://mf.rks-gov.net/sq-al/departamentet/departamentiithesarit/softveriperplaninekeshitdhetehyrave.aspx
66
Ocena A
PI-16 Opis Ocena – M1
i) Mera u kojoj je priliv novca predviđen i nadgledan
Ocena A ((i) Predviđanje priliva novca se priprema za fiskalnu godinu i ažurira se mesečno na osnovu stvarnog priliva i odliva novca.
A
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnog informisanja MDA unutar jedne godine o plafonu za opredeljivanje troškova
Ocena A (ii) MDA su u stanju da planiraju i opredele troškove za najmanje šest meseci unapred u skladu sa budžetskim odlukama o raspodeli.
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskih alokacija o čemu se odlučuje iznad nivoa rukovodstva MDA
Ocena A
(iii) Značajna prilagođavanja tokom godine za budžetske raspodele odigravaju se samo jednom ili dva puta godišnje i vrše se na transparentan i predvidiv način.
3.4.5 PI-17 Vođenje zapisa i upravljanje bilansima novca, dugovima i garancijama
(i) Kvalitet beleženja podataka o dugovima i izveštavanja o njima
Ova dimenzija nije bila primenjiva i ocenjivana tokom sprovođenja prethodne ocene PEFA u 2009. Kosovo
je dobilo pristup fondovima iz pozajmljivanja uključujući tu i dugoročne i kratkoročne, na početku 2010, kada
je na snagu stupio Zakon o javnom dugu. Potom je osnovana Jedinica za upravljanje dugovima u okviru
trezora, koja je sada odgovorna za upravljanje dugovima, vođenje zapisa i podnošenje izveštaja, putem
korišćenja za to namenjenog softvera koji se bavi upravljanjem dugovima (CS-DRMS).
Vlada odobrava strategiju dugova na godišnjoj osnovi, uključujući tu i ciljeve za pozajmljivanje iz domaćih i
spoljnih izvora, što se potom podnosi Skupštini Kosova. Trenutno, ukupan dug Vlade Kosova iznosi 7.86%
BDP, od čega se 80% pripisuje spoljnom dugu. Glavne spoljne institucije koje pozajmljuju novac su MMF,
SB i nemačka Banka za razvoj. Domaće pozajmljivanje je uglavnom sa komercijalnim bankama i penzionim
fondovima, kroz izdavanje obveznica trezora. Lokalne samouprave nisu još uvek ugovorile dugove. Od 2013,
dve opštine su ispunile osnovne kriterijume za aranžmane za pozajmice, tj. dva uzastopna nekvalifikovana
izveštaja o reviziji njihovih godišnjih finansijskih izveštaja.
Jedinica za upravljanje dugovima održava zapise i podatke o dugovima, uključujući tu i: dug/BDP, vrednost
kredita, kamatnu stopu, proviziju za opredeljena sredstva, proviziju za usluge/upravljanje kreditom,
eventualne primenjive kazne.
Podaci se ažuriraju, sravnjuju i o njima se podnosi izveštaj na mesečnoj osnovi. Ovo je takođe i zahtev MMF
– SBA – koji zahteva da se dugovi sravnjuju i izveštaji podnose mesečno. Isti podaci se koriste za pripremu
godišnje strategije u vezi sa dugovima koju je potrebno podneti Vladi. Trezor podnosi izveštaje ministru
finansija koji se odnose na ograničeni broj pokazatelja koji se odnose na održivost dugovima i njihovo
servisiranje kao što su: dug/BDP, dug/prihodi, dug/izvoz itd.
67
Portfolio vladinog duga je ograničen i relativno jednostavan u svojoj strukturi. Postojeće procedure koje
trezor koristi da upravlja i upisuje podatke o dugu i o njima podnosi izveštaje, izgledaju adekvatno i zaslužuju
ocenu A.
Ocena A
(ii) Nivo konsolidacije vladinih novčanih bilansa
Slično prethodnoj proceni PEFA, Vlada vodi jedinstveni račun trezora koji se koristi za upravljanje svim
vladinim transakcijama, i on se konsoliduje svakodnevno. Ova dimenzija kao takva ostaje visoko ocenjena sa
A.
Ocena A
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
Ova dimenzija nije bila primenjivana i ocenjivana tokom prethodne procene PEFA u 2009. U decembru
2009. kosovski parlament usvojio je Zakon o javnom dugu br. 03/L-175, koji je stupio na snagu 2010. godine.
Zakon je uredio ovlašćenja za pozajmljivanje novca; davanje garancija za zajam, plaćanje troškova za
osiguranje duga i plaćanje glavnice i kamata na državni dug.
Član 3 jasno ocrtava kriterijume i svrhu za koju može da se nametne vladin dug. Takođe, član 5 propisuje
ograničenja na ukupan dug koji može da nastane: (1) tokom fiskalne godine, i (2) za zbirnu sumu ukupnog
duga koji može da ostane nerazrešen tokom svake godine. Garancije se tretiraju kao dug u svrhu merenja
ukupnog duga i definisanja limita. Ni u kom slučaju neplaćena glavnica ukupnog duga ne sme da pređe 40%
BDP. Zakonski okvir takođe predviđa odgovarajuće korektivne mere u slučaju kada se ovaj nivo prekorači.
Vlada može izdati garancije za subjekte iz javnog sektora ili privatne subjekte koji finansiraju javne
infrastrukturne projekte ili projekte koji se odnose na ekonomski sektor od strateškog i socijalnog značaja za
Kosovo.
Ministarstvo finansija je jedini vladin subjekat ovlašćen da primenjuje državne dugove ili da pruža državne
garancije. Ministar, u svojstvu ovlašćenog vladinog agenta, odgovoran je za sva pregovaranja, potpisivanja
zajmova i dokumente za garanciju. Vlada Kosova, sa ciljem da očuva fiskalnu održivost, načinila je napore da
prilagodi fiskalna pravila koja bi definisala budžetski deficit u skladu sa opštim ograničenjima održivosti
dugova. U ovom smislu, 29. marta 2013, Vlada je Skupštini podnela zakonske amandmane za LPFMA koji
uspostavljaju fiskalni okvir zasnovan na pravilima. Glavni element fiskalnog pravila omogućava određivanje
sveukupnog plafona za opšti vladin deficit u iznosu od 2% BDP. Prema MMF-u, okvir koji se zasniva na
pravilima obezbeđuje da, pod pažljivim pretpostavkama, neto postojeća vrednost javnog duga ostane na ili
ispod nivoa od 30% BDP u dugom roku. Ovo takođe omogućava izvesnu fleksibilnost za reagovanje na
dinamiku poslovnih ciklusa. 9
Ocena A
PI-17 Objašnjenje Ocena – M2
9 Državni izveštaj MMF 13/113, maj 2013, strana 8
68
(i) Kvalitet beleženja podataka o
dugovima i izveštavanja
Ocena A
(i) Podaci o domaćim i inostranim dugovima
su kompletni, ažurirani i sravnjeni na
mesečnoj osnovi sa podacima koji se
smatraju da su od visokog integriteta.
Sveobuhvatno upravljanje i statistički izveštaji
(pokrivaju usluge u vezi sa dugovima, zalihe i
operacije) se podnose najmanje kvartalno.
A
(ii) Obim konsolidacije vladinih
bilansa novca
Ocena A
(ii) Svi novčani bilansi su izračunati i
konsolidovani svakodnevno
(iii) Sistem za ugovaranje
zajmova i izdavanje garancija
Ocena A
iii) Centralne vlasti ugovaraju zajmove i
izdavanje garancija i to se radi po
transparentnim kriterijumima i u skladu sa
fiskalnim ciljevima, i uvek je odobreno od
strane jednog odgovornog vladinog subjekta
3.4.6 PI-18 Delotvornost kontrole platnih spiskova
(i) Stepen integracije i sravnjenja između ličnih podataka i podataka o platama
Pored upravljanja resursima, MPA je takođe zadužen za upravljanje platnim spiskovima i njihovo održavanje,
mada ova dva sistema nisu povezana i ne komuniciraju međusobno automatski.
Mada je razvoj sistema upravljanja ljudskim resursima viđen kao pozitivno dostignuće od vremena prethodne
ocene PEFA, činjenica da većina BO ne koristi sistem ograničava dimenzije značaja ovog napretka. Štaviše,
BO i sam MPA i nastavljaju sa dvojakom upotrebom ranijih instrumenata za upisivanje podataka o resursima
(kao što su tabele u programu Excel) i novi sistem, što jasno pokazuje nedostatak poverenja u novi sistem.
Stoga, MPA je, uz podršku Svetske Banke, preko otvorenog tendera, izabrala početkom 2013. kompaniju koja
bi učinila postojeći sistem upravljanja resursima funkcionalnim i operativnim, uključujući tu i njegovo
automatsko integrisanje sa platnim spiskom. Preostaje da se vidi kako će ovaj proces biti dizajniran u
budućnosti.
Do tada, svaki BO barata ličnim podacima posebno od podataka sa platnog spiska, ostavljajući otvorena vrata
za neslaganja između dve odvojene baze podataka. Međutim, procena podataka ukazuje na to da se lični
registar redovno ažurira i informacije su odražene na platnom spisku.
Ocena D
69
(ii) Vremenski okviri promena u ličnim podacima i podacima u platnom spisku
BO, generalno govoreći, poštuju opšte procedure za upravljanje ličnim registrom i promenama u njemu i
platnom spisku. MPA prikuplja spiskove personala iz svih budžetskih organizacija do 11. u svakom mesecu.
Do 18. ovi podaci se unose u bazu podataka platnog spiska i između 20. i 23. dana u mesecu spiskovi za
plaćanja su izračunati i pripremljeni. Do 23. dana svakog meseca, trezoru se daju konačne platne liste kako bi
se procesirale isplate plata. Eventualne izmene koje su se desile nakon zaključenja platnog spiska se unose u
račun narednog meseca. Kako organizacije ažuriraju svoje platne liste svakog meseca, pre izvršavanja platnog
spiska, promene se unose na pravovremen način i retroaktivne prepravke su beznačajne. U 2012. ukupna
količina ukupnih plata iznosila je 406.553.481,60 eur, od čega su retroaktivna plaćanja bila 1.406.544,64 eur, ili
0.34%.
Činjenica da se situacija nije suštinski promenila od 2009. u smislu integrisanja dva sistema za upravljanje
platnim spiskom i kadrovima, donosi pitanje u vezi sa pravovremenim praćenjem promena između ova dva
sistema. Ista ocena kao u 2009. je potpuno opravdana.
Ocena B
(iii) Interne kontrole promena u ličnim podacima i platnom spisku
Procedure interne kontrole za promene u ličnim podacima (kao što su unapređenja, bolovanja, materinsko
odsustvo, itd) i njihovo ugrađivanje u platni spisak, slični su onima iz 2009. kada je obavljena poslednja
procena PEFA. Promene izvršene u podacima o ljudstvu se obično distribuiraju unutar administracije BO
radi potvrde i autorizacije od strane službenika kadrovske službe, u najvećem broju slučajeva u okviru
odeljenja administracije. Sve promene u ličnim dosijeima se beleže u jednoj bazi podataka koja može biti
dokument u programu Excel (u odsustvu sveobuhvatne baze ljudskih resursa), u kojem slučaju izazov
predstavlja činjenica da je potrebno obezbediti probnu reviziju i osigurati da svaka promena u određenom
zapisu bude praćena unazad do svog početka.
Pre 11. u svakom mesecu izmene u ličnim podacima se šalju u MPA radi unošenja u platni spisak. Unošenje
ovih podataka je naporan posao i rade ga ručno u odeljenju MPA za administraciju javnih službenika, što
predstavlja veliku mogućnost za greške i kašnjenja u procesu.
