1

A KÖZIGAZGATÁS sajátos állami tevékenység, amelyet sajátosan felépített szervezetben dolgozó, sajátos karakterű szakember állomány lát el. 3 elem: tevékenység, szervezet, személyzet részletes elemzésével jellemezhetjük a közig-et. A helyi önkormányzatok kialakulása (1990) óta a közig és az államig fogalma elvált. A közig-et e kettő alkotja együtt:

Államigazgatás államigazgatás szervei által végzett igazgatás Önkormányzati igazgatás önkormányzatok által végzett igazgatás

Áll. Ig. szervei:

kormány (a közig egészének irányításával csak ő foglalkozhat) ezért a kormány egy általános hatáskörű közigazgatási szerv

minisztériumok központi hivatalok központi szervek területi (dekoncentrált) szervei

A közig-et Európában sokáig csak a közig.jogtudomány vizsgálta. A KÖZIG.JOGTUDOMÁNY megjelenésének feltétele a közig.jog kialakulása. A közig.jog kialakulásához szükséges az a meggyőződés, hogy a közérdek > magánérdek, és a közérdek képviseletére a közig-et kell megbízni. Ha a közérdek nem magasabb értékű a magánérdeknél, akkor nincs szükség közig.jogra. A közig. jog Franciaországban alakult ki először, de Németországban fejlesztették a közig. jog tudományát legmagasabb színvonalra, a századfordulóra (Otto Mayer nagy szerepet játszott ebben). Az angolszász államokban azért nem alakult ki közig.jog, mert ott a közérdek = magánérdek. A közig. jogtudomány sajátossága, hogy a közig.-et közvetve vizsgálja, az arra vonatkozó jogszabályokon keresztül. A közig.jogtudomány tárgya: nem a közig., hanem a közigazgatási jog! Vizsgálati területei:

közig. jogalkotás demokratizmusa, alkotmányossága közigazgatási jogviszony közig. és állampolgár közti viszony jogi szabályozottsága közig. jogalkalmazó tevékenysége

A közig.jogtudomány több fejlődési szakaszon ment át. Volt próbálkozás jogpolitikai és igazgatástudományi bevonásra az előrelépés érdekében. Magyary Zoltán az igazgatástudomány bevonásával próbálkozott. POLITIKA TUDOMÁNY: Concha Győző: Politika. Ő jelentetett meg először Mor-on politika tankönyvet. Woodrow Wilson(USA): az újkori politika tudomány megalapozója a politika és közig kapcsolatával fogl. A politikatudomány központjában a hatalmi struktúra áll. Politikatudományi művek: a közig tevékenységének átláthatóságára, az állampolgárok részvételének fontosságára, az ügyintézés decentralizációjára helyezték a hangsúlyt. KÖZIG TUDOMÁNY: a közig közvetlen vizsgálatát végzi. A közig egyediségéből indul ki. A közig tudomány fejlődésében szerepet játszott: a kameralisztika és a rendészettudomány, a közigazgatástan, a francia igazgatás tudomány, és az amerikai közigazgatási elmélet. Kameralisztika: a gazdaságtan, az igazgatás tudomány, és a pénzügyi tudományok ismeretrendszere. Rendészettudomány: általános igazgatástan, igazgatástudomány, mely része a kameralisztikának. Művelői: J.H.Justi, J.Sonnenfels (németek), és Kautz Gusztáv (magyar). A közigazgatástan Németországban alakult ki. Legjelesebb művelője: Lorenz von Stein: Die Verwaltungslehre című munkájával megalapozta az irányzatot. Francia követői: Vivien és Jéze. A közigazgatástan az első jelentős kísérlet az állami igazgatás tudományának megalapozására. Stein reformokat dolgozott ki a minisztériumok és a közig szervek belső struktúrájára, köztisztviselők képzésére. Az igazgatás elméletének kidolgozásában a legmaradandóbb érdem a francia Henri Fayol-é. A közig szerinte egy óriási részvénytársaság. A vállalatok igazgatása szerinte a modell, ehhez hasonlítja a közigazgatást. A minisztereknek u.olyan jogokat kellene biztosítani, mint az Rt. igazgatóinak. Az amerikai igazgatástudomány Fayol elméletét továbbfejlesztette, de ma már csak a közig funkciója él tovább: tervezés, szervezés, parancsolás, koordináció, és ellenőrzés. Az amerikai közigazgatás-elmélet kialakulása Taylor-nak köszönhető. Aki az egyes munkafolyamatok elemzésére, mérhetőségére, összehasonlítására alapozva dolgozta ki a tudományos munkaszervezés (scientific management) alapelveit. Hozzájárul a teória fejlesztéséhez Fayol igazgatás elmélete is. Taylor az effektív termelő munka megszervezésének, Fayol (francia) a vezetésnek, irányításnak az alapelveit határozta meg.

KároliO

nline

.com

2

Tudományos munkaszervezés: scientific management (Taylor, Magyary Zoltán) USA! A szervezet és a vezetés mozgatórugója a hatékonyság, elegendő a szervezés alapelveit ismerni és alkalmazni ahhoz, hogy a szervezet a kívánt célt elérje.

minimális erőforrás felhasználással maximális teljesítmény max. hasznosság információhálózat kiépítése hogyan kell a személyzet kiválasztani, képezni, alkalmazni max. hasznosság miként kel koordinálni a munkát az optimális hatás érdekében

Luther Gulick (angol) szerint a szervezet négy szempont alapján tagozódik: a cél, az eljárás, a személyek vagy dolgok és a földrajzi hely szerint. A vezetés kulcsszava a POSDCORB. (tervezés, szervezés, személyzeti ügyek, irányítás, koordináció, jelentés, költségvetés) Gulick és Urwick (1937): Papers on the Science of Administration a szervezet tagozódásáról írt könyv Herbert A. Simon (amerikai Nobel-díjas) megkérdőjelezi Taylor elméletét. A klasszikus igazgatáselméleti iskolák tanításai használhatatlanok és ellentmondásosak. Felhívta a figyelmet a vertikális munkamegosztás vizsgálataira. A szervezet egyensúlyának problémáival foglalkozott. Majd megalapozója a döntés-, szervezet-, és információelméleteknek. Döntés elmélet mély elemzés (programozott és programozatlan döntés). Simon megkérdőjelezi Gulick szervezeti tagozódását is (4 féle), miszerint lehetnek átfedések. Dimock nevéhez köthető a Program Planning and Budgeting System (PPBS), mely a legnagyobb reményt adta a közig területén. Ez a tervezés, programozás és finanszírozás integrált összekapcsolása, és operációs rendszerben való összefogása. A hagyományos kts.vetés hibáira (állandóan növekvő, kevés szabadsága van) dolgozták ki a PPBS koncepciót. A PPBS az intézményfinanszírozás helyett az intézmény feladatait kell finanszírozni. Good govermance: a kormányzás új módja, az állam szerepkörének memgváltoztatása a koncepció lényege: az állam csak szereplője a tsd-nak, nem irányítója, elveszti monopol helyzetét. Jó kormányzás = korlátozott, legyengített állam. A köziget gyökeresen az informatika alkalmazása változtatja meg. E-government hivatal-ügyfél kapcsolat. Ernst Forsthoff (német): kiindulópontja az állami kényszer, egyéni szabadság kettőse volt. Magyary Zoltán a s.m. magyarországi képviselője, megalakította a Magyar Közigazgatási Intézetet. Azt mondta, hogy a közigazgatást olyanná kell átszervezni, mint a 30’-as évek Amerikájában volt: erős, egy kézben összpontosított hatalmúvá. Javaslatokat dolgozott ki a magyar közig korszerűsítésére. A Magyary-féle program alkalmas volt arra, hogy végrehajtásával egy teljesítőképesebb közigazgatáshoz jusson az ország. Magyary Zoltán: „Amerikai államélet” című könyve legtöbb vonatkozásában közigazgatás-tudományi munka. Ebben a könyvben találkozunk először számos olyan fogalommal, amelyet Magyary és iskolája honosított meg, (pl.: a személyzeti politika). Az amerikai közigazgatás tanulmányozása adta az intuíciót Magyarinak ahhoz, hogy a közigazgatás legfőbb vezetésével behatóan foglalkozzék. Magyary Zoltán életművét „Magyar közigazgatás” című hatalmas könyve tetőzte be (1942). A könyv 3 részre tagozódik.

o Az 1.-ben a közigazgatás-tudományi alapfogalmak, o a 2.-ban a magyar közigazgatás szervezete, o a 3.-ban pedig annak a működése került feldolgozásra. Minden rész tematikája lényegesen eltér a hazai és

külföldi közigazgatás-tani művekétől. A „Magyary közigazgatás” az egyetlen, magyar közigazgatás-tudományi iskola eredményeinek összegzése.

A SZOCIOLÓGIA a közigazgatást bürokratikus szervnek tartja. Max Weber: a bürokratikus szervtípus 4 jellemzője: szabályok szerinti működés, hierarchia, visszakereshetőség, szakképzés kérdései + fizetési rendszer rendszerezése. A bürokrácia kialakulásának oka: a pénzgazdálkodás kifejlődése. A PSZICHOLÓGIAI kutatások 2 típusa: elméleti jellegű (behaviorista), és közvetlen alkalmazásra kerülő kutatások. Összehasonlítás módszerének kidolgozása: Fred W. Riggs: kiemelkedik a prizmatikus, hasáb alakú társadalom képének megrajzolásával. Eszerint a tsd tradicionális, átmeneti és modern típusú lehet. A funkciót elemző munkák a legfejlettebb összehasonlító közigazgatás példái. GAZDASÁG-KÖZIG: A közig összefügg a társadalommal, kölcsönhatásban van vele. Akkor változik, ha a társadalom is változik (írásbeliség, írógép, számítógép, stb.) De minden korban megőrzi lényegi vonásait. A közig relatív autonómiával rendelkezik. A közigazgatást nem csak a változás, de a stabilitás is jellemzi. A változás mennyiségi és minőségi is.

Mennyiségi: pl. több minisztérium, több ügy pl. ipari, kereskedelmi minisztériumok létrejötte Minőségi: új típusú szervek, képzettebb személyi állomány feladatteljesítő szektorban jelentkezik

Hagyományos közig: formalista, merev, az állampolgárt szankciókkal irányítja, tipikus „hatóság” Új típusú (feladatteljesítő) közig szerv: feladatteljesítő, nem általános, hanem konkrét, meghatározott feladatot lát el, lokalizált, specializált szervezet. Ilyenek, pl. a statisztikai hivatalok, környezetvédelmi hivatalok, stb.

KároliO

nline

.com

3

A gazdasági élet változásai nemcsak a közig szervezetét, hanem funkcióit is változtatja. A globalizáció hatásainak tudható be a közigazgatás feladatainak hasonulása. A közig személyi állományában az 1.vh. után került sor változásra: létszámbeli növekedés, minőségi változás a közig személyi állományában (személyi összetétel, felkészültség) ma már az egyetemi végzettség a helyi szervekben is. POLITIKA-KÖZIG: a közig kapcsolata környezetéhez politikai jellegű. A politikai rendszer legfőbb elemei: a pártok, az állam, és a politikai ideológia. Ezek befolyásolják a közig elemeit. A politikai pártok szerepe a legjelentősebb, hiszen egyedül nekik közvetlen céljuk: a hatalom. Két-párti rendszernél (Anglia, USA): a hatalom az uralkodó párt kezében összpontosul. Elvileg a tv.hozó hatalom a

parlamenté, a végrehajtás a kabineté. Gyakorlatilag a párt egyedül gyakorolja a hatalmat. A kormány a győztes párt vezetőiből áll.

Többpárti rendszernél (Olaszország): a kormány koalícióba tömörült pártokból áll. A parlamentnek nagyobb mozgástere van, mint a kormánynak. Megjelenik a hagyományos horizontális tagozódás mellett a vertikális is.

