KONTRATAT ADMINISTRATIVE N T DREJTN SHQIPTARE

Kandidati:

Erajd DOBJANI

Udhheqsi Shkencor:

Prof. Dr. Aurela ANASTASI

DISERTACION

PR MBROJTJEN E GRADS SHKENCORE DOKTOR

UNIVERSITETI I TIRANS FAKULTETI I DREJTSIS

DEPARTAMENTI I T DREJTS PUBLIKE

TIRAN, 2015

Ky punim shkencor sht formatuar sipas krkesave t Rregullores s Rektoratit

Pr Organizimin e Programeve t Studimit t Doktoratave, miratuar n Mbledhjen

e Senatit Akademik t Universitetit t Tirans me vendimin Nr. 20, dat 13.11.2008.

E drejta e autorit: Erajd DOBJANI, 2015.

Mirnjohje

Punimi i disertacionit pr mbrojtjen e doktoraturs sht i ngjashm me nj rrug t gjat q ka shum pak ndalesa. N shkencat shoqrore, punimi i disertacionit prbn gjithashtu nj pun t vetmuar. Pr rrjedhoj, do prani sht e mirpritur dhe e rendsishme, sidomos kur ajo shoqrohet me nj mbshtetje t thell dhe kshilla t muara.

N kt aspekt, falenderoj przemrsisht, n mnyr t sinqert, Prof. Dr. Aurela Anastasin, pr nderin q m akordoi pr udhheqjen e disertacionit tim, dhe i shpreh mirnjohjen e thell pr kohn, vmendjen, inkurajimin dhe kshillat e muara q m ka dhn prgjat t gjith punimit t ktij disertacioni.

Nj falenderim i veant, pr dhnien e mundsis s prgatitjes s ktij disertacioni, shkon pr drejtuesit dhe antart e Departamentit t s Drejts Publike pran Fakultetit t Drejtsis t Universitetit t Tirans.

N fund dhe mbi t gjitha, nj mirnjohje e thell dhe falenderim i pamas shkon pr babain tim, pr shembullin e tij, pr mbshtetjen e pakursyer, pr inkurajimin dhe ndihmn e gjithanshme, n prgatitjen e ktij disertacioni.

Prgjegjsia pr do dhe t gjith gabimet, mbetet, natyrisht, vetm e imja.

Erajd Dobjani

Tiran, 2015

SHKURTIME

ACCP Contrats publics Actualit de la commande et des contrats

publics AJDA Actualit juridique Droit administratif BB Banka Botrore BE Bashkimi Europian BJCP Bulletin juridique des contrats publics CCAG Cahier des clauses administratives gnrales CJEG Cahier juridiques de llctricit et du gaz CP-ACCP Contrats publics Actualit de la commande et des contrats

publics Dr. adm. Droit administratif EDCE tudes et documents du Conseil dtat MSA Marrveshja e Stabilizim Asocimit OECD Organizata pr Bashkpunim dhe Zhvillim Ekonomik OKB Kombet e Bashkuara FMN Fondi Monetar Ndrkombtar IGD Institut de la gestion dlgue J.-Cl. Juris-Classeur JCP La Semaine juridique LGDJ Librarie gnrale de droit et de jurisprudence LPA Les petites affiches MTPB Moniteur des travaux publics et du btiment PUF Presses universitaires de France RDC Revue des Contrats RDP Revue du droit public et de la science politique RFDA Revue franaise de droit administratif RJEP Revue juridique de lentreprise publique RTD Civ. Revue trimestrielle de droit civil GAJA Grands arrts de la jurisprudence administrative Gaz. Pal. Gazzette du Palais GJDBE Gjykata e Drejtsis s Bashkimit Europian GJEDNJ Gjykata Europiane e t Drejtave t Njeriut TFBE Traktati mbi Funksionimin e Bashkimit Europian VKM Vendim i Kshillit t Ministrave

i

HYRJE .................................................................................................................

PRMBAJTJA

vii

1 Kontrata dhe e drejta administrative ............................................................ ix 2 Prkufizimi i kontratave administrative n t drejtn shqiptare ................... xiii 3 Funksionet e kontrats administrative .......................................................... xviii 4 Nnshtrimi i kontratave t nnshkruara nga administrata publike t drejts

publike dhe kompetencs s gjykatave administrative (modeli francez) ..... xix 5 Nnshtrimi i kontratave t nnshkruara nga administrata publike t drejts

private dhe kompetencs s gjykatave civile t zakonshme (modeli anglez dhe gjerman) ................................................................................................ xxi

6 Zhvillimi i kontrats n praktikn e administrats publike shqiptare ......... xxv 7 Kontratat administrative dhe e drejta shqiptare: evolucion progresiv drejt

nj regjimi juridik t s drejts publike dhe kompetencs lndore t gjykatave administrative .............................................................................. xxvii

8 Objekti dhe qllimi i studimit: ndrtimi i nj teorie t prgjithshme t kontratave administrative n t drejtn shqiptare ......................................... xxxvii

9 Metodologjia e prdorur dhe struktura e punimit ........................................ xli KREU I KONTRATA ADMINISTRATIVE DHE TEORIA E KONTRATS ....... 1 1. Koncepti i kontrats: elementt karakteristik ................................. 1 1.1. Kontrata krijon efekte dhe pasoja juridike ....................................... 3 1.2. Kontrata realizon nj marrveshje midis dy vullneteve t ndryshme 6 1.3. Kontrata sht produkt i parimit t autonomis s vullnetit ............ 8 1.3.1. Liria kontraktore e palve ................................................................ 11 1.3.2. Forca e detyrueshme e kontrats ..................................................... 12 1.3.3. Efekti relativ i kontrats .................................................................. 13 2. E drejta administrative e kontrats: zbatimi i kufizuar i parimit t

autonomis s vullnetit tek kontratat administrative ....................... 15 2.1. Liria kontraktore e kufizuar e administrats publike ....................... 16 2.1.1. Vlera juridike e liris kontraktore t administrats publike ............. 16 2.1.2. Kufijt e liris kontraktore t administrats publike ........................ 19 2.2. Forca e detyrueshme e kufizuar e kontrats administrative ............... 29 2.3. Shtrirja e kufizuar e efektit relativ t kontrats administrative ........ 32 KREU II NOCIONI I KONTRATS ADMINISTRATIVE .............................................. 35 1. Dallimi i kontrats administrative nga format e tjera t veprimtaris

s administrats publike ................................................................... 36 1.1. Dallimi midis kontrats dhe veprimeve administrative t tjera ........ 36 1.2. Akte administrative n dukje t natyrs kontraktore por q prbjn

akte t njanshme ............................................................................. 38

ii

1.3. Prdorimi i kontrats dhe aktit administrativ t njanshm n t njjtn procedur .............................................................................. 40

1.4. Ndrhyrja e aktit administrativ t njanshm n kontrat ............... 42

2. Identifikimi i kontrats administrative ............................................. 47 2.1. Identifikimi i kontrats administrative nprmjet zbatimit t

kritereve t prgjithshm .................................................................. 50 2.1.1. Kriteret e prgjithshm t kontrats administrative. ......................... 51 2.1.1.1. Kriteri organik: prania e t paktn nj personi publik n kontrat..... 53 2.1.1.2. Kriteri substancial: krijimi i efekteve dhe pasojave juridike n t

drejtn publike .................................................................................. 59 2.1.2. Zbatimi i kritereve t prgjithshm pr kontratat e nnshkruara

midis personave t s njjts natyr juridike. ................................... 75 2.1.2.1. Kontratat e nnshkruara midis personave juridik t s drejts

publike .............................................................................................. 76 2.1.2.2. Kontratat e nnshkruara midis personave t s drejts private. 79 2.2. Identifikimi i kontrats administrative nprmjet cilsimit t

drejtprdrejt nga ligji .................................................................... 84 3. Kontrata administrative zvendsuese e aktit administrativ ........... 91 3.1. Kushtet e vlefshmris pr lidhjen e kontrats administrative

zvendsuese .................................................................................... 95 3.1.1. Kontrata administrative zvendsuese mund t prdoret nga organi

publik vetm n ato fusha t veprimtaris administrative ku organi publik ka kompetenc t lir ose pushtet diskrecial .......................... 95

3.1.2. Organi publik kontraktues duhet t jet organi publik kompetent pr nxjerrjen e aktit administrativ q do t zvendsohet nprmjet kontrats ........................................................................................... 96

3.1.3. Duhet t ekzistoj nj shkmbim midis palve kontraktuese ........... 97 3.1.4. Interesi publik duhet t realizohet m mir nprmjet lidhjes s

kontrats administrative zvendsuese se sa mund t realizohej vetm nprmjet nxjerrjes s aktit administrativ .............................. 97

3.2. Kriteret e kontrats administrative zvendsuese. ........................... 98 3.2.1. Kriteri organik: prania n kontrat e nj organi publik n cilsin e

pals kontraktuese ............................................................................ 98 3.2.2. Kriteri substancial: kontrata duhet t shrbej pr nj qllim t

caktuar pr prmbushjen e nj funksioni publik ............................... 99 KREU III LIDHJA E KONTRATS ADMINISTRATIVE ............................................... 101 1. Kushtet e vlefshmris pr lidhjen e kontrats administrative ......... 103 1.1. Liria e vullnetit pr lidhjen e kontrats administrative ..................... 103 1.1.1. Realizimi i interesit publik, t cilit organi publik i shrben, pa

cenuar interesat apo t drejtat e palve t treta ................................ 104 1.1.2. Prdorimi i kontrats nuk ndalohet shprehimisht nga ligji dhe/ose

nuk bie n kundrshtim me vet natyrn e shtjes administrative .. 105 1.1.3. Organi publik ka kompetenc t lir (pushtet diskrecial) n shtjen

administrative pr t ciln do t lidhet kontrata ............................... 106 1.2. Shprehja e vullnetit pr lidhjen e kontrats administrative ............... 107

iii

1.2.1. Shprehja e vullnetit nga organi publik .............................................. 108 1.2.1.1. Kompetenca e organit publik ............................................................ 108 1.2.1.2. Autoriteti administrativ kompetent q angazhon ligjrisht organin

publik ................................................................................................ 110 1.2.1.3. Manifestimi i vullnetit t organit publik ........................................... 111 1.2.2. Shprehja e vullnetit nga personi privat ............................................. 117 2. Kushtet procedurale pr lidhjen e kontrats administrative ............. 117 2.1. Kontratat administrative, lidhja e t cilave, i nnshtrohet rregullave

procedurale t transparencs, trajtimit t barabart dhe t vnies n konkurrenc ...................................................................................... 118

