Keohane y Nye_Poder e Interdependencia

Poder e Interdependencia. La poltica mundial en transicin. Robert O. Keohane y

Joseph S. Nye

Antologa Teora de Relaciones Internacionales I Dra. Ileana Cid Capetillo

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PODER E INTERDEPENDENCIA La poltica mundial en transicin 1

Robert O. Keohane

Joseph S. Nye PREFACIO Cuando ramos estudiantes, a fines de la dcada del 50s y comienzo de la del 60, nos ensearon a ver la poltica internacional a travs de una ptica realista, la que enfatizaba la siempre presente posibilidad de guerra entre los Estados soberanos. Tal como lo muestran nuestros trabajos iniciales, pronto nos sentimos incmodos con este aspecto parcial de la realidad, particularmente con su inadecuado anlisis de la integracin econmica y de los roles desempeados por las instituciones internacionales. Nuestra colaboracin comenz en 1968 cuando, como integrantes noveles del comit editorial de International Organization, decidimos editar un nmero especial de esa publicacin dedicado a criticar los enfoques tradicionales de la poltica mundial y a demostrar la relevancia de una organizacin internacional concebida con la mayor amplitud posible.2 Luego de Transnational Relations and World Politics, publicado en el verano de 1971, decidimos escribir este libro por dos razones principales. Aunque en aquel volumen sealbamos los significativos problemas de la teora realista, particularmente en el campo de la economa poltica internacional, no formulbamos ninguna teora alternativa. An necesitbamos encuadrar las relaciones transnacionales en el entramado mayor de la poltica mundial para completar la tarea analtica que habamos comenzado. Desde un punto de vista poltico, pensbamos que mejoramientos significativos de la poltica norteamericana, en problemas que involucraran las relaciones transnacionales y las organizaciones internacionales, resultaban improbables a menos que se cambiaran las premisas polticas. Pensbamos que muchos de los fracasos de la poltica exterior norteamericana en ese campo tenan races en las limitaciones de los supuestos realistas. Tanto por razones analticas como polticas, pensamos, por lo tanto, en escribir un libro que pusiera en un contexto ms amplio el anlisis realista clsico que el Politics Among Nations de Hans Morgenthau, entre otros trabajos, legara a las actuales generaciones.3

Nuestras inquietudes analticas y polticas ayudan a explicar la orientacin de este libro. Nuestra preocupacin poltica central tiene que ver con la poltica exterior norteamericana, pero el enfoque del libro difiere completamente de la mayora de los libros y artculos dedicados a este tema. Porque estamos preocupados por los

1 Texto tomado de Robert O. Keohane y Joseph S. Nye. Poder e interdependencia. La poltica mundial en

transicin. Traduc. Herber Cardoso Franco, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988, 305 pp.

[pp. 9-57]. 2 International Organization 25, N 3, verano de 1971, ms tarde publicado como Transnational Relations

and World Politics, Harvard University Press, Cambridge, 1972. 3 Algunas de nuestras ideas sobre el tema de este libro han aparecido en artculos anteriores, pero han sido

tan modificadas en forma como en contenido que slo unos pocos elementos de ellas permanecen en el

presente volumen. Por las mismas, expresamos nuestro reconocimiento al permiso concedido por la

University of Wisconsin Press para inspirarnos en los siguientes artculos: C. Fred Bergsten, R. Keohane y

J. Nye, International Economics and International Politics: A Framework for Analysis, International Organization 29, N 1, invierno de 1975; R Keohane y J. Nye,Introduction: The Complex Politics of Canadian-American Interdependence, International Organization 28, N 2, otoo de 1974; Nye. Transnational Relations and Interstate Conflicts: An empirical Analysis, International Organization 28, N4, otoo de 1974.


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supuestos de la poltica, nuestro nfasis mayor se aplica a la naturaleza cambiante del sistema internacional y a cmo entenderlo. Solamente en el ltimo captulo extraemos lecciones para la poltica exterior. Sin embargo, nuestros dos casos de estudio de pases se centran en Estados Unidos. Pero a lo largo de todo el libro, el nfasis principal recae sobre la teora. Los casos fueron escogidos tanto por su potencial significacin para la teora como por su importancia poltica intrnseca. Dado que Estados Unidos es el actor de mayor importancia en el sistema, nuestra atencin a las acciones norteamericanas se justifica tanto en el campo terico como en el poltico. Por otra parte, cada uno de nuestros principales casos de estudio se examina, por lo menos, durante un periodo de cincuenta aos, para as estar en mejores condiciones de entender las fuerzas subyacentes de estabilidad y cambio. Nuestro mtodo no es simplemente histrico; hemos analizado los casos segn un esquema terico y comparativo que elaboramos en los captulos 1 a 3. Esta aproximacin tiene alguna similitud con lo que nuestro maestro Stanley Hoffmann, hace ya una dcada, llamaba sociologa histrica.4 Tratamos de cuantificar lo que pudimos, pero dimos prioridad a la teora antes que al mtodo y a la comprensin de las premisas de la poltica antes que a la cartografa de un detallado curso de accin. En este libro tratamos de entender la poltica mundial desarrollando explicaciones a nivel del sistema internacional. Esto no significa que consideremos las vicisitudes domsticas de la poltica exterior como algo desprovisto de importancia. Por el contrario, la poltica exterior y la poltica interna, como lo subrayamos repetidamente, estn volvindose cada vez ms difciles de desenmaraar. No obstante, las complejas relaciones entre ambas determinan que sea esencial saber cunto se puede explicar solamente en base a la informacin sobre el sistema internacional. En este sentido, tratamos de descubrir qu no puede ser explicado sobre la base de los factores internacionales, as como tambin lo que s puede explicarse mediante ellos. De ah que, aunque la poltica exterior comparada no sea el tema de este libro, esperamos que los estudiantes de esa disciplina puedan encontrar alguna utilidad en nuestro anlisis, que ste pueda convertirse en un punto de partida para sus intentos de explicar modelos de accin nacional. No pretendemos que nuestras explicaciones sobre estabilidad y cambio en la poltica mundial sean las nicas que puedan desarrollarse a tales efectos, an a nivel internacional. No hemos incluido, por ejemplo, una formulacin marxista. Muchos marxistas adoptan lo que podemos llamar estructura aproximativa general, aunque, a diferencia de los realistas, aceptan la teora de clases en los procesos polticos exteriores. Otros marxistas, sin embargo, enfocan las relaciones directas entre los capitalistas: en estas formulaciones, las corporaciones multinacionales son importantes, de derecho propio, como actores polticos.5 Pero, hasta donde hemos podido

4 Stanley Hoffman, ed., Contemporany Theory in International Relations, Prentice Hall, New Jersey, 1960..

5 Esta afirmacin por cierto que se aplica a mucha de la literatura sobre la dependencia internacional, que

se centra en las relaciones entre los pases desarrollados y los subdesarrollados (pero que en modo es

exclusivamente de carcter marxista). Aparte de esta literatura sobre la dependencia, pueden encontrarse

exploraciones marxistas del tema en Stephen Hymer, The Internationalization of Capital, Journal of Economic Issues, marzo de 1972 y en Ernest Mandel, Europe vs. American Contradictions of Imperialism, Monthly Reviews Press, Nueva York, 1970, especialmente los caps. 1-6, pp.7-67. En la literatura de la

dependencia, son recomendables: Stephen Hymer, The Multinational Corporation and the Law of Uneven Development; en Iagdish Bhagwati, ed., Economics and World Order from the 1970s to the 1900s, The Free Press, Nueva York, 1972, pp. 113-140; Johan Galtung, A Structural Theory of Imperialism, Journal of Peace Research, 1972, 81-117; Osvaldo Sunkel, Transnational Capitalism and National Desintegration in Latin America, Social and Economic Studies, University of West Indies, 22, N 1, marzo de 1973, 132-


