BAB I

PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG

Sebagai administrasi negara, pemerintah diberi wewenang baik

berdasarkan atribusi, delegasi, ataupun mandat untuk melakukan

pembangunan dalam rangka merealisir tujuan-tujuan negara yang telah

ditetapkan oleh MPR. Dalam melaksanakan pembangunan, pemerintah

berwenang untuk melakukan pengaturan dan memberikan pelayanan

terhadap masyarakat. Agar tindakan pemerintah dalam menjalankan

pembangunan dan melakukan pengaturan serta pelayanan ini berjalan

dengan baik, maka harus didasarkan pada aturan hukum. Di antara hukum

yang ada ialah Hukum Administrasi Negara, yang memiliki fungsi

normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan. Seperti telah disebutkan

di atas, fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan

memerintah berkaitan dengan fungsi instrumental yang menetapkan

instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan

kekuasaan memerintah dan norma pemerintahan. dan instrumen

pemerintahan yang digunakan harus menjamin perlindungan hukum bagi

rakyat. Ketika pemerintah akan menjalankan pemerintahan, maka kepada

pemerintah diberikan kekuasaan, yang dengan kekuasaan ini pemerintah

melaksanakan pembangunan, pengaturan dan pelayanan. Agar kekuasaan

ini digunakan sesuai dengan tujuan diberikannya, maka diperlukan norma-

norma pengatur dan pengarah.

Dalam penyelenggaraan pembangunan, pengaturan, dan pelayanan,

pemerintah menggunakan berbagai instrumen yuridis. Pembuatan dan

pelaksanaan instrumen yuridis ini harus didasarkan pada legalitas dengan

1

mengikuti dan mematuhi persyaratan formal dan material. Dengan

didasarkan pada asas legalitas dan mengikuti persyaratan, maka

perlindungan bagi administrasi negara dan warga masyarakat akan

terjamin. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi-fungsi HAN adalah

dengan membuat penormaan kekuasaan, mendasarkan pada asas legalitas

dan persyaratan, sehingga memberikan jaminan perlindungan baik bagi

administrasi negara maupun warga masyarakat. Di mana dalam kehidupan

berbangsa dan Negara sebagai calon-calon administrator Negara, harus

mengetahui dengan pasti mengenai kedudukan, kewenangan dan

tindakan hukum yang seharusnya dan semestinya dilakukan oleh

pemerintah. Oleh sebab itu, makalah ini membahas mengenai ketiga hal

tersebut.

B.RUMUSAN MASALAH

1. Bagaimana kedudukan pemerintah dalam hokum public dan hokum privat ?

2. Apa saja yang menjadi asas legalitas dan wewenang pemerintah ?

3. Apa saja unsure-unsur, macam-macam dan karakteristik tindakan pemerintah ?

4. Bagaimana tindakan pemerintah di dalam negeri ?

5. Bagaimana upaya meningkatkan pemerintahan yang baik ?

2

BAB II

PEMBAHASAN

1. Kedudukan Hukum (Rechtspositie) Pemerintah

Kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa pemerintah di samping

melaksanakan aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat dalam

lapangan keperdataan. Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampil dengan

“twee petten” dengan dua kepala, sebagai wakil dari jabatan (ambt) yang tunduk

pada hukum publik dan wakil dari badan hukum (rechspersoon) yang tunduk pada

hukum privat.

Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan.

Menurut Logemann dalam bentuk kenyataan sosialnya, negara adalah organisasi

yang berkenan dengan berbagai fungsi. Pengertian fungsi adalah lingkungan kerja

yang terperinci dalam hubungannya secara keseluruhan. Fungsi-fungsi ini

dinamakan jabatan. Negara adalah organisasi jabatan. (Jabatan adalah suatu

lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama dan

kepadanya diberikan tugas dan wewenang).

Menurut Bagir Manan, jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap yang

berisi fungsi- fungsi tertentu yang secara keseluruhan mencerminkan tujuan dan

tata kerja suatu organisasi. Jabatan itu bersifat tetap, sementara pemegang jabatan

(ambtsdrager) dapat berganti-ganti, sebagai contoh, jabatan presiden, wakil

presiden, menteri, gubernur dan lain-lain, relatif bersifat tetap, sementara

pemegang jabatan atau pejabatnya sudah berganti-ganti.

Hukum private dan bahan hukum publik. Menurut Chidir Ali, ada tiga

kriteria untuk menentukan status badan hukum publik yaitu : (a) dilihat dari

pendirinya, badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik yang

didirikan oleh penguasa dengan undang-undang atau peraturan-peraturan lainnya,

(b) lingkungan kerjanya, yaitu melaksanakan perbuatan-perbuatan publik, (c)

3

badan hukum itu diberi wewenang publik seperti membuat keputusan, ketetapan

atau peraturan yang mengikat umum.

Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik

Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik itu

memiliki kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan hukum

(perdata). Lembaga-lembaga hukum publik tersebut merupakan badan hukum

perdata dan melalui organ-organnya (Badan atau Jabatan TUN) menurut peraturan

perundang-undangan yang bersangkutan dapat melakukan perbuatan/tindakan

hukum perdata.

Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan perbuatan

hukum perdata, mewakili badan hukum induknya, hal yang terpenting dalam

konteks hukum administrasi adalah mengetahui organ atau jabatan pemerintahan

dalam melakukan perbuatan hukum yang bersifat publik. P. Nicolai dan kawan-

kawan menyebutkan beberapa ciri atau karakteristik yang terdapat pada jabatan

atau organ pemerintahan yaitu sebagai berikut:

Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan

tanggungjawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan sebagai

pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau tanggungjawab

pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ pemerintah adalah pemikul

kewajiban tanggungjawab.

Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan

norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai

pihak tergugat dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada keberatan,

banding, atau perlawanan.

Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil

menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai penggugat.

4

Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan

sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum

menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan bupati atau wali

kota adalah organ-organ dari badan umum “kabupaten”. Berdasarkan

aturan hukum, badan hukum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan,

bukan organ pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim

yang berupa denda atau uang paksa (dwangsom) yang dibebankan kepada

organ pemerintah atau hukuman ganti kerugian dari kerusakan, kewajiban

membayar dan ganti kerugian itu dibebankan kepada hukum (sebagai

pemegang harta kekayaan). Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban

yang didukung oleh jabatan ialah pejabat. Jabatan adalah lingkungan

pekerjaan tetap, sementara pejabat dapat berganti-ganti.

Antara jabatan dengan pejabat memiliki hubungan yang erat, namun di

antara keduanya sebenarnya memiliki kedudukan hukum yang berbeda atau

terpisah dan diatur dengan hukum yang berbeda. Jabatan diatur oleh hukum tata

negara dan hukum administrasi, sedangkan pejabat diatur dan tunduk pada hukum

kepegawaian.

Macam-macam Jabatan Pemerintahan

Ruang lingkup kegiatan administrasi negara atau pemerintahan itu sangat

luas dan beragam. Keluasan dan keragaman kegiatan administrasi negara ini

seiring sejalan dengan dinamika perkembangan masyarakat yang menuntut

pengaturan dan keterlibatan administrasi negara.

Berdasarkan kenyataan ini, Indroharto menyebutkan bahwa ukuran untuk

dapat disebut badan atau pejabat TUN merupakan fungsi yang dilaksanakan,

bukan nama sehari-hari, bukan pula kedudukan strukturalnya dalam salah satu

lingkungan kekuasaan dalam negara. Selanjutnya Indroharto mengelompokkan

organ pemerintahan atau tata usaha negara itu diantaranya :

5

- Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah presiden sebagai

kepala eksekutif.

- Instansi-instansi dalam lingkungan negara diluar lingkungan kekuasaan

eksekutif yang berdasarkan peraturan perundang-undangan melaksanakan

urusan pemerintahan.

- Badan-badan hukum perdata yang didirikan oleh pemerintah dengan maksud

untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.

- Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak pemerintah dengan

pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.

- Lembaga-lembaga hukum swasta yang berdasarkan peraturan perundang-

undangan dan sistem perizinan melaksanakan tugas pemerintahan.

Dalam literatur hukum administrasi, badan hukum keperdataan dapat

dikategorikan sebagai administrasi negara dengan syarat-syarat sebagai berikut :

Badan-badan itu dibentuk oleh organisasi publik.

Badan-badan tersebut menjalankan fungsi pemerintahan

Peraturan perundang-undangan secara tegas memberikan kewenangan

untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan dan dalam kondisi tertentu

berwenang menerapkan sanksi administratif. H.D. Van Wijk menyebutnya

sebagai pihak swasta sebagai pemerintah (particuleren als overheid).

Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Privat

Badan hukum (rechtspersoon) adalah kumpulan orang yaitu semua yang

di dalam kehidupan masyarakat (dengan beberapa perkecualian) sesuai dengan

ketentuan undang-undang dapat bertindak sebagaimana manusia, yang memiliki

hak-hak dan kewenangan-kewenangan, seperti kumpulan orang (dalam suatu

6

badan hukum), perseroan terbatas, perusahaan perkapalan, perhimpunan

(sukarela) dan sebagainya.