2.1.1. Kontrata e prokurimit publik ............................................................ 118 2.1.1.1. Rregulla t prgjithshme n procedurn e lidhjes s kontrats ......... 119 2.1.1.2. Procedurat e zakonshme ..................................................................... 133 2.1.1.3. Procedurat e veanta ......................................................................... 135 2.1.2. Kontrata e koncesionit / partneritetit publik privat ........................... 144 2.1.2.1. Rregulla t prgjithshme pr dhnien e kontrats ............................. 145 2.1.2.2. Veprimet prgatitore pr dhnien e kontrats ................................... 151 2.1.2.3. Procedura pr dhnien e kontrats .................................................... 155 2.2. Sanksioni i mosrespektimit t rregullave procedurale t trans-

parencs, trajtimit t barabart dhe t vnies n konkurrenc ........... 162 2.2.1. Procedura e rishikimit administrativ ................................................. 164 2.2.2. Procedura e hetimit administrativ .................................................... 171 KREU IV EKZEKUTIMI I KONTRATS ADMINISTRATIVE .................................... 173 1. Kontrata administrative: ligji i palve .............................................. 178 1.1. Kohzgjatja e kontrats administrative ........................................... 178 1.2. Efektet dhe pasojat juridike t kontrats administrative ................ 181 1.3. Ndryshimi me marrveshje i kontrats administrative .................... 184 1.4. Prishja me marrveshje e kontrats administrative .......................... 192 2. Ekzekutimi i kontrats administrative nga organi publik ................ 194 2.1. Detyrimi pr t ekzekutuar angazhimin e marr n kontratn

administrative .................................................................................. 195 2.2. Ndrhyrjet e organit publik n ekzekutimin e kontrats

administrative .................................................................................. 195 2.2.1. Pushteti i mbikqyrjes, udhzimit dhe ndshkimit ........................... 196 2.2.2. Ndryshimi i kontrats administrative n mnyr t njanshme nga

organi publik ................................................................................... 199 2.2.3. Prishja e kontrats administrative n mnyr t njanshme nga

organi publik ................................................................................... 204 2.2.4. Trheqja e organit publik n mnyr t njanshme nga kontrata

administrative pr shkaqe interesi publik ........................................ 208 3. Ekzekutimi i kontrats administrative nga kontraktuesi privat ........ 213 3.1. Detyrimi pr t ekzekutuar angazhimin e marr n kontratn

administrative .................................................................................. 213

iv

3.1.1. Detyrimi pr ekzekutim nga vet kontraktuesi privat dhe brenda afateve t prcaktuara n kontratn administrative ........................ 214

3.1.2. Detyrimi pr ekzekutim edhe n rast mosekzekutimi t detyrimeve nga organi publik ............................................................................. 219

3.2. E drejta e shprblimit ....................................................................... 220 KREU V GJYKIMI I KONTRATS ADMINISTRATIVE ........................................ 224 1. Gjykimi i ligjshmris s kontrats administrative ....................... 225 1.1. Regjimi juridik i gjykimit t ligjshmris s kontrats

administrative ............................................................................... 227 1.2. Padia pr shfuqizimin/konstatimin e pavlefshmris absolute t

aktit administrativ t nxjerr n fazn prpara lidhjes s kontrats, prgjat ekzekutimit dhe n prfundim t kontrats ... 230

1.3. Padia me objekt shpalljen e pavlefshme t kontrats administrative ................................................................................ 239

1.4. Padia pr konstatimin e paligjshmris s kontrats administrative ............................................................................... 243

1.5. Padia me objekt detyrimin e organit publik pr t lidhur kontratn administrative ............................................................... 247

1.6. Padia me objekt marrjen e mass s sigurimit t padis n situat t ngutshme .................................................................................. 249

2. Gjykimi i prgjegjsis kontraktore .............................................. 253 2.1. Regjimi juridik i gjykimit t prgjegjsis kontraktore ................ 253 2.2. Padia me objekt prmbushjen e detyrimit kontraktor .................. 255 2.3. Padia me objekt shprblimin e dmit kontraktor ......................... 260 2.4. Padia me objekt zgjidhjen e kontrats administrative .................. 266 KREU VI KONTRATA ADMINISTRATIVE N VEPRIMTARIN E ADMINISTRATS PUBLIKE ........................................................................................................... 276 1. Kontrata administrative si teknik organizimi pr rregullimin e

marrdhnieve brenda administrats publike ................................ 277

1.1. Rregullimi i marrdhnieve ndrmjet organeve publike ............... 277 1.1.1. Kontrata administrative me objekt prcaktimin ose transferimin e

kompetencave dhe/ose funksioneve administrative ..................... 279 1.1.2. Kontrata administrative me objekt ushtrimin e prbashkt t

kompetencave dhe/ose funksioneve administrative ..................... 280 1.2. Rregullimi i marrdhnieve midis organeve publike dhe

npunsve pa status npunsi civil ............................................... 281 1.2.1. Parimi se marrdhnia e shrbimit civil sht nj marrdhnie

administrative e njanshme ........................................................... 282 1.2.2. Prjashtimi nga parimi: kontrata administrative me objekt

rregullimin e marrdhnieve t puns t punmarrsve pa status npunsi civil ................................................................................ 284

v

2. Kontrata administrative si mnyr pr blerjen e mallrave, shrbimeve dhe punve publike: Prokurimet publike ................... 288

2.1. Palt n kontratn e prokurimit publik .......................................... 290 2.1.1. Autoriteti kontraktor .................................................................... 291 2.1.2. Operatori ekonomik ...................................................................... 293 2.2. Objekti i kontrats s prokurimit publik ....................................... 298 2.2.1. Gjersia e objektit material t kontrats ........................................ 298 2.2.2. Prjashtimet pr shkak t objektit material t kontrats ............... 300 2.3. Shprblimi n kontratn e prokurimit publik ................................ 305 2.3.1. Shprblimi nprmjet pagess s nj mimi dhe/ose nprmjet

formave t tjera ............................................................................. 305 2.3.2. Mungesa e kriterit prcaktues t natyrs publike t fondeve n

prkufizimin e karakterit shprblyes t kontrats s prokurimit publik ............................................................................................. 307

3. Kontrata administrative si teknik transferimi t nj veprimtarie

me interes publik: Koncesionet/Partneritetet publike private ........ 309 3.1. Nocioni i prgjithshm i koncesionit/partneritetit publik privat 312 3.1.1. Nocioni i koncesionit .................................................................... 313 3.1.2. Nocioni i partneritetit publik privat .............................................. 314 3.1.3. Koncesioni/Partneriteti publik privat sipas t drejts s

Bashkimit Europian ...................................................................... 318 3.2. Kontrata e koncesionit/partneritetit publik privat n t drejtn

shqiptare ....................................................................................... 321 3.2.1. Karakteristikat e prbashkta t koncesioneve/partneriteteve

publike private sipas ligjit shqiptar ................................................ 323 3.2.1.1. Palt n kontratn e koncesionit/partneritetit publik privat .......... 323 3.2.1.2. Akti i transferimit t veprimtaris me interes publik: kontrat dhe

jo akt administrativ ...................................................................... 324 3.2.1.3. Sektort me interes publik ku prdoren koncesionet/partneritetet

publike private .............................................................................. 325 3.2.1.4. Kohzgjatja e kontrats s koncesionit/partneritetit publik privat 327 3.2.1.5. shtjet financiare t koncesionit/partneritetit publik privat ........ 328 3.2.1.6. shtjet pronsore t koncesionit/partneritetit publik privat ........ 330 3.2.1.7. Ligji i zbatueshm dhe gjykata kompetente n rast mosmarr-

veshjesh ........................................................................................ 332 3.2.2. Nocioni i koncesionit sipas ligjit shqiptar ..................................... 332 3.2.2.1. Objekti i koncesionit .................................................................... 333 3.2.2.2. Shprblimi i koncesionarit dhe ndarja e riskut .............................. 336 3.2.3. Nocioni i partneritetit publik privat sipas ligjit shqiptar ............... 338 3.2.3.1. Kontrat shrbimi .......................................................................... 339 3.2.3.2. Kontrat globale ........................................................................... 340 3.2.3.3. Shprblimi i partnerit privat dhe shprndarja e riskut .................. 345 PRFUNDIME DHE REKOMANDIME .................................................... 352 BIBLIOGRAFIA .............................................................................................. 372

vi

vii

HYRJE

Rreth m shum se pesdhjet vjet m par, n veprn e tij Teori e Pastr e Drejtsis, juristi i shquar austriak, Hans Kelsen, shkruante: ...superioriteti n vler q i jepet Shtetit, domethen organeve t tij, n raport me individt, qendron n at q, rendi juridik i jep organeve t Shtetit, ose t paktn disa nga atyre q quhen organe autoriteti (obrigkeite Organe), mundsin q ti detyrojn individt nprmjet deklaratave t vullnetit t njanshme (urdhra, komandime, udhzime). Shembull tipik i raportit t s drejts publike: urdhri/akti administrativ, norm individuale e nxjerr nga nj organ administrativ dhe q detyron juridikisht personin t cilit i drejtohet q t rregulloj sjelljen konform urdhrit t dhen. E kundrta, raporti tipik i t drejts private sht akti juridik midis individve, veanrisht kontrata, q do t thot norma individuale t krijuara nprmjet kontrats dhe q detyrojn juridikisht palt n kontrat t mbajn nj sjellje reciproke t caktuar. Ather kur, me kontratn, individt e detyruar marrin pjes n krijimin e normave q i detyrojn n fakt sht pikrisht n kt gj q konsiston thelbi i krijimit kontraktor t s drejts - n rendin administrativ, n t drejtn publike, individi i detyruar nuk merr pjes aspak n krijimin e norms q e detyron1. Dallimi midis forms tipike t veprimit t administrats publike, aktit administrativ, dhe prototipit klasik t mnyrs s veprimit t personave t s drejts private, kontrats, e pr rrjedhoj ideja, e lindur dhe e ushqyer nga ky dallim, se administrata publike ka n themel t forms s veprimtaris s saj aktin administrativ dhe se e drejta private rregullohet me instrumentin e saj t privilegjuar q sht kontrata, dhe pr rrjedhoj administrata publike nuk mund t veproj nprmjet kontrats, ekziston edhe sot, deri n at shkall saq duket se ka penguar edhe vet zhvillimin e nj studimi shkencor dhe teorik mbi kontratat administrative2

N parim, sht e vrtet se kontrata sht nj instrument kryesor q prdoret n t drejtn private. Thn ndryshe, kontrata sht institucioni baz i s drejts private: sht instrumenti i privilegjuar pr t krijuar, ndryshuar apo shuar marrdhnie juridike midis personave t s drejts private, sepse kontrata sht nj shprehje e liris

.

1 Shih H. Kelsen, Thorie Pure du Droit, prkthyer nga Ch. Eisenmann, Dalloz, Paris, 1962, ribotim Bruylant, L.G.D.J, 1999, fq. 277. I njjti konstatim bhet edhe nga J. omo, n manualin e tij E Drejta Administrative e R.P.SH, rreth teoris s aktit administrativ, sipas t cilit, n shpjegimin e karakterit t njanshm t aktit administrativ, pasojat juridike ...lindin n mnyr t njanshme direkt dhe pa qen nevoja q pr kto t ekzistoj vullneti ose dshira e personit ose e personave, t cilve u drejtohet akti, dhe aq m pak q t ekzistoj prputhje midis vullnetit shtetror t shprehur nga organi q nxjerr aktin dhe vullnetit t personave t cilve iu drejtohet ai, si ndodh psh tek kontrata civile. Vullneti i personave, t cilve iu drejtohet akti, i shprehur n formn e dshirs ose krkess s tyre nuk luan asnj rol krijues pr lindjen, ndryshimin ose shuarjen e pasojave juridike q sjell akti si shprehje e ushtrimit t pushtetit shtetror. Vullneti i ktyre personave nuk sht pjes prbrse e aktit, J. omo, E Drejta Administrative e R.P.SH, Tiran, 1974, fq. 485. 2 Kshtu, J. omo, n manualin e tij E Drejta Administrative e R.P.SH, jep iden se kontrata sht domosdoshmrisht e nj natyre civile, kur shkruan se Ndryshe paraqitet gjendja tek kontrata civile, ku nuk kemi shfaqje t ushtrimit t pushtetit shtetror. Midis palve n kontrat nuk kemi raportin pushtet dhe nnshtrim. Pr asnjrn nga palt nuk ekziston mundsia e detyrimit direkt t pals tjetr t plotsoj kushtet e parashikuara n kontrat. Prkundrazi, n kontratn civile palt shfaqin dhe prputhin vullnetin e tyre duke qen n pozita t barabart, pa ndonj imponim ndaj njra-tjetrs. Prkundrazi, vnia e njrs pal n kushte jo t barabarta ndaj tjetrs, sipas legjislacionit civil, mund t jet shkak pr deklarimin e kontrats si t pavlefshme, J. omo, E Drejta Administrative e R.P.SH, Tiran, 1974, fq. 488.