Egy-párt rendszernél (volt szocialista országok): a párt és a közig kapcsolata itt a legerősebb. A politikai pártok befolyása a személyi állományra is hat. Lehet:

1. A közigazgatási apparátus teljes politizálása a közig posztokat a hatalomra jutottakból töltik fel USA,SZU Zsákmányrendszer (a köziget teljesen a politika alá rendelik – USA): a politikai célok elérésnek legbiztosabb eszköze, ha az uralkodó párt a közig minden egyes pozíciójába a saját emberét ülteti. „a zsákmány a győztesé” Megkövetelték a politikai elkötelezettséget a vezető beosztású dolgozókkal szemben. Mor-on nem volt ilyen.

2. Az apparátus semlegesítése semlegesség a pártbefolyás alól kivonják a köziget Nagy-Britannia 1945-ig

Depolitizált közig: a személyi állomány az adott kormányt szolgálja, kívül marad a párt- és választási harcokon A mindenkori állami hatalommal szembeni lojalitás elve.

3. Közbülső forma ahol többpárt rendszer van pl. Franciaország

Moderált: A választóvonal a hivatali és a magánélet között van. Szolgálatban a közszolgálati dolgozónak semlegesnek kell lennie, viszont magánéletében szabadon kifejthet politikai tevékenységet.

A semlegesség teljesíthetetlen előírás. A vezetők bár az állam nevében járnak el, de az államérdek számukra a pártérdeken keresztül jelenik meg. KÖZIG ALAPELVEI: A közig alapelvei =/= nem azonosak a közigazgatási jog és a közigazgatási eljárási jog alapelveivel. A közig alapelvei általános elvek A közigazgatási jog és közigazgatási eljárási jog alapelvei szűkebb körben hatnak Nincs kodifikált alapelv-lista, mivel a közig tevékenység nagy része nincs jogilag szabályozva. Az alapelvek nélkülözhetetlen, politikai tartalmú, tudományos konstrukciók, melyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét. Az alapelvek szerepe ösztönző, valóságformáló, orientáló. DE!! Az alapelvek, és a valóság között mindig van eltérés, annál nagyobb a társadalmi feszültség, minél nagyobb a szakadék. Két fő alapelv: 1. a közig demokratizmusa, 2. hatékonysága a demokratizmus és a hatékonyság szorosan összefügg 1. DEMOKRATIZMUS a közig politikai jellegéből származó elv A közig-nek nincs joga arra, hogy a lakosságtól, ill. annak választott képviselőitől elzárkózzék, köteles megengedni a külső szervek ellenőrzését, ha tevékenysége közérdekű és a törvényeknek megfelelő. A közig demokratizmusa a közig korlátok közé szorítása, ellenőrzöttsége. A demokratizmus a hatalom gyakorlásának elve a közigazgatással szemben. Tartalmi elemei: (közvetlen az 1-2., közvetett a 3-5.-ig) I. A közig-ben való részvétel: az állampolgárok közvetlen részvétele korlátozott, mivel szükség van speciális szakemberekre a feladatokat ellátása érdekében. Az állampolgárok részvételi lehetőségei:

A közig döntésekben való személyes részvétel [civilekből álló bizottságok], Közig. feladatok ellátásában való személyes részvétel [szociális gondozás, társadalmi munkások, önkéntesek] Közig. tevékenység ellenőrzésben való részvétel [közmeghallgatás, falugyűlés…]

A közvetlen, személyes részvételre főleg helyi szinten van lehetőség. Az ügyek legalacsonyabb szintre telepítésével, a decentralizációval növekszik az állampolgári részvétel lehetősége! A civil szervezetek az állampolgárok érdekeit jobban tudják közvetíteni, mint az egyes állampolgárok. Mor-on 47 ezer civil szervezet van. A 2003. évi L. tv. a Nemzeti Civil Alapprogramról elősegíti a civil tsd. önszerveződését. II. A közig pálya nyitottsága – Az alkalmazás demokratizmusa: oktatás minden állampolgár szerezhet bizonyos igazgatási ismereteket, szabadon választhat, hogy olyat tanul, amivel beléphet a spec. alkalmazottak sorába. Alkalmazási feltételek nyitottsága: minden nagykorú állampolgár számára elérhető az igazgatás, ha megfelel az előírásoknak, és megfelel a morális követelményeknek.

KároliO

nline

.com

4

III. A közig közérdekűsége: akkor demokratikus a közig, ha tevékenysége közérdekű. Mi közérdek??? Nehéz megfogalmazni! A számban, térben és időben eltérő érdekek szintézise, mely állandó revízióra szorul. Közérdeket csak közérdekű szerv képviselhet. A közérdek megfogalmazása a kormány jogosítványa. Ennek a megfogalmazása nem a közig feladata!!! A közérdek képviseletére azonban minden közigazgatási szerv köteles; és kötelesek közreműködni a megfogalmazásban is. IV. A közig törvény (ma már jogszabályok) alá rendelése: A demokratizmus követelménye, hogy a közig szervezete és működése nyilvános jogszabályokon alapuljon.

Részletes és pontos, ha az állampolgár és a közig kapcsolatát szabályozza, és keret jellegű, ha a közig szervek egymás közötti viszonyát szabályozza.

V. A közig átláthatósága: A demokratikus közig tevékenysége megismerhető, nyitott, átlátható lehetőség az igazgatási dokumentumok hozzájutásához (átláthatóság elve Svédország 1766 sajtószabadságról szóló tv.), és lehetőség személyes részvételre. Mor-on az 1992. évi LXIII. tv. szabályozta a személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok hozzáférhetőségét. Minden állami szerv köteles biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. A belső használatra készült adat csak 20 év elteltével válik nyilvánossá. A közig. gyakran él adat visszatartási lehetőségével. 2. HATÉKONYSÁG a szervező tevékenységre utal Hatékony az a szervezet, mely a legkisebb erőforrás ráfordítással éri el a kitűzött célt. I. Külső hatékonyság: a közig monopolhelyzetben van, a hatékonyság mérése nehéz, mivel nincs versenytárs, amivel össze lehet hasonlítani!! Nehezíti a hatékonyság mérését a politikának való alárendeltsége. Politikai szempontból hatékony a közig, ha a lakosság és a politikai fórumok elégedettek. Elégedett a lakosság, míg ennek ellenkezőjét nem hangoztatja. Ha viszont elégedetlen, joga van elmarasztalni. A közig éppen ezért energiáit arra fordítja leginkább, hogy megelégedettség érzését keltse. II. Belső hatékonyság: a belső munka hatékonysága jól mérhető. A hatékonyság állandó javítására kell törekedni. A belső hatékonyság mérése azért lehetséges, mert mód van az összehasonlításra. Pl.: önkormányzatok munkája, munkát végzők száma, a munkára fordított idő, a felhasznált költségek, stb alapján sorrend állítható fel. A hatékonyság növelésére a közig racionalizálási, ésszerűsítési v korszerűsítési programok keretében tesz eleget. A korszerűsítési programok állandó feladatok minden közig szerv számára. A korszerűsítés klasszikus terülte a pénzügyek. A pénzügyek irányítása a közig legfontosabb feladata. A pénzügyek számszerűsíthetők, mérhetők. A korszerűsítési programok kormányszintű felelőse a pénzügyi tárca. A korszerűsítés egyéb területei: ügyintézés egyszerűsítése, hivatali munkaszervezés tökéletesítése, nyilvántartások rendjének ésszerűsítése, stb. Az a közig, mely nem hatékony, nem lehet demokratikus sem mert nem tesz eleget a tsd. elvárásainak. A demokratizmust nélkülöző közig viszont nem lehet hatékony mert kirekeszti az ügyek intézéséből, az ellenőrzésből a lakosságot, ill. képviselőit. A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETE POLITIKA- ÉS JOGTUDOMÁNY A KÖZIG SZERVEZETÉRŐL A közig állandóan működő szervezet, így biztosítja az ügyek folyamatos intézését. A közigazgatás, egyrészt nélkülözhetetlen állami szervezet, a képviseleti szervek döntéseinek végrehajtója; másrészt a jogi és fizikai erőszak birtokosa, ezért mérhetetlenül nagy hatalom összpontosul benne. Tsd-i érdek, hogy e hatalom korlátozott, ellenőrzött legyen, azzal visszaélni ne lehessen. Ennek biztosítékai:

a közigazgatás szerveit képviseleti szervek hozzák létre hatáskört, feladatot képviseleti szervek állapítják meg magas beosztású vezetőket képviseleti szervek választják a közig szerveket, illetve vezetőit beszámoltatják, ellenőrzik

A bíróságok és a közig kapcsolata: Általában mellérendelt, de a bíróság köteles alkalmazni a közig által szabályszerűen alkotott és a törvényekkel nem ellenkező jogszabályokat, másrészt törvényességi felügyeletet, ellenőrzést is gyakorol (a bíróság) a közig szervezet fölött. A bíróság döntései a közig szervekre nézve kötelező erejűek. IGAZGATÁSTUDOMÁNY A KÖZIG SZERVEZETÉRŐL Szervezetalakító elvek: 1. A közig szervezetének belső felépítése (Gulick tudós dolgozta ki). Cél, eljárás, személyek/dolgok, és földrajzi

hely szerint tagozódik a szervezet. Cél: egy nagy osztály, ahol mindenki egy cél érdekében dolgozik. Pl. Eügy-i osztály, oktatási osztály. Eljárás: egy egység, akik vagy ugyanazt az eljárást, technológiát alkalmazzák, vagy azonos szakértelemhez

kötött munkát végeznek. Pl. jogászok Személyek: egy osztályban tömörülnek mindazok, akik v.milyen szempontból azonos ügyeket intéznek. Pl.

szociális igazgatás (a rászorultakkal foglalkoznak) Tárgyak. szerinti tagozódás az erdészeti igazgatásban jellemző. Földrajzi tagozódás: a helyi közig felépítésére jellemző.

KároliO

nline

.com

5

2. Kettős tagozódás az igazgatás-tudomány szerint: Vertikális tagozódás (földrajzi tagozódás) a kormányzási központ és a települések között közvetítő

állomások épülnek ki (kettős céllal: ellenőrzésre és helyi infó gyűjtésére). Ezek eredménye: a helyi érdekek érvényesülése, kormányzás hatékonyságának növelése. A szintek száma max. 7! (fővonal: központ-település)

Horizontális tagozódás az azonos tevékenységek végzésére külön részlegeket hoznak létre, szakmai személyzet alkalmazásával. Először és legkiterjedtebben a közig központi színterén megy végbe a horizontális tagozódás. Szakmai tagozódás: külügy, belügy, igazságügyi minisztérium. A túlzott specializálódás viszont veszélyes: nem áttekinthető. Helyi szinten kisebb mértékben megy végbe a tagozódás.