Dalam kepustakaan hukum dikenal ada beberapa unsur dari badan hukum

yaitu :

- Perkumpulan orang (organisasi yang teratur)

- Dapat melakukan perbuatan hukum dalam hubungan-hubungan hukum.

- Adanya harta kekayaan yang terpisah

- Mempunyai kepentingan sendiri

- Mempunyai pengurus

- Mempunyai tujuan tertentu

- Mempunyai hak-hak dan kewajiban-kewajiban

- Dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan

Bila berdasarkan hukum publik negara, provinsi dan kabupaten adalah

organisasi jabatan atau kumpulan dari organ-organ kenegaraan dan pemerintahan,

maka berdasarkan hukum perdata negara, provinsi dan kabupaten adalah

kumpulan dari badan-badan hukum yang tindakanhukumnya dijalankan oleh

pemerintah.

2. Kewenangan Pemerintah

Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintah

A. Asas Legalitas (Legaliteitsbeginsel)

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai

dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan kenegaraan di setiap negara

7

hukum terutama bagi negara-negara hukum dalam sistem kontinental. Dengan

kata lain, asas legalitas dalam gagasan negara hukum liberal memiliki kedudukan

sentral,atau sebagai suatu fundamen dari negara hukum. Asas legalitas berkaitan

erat dengan gagasan demokrasi dan gagasan negara hukum. Gagasan demokrasi

menuntut setiap bentuk undang-undang dan berbagai keptusan mendapatkan

persetujuan dari wakil rakyat dan sebanyak mungkin memerhatikan kepentingan

rakyat.

Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan urusan

kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan pada undang-undang dan

memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat. Asas legalitas menjadi dasar

legitimasi tindakan pemerintahan dan jaminan perlindungan dari hak-hak rakyat.

Penerapan asas legalitas, menurut Indroharto akan menunjang berlakunya

kepastian hukum dan kesamaan perlakuan. Kesamaan perlakuan terjadi karena

setiap orang yang berada dalam situasi seperti yang ditentukan dalam ketentuan

undang-undang itu berhak dan berkewajiban untuk berbuat seperti apa yang

ditentukan dalam undang-undang tersebut. Kepastian hukum akan terjadi karena

suatu peraturan dapat membuat semua tindakan yang akan dilakukan pemerintah

itu dapat diramalkan atau diperkirakan lebih dahulu (asas legalitas dimaksudkan

untuk memberikan jaminan kedudukan hukum warga negara terhadap

pemerintah).

Menurut Prajudi Atmosudirdjo, menyebutkan beberapa persyaratan yang

harus dipenuhi dalam penyelenggaraan pemerintah, yaitu sebagai berikut :

1. Efektivitas, artinya kegiatannya harus mengenai sasaran yang telah

ditetapkan.

2. Legimitas, artinya kegiatan administrasi Negara jangan sampai

menimbulkan heboh oleh karena tidak dapat diterima oleh masyarakat

setempat atau lingkungan yang bersangkutan.

8

3. Yuridikitas, yaitu syarat yang menyatakan bahwa perbuatan para pejabat

administrasi negara tidak boleh melanggar hokum dalam arti luas.

4. Legalitas, yaitu syarat yang menyatakan bahwa perbuatan atau keputusan

administrasi negara yang tidak boleh dilakukan tanpa dasar UU.

5. Moralitas, salah satu syarat yang paling diperhatikan oleh masyarakat dan

harus dijunjung tinggi.

6. Efisiensi, kehematan biaya dan p;roduktivitas wajib diusahakan setinggi-

tingginya.

7. Teknik dan teknologi yang setinggi-tingginya wajib dipakai untuk

mengembangkan dan mempertahankan mutu prestasi yang sebaik-baiknya.

B. Wewenang Pemerintahan

Kewenangan memiliki kedudukan penting dalam kajian hukum tata negara

dan hukum administrasi. Menurut Bagir Manan, wewenang dalam bahasa

hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan

hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam hukum, wewenang sekaligus berarti

hak dan kewajiban (rechten en plichten).

Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasal dari peraturan

perundang-undangan yang berlaku.

Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan

Secara teoritis, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-

undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi, dan mandat.

Dalam kajian Hukum Administrasi Negara, mengetahui sumber dan cara

memperoleh wewenang organ pemerintahan ini penting, karena dengan

pertanggungjawaban hukum (rechtelijke verantwording) dalam penggunaan

wewenang tersebut, seiring dengan salah satu prinsip dalam negara hukum.

Ketika pemerintah bertindak dalam lapangan keperdataan dan tunduk

pada peraturan hukum perdata, pemerintah bertindak sebagai wakil dari badan

9

hukum, bukan wakil dari jabatan. Sebagai wakil dari badan hukum

(rechtspersoon). Keberadaan pemerintah yang secara teroritis memiliki dua

fungsi, yaitu sebagai wakil dari jabatan dan badan hukum, yang masing-masing

diatur dan tunduk pada hukum yang berbeda, hukum publik dan hukum privat.