viii

s do personi t s drejts private pr t kontraktuar3. Prkundrazi, kontrata nuk sht nj mnyr kryesore pr zhvillimin e veprimtaris s administrats publike dhe t personave t s drejts publike4. E drejta publike, n substanc, sht nj e drejt e pabarabart n kuptimin q administrata publike dhe i administruari nuk gjenden n pozicione t barabarta: administrata publike imponon gjithmon vullnetin e saj t administruarve, duke mos len vend pr asnj form barazie midis dy palve. Arsyeja kryesore e ktij dizniveli midis administrats publike dhe t administruarve sht fakti se administrata publike sht n shrbim t prmbushjes s misionit t interesit publik5. Pr pasoj, me qllim pr t siguruar prmbushjen dhe respektimin e interesit publik, administrata publike zotron prerogativa t fuqis publike, midis t cilave, n vend t par, figurojn akti administrativ i njanshm, pushteti diskrecial dhe privilegji i ekzekutimit paraprak6. Administrata publike, n parim, e zhvillon veprimtarin e saj nprmjet urdhrave dhe shfaq gjithmon vullnetin e saj nprmjet vendimeve t njanshme7

Karakteri sovran i Shtetit sht konsideruar si nj penges pr do veprim t administrats publike nprmjet kontrats. Duke qen se administrata publike sht nj zgjatim i Shtetit, dhe duke qen se Shteti sht sovran, q do t thot zotrues i nj pushteti t pakushtzuar dhe suprem, ather mundsia e administrats publike pr t vepruar nprmjet kontrats sht pothuajse inekzistente. Si entitet sovran Shteti sht i destinuar pr veprimin e njanshm dhe do kontrat do ta onte vetm drejt braktisjes s nj pjese t sovranitetit t tij

. N nj kontekst t till, mund t mendojm se kontrata, si instrument q negociohet dhe bazohet n respektimin e angazhimeve reciproke, pr rrjedhoj, bazohet n t drejta dhe detyrime t barabarta midis palve kontraktuese, nuk mund t ket vend n zhvillimin e veprimtaris s administrats publike, e cila pr shkak se ushtron funksione publike, ka eprsi ndaj palve t treta.

8

3 Shih: A. Nuni, I. Mustafaj, A. Vokshi, E Drejta e Detyrimeve I, Tiran, 2008, fq. 10-11; M. Tutulani-Semini, E Drejta e Detyrimeve dhe e Kontratave, Pjesa e prgjithshme, Skanderbeg books, Real-Stamp, Tiran, 2006, fq. 10. 4 Shih E. Puto, i cili n shkrimin Kontratat e administrats publike, shprehet se Sikur prcaktohet n parashikimet legjislative t referuara m lart, ka nj kualifikim t dukshm publik t dispozitave t kontratave publike, por n nj situat t kundrt. Nuk ka nj kontrat civile t futur n kontekstin e s drejts publike, por ka dispozita t s drejts publike t cilat jan futur n procesin e negocimit (duke prfshir edhe procesin e ekzekutimit) t kontrats. Si rrjedhoj, ekziston nj ndrhyrje publike n nj fenomen q sht sigurisht nj fenomen privat, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 422. 5 Shih: J. Waline, Droit Administratif, Prcis Dalloz, 25e dition, 2014, fq. 11 ; G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 358. 6 Shih: P. Weil, D. Pouyaud, Le Droit Administratif, PUF, Que sais-je, Paris, 2006, fq. 41; G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, sipas t cilve Shteti mund dhe bn disa kontrata si shtet dhe, si i till, ai nuk detyrohet, ose nuk mund t detyrohet, nga nj kontrat q bie ndesh me interesin publik. N kt rast ai duhet t ket privilegjin ta kaprcej ose ta prish kontratn, G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 358. 7 Shih: K. Floqi, Administrata ose e Drejta Sundimore, trajtim teorik e praktik pr dobi t npunsve e nshtetasve Shqyptar, Shtyp. Vlora, Vlor, 1923, fq. 66-80; E. Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtyp. Perlat Voshtina, Tiran, 2010, fq. 30-38. 8 Shih L. Duguit,Les transformations du droit public, 1913, red. 1999, La mmoire du droit, Paris, fq. 161.

. Kshtu, karakteri sovran i Shtetit duket se shkon kundr do ideje pr t kufizuar t drejtat nprmjet kontrats. Nse Shteti... sht nj person sovran, ai e ruan kt karakter, kt personalitet, n t gjith

ix

aktet q ai prmbush, prfshir aktet kontraktore dhe aktet e njanshme. Pr rrjedhoj, Shteti nuk mund t lidhet nprmjet nj kontrate, sepse nse lidhet, personaliteti i tij do t gjendej i nnshtruar ndaj nj tjetri; pr rrjedhoj, nuk do t ishte m sovran, pr shkak se karakteristika kryesore e vullnetit sovran sht q t mos jesh i nnshtruar ndaj asnj vullneti tjetr9

1. Kontrata dhe e drejta administrative. Kontrats civile, si instrument themelor i t drejts private, i sht kushtuar nj vmendje e veant nga doktrina juridike e t drejts civile, e cila i ka dedikuar nj studim t sistematizuar, t detajuar dhe gjithprfshirs

. N kt mnyr, tema e ktij punimi t referon menjher n vlersimin dhe

analizn e ksaj kundrshtie t pashmangshme midis kontrats dhe t drejts administrative, midis nocionit themelor t s drejts private q sht kontrata, nocion i pastr civilist, dhe prdorimit t saj nga administrata publike dhe e drejta publike, duke shtruar kshtu pr vlersim dhe analiz problematikn e natyrs administrative t kontrats, apo t administrativitetit t saj, element ky i pastr i t drejts publike. Vlersimi dhe analiza e ksaj kundrshtie midis kontrats dhe t drejts administrative lejojn dhenien e prgjigjeve pyetjeve si vijojn: a mundet administrata publike, e cila si form t privilegjuar t veprimtaris s saj ka aktin administrativ, t veproj nprmjet kontrats, instrument veprimi themelor dhe klasik i t drejts civile? A mundet kontrata, nocion baz i t drejts civile, t ket nj natyr administrative dhe pr rrjedhoj t rregulloj marrdhnie juridike t s drejts publike? Ku dallohet kontrata administrative nga kontrata e t drejts civile, ku dallohet nga aktet q prbjn veprimtarin e administrats publike dhe cilt jan kriteret q e identifikojn kontratn administrative? Cili sht regjimi juridik q i zbatohet kontrats administrative, cilat jan t drejtat dhe detyrimet e palve n kontrat, apo palve t treta n raport me kontratn, dhe n rast konflikti, si rregullohet gjykimi i ligjshmris dhe i prgjegjsis kontraktore? Dhnia e nj prgjigjeje pyetjeve krkimore t ngritura m sipr prbn edhe elsin drejt krkimit dhe zbulimit t nj teorie t prgjithshme t kontratave administrative.

10. Kjo vmendje e veant pr kontratn n t drejtn civile bie n kontrast t theksuar me mungesn pothuajse totale t nj trajtimi t sistematizuar, t detajuar dhe gjithprfshirs t kontrats n dimensionin administrativ t saj, si nga doktrina juridike e t drejts civile, ashtu edhe, mjaft uditrisht, nga doktrina juridike e t drejts publike11

9 Shih L. Duguit, Trait de droit constitutionnel, Tome I, 1921, fq. 680. 10 Shih: B. Benussi, Komentar i Kodit Civil, Obligimet dhe Kontratat Prgjithsisht, botim i Ministris s Drejtsis, Punra grafike Stamles, Durrs, 1932, ribotuar nga Vasilika Sherifi Zilja, Tiran, 2012; A. Sallabanda, E Drejta e Detyrimeve, Pjesa e prgjithshme, Shtyp. N.I.Sh Mihal Duri, Tiran, 1962; M. Tutulani-Semini, E Drejta e Detyrimeve dhe e Kontratave, Pjesa e prgjithshme, Pjesa e posame, n dy libra t ndryshm, Skanderbeg books, Real-Stamp, Tiran, 2006; A. Nuni, I. Mustafaj, A. Vokshi, E Drejta e Detyrimeve I, Tiran, 2008, dhe nga t njjtt autor E Drejta e Detyrimeve II, Tiran, 2008; O. Skrame, Komentari i Kodit Civil t Republiks s Shqipris, Vllimi i dyt, Onufri, 2011. Pr nj trajtim trsisht teorik, shih M. J. Hetemi, Detyrimet dhe Kontratat, Luarasi, Tiran, 1998. Pr t drejtn kosovare, ku prfshihet edhe nj trajtim teorik mjaft i gjer, shih A. S. Alishani, E Drejta e Detyrimeve, Pjesa e Prgjithshme, Pjesa e Posame, n dy libra t ndryshm, botim i dyt, Timegate, Prishtin, 2002, gjithashtu nga i njjti autor Studime nga e Drejta e Detyrimeve I, Timegate, Prishtin, 2001 dhe Studime nga e Drejta e Detyrimeve II, abej, Prishtin, 2006, si dhe monografia Parimet Themelore t Ligjit mbi Marrdhniet e Detyrimeve, Kosova, Prishtin, 2000.

. Zhvillimi teorik dhe shkencor i kontrats, pr sa i prket

11 Megjithse manuali i par i t drejts administrative n Shqipri sht publikuar q n vitin 1923 nga K. Floqi, Administrata ose e Drejta Sundimore, trajtim teorik e praktik pr dobi t npunsve e nshtetasve Shqyptar, Shtyp. Vlora, Vlor, 1923, n kt punim nuk trajtohen kontratat e

x

administrativitetit t saj, n mnyr t sistematizuar, t detajuar dhe gjithprfshirse, ka qen dhe mbetet pothuajse inekzistent12. Kjo heshtje e doktrins juridike shqiptare rreth kontrats administrative mund t shpjegohet, s pari, me faktin se kontrata administrative, si nocion juridik, ka hyr shum von n t drejtn administrative shqiptare dhe n t drejtn shqiptare n prgjithsi13. Ndrsa kontrata, si nocion baz i t drejts civile, e ka rrnjn shum thell dhe origjinn antike, q nga e drejta romake, dhe ka ekzistuar si institut juridik i mir rregulluar n t drejtn shqiptare, q me Kodin Civil t vitit 192914