Nakon toga, u principu kadrovska služba u svakom BO verifikuje platni spisak koji je dobijen od MPA
svakog meseca i upoređuje ga sa registrima osoblja radi ocenjivanja da li su neophodne izmene unesene na
ispravan način. Dalje, personalizovani mesečni računi za isplatu su potpisani od strane svih radnika pre nego
što su obrađeni, što omogućava dodatnu kontrolu svakog zaposlenog o njegovim/njenim ličnim podacima.
Iako procedure interne kontrole postoje i izgleda da dobro funkcionišu, izveštaj OAG o konsolidovanim
finansijskim izjavama Vlade iz 2011. (str. 31), naglašava činjenicu da „postoji jedan broj izazova koji su
identifikovani u vezi sa administracijom kadrova i oni se uglavnom odnose na zapošljavanje i održavanje, kao
i neophodno ažuriranje ličnih podataka“. Ovi nalazi predstavljaju pokazatelj da postoje neregularnosti u
pojedinačnim BO uprkos jasnim pravilima i procedurama koje postoje.
Dalje, stalno prisutno pitanje od prošle ocene PEFA iz 2009. jeste nedostatak budžetske kontrole u
procesiranju platnog spiska. Do decembra 2012. sistem platnog spiska unutar MPA nije uspostavilo
70
automatske veze sa sistemom izvršavanja plaćanja u trezoru10. MPA podnosi trezoru platni spisak sa
mesečnim zaradama bez provere da li se to zaista poklapa sa budžetskim alokacijama. Trezor je dosledno
nalazio slučajeve mesečne plate koje su OB poslali i koji prevazilaze alokacije i samim tim su morali da
blokiraju ovakve isplate. Stoga, u odsustvu kontrole od strane MPA, stvaraju se okolnosti gde moraju da se
pokrenu neplanirane alokacije kako bi se omogućilo blagovremeno plaćanje zarada. Problem je naročito
uporan u oblastima prosvete i zdravstva.
Generalno je priznato da sistem platnih spiskova mora biti direktno povezan sa sistemom upravljanja
resursima kao što je opisano u dimenziji (i) da bi se smanjile mogućnosti za greške i kašnjenja. Planirano je da,
uz podršku Svetske Banke, link sa sistemom trezora bude uspostavljen i tako će biti uvedene značajne
modifikacije koje će zadovoljiti nove zahteve koji proističu iz zakonodavstva koje je stupilo na snagu u 2013.
godini. Ipak, uticaj ovih inicijativa tek treba da se u budućnosti oceni. Trenutno, mada postoje interne
kontrole za promene ličnih podataka i podataka u platnom spisku, proces nastavlja da sa sobom nosi brojne
značajne neregularnosti.
Ocena D
(iv) Postojanje revizora platnog spiska radi identifikovanja i kontrole slabosti i/ili radnika „duhova“
Kancelarija generalnog revizora sprovela je poslednju reviziju platnog spiska u 2007. i 2008, što je i bilo
naglašeno u nedavnoj oceni PEFA. KGR, u nedostatku kapaciteta, nije izvodio redovne periodične revizije
sistema platnih spiskova.
Umesto toga, KGR je sproveo studiju platnih spiskova tokom revizije regularnosti godišnjih finansijskih
izveštaja MPA za 2011. godinu. Glavni nalazi ove studije bili su takođe deo izveštaja revizora o
konsolidovanim finansijskim izveštajima Vlade za 2011.
Izveštaj KGR za 2012. zaključio je da je 26 BO u 2011. izvršilo plaćanja izvan platnog spiska procesirajući ih
direktno kroz KFMIS u trezoru. Ovi iznosi, prema KGR, su plaćeni sledećim licima: i) službenicima koji
dobijaju redovnu platu preko sistema platnih spiskova, ii) licima koja su privremeno angažovana da obave
posao, i iii) poslovnim službama. Prema KGR, ova praksa pokazuje da se sistem platnih spiskova ne koristi na
prikladan način i da ova plaćanja izvan sistema platnih spiskova nisu transparentna.
Ocena C
PI-18 Opis Ocena – M1
(i) Stepen integracije i sravnjenja
između ličnih podataka i
podataka o platnom spisku
Ocena D
(i) Integritet platnog spiska je u velikoj
meri podriven nepostojanjem
kompletnih podataka o ljudstvu i baze
podataka o personalu, ili nepostojanjem
sravnjenja između tri spiska.
(ii) Blagovremenost promena u
podacima o osoblju i podacima
o platnom spisku
Ocena B
(ii) Do tri meseca kašnjenja se dešava u
ažuriranju promena u podacima o
10 U februaru 2013. u trezoru je započelo inicijalno testiranje automatskog odobravanja platnog spiska. Ovo uspostavlja “interfejs” sa sistemom platnih spiskova, međutim ostaje da se vidi da li će ovo funkcionisati na ispravan način.
71
ljudstvu i platnom spisku, ali postoji
samo nekoliko promena. Ponekad su to
retroaktivne promene
D+
(iii) Interna kontrola promena u
podacima o kadrovima i
platnom spisku
Ocena D
(iii) Kontrole izmena u podacima su
neispravne i ne ostavljaju prostor za
greške u isplatama
(iv) Postojanje revizija platnog
spiska radi identifikovanja
slabosti u kontroli i/ili radnika
„duhova“
Ocena C
(iv) Delimične revizije platnih spiskova
sprovođene su u zadnje tri godine.
3.4.7 PI-19 Konkurencija, vrednost za novac i kontrole u nabavkama
(i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurencija u zakonskom i regulatornom okviru za nabavke
Od ocene PEFA iz 2009, zakonski i regulatorni okvir javnih nabavki doživeo je značajna poboljšanja. 1.
decembra 2010. novi zakon je stupio na snagu. Međutim, zakon je smatran nedovoljno dobrim za
obezbeđivanje odgovarajuće transparentnosti i odgovornosti u procesu nabavki. Potom je usvojen jedan broj
izmena i dopuna u obliku zakona o javnim nabavkama br. 04/L-042 (PPL) od 29. avgusta 2011. koji je sve
ovo približio direktivama EU za nabavke.
Skorašnja državna „fiducijalna“ procena koju je sprovela Svetska Banka u martu 2012. izvestila je da je
postojeći ZJN „adekvatno oslikao glavne principe zdravog sistema javnih nabavki i u skladu je sa
međunarodnim najboljim praksama u javnim nabavkama“ (strana vii).
Dalje, Komisija EU ocenila je u svom izveštaju o progresu o Kosovu 2011. da „nova verzija zakona usvojena
u avgustu 2011. bavila se većinom nedostataka prethodnog zakona i značajno je poboljšala usklađenost sa
standardima EU“ (strana 37), mada „sveukupno zakonodavstvo o nabavkama još uvek nije potpuno u liniji sa
evropskim standardima“ (strana 38).
Tabela 12: Uključivanje navedenih elemenata u zakonski okvir za nabavke
1. Hijerarhijski organizovano i presedani su jasno uspostavljeni
DA Postojeći okvir sastoji se od primarnog zakonodavstva u obliku ZJN br. 04/L-042, koji je stupio na snagu 2011. i sekundarnog zakonodavstva, ubrajajući tu i uredbe o javnim nabavkama i operativne smernice za javne nabavke od februara 2012.
2. Slobodno i lako dostupno građanima DA ZJN je objavljen u službenom listu nakon njegovog proglašenja. Pored
toga, čitav zakonodavni okvir je objavljen na Internet stranici PPRC
http://krpp.rks-gov.net i dostupan je građanima
3. Zakonski okvir je primenjen za sve preduzete procedure koje koriste vladine fondove
DA Prema ZJN članu 2 zakonski okvir važi za aktivnosti nabavki u svim javnim organima, operaterima javnih službi i javnim preduzećima, uključujući tu centralne, regionalne, opštinske ili lokalne izvršne, zakonodavne, regulatorne, javno-administrativne ili pravosudne institucije. ZJN važi za nabavke čija je ukupna vrednost procenjena na više od 1000 eur
72
4. Učinjene otvorenim konkurentne nabavke kao uobičajen metod nabavke i jasno definisane situacije u kojima se mogu koristiti druge metode i kako se to može obrazložiti
NE ZJN deo II, poglavlje II daje tipove i važenje procedura nabavke, uključujući tu i otvorene i ograničene procedure (član 33); pregovaračke procedure nakon obaveštenja o ugovoru
Obaveštenja o ugovoru (član 34); pregovaračka procedura bez objavljivanja obaveštenja o ugovoru (član 35); procedure navođenja cene (član 36); procedure za minimalnu vrednost (član 37); javni okvirni ugovori (član 38); i ugovori sa drugačijim dizajnom (članovi 73-80). ZJN ne definiše otvorenu proceduru kao uobičajen metod nabavke i ugovorni autoriteti mogu birati između otvorene i ograničene procedure bez potrebe da se to obrazlaže. Međutim, korišćenje pregovaračkih procedura i metoda navođenja cena podležu posebnim autorizacijama navedenim u članovima 34-37.
5. Obezbediti pristup javnosti za sve sledeće informacije o nabavkama: vladini planovi nabavki, mogućnosti za nadmetanje, dodeljeni ugovori, i podaci o rešavanju žalbi u vezi sa nabavkama
DA ZJN deo II, poglavlje III navodi pravila za reklamiranje i transparentnost.
6. Obezbediti nezavisni proces revizija administrativne nabavke radi rešavanja žalbi o nabavkama koje podnose učesnici u nadmetanju pre potpisivanja ugovora
DA Organ za reviziju nabavki je nezavisno administrativno telo za revizije. To je institucija koja je zadužena za administraciju i rešavanje žalbi povodom javnih nabavki, dok ZJN tačka IX daje procedure za pregled žalbi u vezi sa nabavkama.
Izvor: KLPP
Ocena D
(ii) Upotreba konkurentnih metoda nabavki
U 2012. postojalo je 12.045 javnih ugovora o nabavkama koji su dodeljeni uz ukupnu vrednost od
507.863.303,89 eur. Ugovori sa otvorenih nadmetanja čine 84% od ukupne vrednosti dodeljenih ugovora, dok
je korišćenje pregovaračkih procedura, naročito onih bez objavljivanja obaveštenja o ugovoru, došla do blizu
11% (videti tabelu dole). Ostalo je sadržalo ugovore koji su pregovarani nakon objavljivanja obaveštenja o
ugovoru, navođenja cena, i ugovore sa minimalnom vrednošću ispod 1000 eur.
U poređenju sa PEFA 2009, broj dodeljenih ugovora sa manje kompetitivnim11 metodama opao je za oko
3%. Ovakav razvoj događaja je takođe primećen od strane kancelarije generalnog revizora u godišnjem
izveštaju o reviziji vladinih konsolidovanih finansijskih izveštaja iz 2011. (strana 25).12
Mada je vrednost ugovora koji su dodeljeni preko manje kompetitivnih metoda nabavki blago opala,
opravdanje korišćenja ovih metoda ostaje da bude tema za odgovor.
Podaci o broju ugovora koji su dodeljeni uz manje kompetitivne metode nabavki, koji su upotrebili racionalno
opravdanje, nisu dostupni na nacionalnom nivou. Od 2012. uz amandmane na ZJN, nadležnost i
odgovornost za pokretanje i odobravanje manje kompetitivnih metoda nabavki je decentralizovana prema
11 Pregovarano nakon objavljivanja obaveštenja o ugovoru, pregovarano bez obaveštenja o objavljivanju ugovora, kvote za cene i procedura minimalne vrednosti 12 Kancelarija generalnog revizora (2012). Godišnji izveštaj o revizijama iz 2011.
73
svakom pojedinačnom ugovornom autoritetu, bez ikakvog višeg nivoa odobravanja koje bi se zahtevalo, kao
što je to ranije bilo, pre izmena ZJN. Na ovaj način, jedini uslov za sve ugovorne autoritete jeste da obaveste
regulatornu komisiju za javne nabavke (PPRC) na centralnom nivou o nabavkama i korišćenim metodama.