C. Tindakan Pemerintahan

1. Pengertian Tindakan Pemerintahan

Tindakan hukum adalah tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan

hak dan kewajiban. Tindakan hukum administrasi merupakan suatu pernyataan

kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam keadaan khusus,

dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum dalam bidang hukum

administrasi.Rechts handel ing atau tindakan hukum.

2. Unsur, Macam-macam dan Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan

a. Unsur-unsur Tindakan Hukum Pemerintahan.

Unsur-unsur tindakan hukum pemerintahan sebagai berikut :

- Perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukannya

sebagai penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan

(bestuursorganen) dengan prakarsa dan tanggungjawab sendiri.

- Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi

pemerintahan.

- Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat

hukum di bidang hukum administrasi.

10

- Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan

kepentingan negara dan rakyat.

b. Macam-macam Tindakan Hukum Pemerintahan

Secara teorities, cara untuk menentukan apakah tindakan pemerintahan itu

diatur oleh hukum privat atau hukum publik adalah dengan melihat kedudukan

pemerintah dalam menjalankan tindakan tersebut. Jika pemerintah bertindak

dalam kualitasnya sebagai pemerintah, hanya hukum publiklah yang berlaku. Jika

pemerintah bertindak tidak dalam kualitas pemerintah, hukum privatlah yang

berlaku.

c. Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan

Tindakan hukum pemerintahan itu pada dasarnya bersifat sepihak, pihak

yang diserahi kewajiban untuk mengatur dan menyelenggarakan kepentingan

umum di mana dalam rangka melaksanakan kewajiban ini kepada pemerintah

diberikan wewenang membuat peraturan perundang-undangan, kemudian dikenal

adanya tindakan hukum dua pihak atau lebih, ini hanya menyangkut mengenai

cara-cara merealisasikan tindakan hukum tersebut. Diatas disebutkan bahwa

tindakan hukum dua pihak diatur dengan peraturan bersama.

Utrecht menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan pemerintahan

yaitu :

- Yang bertindak ialah administrasi negara sendiri

- Hubungan istimewa

- Konsesi atau berdasarkan izin

- Subsidi pemerintah

- Kekuasaan memerintah

11

3. Tindakan Pemerintahan Dalam Negeri

Dalam melakukan aktivitasnya, pemerintah melakukan dua macam

tindakan, tindakan biasa (feitelijkehandelingen) dan tindakan hukum

(rechtshandeli-ngen). Dalam kajian hukum, yang terpenting untuk dikemukakan

adalah tindakan dalam kategori kedua, rechtshandelingen. Tindakan hukum

pemerintahan adalah tindakan yang dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha

Negara dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan. Tindakan pemerintahan

memiliki beberapa unsur yaitu sebagai berikut:

Tindakan Pemerintahan dalam Negara Hukum.

Perbuatan itu dilakukan oleh aparat Pemerintah dalam kedudukannya sebagai

Penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan (bestuurs-

organen) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri.

Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi

pemerintahan.

Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat

hukum di bidang hukum administrasi.

Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan

kepentingan negara dan rakyat.

Dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintahan harus berdasarkan

atas hukum, karena dalam negara negara terdapat prinsip wetmatigheid van

bestuur atau asas legalitas. Asas ini menentukan bahwa tanpa adanya dasar

wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan perundang-undangan yang

berlaku, maka segala macam aparat pemerintah tidak akan memiliki wewenang

12

yang dapat mempengaruhi atau mengubah keadaan atau posisi hukum warga

masyarakatnya.

Asas legalitas menurut Sjachran Basah , berarti upaya mewujudkan duet

integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan

rakyat berdasarkan prinsip monodualistis selaku pilar-pilar, yang sifat hakikatnya

konstitutif. Meskipun demikian, tidak selalu setiap tindakan pemerintahan tersedia

peraturan peraundang-undangan yang mengaturnya. Dapat terjadi, dalam kondisi

tertentu terutama ketika pemerintah harus bertindak cepat untuk menyelesaikan

persoalan konkret dalam masyarakat, peraturan perundang-undangannya belum

tersedia.

Dalam kondisi seperti ini, kepada pemerintah diberikan kebebasan

bertindak (discresionare power) yaitu melalui Freies Ermessen, yang diartikan

sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau

badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat

sepenuhnya pada undang-undang. Freies Ermessen ini menimbulkan implikasi

dalam bidang legislasi bagi pemerintah, yaitu lahirnya hak inisiatif untuk

membuat peraturan perundang-undangan yang sederajat dengan UU tanpa

persetujuan DPR, hak delegasi untuk membuat peraturan yang derajatnya di

bawah UU, dan droit function atau kewenangan menafsirkan sendiri aturan-aturan

yang masih bersifat enunsiatif.