administrats publike. Por, jo se administrata publike n vendin ton nuk i prdorte kto kontrata q n at koh. Si ka demonstruar autorja A. Malltezi, n monografin Koncesionet n Shqipri, Nga e Drejta Private n t Drejtn Publike, koncesionet n vendin ton ...kan qen instrumente t prdorura q n periudhn e sundimit otoman, si ishte koncesioni i miniers s Selenics n Vlor, i vitit 1855, dhe T dhnat arkivore tregojn se pas shpalljes s pavarsis, instrumente t tilla jan prdorur nga qeverit shqiptare q n fillim t aktivitetit t tyre. Pas vitit 1920, prdorimi i koncesioneve dhe formave t ngjashme t partneritetit publik-privat bhet sistematik dhe po kshtu dhe botimi i ktyre akteve n fletoret zyrtare. Sipas autores, me pavarsin, nj sr koncesionesh pasuan q nga viti 1913 e n vijim, si ishte koncesioni pr krijimin e Banks s Shqipris (1913), apo koncesioni pr krijimin e Shoqris Anonime Shqiptare t Tabakove (1921), etj, A. Malltezi, Koncesionet n Shqipri, Nga e Drejta Private n t Drejtn Publike, mediaprint, botim i Shkolls s Magjistraturs, 2014, fq. 13-42. 12 Me prjashtim t disa trajtimeve t shkurtra dhe jo gjithprfshirse, shih: S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 343-363; E. Puto, Kontratat e administrats publike, n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 416-429; B. Pollozhani, E. Stavileci, E. Dobjani dhe L. Salihu, E Drejta Administrative, aspekte krahasuese, Asdreni, Shkup 2010, fq. 75; Komentari i neneve 6 dhe 151 t K.Pr.Administrative nga G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 354-361; A. Anastasi, E. Methasani-ani, Njohuri baz pr t drejtn Kushtetuese e Administrative, MediaPrint, Tiran, 2011, fq. 252-256; V. Bendo, Kontrata Administrative, revista Avokatia, Periodike e pavarur, botim i Dhoms Kombtare t Avokatis, 7 Korrik 2013, fq. 33; A. Kodraliu, Vshtrim mbi kompetencn e gjykats n zgjidhjen e mosmarrveshjeve lidhur me kontratat administrative, revista shkencore Jeta Juridike, nr. 2, Tiran, Dhjetor 2009, fq. 129; E. Dobjani, Kontrata administrative si nj form n zhvillim e veprimtaris s administrats publike shqiptare, revista shkencore Jeta Juridike, nr. 3, Shtator 2010, fq. 52; E. Dobjani, Karakteri administrativ i kontrats, revista shkencore Studime Juridike, nr. 2, Dhjetor 2012, fq. 82. Ekzistojn gjithashtu shkrime rreth llojeve t veanta t kontratave administrative, shih: A. Kodraliu, Kontrata e Koncesionit, revista Avokatia, Periodike e pavarur, botim i Dhoms Kombtare t Avokatis, 3, Korrik 2012, fq. 83; A. Malltezi, Koncesionet n Shqipri, Nga e Drejta Private n t Drejtn Publike, mediaprint, botim i Shkolls s Magjistraturs, 2014. 13 Megjithse ligjet pr kontratat e posame administrative jan miratuar n Shqipri q n vitet 1995, kshtu Ligji Nr. 7971, dat 26.07.1995 Pr Prokurimin Publik dhe Ligji Nr. 7973, dat 26.7.1995 Pr koncesionet dhe pjesmarrjen e sektorit privat n shrbimet publike dhe infrastruktur, kontratat administrative, si nocion, kan hyr pr her t par n t drejtn shqiptare me Ligjin Nr. 8485, dat 12.05.1999 Kodi i Procedurave Administrative, ku i kushtohen posarisht vetm dy nene, q jan Nenet 6 dhe 151. Ndrsa Neni 2 i ktij Kodi, i prezanton kto kontrata si nj nga format e veprimtaris administrative. Megjithat, nj studim shkencor i fundit ka demonstruar se q n vitet 1930, qeveria shqiptare ka pasur projektligj pr kontratat koncesionare, me qllim rregullimin e dhnies me koncesion t t mirave publike, shih A. Malltezi, Koncesionet n Shqipri, Nga e Drejta Private n t Drejtn Publike, mediaprint, botim i Shkolls s Magjistraturs, 2014, fq. 36.

t Mbretris s Zogut, q kishte si burim parsor

14 Libri i katrt i Kodit Civil t vitit 1929, Titulli II Obligimet dhe kontratat prgjithsisht, n Nenet 1076 deri 1134, trajton gjersisht kontratat. Prpara ktij Kodi, e drejta e detyrimeve n vendin ton nga shpallja e pavarsis gjer n vitin 1929 ka qen rregulluar nga e drejta otomane dhe posarisht nga Kodi Civil otoman (Mexheleja), shih A. Sallabanda, E Drejta e Detyrimeve, Pjesa e prgjithshme, Shtyp. N.I.Sh Mihal Duri, Tiran, 1962, fq. 15. M von, pas lirimit, kontratat dhe e drejta e detyrimeve jan rregulluar me Ligjin Nr. 2359, dat 15.11.1956 Mbi veprimet juridike dhe mbi detyrimet, hyr n fuqi m dat 1 Mars 1957, ligj q sht shfuqizuar me Ligjin Nr. 6340, dat

xi

Kodin Napoleon (Kodi Civil francez i vitit 1804) n formulimin e Kodit Civil italian, dhe pr kt Kod Civil t vitit 1929 dispozitat mbi detyrimet jan marr nga projekti i prbashkt italo-francez mbi obligimet15. Pr rrjedhoj, kontrata duke qen e mirtrajtuar nga legjislacioni civil dhe nga doktrina juridike e s drejts civile, gjithashtu me iden se kontrata administrative trajtohet nga vetm dy nene n Kodin e Procedurave Administrative, si dhe me iden se kontrata administrative mbetet prsri nj kontrat16, duke neglizhuar aspektin administrativ t saj, nuk sht ndjer nevoja e nj studimi t hollsishm teorik dhe shkencor t ktij nocioni n t drejtn administrative17. S dyti, n doktrinn juridike shqiptare t s drejts administrative, kontrata administrative sht trajtuar n teorin e aktit administrativ18, dhe pr rrjedhoj, sht anashkaluar mundsia e zhvillimit t nj teorie m vete pr kontratn administrative. S treti, e drejta administrative ofron shum fusha pr studim, dhe pr rrjedhoj, studimi i kontrats administrative, q pr m tepr sht me origjin nga e drejta private, si dhe kontrata n vetvete, si nocion i s drejts private, sht objekt i studimeve mjaft t detajuara nga doktrina juridike e t drejts civile, mund t duket se sht pa shum interes shkencor sa pr t legjitimuar nj studim shkencor t veant dhe t detajuar t saj. S katrti, studimi i kontrats n t drejtn civile, hyn n perspektivn e gjer t s drejts s detyrimeve. Por, nocioni i detyrimeve nuk sht objekt i asnj studimi n t drejtn administrative n veanti dhe n t drejtn publike n prgjithsi19. N kt mnyr, trajtimi teorik dhe shkencor i kontrats administrative shtron shtjen delikate t zhvillimit t saj duke marr pr referenc t drejtn e kontratave dhe detyrimeve n t drejtn civile. Por, pikrisht, n kt mnyr do t vihej n pikpyetje vet autonomia e t drejts administrative, q n bot20

26.06.1981 Kodin Civi i Republiks Popullore Socialiste t Shqipris, hyr n fuqi m dat 1 Janar 1982, i shfuqizuar edhe ky me Kodin Civil aktual t miratuar me Ligjin 7850, dat 29.07.1994, hyr n fuqi m dat 1 Nntor 1994. 15 Shih A. Sallabanda, E Drejta e Detyrimeve, Pjesa e prgjithshme, Shtyp. N.I.Sh Mihal Duri, Tiran, 1962, fq. 16. 16 Kshtu, S. Sadushi, shprehet se N t drejtn administrative, prve disa privilegjeve q gzon administrata si pal kontraktuese, kontratat me administratn nuk trajtohen ndryshe nga kontratat midis palve private, S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 347. 17 Kshtu, E. Puto, n shkrimin Kontratat e administrats publike, shprehet se Doktrina dhe jurisprudenca nuk kan treguar aq shum vmendje pr kto institucione pr shkak se fenomeni mbetet sporadik. Ne gjithashtu vrejm se ky lloj aktiviteti administrativ nuk mund t klasifikohet n nj kategori t caktuar q shpreh disa karakteristika t veanta nga kategorit e tjera. Kshtu q studimet n kt fush jan relativisht t kufizuara... Pra, dispozitat administrative rrall her jan konsideruar si burime t t drejtave kontraktuale apo detyrimeve n prgjithsi, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 417-418. 18 Kshtu, S. Sadushi shprehet se Kuptimi pr kontratat sht nxjerr nga trajtimi q i sht br prgjithsisht veprimit ose aktit administrativ, pa arritur n ndonj shtjellim t aspektit metodologjik shkencor dhe t parashikimit t veant ligjor... Ato prbjn nj koncept i ri juridik q trajtohet pr her t par n teorin e t drejts ton administrative n prgjithsi dhe t aktit administrativ n veanti., S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 351-352. 19 Megjithat, n vende si Franca, autor t ndryshm mendojn se ndrtimi i nj teorie administrative t s drejts s detyrimeve sht plotsisht i mundur dhe qendron juridikisht. Shih Y. Gaudemet, Prolgomnes pour une thorie des obligations en droit administratif franais, Mlanges J. Gaudemet, PUF, 1999, fq. 613. Apo J. Chevalier, Lobligation en droit public, APD, no. 44, 2000, fq. 179, ose R. Drago, La notion dobligation: droit public et droit priv, APD, no. 44, 2000, fq. 43.

, por

20 Nse marrim Francn, q konsiderohet si djepi i t drejts administrative pr shkak se sht vendi q ka hedhur bazat dhe parimet e t drejts administrative, baza dhe parime q jan ndjekur nga pjesa m e madhe e vendeve t bots, konteksti n t cilin sht zhvilluar e drejta administrative n kt vend, sht ai i emancipimit nga e drejta civile dhe afirmimi i nj autonomie dhe origjinaliteti i ksaj t drejte

xii

edhe n vendin ton21

Edhe penalizimi i tenderave dhe ankandeve publike

, sht zhvilluar kryesisht me iden se kjo e drejt sht origjinale, autonome dhe e pavarur nga e drejta civile.

22, madje shum koh prpara se ligji shqiptar t njihte juridikisht kontratat administrative23, fakt q nnvizon rndsin e madhe t kontratave administrative, duket se nuk ka luajtur asnj rol n zhvillimin e trajtimit t ktyre kontratave24