PPRC sa druge strane nema dalju nadležnost da raspravlja da li je opravdanje za korišćenje manje
kompetitivnih metoda nabavke racionalno, te stoga ne postoje podaci koji se čuvaju na nivou institucija koji
bi u ovom slučaju mogli da pomognu da se dođe do korektne ocene. Ovi podaci su teški za nalaženje čak i na
nivou ugovornog autoriteta.
Tabela 13: Ugovori dodeljeni od ugovornih autoriteta i procedure korišćene tokom 2012
VREDNOST POTPISANIH UGOVORA NA OSNOVU PROCEDURA NABAVKI (€)
Tip procedure: Vrednost ugovora 2012 Vrednost ugovora 2012 u %
Otvorena procedura 426,605,842.24 84%
Ograničena procedura 0.00 0.00%
Nadmetanje projekcije 1,193,137.72 0.2%
Pregovarano nakon objavljivanja
obaveštenja o ugovoru
507,289.75 0.09%
Pregovarano bez objavljivanja
obaveštenja o ugovoru
53,035,295.31 10.44%
Navođenje cena 24,124,914.80 4.75%
Procedura sa minimalnom
vrednošću 2,396,824.07 0.47%
Ukupno: 507,863,303.89 100%
Izvor:PPRC 2012, godišnji izveštaj
Ocena D
(iii) Pristup javnosti kompletnim pouzdanim i blagovremenim informacijama o nabavkama
Vladin plan nabavki
ZJN, član 39, zahteva da se pripremi indikativno obaveštenje o nabavci u svakom ugovornom autoritetu koji
ima nameru da pruža, tokom budućeg dvanaestomesečnog perioda, jedno ili više snabdevanja, usluga ili
radnih ugovora koji imaju procenjenu vrednost, pojedinačna ili zbirna, od 500.000 eur. Ovakva indikativna
obaveštenja treba da budu pripremljena što je pre moguće nakon početka fiskalne godine.
Trenutno, sistem objavljivanja nabavki ne pruža nikakve informacije o budućim prilikama za dobijanje
ugovora.
74
Mogućnosti za tendere
Prema ZJN članu 42, od svih ugovornih autoriteta se zahteva da objavljuju dokumente nabavki, uključujući tu
i obaveštenja o ugovorima i obaveštenja o dodeljenim poslovima. Ovakve informacije su na raspolaganju za
objavljivanje u medijima i redovno se postavljaju na Internet stranicu regulatornog odbora za javne nabavke
(PPRC), što predstavlja centralizovani elektronski informacioni sistem.
Dodela ugovora
Dodela ugovora za sve metode nabavke koji se koriste objavljuje se najmanje u jednom od štampanih medija i
na službenoj Internet stranici PPRC:
http://krpp.rks-gov.net/Default.aspx?PID=Notices&LID=1&PCID=-
1&CtlID=SearchNotices&ind=1&PPRCMenu_OpenNode=63.
Podaci koji se odnose na rešavanje žalbi
Sve odluke o rešavanju žalbi dostupne su javnosti na Internet stranici PRB:
http://oshp.rks-gov.net/
S obzirom da su tri od ključnih elemenata informacije o nabavci kompletni i učinjeni javnim na službenoj
Internet stranici Vlade, ocena B je opravdana.
Ocena B
(iv) Postojanje nezavisnog administrativnog sistema za rešavanje žalbi o nabavkama
Organ za reviziju nabavki (PBR) je nezavisno revizorsko administrativno telo zaduženo za pregled i reviziju
žalbi koje se odnose na proces javnih nabavki. PBR je uspostavljen odlukom Skupštine Kosova 2008. godine.
U 2012. PBR je dobio 379 žalbi od ekonomskih operatora, od čega je 331 razmatrana, 19 je odbijeno zbog
neusklađenosti sa zakonskim rokom, 25 su ekonomski operatori povukli pre nego što je započelo njihov
pregled, a 4 su bile izvan nadležnosti PRB.
Od 331 razmatrane žalbe 174 bilo je usvojeno u korist ugovornog autoriteta, 102 su vraćene na ponovnu
procenu ugovornim autoritetima, a u 55 slučajeva PRB je kompletno anulirao aktivnost nabavke i savetovano
je da odgovarajući autoriteti obave ponovne tendere.
Donja tabela pokazuje opseg u kojem je PRB ispunio kriterijume PEFA za nezavisno telo za žalbe o
nabavkama.
75
Tabela 14: Institucija za razmatranje žalbi i ispunjavanje kriterijuma
Kriterijumi Komentari
Telo za razmatranje se sastoji od iskusnih profesionalaca, upoznatih sa zakonskim okvirom o nabavkama, i ima članove koji su došli iz privatnog sektora, civilnog društva i Vlade
Da PRB se sastoji od predsednika i pet članova Odbora imenovanih na period od pet godina. Svaki član PRB je nominovan od Vlade i imenovan od Skupštine na osnovu preporuke koju je dalo nezavisno selekciono telo koje osniva Skupština. Članovi Odbora rade i kao panel za reviziju.
U skladu sa kriterijumima imenovanja svaki član Odbora ima diplomu pravnog fakulteta, ispunjava kriterijume kvalifikovanosti za imenovanje na poziciju sudije; imaju minimum tri godine profesionalnog iskustva u oblasti prava. Međutim, kako je primećeno u izveštaju Svetske Banke13 (strana 18) „predstavnici privatnog sektora i agencija za sprovođenje zakona iskazali su zabrinutost da odluke i imenovanja u Odbor za razmatranje nabavki nisu uvek dovoljno transparentni“.
PRB ima sedam internih eksperata koji svojom stručnošću doprinose u procesu razmatranja i administracije javnih službenika. PRB takođe ima 12 eksperata koji su na raspolaganju po potrebi.
Organ za razmatranje žalbi nije uključen ni u kom kapacitetu u transakcije nabavki, niti u proces koji vodi ka odlučivanju o dodeli ugovora
Da Nijedan od članova PRB koji rade u panelima za razmatranje nema drugu poziciju u Vladi, bilo na centralnom ili na opštinskom nivou.
Institucija za razmatranje žalbi ne naplaćuje takse koje zabranjuju pristup zainteresovanim strankama
Ne Prema ZJN, član 118, svi podnosioci žalbi treba da plate taksu za žalbu PRB-u, u iznosu od 500 eur prilikom podnošenja žalbe. PRB odbacuje žalbe ukoliko taksa nije plaćena. Taksa se nadoknađuje podnosiocu žalbe kad god PRB usvoji žalbu kao osnovanu.
Taksa od 500 eur za podnošenje žalbe se može smatrati sprečavajućom za ugovore manje vrednosti. Svetska Banka je posebno preporučila da bi Vlada možda trebalo da razmotri član 118 i da smanji taksu od 500 eur za podnošenje žalbe, naročito kod ugovora manje vrednosti (državna fiducijarna procena 2012, strana 19).
Telo za razmatranje žalbi sledi proces za podnošenje i rešavanje žalbi koji su jasno definisani i javno dostupni
Da Proces razmatranja žalbi uključujući podnošenje i rešavanje žalbi, postavljen je detaljno u „regulisanje rada javnog organa za razmatranje nabavki na Kosovu“ što je objavljeno na Internet stranici PRB:
http://oshp.rks-gov.net/repository/docs/Rules_of_the-prb.pdf
Organ za razmatranje žalbi izvršava ovlašćenja da suspenduje proces nabavki
Da ZJN član 112 kaže da „ukoliko i sve dok panel za reviziju ne donese drugu odluku u pisanoj formi, podnošenje žalbe automatski zahteva od ugovornog autoriteta da suspenduje izvođenje aktivnosti nabavki na koje se žalba odnosi“.
Ukoliko to zahteva ugovorni autoritet, predsednik PRB može izdati naređenje kojim se uklanja automatska suspenzija ukoliko, uzimajući u obzir moguće posledice, predsednik utvrdi da bi negativne posledice takve suspenzije bile veće od koristi. Pre bilo kakve akcije podnosiocu žalbe se pruža prilika da podnese pisane argumente predsedniku u vezi sa tim zašto ne bi trebalo ukloniti suspenziju.
Institucija za razmatranje žalbi izdaje odluke u roku koji je preciziran u pravilima/uredbama
Da Vremenski rok za razmatranje žalbi i odlučivanje preciziran je u ZJN i radnim uredbama PRB. Prema ZJN član 117, PRB objavljuje svoju konačnu odluku u roku od 15 dana nakon isteka rokova za pružanje bilo kakvih dodatnih informacija kako je to dozvoljeno u ZJN. U složenim slučajevima, rok se može produžiti za dodatnih 20 dana.
Smatra se da se ovi rokovi u najvećoj meri poštuju.
13Country Fiduciary Assessment, Svetska banka, mart 2012
76
Institucija za razmatranje žalbi objavljuje odluke koje su obavezujuće za sve stranke (bez isključivanja mogućnosti kasnijeg obraćanja spoljnom višem autoritetu)
Da Odluke PRB-a su administrativno konačne i obavezujuće. U 2012. nekoliko ugovornih autoriteta nije ih ispoštovalo i PPRB je izrekao kazne u vrednosti od 10.000 eur.
U skladu sa ZJN član 119, ukoliko podnosilac žalbe veruje da je konačna odluka PRB u suprotnosti sa činjenicama ili zakonom, podnosilac žalbe može zahtevati od Vrhovnog suda da razmotri ovakvu odluku.
Ocena B
PI-19 Opis Ocena – M2
(i) Transparentnost,
sveobuhvatnost i
konkurentnost u zakonskom
i regulatornom okviru za
nabavke
Ocena B
(i) Zakonski okvir ispunjava četiri ili pet od šest
pomenutih uslova.
C
(ii) Korišćenje kompetitivnih
metoda nabavki
Ocena D
(ii) Kada se ugovori dodeljuju metodom koja nije
otvoreno nadmetanje, one se obrazlažu u skladu
sa zakonskim zahtevima za manje od 60%
vrednosti dodeljenih ugovora ILI pouzdani
podaci nisu dostupni.
(iii) Pristup javnosti
kompletnim, pouzdanim i
blagovremenim
informacijama o nabavkama
Ocena B
(iii) Najmanje tri glavna elementa informacija o
nabavkama su kompletni i pouzdani za vladine
jedinice što predstavlja 75% operacija nabavki
(prema vrednosti) i dostupne su javnosti putem
odgovarajućih sredstava.
(iv) Postojanje
nezavisnog
administrativnog sistema za
žalbe u vezi sa nabavkama
Ocena D
(iv) Sistem žalbi u vezi sa nabavkama ne ispunjava kriterijume (i), (ii) i jedan od drugih kriterijuma.
77
3.4.8 PI-20 Delotvornost internih kontrola troškova koji nisu za plate
(i) Delotvornost internih kontrola troškova koji nisu za plate
Funkcija interne kontrole javnih finansija definisana je u Zakonu o upravljanju javnim finansijama i
odgovornosti i finansijskim pravilima trezora, i razrađena je u strateškom dokumentu PIFC. Centralna
jedinica za harmonizaciju za finansijsko upravljanje i kontrolu uspostvaljena je u okviru trezora.
Kosovski informacioni sistem finansijskog upravljanja (KFMIS) pruža osnovu za internu finansijsku kontrolu:
Prvo, postoji kontrola na nivou gde je budžet dodeljen za svaku budžetsku organizaciju;
Drugo, postoji kontrola na nivou raspodele fondova što treba da bude u skladu sa raspodelom
budžeta.
Treće, postoji kontrola u fazi opredeljivanja što obezbeđuje da se troše samo dodeljena sredstva.