Igazgatási szervek struktúrája: belső szervezeti viszony Gulick line-staff modellje (vonal-törzskar) érvényesül a szervezetekben. A line a szervezeti hierarchiát fejezi ki. Míg a staff a szervezet működését biztosítják. A hierarchiában a vezetés egysége érvényesül: mindenkinek egy főnöke van. Ez a modell inkább a katonai szervezetekben érvényesül. Span of control elve: szervezési alapelv. Az igazgatási szervezet hatékonysága nő, ha minimumra csökkentjük azoknak a szinteknek a számát, amin keresztül az ügy keresztül megy a döntésig. Urwick (1940) megbecsülte, hogy egy főnök hatékonyan hány beosztottat képes irányítani 4-6 főt. Később módosult: a csúcsvezetők 4 főt, a többi vezető 8-12 főt. Funkcionális szervezeti modellben: a szakértelem minden szinten befolyásolja a döntéshozót. Irányítás nem egy helyről jön, hanem minden vezető a saját vezetőjétől kapja az irányítást. Testületi szervezeti modell: a modellt a hatalom, a vezetési-döntési jogosultság megoszlása jellemzi. A tagok egyenjogúak, nincs hierarchia. Pl. képviseleti szervek, bírói testületek A SZOCIOLÓGIA a közig-et bürokratikus szervtípusként kezeli. A bürokratikus szervezettípus jellemzői: (MAX WEBER) 1. Szabályok szerinti működés: rögzített szabályokkal, egyetemesen rendezett hatósági hatáskörök alapján működik

a feladatokat a szervek szabályozott képességgel rendelkező személyek alkalmazásával látja el 2. Hierarchia: a hivatali hierarchia és szolgálati út elve a hatóságok alá-, fölérendeltsége felsőbb felügyelet 3. Visszakereshetőség: ügyvitele eredetiben, vagy másolatban őrzött iratokon, továbbá alárendelt hivatalnokok és

írnokok testületén alapul 4. Szakképzés kérdései: a hivatali tevékenység szakképzést igényel szakmává válik 5. Fizetési rendszer: a hivatalnokok rögzített (funkciótól és szolgálati időtől függő) fizetési rendszere 6. Nyugdíjrendszer bevezetése A bürokratikus szerv optimális lehetőséget nyújt a munkamegosztásra, az ügyek kiszámítható szabályok szerinti elintézésére. A Weber-féle bürokratikus szervezetet először Elton Mayo és Fritz Rothlisberger kérdőjelezte meg. Szerintük az informális szervezet u.olyan jelentős tényező a szervezetben, mint a rendszerezettség (pl. csoporthoz tartozás). A Weber-féle bürokratikus szervezet Merton és Gouldner (amerikaiak) szerint nem mindig, és nem mindenben hatékony (belső ellentmondások gyengítik) pl. a döntési hatalom telepítése. A döntési hatalom a bürokratikus szervezeten belül oda települ, ahol a szervezet belső stabilitása, a szerv funkcióinak megvalósítása szempontjából az a legelőnyösebb. Ezzel a döntéshozó eltávolodik a döntések végrehajtásának szintjétől. Ennek eredmény: azok, akik döntenek, nem ismerik közvetlenül azokat a problémákat, amelyekben dönteniük kell, akik pedig ismerik a problémákat, azoknak nincs hatalmuk arra, hogy döntsenek. A bürokratikus szerv tehát lényegében egy sor egymásra helyezett rétegből áll, amelyek között a kommunikáció igen rossz. Michel Crozier (francia): „A bürokrácia jelensége” című műve jelentős volt. Szerinte a bürokratikus szerv ördögi kört alkot. A bürokratikus szervezet mindenhez merev (pl. hibák korrigálásához). A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK OSZTÁLYOZÁSA. 1. A közig szervek működési területe szerint:

Országos: ha működési területe az ország egésze. Vagy központi: ha országos, de közös a működési terület azonossága (pl. honvédelmi minisztérium)

Helyi szervek: működésüket csak az ország 1-1 körülhatárolt területén belül fejthetik ki. (községi önkorm.) A központi és helyi szervek NEM egyenjogúak! A központi szerveket megilleti a szabályozás (a központi szervek jogszabályokat alkotnak), és az ellenőrzés joga (jogszerű működés, ill. anyagi támogatások előírásszerű felhasználásának ellenőrzése). + utasítás, irányítás joga számos helyi szervvel szemben.

KároliO

nline

.com

6

2. Egyéb osztályozások: A központi szervek dominanciájánál hierarchia jellemző. Az azonos szintű közig szervek egymás közti

kapcsolatára a mellérendeltség, egyenlőség jellemző. A mellérendeltség gyakoribb. De a központi szervek egymáshoz képest különböző erősségű jogkörrel rendelkeznek (legerősebb jogosítvány a pénzügyminisztériumokat illeti meg).

Egyszemélyi vezetés alatt működő (line-staff) és területi (testületi) elv szerint működő közig szervek. Tipikus (általános hierarchikus elrendezésbe tagozódik) és atipikus (pl. Fr.or a közig hierarchián kívül

álló szervek, mint a versenyhivatal v közüzem, közintézet) Civil/polgári (közszükségletek kielégítésére irányul, pl. eügy) és rendészeti (a tsd-i béke megőrzése)

A KÖZIGAZGATÁS KÖZPONTI SZERVEI. Az állam tevékenységét tv.hozó, végrehajtó és igazságszolgáltató jellegére oszthatjuk fel tartalma alapján. A tv.hozó feladatokat a képviseleti szervek, az igazságszolgáltató feladatokat a bíróságok látják el. A végrehajtást a legtöbb országban központi szinten, két szervtípus látja el: államfői, kormányfői feladatok ellátására kiépült szervek a végrehajtó hatalom központi szinten a legtöbb országban dualista, kettős. (Európa) Kivéve a prezidenciális köztársaságokban (USA, Mexikó), ahol a végrehajtás monolitikus. Tehát az elnök felel a végrehajtásért. Itt a közig = a végrehajtó hatalommal. A félprezidenciális köztársaságokban az államfő nagyobb súllyal rendelkezik (pl. Franciaország, Oroszország). Közigazgatási szervezet a kormányfő köré tömörült, kiépült végrehajtó szervezet Köztársasági elnök: a végrehajtó hatalom államfői feladatát látja el. Sólyom László a köztársasági elnök jelenleg Államfői funkció: (többnyire ceremoniális funkciók)

A közig központi vezetőinek kinevezése, felmentése (formális jogkör) A fegyveres erők legfelső irányítása (formális jogkör) A diplomácia legfelső szintű irányítása (formális jogkör) a köztársasági elnök képviseli nemzetünket:

kinevezi és fogadja a követeket, nagyköveteket, nemzetközi szerződéseket kötnek. Törvények, kezdeményezések kihirdetése

Kormányfői funkciók: Az államigazgatás egészének irányítása (közvetlen v közvetett irányítása) A gazdaság, kultúra, eügy., tervezés, és pénzügyek irányítása A kül- és belpolitika alapjainak kidolgozása, végrehajtásának megszervezése A közbiztonság védelméről gondoskodás, a honvédelem megszervezése

Magyarországon 1989 októbere óta a köztársasági elnök az államfői jogok gyakorlója. A köztársasági elnök hovatartozásáról az alkotmány nem rendelkezik Mor-on, szerepét a nemzet egysége, ill. az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésben jelöli meg. Az Alkotmánybíróság a köztárs.-i elnököt kiemelte a végrehajtó hatalomból. A közigazgatás feje Magyarországon egyértelműen a kormány. Kormányzati hierarchiába tartozó független központi közigazgatási szervek:

Közvetlen kormány alárendeltségben működnek a minisztériumok (erről az Alkotmány is rendelkezik), ezen kívül néhány más nem minisztériumi formában működő egyéb szerv (pl.: OEP, ONYF, KSH).

A többi központi közigazgatási szerv, közvetve van alárendelve a kormánynak, a kormány azonban jogosult az államigazgatás bármely ágát, bármelyik szintű szervét közvetlen felügyelete alá vonni.

Külön kategória: a fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség). A kormánynak itt megosztott irányítási hatásköre van az OGY. és a köztársasági elnök osztozik az irányításban. A 2004. évi CV. tv. a honvédség irányítását, politikai felelősségét ruházza a kormányra. Minden olyan felelősségi kört magában foglal, mely nem tartozik az OGY. és a köztársasági elnök hatáskörébe.

A Rendőrséget is a kormány irányítja, de a Belügyminisztériumon keresztül. Irányítási jogköre kisebb, mint a honvédségnél. mindössze kinevezés, felmentésre vonatkozhat

Független igazgatási szervek: USA pl. Szövetségi Kereskedelmi Bizottság (Federal Trade Commission), Fr.or. pl. Conseil d’État (Államtanács), Tőzsdebizottság, ill. Commission de régulation de l’électricité (2000).

A Mor-i független közigazgatási szervek jellemzői:

o törvények szabályozzák jogállásukat, o nincsenek beillesztve a hagyományos közig struktúrába, o függetlenségüket garanciák védelmezik, o szabályozási és beavatkozási jogokkal rendelkeznek o és felelősséggel az OGY-nek tartoznak

A Mor-i független igazgatási szervekre példa: o Állami Számvevőszék: 1989. évi XXXVIII. tv. az OGY pügy-i, gazd-i ellenőrző szerveként jelöli meg.

Az OGY-nek van alárendelve. Kts.vetését maga állítja össze. Tipikusan államigazgatási tev-et végez. o Gazdasági Versenyhivatal: az OGY kifejezetten versenyjogi jogviták elbírálására hozta létre. Kizárólag

az OGY-nek tartozik felelősséggel. Feladatot számára csak tv írhat elő. Fő tev.: versenyfelügyelet ellátása. o országgyűlési biztosok: feladatuk: az alkotmányos jogok sérelmét előidéző cselekvéseket vizsgálják,

orvosolják. Eljárásuk során függetlenek, mentelmi jog illeti meg őket. Tev-ük: közigazgatási jellegű.

KároliO

nline

.com

7

Mor-on az ügyészség jogilag nem központi közigazgatási szerv, ténylegesen mégis az. az ügyészség 1949-től önálló szervtípussá vált. Szeretnék újra az igazságügyi miniszter irányítása alá helyezni sokan, mondván, hogy a kormány nem vállalhat felelősséget a jogszabályok betartatásáért, ha ez a szerv teljes mértékben kívül áll a kormány hatáskörén, felelősségi körén. A központi igazgatás szintjei Az teszi egységessé az ide tartozó szerveket, hogy mindegyik országos hatáskörrel rendelkezik, és mindegyik az általa képviselt igazgatási szféra csúcsán helyezkedik el. Pl. a Gazdasági Minisztérium az ipar és kereskedelem igazgatásának legmagasabb szintű szerve. Felette hasonló jellegű szerv már nem található, csak a kormány (ami más jellegű). A központi igazgatásban 3 szint épült ki Magyarországon (ahogy más országokban is): 1. adminisztráció szintje: adminisztráció = szakigazgatás. A központban az adminisztrációt a minisztériumok, és

más nem minisztériumi formában szervezett országos főhatóságok látják el. Jellemzői: Az ügyek folyamatos, mindennapos intézését végzik el legalacsonyabb szint Az itt alkalmazott szakemberek száma 10 ezer A legmagasabb fokú szakértelemmel rendelkező szakértők, köztisztviselők végzik a feladatok ellátását Politikai kulcsszerep (nemcsak végrehajtás, hanem politikai szerepvállalás) Különös hatáskör (csak bizonyos közigazgatási ügyekkel foglalkozhatnak)

2. a koordináció első szintje különböző előkészítő, tanácsadó, véleményező szervek, bizottságok alkotják (az

ügyek csak részleges egybehangolása történik). A szakigazgatás merevségét igyekszik feloldani ez a szint. A koordináció szükségessége (4 dolog): összhangot szükséges biztosítani az érintett igazgatási szervek tevékenységében biztosítani kell az államigazgatás egységét, az ügyek intézésének egységét koordináció nélkül nincs

hatékonyság, se a közérdek egységes értelmezése a kormányt tehermentesíteni szükséges bizonyos kérdések előkészítésével a kormányszintre nem tartozó

kérdések kiszűrése társadalmi érdekcsoportok bevonása az államigazgatási döntési folyamat előkészítésébe kifejezésre juttatják

az általuk képviselt rétegek álláspontját

A koordinációt végző szervezetek formái (sokfélék lehetnek): minisztériumok, illetve főhatóságok mellett vagy azok keretében működő testületek E testületeket a

kormány hívta létre, azért, h a koordinációt ágazati szinten biztosítsa. Pl. Egészségügyi Tudományos Tanács szuperminisztériumok az önálló ágazatként működő minisztériumokat összevonják egyetlen

minisztériumba. A koordináció így belső feladat lesz. Pl. a Kulturális és Oktatási Minisztériumból 1980-ban létrejön a Művelődési Minisztérium, vagy az Ipari Min. és a Ker.-i Min. egyesül Ipari és Ker-i Minisztériummá

interminiszteriális bizottságok a kormány hozza létre saját tanácsadó, véleményező szervként. Döntési hatáskörűk nincs. Ilyen pl. a Nemzetbiztonsági Kabinet. Más bizottságok nem a kormányt, hanem a miniszter vezetési tevékenységét segítik.

kormánybizottságok interminiszteriális jellegűek ezek is, csak bizonyos kérdésekben a kormány nevében és helyett is döntést hozhatnak! Pl. korábban a Honvédelmi Bizottság, de most egyetlen ilyen sem működik. Az Alkotmány alapján bármikor létrehozhatók meghatározott feladatkörök ellátására.