n raport me t drejtn civile, kjo duke e bazuar autonomin e t drejts administrative tek koncepte, duhet then me prmbajtje juridike t paqart, si interesi publik dhe shrbimi publik. Ideja e hedhur nga shkolla franceze e Puatje (cole de Poitiers) sht se e drejta administrative sjell kufizime t lirirs individuale. Pr rrjedhoj, bhet menjher dallimi nga autort e t drejts administrative bashk me autort e t drejts civile se e drejta private sht nj e drejt e liris s individit, ndrsa e drejta administrative sht nj e drejt nnshtrimi, q del jasht rregullave t s drejts private. Ky koncept u konfirmua me vendimin Blanco t Gjykats s Konflikteve t dats 8 Shkurt 1873, vendim q ka themeluar t gjith t drejtn administrative n Franc, pr shkak se shpall autonomin dhe pavarsin e t drejts administrative nga e drejta private (TC 8 fvr. 1873, Blanco, M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolv, B. Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 19e dition, 2013). Shih gjithashtu J. Waline, Droit Administratif, Prcis Dalloz, 19e dition, 2002, fq. 8, sipas t cilit autonomia e t drejts administrative sht e dyfisht pasi ajo prmban dy aspekte, nj aspekt negativ moszbatimin n veprimtarin administrative t rregullave t s drejts private dhe veanrisht t rregullavve t Kodit Civil dhe nj aspekt pozitiv origjinaliteti i rregullave n t cilat veprimtaria administrative sht e nnshtruar. 21 Shih K. Floqi, Administrata ose e Drejta Sundimore, trajtim teorik e praktik pr dobi t npunsve e nshtetasve Shqyptar, Shtyp. Vlora, Vlor, 1923, fq. 15, sipas t cilit ... e drejta private shtajo q prmban ato ligje, me t cilat rregullohen relacjonet e veanta t miseve t shoqris me njri-tjetrin, ose relacjonet e ktyre me Qeverin (Shtetin), t njehur si nj person moral, kur se e drejta publike shtajo q me ligjet e saja rregullon marr-dhnjet e brndshme t Shtetit me nshtetasit e banort e tij, si edhe marrdhnjet e prjashtme t Shtetit me Shtete t tjer. Si dhe J. omo, E Drejta Administrative e R.P.SH, Tiran, 1974, fq. 491, i cili shprehet se ...akti juridik sht akt administrativ jo vetm pr kt [pr faktin se n aktet administrative njra sht gjithon shteti], por pr faktin se organi shtetror, n marrdheniet juridike administrative paraqitet si subjekt q ushtron pushtetin shtetror prandaj edhe akti q nxjerr ai pr rregullimin e ktyre marrdhenieve sht akt administrativ. Rrjedhimisht, marrdheniet juridike administrative dhe aktet q nxirren pr rregullimin e ktyre marrdhenieve jan t lidhura ngushtsisht me funksionin organizues e drejtues t organeve shtetrore q realizohet nprmjet veprimtaris ekzekutive dhe urdhrdhense t tyre. Apo E. Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtyp. Perlat Voshtina, Tiran, 2010, fq. 17, sipas t cilit Prsa i prket administrats publike, duhet t saktsojm q n fillim se ajo dallohet n radh t par nga administrata private, pikrisht nga karakteri i saj publik sepse vihet n shrbim t interesit t prgjithshm t shoqris ose t nj bashksie njerzish pa limit. 22 Neni 258 i Kodit Penal parashikon veprn penale t shkeljes s barazis s pjesmarrsve n tendera apo ankande publike si Kryerja nga personi i ngarkuar n funksione shtetrore apo n shrbim publik i veprimeve n kundrshtim me ligjet q rregullojn lirin e pjesmarrjes dhe barazin e shtetasve n tendera dhe ankande publike, pr t krijuar avantazhe ose privilegje t padrejta pr t trett, dnohet me burgim gjer n tre vjet. 23 Kodi Penal shqiptar q ka parashikuar n Nenin 258 veprn penale t shkeljes s barazis s pjesmarrsve n tendera apo ankande publike sht miratuar me Ligjin Nr. 7895, dat 27.01.1995, ndrsa Kodi i Procedurave Administrative q ka parashikuar kontratat administrative, si nocion, pr her t par n t drejtn administrative shqiptare, sht miratuar me Ligjin Nr. 8485, dat 12.05.1999. 24 Kshtu, E. Bozheku, n shkrimin Profile analitike t shkeljes s barazis s pjesmarrsve n tendera, apo ankande publike shprehet se Neni n fjal [258 i K.Penal] karakterizohet nga nj rndsi absolute, pasi efektet e tij n nj ekonomi demokratike prodhojn dizekuilibra substancial, jo indiferent. E thn me fjal t tjera, kur veprimtaria kontraktuese zhvillohet midis shtetit (m saktsisht, mkmbsve t njsis shtet, pra administrats publike) dhe privatit, pr menaxhimin, apo koncesionin e nj pasurie kombtare, q i prket shtetit, rndsia q ajo paraqet ngrihet n shkall interesi kombtar dhe vmendja e juridiksioneve kontrolluese, si mund t jet ajo e organeve t prokuroris, bhet e domosdoshme, E. Bozheku, n shkrimin Profile analitike t shkeljes s barazis s pjesmarrsve n tendera, apo ankande publike, Avokatia, Periodike e pavarur, Botim i Dhoms Kombtare t Avokatis, Nr. 4, Tetor 2012, fq. 37.

. Duke qen se procedurat e tenderimit prbjn kushte procedurale pr lidhjen e kontrats administrative, ather Neni 258 i

xiii

Kodit Penal q parashikon penalizimin e mungess s barazis s pjesmarrsve n tenderat dhe ankandet publike, parashikon detyrimisht penalizimin e shkeljeve t kushteve procedurale pr lidhjen e kontratave administrative25

Marrja n konsiderat e kontratave administrative, ka qen pothuajse inekzistente edhe nga jurisprudenca, e cila, deri me fillimin e funksionimit t gjykatave administrative

.

26, i trajtonte kto kontrata, n mnyr t pajustifikuar ligjrisht27, njsoj si kontratat e s drejts private dhe zbatonte, pa asnj prveim n zbatim, n mnyr pothuajse automatike, dispozitat e Kodit Civil28

Elementt e msiprm shpjegues lejojn q t kuptojm arsyet e mungess s nj zhvillimi teorik dhe shkencor t detajuar, n Shqipri, t nocionit t kontrats administrative, nga ana e doktrins juridike, civiliste apo publiciste. Megjithat, nga analiza e t drejts pozitive, duke prfshir vendimet gjyqsore t fundit t Kolegjit Administrativ t Gjykats s Lart, rezulton se kontrata dhe e drejta administrative nuk jan absolutisht kontradiktore, dhe padyshim, kjo zgjon interesin pr nj studim n lidhje me kontratn administrative. Pr rrjedhoj, nj studim teorik dhe shkencor mbi kontratat administrative sht plotsisht i mundur dhe mjaft i nevojshm

.

29

2. Prkufizimi i kontratave administrative n t drejtn shqiptare

. Nj studim i till mbi kontratat administrative duhet t filloj me prkufizimin e nocionit t kontratave administrative.

30

25 Kshtu, pr I. Elezi, n manualin E Drejta Penale, Pjesa e Posame, baza juridike pr zbatimin e Nenit 258 t Kodit Penal sht ligji Pr Prokurimin Publik dhe Objekt i krimit jan marrdheniet juridike t vendosura pr t siguruar rregullat e vendosura pr prokurimin e mallrave, shrbimeve e ndrtimeve n tendera apo ankande publike..., I. Elezi, E Drejta Penale, Pjesa e Posame, Botimet Erik, Tiran, 2009, fq. 470-471. 26 Me miratimin e Ligjit Nr. 49/2012 Pr Organizimin dhe Funksionimin e Gjykatave Administrative dhe Gjykimin e Mosmarrveshjeve Administrative, m dat 03.05.2012, n baz t Dekretit t Presidentit t Republiks Nr. 8349, dat 14.10.2013 Pr fillimin e funksionimit t gjykatave administrative, funksionimi i gjykatave administrative ka filluar m dat 4 Nntor 2013. 27 Kjo sepse e drejta publike shqiptare kishte n sfern e saj ligje materiale q prkufizonin kontratn administrative q hert (Nenet 6 dhe 151 K.Pr.Administrative, miratuar me Ligjin Nr. 8485, dat 12.05.1999) dhe ligje q prcaktonin nj regjim juridik t s drejts publike pr kontratn administrative (pr t prmendur m t rndsishmit, Ligji Nr. 7971, dat 26.07.1995 Pr Prokurimin Publik, q u zevndsua nga Ligji Nr. 9643, dat 20.11.2006 Pr Prokurimin Publik, si dhe Ligji Nr.7973, dat 26.7.1995 Pr Koncesionet dhe Pjesmarrjen e Sektorit Privat n Shrbimet Publike dhe Infrastruktur, q u zevndsua nga Ligji Nr. 9663, dat 18.12.2006 Pr Koncesionet, ligj ky q u zevndsua me Ligjin Nr. 125/2013, dat 25.04.2013 Pr Koncesionet dhe Partneritetin Publik Privat). Kjo jo pr t then se kto ligje nuk zbatoheshin nga gjykatat, por karakteri administrativ i kontrats nuk nxirrej asnjher n pah, pr t br dallimin me kontratn e s drejts private, si dhe dispozitat e Kodit Civil zbatoheshin n totalitetin e tyre, pa asnj prveim n zbatim, q t merrte n konsiderat natyrn publike t kontrats dhe interesin publik q ka pr mision kryesor t siguroj organi administrativ pal n kontrat nprmjet kontrats. Kontratat administrative trajtoheshin thjesht si kontrata t s drejts private, t cilave, prpos Kodit Civil, i zbatoheshin edhe ligje t veanta, si Ligji Pr Prokurimin Publik apo Ligji Pr Koncesionet. 28 Pr ilustrim, shih vendimin Shoqria Tusha Alb Sh.p.k kundr Drejtoria Rajonale Rrugore Shkodr, Nr. 38, dat 15.01.2013, Kolegji Civil i Gjykats s Lart. 29 Kshtu, S. Sadushi, n shnimin e pjess s tret t kreut XIV mbi kontratn administrative, me titull Kontratat administrative sipas legjislacionit shqiptar, me t drejt shprehet se Pr shkak t problematiks q ka krijuar praktika administrative e gjyqsore, paraqitet tepr e domosdoshme nj trajtes m e hollsishme pr kt shtje n t ardhmen, S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 351.

. Kto kan nj natyr q i prket t drejts publike. E thn ndryshe, kontratat t cilat

30 Neni 2/2 i K.Pr.Administrative prezanton si nj nga format e veprimtaris administrative kontratat administrative/publike dhe nuk bn asnj dallim n prkufizimin apo zbatimin e regjimit juridik pr kontratat administrative dhe kontratat publike. T vetmet q prkufizohen, identifikohen dhe q kan

xiv

kualifikohen si kontrata administrative, jan kontrata31 t cilat krijojn marrdhnie juridike n fushn e s drejts publike32. Ligji Nr. 8485, dat 12.05.1999, Kodi i Procedurave Administrative t Republiks s Shqipris n Nenet 6 dhe 151, ka prkufizuar kontratn administrative, n thelb, si nj marrveshje ku t paktn njra nga palt sht organ i administrats publike dhe nprmjet s cils krijohet, modifikohet apo shuhet nj marrdhnie juridike e s drejts publike33. N kt aspekt, kontratat administrative i nnshtrohen regjimit juridik t s drejts publike34 dhe pr rrjedhoj dallohen nga kontratat e t drejts private35, pasi kto t fundit i nnshtrohen regjimit juridik t s drejts private. Ky dallim themelor midis kontratave administrative dhe kontratave t s drejts private sht thelluar, s fundmi, edhe m shum, pr dy arsye themelore: s pari, me hyrjen n fuqi t Ligjit Nr. 49/2012, dat 03.05.2012 Pr organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrveshjeve administrative dhe me fillimin e funksionimit t gjykatave administrative n Nntor t vitit 2013, tashm kontratat administrative nuk dallohen m nga kontratat e s drejts private vetm pr nga regjimi juridik q i zbatohet, por dallohen edhe pr nga gjykata kompetente pr shqyrtimin e konflikteve me objekt mosmarrveshjet rreth kontratave administrative36