Sistem kontroliše opredeljena sredstva kako bi obezbedio da su ona unutar budžetskih alokacija i on
ne dozvoljava da se daju fondovi ukoliko ne postoji alokacija.
Najzad, fondovi treba da budu određeni pre nego što započne proces nabavke, što omogućava
postojanje četvrtog sistema kontrole za upravljanje javnim troškovima.
Dobra upotreba dodeljenih sredstava zabranjuje gomilanje neplaćenih opterećenja na kraju godine (PI-4).
Kontrola opredeljenih sredstava za troškove je uspostavljena i proceduralno i tehnički.
Uprkos poboljšanju kontrole od strane trezora, izveštaji pokazuju da se budžetske organizacije ne pridržavaju
u potpunosti finansijskih pravila i procedura. Stoga, postoje primeri gde neplaćeni računi delimično nastaju
kao rezultat neadekvatnih internih kontrola, a delimično kao posledica određivanja prioriteta. Ovo opravdava
ocenu B koja ne predstavlja promenu u odnosu na 2009.
Ocena B
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumevanje drugih pravila/procedura interne kontrole
Okvir za procedure interne kontrole uspostavljen je i definisan u važećem zakonodavstvu. Režim interne
kontrole je sveobuhvatan i visoko relevantan, uz harmonizaciju između zakona, sekundarnog zakonodavstva i
aplikacije KFMIS (uključujući i procedure i priručnike koji su izrađeni i stalno se menjaju i dopunjuju). Od
2009, nakon delegiranja kontrole troškova od trezora, BO direktno procesiraju plaćanja, što je obezbedilo
bolju internu kontrolu i viši nivo autonomije i odgovornosti za budžetske organizacije.
Do kraja 2012, jedan broj službenika je obučavan i treniran i sertifikovan za sve module KFMIS. Donja tabela
daje statističke podatke o treninzima i sertifikatima vladinih službenika.
Tabela 15: Statistika o službenicima koji su obučavani i sertifikovani za module KFMIS do kraja 2012
MODULI Broj obučavanih i sertifikovanih službenika
Opredeljivanje 213
Nabavka 206
78
Prihodi 750
Sredstva 331
Izveštavanje 119
Revizija 227
Prijem 267
Troškovi 282
Sertifikacija 280
Alokacije 47
Generalno govoreći, budžetske organizacije funkcionišu prema uspostavljenim standardima i postoji dobro
razumevanje relevantnih procedura interne kontrole.
Ocena A
(iii) Stepen usklađenosti sa pravilima za procesiranje i beleženje transakcija
Pravila koja uređuju registrovanje transakcija data su u finansijskom pravilu br. 2 za potrošnju javnog novca.
Budžetskim organizacijama nije dozvoljeno da potpisuju ugovore pre nego što unesu to opredeljenje u sistem.
U 2012, Jedinica za centralnu harmonizaciju za finansijsko upravljanje i kontrolu (CHU / FMC) podržala je
više rukovodioce budžetskih organizacija u razumevanju njihovih uloga i odgovornosti u pogledu primene
postojećih uredaba.
CHU / FMC je pripremio i objavio samoocenjujuće liste za proveru kako bi se omogućilo višim
rukovodiocima da utvrde nivo do kog su ispoštovane najbolje prakse i da se pruže standardne uporedne tačke
za unutrašnje i spoljne revizore. Samoocenjujuće liste za proveru moraju da popunjavaju rukovodioci
najmanje jednom godišnje i one se podnose u CHU / FMC. Pored ovoga, ova inicijativa ima za cilj da pruža
informacije o napredovanju Vlade u implementaciji FMC. U 2012, 66 od 95 BO (tj. 70%) kompletiralo je
samoocenjujuće liste za proveru.
Može se zaključiti da budžetske organizacije funkcionišu u skladu sa nizom pravila za finansijsko upravljanje i
kontrolu, mada je nedavni godišnji izveštaj KGR za 2011. ipak naveo neke manje primere nepoštovanja
pravila (npr. nesklad u registru sredstava i kašnjenja u plaćanju troškova (videti PI-4)). Uprkos naporima da se
jača usklađenost, nastavlja se postojanje izuzetaka i mesečne plate za 26 BO su procesirane izvan platnog
spiska preko KFMIS, što opravdava ocenu B.
Ocena B
79
PI-20 Opis Ocena – M1
(i) Delotvornost kontrole
opredeljenih troškova
Ocena B
(i) Kontrola opredeljenja troškova je uspostavljena i delotvorno ograničava opredeljenje na stvarni nivo dostupnog novca i odobrenih budžetskih alokacija za većinu tipova troškova, uz neke male oblasti izuzetaka.
B+
(ii) Sveobuhvatnost,
relevantnost i razumevanje
drugih pravila/procedura
interne kontrole
Ocena A
(ii) Ostala pravila i procedure interne kontrole su
relevantna, i obuhvataju obiman i opšti ekonomični
set kontrola, koje su široko shvaćene.
(iii) Stepen usklađenosti sa
pravilima za procesiranje i
beleženje transakcija
Ocena B
(iii) Poštovanje pravila je prilično visoko, ali se
koriste uprošćene/hitne procedure povremeno bez
adekvatnog opravdanja.
3.4.9 PI-21 Delotvornost interne revizije
(i) Pokrivenost i kvalitet funkcije interne revizije
Od 2009. zakonski okvir za funkciju interne revizije prošao je kroz promene koje su za cilj imale njegovo
usklađenje sa međunarodnim standardima internih revizija.
Kao rezultat, interna revizija je trenutno regulisana Zakonom br. 03/L-128 o internoj reviziji, koji je stupio na
snagu 27. septembra 2009. Niz administrativnih smernica i drugih zakonskih akata je stupio na snagu za
sprovođenje ovog zakona, kako sledi:
Administrativno uputstvo br. 22/2009 o uspostavljanju kriterijuma i procedure za dobijanje
privremene dozvole za interne revizore u javnom sektoru;
Administrativno uputstvo br. 23/2009 o uspostavljanju i funkcionisanju jedinica interne revizije u
javnom sektoru;
Administrativno uputstvo br. 11/2010 o funkcionisanju Odbora za reviziju u subjektima iz privatnog
sektora;
Administrativno uputstvo br. 05/2012 o uspostavljanju kriterijuma i procedura za dobijanje
profesionalnih licenci za interne revizore u javnom sektoru.
80
Pored gore pomenutog zakonskog okvira, sledeće je služilo kao osnova za interne revizije: međunarodni
standardi za internu reviziju, etički kodeks, najbolje profesionalne prakse za internu reviziju, model povelja za
IR, najbolje prakse za odbore za reviziju i model statuta za odbore za reviziju.
U 2008. Centralna jedinica za harmonizaciju za internu reviziju (CHUIA) je uspostavljena u Ministarstvu
finansija i ona je odgovorna za pripremu pravila, politika, priručnika, smernica i profesionalnih standarda koji
se primenjuju pri izvršenju funkcije interne revizije. Ovo igra aktivnu ulogu u razvoju profesije internog
revizora. Zakonski okvir i metodološke alatke za internu reviziju su definisane i primenjuju se u praksi.
Centralni budžet sastoji se od 50 budžetskih organizacija, od čega su 32 obavezne da uspostave jedinice za
internu reviziju (JIR). Trenutno, 31 budžetska organizacija ima uspostavljenu JIR, gde je izuzetak samo jedno
novoosnovano ministarstvo.
Neka ministarstva su stvorila nezavisne jedinice za IR za svoje pod-jedinice. Na primer, MF je osnovao
nezavisnu JIR za poresku i carinsku administraciju Kosova; Ministarstvo zdravlja je osnovalo JIR za
univerzitetski klinički centar Kosova; Ministarstvo unutrašnjih poslova je stvorilo JIR za kosovsku policiju i
kosovsku akademiju za javnu bezbednost.
Dalje, postoji 17 nezavisnih institucija na centralnom nivou koje su male po budžetu i veličini, i stoga ne
ispunjavaju kriterijume postavljene u AU 23/2009 o osnivanju JIR. Uprkos ovome, sedam nezavisnih
institucija, po njihovom zahtevu je prošlo kroz reviziju od strane odeljenja za IR iz MF.
Prema godišnjem izveštaju CHUIA za 2012, funkcija interne revizije u 50 centralnih budžetskih organizacija
je kao što sledi:
37 budžetskih organizacija je uspostavilo JIR14
Ukupan broj revizora je 82;
Ukupan broj obučenih i od CIPFA sertifikovanih revizora u skladu sa međunarodnim standardima revizije je 25;
Broj sertifikovanih revizora koji treba da nastave sa obukom i programom sertifikacije je 12;
22 interna revizora su u postupku sertifikacije;
34 JIR su izradile svoje strateške planove za 2013-2015;
36 JIR je izradilo i podnelo svoje godišnje izveštaje CHUIA;
26 budžetskih organizacija je osnovalo odbore za reviziju.
Generalno govoreći, interna revizija na Kosovu je funkcionalna i ispunjava profesionalne standarde.
Ocena A
(ii) Učestalost i distribucija izveštaja
14 Kancelarija predsednika 1, Skupština 1, kancelarija premijera 1, ministarstvo 18, nezavisne agencije 10, 6 revizorskih jedinica za specifične budžetske programe u MF, MZ i MUP.
81
Izveštaji interne revizije podnose se pregledanim subjektima, odboru za reviziju i višem rukovodstvu. JIR piše
kvartalne i godišnje izveštaje o aktivnostima interne revizije za BO, i oni se podnose CHU.
CHU piše godišnji izveštaj o aktivnostima i operacijama JIR i dostavlja ga ministru finansija na pregled.
Izveštaj sa komentarima podnosi se Vladi, Parlamentu i KGR.
Tokom 2012. CHU je dobio 34 kvartalna izveštaja od centralnih budžetskih organizacija i sačinio je godišnji
izveštaj koji je dostavljen MF-u i Vladi.
Ocena A
(iii) Nivo odgovora rukovodstva na nalaze interne revizije
Generalno govoreći, odgovor rukovodstva na preporuke varira, ali raste dobra volja da se sprovedu
preporuke internog revizora i to je postalo primetno tokom poslednjih godina.
Tokom 2012. broj izvršenih revizija bio je 273. Ukupan broj preporuka bio je 1475, od čega je 845 (57.3%)
bilo sprovedeno, u poređenju sa 2011. kada je to bilo 53.7%. Preporuke u fazi implementacije došle su do
cifre od 367 (24.9%), međutim za neke je potrebno više vremena da budu u potpunosti implementirane. Broj
preporuka koje nisu razmatrane/implementirane bio je 263 (17.8%), sa nekima koje su date tek u poslednjem
kvartalu 2012, te se stoga očekuje da njihova implementacija bude sprovedena naredne godine.
Ocena B
PI-21 Opis (Score- M1)
(i) Pokrivenost i kvalitet
funkcije interne revizije
Ocena A
(i) Interna revizija je operativna za sve SN vladine
entitete i generalno ispunjava profesionalne
standarde. Fokusirana je na sistemska pitanja
(najmanje 50% radnog vremena).
(ii) Učestalost i distribucija
izveštaja
Ocena A
(ii) Izveštaji se pridržavaju fiksiranog rasporeda i
distribuirani su ispitivanim subjektima,
Ministarstvu finansija i KGR
B+
(iii) Nivo odgovora
rukovodstava na nalaze
interne revizije
Ocena B
(iii) Hitne i sveobuhvatne aktivnosti se preuzimaju
od strane većine (ali ne od svih) rukovodilaca.
82
3.5 Računovodstvo, upisivanje i izveštavanje
3.5.1 PI-22 Rokovi i redovnost sravnjenja računa
(i) Redovnost bankovnih sravnjenja
Prikupljanje, čuvanje i trošenje javnog novca se obavlja preko jedinstvenog računa trezora (JRT), koji se
sravnjuje na mesečnoj osnovi.