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determinarlo, no existe una teora marxista generalmente aceptada y claramente articulada sobre el cambio de rgimen internacional. No nos sentimos con simpatas suficientes hacia la perspectiva marxista ni lo suficientemente conocedores de sus sutilezas como para desarrollar un modelo marxista propio. Es deseable que los marxistas desarrollen modelos del cambio de rgimen internacional que puedan competir o complementar al nuestro. Algunos amigos nos preguntan a menudo cmo hemos hecho para colaborar tan intensamente durante tanto tiempo. Una respuesta breve dira que tragndonos nuestro orgullo mientras nos destruamos el uno al otro cada uno de los captulos escritos separadamente. Aunque la colaboracin supone ocasionales frustraciones, siempre produce un agudo placer intelectual de rpida respuesta y exploracin de las ideas. Hemos disfrutado largamente de este proceso. Los captulos tericos atravesaron tantos borradores que es virtualmente imposible identificar el origen de cada una de las ideas all expuestas. Keohane asumi en principio la responsabilidad de estudiar las cuestiones monetarias y el caso de Australia; Nye las martimas y el caso de Canad. Sin embargo, ni siquiera aqu la inicial divisin del trabajo refleja adecuadamente la igualdad de nuestras contribuciones a la versin final. Nuestra colaboracin transcontinental no hubiera sido posible sin el apoyo de la Fundacin Ford. Adems, en los ltimos cinco aos, la fundacin Rockefeller proporcion ayuda a Nye y la University Consortium for World Order Studies, la Fundacin Johnson y el Stanford University Center for Research in International Studies a Keohane. Nye tambin expresa su gratitud a la Carleton University de Ottawa y al Royal Institute of International Affairs de Londres y a su staff. Ambos autores agradecen al Harvard Center for International Affairs y a sus dos directores, Robert R. Bowie y Raymond Vernon, crticos incansables y enormemente estimulantes, sin cuya ayuda es difcil imaginar este libro. Tambin es difcil imaginar este libro sin los comentarios que recibimos de muchos crticos y amigos (ambas categoras no son mutuamente excluyentes). Deseamos agradecer en particular a Graham Allison, Jonathan Aronson, Robert Art, Francis Bator, Dan Caldwell, Stephen Cohen, Jorge Domnguez, Linda Cahn, Dan Fine, Alexander George, Robert Gilpin, Crauford Goodwin, Ernst Haas, Roger Hansen, Jeff Hart, Barbara Haskell, Fred Hirisch, Stanley Hoffman, Cavan Hogue, Anna Hollick, Ray Hopkins, Peter Jacobsohn, Robert Jervis, John Q. Johnson, Peter Katzenstein, James Keeley, Janet Kelly, Peter Kenen, Nannerl Keohane, Charles Kindleberger, Stephen Krasner, James Kurth, David Laitin, Peter Lange, Charles Lipson, Peyton Lyon, Rachel McCulloch, Michael Mandelbaum, Edward Miles, Theodore Moran, John Odell, Van Doorn Ooms, Rob Paarlberg, Wynee Plumptre, Richard Rosecrance, John Ruggie, Robert Russell, Philipe Schmitter, Ian Smart, Louis Sohn, Susan Strange, Harrison Wagner y Dan Yergin. Ava Feiner, Robert Pastor, Debra Miller, Alison Young, Kenneth Oye y Constance Smith ayudaron enormemente en nuestra investigacin sobre los casos de estudio. Numerosos funcionarios de los gobiernos norteamericano, australiano y canadiense cedieron generosamente su tiempo para responder nuestras preguntas. Emily Hallin supervis la reproduccin y transmisin de innumerables borradores desde la terminal de Stanford. Beverly Davenport, Amy Gazin y Amy Contrada realizaron hbilmente el tipeo del manuscrito y las tareas administrativas en Harvard. Las contribuciones de Nannerl Keohane y Molly Nye requeriran un libro aparte y no un mero prefacio. Ningn autor es una isla. Nos complacemos en hacer repicar las campanas de nuestro agradecimiento.

176; Robert R. Kaufman, et. al.A Preliminary Test of the Theory of Dependency, Comparative Politics, abril de 1975.


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Primera parte Para entender la interdependencia

Captulo 1

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacin expresa pobremente un sobreentendido que, sin embargo, corresponde a un difundido sentimiento de que la propia naturaleza de la poltica mundial est cambiando. El poder de las naciones aquella secular piedra basal de analistas y estadistas se ha tornado ms elusivo: los clculos de poder son ms difciles y engaosos de cuanto eran en otras pocas.1 Aunque profundamente arraigado en la tradicin clsica, Henry Kissinger ha sealado que el programa tradicional de los asuntos internacionales el equilibrio entre las principales potencias, la seguridad de las naciones ha dejado de definir nuestros peligros o nuestras posibilidades... Estamos ingresando a una nueva era. Los viejos modelos internacionales estn desmoronndose; los viejos slogans carecen de sentido; las viejas soluciones son intiles. El mundo se ha vuelto interdependiente en economa, en comunicaciones y en el campo de las aspiraciones humanas.2

Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna considera que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado una aldea global y sostiene que el crecimiento de los intercambios sociales y econmicos est creando un mundo sin fronteras.3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consideran que en nuestra poca el Estado territorial, figura dominante en la poltica mundial durante cuatro siglos a partir de la finalizacin del feudalismo, est siendo eclipsado por actores no territoriales, como las corporaciones multinacionales, los movimientos sociales transnacionales y las organizaciones internacionales. Como sealaba un economista, el Estado est casi acabado como una unidad econmica.4 Los tradicionalistas sostienen que esas afirmaciones son globalmente infundadas. Comprueban que existe una continuidad en la poltica mundial. La interdependencia militar siempre ha existido y el poder militar es an importante en la poltica mundial como lo prueban la disuasin nuclear y las guerras de Vietnam, del Medio Oriente y de India y Paquistn, la influencia sovitica en Europa oriental o la norteamericana en el Caribe. Ms an, como lo ha demostrado la Unin Sovitica, los Estados autoritarios pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus intereses. Incluso Estados pobres y dbiles han sido capaces de nacionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, los nacionalistas ponen en duda que estemos asistiendo a la extincin del Estado-Nacin.

1 Stanley Hoffman, Notes on the Elusiveness of Modern Power, International Journal 30, primavera de

1975, p. 184. 2 A New National Partnership, discurso del Secretario de Estado Henry A. Kissinger en Los ngeles, 24

de enero de 1975. News release, Department of State, Bureau of Public Affairs, Office of Media Services,

p. 1. 3 Vase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Interdependence of Nations, Foreign

Policy Association, Headline Series, Nueva York, 1972 4 Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press, New Haven, 1969, p. 207.


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Ni los modernistas ni los tradicionalistas disponen de una adecuada estructura para la comprensin de la poltica de la interdependencia global.5 Los modernistas sealan correctamente los cambios fundamentales que estn ocurriendo, pero a menudo suponen, sin un anlisis suficiente, que los avances tecnolgicos y los aumentos en los intercambios sociales y econmicos llevarn a un nuevo mundo en el que el Estado y su control de la fuerza ya no habr de ser importante.6 Los tradicionalistas son adictos a mostrar los defectos de la perspectiva modernista insistiendo en la perduracin de la interdependencia militar; pero les es muy difcil interpretar con precisin la actual y multidimensional interdependencia econmica, social y ecolgica. Nuestra tarea en este libro no consiste en argumentar a favor de las posiciones modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra poca est signada tanto por la continuidad como por el cambio, ello ser algo poco fructfero. Nuestro objetivo apunta, ms bien, a proporcionar los medios para refinar y armonizar la sabidura que pueda existir en ambas posiciones, mediante el desarrollo de una estructura terica coherente para el anlisis poltico de la interdependencia. Desarrollaremos varios modelos diferentes, pero potencialmente complementarios, un conjunto de herramientas intelectuales para comprender la realidad de la interdependencia en la poltica mundial contempornea. Y, lo que es igualmente importante, intentaremos explorar las condiciones bajo las que cada modelo tendr mejores probabilidades de producir predicciones precisas y explicaciones satisfactorias. La poltica mundial contempornea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado con diversas relaciones. En un mundo as, un slo modelo no puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la comprensin reside en saber cul enfoque o combinacin de enfoques debe emplearse para analizar cada situacin. Nunca habr nada que reemplace el anlisis cuidadoso de las situaciones reales. Pero la teora es ineludible; todos los anlisis empricos o prcticos descansan en ella. Los ejecutores de polticas pragmticos pueden pensar que no necesitan prestar mayor atencin a las disputas tericas sobre la naturaleza de la poltica mundial de la que prestaran a las disputas escolsticas medievales sobre la cantidad de ngeles que podran brincar en la punta de un alfiler. Sin embargo, el pensamiento acadmico incide en los estadistas, con profundo resultado para la poltica. No slo son los hombres prcticos que se creen muy a salvo de cualquier influencia intelectual, cautivos inconscientes de concepciones creadas por algn escriba acadmico pocos aos antes, sino que los escribas han estado desempeando un rol directo en la conformacin de la poltica externa.7 Conceptos inadecuados y percepciones errneas de la poltica mundial pueden conducir directamente a una inapropiada -y aun a una desastrosa- poltica nacional.