3. a koordináció második szintje (az ügyek komplex összefüggéseinek feltárása): a kormány.

A kormány szerepe hármas: ellátja a koordináció koordinációját összehangolja a tanácsadó, véleményező koordinációs szervek

tevékenységét államigazgatási szerepkör dönt az államigazgatás hatáskörében tartozó legfontosabb kérdésekben államigazgatási szerepkör és részt vesz az ország kül- és belpolitikájának kidolgozásában kormányzati feladatkör

Államigazgatási szerepkör: a kormány a legmagasabb fokon áll, minden szintű és jellegű államigazgatási kérdéssel közvetlenül foglalkozhat. A már felmerült ügyek elintézési módja. A döntési jogosultságot szeretik a szervek áthárítani más szervekre. A kormány nem tudja hova továbbhárítani a felelősséget döntési kényszer, mivel ő helyezkedik el a legmagasabb fokon. Kormányzati szerepkör: a jövőben felmerülő feladatok elintézési módja. Az ország gazd-i fejlődésének kívánt ütemét, tv.tervezetek koncepcióját kell meghatározni. Ebben a feladatkörben jár el: az OGY, a köztársasági elnök, és a kormány. De a kormány a kormányzás legaktívabb állami szerve.

Adminisztráció a folyamatos, mindennapos munkavégzés jellemző Koordináció mindkét szintje az időszakos, rövid ideig tartó munkavégzés a jellemző. Adminisztráció a feladatok ellátásáról nagy létszámú apparátus gondoskodik nálunk Mo.-on a koordinációs szinteknek vagy nincs önálló saját apparátusa, vagy ha van, az igen kis létszámú.

KároliO

nline

.com

8

Minisztériumok és országos főhatóságok: Az adminisztráció legmagasabb szintjén Mor-on: két különböző szervezeti formában működő szervezet helyezkedik el: a minisztériumi és a nem minisztériumi formában működő, különböző jellegű, elnevezésű országos hatáskörű államigazgatási szerv ( főhatóság). Azonosság a 2 szerv között:

országos hatáskörűek különös hatáskörrel rendelkeznek meghatározott igazgatási ágazat csúcsszervei

Különbség:

1. politika-szociológia szempont alapján: a minisztériumi jogállás az adott igazgatási ágazat kiemelkedő jelentőséget szimbolizálja. A miniszter

politikai súlya teszi a minisztériumot jelentős szervé. a szervek közötti hierarchia a szervek vezetői közti hierarchiára vezethetők vissza. az országos főhatóság valamely miniszter közvetlen felügyelete alatt működik. Kb. 30 ilyen van.

2. jogi-alkotmányjogi szempont alapján: (lehet szervezeti és személyi jogosítvány különbségéről beszélni) a szervezetek különbsége:

o minisztériumot csak OGY létesíthet, országos főhatóságot a kormány is létrehozhat o minisztérium keretében működhet országos főhatóság, fordítva nem

a vezetők személyi jogosítványaik közti különbség: o a miniszterek tagjai a kormánynak, az országos főhatóságok vezetői nem o a miniszterek normaalkotási hatásköre szélesebb, rendeletet, jogszabályokat is alkothat, az

országos főhatóságok vezetői jogszabályt nem alkothatnak, csak utasítást bocsáthatnak ki Minisztériumok és főhatóságok típusai:

1. stabil és változó A stabil minisztériumok és főhatóságok: a politikai hatalomgyakorlás vezető szervei. Önálló szervek. Pl.

belügyminisztériumok. A legközvetlenebbül fejezik ki az állam lényegét belső rendfenntartás. A változó min.-ok és főhatóságok: a gazdaság, szolgáltatás igazgatásában tevékenykednek. Korábban a

SZU-ban, NDK-ban a gazd-i minisztériumok maguk is gazdálkodtak amellett, hogy irányították a gazd-ot. 2. kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó, illetve végrehajtó

A kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó min-ok és főhatóságok: a kormány tevékenységét segíti, támogatja. Pl. a PM (pénzügyminisztérium) és a KSH (főhatóság).

Végrehajtó minisztériumok, főhatóságok: általánosabb jellegű kérdésekre koncentrálnak: népjóléttel, belügyekkel, művelődéssel, közoktatással, stb. foglalkozó, operatív, naponta jelentkező gyors intézkedést igénylő kérdések intézésének szervei. Felügyeletük alatt működnek közüzemek és közintézetek.

Minisztériumi struktúrák:

1. Klasszikus modell (klasszikus minisztérium) Miniszterek jönnek-mennek, a minisztérium marad A minisztérium kettőssége: egyrészt politikai szerv, másrészt adminisztrációt végző legmagasabb fokú

szervezet. Egy szervezeten belül fut össze a politikaformálás és a politikai végrehajtás! a) Francia koncepció: a minisztérium az adminisztráció csúcsa a miniszter az admin. vezetője b) Angol koncepció: a miniszternek nem kell feltétlenül az adminisztráció főnökének lennie. Az angol

miniszter nem feltétlenül tagja a kormánynak, viszont nagyobb szabadságot élvez (nem tartozik felelősséggel a miniszterelnöknek)

Magyarország minisztériumainak struktúrája a klasszikus modellhez hasonlít. A minisztériumok egységesítik a politikai és adminisztrációs funkciókat. A funkciók aránya azonban változó minisztériumonként.

2. Svéd modell (svéd minisztérium) a klasszikus modell kettős jellegét (politika, adminisztráció) megszünteti, a minisztérium csak

politikaformáló szerepét tartja meg. Külön szerv van a politika kidolgozására és végrehajtására is! Az adminisztráció (=végrehajtás) az autonóm hatóságok feladata.

A politika formáló funkciót kis létszámú, fiatal személyzettel rendelkező szerv látja el (minisztérium), a végrehajtó funkciót nagyobb létszámú, idősebb, tapasztaltabb személyzettel rendelkező szerv látja el (autonóm hatóság). A 14 svéd minisztériumban az alkalmazottak létszáma max. 1500 fő.

Minisztériumi tagozódás: a klasszikus modell az alapja

I. Politikaformálás szervei A minisztérium vezetője a miniszter (egyszemélyi vezetés alatt működő szerv a minisztérium). 12 db minisztérium van A minisztérium a miniszter hivatala, munkahelye. Egyedüli feladata, hogy a minisztert segítse feladatai ellátásában. Minisztérium létesítéséről, felszámolásáról az OGY. határoz. A miniszter nem rendelheti el megszüntetését. A minisztérium feladatkörét a kormány határozata állapítja meg. A miniszter nem módosíthatja a feladatokat.

KároliO

nline

.com

9

A miniszter felelős a minisztérium egész tevékenységéért. A miniszter állapítja meg a döntési jogkört (hogy fenntartja-e magának a közvetlen döntési jogkört, vagy átruházza). A miniszter a minisztériumát a kormányban képviseli, irányítja a minisztériumot, mint hivatalt. Helyetteseit nem a miniszter nevezi ki, vagy bízza meg (bár a legtöbb országban jogilag szabadon választják meg). A miniszter a rábízott feladatait helyettesei, minisztériumi bizottságok segítsége révén látja el. A miniszterek összetétele változik akár az állam jellege, akár a divatban lévő kormányzati felfogás alapján. Miniszteri tisztség betöltéséhez az 1997. évi LXXIX. tv. nem ír elő iskolavégzettségi korlátozást, minimumot. Elegendő a büntetlen előélet, a magyar állampolgárság, és a választójoggal való rendelkezés. állampolgári egyenlőség Ténylegesen azonban mégis a döntő többség felsőfokú képzettséggel rendelkezik. A miniszter helyettesei Miniszter államtitkár (miniszter helyettese) helyettes államtitkár (közig. államtitkár helyettese) A miniszter a többirányú feladatoknál helyetteseire támaszkodhat. Első kategóriájú helyettes: az államtitkár. Az államtitkár feladatköre

Az államtitkár a miniszter teljes jogkörű helyettese és segítője. (aláír, képvisel, de nem szavazhat) Egy minisztériumban egy államtitkár működhet. Az államtitkár tevékenységét a miniszter irányítja. A politikai államtitkár a politikát képviseli, a közig. államtitkár a szakmát képviseli.

A tv.hozás szerint az államtitkároknak 3 típusa van:

1. Politikai államtitkár A miniszterelnök javaslatára (az illetékes miniszter véleményét kikérve), a köztársasági elnök nevezi ki vagy menti fel. A politikai államtitkár szerepe kettős: miniszterét az OGY-en teljes jogkörben v a kormányülésen információszerzés erejéig (szavazati jog nem illeti

meg) helyettesíti, ill. a párt megbízottjaként alkotmányos jogcímen részt vehet az adott minisztérium vezetésében.

Kb. 3 politikai államtitkári pozíció = 1 miniszteri tisztséggel. 1 minisztériumban 1 politikai államtitkár tevékenykedik. A Miniszterelnöki Hivatalban max. 4 fő. 2. Közigazgatási államtitkár A közig. államtitkár szorosabban kötődik a miniszterhez, mint a politikai államtitkár. A miniszter választására, a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki vagy menti fel. A közig. államtitkár független a minisztertől, hiszen megbízása határozatlan időre szól (nem függ a minisztertől). Funkciója: szakmai jellegű. A függetlenség relatív, mert az adott miniszter bármikor kezdeményezheti a közig. államtitkár felmentését. Feladata: A minisztert a minisztériumi hivatal vezetésében tehermentesíti (a 3-600 fős minisztériumi hivatal igazgatója) A szakismeret annyira fontos, hogy kritérium a pozíció betöltésére (az OGY. bizottsága nyilvánosan vizsgálja) Felsőfokú iskolai végzettséggel kell rendelkeznie

2006. júliusban megszüntette a kormány a közigazgatási államtitkári posztot (és a helyettes államtitkárt is). Azóta koordinációs zavarok és kapacitásproblémák mutatkoznak több minisztériumban. Elhamarkodott döntés volt a poszt megszüntetése – hangoztatják vezető kormánypárti politikusok. Úgy tudjuk, a minisztériumoknak jövőre újra lesznek szakmai irányítóik, már csak az elnevezés és a hatáskör kérdéses. Az igazságügyi tárcánál vizsgálják, milyen formában lehetne visszaállítani a közigazgatási államtitkári posztot. A korábbi minisztériumi struktúra visszaállításának esélye nem túl nagy. A kormánypártok tavaly nyáron az alkotmányból is törölték a hatékony kormányzás legfőbb akadályának kikiáltott közigazgatási államtitkári funkciót. A poszt visszaállításához így most tv.módosításra volna szükség, ami egyet jelentene a közigazgatási rögtönzések kudarcának nyílt beismerésével. 3. Címzetes államtitkár A miniszterelnök megbízottja (nem a miniszteré)!

Helyettes államtitkárok: A miniszter munkáját segítik. A miniszter nevezi ki a közig. államtitkár javaslatára, határozatlan időre. Szakmai kompetenciával rendelkeznek A közig. államtitkár irányítása alatt v.milyen szakterület vezetéséért vállalnak felelősséget 1 minisztériumban 4 helyettes államtitkár nevezhető ki

Miniszteri segédszervek: A minisztert politikaformáló feladatainak ellátásában különböző, e célra létrehozott szervezeti egységek segítik. Mint pl. minisztériumi titkárságok, jogi osztályok, sajtóosztályok, főosztályok. 1990 tavaszától a magyar minisztériumokban kialakultak a kabinetek, mint a legfontosabb segédszervek. Kabinet: a miniszter bizalmas titkársága, a minisztérium kulcsszerve. A kabinet létszáma általában 20-40 fő. A miniszteri kabinetet a kabinetfőnök közvetlenül vezeti, akinek tevékenységét a miniszter irányítja. A kabinet dolgozza ki a miniszter politikai beszédeit, irányítja a többi minisztériummal való együttműködést.

KároliO

nline

.com

10

Miniszteri bizottságok: tanácsadó, koordináló, véleményező feladatokat ellátó bizottságok, tanácsok. A miniszterek hívják létre. Számuk több száz. Pl. Kulturális Örökségek Minisztériuma, vagy a Múzeumi Tanács.