JRT se sastoji od glavnog računa, a za potrebe lakše identifikacije i sravnjenja prihoda, trezor otvara pod-
račune za svaku budžetsku organizaciju koja prikuplja javne prihode unutar jedinstvenog JRT. Pod-računi su
klasifikovani na sledeći način:
a) Pod-računi za prihode prikupljene od budžetskih organizacija
b) Pod-računi za povereni novac i
c) Pod-računi za troškove (plate, penzije).
Plaćanja poreskih obveznika se obavljaju u svim licenciranim komercijalnim bankama na Kosovu sa
destinacijom pod-računa u CBK otvorenog za BO.
Svi javni troškovi plaćaju se sa „glavnog računa“ JRT i ovaj račun se svakodnevno sravnjuje.
Svi pod-računi se sravnjuju najmanje jednom mesečno, do kraja svakog kalendarskog meseca. Odeljenje
trezora podnosi izveštaje o svim pod-računima svakodnevno elektronski budžetskim organizacijama koje
prikupljaju prihode (centralni i lokalni nivo). Ovi bankovni izveštaji15 u pogledu stanja računa omogućavaju
da BO unesu u KFMIS svoje prikupljene prihode razvrstane po vrsti prihoda, ekonomskoj šifri i
odgovarajućem odeljenju. Odsek za prihode u trezoru nadgleda beleženje prihoda i učestvuje u mesečnom
sravnjenju. Pored dnevnih i mesečnih sravnjenja bankovnih računa, odsek za izveštavanje i računovodstvo
zahteva da svi BO na mesečnoj osnovi sravne podatke trezora iz KFMIS i BO za sve upisane prihode i
troškove i avansna plaćanja. Proces sravnjenja neće biti potpisan između BO i trezora ukoliko se bilo koje
sravnjenje ne poklapa, makar to bila i mala suma. Proces sravnjenja se stoga izvodi na vrlo transparentan i
blagovremen način kako se to zahteva prema LPFMA, tako da nijedna materijalna razlika ne ostane
neobjašnjena.
Ocena A
(ii) Redovnost sravnjenja i čišćenja nejasnih računa i avansa
Trezor trenutno nema nejasne račune preko kojih upravlja javnim novcem. Sva plaćanja ili troškovi iz
Konsolidovanog budžeta Kosova vrše se preko jedinstvenog računa trezora. Izveštaji o svim transakcijama
STA se dobija svakodnevno u trezoru u elektronskoj i u štampanoj formi. Sve transakcije po ovom računu se
sravnjuju u centralnom trezoru svakodnevno sa podacima dobijenim od KFMIS.
15 Trezor je usvojio Administrativno uputstvo za implementaciju UNIREF – što omogućava preciznu i blagovremenu identifikaciju prihoda
83
Trezor, pod JRT je takođe otvorio račune za BO za operativni keš i avanse, i sravnjenje se obavlja svakog
meseca. Avansna plaćanja se daju uglavnom u svrhe putovanja, uključujući i one za gotovinu za sitne
troškove, i to se vodi preko budžetske kategorije roba i usluga. Otvaranje avansa za gotovinu za troškove
zasniva se na zahtevu za troškove u gotovini prema potrebama. U poređenju sa procenom PEFA iz 2009,
postoji napredak u poboljšanju u sravnjenju avansnih računa.
Avansna plaćanja za putne troškove se zasnivaju na službenim i odobrenim putničkim rasporedima i sravnjeni
su nakon prezentovanja dokumenata posle završenog putovanja. Vrednost troškova u gotovom novcu za
troškove u 2011. bila je 788.719 eur. Ovaj nivo u poređenju sa ukupnim vladinim troškovima je beznačajan i
njegovo zatvaranje je obavljeno na vreme.
Gotovinski troškovi se sravnjuju i zatvaraju do 27. decembra kako je navedeno i u finansijskom pravilu
trezora16, na osnovu dokaza podnetih trezoru, nakon kategorizacije i upisa troškova po ekonomskoj
klasifikaciji. Ukoliko dodeljeni avans nije u potpunosti potrošen, dodeljena sredstva se vraćaju u
konsolidovani fond, uz potkrepljujuću dokumentaciju.
Trezor je izdao finansijska pravila za kraj fiskalne godine, što obuhvata i putne troškove i gotovinu za sitne
troškove koji se obično prikupljaju u budžetskim organizacijama.
Ocena A
PI-22 Objašnjenje Ocena – M2
(i) Redovnost bankarskog
sravnjenja
Ocena A
(i) Bankovna sravnjenja za sve bankovne
račune centralne vlade odigravaju se najmanje
jednom mesečno, zbirno i u detalje, obično
unutar četiri nedelje od završetka perioda.
A (ii) Redovnost sravnjenja i
čišćenja sumnjivih računa i
avansa
Ocena A
(ii) Sravnjenje i čišćenje nejasnih računa i
avansa odigravaju se najmanje kvartalno u roku
od mesec dana od završetka perioda i sa vrlo
malo bilansa prenetih unapred.
3.5.2 PI-23 Dostupnost informacija o resursima dobijenim od jedinica za pružanje usluga
Primarna zdravstvena nega i primarno i sekundarno obrazovanje su odgovornost opštinskih vlasti. Posledično
tome, opštine su odgovorne za pružanje usluga, finansiranje, budžetiranje i izveštaje. Pružanje usluga u ova
dva sektora prevashodno je finansirano od opština iz specifičnih operativnih grantova koji su preneti od
centralne vlade. Pored ovoga, izvesne aktivnosti – kao što su veće kapitalne investicije i distribucija lekova,
sprovode se preko odgovarajućih ministarstava unutar posebno dizajniranih programa sa njihovim budžetima.
16 Finansijsko pravilo br 10/20121 MF za završetak fiskalne godine
84
Odeljenja za edukaciju u okviru lokalnih samouprava na Kosovu imaju informacije o resursima koji su
dodeljeni pojedinima za sve škole u njihovoj nadležnosti za datu opštinu. Odgovarajuća odeljenja imaju
precizne informacije o nivou planiranog budžeta i izvršenja budžeta u svakoj srednjoj, osnovnoj školi ili
predškolskoj ustanovi. Ovo je omogućeno preko inicijative preduzete 2009. za decentralizaciju budžeta, što je
nedavno i učinjeno do nivoa pojedinačnih škola.
Slična decentralizacija nije se odigrala za usluge primarne zdravstvene nege i za jedinice koje obavljaju tu
uslugu kao rezultat toga što opštine ne poseduju budžetski plan koji je izričito izdvojen za potrošnju jedinica.
Međutim, stvarna potrošnja se beleži u skladu sa računovodstvenim registrom u KFMIS, što omogućava
stvaranje podataka za svaku individualnu zdravstvenu ustanovu.
Informacije i detalji o resursima koji su dostupni po prirodi – kao što je centralno vođeni farmaceutski
program ili veleprodajne nabavke dobara koja se distribuiraju pojedinačnim školama i zdravstvenim centrima
– mogu se dobiti iz baze podataka koja sadrži potvrde prijema robe koju su potpisale jedinice koje vrše
potrošnju. Opštine nemaju zbirne izveštaje primljenih resursa za zdravstvo i obrazovanje, naročito one iz
prirode, u nedostatku pouzdanih informacija od svojih jedinica koje to primaju.
U principu, uslovi (naročito prednosti i nedostaci KFMIS) izgleda da postoje da bi se dobila ocena A;
međutim, nedostaju pouzdani dokazi za konsolidovane godišnje izveštaje i zato je upisana ocena B.
Ocena B
PI-23 Opis Ocena – M1
(i) Prikupljanje i obrada informacija gde
se prikazuju resursi koji su zaista
primljeni (u gotovini ili u robi) od
strane najvećeg broja uobičajenih
jedinica za pružanje usluga (fokus na
osnovnim školama i klinikama za
primarnu zdravstvenu negu) u odnosu
na sveukupne resurse koji su stavljeni
na raspolaganje sektorima, bez obzira
na to koji nivo vlade je odgovoran za
rad i finansiranje ovih jedinica
Ocena B
(i) Rutinsko prikupljanje podataka ili
računovodstveni sistemi pružaju
pouzdane informacije o svim vrstama
resursa koji se dobijaju u gotovini ili u
robi bilo od osnovnih škola ili klinika za
primarnu zdravstvenu negu širom većeg
dela zemlje uz informacije koje se
prikupljaju u izveštaje najmanje jednom
godišnje.
B
3.5.3 PI-24 Kvalitet i blagovremenost godišnjih budžetskih izveštaja
(i) Opseg izveštaja u smislu pokrivanja i kompatibilnosti sa budžetskim procenama
Jedinstveni račun trezora i KFMIS omogućavaju pristup i produkciju ažuriranih živih budžetskih podataka u
bilo kom trenutku u vremenu. Budžetske organizacije su povezane na KFMIS, što omogućava stvaranje
preciznih budžetskih izveštaja tokom čitave godine, u svrhu upravljanja i izveštavanja o javnim finansijama.
Sistem omogućava poređenja izvornih budžetskih procena sa najnovijim informacijama o raspodelama,
85
opredeljenjima, stvarnim troškovima do tog trenutka, budžetskim bilansom i zapošljavanjem, sve u skladu sa
kriterijumima LPFMA.
Ocena A
(ii) Pravovremenost izdavanja izveštaja
Trezor u Ministarstvu finansija daje redovne kvartalne izveštaje o budžetskom izvršenju konsolidovanog
budžeta Kosova. Ovi izveštaji se objavljuju u roku od trideset dana od završetka svakog kvartala i podnose se
Vladi i Skupštini Kosova (takođe dostupni na Internet stranici MF) u skladu sa zahtevima preciziranim u
LPFMA. Izveštaji pružaju pun pregled statusa izvršenja budžeta.
Ocena A
(iii) Kvalitet informacija
Informacije pružene u izveštajima su pribavljene tokom sezone. Izveštaji koriste podatke SIMFK sravnjene sa
JRT, a kvartalni izveštaji primenjuju proces sravnjenja sa konsolidovanim izveštajima budžetskih organizacija.
U poređenju sa izveštajem PEFA od 2009. postignut je bolji učinak u preciznosti i ažuriranju podataka.
Ocena A
PI-24 Opis (Ocena-
M1)
(i) Opseg izveštaja u
smislu pokrivanja i
kompatibilnosti sa
budžetskim procenama
Ocena A
(i) Klasifikacija podataka omogućava direktno poređenje sa
izvornim budžetom. Informacije obuhvataju sve stavke
budžetskih procena. Troškovi su pokriveni i u fazi plaćanja i
u fazi opredeljivanja.
A
(ii) Blagovremenost
podnošenja izveštaja
Ocena A
(ii) Izveštaji se pripremaju kvartalno ili češće i objavljuju se u
roku od četiri nakon kraja perioda.
(iii) Kvalitet informacija
Ocena A
(ii) Nema materijalnih problema i pitanja što se tiče
preciznosti informacija
86
3.5.3 PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izveštaja
(i) Kompletnost finansijskih izveštaja
Konsolidovani finansijski izveštaji se godišnje pripremaju u trezoru u skladu sa uslovima LPFMA, koji
postavlja vreme podnošenja godišnjeg izveštaja i njegov sadržaj.
Konsolidovani finansijski izveštaji sadrže informacije koje su dovoljne za prijeme, plaćanja, imovinu,
finansijska opterećenja, poređenja sa ranijim godinama, postojeće neizvršene obaveze, kapitalnu imovinu,
situacijom sa vladinim zajmovima, situacijom sa vladinim reformama, preporukama, situacijom sa vladinim
reformama itd.