Fundamentacin y racionalizacin, presentacin sistemtica y simbolismo, son operaciones que se han entrelazado tanto que es difcil, aun para los propios formuladores de polticas, desenmaraar la realidad de la retrica. Las teoras tradicionales y clsicas de la poltica mundial hablaban de un potencial estado de guerra en el que el comportamiento de los Estados se encontraba dominado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la guerra fra, especialmente durante la primera poca que sigui a la segunda guerra mundial, esta concepcin, denominada

5 Las expresiones son tomadas de Stanley Hoffman, Choises, Foreing Policy 12, otoo de 1973, p. 6.

6 Por ejemplo, vase Robert Angell. Peace on the March: Transnational Participation, Van Nostrand.

Nueva York, 1969. 7 John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan, Londres,

1957, p. 383.


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por sus creadores cmo realismo poltico, consigui amplia aceptacin por parte de estudiosos y practicantes de las relaciones internacionales, tanto en Europa cmo en Estados Unidos.8 En la dcada del 60, muchos otros agudos observadores que aceptaban el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo de nuevos

caminos que no se centraban en los aspectos de seguridad y militares. La misma percepcin, en las dcadas del 70 o del 80, probablemente habra llevado a expectativas ms irreales. Pero cambiarlas por una perspectiva igualmente simplista, por ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependencia econmica resulta benigna- habra conducido a otro error igualmente grave, aunque diferente. Cules son las caractersticas dominantes de la poltica mundial cuando tenemos una interdependencia -particularmente una interdependencia econmica- extensiva?9 Este es uno de los dos interrogantes mayores que planteamos en este libro. En el captulo 2 exploramos esta pregunta en trminos generales; en el captulo 5 y en parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos de estudio y en el captulo 8 examinamos sus implicaciones para la poltica exterior norteamericana. Para establecer los fundamentos de este anlisis, en el resto de este capitulo definimos lo que entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades ms importantes y las relaciones como el concepto de poder, que contina siendo fundamental para el anlisis de la poltica mundial. La interdependencia afecta la poltica mundial y el comportamiento de los Estados, pero las acciones gubernamentales tambin influyen sobre los modelos de interdependencia. Al crear o aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas clases de actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales los denominaremos regmenes internacionales. La segunda pregunta central de este libro es cmo y por qu cambian los regmenes internacionales? El captulo 3 desarrolla un conjunto de explicaciones para el desenvolvimiento, y la eventual declinacin, de los regmenes internacionales. En el captulo 6 aplicamos esas explicaciones a los problemas martimos y del dinero y en el 7 las empleamos para entender algunas caractersticas de las relaciones canadiense-norteamericanas y australiano-norteamericanas. Pero la interdependencia no es simplemente un concepto analtico, tambin es un mecanismo retrico que emplean publicistas y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad de gente que se alinee tras sus banderas, las palabras vagas de gran resonancia son muy tiles. Para el analista, tal vaguedad es el camino hacia una cinega de confusin. Antes de que podamos elaborar conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra comprensin de la interdependencia y el

8 Para la clsica formulacin contempornea de realismo poltico, vanse los trabajos de Hans J.

Morgenthau, particularmente Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, Knopf, Nueva

York, 1948 y las ediciones subsiguientes. De Morgenthau vanse tambin Another Great Debate: The National Interest of the United States, American Political Science Review 46, diciembre de 1952, pp. 961-88, y Scientific Man Versus Power Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulacin

diferente, pero igualmente notable, de la posicin realista puede encontrarse en E.H. Carr, The Twenty Years Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin embargo, Carr pone el nfasis en las fuentes econmicas del poder. En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council on Foreing Relations, 1965,

Henry Kissinger discuta los problemas de la alianza con escasas referencias a las cuestiones econmicas

aunque stas comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN. 9 Para alguna evidencia sobre las tendencias en la interdependencia, vase Richard Rosecrance y Arthur

Stein, Interdependence: Myth or Reality, World Politics 26, N1, octubre de 1973 y Peter J. Katzenstein, International Interdependence: Some Long-Terms Trends and Recent Changes, International Organization 29, N 4 otoo de 1975.


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cambio de rgimen, debemos desbrozar un camino en medio de la selva retrica. Nuestra tarea consiste en analizar la poltica de la interdependencia y no en celebrarla. LA NUEVA RETRICA DE LA INTERDEPENDENCIA

Durante la Guerra Fra, seguridad nacional era un slogan que empleaban los lderes polticos norteamericanos con el fin de lograr apoyo para sus polticas. La retrica de la seguridad nacional justificaba el diseo de estrategias, a un elevado costo, para reforzar las estructuras econmica, militar y poltica del mundo libre. Tambin proporcion una base racional para la cooperacin internacional y apoyo a Naciones Unidas, as como tambin la justificacin para alianzas, asistencia externa e intervenciones militares en gran escala. La seguridad nacional se convirti en el smbolo favorito de los internacionalistas que propugnaban un aumento de la participacin norteamericana en los asuntos mundiales. La unidad coordinadora clave de la poltica exterior en la Casa Blanca se llam Consejo de Seguridad Nacional. La administracin Truman emple la supuesta amenaza sovitica a la seguridad norteamericana para empujar el prstamo a Gran Bretaa y luego el Plan Marshall a travs del Congreso. La administracin Kennedy emple el argumento de la seguridad para promover en 1962 el Acta de expansin comercial. Los presidentes invocaron la seguridad nacional para controlar ciertos intereses econmicos sectoriales en el Congreso, en especial aquellos que favorecan polticas comerciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por efectos econmicos adversos en sus distritos o por el incremento de los impuestos, se les asegur y a su vez se explic lo mismo a los ciudadanos que intereses de seguridad nacional requeran su sacrificio. Al mismo tiempo, ciertos sectores frecuentemente manipularon el simbolismo de la seguridad nacional para sus propios fines, como en el caso de las cuotas de importacin de petrleo, impulsadas por productores petroleros internos en conjuncin con sus aliados polticos.10 El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida, producto de la guerra fra y del intenso sentimiento de amenaza que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta conviccin resultaba incrementada por anlisis realistas, que insistan en que la seguridad nacional era el objetivo nacional primario y que en la poltica internacional las amenazas a la seguridad son permanentes. El simbolismo de la seguridad nacional, y el modo realista de anlisis que lo apoyaba, no slo ejemplificaba un cierto tipo de reaccin ante los hechos, sino que tambin ayudaba a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en especial aquellos que se orientaban a regmenes radicales en los pases del tercer mundo, parecan hostiles a la seguridad nacional, mientras que los cambios fundamentales en las relaciones econmicas en los pases altamente industrializados parecan insignificantes. En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracterstico de la guerra fra, iba disminuyendo, la competencia econmica externa y los conflictos distributivos internos aumentaron. La ambigedad intelectual de la seguridad nacional se torn ms pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contradictorias formas de involucramientos encontraron un refugio seguro bajo ese paraguas retrico.11 En su

10

Vase Robert Engler, The Politics of Oil: Private Power and Democratic Directions, University of