Menurut Bagir Manan , kewenangan pemerintah untuk membentuk

peraturan perundang-undangan karena beberapa alasan yaitu :

1. Paham pembagian kekuasaan menekankan pada perbedaan fungsi daripada

pemisahan organ, karena itu fungsi pembentukan peraturan tidak harus

terpisah dari fungsi penyelenggaraan pemerintahan. :

2. Dalam negara kesejahteraan pemerintah membutuhkan instrumen hukum

untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum.

13

3. Untuk menunjang perubahan masyarakat yang cepat, mendorong

administrasi negara berperan lebih besar dalam pembentukan peraturan

perundang-undangan.

Freies Ermessen merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state,

akan tetapi dalam kerangka negara hukum, Freies Ermessen ini tidak dapat

digunakan tanpa batas. Atas dasar itu, Sjachran Basah mengemukakan unsur-

unsur freies Ermessen dalam suatu negara hukum yaitu sebagai berikut:

a. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis public.

b. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi Negara.

c. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hokum.

d. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri.

e. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-

persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba.

f. Sikap tindak itu dapat dipertanggung jawab baik secara moral kepada

Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum.

g. Sumber-sumber Kewenangan Tindakan Pemerintahan Kewenangan

yang dimiliki oleh pemerintah bersumbar pada tiga hal, atribusi,

delegasi, dan mandat. Atribusi ialah pemberian kewenangan oleh

pembuat undang-undang sendiri kepada suatu organ pemerintahan baik

yang sudah ada maupun yang baru sama sekali.

Menurut Indroharto, legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi

wewenang itu dibedakan antara:

1. Yang berkedudukan sebagai original legislator; di negara kita di tingkat

pusat adalah MPR sebagai pembantuk konstitusi (konstituante) dan DPR

bersama-sama Pemerintah sebagai yang melahirkan suatu undang-undang,

dan di tingkat daerah adalah DPRD dan Pemerintah Daerah yang

melahirkan Peraturan Daerah.

14

2. Yang bertindak sebagai delegated legislator: seperti Presiden yang

berdasarkan pada suatu ketentuan undang-undang mengeluarkan

Peraturan Pemerintah dimana diciptakan wewenang-wewenang

pemerintahan kepada Badan atau Jabatan TUN tertentu. Sedangkan yang

dimaksud delegasi adalah penyerahan wewenang yang dipunyai oleh

organ pemerintahan kepada organ yang lain.

Dalam delegasi mengandung suatu penyerahan, yaitu apa yang semula

kewenangan si A, untuk selanjutnya menjadi kewenangan si B.

Kewenangan yang telah diberikan oleh pemberi delegasi selanjutnya

menjadi tanggung jawab penerima wewenang. Adapun pada mandat, di

situ tidak terjadi suatu pemberian wewenang baru maupun pelimpahan

wewenang dari Badan atau Pejabat TUN yang satu kepada yang lain.

Tanggung jawab kewenangan atas dasar mandat masih tetap pada pemberi

mandat, tidak beralih kepada penerima mandat.

Fungsi-Fungsi Hukum Administrasi Negara Dalam pengertian umum,

menurut Budiono fungsi hukum adalah untuk tercapainya ketertiban umum

dan keadilan. Ketertiban umum adalah suatu keadaan yang menyangkut

penyelenggaraan kehidupan manusia sebagai kehidupan bersama. Keadaan

tertib yang umum menyiratkan suatu keteraturan yang diterima secara umum

sebagai suatu kepantasan minimal yang diperlukan, supaya kehidupan

bersama tidak berubah menjadi anarki. Menurut Sjachran Basah ada lima

fungsi hukum dalam kaitannya dengan kehidupan masyarakat, yaitu sebagai

berikut:

Direktif, sebagai pengarah dalam membangun untuk membentuk

masyarakat yang hendak dicapai sesuai dengan tujuan kehidupan

bernegara.

Integratif, sebagai pembina kesatuan bangsa.

15

Stabilitatif, sebagai pemelihara (termasuk ke dalamnya hasil-hasil

pembangunan) dan penjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan

dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.

Perspektif, sebagai penyempurna terhadap tindakan-tindakan administrasi

negara, maupun sikap tindak warga negara dalam kehidupan bernegara

dan bermasyarakat.

Korektif, baik terhadap warga negara maupun administrasi negara dalam

mendapatkan keadilan.