Létrehozásuk időtartama lehet meghatározott (egy bizonyos feladat ellátására), vagy meghatározatlan. Összetételük változó: 3 csoportjuk van: az adott szervek képviselői, a pártok képviselői, és tudósok, kutatók Mandátumuk alapján 2 csoportjuk van: a szervek képviselők mandátuma kötött (kötelesek az őket delegáló

szervezet álláspontját képviselni), a tudósok, kutatók mandátuma kötetlen (álláspontjuk független, szabad). A bizottságok többsége ügyrend és munkaterv alapján működik. A működéshez szükséges anyagi eszközöket a minisztérium biztosítja.

II. Politikai végrehajtás szervei a minisztériumokban (adminisztráció)

A minisztérium végrehajtó szerveinek feladata a jogszabályokban a miniszterre, ill. a minisztériumra ráruházott, vagy a miniszter által megállapított feladatok ellátása. Szervező, irányító, és hatósági jogkör (engedélyt adnak, tiltanak, fellebbezést elbírálnak) hármassága jellemzi őket. Időnként részt vesznek a politikaformálásban is, némely minisztériumban. A konkrét szervezeti felépítés sajátos, mert minden minisztériumban más és más a feladat. Személyi állománya: általában szakma orientált. Pl. az Oktatási Minisztérium pedagógusokkal van tele. Országos főhatóságok: országos hatáskörrel rendelkező államigazgatási szervek, melyek vagy a kormánynak alárendelten, vagy egy miniszter felügyelete alatt elkülönülő feladatokat látnak el. Önállóságukat nem veszítik el. Nem minisztériumi formában működnek, tehát vezetői nem tagjai a kormánynak. Számuk kb. 30-35 lehet. Többségük újonnan jelentkező államigazgatási feladatokat lát el. Hivatal, szolgálat vagy főfelügyelet néven fut legtöbbjük: Magyar Energia Hivatal, Nemzetbiztonsági Hivatal, Országos Meteorológiai Szolgálat, Közlekedésügyi Főfelügyelet, stb., vagy parancsnokság néven: VPOP. Kormányfajták:

Minisztertanács: kollektív, testületi formában működő kormány. Mindenki egyenjogú fél. 1945-89 között a magyar kormány így működött.

Egyszemélyes vezető: prezidenciális köztársaságokban (USA, Mexikó). Az elnök egy személyben felelős a végrehajtásért. Egy személyben kormányfő és államfő. Felelősségét senkivel nem oszthatja meg.

Kabinet v kancellári kormányzás: változó összetételű, összetételét a kormányfő szabadon határozhatja meg. Tagjai nem egyenjogúak. A kormányfőt nem lehet leszavazni.

Mor-on a jelenlegi kormány testületi szerv. Döntéseit a tagok szavazataival hozza. A tagoknak egyenlő szavazati joguk van. A tagokat kötelező minden ülésre meghívni. minisztertanács A legutóbbi alkotmánymódosítások azonban a kabinet-jelleg irányába mozdítottak el. Kormány =/= kormányzással. A kormány sajátos jogállású állami szerv. A kormányzás tevékenység, melynek ellátásban a kormány is részt vesz. A magyar kormány kiemelkedő szerepe a gazdaság fejlesztésében, a szociális jólét biztosításában, és az élet minőségének védelmében van. Feladata még az államigazgatás rendszerének felépítése, irányítása, ellenőrzése is. A kormány az önkormányzatok működése felett törvényességi ellenőrzést gyakorol. A kormány különböző rangú és elnevezésű miniszterekből áll össze. A miniszterelnök az első számú tagja a kormánynak. A magyar kormány 1848-1949 között

Az első független magyar kormány 1848-ban alakult meg (független, felelős magyar minisztérium), az 1848. évi III. törvénycikk alapján.

Hazánkban, ez időszakban 42 kormány működött. A kormányok élén 33 miniszterelnök állt. 1949. évi XX. tv. – az első írott magyar alkotmány A kormány minisztertanácsi formában működött. A kormány vezetőjének elnevezése: minisztertanácsi elnök. 1989-től miniszterelnök.

A különböző típusú kormányok élén eltérő elnevezésű és jogkörű vezetők állnak. A kabinet jellegű kormányon vezetői: prime minister (Nagy-Britannia), premier ministre (Fr.or), kancellár (Németor). Jogkörűk nem azonos: a német és angol kormányfő a végrehajtó hatalom nagy részét birtokolja, a francia osztozik a köztársasági elnökkel, és csak kis része illeti a vezetőt. A Miniszterelnöki Hivatal A Miniszterelnöki Hivatal a miniszterelnök munkaszervezete. A hivatal a kormány, az elnök, a tárca nélküli miniszterek, a kormánybizottságok, a politikai államtitkárok, kormányszóvivők, kormánybiztosok és a titkárság munkaszervezete. A Miniszterelnöki Hivatal tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A Miniszterelnöki Hivatalt a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter vezeti.

KároliO

nline

.com

11

Feladatai: a kormány testületi működésével összefüggő feladatkör féléves időtartamra szóló munkaterv tervezetének előterjesztése: a munkaterv alapján dolgozik a kormány a kormány ülésein jegyzőkönyvet vezet a hivatal (őrzése is a hivatal feladata) a hivatal gondoskodik a kormány döntéseinek kihirdetéséről, közzétételéről a hivatal közreműködik a kormány OGY-sel való kapcsolattartásában egyéb feladatok a jogszabályok előkészítésével és kihirdetésével kapcsolatban a kidolgozás fázisában a

hivatal szerepe jelentős. A végleges megszövegezésben ő a főszereplő. Legfontosabb feladata a közzététel. a hivatal szerkeszti a Magyar Közlönyt (a Magyar Köztársaság hivatalos lapját), és gondoskodik arról, hogy

benne csak olyan miniszteri rendeletek jelenjenek meg, melyek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. előírásainak megfelel.

a hivatal gondoskodik a kormány által alkotott rendeletek és határozatok nyilvántartásáról a hivatal gondoskodik a miniszterelnökhöz érkező bejelentések, javaslatok és panaszok kivizsgálásáról a hivatal szerepe adminisztratív, szervezési és politikai jellegű a hivatal bizalmi szervezet

A kormány működésének formái: A kormány ülései A kormány legfontosabb működési formája a tagok és vezetők összejövetele, a kormányülés. A Kormány a feladat- és hatáskörét a miniszterelnök vezetésével, testületként gyakorolja. A Kormány rendszeresen - általában hetenként - tart ülést. Időtartalma rövid, jelentősége nagy. Az ülés napirendjének javaslatát a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára készíti el és küldi ki az ülés résztvevőinek. A végleges napirendről a Kormány dönt. A Kormány ülése a benyújtott előterjesztések, jelentések megtárgyalásából, döntések meghozatalából, szóbeli konzultációból és bejelentésekből áll. Csak azzal foglalkoznak, amikkel már sokan egyetértettek. A Kormány ülésén részt vesznek a Kormány tagjai, tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek. A meghívás személyre szólóan történik, az ülésen csak a meghívott vehet részt. A Kormány tagjai a Kormány ülésén kötelesek részt venni. E kötelezettség alól a miniszterelnök adhat felmentést. A Kormány határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. A Kormány tagjait a testületi döntések meghozatalában egyenlő szavazati jog illeti meg. A döntéseket szavazattöbbséggel hozzák, szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését a miniszterelnök mondja ki. A Kormány a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve. A Kormány irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá nem tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek a tevékenységét. A kormány kiegészítő jellegű tevékenysége még: a kabinet, kormánybizottság, kollégium, tanácsadó testület és kormánybiztos. Döntési jogkör nem illeti meg őket. Tevékenységükre az előkészítő, tanácsadó, véleményező jellemző illik. Kormánybiztos: egy személyben képviseli a kormányt, a kormány nevében jár el. Kormánybizottságok (kormánykabinetek) Néhány miniszterből álló kabinet. 1990-ig kormánybizottság, 1990 után kormánykabinet elnevezés vált általánossá. A funkció és a feladatkör változatlan maradt. Kormánykabinet =/= miniszterek mellett működő kabinettel. A miniszterelnök bizalmas titkársága. A kormánykabinetek száma 6-9 főből áll. A kormány döntését készítik elő. 2005-ben még 5 kabinet működött. Most 2006-ban 3 kabinet működik: gazd-i, nemzetbiztonsági, tsd.politikai kabinet. Kormánybizottságok, kabinetek 1068/2006. (VII. 13.) Kormány határozat – a Kormány kabinetjeiről A Kormány gazdasági, költségvetési kérdések véleményezésére, illetőleg gazdasági, költségvetési döntéseinek előkészítésére Gazdasági Kabinetet létesít. A Gazdasági Kabinet vezetője: a pénzügyminiszter; A Gazdasági Kabinet működési feltételeiről a Pénzügyminisztérium gondoskodik. A Kormány a nemzetbiztonsággal kapcsolatos feladatainak összehangolására Nemzetbiztonsági Kabinetet létesít. A Nemzetbiztonsági Kabinet vezetője: a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter; A Nemzetbiztonsági Kabinet működési feltételeiről, feladatainak ellátásáról a Miniszterelnöki Hivatal gondoskodik. A Kormány a társadalompolitikai jelentőségű döntéseinek előkészítésére Társadalompolitikai Kabinetet létesít. A Társadalompolitikai Kabinet vezetője: a szociális és munkaügyi miniszter; A Társadalompolitikai Kabinet működési feltételeiről a Szociális és Munkaügyi Minisztérium gondoskodik. A Kabinet ülésén a minisztert az államtitkár helyettesítheti. Az állandó és eseti meghívottak az ülésen tanácskozási joggal vesznek részt. A Kabinet az állásfoglalásait szótöbbséggel hozza.

KároliO

nline

.com

12

A KÖZIG HELYI SZERVEI A helyi igazgatás a központi igazgatás ellentéte, tehát nem országos kiterjedésű szerv. Helyi igazgatás: a helyi szervek által végzett helyi ügyek igazgatása. Centralizáció: az igazgatási hatalom az ország minden részében egységes, nincs helye a helyi, szakmai és egyéb specifikumok figyelembe vételének. A centralizáció az egyik legfontosabb igazgatás-szervezési elv. A honvédelem, a közbiztonság csak centralizált módon szervezhető meg. A centralizáció igazgatási előnyei: lehetővé teszi az erők gyors koncentrálását; bonyolult, költséges feladatok megoldását (űrhajózás, járványok megfékezése). A centralizált közigazgatásban az igazgatási hatalom (azaz döntési hatalom, ami = hatáskör), a központi igazgatás (többnyire) a kormány kezében összpontosul, illetve a hierarchia elve törés nélkül érvényesül. A centralizáció mértéke különböző lehet. De a központi halatomnak akarata érvényesítéséhez közvetítői állomásokat (regionális, megyei, települési hivatalokat) kell létesítenie. Ezt kétféleképpen lehet:

A közvetítő állomás a hierarchikus láncolatnak csak egy láncszeme. Szerepük: parancs továbbítása, ill. parancs végrehajtása. A centralizáció itt egyben a hatalom koncentrációját is jelenti. A döntési hatalom egy kézben összpontosul.

A közvetítő szervek hatáskörrel rendelkeznek, döntési jog illeti meg őket. Itt is érvényesül a hierarchia, a központ bármikor megvonhat, és adhat hatásköröket, ill. megváltoztathatja a helyi közvetítő szerv döntését. Ez a dekoncentráció. A dekoncentráció a centralizációhoz kapcsolódik, és nem a koncentrációhoz!!! Dekoncentráció esetében a helyi szerveknek nincs önállóságuk. Vezetőit a központi közig szervek nevezik ki

A decentralizáció lehetővé teszi az igazgatottak részvételét, bekapcsolódását az őket legközvetlenebbül érintő döntések meghozatalába. A helyi ügyek helyi intézésével lehetőség nyílik a helyi erőforrások hatékonyabb kihasználására, az ügyek gyors intézésére, mivel a helyi szervek jól ismerik a döntések alapjául szolgáló körülményeket. Pl. önkormányz. A decentralizáció mértéke és formája országonként változó.

a) Francia típusú decentralizáció: bár megtűrik a decentralizációt, nem szimpatizálnak vele b) Angol típusú decentralizáció: az igazgatási feladatokat a helyi szervekkel láttatják el. decentralizáció c) Volt szocialista országok: a centralizmus volt a vezető elv, de ez a decentralizáció képében jelent meg.