konsistenc juridikisht, jan kontratat administrative n Nenet 6 dhe 151 t K.Pr.Administrative dhe pr kontratat publike K.Pr.Administrative nuk prmban asnj dispozit. Ndrsa Ligji Nr. 9643, dat 20.11.2006 Pr Prokurimin Publik prdor termin kontratat publike (Neni 3/2) pr t prkufizuar kontratat e prokurimit publik dhe gjithashtu rregullon nj regjim juridik t plot pr kto kontrata. Gjithashtu, Ligji Nr. 49/2012 Pr Organizimin dhe Funksionimin e Gjykatave Administrative dhe Gjykimin e Mosmarrveshjeve Administrative, i referohet kontratave t administrats publike me termin kontrat administrative (Neni 2/7), si dhe me termin kontrata administrative publike (Neni 7, grma a). Pr rrjedhoj, mendojm se pr ligjin shqiptar, termi kontrata administrative sht sinonim i termit kontrata publike dhe anasjelltas dhe kshtu bhet fjal pr t njjtin nocion juridik. Ky sht edhe kuptimi q do t mbajm n kt punim. Shih gjithashtu V. Bendo, Kontrata Administrative, revista Avokatia, Periodike e pavarur, botim i Dhoms Kombtare t Avokatis, 7 Korrik 2013, fq. 39. 31 N t drejtn shqiptare, e drejta e kontratave sht e lidhur n mnyr t pashmangshme me t drejtn e detyrimeve. N kt punim, dallimi midis kontrats dhe detyrimit nuk do t ket rndsi, pr shkak se kontrata vet sht burimi i detyrimit. 32 Shih E. Dobjani, Karakteri administrativ i kontrats, revista shkencore Studime Juridike, nr. 2, Dhjetor 2012, fq. 82. 33 Pr rrjedhoj, dalin menjher n pah dy element prkufizimi: kontrata administrative karakterizohet nga prania, si pal, e t paktn nj personi publik (organi administrativ) n kontrat dhe ajo mbart marrdhnie juridike n fushn e s drejts publike. Kshtu E. Puto, n shkrimin Kontratat e administrats publike, shprehet se N mnyr q t japim nj panoram m t detajuar t Kontratave Publike n radh t par ne duhet t analizojm dy prej koncepteve themelore t saj. Kto koncepte jan nocioni i organit (organizm) administrativ dhe ai i marrdhenieve juridike n fushn e s drejts publike. T dy kto nocione prbjn bazn e analizs s shtjeve q rrjedhin prej kontratave publike, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 420. Ndrsa autor t tjer t s drejts publike, nxjerrin n pah vetm nocionin e marrdhenieve juridike n fushn e s drejts publike, duke neglizhuar nocionin e pranis s organit publik. Shih, pr shembull, G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 355, ose S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 352. 34 N kt punim, me termin regjim juridik t s drejts publike do t kuptojm bashksin e rregullave apo normave juridike t zbatueshme pr kontratat administrative, q i prkasin t drejts publike dhe q nuk i zbatohen n asnj rast kontratave t s drejts private. 35 N kt punim, me termin kontrat t s drejts private apo kontrat private do t kuptojm t gjith kontratat q nuk plotsojn kushtet ligjore pr t qen kontrata administrative, pavarsisht nse jan nnshkruar midis organeve publike apo personave t s drejts private.

; s dyti, me Ligjin Nr.

36 Neni 7, grma a) i Ligjit Nr. 49/2012 Pr organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrveshjeve administrative, rreth kompetencs lndore, parashikon se Gjykatat administrative jan kompetente pr: a) mosmarrveshjet q lindin nga... kontratat administrative

xv

44/2015, dat 30.04.2015 Kodi i Procedurave Administrative37, sht miratuar Kodi i ri i Procedurave Administrative, i cili, n dispozitat e Neneve 2/1, grma b), 3/4, 119 deri 125 t tij, ka parashikuar nj regjim juridik pr kontratat administrative. N kto kushte, rezulton se aktualisht, n t drejtn shqiptare, kontratat administrative i nnshtrohen regjimit juridik t s drejts publike dhe kompetencs lndore t gjykatave administrative38

Kontratat administrative jan frut i ligjit

, ndrsa kontratat e s drejts private i nnshtrohen normave t s drejts private dhe kompetencs lndore t gjykatave civile t zakonshme.

39 dhe regjimi juridik i tyre gjendet i strukturuar n shum ligje40

publike.... Prpara hyrjes n fuqi t ktij ligji, pr shtjet administrative, dhe pr rrjedhoj, edhe pr kontratat me karakter administrativ, kompetenc pr shqyrtimin e tyre kishin gjykatat civile t zakonshme, t formuara n seksionin administrativ t tyre, sipas dispozitave t neneve 324 deri 333 t K.Pr.Civile, tashm t shfuqizuara nga neni 72 i Ligjit Nr. 49/2012, t lartprmendur. 37 Botuar n Fletoren Zyrtare Nr. 87/2015, dat 28.05.2015, n Nenin 189 t tij, parashikon hyrjen n fuqi 1 vit pas botimit n Fletoren Zyrtare. 38 Shih S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, sipas t cilit Kontratat publike ose administrative jan shtje t s drejts administrative dhe do gj q ka lidhje me to shtrihet brenda juridiksionit t seksioneve administrative t gjykatave t zakonshme [sot gjykatat administrative], S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 348. Apo G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, sipas t cilve Kontratat publike ose administrative jan shtje t s drejts administrative dhe do gj q ka lidhje me to shtrihet brenda juridiksionit t seksioneve administrative t gjykatave t zakonshme [sot gjykatat administrative], G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 355. Ndrsa E. Puto, n shkrimin Kontratat e administrats publike, n lidhje me ligjin e zbatueshm, duket se bn dallimin midis fazs s formimit dhe fazs s zbatimit t kontrats administrative dhe shprehet se T gjitha aktet formale t cilat jan prodhuar gjat fazs s formimit t kontrats ose negocimit t saj duhet t konsiderohen si pjes e s drejts publike, dhe zakonisht jan t kualifikuara si dispozita administrative. T gjitha aktet e tjera lidhur me zbatimin, modifikimin ose mbarimin e kontrats, duhen konsideruar si pjes e t drejts civile, megjihat pr kompetencn e gjykatave shprehet se N Shqipri, kundrshtit [kupto dallimi midis fazs s formimit dhe fazs s ekzekutimit] n lidhje me fazn parakontraktore dhe pr fazn e ekzekutimit jan t dyja t frymzuara nga sistemi francez dhe i prkasin seksioneve administrative t gjykatave shqiptare [sot gjykatat administrative], publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 419. 39 Nenet 2, 6 dhe 151 t K.Pr.Administrative aktual. 40 Ligji Nr. 8485, dat 12.05.1999 K.Pr.Administrative, Ligji Nr. 44/2015, dat 30.04.2015 Kodi i Procedurave Administrative, Ligji Nr. 9643, dat 20.11.2006 Pr Prokurimin Publik, Ligji Nr. 125/2013 Pr Koncesionet dhe Partneritetin Publik Privat, Ligji Nr. 9874, dat 14.02.2008 Pr Ankandin Publik, Ligji Nr. 49/2012, dat 03.05.2012 Pr Organizimin dhe Funksionimin e Gjykatave Administrative dhe Gjykimin e Mosmarrveshjeve Administrative, Ligji Nr. 8652, dat 31.07.2000 Pr Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore, Ligji Nr. 43/2015, dat 30.4.2015 Pr Sektorin e Energjis Elektrike, Ligji Nr. 107/2014, dat 31.07.2014 Pr Planifikimin dhe Zhvillimin e Territorit, etj.

dhe mbart nj llogjik dhe specifik t veant q bn q kontratat administrative t dallohen nga kontratat e t drejts private. Kontrata administrative, n dallim me kontratn e Kodit Civil, ka nj natyr t s drejts publike. Dallimi midis kontrats civile dhe kontrats administrative sht i rndsishm sepse nga natyra e aktit kontraktor do t varet kompetenca lndore e gjykats dhe ligji i zbatueshm. Si e tham m lart, pr kontratat civile, gjykata kompetente n lnd do t jet gjykata e juridiksionit t zakonshm (gjykata civile) dhe ligji i zbatueshm do t jet ligji i s drejts private (Kodi Civil). Ndrsa pr kontratat administrative, gjykata kompetente n lnd do t jet gjykata administrative dhe ligji i zbatueshm do t jet ligji i s drejts publike (K.Pr.Administrative dhe

xvi

ligje t posame, si pr shembull, Ligji Nr. 9643, dat 20.11.2006 Pr Prokurimin Publik). Por, pr t prcaktuar gjykatn kompetente dhe ligjin e zbatueshm, duhet br domosdoshmrisht kualifikimi/cilsimi i aktit kontraktor. N kt mnyr, me hyrjen n fuqi t Ligjit Nr. 49/2012 Pr organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrveshjeve administrative, q ka krijuar pothuajse nj dualizm gjyqsor, e kuptojm menjher rndsin q ka marr operacioni i kualifikimit t aktit kontraktor (kontrat civile apo kontrat administrative?), n mnyr pr t prcaktuar kompetencn lndore t gjykats, si dhe ligjin e zbatueshm. Pr rrjedhoj, pr t br kualifikimin e aktit kontraktor, duhen analizuar dhe prkufizuar elementt q dallojn kontratn administrative nga kontrata e s drejts civile. N kto kushte, rndsia e procesit t kualifikimit t aktit sht kapitale. Ky punim merr n konsiderat n mnyr t plot pikrisht procesin e kualifikimit (t cilsimit) t kontrats.

Duke u bazuar n trajtat karakteristike t kontratave administrative, sht konstatuar se veorit dalluese t kontratave administrative mund t prmblidhen n dy ide kryesore41

- kufizimi i objektit t kontrats, q shpjegohet me faktin se personat juridik t s drejts publike zotrojn prerogativa t cilat nuk kan karakterin e t drejtave subjektive t cilat ato do t mund ti prdornin sipas dshirs s tyre

:

42. Pr pasoj, me t drejt, disa fusha t veanta t s drejts administrative, nuk mund t jen objekt i kontratave administrative. Kshtu, nj organ administrativ nuk mund t angazhohet mbi ushtrimin e nj kompetence t veant q ia jep ligji, si pr shembull, t angazhohet nprmjet nj kontrate administrative q t heq dor nga ushtrimi i nj kompetence ligjore43

41 Shih J. Waline, Droit administratif, Prcis Dalloz, 25e dition, 2014, fq. 459. 42 Ndrsa n kontratat e t drejts private, Neni 660 i Kodit Civil, prcakton se Palt n kontrat prcaktojn lirisht prmbajtjen e saj, brenda kufijve t vendosura nga legjislacioni n fuqi. Shih: S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, sipas t cilit T drejtat q gzojn palt n nj kontrat, sipas t drejts private, ku prcaktojn lirisht prmbajtjen e saj brenda kufijve t ligjit, nuk parashikohen njlloj pr palt edhe n kontratat administrative. Ky kufizim i t drejtave t palve n kontratn administrative sht i kushtzuar nga fakti se liria e pakufizuar mbart rrezikun e komercializimit t shrbimeve publike. N rast se palve n nj kontrat administrative do tu jepej e njjta liri q kan palt n nj kontrat private, kjo do t ngushtonte diferencn q ekziston ndrmjet tyre dhe nuk do t diktonte nevojn e ekzistencs t nj kontrate t till, S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 353; G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, sipas t cilve Liria q gzojn palt n nj kontrat private, pr sa i takon prmbajtjes s nj kontrate, nuk sht e vlefshme pr palt n kontratat administrative. Ky kufizim sht i kushtzuar nga fakti se ekziston rreziku i komercializimit t shrbimeve administrative, n rast se palve n nj kontrat administrative, do tu jepej e njjta liri q kan palt n nj kontrat private, G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 356; E. Puto, n shkrimin Kontratat e administrats publike, i cili shprehet se Palt kontraktuese n nj kontrat private standarte gzojn nj lloj lirie t veant negociuese e cila nuk sht e aplikueshme n nj kontrat administrative. Ky lloj kufizimi sht i kushtzuar nga fakti q kontrata mund ti nnshtrohet rrezikut t komercializimit t shrbimeve administrative nse palt do t kishin t njjtn liri negociuese sikurse n nj kontrat private, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 422. 43 Kshtu, Neni 21 i K.Pr.Administrative, prcakton se 1. Kompetencat e organeve t administrats publike jan t prcaktuara me ligj ose me akt nnligjor dhe ushtrimi i tyre sht i detyrueshm... 2. T gjitha ato akte ose kontrata, q kan si objekt heqjen dor nga e drejta pr t ushtruar kompetencat q u jan ngarkuar organeve administrative, jan t pavlefshme....