Chicago Press, Chicago, 1962. 11

National Security as an Ambiguous Symbol de Arnold Wolfers sigue el anlisis clsico. Vase su coleccin de ensayos, Discord and Collaboration, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El

estudio de Daniel Yergin sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del


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fantasa de un equilibrio de poder mundial sobre cinco puntos centrales (Estados Unidos, la Unin Sovitica, China, Europa y Japn), el presidente Nixon trat infructuosamente de extender los conceptos realistas tradicionales para aplicarlos tanto al desafo econmico planteado por los aliados norteamericanos de posguerra como a las acciones polticas y militares de la Unin Sovitica y China. En la misma medida en que la prolijidad descriptiva de la perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses militares, declinaba, lo mismo ocurra con los trminos del poder simblico. Esa decadencia no slo reflejaba la creciente ambigedad del concepto, sino tambin la reaccin norteamericana al embrollo de Vietnam, a las relaciones menos hostiles con Rusia y China, producto de la dtente mundial, y al mal uso que hiciera el presidente Nixon de la retrica de la seguridad nacional en el caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su posicin de primer smbolo del lxico internacionalista con interdependencia. A menudo los lderes polticos emplean la retrica de la interdependencia para presentar a este concepto como si respondiese a una necesidad natural, como un hecho al que la poltica (y los intereses sectoriales internos) debieran ajustarse y no como una situacin parcialmente creada por la propia poltica. Habitualmente sostienen que la interdependencia reduce los conflictos de intereses y que la cooperacin por s sola es la respuesta a los problemas mundiales.

Todos estamos comprometidos en una empresa comn. Ninguna nacin ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo los lmites que sustentan el crecimiento econmico mundial. Nadie logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza.12 Estas palabras pertenecen claramente a un hombre de Estado tratando de limitar las demandas del Tercer mundo y promoviendo actitudes pblicas internas, antes que a un anlisis de la realidad contempornea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en parte de la nueva retrica que debe emplearse tanto contra el nacionalismo econmico en el frente interno como contra los desafos externos. Aunque las connotaciones de la retrica de la interdependencia pueden parecer bastante diferentes a las del simbolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteamericano en los asuntos mundiales. Pero la retrica de la interdependencia y el simbolismo de la seguridad nacional no coexisten con comodidad. En su formulacin extrema, la primera sugiere que los conflictos de intereses son algo anticuado, en tanto que el segundo arguye que son, y seguirn siendo, fundamental y potencialmente violentos. La confusin para discernir qu modelos analticos aplicar a la poltica mundial (como sealbamos antes) es concomitante con la confusin acerca de las polticas que debiera implementar Estados Unidos. Ni la retrica de la interdependencia ni el simbolismo de la seguridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo de los problemas planteados por la interdependencia extensiva. A menudo, los retricos de la interdependencia afirman que, dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra amenazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como de acciones militares, los conflictos de intereses entre Estados y pueblos carecen de importancia. Esta conclusin sera viable si convergieran tres condiciones: un sistema econmico internacional del que dependieran todos los

tradicional concepto de defensa) lo pinta como una idea dominante en la poca de la guerra fra. Vase Daniel Yergin, The Shattered Peace. Rise of the National Security State. Houghton Mifflin, Boston, 1976. 12

Secretario de Estado Henry A. Kissinger, mensaje ante la sexta sesin especial de la Asamblea General

de Naciones Unidas, 15 de Abril de 1974, News release, Department of State, Office of Media Services,

p.2. Reproducido en International Organization 28, N 3, verano de 1974, pp.573-83.


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Estados o si la vida bsica de nuestro sistema ecolgico se viera en peligro; todos los pases se sintiera vulnerables en grado significativo a semejante catstrofe; si existiera una nica solucin al problema que no dejara espacio para el conflicto sobre cmo resolverlo y sobre quin debiera cargar con los costos. Obviamente, estas condiciones no se dan todas juntas. Sin embargo, las teoras del equilibrio de poder y de la seguridad nacional resultan muy pobres para el anlisis de los problemas de la interdependencia econmica o ecolgica. En trminos tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema que enfrentan los gobiernos, y dado que la fuerza militar es ineficaz frente a ciertos problemas, la nocin convencional de poder carece de precisin, por lo tanto, pueden llegar a ser necesarios distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos. Finalmente, en la poltica de la interdependencia se encuentran involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamentales. Las polticas interna y externa comienzan a eslabonarse estrechamente. La nocin de inters nacional -estrella polar de los tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para su uso eficaz. Las mximas tradicionales de la poltica internacional -los Estados actuarn en funcin de sus intereses nacionales o los Estados procurarn maximizar su poder- se vuelven ambiguas. No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales desaparecen cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario, los conflictos pueden adquirir nuevas formas o incluso pueden incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para la comprensin de los conflictos en la poltica mundial no explican con suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La aplicacin de un concepto y de una retrica equivocados conduce a un anlisis errneo y a una mala poltica. LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO ANALTICO En lenguaje comn, dependencia, significa un estado en que se es determinado o significativamente afectado por fuerzas externas. Interdependencia en su definicin ms simple, significa dependencia mutua. En poltica mundial, interdependencia se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recprocos entre pases o entre actores en diferentes pases. A menudo, estos efectos resultan de intercambios internacionales (flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las fronteras internacionales). Tales intercambios se incrementaron dramticamente a partir de la segunda guerra mundial: las dcadas recientes revelan una tendencia general hacia diversas formas de interconexin humana por encima de las fronteras nacionales que se duplica cada diez aos.13 Pero esta interconexin no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos del intercambio sobre la interdependencia dependern de las limitaciones, o costos, que impliquen. Un pas que importe todo su petrleo probablemente ser ms dependiente de un continuo flujo de combustible que lo que puede serlo otro pas que importe pieles, joyas y perfume (aun por un valor monetario similar); el ininterrumpido acceso de estos bienes suntuarios no lo har tan dependiente. Donde existen efectos de costo recproco en los intercambios (aunque no necesariamente simtricos), hay interdependencia. Cuando las interacciones no implican efectos de costo significativo, simplemente hay interconexin. La diferenciacin es vital si queremos entender la poltica de la interdependencia. Los efectos de costo deben ser impuestos directa e intencionalmente por otro actor (como en el caso de la interdependencia estratgica sovitico-norteamericana,

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Alex Inkeles, The Emerging Social Structure of the World, World Politics 27, julio de 1975, p. 479.


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que deriva de la amenaza mutua de destruccin nuclear). Pero algunos efectos de costo no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evitar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interdependientes), de un sistema econmico internacional (que puede enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinacin ms que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) o de un sistema ecolgico amenazado por el gradual incremento de los efluentes industriales. No limitamos el trmino interdependencia a situaciones de beneficio mutuo. Tal definicin supondra que el concepto slo es til analticamente donde prevalece la perspectiva modernista del mundo: es decir, donde las amenazas de intervencin militar son escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluira de la nocin de interdependencia casos de dependencia mutua, tales como la interdependencia estratgica entre Estados Unidos y la Unin Sovitica. Ms an resultara muy ambiguo establecer si las relaciones entre los pases industrializados y los menos desarrollados debiera considerarse como interdependencia o no. Su inclusin dependera de un juicio subjetivo que determinara si las relaciones son mutuamente beneficiosas. Puesto que deseamos evitar argumentaciones estriles acerca de si un determinado conjunto de relaciones puede caracterizarse como interdependencia o no y dado que procuramos emplear el concepto de interdependencia para integrar, antes que para dividir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una definicin ms amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones interdependientes siempre implicarn costos, dado que la interdependencia reduce la autonoma; pero es imposible determinar a priori si los beneficios de una relacin sern mayores que los costos. Esto depender tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la relacin. Nada asegura que las relaciones que denominamos interdependientes puedan caracterizarse como de beneficio mutuo. Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los costos y los beneficios de una relacin interdependiente. La primera se centra en las ganancias o prdidas comunes de las partes en cuestin, la otra pone el nfasis en las ganancias relativas y en la distribucin de los temas en cuestin. Los economistas clsicos adoptaron el primer enfoque para formular su aguda precisin sobre las ventajas comparativas: que un comercio internacional sin distorsiones siempre arrojar en todas partes beneficios netos. Desafortunadamente, una concentracin exclusiva sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto clave: Cmo se dividen esas ganancias? Muchos de los aspectos polticos cruciales de la interdependencia giran en torno a la vieja pregunta de la poltica: quin consigue qu?

Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las medidas que incrementan las ganancias conjuntas en una relacin, de algn modo conseguirn liberarse de los conflictos distributivos. Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pugnarn por aumentar sus cuotas de ganancias en las transacciones, aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relacin. Los gobiernos exportadores de petrleo y las compaas petroleras multinacionales, por ejemplo, compartieron el mismo inters por obtener precios altos para el petrleo; pero tambin mantuvieron conflictos sobre la cuotificacin de los beneficios obtenidos.

Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que la ascendente interdependencia estara creando un nuevo mundo feliz de cooperacin que remplazara al viejo y deficiente mundo de los conflictos internacionales. Como lo sabe cualquier padre con hijos pequeos, hacer un pastel ms grande no es suficiente para terminar con las disputas sobre el tamao de las proporciones. Un enfoque optimista pasara por alto los usos de la interdependencia econmica y an ecolgica en el campo de la competencia poltica internacional.


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La diferencia entre la poltica internacional tradicional y la poltica de la interdependencia econmica y ecolgica no consiste en la diferencia entre un mundo de suma cero (donde la ganancia de una parte significa una prdida para la otra) y los juegos no suma cero. La interdependencia militar no necesita ser suma cero. En realidad, los aliados militares procuran que la interdependencia proporcione un aumento de la seguridad para todos. Incluso el equilibrio de poder de distintas situaciones no necesita ser de suma cero. Si una de las partes procurara quebrar el statu quo entonces su ganancia se producira a expensas de otra parte. Pero si la mayor parte -o todos- de los integrantes desean un statu quo estable, pueden conseguir beneficios comunes si entre todos mantienen equilibrio de poder. Por el contrario, la poltica de la interdependencia econmica y ecolgica implica competencia, incluso en los casos en que la cooperacin prometa amplios beneficios netos. Existen importantes continuidades, as como marcadas diferencias, entre la tradicional poltica de la seguridad militar y la poltica de la interdependencia econmica y ecolgica.

Tambin debemos ser cuidadosos de no definir la interdependencia completamente en trminos de situaciones de dependencia mutua equilibrada. Son las asimetras en la dependencia los factores que ms probablemente han de proporcionar fuentes de influencia a los actores en sus manejos con los dems. Los actores menos dependientes a menudo se encuentran en una situacin de usar las relaciones interdependientes como fuentes de poder en la negociacin sobre un tema y tal vez hasta para incidir en otras cuestiones. En el otro extremo de la pura simetra se encuentra la pura dependencia (a veces encubierta con la denominacin de interdependencia); pero esto es tambin raro. Muchos casos se encuentran entre estos dos extremos. Y all es donde reside el corazn del proceso de negociacin poltica de la interdependencia.

PODER E INTERDEPENDENCIA

El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los estadistas como para los analistas de la poltica internacional; en la actualidad se ha tornado an ms escurridizo. El punto de vista tradicional consideraba que el poder militar dominaba a todas las dems formas y que el Estado que contaba con mayor poder militar controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen poder se han vuelto ms complejas. Para un observador astuto la posguerra ha asistido a una transformacin radical en los elementos, empleos y logros del poder.14 Y Hans Morgenthau autor del ms influyente texto sobre poltica internacional, en su reaccin a los acontecimientos de comienzos de la dcada del 70 lleg tan lejos como para anunciar un corte histrico sin precedentes en las relaciones funcionales entre el poder poltico, militar y econmico puesto de manifiesto en la posicin por parte de pases militarmente dbiles de un control monoplico o casi monoplico de materias primas esenciales para la vida de las economas desarrolladas.15 El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para conseguir que otros hagan algo que de otro modo no haran (y a un costo aceptable para el actor que promueve la accin). El poder tambin puede concebirse en trminos de control sobre los resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterizacin no es sencilla.16

14

Hoffmann, Notes on the Elusiveness of Modern Power, p. 183. 15

Hans J. Morguenthau, The New Diplomacy of Movement, Encounter 3, N2, agosto de 1974, p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no encaja muy bien con la tradicin del realismo. 16

Vase Jeffrey Hart, Dominance in International Politics, International Organization 30, primavera de 1976.


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Podemos considerar los recursos de poder iniciales que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar en cuenta la influencia real del actor sobre los patrones de resultados. Cuando decidimos que la interdependencia asimtrica puede ser una fuente de poder, estamos pensando el poder como el control sobre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un actor menos dependiente en una relacin, a menudo cuenta con un recurso poltico significativo, porque los cambios en la relacin (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) sern menos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esta ventaja no garantiza que los recursos polticos otorgados por asimetras favorables llevarn a similares patrones de control sobre los resultados. Raramente se produce una relacin de uno a uno entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociacin poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos y a menudo se pierde buena parte en la traduccin. Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una estructura poltica (con qu rapidez los cambios en un pas ocasionan cambios, con determinado costo, en otro pas y cul es la magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el volumen de los flujos que trasponen las fronteras, sino tambin por los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de interdependencia se crea mediante interacciones dentro de un marco de polticas. La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El hecho de que un conjunto de polticas permanezca constante puede reflejar la dificultad para formular las polticas en un corto plazo o tambin el compromiso con cierto patrn de normas internas o internacionales.

Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que Estados Unidos, Japn y Europa occidental resultaron afectados por el incremento de los precios del petrleo en 1971, en 1973-1974 y 1975. En ausencia de normas polticas, que podran haber demorado en incrementarse muchos aos o dcadas, la sensibilidad de esas economas estaba en funcin del mayor costo del petrleo extranjero y de la proporcin que importaban. Estados Unidos result menos sensible que Japn al alza de los precios del petrleo, porque una menor proporcin de sus necesidades petroleras dependa de la importacin; pero el rpido incremento de los precios y las largas filas en las estaciones de servicio demostraron que Estados Unidos tambin era sensible al cambio externo. Otro ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la situacin monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971. Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Monetario Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a los cambios de la poltica monetaria norteamericana y Estados Unidos era sensible a las decisiones europeas acerca de si reclamar o no la conversin de dlares en oro.

La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o poltica como econmica.* Por ejemplo, existen "efectos de contagio" sociales, tales como la trivial pero rpida diseminacin de la moda del "streaking" desde la sociedad norteamericana a la europea en 1974 o, ms significativamente, el modo en que el desarrollo de los movimientos estudiantiles radicalizados a fines de la dcada de los sesenta se revitalizaba ante el conocimiento en otras partes de aquellas actividades. Al presentar vvidamente el tema del hambre en el sudeste asitico a los europeos y

* Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economas y polticas entre s, y no slo a las

sensibilidades derivadas de precios o de tasas de inters segn el modo de los economistas, nuestra

definicin es consistente, pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics of Interdependence,

McGraw-Hill, Nueva York, 1968.


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norteamericanos cuando estos ltimos se sentaban a cenar, la televisin ciertamente contribuy a aumentar la atencin y la preocupacin por el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La sensibilidad a un problema semejante puede reflejarse en manifestaciones con otras acciones polticas, aunque no se tome ninguna medida concreta para paliar la miseria (con lo que no resultar ninguna sensibilidad econmica).

Sin embargo, emplear la palabra interdependencia para referirnos solamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los ms importantes aspectos polticos de la dependencia mutua.17 Tambin debemos considerar cmo se modificara la situacin si el marco de polticas pudiera cambiar. Si se dispusiera de ms alternativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes polticas, cul sera el costo que insumira el ajuste a los cambios externos? En el petrleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente la proporcin de necesidades propias que debe ser importada, sino las alternativas a la importacin de energa y los costos que ellas implican. Dos pases que importan un 35% del petrleo que consumen parecen igualmente sensibles al aumento de los precios; pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energticas internas a un costo moderado, el otro pas resultara mucho ms vulnerable. La dimensin de vulnerabilidad de la interdependencia se apoya en la disponibilidad relativa y el costo de las alternativas que los actores deben encarar.