Decentralizáció ott érvényesül, ahol: a döntéshozatali helyek megsokszorozódnak, csakúgy, mint az önálló érdekképviseleti szervek a döntéshozatali és az érdekképviseleti szervek nagyfokú autonómiával rendelkeznek. Jogaikat törvények

biztosítják, azokat korlátozni vagy elvonni nem lehet. Vezetőiket maguk választják. a központi, kormányzati szervek felügyeleti, ellenőrzési joga a decentralizált szervekkel szemben

korlátozott, általában csak a törvényes működés vizsgálatára terjed ki. 1990 előtt Magyarországon erős centralizáció érvényesült. Minden ügy egyszerre volt helyi és központi. Tagozódás: Első lépés: az ország területének felosztása igazgatási egységekre. Minden ország igazgatási-területi beosztásában a decentralizált típusú szerv beosztása a meghatározó. 1. Horizontális (területi) tagozódás részben tudatos, részben spontán cselekvés eredménye

A helyi igazgatást végző szervek az ország egy körülhatárolt részén fejtik ki tevékenységüket. Az elsődleges tényező a települési típusok alakításában a lélekszám. Község – város. Minél kisebb a település, annál kevesebb az igazgatási jogosítványa. Községek esetében bizonyos lélekszám alatt nem engedik meg a saját igazgatási szervezet kialakítását. Mor-on 3100 község van, és ebből 1500 községnek a lakossága 1000 fő alatti. Az 1000 fő alatti községek

kötelesen alakítani és fenntartani közös igazgatási szervet, ha egymással határosak, és egy megyén belül vannak. Ez a közös szerv a köregyzőség.

Azok a községek, ahol minimum 5000 lakos él, az nagyközség. Város az a község lehet, melynek várossá nyilvánítását a községi önkormányzat kéri. A képviselőtestület

kezdeményezi, a belügyminiszter előterjeszti, és a köztársasági elnök eldönti. Megyei jogú város: lakossága több mint 50.000 fő, és ha az OGY a képviselő testület kérését jóváhagyta. Főváros: igazgatási központ és lélekszám miatt. De vannak olyan országok, ahol a főváros nem az

igazgatási központ, pl. USA-ban Washington D.C. a főváros (2 millió fő lakossal), de New York-ban 10 millióan élnek. Budapest fővárosi rangja alkotmányos jogállásból következik: itt találhatók a központi igazgatás centrumai (kormány, minisztériumok). Budapest területén egyszerre és együtt 2 települési önkormányzat működik: fővárosi önkormányzat, és kerületi önkormányzat (a 23 kerületet illetően).

Megyék: földrajzi viszonyok, népcsoportok, megközelíthetőség és gazd-i körülmények miatt alakultak ki. 2. Vertikális (szintenkénti) tagozódás A vertikális tagozódás fölülről lefelé épült ki,

A vertikális területi tagozódás mélysége mindenekelőtt az adott állam területi kiterjedésétől függ. a) 1 szintű helyi igazgatás: Luxemburgban a központi kormányzás közvetlenül irányítja a 118 települést. b) 2 szintű: a helyi igazgatás Anglia, Hollandia, Dánia területén Dániában a 277 települési igazgatási egységet

14 grófság fogja össze. c) 3 szintű helyi igazgatás a legjellemzőbb Európa országaira (település, megye, régió), pl. Spanyolország,

Olaszország, Franciaország, Németország, stb. A magyar közigazgatás újkori történetének egy részében 3 szintűként működött 1984-ben (a járások megszűnésével) 2 szintű 1990-től kezdődően formailag 2 szintűvé, tartalmilag 1 szintűvé vált.

KároliO

nline

.com

13

Dekoncentrált szervek Mor-on: A dekoncentrált szervek sajátos jellegű helyi szervek. Az állampolgári jogok érvényesülésének feltételeit teremtik meg. Itthon több száz ilyen szerv tevékenykedik jelenleg. 4 csoportja van:

1. rendészeti szervek (rendőrség, VPOP) 2. nyilvántartást végző szervek (mely kiterjedhet a népességre, ingatlanra) pl. ingatlan nyilvántartás 3. adókivetést, nyilvántartást, behajtást végző szervek központi adók esetében 4. felügyeletek, ellenőrzést gyakorló szervek pl. közlekedési felügyelet, revízori kontrollt végző szerv

A dekoncentrált szervek feladatkörüket tekintve általában abban azonosak, hogy: Valamilyen központi államigazgatási, ill. költségvetési szerv helyi szerveként működnek (pl. KSH szervei) Mindegyik végez hatósági jellegű tevékenységet hatósági ellenőrzést végez, vagy nyilvántartást vezet, vagy minősít, engedélyez, tilt, bírságol.

Kb. a fele más, szakmai jellegű munkát is végez pl. a Földhivatal földmérést Gazdálkodásuk nem teljesen egyforma, de működésüket kiemelkedő mértékben az állami költségvetés biztosítja. Működési területben is számos sajátosságuk van:

nagy részük csak megyei szinten tevékenykedik pl. APEH, ÁNTSZ kisebb részük megyéken belül, városokban is tevékenykedik pl. rendőrparancsnokságok, őrsök az általános államigazgatási beosztástól (megyéktől) való nagy számú eltérés pl. 7 nemzeti park igazgatóság

A dekoncentrált szervek személyi állománya. Állami alkalmazottak mintegy 6-8%-a (40e fő) dekoncentrált szervek alkalmazottjai. Általában képzett személyzet. A MEGYEI KÖZIGAZGATÁSI HIVATALOK:

a dekoncentrált szervek egyik fajtája a kormány megyei szervei (a kormány helyi kirendeltségei) működési területe a 19 megye és főváros a megye területén működő önkormányzatokkal szemben széleskörű jogosítványai vannak vezetői a helyettes államtitkárok, akiket a kormány nevezi ki, és ment fel hatásköre és feladatköre sokszínűbb, mint a többi dekoncentrált szervnél a) elsőfokú hatósági jogkört gyakorol bizonyos államigazgatási ügyekben a hivatalhoz kell fordulni b) de általános másodfokú hatóság is egyben (elbírálják az első fokon hozott határozatokkal szemben

benyújtott fellebbezéseket, a polgármester, főpolgármester, jegyző által hozott döntésekben). Minden 8.határozat ellen fellebbeznek. Ezen kívül felügyeleti intézkedést és hatósági ellenőrzést is gyakorolhat.

a) speciális ügyek pl. anyagkönyvi tevékenység (katasztrófa esetén a többi dekoncentrált szervet utasíthatja) b) koordinációs feladatkör a többi dekoncentrált szervvel szembeni kiemelt szerepkör c) törvényességi ellenőrzést gyakorolhatnak egyedi feladatkör (kormány, belügyminiszter is csak a

megyei közig hivatal révén végezheti) célja: az önkormányzatok jogszabályok szerinti működése. Önkormányzati rendelet törvényességének eldöntésére, az Alkotmánybírósághoz fordul, egyéb döntés esetében az illetékes rendes bírósághoz. A bíróságok döntését mindenki köteles tudomásul venni.

d) Vezetőit megilleti az a jog, hogy kezdeményezze az alkotmányellenesen működő önkormányzati képviselő-testület feloszlatását. Megyei közig. hivatal belügyminiszter kormány a döntés az OGY-é.

ÖNKORMÁNYZATOK: ÖNKORMÁNYZATI TV – 1990. évi LXV. tv. ALKOTMÁNY – 1949. évi XX. tv. Az önkormányzat általános hatáskörű, decentralizált szerv. Önkormányzat: vezetőjét a lakosság választja, saját vagyonnal rendelkezik. Önkormányzati jogosultsággal rendelkeznek:

helyi önkormányzati szervek decentralizált szervek, melyek ellátnak igazgatási feladatokat is. szakmai önkormányzatok (kamarák) Orvosi Kamara, Ügyvédi Kamara, MTA

Azonosságok és különbségek a helyi és szakmai önkormányzatok között:

azonosság: nagyfokú önállóság, korlátozott állami ellenőrzés, a vezetők szabad kiválasztása különbség: létrejöttükben (helyi: a földrajzi tagozódás alapján, szakmai: a szakmai tagozódás alapján), az önkormányzat és egyén kapcsolatában (helyi: felnőtt korú, szavazati joggal rendelkező lakosok választják a vezetőket, szakmai: tagsági kapcsolat van a szakmai önkormányzat és a tagok között)

A HELYI ÖNKORMÁNYZATI SZERVEK SAJÁTOSSÁGAI

A helyi hatalomgyakorlás szerve, a helyi érdekképviselet fóruma A helyi önkormányzatok kétszintűek: megyei, községi; és városi szinteken működnek. A helyi önkormányzatoknak nincs központja, amely érdekvédelmi szerepet töltene be, összehangolná őket A vertikális kapcsolódás hiánya hiányzik a hierarchia az összes helyi önkormányzat mellérendelt viszonyban van mindegyik önkormányzat egyenlő. Egyik sem utasíthatja a másikat.

KároliO

nline

.com

14

Önkormányzat szerkezete: Megyei önkormányzat: megyei közgyűlés. Vezetője a megyei közgyűlés elnöke. Települési önkormányzat: települési közgyűlés. Vezetője a polgármester. Önkormányzati szervek belső felépítése: Vannak általános (mindenhol megtalálható) kötelező elemek:

Általános elem a képviseleti szerv. Ami képviselő testület községekben, városokban, kerültekben, és közgyűlés megyei, megyei jogú városi, fővárosi önkormányzatok esetében. (lehet testületi forma – mindenki jelen van, plenáris ülés – döntéshozáskor, és bizottsági forma – a képviselők csak egy kis része működik közre). Önkormányzat csak olyan rendeletet hozhat, amelyről törvény még nem született, és kizárólag a helyi tsd-i viszonyt érinti. Pl. helyi adó kivetése, helyi költségvetés megállapítása

Általános elem a polgármester (összeköttetés a lakosság és a képviselő testület között). A fővárosban főpolgármester van, a megyei önkormányzatnál, pedig elnök, akit a megyei közgyűlés választ, nem a lakosság. Polgármester minden cselekvőképes, választójoggal rendelkező állampolgár lehet, akit megválasztanak. A polgármester elmozdíthatatlan, tisztsége stabil. 5000 főnél nagyobb településen főállású lehet csak!

A képviselő testület a polgármester helyettesítésére, vagy munkájának segítésére alpolgármestereket választhat. Általános elem az igazgatási egység, hivatal. A városi, fővárosi hivatal neve: Polgármesteri Hivatal, a fővárosié Főpolgármesteri Hivatal, a megyeié, Megyei Hivatal. Az igazgatási hivatal vezetője a jegyző, (főjegyző). Azonos megyén belül szomszédos telepelülések körjegyzőséget alkothatnak, ennek vezetője a körjegyző. A jegyzőt a képviselő-testület (közgyűlés) nevezi ki és menti fel. A jegyző észrevételét a megyei közig.hivatalhoz terjeszti fel

A körjegyzőségtől különböznek az igazgatási társulások: az önkormányzatok különböző társulásokat hozhatnak létre. Az intézményirányító több községet ellátó intézmény közös irányítását végzi. Pl. általános iskola. A körjegyzőség általános, az igazgatási társulás szakosodott egy-egy területre.

És speciális elemek (csak bizonyos önkormányzati szerveknél vannak). Speciális elem az önkormányzati bizottság: döntés előkészítő, bizonyos döntések átvállalása. A 2000 főnél nagyobb településen pénzügyi, ellenőrző bizottságot kell létre hozni, illetve ott, ahol kisebbségi tagok javasolják, ott kisebbségi bizottságot is létre kell hozni. A bizottsági tagok egyenjogúak.