.

xvii

- situata e pabarabart midis palve kontraktuese, e cila shpjegohet me faktin se

administrata publike zotron nj eprsi t padiskutueshme n ekzekutimin e kontrats administrative nprmjet prerogativave t fuqis publike, pr shkak se ajo sht prgjegjse pr respektimin dhe prmbushjen e interesit publik apo prmbushjen e misionit t shrbimit publik. Kto prerogativa t fuqis publike, q shfaqen kryesisht n stadin e ekzekutimit t kontrats, prfshijn pushtetin e drejtimit dhe t kontrollit nga ana e administrats publike, pushtetin e ndshkimit t kontraktuesit person privat, pushtetin e modifikimit t njanshm t kontrats pr shkaqe interesi publik44

44 N lidhje me kto pushtete t administrats publike pal kontraktuese, autort duket se jan t dyzuar midis ides se n t drejtn shqiptare ato nuk ekzistojn shprehimisht nga asnj dispozit ligjore dhe ides se nuk ekziston asnj dispozit ligjore q ti ndaloj, dhe pr rrjedhoj, kto fuqi t administrats publike pal kontraktuese ekzistojn. Shih: S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, sipas t cilit Si rregull i prgjithshm, nj kontrat duhet t imponohet vetm prmes nj padie n gjykat, n rast se njra nga palt nuk arrin t plotsoj detyrimet e parashikuara n t. Ligji nuk njeh ndonj fuqi t prgjithshme q administrata t imponoj n mnyr t drejtprdrejt kryerjen e kontrats.... Megjithat, legjislacioni yn nuk v ndonj kufizim n kt drejtim prsa i prket ktyre kontratave. Kjo nnkupton se n t gjith kontratat administrative... organeve administrative iu prket nj pozicion m favorizues dhe ato nuk detyrohen ose nuk mund t detyrohen nga asnj kontrat q bie ndesh me interesin publik. Prandaj, n kto raste, ato kan privilegjin q t kaprcejn, ose t len mnjan kontratn, por pa mohuar t drejtn e pals tjetr q t shprblehet pr dmin e shkaktuar, S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 361-363; G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, sipas t cilve Si rregull i prgjithshm, nj kontrat duhet t imponohet vetm prmes nj padie n gjykat, n rast se njra nga palt nuk arrin t plotsoj detyrimet e veta t kontrats. Ligji nuk njeh ndonj fuqi t prgjithshme q administrata t imponoj n mnyr direkte zbatimin e kontrats... njihet botrisht se shteti nuk mund t trajtohet njsoj me personat privat n t gjitha shtjet, kshtu q t gjitha kontratat ndrmjet shtetit dhe nj individi nuk mund t trajtohen njsoj si kontratat ndrmjet individve. Shteti mund dhe bn disa kontrata si shtet dhe, si i till, ai nuk detyrohet, ose nuk mund t detyrohet, nga nj kontrat q bie ndesh me interesin publik. N kt rast, ai [shteti] duhet t ket privilegjin ta kaprcej ose ta prish kontratn. Ky privilegj i shtetit sht i njohur n teorin e s drejts, dhe n prgjithsi n legjislacionin perndimor..., G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 358; E. Puto, n shkrimin Kontratat e administrats publike, i cili shprehet se Legjislacioni Shqiptar nuk u ofron asnj fuqi t veant organeve administrative pr t imponuar ekzekutimin direkt t kontrats. Natyrisht edhe pala private e kontrats publike nuk ka asnj mundsi tjetr pr ti imponuar autoriteteve t shtetit ekzekutimin e menjhershm t kontrats. N situata t ndryshme, autoriteti publik ka nj pushtet t njanshme pr t prishur kontratn pr nj mosprmbushje t dispozitave ligjore apo nse sht e nevojshme pr t parandaluar apo shmangur dme serioze ndaj interesit publik, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 425.

. N kt mnyr, administrata publike mund t ndshkoj kontraktuesin e saj pr shkak t keqekzekutimit t kontrats, ose mund t modifikoj n mnyr t njanshme klauzolat e kontrats pr shkaqe interesi publik (duke riparuar dmin e shkaktuar tek kontraktuesi privat). Kontraktuesi privat ka t drejtn e respektimit t ekuilibrit financiar t kontrats nga administrata publike, q do t thot se kontraktuesi privat do t prfitoj pages shtes pr detyrimet shtes q do t krkohen nga ai, kompensim pr rritjen e shpenzimeve q mund t vijn nga nj vendim i njanshm (akt administrativ) i administrats publike jasht marrdhnies kontraktore, apo shprblim pr riparim dmi pr

xviii

shkak t modifikimit t klauzolave t kontrats n mnyr t njanshme pr shkaqe interesi publik45

.

3. Funksionet e kontrats administrative. Funksionet e kontrats n t drejtn administrative jan t ndryshm dhe t shumfisht dhe kjo shpjegon edhe zhvillimin e tekniks kontraktore n praktikn e administrats publike. N radh t par, si n t drejtn private, edhe n t drejtn administrative, kontrata sht nj vegl me an t s cils rregullohen, menaxhohen dhe organizohen t drejta dhe detyrime midis palve n kontrat. Kontrata shrben pr t zyrtarizuar juridikisht angazhimet e palve, pr t njohur t drejta dhe pr t ndar prgjegjsi midis palve n kontrat dhe pr rrjedhoj ka tendnc q t prmbush krkesat e siguris juridike46. S dyti, kontrata shrben pr t organizuar shrbimin publik, pasi shfaqet si nj zgjidhje efikase ndaj kompleksitetit t aparatit politiko-administrativ, q n shum raste, sht i paprshtatshm pr t organizuar dhe menaxhuar shrbimet publike. N kt rast, kontrata prdoret pr t organizuar marrdhnie horizontale bashkpunimi brenda vet organeve t administrats publike ose midis organeve t administrats publike dhe personave t s drejts private47. S treti, kontrata shihet si nj vegl e muar pr zhvillimin ekonomik, pr t pilotuar politika ekonomike, pasi ajo mund t vendoset nga vendimmarrsit publik n qendr t politiks ekonomike. Kshtu, kontrata administrative shrben si suport pr shkmbimin tregtar dhe ndrhyrjen ekonomike t fuqis publike48. S katrti, kontrata sht edhe nj instrument q i prshtatet n mnyr t veant krkesave bashkkohore t ushtrimit t pushtetit. Nprmjet kontrats bindja ndaj autoritetit dhe pushtetit kthehet n nj zgjedhje t arsyetuar q bazohet mbi diskutimin e lir dhe n kt mnyr vendimi autoritar transformohet n nj proces t gjer negocimi. Ideja sht q midis argumenteve autoritare dhe diskutimit dhe negocimit t lir, duhen preferuar dhe zgjedhur kto t fundit, sa her q ligji e lejon dhe nse sht e mundur kto diskutime dhe negocime t formalizohen nprmjet nj kontrate49

Ideja q kontratat e nnshkruara nga personat juridik t s drejts publike nuk i nnshtrohen normave t Kodit Civil dhe normave t s drejts private n prgjithsi nuk sht nj fakt i mirqen dhe i pranuar automatikisht sikur t bhej fjal pr nj

.

45 Neni 10 i K.Pr.Administrative, q prcakton se Administrata publike, n ushtrimin e funksioneve t saj, mbron n do rast interesin publik, si dhe t drejtat dhe interesat kushtetuese e ligjore t personave privat, tregon mjaft qart balancn q duhet t ekzistoj midis nevojs pr t mbrojtur interesin publik, nse sht e nevojshme me an t prerogativave t fuqis publike dhe nevojs pr t mbrojtur interesat e bashkkontraktuesve privat, me an t s drejts s respektimit t ekuilibrit financiar, duke shprblyer dmin e psuar pr bashkkontraktuesin privat. Theksojm se, nga formulimi i ksaj dispozite, rezulton mjaft qart se mbrojtja e ksaj balance sht detyrim, por edhe e drejt dhe pr rrjedhoj prerogativ e administrats publike pal kontraktuese. 46 Shih P. Delvolv, Contrats publics et scurit juridique, publikuar n Conseil d tat, Rapport public 2008, Le contrat, mode daction publique et de production de normes, La Documentation franaise, Paris, 2008, fq. 329. 47 Shih P. Yolka, Droit des contrats administratifs, LGDJ, Lextenso ditions, 2013, fq. 62-65. 48 Shih F. Lichre, Droit des contrats publics, Mmentos Dalloz, 2005, fq. 3. 49 Shih: Conseil d tat, Rapport public 2008, Le contrat, mode daction publique et de production de normes, La Documentation franaise, Paris, 2008, fq. 135; E. Puto, i cili n shkrimin Kontratat e administrats publike, shprehet se N kundrshti me ata q mbshtesin modelet hierarkike t t drejts administrative, mendojm se qeverisja duhet t konsiderohet si nj marrdhenie e negociuar. Ky konceptim alternativ i hartimit t politikave, i implementimit dhe zbatimit sht dinamik, jo-hierarkik, dhe i decentralizuar, duke parashikuar nj sistem dhnie dhe marrjeje ndrmjet aktorve publik dhe privat, publikuar n doracakun e edituar nga M. Ballb, Xh. Zaganjori, C. Pablos dhe E. Methasani-ani, shtje t s Drejts Administrative n Vshtrim Krahasues, Albdesign, 2010, fq. 416.

xix

shtje parimore. Duke marr n konsiderat faktin se instrumenti i privilegjuar i veprimtaris s administrats publike sht akti administrativ, si dhe faktin se kontrata sht instituti baz me an t s cils personat e s drejts private rregullojn marrdhniet e tyre, ather prdorimi i kontrats nga organet e administrats publike mund t jap iden se kjo e fundit pranon q ti nnshtrohet regjimit juridik t s drejts private, jasht do influence t s drejts publike. Pr rrjedhoj, prdorimi i kontrats nga administrata publike mund t interpretohet si manifestim i vullnetit t saj pr tiu nnshtruar rregullave juridike t s drejts private50. Kjo sht edhe arsyeja kryesore pse n shum vende europiane dhe vendet anglo-saxone kontratat e nnshkruara nga administrata publike konsiderohen njsoj si kontratat e s drejts private, t cilave, me prveime t vogla, i zbatohet regjimi juridik i s drejts private dhe kompetenc pr gjykimin e tyre kan gjykatat civile t zakonshme51

N kt mnyr, kur flasim pr kontratat e administrats publike, n bot, ekzistojn dy modele

.

52

4. Nnshtrimi i kontratave t nnshkruara nga administrata publike t drejts publike dhe kompetencs s gjykatave administrative (modeli francez). Sipas t drejts franceze, kontratat administrative jan t ndryshme nga kontratat e s drejts private dhe i nnshtrohen regjimit juridik t s drejts publike dhe kompetencs lndore t gjykatave administrative

, n lidhje me konceptimin e ktyre kontratave, q do t thot n lidhje me ligjin e zbatueshm pr kto kontrata (e drejt publike apo e drejt private) dhe n lidhje me gjykatn kompetente pr gjykimin e konflikteve me objekt kto kontrata (gjykat administrative apo gjykat civile).