Secara spesifik, fungsi HAN dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon ,

yakni fungsi normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan. Ketiga fungsi

ini saling berkaitan satu sama lain. Fungsi normatif yang menyangkut penormaan

kekuasaan memerintah jelas berkaitan erat dengan fungsi instrumental yang

menetapkan instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan

kekuasaan memerintah dan pada akhirnya norma pemerintahan dan instrumen

pemerintahan yang digunakan harus menjamin perlindungan hukum bagi rakyat.

Fungsi Normatif Hukum Administrasi Negara.

Penentuan norma HAN dilakukan melalui tahap-tahap. Untuk dapat

menemukan normanya kita harus meneliti dan melacak melalui serangkaian

peraturan perundang-undangan. Artinya, peraturan hukum yang harus diterapkan

tidak begitu saja kita temukan dalam undang-undang, tetapi dalam kombinasi

peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan TUN yang satu dengan yang lain

saling berkaitan. Pada umumnya ketentuan undang-undang yang berkaitan dengan

HAN hanya memuat norma-norma pokok atau umum, sementara periciannya

diserahkan pada peraturan pelaksanaan. Penyerahan ini dikenal dengan istilah

terugtred atau sikap mundur dari pembuat undang-undang. Hal ini terjadi karena

tiga sebab, yaitu:

16

- Karena keseluruhan hukum TUN itu demikian luasnya, sehingga tidak

mungkin bagi pembuat UU untuk mengatur seluruhnya dalam UU

formal.

- Norma-norma hukum TUN itu harus selalu disesuaikan dengan tiap

perubahan-perubahan keadaan yang terjadi sehubungan dengan kemajuan

dan perkembangan teknologi yang tidak mungkin selalu diikuti oleh

pembuat UU dengan mengaturnya dalam suatu UU formal.

- Di samping itu tiap kali diperlukan pengaturan lebih lanjut hal itu selalu

berkaitan dengan penilaian-penilaian dari segi teknis yang sangat

mendetail, sehingga tidak sewajarnya harus diminta pembuat UU yang

harus mengaturnya. Akan lebih cepat dilakukan dengan pengeluaran

peraturan-peraturan atau keputusan-keputusan TUN yang lebih rendah

tingkatannya, seperti Keppres, Peraturan Menteri, dan sebagainya.

Seperti disebutkan di atas bahwa setiap tindakan pemerintah dalam negara

hukum harus didasarkan pada asas legalitas. Hal ini berarti ketika pemerintah

akan melakukan tindakan, terlebih dahulu mencari apakah legalitas tindakan

tersebut ditemukan dalam undang-undang. Jika tidak terdapat dalam UU,

pemerintah mencari dalam berbagai peraturan perundang-undangan terkait. Ketika

pemerintah tidak menemukan dasar legalitas dari tindakan yang akan diambil,

sementara pemerintah harus segera mengambil tindakan, maka pemerintah

menggunakan kewenangan bebas yaitu dengan menggunakan freies Ermessen.

Meskipun penggunaan freies Ermessen dibenarkan, akan tetapi harus dalam batas-

batas tertentu.

Menurut Sjachran Basah pelaksanaan freies Ermessen harus dapat

dipertanggung jawabkan, secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa, dan secara

hukum berdasarkan batas-atas dan batas-bawah. Batas-atas yaitu peraturan yang

tingkat derajatnya lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang

tingkat derajatnya lebih tinggi. Sedangkan batas-bawah ialah peraturan yang

dibuat atau sikap-tindak administrasi negara (baik aktif maupun pasif), tidak boleh

melanggar hak dan kewajiban asasi warga. Di samping itu, pelaksanaan freies

17

Ermessen juga harus memperhatikan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Berdasarkan keterangan singkat ini dapat dikatakan bahwa fungsi normatif HAN

adalah mengatur dan menentukan penyelenggaraan pemerintahan agar sesuai

dengan gagasan negara hukum yang melatarbelakanginya, yakni negara hukum

Pancasila.

Fungsi Instrumental Hukum Administrasi Negara

Pemerintah dalam melakukan berbagai kegiatannya menggunakan

instrumen yuridis seperti peraturan, keputusan, peraturan kebijaksanaan, dan

sebagainya. Sebagaimana telah disebutkan bahwa dalam negara sekarang ini

khususnya yang mengaut type welfare sate, pemberian kewenangan yang luas

bagi pemerintah merupakan konsekuensi logis, termasuk memberikan

kewenangan kepada pemerintah untuk menciptakan berbagai instrumen yuridis

sebagai sarana untuk kelancaran penyelenggaraan pemerintahan. Pembuatan

instrumen yuridis oleh pemerintah harus didasarkan pada ketentuan hukum yang

berlaku atau didasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh peraturan

perundang-undangan. Hukum Administrasi Negara memberikan beberapa

ketentuan tentang pembuatan instrumen yuridis, sebagai contoh mengenai

pembuatan keputusan. Di dalam pembuatan keputusan, HAN menentukan syarat

material dan syarat formal, yaitu sebagai berikut:

1. Syarat-syarat material

Alat pemerintahan yang membuat keputusan harus berwenang :

- Keputusan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis seperti

penipuan, paksaan, sogokan, kesesatan, dan kekeliruan.