Bajo el rgimen monetario de Bretton Woods, durante la dcada del 60 tanto Estados Unidos como Gran Bretaa eran sensibles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos centrales orientados a la modificacin de los equipos en dlares o libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos vulnerable que Gran Bretaa porque tena la opcin (que ejerci en agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema si consideraba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacentes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto, tornaron menos seria, en el plano poltico, su sensibilidad.

En trminos de costos de la dependencia, la sensibilidad significa una contingencia entre los efectos de costo impuestos desde afuera antes que se pueda modificar las polticas para tratar de cambiar la situacin. La primera habilidad puede definirse como la desventaja de un actor que contina experimentando costos impuestos por acontecimientos externos aun despus de haber modificado las polticas. Dado que es habitualmente difcil modificar con rapidez las polticas, los efectos inmediatos de los cambios externos generalmente reflejan sensibilidad ante la dependencia. La dependencia a la primera habilidad slo puede medirse por el costo que implican los ajustes efectivos a un medio que ha cambiado durante cierto lapso de tiempo.

17

Kenneth Waltz, The Myth of Interdependence, en Charles Kindleberger, ed., The International Corporation. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1970.


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Figura 1.1 Sensibilidad de tres pases (en el supuesto de que las polticas no cambien)

Figura 1.2 Vulnerabilidad de tres pases (en el supuesto de que las polticas cambien)

Permtasenos ilustrar grficamente esta diferenciacin imaginando tres pases que deben enfrentar simultneamente un acontecimiento externo que les impone costos; por ejemplo, la situacin que afrontaron los pases consumidores de petrleo cuando los productores aumentaron los precios.

La figura 1.1 indica la sensibilidad de los tres pases a los costos impuestos por semejante cambio externo. Inicialmente, el pas A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el pas B y mucho ms sensibilidad que C. Con el tiempo, la sensibilidad de C decae incluso sin cambio alguno en la poltica. Este cambio puede ser causado por el aumento de precios en el pas C, el que gradualmente reduce el consumo o petrleo y, por lo tanto, la importacin. La sensibilidad total de cada pas durante el perodo


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examinado por el grfico est representada por la superficie que queda bajo la lnea respectiva.*

Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pas trata de cambiar sus polticas a los efectos de reducir los costos impuestos por las acciones externas. En nuestro ejemplo del petrleo, ese intento poda revestir la forma de una decisin que aceptara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de fuentes energticas propias, tambin a alto costo. El monto de estos costos y la voluntad poltica de asumirlos debera ser la medida de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad de un pas como Japn surge primariamente del hecho de que los recursos fsicos del pas no permiten escapar a la situacin sin costos drsticos. Para otros pases, como Estados Unidos, la primera habilidad fsica no es tan grande, pero las limitaciones sociopolticas de los cambios polticos pueden causar vulnerabilidad. Por ejemplo, los esfuerzos norteamericanos para formular una nueva poltica energtica a partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno sobre el problema.

En la figura 1.2 al representar la vulnerabilidad, podemos ver que la vulnerabilidad del pas A reflejara una eficaz poltica que lo convertira en un pas con autoabastecimiento, actual o potencial, en petrleo. Por ejemplo, prev poseer nuevas fuentes energticas que podran ser desarrolladas por el gobierno. B y C son menos capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un cambio de polticas, por lo que continuarn siendo vulnerables a los costos impuestos por los acontecimientos externos.

La sensibilidad de los tres pases durante el tiempo del primer acontecimiento externo no es, por lo tanto, la misma que su vulnerabilidad en el mismo periodo. La medicin de los efectos inmediatos de los cambios no indicar precisamente sensibilidades de largo plazo (tngase presente que la sensibilidad de C declina naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente sern menos precisas an en el registro de las vulnerabilidades de largo plazo, las que dependern de la voluntad poltica, de la capacidad gubernativa y de la disponibilidad de recursos. En nuestro ejemplo, aunque el pas A es ms sensible que el pas B, en cambio resulta mucho menos vulnerable.

La vulnerabilidad es particularmente importante para entender la estructura poltica de las relaciones de interdependencia. En cierto sentido, permite focalizar los actores que son "los definidores de la clusula ceteris paribus", que establecer las reglas del juego.18 La vulnerabilidad es claramente ms relevante que la sensibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la poltica de materias primas tal como se dio en la supuesta transformacin del poder tras 1973. Demasiado a menudo, un alto porcentaje de importacin de materias primas es considerado como un ndice de vulnerabilidad, cuando asimismo slo sugiere que la sensibilidad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cunta eficacia las normas polticas podrn aportar suficientes existencias de las materias primas necesarias (o similares) y a qu costo. El hecho de que Estados Unidos importa aproximadamente el 85% de la bauxita que consumen no indica vulnerabilidad norteamericana a las

*Nuestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre otras cosas, los costos de la situacin expuesta en

ltimo trmino por supuesto que podran haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento. 18

Vase Anthony Lanyi, Political Aspects of Exchange-Rate Systems, en Richard Merrit, ed.,

Communications in International Politics. University of Illinois Press, Urbana, 1972, para un examen del

modo terico de enfrentar tales cuestiones empleando matrices redituables. Para un ms reciente esfuerzo

sobre lineamientos similares vase Richard N. Cooper, Prolegomena to the Choice of an International

Monetary System, International Organization 29, N 1, invierno de 1975, pp.63-98.


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acciones de los exportadores de bauxita, al menos hasta que sepamos cunto costara (en tiempo y dinero) conseguir sustitutos.

La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolticas como a las poltico-econmicas. La vulnerabilidad de las sociedades a los movimientos radicales trasnacionales de fines de los 60 dependa de sus capacidades para ajustar las polticas nacionales a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los poseedores. Cuando Suecia criticaba la poltica norteamericana en Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensin norteamericana de los contactos culturales habra dependido del xito con que lograra adaptar su poltica a la nueva situacin. El intercambio de profesores y turistas poda ser tentado desde alguna otra parte?19

Permtasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del hambre en el sudeste asitico. La vulnerabilidad de una administracin norteamericana a las protestas internas por la falta de una poltica de asistencia alimentaria dependera de la facilidad con que pudiera adaptar la poltica (por ejemplo, enviando ms cereales a la India) sin incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.

De qu modo esta distincin nos ayuda a entender las relaciones existentes entre interdependencia y poder? Claramente, indica que la sensibilidad ser menos importante que la vulnerabilidad para proporcionar recursos de poder a los actores. Si un actor puede reducir sus costos mediante la modificacin de su poltica, tanto interna como internacional, los ndices de sensibilidad no sern una buena gua sobre sus recursos de poder.

Consideremos el comercio de productos agrcolas entre Estados Unidos y la Unin Sovitica desde 1972 a 1975. Inicialmente la economa norteamericana era altamente sensible a las compras soviticas de cereales; los precios aumentaban dramticamente en Estados Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la disponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos, dado que su ausencia podra haber producido implicaciones tanto de poltica interna como econmica. Sin embargo, las vulnerabilidades asimtricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, dado que sus alternativas de vender cereales a la Unin Sovitica (tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos ms bajos y ms asistencia alimentaria externa) fueron ms atractivas que la nica alternativa bsica sovitica de comprarle a los norteamericanos (faenar los stocks de ganado y reducir el consumo de carne). As, en la medida en que el gobierno de Estados Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta poltica -es decir, en tanto los grupos econmicos que apostaban a la expansin comercial no la controlaron-, el comercio agrcola pudo ser usado como una herramienta ms en la puja poltica con la Unin Sovitica.