53. E drejta franceze bazohet n parimin se e drejta e kontratave publike duhet t marr n konsiderat qllimin e aktit kontraktor, q sht detyrimi i administrats publike pal kontraktuese pr t siguruar interesin publik. Ky parim justifikon q e drejta private, q bazohet n parimin e barazis s palve n kontrat, t mos zbatohet n mnyr direkte pr kontratat publike. N kt mnyr, kontratat publike i nnshtrohen nj t drejte t veant q bazohet n parimin e mungess s barazis midis palve n kontrat dhe q i lejon administrats publike pal n kontrat q t ushtroj kundrejt kontraktuesit privat prerogativa t fuqis publike, prgjat lidhjes dhe sidomos n fazn e ekzekutimit t kontrats54. Doktrina e t drejts publike franceze, e ndihmuar kryesisht nga jurisprudenca e gjykats administrative, ka ndrtuar nj teori mjaft t zhvilluar pr formimin, ekzekutimin dhe gjyqsorin e kontratave administrative55

50 Ktu nnkuptojm kontratat e administrats publike q kan elemente t s drejts publike por q sistemi ligjor prkats i cilson si kontrata t s drejts private, dhe nuk e kemi fjaln pr kontratat private t administrats publike, t lejuara nga Neni 1, paragrafi 6, i K.Pr.Administrative, q parashikon se Dispozitat e ktij Kodi nuk zbatohen mbi veprime t administrats publike, q rregullohen nga e drejta private dhe q autort kan marr n konsiderat, duke u shprehur se Kontratat, n t cilat mund t paraqitet si pal administrata, mund t jen t natyrs private ose publike. Kontratat private qndrojn n t njjtn baz si dhe kontratat ndrmjet dy personave privat, S. Sadushi, E Drejta Administrative 2, Grand Prind, Tiran, Shtator 2008, fq. 347-348, si dhe G. Ibrahimi, S. Sadushi, A. Lako, B. Caka, Th. Kondi, Komentar i Kodit t Procedurave Administrative, ribotim i plotsuar i Institutit pr Studime Publike & Ligjore, Toena, Tiran, 2004, fq. 355. 51 Shih P. Yolka, Droit des contrats administratifs, LGDJ, Lextenso ditions, 2013, fq. 31. 52 Shih J. Schwarze, Droit administratif europen, 2e dition, Bruylant, 2009, fq. 113-142. 53 Shih F. Raynaud, P. Fombeur, Notion de contrat administratif, AJDA 1999, fq. 554. 54 Shih J. Schwarze, Droit administratif europen, 2e dition, Bruylant, 2009, fq. 113-127. 55 Kshtu, J.-B. Auby, n shkrimin Le droit administratif franais vu du droit compar, shprehet se tradita franceze sht e vetmja q propozon nj kuadr teorik konsistent, q prmbledh... n t njjtn koh formimin e kontratave, ekzekutimin dhe gjyqsorin e tyre, J.-B. Auby, Le droit administratif franais vu du droit compar, AJDA 2013, fq. 407-409.

. Gjykatat administrative u krijuan n Franc

xx

me qllim pr ti siguruar organeve administrative dhe veanrisht organeve shtetrore nj privilegj juridiksioni, q do t thot se mbizotroi ideja se organet administrative dhe shtetrore, pr nga rendsia e misionit t tyre, nuk mund t gjykoheshin nga gjykatat e zakonshme t s drejts civile, si dy persona t s drejts private, dhe pr rrjedhoj, organet administrative dhe shtetrore duhet t gjykoheshin nga nj gjykat e veant q ishin gjykatat administrative. Pr kt arsye, prgjat perandoris napoleoniane, gjyqsori i pjess m t madhe t kontratave t administrats publike i prkiste kompetencs lndore t gjykatave administrative, t cilat n mnyr progresive, prgjat dekadave, zhvilluan nj jurisprudenc konstante q i nnshtronte kontratat e administrats publike regjimit juridik t s drejts publike56

Sipas t drejts publike franceze, ekzistojn tre hipoteza ku kontratat e administrats publike i nnshtrohen t drejts publike dhe pr rrjedhoj kto kontrata kualifikohen si administrative

.

57. Rasti i par sht kur objekti i kontrats e vendos kontraktuesin privat t administrats publike q t marr pjes n ekzekutimin e nj shrbimi publik. Pr t drejtn publike franceze, ka pjesmarrje n ekzekutimin e nj shrbimi publik dhe pr rrjedhoj ka kontrat administrative kur kontrata i jep kontraktuesit privat t administrats publike vet ekzekutimin e nj misioni me interes publik q sht shrbimi publik (dhenia me koncesion, e nj shrbimi publik, nj personi t s drejts private)58. Kjo ide sht zhvilluar n vitet 1930 nga juristi francez Gaston Jze n veprn e tij, e para q bri nj prpjekje serioze pr strukturimin teorik t s drejts s kontratave administrative n Franc, me titull Kontratat administrative t Shtetit, t departamenteve, t komunave dhe t enteve publike59. Sipas Jze, sht nocioni i shrbimit publik q gjendet n qendr t procesit t kualifikimit t kontratave administrative dhe pr rrjedhoj shpjegon veorit e regjimit juridik t ktyre kontratave. M von, nga doktrina juridike franceze, u vlersua se teoria e Jze pr kontratat administrative nuk ishte e mjaftueshme, pasi i prshtatej vetm njrs prej kategorive t kontratave administrative, q ishin kontratat e delegimit t shrbimit publik, q sot njihen si koncesionet. Kshtu, doktrina juridike franceze, e mbshtetur edhe nga jurisprudenca e gjykatave administrative, doli me iden, mjaft t bazuar, se pr kategorit e tjera t kontratave administrative, q nuk kan lidhje t ngusht me shrbimin publik, kualifikimi i tyre si kontrata administrative dhe regjimi juridik i veant q zbatohet pr to, shpjegohet me nocionin e interesit publik dhe/ose t prerogativave t fuqis publike60. Kjo ide u zhvillua fillimisht nga juristi Georges Pquignot, i cili u prpoq t ndrtonte nj teori t prgjithshme t kontratave administrative61 dhe u perfeksionua n totalitetin e saj, duke prfshir teorin e Jze, nga juristi Andr de Laubadre, n veprn e tij Traktat teorik dhe praktik i kontratave administrative62

Rasti i dyt sht kur kontrata prmban nj ose disa klauzola q pr nga prmbajtja e tyre tregojn vullnetin e palve pr tiu nnshtruar rregullave t s drejts

.

56 Shih J. Waline, Droit administratif, Prcis Dalloz, 25e dition, 2014, fq. 21. 57 Shih F. Brenet, La thorie du contrat administratif, volutions rcentes, AJDA 2003, fq. 919. 58 Shih P. Yolka, Droit des contrats administratifs, LGDJ, Lextenso ditions, 2013, fq. 52, F. Lichre, Droit des contrats publics, Mmentos Dalloz, 2005, fq. 22. 59 Shih G. Jze, Les contrats administratifs de ltat, des dpartements, des communes et des tablissements publics, vol. 3, Giard, 1927-1934. 60 Shih P. Yolka, Droit des contrats administratifs, LGDJ, Lextenso ditions, 2013, fq. 19-20. 61 Shih G. Pquignot, Thorie gnrale du contrat administratif, Pdone, 1945. 62 Shih A. De Laubadre, Trait thorique et pratique des contrats administratifs, LGDJ, 1956. Vepr e ribotuar me titullin Trait des contrats administratifs, bashk me autort F. Moderne dhe P. Delvolv, LGDJ, Paris, 1983-1984.

xxi

publike. N kontratat e s drejts private, kto klauzola do t konsideroheshin ose t paligjshme ose totalisht t pazakonshme pr tu parashikuar lirisht nga dy persona t s drejts private dhe pr rrjedhoj prania e ktyre klauzolave n kontrat konsiderohet se manifeston vullnetin e palve n kontrat q ti nnshtrohen regjimit juridik t s drejts publike. N kt mnyr, kontrata cilsohet si administrative63

Rasti i tret ku kontratat e administrats publike i nnshtrohen t drejts publike sht hipoteza kur kualifikimin e natyrs administrative t kontrats e prcakton ligji. Ligji i par sht i kohs s perandoris napoleoniane i dats 28 Shkurt 1800

.

64, sipas t cilit i prkasin kompetencs s gjykats administrative, dhe pr rrjedhoj jan kontrata administrative, kontratat t cilat kan pr objekt ekzekutimin e punve publike65. Ligji i dyt sht dekret ligji i dats 17 Qershor 1938 sipas t cilit i prkasin kompetencs s gjykats administrative dhe pr rrjedhoj jan kontrata administrative kontratat t cilat kan pr objekt prdorimin e prons publike66

Rregullat n lidhje me nnshkrimin e kontratave administrative.

67, nn influencn e s drejts s Bashkimit Europian68, karakterizohen nga transparenca nprmjet njoftimeve, vnia n konkurrenc, barazia e shanseve midis subjekteve private q marrin pjes n tenderat publik dhe publikimi i kontratave administrative69

Nga ana e kontraktuesit privat, rregullat pr ekzekutimin, karakterizohen nga e drejta pr ekuilibr financiar t kontrats, n rast t ushtrimit t ktyre prerogativave nga administrata publike

. Ndrsa rregullat pr ekzekutimin e kontratave administrative, karakterizohen nga pushteti dhe prerogativat e fuqis publike, si jan pushteti i drejtimit dhe i kontrollit, pushteti pr t sanksionuar kontraktuesin privat, pushteti pr t ndryshuar n mnyr t njanshme kontratn, etj, q i lejohen administrats publike.

70. Pr sa i prket gjyqsorit t kontratave administrative, kto t fundit i nnshtrohen trsisht kompetencs lndore t gjykatave administrative71

5. Nnshtrimi i kontratave t nnshkruara nga administrata publike t drejts private dhe kompetencs s gjykatave civile t zakonshme (modeli anglez dhe gjerman). Modeli tjetr, sht ai anglez dhe gjerman, sipas t cilit kontratat

.

63 Shih P. Yolka, Droit des contrats administratifs, LGDJ, Lextenso ditions, 2013, fq. 56, F. Lichre, Droit des contrats publics, Mmentos Dalloz, 2005, fq. 22-23. 64 Sipas kalendarit revolucionar Loi du 28 pluvise an VIII. 65 Shih J. Waline, Droit administratif, Prcis Dalloz, 25e dition, 2014, fq. 459. 66 Shih J.-M. Auby, Les contrats comportant occupation du domaine public, D. 1953, chron. 99. 67 Prokurimet publike rregullohen nga Kodi i Prokurimeve Publike, q ka integruar direktivat e Bashkimit Europian, 2014/24 dhe 2014/25, dat 26.02.2014, n lidhje me procedurat e nnshkrimit t prokurimeve publike t punimeve, shrbimeve, t furnizimit, dhe n lidhje me procedurat e nnshkrimit t prokurimeve publike n sektorin e ujit, energjis, transporteve dhe shrbimeve postare, q kan shfuqizuar direktivat 17/2004, 18/2004, dat 31.03.2004. Kodi i Prokurimeve Publike prfshin gjithashtu direktivn 2007/66, dat 11.12.2007 (direktiva rekurs), q ka shfuqizuar direktivat 89/665, dat 21.12.1989 dhe 92/13, dat 25.02.1992. Koncesionet rregullohen nga direktiva 2014/23, dat 26.02.2014 mbi kontratat koncesionare, q prfshijn koncesionet e punimeve dhe t shrbimeve. Partneritetet publike private rregullohen nga akti normativ i dats 17.06.2004. 68 Shih P. Terneyre, Linfluence du droit communautaire sur le droit des contrats administratifs, AJDA 1996, fq. 84. 69 Shih P. Brunet, Lempire du principe de transparence ou le ct obscur de la fo