Pregled kosovskih konsolidovanih finansijskih izveštaja iz 2011. govori da su izveštaji prezentovali kompletne
informacije o javnim finansijama koje su omogućile spoljnom revizoru da obavi nekvalifikovano revizorsko
mišljenje za 2011. u skladu sa ISSAI 400.
Mišljenje spoljnog revizora glasi: „Godišnji finansijski izveštaji o budžetu Republike Kosovo predstavlja, u
svim materijalnim pogledima, istinit i pravičan pogled na finansije i finansijsko stanje za fiskalnu godinu
2011.“ (Izveštaj revizora 2011, str. 12).
Ocena A
(ii) Pravovremenost podnošenja finansijskih izveštaja
Član 46 LPFMA postavlja rok za podnošenje godišnjih finansijskih izveštaja, a to je 31. mart.
Podnošenje godišnjih finansijskih izveštaja iz konsolidovanog budžeta obavljeno je u vremenskom okviru koji
je postavljen zakonom. Sledeća tabela predstavlja podnošenje godišnjih finansijskih izveštaja u Vladi i KGR.
Fiskalna godina Podnošenje KGR
2010 29 mart 2011
2011 26 mart 2012
2012 28 mart 2013
Ocena A
(iii) Primenjivani računovodstveni standardi
U skladu sa LPFMA, ministar finansija je odgovoran za pripremu godišnjih finansijskih izveštaja o
konsolidovanom budžetu.
Ocena revizora potvrdila je da su godišnji finansijski izveštaji za poslednje tri ocenjivane godine pripremljeni u
skladu sa važećim standardima za javni sektor (IPSAS) kao i zakonima i uredbama.
Ocena A
PI-25 Opis Ocena– M1
87
(i) Kompletnost finansijskih
izveštaja
Ocena A
(i) Konsolidovan vladin izveštaj se priprema
godišnje i obuhvata celokupne informacije o
prihodima, troškovima i finansijskoj imovini /
opterećenjima.
A
(ii) Pravovremenost
podnošenja finansijskih
izveštaja
Ocena A
(ii) Izjava se podnosi na spoljnu reviziju u roku
od šest meseci od završetka fiskalne godine.
(iii) Primenjivani
računovodstveni standardi
Ocena A
(iii) ISPAS ili odgovarajući nacionalni standardi
primenjuju se za sve izveštaje.
3.6 Spoljna provera i revizija
3.6.1 PI-26 Opseg, priroda i naknadne radnje pri spoljnoj reviziji
(i) Opseg/priroda izvršene revizije (uključujući i poštovanje standarda revizije)
Godišnji finansijski izveštaji o budžetu Republike Kosovo prolaze kroz reviziju na godišnjoj osnovi preko
nezavisnog spoljnog revizora – kancelarije generalnog revizora.
Najsvežiji izveštaj revizora o finansijskim izveštajima za godinu koja završava 31. decembra 2011.
Revizija je obavljena u skladu sa međunarodnim računovodstvenim standardima koje je postavio SNISA i to
je bila revizija redovnosti koja je definisana kao verifikacija finansijskog računovodstva, uz reviziju i ocenu
finansijskih izveštaja, finansijskih transakcija i regularnost finansijskog upravljanja. Nije izvršen pregled učinka
konsolidovanih izveštaja Republike Kosovo.
Generalni revizor, po Zakonu br. 03/L-075 o osnivanju kancelarije generalnog revizora i kancelarije revizora
(deo 2), ima potpuno diskreciono pravo i nezavisnost u izvršenju svojih funkcija i ovlašćenja. Naročito,
generalni revizor ne može biti podložan sledećim:
a) Da li je potrebno ili ne da se obavi određena konkretna revizija?
b) Kako sprovesti konkretnu reviziju?
c) Kojoj konkretnoj materiji treba dati prioritet?
Ocena B
(ii) Pravovremenost podnošenja izveštaja o reviziji zakonodavnom organu
Poslednji izveštaj generalnog revizora o finansijskim izveštajima Republike Kosovo za godinu koja je završila
31. decembra 2011. podnet je Skupštini Kosova od strane KGR 31. avgusta 2012. Imajući u vidu da je izveštaj
88
podneo KGR na kraju avgusta, što je pet meseci nakon završetka perioda o kojem se radi, možemo reći da je
ocena B opravdana.
Ocena B
(iii) Dokazi pratećih i sledećih aktivnosti u vezi sa preporukama iz revizije
U godišnjem izveštaju KGR, odnosno u poglavlju o napredovanju preporuka iz prethodne godine koje se odnose na
AFS 2010, prezentovano 11 preporuka u vezi sa godišnjim finansijskim izveštajima. Od njih, 4 su u
potpunosti prihvaćene, 4 delimično, a ostale 4 nisu uopšte razmatrane.
Delimično razmatrane preporuke su:
Neispravno bavljenje prihodima, što je išlo od upisivanja prihoda u odgovarajuće ekonomske šifre, a to je
vodilo manjem nivou prikupljenih prihoda, i redovno sravnjenje prihoda nije bilo obavljeno preko bankovnih
računa;
• Prikladno sprovođenje odobrenog budžeta i eliminisanje budžetskih devijacija. Primena zakonodavstva o
trošenju javnog novca nije odgovarajuća u odnosu na nivo investicionog plana, dokumentaciju, a izvršenje bi
trebalo da bude dalje popravljeno;
• Izdavanje vladinih (MF) dividendi nije u potpunoj meri poboljšano. Ne postoji jasno objašnjenje svrhe i
adekvatna obrazloženja u finansijskim izjavama nisu data u odnosu na rezultate dividendi MEF-a. Dalje
odluke u ovom pogledu nisu dovoljno dokumentovane.
Preporuke koje uopšte nisu rešavane, prema KGR:
Procesi nabavke koji nisu sprovedeni u skladu sa važećim zakonima, glavne prepreke koje su se dokazano
rešavale jesu povezane sa nadzorom kapitalnih investicija, sertifikacijom plaćanja i povećanom odgovornošću;
• Delotvorna supervizija i upravljanje javnim preduzećima i upravljanje privatizacijom društvenih preduzeća
nisu na odgovarajućem nivou. Pravna doslednost između LPFMA i Zakona o javnim preduzećima nedostaje.
• Nadzor subvencija koje daje Vlada preko bivšeg Ministarstva za ekonomiju i finansije nije na adekvatnom
nivou i ovde ima dosta prostora za poboljšanje. Nedostatak odgovarajuće analize u pogledu subvencija,
kontrole i monitoringa, a i transparentnost nije dovoljno razvijena; i
• Nivo kvaliteta finansijskog izveštavanja u vezi sa opštinama ostaje vrlo nizak i nije čak ni blizu ispunjenja
kriterijuma, a nedostaju i adekvatni sistemi interne finansijske kontrole.
Ocena B
89
PI-26 Opis Ocena – M1
(i) Opseg/priroda
izvršene revizije
(uključujući pridržavanje
standardima revizije)
Ocena
(i) Svi subjekti nacionalne Vlade koji predstavljaju
najmanje 75% ukupnih zbirnih troškova su pregledani
svake godine, gde su pokriveni barem prihodi i
troškovi. Jedan broj revizija obavlja se redovno i
generalno one su u skladu sa standardima revizija i
fokusirane su na sistemska pitanja. Postoji jasna
distinkcija odgovornosti između jedinica za reviziju
B
(ii) Blagovremenost
podnošenja izveštaja o
reviziji zakonodavnom
organu
Ocena B
(ii) Izveštaji revizije se podnose zakonodavnom organu
u roku od osam meseci od završetka pokrivenog
perioda, dok je u slučaju finansijskih izveštaja taj period
od vremena njihovog prijema u kancelariji revizora.
(iii) Dokaz o pratećim
aktivnostima u vezi sa
preporukama revizije
Ocena B
(iii) Formalni odgovor se daje blagovremeno, ali postoji
malo dokaza o sistematskom daljem praćenju.
3.6.2 PI-27 Zakonodavna provera zakona o godišnjem budžetu
(i) Opseg zakonodavne provere
Zakonodavstvo prema Zakonu o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (LPFMA) ima jasnu ulogu
reviziji Zakona godišnjeg budžeta. Po poslovniku Skupštine Republike Kosovo, ova uloga je delegirana
Odboru za budžet i finansije koji je nedavno imao do četiri nedelje vremena da razmotri budžetske
dokumente koje je podnela Vlada.
Pored uloge u pregledu godišnjeg budžeta Kosova, opseg delovanja Odbora za budžet i finansije obuhvata i
diskusije o budžetskim i finansijskim pitanjima, ispitivanje uticaja nacrta budžetskih zakona u prvoj i narednim
godinama, pregled troškova kosovskih institucija kao nezavisnih organizacija koje izveštaje podnose direktno
Parlamentu.
Skupština Kosova je za budžet 2013, prema LPFMA, imala na raspolaganju tekstualni i tabelarni deo budžeta
i fiskalne politike koji čine zbirne fiskalne cifre, kao i detaljne procene troškova i prihoda. Mada je ova
90
dokumentacija podneta na istom nivou kao i prethodnih godina, ona nije bila ograničena na poboljšanje
diskusija i pregleda. Međutim, s obzirom da je nacrt godišnjeg budžeta podnesen Parlamentu u finalnoj fazi,
to ne pruža mogućnosti da se poboljša uređenost pregleda od strane budžeta i finansija, osim da se
koncentriše fokus na informacije o prihodima i troškovima koje su uspostavljene u Zakonu o godišnjem
budžetu. Stoga, uprkos dostignućima, smatra se da je ocena C zaslužena.
Ocena C.
(ii) Mera u kojoj su skupštinske procedure uspostavljene i poštovane
Odbor za budžet i finansije donosi budžetske odluke po dobro uspostavljenim procedurama. Procedure
predviđaju uključenost drugih skupštinskih odbora, MF, Vlade, i budžetskih organizacija u obavljanju
budžetskih raspravljanja i debata u pogledu predloženog budžeta. Međutim, u praksi drugi odbori nisu
aktivno uključeni u razmatranje budžeta, mada postoji neka vrsta površnog pregleda nacrta budžeta u ovim
odborima. Sa druge strane, neke prakse odbora za budžet i finansije i njihovih rasprava obuhvataju i
budžetske organizacije, i pokazale su se da nisu efikasne i fokusiraju se izvan pitanja koja su od najvišeg
strateškog nivoa. Stoga, ocena B se smatra zasluženom i ova procena ne predstavlja nikakvu promenu u
odnosu na procenu PEFA iz 2009.
Ocena B
(iii) Adekvatnost vremena koje je na raspolaganju Skupštini da dostavi odgovor na budžetske
predloge, detaljne procene i gde je moguće, makrofiskalne predloge na zbirnom nivou, u ranim
fazama pripremnog ciklusa budžeta (vreme koje je u praksi na raspolaganju za sve faze zajedno).
Prema Zakonu o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti, budžet se mora podneti Skupštini najmanje
dva meseca pre početka nove fiskalne godine, tj. pre 31. oktobra. Zbog političkih okolnosti, budžet 2011. je
podnet Skupštini na dan XXX i usvojen je 11. marta 2011, a za prva tri meseca 2011. primenjeno je rešenje u
skladu sa važećim odredbama LPFMA. Budžet 2012. podnesen je 31. oktobra 2011, dok je budžet za 2013.
podnesen 29. oktobra 2012.
Ocena A
(iv) Pravila za izmene i dopune budžeta tokom godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog organa
Postoje jasna pravila za budžetske izmene i dopune od strane Vlade tokom godine i ona se obično poštuju.
Zakon ne dozvoljava povećanje sveukupnog nivoa budžetskih davanja izvan formalnog procesa budžetske
revizije.
Tokom poslednja tri budžetska ciklusa odigrale su se mnoge re-alokacije izvan procesa polugodišnje revizije
budžeta.