La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensin estratgica que la interdependencia de sensibilidad omite, pero esto no significa que la sensibilidad sea polticamente menos importante. El rpido crecimiento de la sensibilidad a menudo lleva a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos polticos para contrarrestarla, especialmente en pases con sistemas polticos pluralistas. Obreros textiles, metalrgicos y de la industria, consumidores de petrleo y conservadores preocupados por los movimientos radicales originados en el exterior, concuerdan en reclamar al gobierno polticas que protejan sus intereses. Sin embargo, los implementadores de polticas y los analistas polticos deben examinar los modelos subyacentes de interdependencia de vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. Qu pueden hacer y a qu costo? Y, a su vez, qu pueden hacer los otros actores y a qu costo?

19Vase Barbara Haskell, Recent Swedish-American Relations: Some Analytical Observations, Internationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp.30-32.


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Aunque los modelos de sensibilidad interdependiente pueden explicar dnde aprieta el zapato, una poltica debe basarse sobre un anlisis de las actuales y potenciales vulnerabilidades. El intento de manipular interdependencias asimtricas de sensibilidad sin tomar en consideracin los patrones subyacentes de vulnerabilidad es probable que fracase.

Sin embargo la manipulacin de las vulnerabilidades econmicas o sociopolticas tambin implica riesgos. Las estrategias de manipulacin de la interdependencia muy probablemente conduzcan al surgimiento de contraestrategias. Adems, debe tenerse presente siempre que el poder militar domina al poder econmico en el sentido de que los medios econmicos por s solos son ciertamente ineficaces contra el empleo serio de la fuerza militar. As, incluso la eficaz manipulacin de interdependencia asimtrica dentro de un rea no militar puede suscitar el riesgo de una contramedida militar. Cuando Estados Unidos explot la vulnerabilidad japonesa a un embargo econmico en 1940-1941, Japn contratac con el bombardeo a Pearl Harbor, y Filipinas. Pero usualmente las acciones militares son muy costosas; y, para muchos tipos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante los ltimos 30 aos.

La tabla 1.1 muestra los tres tipos de interdependencia asimtrica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predominio indica que los recursos de poder proporcionados por la interdependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de la primera vulnerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los proporcionados por las asimetras en sensibilidad. El ejercicio de formas de poder ms dominantes implica mayores costos. As en relacin al costo, no existen garantas de que los medios militares sean ms eficaces que los econmicos para lograr un propsito dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que los intereses en juego se tornan ms importantes, los actores tendern a emplear recursos de poder que se ubicarn ms alto en los niveles de predominio y de costo.

El desplazamiento de un recurso de poder a otro ms eficaz (aunque ms costoso) ser ms probable donde exista una sustancial incongruencia entre la distribucin de los recursos de poder en una y otra dimensin. En tal situacin, la disminuida posicin de poder de uno de los actores puede ser mejorada levantando el nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo de explotacin, una compaa petrolera multinacional puede parecer en mejor posicin para la negociacin que el gobierno anfitrin. El acuerdo puede permitir a la compaa que fije el nivel de extraccin -y el precio- del petrleo producido, con lo que los ingresos del gobierno se vuelven sensibles a las decisiones de la compaa. Pero tal situacin es intrnsecamente inestable, dado que el gobierno puede ser ms fuerte en el campo de la vulnerabilidad. Una vez que el pas ha determinado que se reserva el derecho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situacin queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la compaa en el sentido de aprovecharse de su mejor posicin en el campo de la sensibilidad, sin reconocer su debilidad en el nivel de la vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza militar), muy probablemente terminar en un desastre.

Concluimos que un til comienzo en el anlisis poltico de la interdependencia internacional puede ser la consideracin de las interdependencias asimtricas como fuentes de poder entre los actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones entre actores transnacionales (como las corporaciones multinacionales) y a los gobiernos, asimismo como las relaciones interestatales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia poltica potencial, aunque bajo distintas limitaciones. La interdependencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una influencia poltica significativa solamente cuando las reglas y normas efectivamente


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pueden darse por sentadas o en el caso de que fuera prohibitivamente costoso para los estados insatisfechos el rpido cambio de sus polticas. Si un conjunto de normas

coloca a un actor en una posicin desventajosa, el actor probablemente tratar de cambiar esas normas si puede hacerlo con costo razonable. As, la influencia derivada de asimetras favorables en el campo de la sensibilidad es muy limitada cuando las asimetras subyacentes en el campo de la vulnerabilidad son desfavorables. Del mismo modo, si un estado exacerba su vulnerabilidad econmica, puede intentar el empleo de la fuerza militar para tratar de componer esa situacin, tal como hizo Japn en 1941; o puede amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados Unidos en 1975, cuando se encaraba a la posibilidad de nuevos embargos petroleros. Pero en muchas situaciones contemporneas, el empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan difcil de creer, que la estrategia militar result un acto de desesperacin.

Pero sta no es toda la historia del poder y la interdependencia. Tan importante como entender el modo en que la manipulacin de la interdependencia puede ser un instrumento de poder, resulta establecer los lmites de ese instrumento. La interdependencia asimtrica por s misma no puede explicar los resultados de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en trminos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder medido en trminos de influencia sobre los resultados. Tambin debemos


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considerar su "traduccin" efectiva en los procesos de negociacin poltica. Una de las razones ms importantes para ello consiste en que el compromiso del estado ms dbil puede ser mucho mayor que el del socio fuerte. El actor ms dependiente puede estar (o parecer) ms expuestos al sufrimiento. En el nivel poltico-militar, el intento de Estados Unidos de coaccionar a Vietnam del norte proporciona un ejemplo obvio.

Este punto subsiste an en las relaciones interestatales ms cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se haya virtualmente excluido de toda consideracin por parte de ambas partes. El hecho de que Canad tenga menos capacidad militar que Estados Unidos no significa un obstculo mayor en el proceso de negociacin. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor posicin en aspectos econmicos tales como la exportacin de petrleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte de Estados Unidos. Ms an, otras condiciones de la interdependencia internacional contempornea tienden a limitar las habilidades de los estadistas para mejorar la interdependencia asimtrica. Los Estados pequeos, en especial, pueden tener mayor unidad poltica interna que los grandes. Aunque el Estado ms poderoso pueda ser menos dependiente en trminos de conjunto, puede estar ms disgregado internamente, con lo que su coherencia se ver reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de coordinacin dentro de su propio gobierno.

Examinaremos ms detalladamente esta cuestin en el captulo 7, cuando analicemos nuestros descubrimientos sobre las relaciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que hemos dicho debe ser suficiente para indicar que no esperamos que de una medida determinada de poder potencial, tal como la interdependencia asimtrica, puedan predecirse con precisin los xitos o fracasos de los actores para incidir sobre los resultados. Esta medida proporciona meramente una primera aproximacin a las ventajas iniciales de negociacin. Si las predicciones basadas en modelos de interdependencia asimtrica son incorrectas, se deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se hallarn en el proceso de negociacin que traduce los recursos de poder en poder sobre los resultados.

CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL Para entender el concepto de interdependencia y su relevancia para el concepto de poder, es necesario responder la primera y ms importante, pregunta de este libro, cules son las caractersticas de la poltica mundial bajo condiciones de interdependencia extensiva? Pero, hemos sealado, las relaciones de interdependencia a menudo ocurren dentro de y pueden ser efectuadas por redes de reglas, normas y procedimientos que regulan los comportamientos y controlan sus aspectos. Nos referimos a los conjuntos de acuerdos gubernamentales que afectan las relaciones de interdependencia conocidos como regmenes internacionales. Aunque no tan obvia como el proceso de negociacin poltica, nuestra segunda pregunta importante es igualmente importante para entender el poder y la interdependencia: cmo y por qu cambian los regmenes?

En la poltica mundial, las normas y los procedimientos no son ni tan completos ni tan obligatorios como en los sistemas polticos internos; las instituciones tampoco son tan poderosas ni tan autnomas. "La reglas de juego incluyen algunas normas nacionales, algunas normas internacionales, algunas normas privadas y amplias zonas donde no existe normas en absoluto".20 La debilidad de las organizaciones

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Susan Strange, What Is Economic Power and Who Has It?, International Journal 30, primavera de 1975, p. 219.