Lehetséges közös települési-testület kialakítása. A társulás célja: egyesítsék kts.vetésüket, közös PMH fenntartása, ill. közös intézmények működtetése (óvoda, iskola). Ezzel megmarad saját vagyonuk, önállóságuk.

Helyi önkormányzat feladatai és hatáskörei: 1. A feladatok megosztásának alapelve:

Helyi közügyek önálló intézése (ami a feladatába és hatáskörébe tartozik, a működési területén belül). A feladatmegosztás a helyi önkormányzatok között a SZUBSZIDIARITÁS ELVÉN alapul: azaz a helyi ügyeket azok az önkormányzatok intézik, melyek a lakossághoz közelebb állnak, vagyis a településiek. És csak azok az ügyek kerülnek a megyékhez, amelyek több település helyi közösségét érintik !!!

2. Közszolgálatok megszervezése.

A közszolgáltatások a közügyek első nagy csoportja. A közszolgáltatások magukba foglalnak minden olyan tevékenységet, melynek eredményéhez mindenki egyformán kedvezményesen hozzájuthat. azonos hozzáférési lehetőség (közút, közvilágítás)

Az azonos igénybevételi lehetőség néha azonos igénybevételi kötelességgé alakul át pl. iskolai tüdőszűrés. A helyi önkormányzat bizonyos alapellátásokról köteles gondoskodni (egészséges ivóvíz ellátás), de szabadon dönt, hogy mely feladatokat, milyen mértékben, és módon lát el.

3. Az önkormányzatok igazgatási feladatai:

Vannak anyagi vonzatos, és igazgatási feladatok, ill. csak igazgatási feladatok (minden anyagi vonzat nélkül csupán regisztrálás, valamely cselekmény engedélyezése, tiltása, büntetése).

Nélkülözhetetlen. Főként az önkormányzatok jegyzői látják el. A jegyző az első számú felhatalmazott. Hogyan tökéletesítsük az államot? A jó kormány 3 alapvető formája OECD kiadványban (Organisation for Economic Co-operation and Developement): 1. Készséges kormány

végrehajtja a napi politikát igényeket elégít ki konfliktusokból kihátrál

2. Törvénytisztelő kormány

a biztonságérzet fenntartására koncentrál a törvénytiszteletet hangsúlyozza a közérdeket védi a magánérdekkel szemben

3. Felelős kormány, kormányzás

a politika hosszú távú hatásával is számol, leveszi a terhet a következő generáció válláról védi a közérdeket a magánhaszonnal szemben

KároliO

nline

.com

15

Funkció, feladat fogalmak elhatárolásai A közigazgatás funkciói: a szerv társadalmi rendeltetésének lényegét határozza meg. A funkció általánosabb, szélesebb tartalmú fogalom. A közigazgatás feladatai konkrétabb teendőket jelöl. A feladatok heterogének és volumenük óriási. A funkciók szinte változatlanok, míg a feladatok változnak és bővülnek is. A közigazgatás funkciója a végrehajtás. A képviseleti szervek legfontosabb funkciója a törvények megalkotása, a bíróságé az igazságszolgáltatás, a közigazgatásé a törvények végrehajtása. A végrehajtó funkció 2 értelmezése: 1. a politikai szervek által hozott döntések realizálása, ill. konkrét feladatokhoz adaptálása. ez az alkotmányjog, a

politika-tudomány felfogása 2. végrehajtás = kényszeralkalmazás, ha a döntést nem fogadják el ez pedig a közigazgatás-jog értelmezése A végrehajtás első felfogását alapul véve, az három konkrétabb feladatra oszlik:

1. jogalkotói feladat a közig szervei széles körű saját jogalkotási hatáskörrel rendelkeznek a jogalkotói hatáskör minden irányban növekedett közigazgatás nélkül Mor-on jogszabály nem születik.

2. jogalkalmazói feladat a jogszabályok egyedi esetekben való alkalmazása. Ez a közig nagyobb volumenű feladata. A közig. aktív jogalkalmazó a bíróság passzív jogalkalmazó. Ezért jelentősen különböznek.

3. szervezési feladatok ez a legsajátosabb feladata a közigazgatásnak. A közig olyan szervező tevékenység, mellyel az állam a célkitűzéseit teljesíti (Montesquieu). Szervezi saját munkáját, közbiztonság, stb.

Az igazgatástudomány a közigazgatás funkcióiról:

1. Szervezés és POSDCORB Fayol szerint a közig funkciói: tervezés, parancsolás, koordináció, ellenőrzés. Gulick szerint az igazgatási funkció: POSDCORB részletezése P (Planning) tervezés, a célkitűzés kidolgozása, O (Organaizing) szervezés, a szervezeti struktúrák meghatározása, S (Staffing) személyzeti ügyek, képzés, kiválasztás, D (Directing) irányítás, döntések meghozatala, CO (Coordinating) egybehangolás, koordináció, munkafolyamatok közötti összhang, R (Reporting) jelentés, szükséges információk megszerzése, továbbítása, B (Budgeting) költségvetés, pénzügyi tervek elkészítése, pénzügyek ellenőrzéses.

2. Tervezés A tervezés: lényege a jövőbeni lehetőségek és veszélyek felfedezése, és a szükséges döntések meghozatala jelenbe kihasználásukra vagy elhárításukra.

Az ajánló jellegű tervek prioritásokat határoznak meg, nem köteleznek senkit semmire (pl. Franciaország, Hollandia, Nagy-Britannia).

A felvilágosító jellegű tervek a fejlődés várható irányát jelölik, és ezáltal befolyásolnak. Létezik felderítő és normatív előrejelzés: felderítő (jelenből indul ki, a jövőt keresi), normatív (jövőből indul ki). A területfejlesztési terveket az OGY. fogadja el, végrehajtásáért a kormány felelős. Tervbizottság 1946 óta van.

3. Döntés

A döntés: a közig leggyakoribb tevékenysége, tulajdonképpen minden cselekvése döntéshozatalnak fogható fel. Döntéselmélet: Herbert A. Simon az igazgatástudomány egyoldalú vizsgálati módszereit bírálta, a közigazgatási döntések mélyebb elemzése köthető nevéhez. A döntés, választás a lehetőségek közül. A döntés tény- és értékelemek kombinációjából áll össze. A közigazgatásban született döntések sajátosságai:

Kollegalitás. A közigazgatási döntés olyan összetett eljárás eredménye, melyekben számos közreműködő vesz részt. A szervezet vállal felelősséget a köztisztviselő helyett! nehezíti a személyi felelősség megállapítását.

Koherencia. A múlt, jelen, jövő egybehangolása. Változó politika ellenére a stabil közig. garancia. Autoritás. A közig döntés kötelező jellege. Akkor is el kell fogadni a közig szerv állományának, ha nem is ért vele egyet. Van belső (hierarchia) és külső (közérdek érvényesítése érdekében) engedelmességi kötelezettség.

Formalizmus. A közigazgatás csak az előírt módon, előírt tartamommal hozhat döntést. Kötött és kötetlen. Döntések osztályozása: van országos és helyi jelentőségű döntések. Simon szerint van programozott döntés ( = nem kell mindig leírni a döntések menetét, a rutin jellemzi), és a programozatlan döntés ( = a döntés alapjául szolgáló ügy egyszer fordul elő, vagy új elemekkel egészül ki az ügy). Tartalom szerint: jogot biztosít vagy kötelezettséget vár el. Döntéshozatali módok: Racionális: minden esettel és következménnyel számol. Különválasztja a biztost a kockázatostól és bizonytalantól. Kielégítő: a döntés nem egyéni, hanem kollektív, szervezetben megvalósuló folyamat. Irracionális: a döntés meghozatalához rosszul kel felmérni kiindulást, és a várható következményeket, mert a várható nehézségek ismerete megbénítaná a döntéshozatalt.

KároliO

nline

.com

16

4. Ellenőrzés: Valamely feladat, munka, megbízás megfigyelésére irányuló tevékenység az ellenőrzés, ha annak célja a folyamat eredményének a kitűzött célokkal való egybevetése, az eredményesség megállapítása. A kormány az ellenőrzés legmagasabb szintű szerve. A közig egésze felett rendelkezik ellenőrzési joggal. A közig szerveinek pénzgazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Politikai ellenőrzés: a jogszabályokat hozó szerv a közig.-ben ellenőrzi a törvények betartását. Bírói ellenőrzés: az állampolgár a neki nem tetsző közig döntéseket megtámadhatja, kérheti az igazságszolgáltatást ellenőrzésre, felülvizsgálatra. Belső ellenőrzés, a közig saját maga által végzett önellenőrzése. A felettes szerv ellenőrizheti az alacsonyabb szerveket. Minden hivatalban van a szervezeti egységen belül található ellenőrzési szerv. Lehet horizontális és vertikális. Az államigazgatás belső ellenőrzésében kiemelkedő szerepe van a minisztériumoknak. Külső ellenőrzésnél (hatósági ellenőrzésnél) a közig ellenőrzi a tsd-at. A közig szervezetek szinte mindegyike végez külső ellenőrzést. De akiknek a főfeladata ez, az a felügyelőség, pl. Szerencsejáték Felügyelőség, ÁNTSZ vagy APEH. Ellenőrzés technikái: preventív, vagy utólagos ellenőrzés. A preventív meghosszabbítja a döntéshozatalt, de biztosabb eredményt hoz. horizontális belső ellenőrzéskor v külső Az utólagos cselekvési szabadságot ad, az egyéni felelősséget fokozza, de ha baj van, akkor későn érkezhet. külső ell Lehet az ellenőrzés állandó, azaz permanens, vagy alkalmi. Ill. lehet dokumentumos vagy helyszíni vizsgálat alapján. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés: egymásba foglaltak. Az irányítás magába foglalja a felügyeletet, ami pedig az ellenőrzést. De külön-külön is megállják helyüket. Irányítás > felügyelet > ellenőrzés erősség szerint. 1. Irányítás: az irányító utasíthat, az irányított döntéseit megváltoztathatja. Szervek közötti irányítás. 2. Felügyelet: a felügyeleti jog szerényebb, hiányzik, pl. a kinevezés, az utasítási jog, a konkrét döntési jog, de a

tevékenység egészét felülvizsgálhatja. A felügyelet befolyásolni képes a felügyeleti szerv tevékenységét. 3. Ellenőrzés: az ellenőrzés az ellenőrzött szerv tevékenységének vizsgálatára terjedhet ki, de annak módosítását csak

javasolhatja.