Kao odgovor na neophodnost da se smanji nedovoljna potrošnja, uvedene su neke specijalne odredbe pravila
za budžetske amandmane u Zakon o godišnjem budžetu. Kao rezultat, ministar finansija, uz odobrenje Vlade,
tokom zadnja tri meseca fiskalne godine može prenositi fondove iz jedne budžetske organizacije sa velikom
verovatnoćom za manju budžetsku potrošnju, u drugu organizaciju. Po ovoj odredbi, transfer može dostići do
5% od ukupnog budžeta budžetske organizacije bez dodatnog odobrenja Parlamenta.
91
Generalno govoreći, pravila koja su postavljena u LPFMA i u Zakonu o godišnjem budžetu daju mogućnost
većih re-alokacija budžeta. Ali, imajući u vidu da se ova pravila poštuju i da promene ne pogađaju nivo
ukupne potrošnje, ocena B je opravdana.
Ocena B
PI-27 Opis Ocena – M1
(i) Opseg provere
zakonodavnog tela
(iii) Ocena C
(i) Zakonodavna provera pokriva detalje potrošnje
i prihoda, ali samo u fazi kada su detaljni predlozi
finalizirani.
C+
(ii) Mera u kojoj zakonodavne
procedure bivaju dobro
uspostavljene i poštovane.
(ii) Ocena B
(ii) Jednostavne procedure postoje za
zakonodavnu proveru budžeta i one se poštuju.
(iii) Adekvatnost vremena za
zakonodavni organ da pruži
odgovor na budžetski predlog
sa detaljnim procenama i, gde je
primenjivo, za predloge o
makrofiskalnim zbirovima u
ranijoj fazi pripremnog ciklusa
budžeta (vreme koje je u praksi
na raspolaganju za sve faze
zajedno).
(iii) Ocena A
Zakonodavni organ ima najmanje dva meseca za
razmatranje budžetskih predloga.
(iv) Pravila za izmene i dopune
budžeta tokom godine bez ex-
ante odobrenja zakonodavnog
organa
(iv) Ocena B
Postoje jasna pravila za izmene i dopune budžeta
od strane izvršne grane vlasti tokom godine, i ona
se obično poštuju, ali omogućavaju dosta široke
administrativne re-alokacije.
3.6.3 PI-28 Zakonodavna provera izveštaja o spoljnoj reviziji
(i) Blagovremenost ispitivanja izveštaja o reviziji od strane zakonodavnog organa (za izveštaje
primljene tokom poslednje tri godine)
Generalno, tokom poslednje tri godine, izveštaji o reviziji su pregledani u Skupštini Kosova u roku od tri
meseca od njihovog prijema. Izveštaji su razmatrani u relevantnim odborima, ubrajajući tu i Odbor za nadzor
javnih finansija. Takođe, izveštaji su razmatrani i na plenarnoj sednici Skupštine Kosova.
92
Sledeće su glavne crte datuma prijema i razmatranja izveštaja o reviziji konsolidovanih godišnjih finansijskih
izveštaja Vlade:
- Za 2009: Primljeno 2. septembra 2010; razmatrano i odobreno 30. septembra 2010;
- Za 2010: Primljeno 2. septembra 2011; razmatrano i odobreno 14. septembra 2011;
- Za 2011: Primljeno 31. avgusta 2012; razmatrano i odobreno 8. novembra 2012.
Ocena A
(ii) Opseg rasprava koje su u Skupštini sprovedene u vezi sa ključnim nalazima
Od 2009. kada je izvršena ocena PEFA, Skupština je ustanovila poseban Odbor za nadzor javnih finansija,
koji je počeo da funkcioniše u 2010. Uloga i odgovornosti Odbora jesu da uspostavi odgovornost Vlade za
trošenje javnog novca. Odbor se sastoji od 9 članova koji predstavljaju političke partije u Skupštini i njime
predsedava član najveće opozicione partije.
Odbor za nadzor javnih finansija najpre preispituje, a potom i diskutuje o izveštajima spoljne revizije u vezi sa
konsolidovanim godišnjim finansijskim izveštajima tokom specijalnih plenarnih sesija Skupštine. Na ovakvim
posvećenim plenarnim sesijama generalni revizor i ministar finansija ili njegov/njen predstavnik obično su
prisutni. Članovi Odbora i drugi članovi Parlamenta aktivno učestvuju u diskusijama.
Za najskoriji finansijski izveštaj koji je prošao kroz reviziju, a to je onaj iz 2011, Odbor je pozvao pregledane
subjekte, koji su dobili kvalifikovana ili nekvalifikovana mišljenja o reviziji, na posebne diskusije. Ove revizije
zaključene su javnom raspravom uz učešće ministra finansija, ministra za lokalnu samoupravu, svih
gradonačelnika, kancelarije generalnog revizora, Agencije za borbu protiv korupcije i Asocijacije kosovskih
opština. Ovo je bilo prvi put da je napravljen ovakav aranžman, i tek treba da se vidi da li će ova praksa
postati uobičajena u budućnosti.
Ocena B
(iii) Izdavanje preporuka o akcijama zakonodavnog tela i njihova implementacija od strane izvršne
vlasti
Nakon ocene PEFA iz 2009, nadzorni parlamentarni odbor za javne finansije je osnovan. Ovo je označilo
napredak u smislu stvaranja fokusne grupe unutar Parlamenta, sa potencijalom da daje preporuke za BO i da
nadgleda sprovođenje tih preporuka. Odbor je počeo da izdaje specifične preporuke za BO u okviru
propisanih vremenskih rokova. Na primer, odbor se bavio pitanjem upravljanja imovinom, koje je redovno
postavljano u primedbama KGR tokom prethodnih godina. Odbor je zatražio od MF i Ministarstva za javnu
administraciju da naprave radnu grupu koja bi rešila ovo pitanje. Kao rezultat, osnovana je radna grupa i
nastavlja da radi po datom mandatu. Ovo je samo jedan slučaj, dok Odbor za nadzor javnih finansija nije još
uvek uspostavio generalni prikaz ostvarenja njihovih preporuka i status njihovog nadgledanja.
Odbor je počeo sa redovnom praksom izdavanja specifičnih preporuka i rokova za njihovo sprovođenje tek
nedavno u 2012, te stoga tek treba da se vidi kako će se to razvijati u budućnosti, što bi potencijalno
poboljšalo ocenu. Do tada, Skupština u najvećoj meri nastavlja da poseže za nalazima i preporukama spoljnog
revizora za Vladu.
93
Ocena C
PI-28 Opis
(Ocena –
M1)
(i) Blagovremenost
ispitivanja izveštaja o reviziji
od strane zakonodavnog
organa (za izveštaje
primljene tokom poslednje
tri godine).
Ocena A
(i) Ispitivanje izveštaja revizije od strane Skupštine
se obično obavlja u roku od tri meseca od njegovog
prijema.
(ii) Dimenzije rasprava
sprovedenih Skupštini u vezi
sa ključnim nalazima
Ocena B
(ii) Više kroz rasprave o ključnim nalazima koje se
obavljaju rutinski sa predstavnicima ispitivanih
subjekata koji su dobili kvalifikovana ili
nekvalifikovana revizorska mišljenja. C+
(iii) Objavljivanje akcija
preporučenih od strane
zakonodavnog organa i
njihova implementacija
preko izvršne grane vlasti
Ocena C
(iii) Preporučene su akcije, ali su retko preduzimane
od strane Vlade, ili nedostaju informacije o nadzoru.
3.7 Donatorske prakse
3.7.1 D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške
(i) Godišnje devijacije postojeće budžetske podrške od predviđene koje pružaju donatorske agencije
najmanje šest nedelja pre nego što Vlada podnese svoje budžetske predloge zakonodavnom organu
(ili ekvivalentnom organu za odobrenje).
Još od perioda rane postkonfliktne faze rekonstrukcije (tj. godine 2000-2004) kada je direktna budžetska
podrška sačinjavala i do 50% ukupnih prihoda, kapacitet za prikupljanje prihoda značajno je porastao. Budžet
se trenutno skoro u potpunosti finansira iz sopstvenih prihoda, privatizacija, domaćih i stranih kredita.
Uprkos višegodišnjim davanjima (ukupno) od 208.4 miliona eur sa donatorske konferencije iz 2008, stvarna
budžetska podrška u odnosu na planirano tokom godišnjeg procesa stvaranja budžeta je manja.
Tokom godina 2010-2012, ukupno dobijena donatorska budžetska podrška iznosila je do 86 miliona eur i u
proseku je činila oko 2.5% ukupnih prihoda svake godine, kako je izloženo u tabeli dole. U poređenju sa
PEFA iz 2009, u periodu procene PEFA 2013, budžet se skoro u celosti finansira domaćim prihodima i
94
budžetski plan obuhvata ovu direktnu podršku. Ova direktna budžetska podrška je obuhvaćena originalnim
odobrenim budžetom. Dva glavna donatora su Evropska Komisija i Svetska Banka.
Ocena A.
Tabela 16: Grantovi iz budžetske podrške
2012 2011 2010
Opis '000 € '000 € '000 €
Evropska Komisija - - 30,000
Svetska Banka 37,417 19,240 -
Ukupno 37,417 19,240 30,000
Izvor: Godišnji finansijski izveštaj
(ii) Rokovi donatorskih davanja tokom godine (usklađenost sa zbirnim kvartalnim procenama)
Raspodela fondova dobijenih kao direktna budžetska podrška obavlja se jedanput tokom svake od ocenjenih
fiskalnih godina. Ne postoji raspored raspodele oko koga je postignuta saglasnost na početku fiskalne godine,
a rokovi raspodele nisu usaglašeni unapred sa kosovskim vlastima.
Ocena D.
D-1 Opis Ocena – M1
(i) Godišnje devijacije od stvarne budžetske podrške od predviđenih koje pružaju donatorske agencije najmanje šest nedelja pre nego što Vlada podnese svoj budžetski predlog zakonodavnom organu (ili ekvivalentnom telu za usvajanje)
Ocena A
(i) Ne više nego u jednoj od poslednje tri
godine postoji direktna budžetska podrška
koja je bila manja od predviđene za više od
5%
D+
(ii) Rokovi plaćanja tokom godine od strane donatora (usklađenost sa zbirnim kvartalnim procenama)
Ocena D
(ii) Uslovi za Ocena C (ili viši) nisu
ispunjeni
3.7.2 D-2 Finansijske informacije koje daju donatori za budžetiranje i izveštaje o projektima i
programima pomoći
(i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procena donatora za podršku projektima
95
Od procene sprovede 2009, postoje neke institucionalne promene u upravljanju programa donatorske
pomoći.
Koordinacija strane pomoći Kosovu se trenutno obavlja preko odeljenja za podršku razvoju u Ministarstvu za
evropske integracije (MEI), koje je osnovano 2010. i preuzelo je ovu odgovornost od bivše Agencije za
evropske integracije. Ovo ministarstvo uz pomoć EK, izradilo je elektronsku platformu za upravljanje
stranom pomoći.
Na osnovu podataka koju su prijavili donatori preko ove platforme za upravljanje stranom pomoći, podrška
koja je pružena Kosovu kontinuirano opada tokom poslednje tri godine. Strana razvojna pomoć iznosila je
214.6 miliona eur 2011, 10% manje nego u 2010, dok je u 2012. iznosila 208 miliona eur. Pomoć dolazi
uglavnom u obliku tehničke pomoći. Evropska Komisija i USAID predstavljaju najveće donatore pomoći
(oko 61% od ukupne količine).
Od svih donatora se zahteva da podnose izveštaje o davanjima u njihovim projektima, planove raspodele, kao
i druge informacije relevantne za projekat. Uprkos činjenici da su ovi podaci prijavljeni kao zvanični od strane
Ministarstva za evropske integracije, ostaje pitanje u vezi sa kvalitetom, pouzdanošću i rokovima. Do danas
još uvek ne postoje mehanizmi koji bi vrednovali ove podatke.