- Keputusan harus diberi bentuk sesuai dengan peraturan dasarnya dan

pembuatnya juga harus memperhatikan prosedur membuat keputusan.

- Isi dan tujuan keputusan itu harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan

dasarnya.

18

2. Syarat-syarat formal:

- Syarat-syarat yang ditentukan berhubung dengan persiapan dibuatnya

keputusan dan berhubung dengan cara dibuatnya keputusan harus

dipenuhi.

- Harus diberi dibentuk yang telah ditentukan.

- Syarat-syarat berhubung dengan pelaksanaan keputusan itu dipenuhi.

- Jangka waktu harus ditentukan antara timbulnya hal-hal yang

menyebabkan dibuatnya dan diumumkannya keputusan itu dan tidak boleh

dilupakan.

Berdasarkan persyaratan yang ditentukan HAN, maka peyelenggarakan

pemerintahan akan berjalan sesuai dengan aturan hukum yang berlaku dan

sejalan dengan tuntutan negara berdasarkan atas hukum, terutama

memberikan perlindungan bagi warga masyarakat.

Fungsi Jaminan Hukum Administrasi Negara

Menurut Sjachran Basah , perlindungan terhadap warga diberikan

bilamana sikap tindak administrasi negara itu menimbulkan kerugian

terhadapnya. Sedangkan perlindungan terhadap administrasi negara itu sendiri,

dilakukan terhadap sikap tindaknya dengan baik dan benar menurut hukum, baik

yang tertulis maupun yang tidak tertulis. Dengan perkataan lain, melindungi

administrasi negara dari melakukan perbuatan yang salah menurut hukum.

Di dalam negara hukum Pancasila, perlindungan hukum bagi rakyat diarahkan

kepada usaha-usaha untuk mencegah terjadinya sengketa antara pemerintah dan

rakyat, menyelesaikan sengketa antara pemerintah dan rakyat secara

musayawarah serta peradilan merupakan sarana terakhir dalam usaha

menyelesaikan sengketa antara pemerintah dengan rakyat.

Dengan adanya UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha

Negara, menurut Paulus E. Lotulung, sesungguhnya tidak semata-mata

memberikan perlindungan terhadap hak-hak perseorangan, tetapi juga sekaligus

19

melindungi hak-hak masyarakat, yang menimbulkan kewajiban-kewajiban bagi

perseorangan. Hak dan kewajiban perseorangan bagi warga masyarakat harus

diletakan dalam keserasian, keseimbangan, dan keselarasan antara kepentingan

perseorangan dengan kepentingan masyarakat, sesuai dengan prinsip yang

terkandung dalam falsafah negara dan bangsa kita, yaitu Pancasila.

Berdasarkan pemaparan fungsi-fungsi HAN ini, dapatlah disebutkan

bahwa dengan menerapkan fungsi-fungsi HAN ini akan tercipta pemerintahan

yang bersih, sesuai dengan prinsip-prinsip negara hukum. Pemerintah

menjalankan aktifitas sesuai dengan ketentuan yang berlaku atau berdasarkan

asas legalitas, dan ketika menggunakan freies Ermessen, pemerintah

memperhatikan asas-asas umum yang berlaku sehingga dapat

dipertanggungjawabkan secara moral dan hukum. Ketika pemerintah

menciptakan dan menggunakan instrumen yuridis, maka dengan mengikuti

ketentuan formal dan material penggunaan instrumen tersebut tidak akan

menyebabkan kerugian terhadap masyarakat. Dengan demikian, jaminan

perlindungan terhadap warga negara pun akan terjamin dengan baik.