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internacionales y los problemas de la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los observadores y los llevan a pensar que los regmenes internacionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo. Pero, aunque la integracin global generalizada sea dbil, a menudo los regmenes internacionales tienen importantes efectos sobre la relaciones de interdependencia que involucran a unos pocos pases o a muchos en un problema especfico. Desde la segunda guerra mundial, por ejemplo, se han desarrollado conjuntos de normas y procedimientos para guiar a los Estados y a los actores transnacionales en medio de una amplia variedad de campos, que incluyen la ayuda a pases menos desarrollados, proteccin del medio ambiente, conservacin de la riqueza ictcola, poltica alimentaria internacional, coordinacin meteorolgica internacional, poltica monetaria internacional, regulacin de las corporaciones multinacionales, poltica de navegacin internacional, poltica de telecomunicaciones internacionales y comercio internacional.21 En algunos casos, estos regmenes han sido formales y amplios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado segn las reas de conflicto en funcin del tiempo. En un nivel ms selectivo o regional, los grupos especficos de pases, como los de la Comunidad Europea o los de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), han desarrollado regmenes que afectan diversos aspectos de sus relaciones nacionales.

Los regmenes internacionales pueden ser incorporados a los acuerdos o tratados interestatales, como los acuerdos monetarios internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, o pueden evolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implementados, como ocurri con el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT), que deriv de la Organizacin de Comercio Internacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden estar meramente implcitos, como en las relaciones canadiense-norteamericanas de posguerra. Varan no slo en su amplitud sino tambin en el grado de adhesin que reciben los actores ms importantes. Cuando no existen normas de acuerdo ni de procedimiento, o cuando las excepciones a las reglas son ms importantes que las instancias de adhesin, se produce una situacin de falta de

rgimen. Para entender lo regmenes internacionales que afectan los modelos de

interdependencia, se debe considerar, como haremos en el captulo 3, la estructura y los procesos de los sistemas internacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre s. La estructura de un sistema remite a las capacidades de unidades similares. En los sistemas polticos internacionales, las unidades ms importantes son los Estados y se consideran como capacidades relevantes a sus recursos de poder. Existe una larga tradicin de categorizar la distribucin de poder en sistemas interestatales segn la cantidad e importancia de los actores ms importantes (por ejemplo, en unipolar, bipolar, multipolar o disperso), modalidad anloga a la que emplean los economistas para describir la estructura de los sistemas de mercado como

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Para una revisin de los regmenes internacionales en las reas econmicas, vase C. Fred Bergsten y

Lawrence B. Krause, eds., World Politics and International Economics, Brookings Institution, Washington,

1975, originalmente publicado como una edicin especial de International Organization 29, N 1, invierno

de 1976. Para una revisin de los regmenes internacionales en los campos de la ciencia y la tecnologa,

vase la edicin especial de International Responses to Technology, editada por John Gerard Ruggie y

Ernest B. Hass, 29, N 3, verano de 1975. En este libro nos ocupamos de la cuestin de la adhesin a las normas bsicas de los regmenes. Los

regmenes tambin pueden categorizarse en trminos del grado y tipo de integracin poltica de los estados

que adhieren a ellos. Vase J. S. Nye, Peace in Parts, Little, Brown, Boston, 1971, Cap 2, para un examen

de la medicin de las dimensiones integrativa e institucional de los regmenes.


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monoplico, duoplico, oligoplico y competitivo.22 Estructura es, por lo tanto, algo distinto de proceso, que remite el comportamiento distributivo o negociador dentro de una estructura de poder. Para recurrir a la analoga del juego de pker, en el nivel de proceso los analistas se interesan en cmo los jugadores juegan las manos que les han sido distribuidas. En el nivel estructural, el inters se concentrar en cmo fueron distribuidas las cartas y fichas al comienzo del juego.

Los regmenes internacionales son factores intermedios entre la estructura de poder de un sistema internacional y la negociacin poltica y econmica que se produce dentro del mismo. La estructura del sistema (la distribucin de los recursos de poder entre los Estados) afecta profundamente la naturaleza del rgimen (el mayor o menor aflojamiento del conjunto de normas, reglas y procedimientos formales e informales que son relevantes para el sistema).

Los cambios en los regmenes internacionales son muy importantes. En el comercio internacional, por ejemplo, el rgimen internacional que inclua prcticas comerciales no discriminatorias fue establecido por el Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT), en 1947. Por casi tres dcadas, los acuerdos del GATT han constituido un rgimen internacional relativamente eficaz. Pero la ltima dcada, en particular desde la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en 1964, ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos del los pases menos desarrollados en el sentido de modificar aquel rgimen. A mediados de la dcada del 70, las demandas de los pases menos desarrollados de un Nuevo Orden Econmico Internacional involucraron pugnas sobre qu regmenes internacionales debieran gobernar el comercio de materias primas y las manufacturas, as como tambin inversin extranjera.

En los dos campos problemticos que investigaremos en la segunda parte dinero y ocanos, algunos cambios de regmenes han sido rpidos y dramticos en tanto otros graduales. Los cambios dramticos tuvieron lugar en la poltica monetaria internacional en 1914 (suspensin del patrn oro), en 1931 (abandono del patrn oro para el cambio), en 1944 (acuerdo por el sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertibilidad del dlar en oro). Las normas que regulaban los usos de las reas martimas internacionales cambiaron ms lentamente, pero con significativos puntos crticos en 1945 y tras 1967. No tenemos teora alguna en el campo de las relaciones internacionales que explique adecuadamente tales cambios. Realmente muchos de nuestras teoras no enfocaron en absoluto esta cuestin.

En el captulo 3 observaremos de cerca el problema de la explicacin del cambio o la persistencia de los patrones de normas, reglas y procedimientos que gobiernan la interdependencia en varios campos. En ese momento estableceremos cuatro modelos o andamiajes intelectuales a los efectos de explicar el cambio de rgimen y examinar sus puntos fuertes y zonas dbiles. Los modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones bsicas de la poltica mundial. Dado que la poltica mundial vara, segn el tiempo y lugar, no hay razn para pensar que un solo conjunto de condiciones ser aplicable siempre y en todas partes o que cualquier modelo sea universalmente aplicable. Por lo tanto, antes de examinar los modelos explicativos debemos establecer las condiciones bajo las que se prev sean aplicados. Como sealaremos en el prximo

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Kenneth N. Waltz, Theory of International Relations, en Nelson W. Polsby y Fred I. Greenstein, en Nelson W. Polsby y Fred I. Greenstein, eas., Handbook of Political Science, vol. 8, International Politics,

Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 1975, pp. 1-86. Vase tambin George Modelski, World Power

Concentrations: Typology, Data, Explanatory Framework, General Learning Co., Morristown, New Jersey,

1974.


Joseph S. Nye


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captulo, en periodos de cambio rpido, como el actual, los supuestos sobre las condiciones de la poltica mundial pueden diferir dramticamente.

Captulo 2

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

Los supuestos propios sobre la poltica mundial afectan profundamente tanto lo que se ve como la elaboracin de teoras que pretenden explicar los hechos. Pensamos que los supuestos de los analistas polticos, cuyas teoras predominan en el periodo de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para el anlisis de la poltica de la interdependencia. Los supuestos realistas sobre la poltica mundial pueden considerarse como la definicin de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal. Tambin se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este captulo construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo llamaremos interdependencia compleja. Despus de establecer las diferencias entre realismo e interdependencia compleja, sostendremos que a veces esta ltima se acerca ms a la realidad que el realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del cambio en lo regmenes internacionales se tornan cuestionables y la bsqueda de nuevos modelos explicativos se hace ms urgente.

Para los realistas polticos, la poltica internacional, al igual que cualquier otra poltica, consiste en una lucha por el poder, pero, a diferencia de lo que ocurre en la poltica interna, se trata de una lucha donde predomina la violencia organizada. Segn las palabras del manual ms influyente de la posguerra: "Toda la historia demuestra que las naciones activas en el campo de la poltica internacional estn continuamente preparndose para, activamente involucradas en o recobrndose de la violencia organizada que se presenta bajo la forma de la guerra".1 Tres

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Keohane y Nye_Poder e Interdependencia