5. Finanszírozás A közig fontos feladata a közösségi feladatok ellátásához szükséges pénzeszközök begyűjtése és optimális felhasználása Ezt a kts.vetés elkészítése teszi lehetővé. A kts.vetés felelősségét a kormány viseli, de a közvetlen felelősség a pénzügyminiszter alatt lévő kts.vetési hivatalt, a Kincstárt terheli (külön erre a célra hozták létre). A kts.vetési teendők 3 szakasza: 1)az előző évi kts.vetés elemzése, 2)miniszterek, vezetők meghatározzák a szükséges források nagyságát, majd a pénzügyminiszter koordinálja és harmonizálja a kts.vetési elképzeléseket, 3)végül a kormány véglegesíti a tervezetet, és a parlamentnek benyújtja, pontosan meghatározva a bevételek és kiadások összegét. A KÖZIGAZGATÁS TÁRSADALMI FUNKCIÓI: Max Weber, Michel Crozier és Fritz Morstein Marx véleménye: a közignek vannak állandó és változó funkciói.

a) védelmi funkció: a társadalom védelmét szolgálja. Külső és belső veszélyek ellen is véd. b) szükséglet kielégítő funkció: a társadalom gazd-i, ker-i életének biztosítási funkciója. Oktatás megszervezése.

a) Változó funkció: helytől és időtől függő funkció. b) Változatlan funkció

a) integratív funkció: a társadalom ellentmondó érdekeit egyezteti. A közérdek előtérbe kerül. b) allokációs funkció: az integratív funkció teljesítéséhez szükséges. A társadalmi erőforrások feltárása,

gyarapítása, szétosztása az intézmények között. PARAADMINISZTRÁCIÓ: közszolgáltatás Kapcsolatot teremt a közig és a lakosság között, segítik a közfeladatok teljesítésében a közigazgatást. A közig feladata, hogy különböző közösségi szolgáltatások megszervezéséről gondoskodjon. Pl. ivóvíz ellátás A közszolgáltatások teljesítésének 3 fő formája:

a) maga a közigazgatás közvetlen feladat ellátása. Főleg a közig monopol helyzetét tanúsító tevékenység, mint 1)az alapnyilvántartások vezetése, 2)hivatalos igazolások, 3)engedélyezés, 4)szankciók kiszabása. A közig vagy létrehoz közszolgáltatás ellátására szerveket, vagy megbíz cégeket, vállalkozókat ezzel.

b) közintézmények felhasználása tulajdonosi jogokat gyakorolva látja el a feladatot az intézmény által c) megbízásos teljesítés a közigazgatás üzleti megállapodás keretében adja ki a közfeladatot, mint megrendelő

A közszolgáltatás ellátásának módjait meghatározó tényezők:

helytől való függőség politikai, világnézeti különbségek a baloldal többre értékeli a köztulajdont, mint a liberalisták „divat-szerű” hullámzások, mint pl. a privatizáció (az állami vagyon magánkézbe juttatása), vagy államosítás

(az állam kisajátítása, pl. földek)

KároliO

nline

.com

17

Paraadminisztratív szervek Mo-on: Közüzem: alapvető ipari, kereskedelmi, szolgáltató tevékenységet végez.

o Gazdasági társaságokról szóló tv. a 2006. évi 4. tv. Ez van hatályban. o Jogi személyiséggel rendelkeznek. Pénzügyi önállóságuk van. o Az állam vagy létrehoz közüzemet (hadiipar, űrkutatás), vagy a magántulajdonban lévő üzemet

államosítja. o Tulajdoni formája: 1)1988-ig állami vállalat, mely az állam tulajdonában van. Az állam befolyásolja

tevékenységét: felügyelettel. 2)1988-tól vegyes tulajdoni forma: az állam csak résztulajdonos. 3)Majd teljesen köztulajdon forma, azaz részvénytársasági forma: Szerencsejáték Rt.

o Közszükségleteket ellátó közüzemek: energiaszolgáltatás, vízellátás, csatornázás, távfűtés, parkosítás Közintézet: alapvető közszükségleteket lát el, oktatási, szociális, kulturális, egészségügyi szolg-t nyújt.

o Az állam létesíti, és tartja fenn őket. o 2csoportja van: szociális (pl. Idősek Otthona, kórházak) és kulturális közintézet (iskola, színház, TV).

Köztestület: közigazgatási feladatok ellátásában működnek közre, de nem közig szerv. o Civil és közig között foglal helyet ez a szerv. Közcélú intézmény. o Saját önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezik. o Létrehozását csak tv. rendelheti el, közfeladat ellátása céljából. o Pl. Magyar Tudományos Akadémia, gazdasági és szakmai kamarák. Pl. Ügyvédi v Orvosi Kamara. A

Magyar Szabványügyi Testület. Akik hivatásukat gyakorolni akarják, a kamara tagjává kell válniuk. Közalapítvány: 2006. augusztus 23.-a óta nem hozható létre ilyen szerv. OGY, kormány, helyi v kisebbségi

önkormányzat hozhatta létre. Célja a közfeladat ellátásnak biztosítása. A közalapítványt az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Finanszírozásuk: állami, önkormányzati forrásból. Pl. MTV, Magyar Rádió.

Közhasznú társaság: célja nem lehet vagyonszerzés, vagyona nem osztható fel a tagok között. Jogi személy. Az állam feladatait szervezi. 2007 után már nem lesz alapítható.

A paraadminisztrációs szervek létrehozása továbbra is tendencia lesz, a civil társadalom és a politikai szervek között. Közszolgáltatási szerződés: amikor az állam közérdekű feladatot magáncégekkel láttat el. Pl. autópálya építés. SZEMÉLYI ÁLLOMÁNY: Létszámot meghatározó tényezők:

lakosság száma állam területének nagysága (kevés befolyással bír) az állami, közigazgatási filozófiának nincs befolyása rá a gazdasági jólét sincs összefüggésben vele

Megállás nélkül növekszik a köztisztviselők, közalkalmazottak, ügykezelők száma. A feladatok bővülése miatt. 1992. évi XXXIII. tv. a közalkalmazottak jogállásáról. A személyi állomány összetétele:

felkészültség – iskolai végzettség minél magasabb végzettség, annál felkészültebb hivatal. nemek megoszlása szinte sehol sem arányos a nők-férfiak aránya munkahely szerinti megoszlás a nagy arányú köztisztviselők az államigazgatási szerveknél nagyobb súlyt

ad a központi szerveknek beosztottak – vezetők aránya ideális, ha egy vezetőre 5-6 beosztott jut. 2003-ban 1 vezetőre 8 jutott életkori megoszlás legmagasabb az 56 évesek aránya, az összlétszám 40%-a

3 fő csoport: e három réteg összehangolt tevékenysége nélkülözhetetlen a közigazgatásban. 1. Politikus réteg: személyileg a leggyakrabban cserélődik 2. Szakértői réteg: specialista. Pl. kulturális, egészségügyben dolgozók. A közig-ben legjobban cserélődő réteg. 3. Bürokrata, igazgatási réteg (hivatásos, professzionista réteg): rendelkezik igazgatásszervezői diplomával.

Ide tartozik a főtisztviselői kar: magas szintű réteg. Kiváltságokat élvez, mert több, mint egy köztisztviselő. NYITOTT ÉS ZÁRT RENDSZEREK: 1. Nyitott rendszer: az USA-ban alakult ki.

Nyitott a rendszer, tehát minden állampolgár alkalmas lehet az igazgatás elvégzésére, külön felkészülés nélkül. Nem a képesítésre helyezik a hangsúlyt (a legalkalmasabb kerül kiválasztásra). A továbbképzés nem jellemző. Az új feladatra általában új embert vesznek fel. Előnye: a személyzeti munka intézésére nem kell központi szerv, tehát ez = költségcsökkenés. De! Hátránya: teljes kiszolgáltatottság a politikának! A közig-et alárendelték a politikának. 4 évente minden

közig-ben alkalmazott személyt lecseréltek. 1880 után helyi szinten ez kevésbé lett jellemző. Jogviszony létesítése szerződéssel.

A nyitott rendszer egyik fajtája: a Zsákmányrendszer (a köziget teljesen a politika alá rendelik – A közig apparátus teljes politizálása USA, SZU): a politikai célok elérésnek legbiztosabb eszköze, ha az uralkodó párt a közig minden egyes pozíciójába a saját emberét ülteti. a közig posztokat a hatalomra jutottakból töltik fel „a zsákmány a győztesé”. Megkövetelték a politikai elkötelezettséget a vezető beosztású dolgozókkal szemben. 1945-től Mor-on is.

KároliO

nline

.com

18

2. Zárt rendszer: európai modell. A katonai igazgatásból nőtte ki magát. Karrier, életpálya stílusú előre kiszámított, tervszerű és jogilag biztosított előrelépés illetménynövekedés,

továbbképzési lehetőségek, elmozdíthatatlanság Jogviszony létesítése kinevezéssel. Előny: minőségibb munka. Hátrány: több költség. A magyar rendszer 1945-ig zárt rendszer. Utána zsákmány.

1992. évi XXIII. törvény – a köztisztviselők jogállásáról – KTV. (Kifejezett utalás esetén) Ha a KTV kimondja, hogy a Munka Törvénykönyvét (1992. évi XXII. tv.) alkalmazni kell, csak akkor alkalmazható! 1992. évi XXXIII. törvény – a közalkalmazottak jogállásáról – KÉT A KÉT, ha nem rendelkezik egy bizonyos kérdésben, akkor a Munka törvénykönyve lesz az irányadó Automatikus Személyzeti politika – kiválasztás – toborzás – szelekció Az első szűrő, mely szűkíti a jelentkezettek számát: az általános alkalmazási feltételek. Mint pl. az életkor (alsó-felső korhatár számít), állampolgárság, erkölcsi kritériumok (büntetlen előélet szükséges), egészségügyi állapot, iskolai végzettség, nyelvtudás, politikai preferencia (az általános tiltás ellenére létezik). Kiválasztási módszerek: pszichológia vizsgálatok, szakmai tesztek, próbaidő, versenyvizsga. Karrier pályák: 3 féle alakult ki.

1. közszolgálati pályaív: a magyar köztisztviselőké is ilyen. A szolgálatba lépéstől a befejezésig emelkedő pályaívet tesz meg.

2. akkor kell a köztisztviselőt a karrier csúcsára helyezni, mikor kb. 40-50 éves, tehát szellemi képessége a legjobb, aktív, dinamikus.

3. a versenyszférában kerül alkalmazásra: a frissen diplomázottak kerüljenek a csúcsra, kb. 30 évesen Alapelvek alakultak ki: korszerű kiválasztás elve, törvényesség elve, felelősség elve, részvétel, alárendeltség, karrier, minőség elve, minőségmegőrzés elve, stabilitás elve, egységesség elve, párt semlegesség elve, megfelelő díjazás elve. A köztisztviselők kötelezettségei és jogai: Kötelezettségek: a szolgálat közig szervben való végzése, utasításnak való engedelmesség. Információ, titok megőrzésének kötelessége, példamutató viselkedés kötelezettsége. Jogszerű és tisztességes munkavégzés. Lojalitás, azaz a hazához való hűség, ill. az alkotmányhoz való hűség. Jogaik: illetmény, jutalom (díjazás). Szabadságok (alap és pót). Munkaidő (heti 40 óra), munkaközi szünet. Juttatások (jubileumi, étkezési, ruhapénz illetve tárgyjutalom, díj, oklevél…). A ZÁRT RENDSZERBŐL EREDŐ JOGOK: előmenetelhez való jog. Alkalmazás biztonságához való jog = német területeken a köztisztviselő elmozdíthatatlanságával. A köztisztviselők felelősségi rendszere: fegyelmi felelősség, fegyelmi vétség, szankciók. A belső működési előírások megszegése, fegyelmi eljárás, eredmény felelősség, ill. politikai felelősség. Büntetőjogi felelősség: bűncselekmény elkövetése, büntetőeljárás. Kártérítési felelősség: anyagi felelősség munkáltatónak, külső személynek. Felelősség elve: objektív felelősség (miért maradt el a feladat elvégzése), és szubjektív felelősség (szándékos volt? Ki tette, miért tette?). Szankció: megfelelő eljárás keretében kerül megvalósításra. Jogi felelősségi formák: alkotmányjogi felelősség, köztisztviselői jogi felelősség, Munka törvénykönyve szerinti felelősség, Polgári törvénykönyv szerinti felelősség, büntetőjogi felelősség (hivatali jellegű visszaélés). A felelősségre vonás célja: a civiljog területén a jogok, és kötelezettségeknek van egy egyensúlya. A felelősségre vonás a megbomlott egyensúly helyrebillentését szolgálja. A jogász helye a közigazgatásban. 2 megközelítési mód:

a jogász az értelmiségi lét megtestesítője, hivatalból mindenhez ért. mindent átlát. A jogász tartalék. A jogász a széles körű területeken bizonytalanul mozog.

Képzés, továbbképzés: egyik alapkérdése: Mikor történjen? Munkábaállás előtt vagy az alatt? Második kérdés: generalista (minden területen jól mozgó szakember), vagy specialista (egy területen profi) kell? Mi legyen a képzés tartalma? Továbbképzés oka: ismeretek elavulása, igazgatástechnika átalakulása, globalizáció, állampolgári igényesség. Szolgálat (kötelező) és karrierjellegű (önkéntes) továbbképzés. Iskolarendszerű, és iskolarendszeren kívüli. Ez utóbbit a közig szervezi, pénzügyi feltételeit központilag kell biztosítani.

KároliO

nline

.com