Kao rezultat, donatorska pomoć za projekte i njihova davanja nisu uključeni u proces formulisanja budžeta.
Štaviše, još uvek ne postoje automatska komunikacija između platforme za upravljanje stranom pomoći u
MEI i budžetskog rukovodstva u Ministarstvu finansija.
Jedini izuzetak je finansiranje iz Evropske Unije u okviru IPA, gde EU budžetskim organizacijama pruža
procene buduće podrške u obliku IPA i zahtevanog sufinansiranja iz budžeta. Ovaj program još uvek
predstavlja manje od polovine donatorske pomoći za Kosovo.
Ocena D
(ii) Učestalost i pokrivenost izveštajima donatora u vezi sa stvarnim donatorskim prilivom za
podršku projektima
Ministarstvo za evropske integracije nastavlja da se oslanja na izveštaje donatora o implementaciji njihovih
programa. Međutim, kašnjenja u redovnom izveštavanju se dešavaju i kvalitet izveštaja je pod znakom pitanja.
Na primer, do maja 2013. donatorski izveštaji za fiskalnu godinu 2012 još uvek nisu bili potpuno
kompletirani.
Ocena D
D-2 Opis Ocena – M1
(i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procena donatora za podršku projektima
Ocena D
(i) Ne dostavljaju svi veliki donatori budžetske procene o raspodeli fondova za projekte, za bar sledeću fiskalnu godinu i najmanje tri meseca pre početka fiskalne godine
D
96
(ii) Učestalost i pokrivenost
izveštaja donatora u vezi sa
aktuelnim donatorskim prilivom
za podršku projektima
Ocena D
(ii) Donatori ne dostavljaju kvartalne izveštaje u roku od dva meseca od završetka kvartala u vezi sa raspodelom sredstava napravljenom za najmanje 50% spoljno finansiranih projekata iz budžeta, sa raspodelom koja je usklađena sa vladinom budžetskom klasifikacijom
3.7.3 D-3 Proporcija pomoći kojom se rukovodi preko korišćenja nacionalnih procedura
(i) Sveukupna proporcija fondova pomoći za centralnu vladu kojima se rukovodi preko nacionalnih
procedura
Samo donatorski fondovi koji idu kroz trezor i obrađeni su kroz KFMIS se dosledno smatraju da koriste
nacionalne procedure, uključujući tu i nabavke, revizije, plaćanja itd. Donatorski fondovi koji su dati u obliku
usmerenih grantova ili direktne budžetske podrške (videti D-1 (i)) su beznačajni i generalno iznose manje od
10% ukupne donatorske pomoći po podacima izloženim u D-2 (i). Generalno, svi ostali fondovi pomoći
nastavljaju da budu vođeni u skladu sa procedurama koje uspostavljaju i traže donatori.
Ocena D
D-3 Opis Ocena – M1
(i) Sveukupna proporcija fondova pomoći za centralnu vladu kojima se rukovodi kroz nacionalne procedure
Ocena D
(i) Manje od 50% fondova pomoći za centralnu vladu se vode preko nacionalnih procedura
D
97
4. Plan rada reforme Uprkos značajnim postignućima u ovom PFM izveštaju o učinku, u poređenju sa onim iz 2009, ova procena
takođe naglašava nedostatke sistema upravljanja javnim finansijama koji ometaju efikasniju i transparentniju
upotrebu javnih finansijskih resursa, i zauzvrat umanjuju pozitivne rezultate implementacije državne politike.
Na osnovu ove najnovije procene PEFA 2013, i drugih procena po različitim dijagnostičkim alatima kao što
su revizija javne potrošnje koja je sprovedena krajem 2012, vladini planovi za unapređenje reformi u
upravljanju javnih finansija zasnovani na domaćim kapacitetima za implementaciju, za uvođenje politike koja
je orijentisana u pravcu budžetiranja zasnovanog na programima, kao i budućim poboljšanjima u sistemu
trezora.
Pored ovoga, planiraju se dalja poboljšanja u administraciji lokalnih poreza, izgradnja kapaciteta za obavezno
prikupljanje poreza, kao i rešavanje pitanja dugova u okviru organa za naplatu poreza – PAK. Ovo će takođe
biti praćeno razvojem sistema upravljanja porezima koji bi podržao ove reforme.
Kosovska Vlada će preuzeti vođstvo u implementaciji ovih reformi, uz podršku donatora kao što su USAID,
EK, Svetska Banka, MFF, SIDA, GIZ, itd. Prošla iskustva sa ovim reformama pokazala su pozitivne rezultate
u gore pomenutim oblastima, dok posvećenost daljem napredovanju popločava put i prilike za nova
dostignuća.
Da bi se implementirale ove reforme u upravljanju javnim finansijama, Vlada će preduzeti mere da ažurira
akcioni plan reforme PFM, koji je izdat od 2009. kada je ocena PEFA bila kompletirana. Gradeći na tom
iskustvu, Vlada Kosova će uskoro izraditi akcioni plan za ove reforme do kraja 2013, i preko radne grupe
osnovane u ovu svrhu nadgledaće njegovu implementaciju i podnosiće izveštaj o napredovanju svakih šest
meseci.
98
Prilog 2: intervjuisani
Br. Ime i prezime Pozicija Institucija/opština
1 Adelina Cervadiku Službenik za slobodni bilans u
odeljenju trezora
Ministarstvo finansija
2 Adriatik Stavileci Menadžer kancelarije za medije Kancelarija za medije /
kosovska carinska služba
3 Agron Ibishi Konsultant u Svetskoj Banci Projekat
za unapređenje javne uprave
Svetska Banka
4 Alban Fetahu Jedinica za upravljanje dugovima Jedinica za dugove, trezor
6 Ardian Behra Predsedavajući Organ za reviziju nabavki
(ORN)
7 Bastri Dedinca Koordinator IT Regulatorni odbor Kosova za
javne nabavke
8 Besim Curri Šef jedinice za potraživanja Pravno odeljenje / kosovska
carina
10 Burim Gashin, Odeljenje za budžet i finansije Kosovska carina
11 Catriona Mchugh, Ekspert u projektu „Evropska
saradnja za jače opštine – planiranje
pružanja usluga“
Projekat finansiran iz EU koji
vodi Evropska Unija na
Kosovu EU-PIP
12 Driton Azemi, Šef istraga Kosovska carina
13 Emrush Haxhiun Direktor odeljenja za opštu
administraciju
Skupština Kosova
14 Fatime Qorri Koordinator Odbora za nadzor
javnih finansija
Skupština Kosova
15 Ferid Sylejmani Bivši šef jedinice za potraživanja PAK
16 Graham Burnett Tim lider
Projekat USAID / podrška
poreskoj administraciji
(ESTAK)
17 Hajdar Korbi, Savetnik ministra finansija za
ekonomsku politiku
GFSI/USAID
18 Holtjana Bello Konsultant SDC u jedinici za politiku
i nadgledanje PE
SDC
19 Ibrahim Gjylbederen Zamenik generalnog revizora Kosova KGR
99
20 Ismail Rushiti Viši pravni službenik Kosovski regulatorni odbor za
javne nabavke (KRPP)
21 Jeton Kryeziu Menadžer sistema PIP za opštine EU-PIP
22 Milaim Aliu Viši analitičar u odeljenju za budžet Ministarstvo finansija
23 Muhamet Latifi Direktor u odeljenju za administraciju
javnih službi (DAHC)
Ministarstvo za javnu
administraciju
24 Muharrem Kosumi Direktor u Centralnoj jedinici za
harmonizaciju
Ministarstvo finansija
25 Neziha Ismajli Hoxha Šef sektora za novac, reviziju i
kontrolu
Kosovska carina
26 Neziha Selmani Šef sektora za procenu rizika Kosovska carina
27 Nysret Koca Zamenik direktora trezora Ministarstvo finansija
28 Ramadan Sejdiu Šef jedinice za nadgledanje PE Ministarstvo za ekonomski
razvoj
29 Ruzhdi Halili Direktor kancelarije za strateško
planiranje
Kancelarija premijera
30 Sami Salihu Edukacija poreskih obveznika i
usluge u PAK
Poreska administracija Kosova
(PAK)
31 Sanije Himaj Menadžer sistema PIP na centralnom
nivou
Centralno odeljenje za budžet
32 Shpresa Dushi Odeljenje za administraciju javne
službe (DAHC)
Ministarstvo za javnu upravu
33 Skender Kolgeci Šef nezavisnog odbora za reviziju Nezavisna institucija
34 Xhemajl Fejza Šef jedinice za reviziju Kosovska carinska služba
35 Xhevat Hasolli Menadžer poreske jedinice u
odeljenju trezora
Ministarstvo finansija
100
Bibliografija 1. Ocena Kosova, centralna nabavka, administrativni kapacitet, javna nabavka, zajednička inicijativa
OECD i EU, prevashodno finansirana preko EU, april 2013.
2. Dokument o politici interne kontrole javnih finansija – maj 2011.
3. Dokument o politici interne kontrole javnih finansija – maj 2011.
4. MMF državni izveštaj br. 13/113, Republika Kosovo, treći pregled po „stand-by“ aranžmanu, zahtev
za odricanje od nepridržavanja kriterijuma učinka, 2013.
5. Srednjoročni okvir potrošnje 2012-2014, Republika Kosovo - april 2011.
6. Srednjoročni okvir potrošnje 2013-2015, Republika Kosovo - april 2012 .
7. Kosovska državna fiducijarna procena, Svetska Banka, mart 2012
8. Budžetski Zakon 2010 br.03/L-177 usvojen 29. decembra 2009.
9. Budžetski Zakon 2011 br.04/L-001 usvojen 31. marta 2011.
10. Budžetski Zakon 2012 br.04/L-079 usvojen 20. decembra 2011.
11. Zakon br. 04/L-111 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L -87 o javnim preduzećima.
12. Zakon o internoj reviziji br. 03./L-128 usvojen u Skupštini, septembar 2012
13. Zakon o internoj reviziji br. 03./L-128 usvojen u Skupštini 2012.
14. Zakon o javnom dugu (2009/03-L-175), usvojen u Skupštini 29.12.2009.
15. Zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti, Zakon br. 03/L-048
16. Priručnik za primenu okvira za merenje učinka, sekretarijat PEFA (ažurirano, novembar 2012)
17. Godišnji finansijski izveštaj Vlade za 2010, 2011. i 2012.
18. Zapisnici i transkript sa zasedanja Skupštine održanog u septembru 2010, zapisnik i transkrpit sa
zasedanja održanog u novembru
19. 01/2013 Budžetski cirkular od 07.05.2012 za centralnu vladu i opštine, Ministarstvo finansija
20. 02/ 2013 Budžetski cirkular od 16.08.2012, za centralnu vladu i opštine, Ministarstvo finansija
21. 02/2013 Budžetski cirkular od 20.09.2012, za centralnu vladu i opštine, Ministarstvo finansija
22. Izveštaj o aktivnostima javnih nabavki na Kosovu za 2012, Regulatorni odbor za javnu nabavku
Kosova (KRPP)
23. Izveštaj o reviziji finansijskih izjava konsolidovanog budžeta Kosova, kancelarija generalnog revizora
za 2010, 2011. i 2012.
101
24. Godišnji finansijski izveštaj
25. Godišnji izveštaj o funkciji sistema interne revizije u javnom sektoru na Kosovu za 2012.
26. Godišnji izveštaj o funkciji sistema interne revizije u javnom sektoru na Kosovu za 2012.
27. Finansijsko pravilo br. 01 i 02. Ministarstvo za ekonomiju i finansije
28. Kosovski informativni sistem za finansijsko upravljanje
29. Ocena upravljanja javnim finansijama – javna potrošnja i finansijska odgovornost (PEFA), maj 2009.