Aktualisasi fungsi hukum administrasi negara dalam mewujudkan

pemerintahan yang baik. Meskipun diketahui bahwa penyelenggaraan negara

dilakukan oleh beberapa lembaga negara, akan tetapi aspek penting

penyelenggaraan negara terletak pada aspek pemerintahan. Dalam sistem

pemerintahan Indonesia, Presiden memiliki dua kedudukan, sebagai salah

satu organ negara yang bertindak untuk dan atas nama negara, dan sebagai

penyelenggara pemerintahan atau sebagai administrasi negara. Sebagai

administrasi negara, pemerintah diberi wewenang baik berdasarkan atribusi,

delegasi, ataupun mandat untuk melakukan pembangunan dalam rangka

merealisir tujuan-tujuan negara yang telah ditetapkan oleh MPR. Dalam

melaksanakan pembangunan, pemerintah berwenang untuk melakukan

pengaturan dan memberikan pelayanan terhadap masyarakat. Agar tindakan

pemerintah dalam menjalankan pembangunan dan melakukan pengaturan serta

pelayanan ini berjalan dengan baik, maka harus didasarkan pada aturan hukum.

20

Di antara hukum yang ada ialah Hukum Administrasi Negara, yang memiliki

fungsi normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan. Seperti telah disebutkan

di atas, fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah

berkaitan dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang

digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah dan

norma pemerintahan. dan instrumen pemerintahan yang digunakan harus

menjamin perlindungan hukum bagi rakyat. Ketika pemerintah akan menjalankan

pemerintahan, maka kepada pemerintah diberikan kekuasaan, yang dengan

kekuasaan ini pemerintah melaksanakan pembangunan, pengaturan dan

pelayanan. Agar kekuasaan ini digunakan sesuai dengan tujuan diberikannya,

maka diperlukan norma-norma pengatur dan pengarah. Dalam Penyelenggaraan

pembangunan, pengaturan, dan pelayanan, pemerintah menggunakan berbagai

instrumen yuridis. Pembuatan dan pelaksanaan instrumen yuridis ini harus

didasarkan pada legalitas dengan mengikuti dan mematuhi persyaratan formal

dan material. Dengan didasarkan pada asas legalitas dan mengikuti persyaratan,

maka perlindungan bagi administrasi negara dan warga masyarakat akan

terjamin. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi-fungsi HAN adalah dengan

membuat penormaan kekuasaan, mendasarkan pada asas legalitas dan

persyaratan, sehingga memberikan jaminan perlindungan baik bagi administrasi

negara maupun warga masyarakat.

Upaya Meningkatkan Pemerintahan yang Baik

Penyelenggaraan pemerintahan tidak selalu berjalan sebagaimana yang

telah ditentukan oleh aturan yang ada. Bahkan sering terjadi penyelenggaraan

pemerintahan ini menimbulkan kerugian bagi rakyat baik akibat penyalahgunaan

wewenang (detournement de pouvoir) maupun tindakan sewenang-wenang

(willekeur).

Perbuatan pemerintah yang sewenang-wenang terjadi apabila terpenuhi

unsur-unsur :

21

1. penguasa yang berbuat secara yuridis memiliki kewenangan untuk berbuat

(ada peraturan dasarnya,

2. dalam mempertimbangkan yang terkait dalam keputusan yang dibuat oleh

pemerintah, unsur kepentingan umum kurang diperhatikan,

3. perbuatan tersebut menimbulkan kerugian konkret bagi pihak tertentu.

Dampak lain dari penyelenggaraan pemerintahan seperti ini adalah tidak

terselenggaranya pembangunan dengan baik dan tidak terlaksananya pengaturan

dan pelayanan terhadap masyarakat sebagaimana mestinya. Upaya yang dapat

dilakukan untuk meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan adalah antara lain

dengan mengefektifkan pengawasan baik melalui pengawasan lembaga peradilan,

pengawasan dari masyarakat, maupun pengawasan melalui lembaga ombusdman.

Di samping itu juga dengan menerapkan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

BAB III

PENUTUP

A. KESIMPULAN

Kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa pemerintah di samping

melaksanakan aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat dalam

lapangan keperdataan. Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampil dengan

22

“twee petten” dengan dua kepala, sebagai wakil dari jabatan (ambt) yang tunduk

pada hukum publik dan wakil dari badan hukum (rechspersoon) yang tunduk pada

hukum privat. Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan

sebagai dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan kenegaraan di setiap

negara hukum terutama bagi negara-negara hukum dalam sistem kontinental.

Tindakan Pemerintahan Dalam Negeri dalam melakukan aktivitasnya,

pemerintah melakukan dua macam tindakan, tindakan biasa

(feitelijkehandelingen) dan tindakan hukum (rechtshandeli-ngen). Pemerintah

dalam melakukan berbagai kegiatannya menggunakan instrumen yuridis seperti

peraturan, keputusan, peraturan kebijaksanaan, dan sebagainya.

B. SARAN

Dalam penyelenggaraan negara, pemerintah harus memperhatikan

kedudukannya dalam hokum, agar tidak menyalahgunakan kewenangan yang

diberikan dan tindakan yang dilakukan pemerintah harus sinkron dengan

peraturan perundangan yang berlaku.

23